Dictamen de Consejo de Estado (España) nº 937/2013 de 12 de Septiembre de 2013
| Fecha | 12 Septiembre 2013 |
La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 12 de septiembre de 2013, emitió, por unanimidad, con inhibición de la Consejera Sra. Fernández de la Vega, el siguiente dictamen:
"En cumplimiento del Acuerdo adoptado por el Consejo de Ministros en su reunión del día 6 de septiembre de 2013, en el que se hacía constar que el dictamen habría de emitirse en el plazo máximo de cuatro días, el Consejo de Estado ha examinado el expediente del Anteproyecto de Ley del Sector Eléctrico.
De antecedentes resulta:
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El Anteproyecto de Ley del Sector Eléctrico principia por una exposición de motivos y consta de ochenta artículos, nueve disposiciones adicionales, ocho disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y cinco disposiciones finales.
El articulado del anteproyecto se distribuye en diez títulos, cuyas rúbricas son las siguientes: Título X, Disposiciones generales, Título II, Ordenación del suministro, Título III, Sostenibilidad económica y financiera del sistema eléctrico, Título IV, Producción de energía eléctrica, Título V, Gestión económica y técnica del sistema eléctrico, Título VI, Transporte de energía eléctrica, Título VII, Distribución de energía eléctrica, Título VIII, Suministro de energía eléctrica, Título IX, Autorizaciones, expropiación y servidumbres, y Título X, Régimen de infracciones, sanciones e inspecciones. A su vez, el Título VIII y el Título X se subdividen en capítulos.
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La exposición de motivos, que es relativamente breve y no está dividida en apartados, comienza refiriéndose a la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico, señalando que, tras dieciséis años de vigencia, gran parte de sus objetivos se han cumplido. Persisten, sin embargo, algunas deficiencias, y la más relevante es "la aparición de un déficit en el sistema por la existencia de desequilibrios anuales entre ingresos y costes que se han venido produciendo de manera sistemática durante la última década, de modo que en el momento actual la deuda viva del sistema es de más de 26.000 millones de euros".
"Las causas de este desequilibrio -sigue diciendo el preámbulo- se encuentran en el crecimiento excesivo e injustificado de determinadas partidas de costes durante los años de crecimiento económico, que no fueron acompañadas por los necesarios ingresos del sistema, pues decisiones de contención del crecimiento de los peajes para los consumidores lo impidieron". Esta situación podría suponer la quiebra del sistema, "por lo que resulta preciso introducir mediante esta ley, en la regulación legal, los principios de sostenibilidad económica y financiera y de estabilidad presupuestaria para asegurar el equilibrio financiero a largo plazo". El principio del equilibro financiero "se refuerza con el establecimiento de restricciones tasadas a la aparición de desajustes temporales anuales ocasionados por situaciones coyunturales estableciendo como mecanismo correctivo la obligación de revisión automática de los peajes y cargos que corresponden si se superan determinados umbrales".
Por otra parte, "se mantiene la financiación de los costes del sistema por parte de los consumidores mediante el pago de los peajes de acceso a las redes y el resto de cargos, así como mediante partidas provenientes de los Presupuestos Generales del Estado, y de otros mecanismos financieros".
Por lo demás, "se prevé la posibilidad, con carácter excepcional, de establecimiento de regímenes retributivos específicos para fomentar la producción a partir de fuentes de energías renovables, cogeneración de alta eficiencia y residuos, cuando exista una obligación de cumplimiento de objetivos energéticos derivados de Directivas europeas u otras normas del Derecho de la Unión Europea o cuando su introducción suponga una reducción del coste energético y de la dependencia energética exterior".
Por último, la exposición de motivos observa que "el desarrollo experimentado por las instalaciones hasta 50 MW de las tecnologías de producción a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos incluidas en el denominado régimen especial de producción de energía eléctrica, ha ocasionado la pérdida del objeto de su regulación singular ligada a la potencia y a su tecnología". De este modo, "resulta preciso que la regulación contemple estas instalaciones de manera análoga a la del resto de tecnologías que se integran en el mercado, y, en todo caso, que sean consideradas por razón de su tecnología e implicaciones en el sistema, en lugar de su potencia, por lo que se abandonan los conceptos diferenciados de régimen ordinario y especial".
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El Título I ("Disposiciones generales") comienza declarando que el objeto de la ley es "establecer la regulación del sector eléctrico con la finalidad de garantizar el suministro de energía eléctrica, y de adecuarlo a las necesidades de los consumidores en términos de seguridad, calidad, eficiencia, objetividad y al menor coste posible" (Artículo 1.1). El artículo 1.2 dispone que "constituyen las actividades destinadas al suministro de energía eléctrica: generación, transporte, distribución, servicios de recarga energética, comercialización e intercambios intracomunitarios e internacionales, así como la gestión económica y técnica del sistema eléctrico".
El artículo 2.1 reconoce "la libre iniciativa empresarial para el ejercicio de las actividades destinadas al suministro de energía eléctrica reguladas en la presente ley, sin perjuicios de las limitaciones que se pudieran establecer para las actividades que tengan carácter de monopolio natural". El suministro de energía eléctrica se considera como un servicio de interés económico general (Artículo 2.2).
El artículo 3 contiene una larga enumeración de competencias de la Administración General del Estado. Entre ellas figuran las de establecer la regulación del suministro de energía eléctrica, garantizar la sostenibilidad económica y financiera del sistema eléctrico, ejercer las facultades de planificación eléctrica, y establecer el régimen retributivo de aquellas actividades que tengan una retribución regulada de acuerdo con lo previsto en la propia ley.
La planificación eléctrica tendrá por objeto prever las necesidades del sistema eléctrico para garantizar el suministro de energía a largo plazo. Únicamente tendrá carácter vinculante la planificación de la red de transporte (Artículo 4.1). La planificación eléctrica será realizada por la Administración General del Estado, con la participación de las Comunidades Autónomas, requerirá informe preceptivo de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia y trámite de audiencia. Será sometida al Congreso de los Diputados con carácter previo a su aprobación por el Gobierno (Artículo 4.2). Los planes que se aprueben abarcarán períodos de seis años (Artículo 4.4). El artículo 5 regula la coordinación de la planificación eléctrica con los planes urbanísticos.
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El Título II ("Ordenación del suministro") va encabezado por el artículo 6, que define los sujetos que desarrollan las distintas actividades del sector eléctrico. Se trata de los productores, el operador del mercado, el operador del sistema, el transportista, los distribuidores, los comercializadores, los consumidores y los gestores de cargas del sistema.
El artículo 7 habilita al Gobierno para adoptar determinadas medidas conducentes a garantizar el suministro de energía eléctrica. En ejercicio de esta habilitación el Gobierno puede, entre otras cosas, establecer modificaciones temporales del mercado de electricidad, operar directamente instalaciones de generación, transporte y distribución, y establecer obligaciones especiales en materia de existencias de seguridad de fuentes primarias para la producción de energía eléctrica.
El importante artículo 8 dice en su apartado 1 que la producción de energía eléctrica se desarrolla en un régimen de libre competencia y que el mercado de producción está integrado por el conjunto de transacciones comerciales de compra y venta de energía. Dicho mercado se estructura en mercados a plazo, mercado diario, mercado intradiario, los servicios de ajuste y balance y los mercados no organizados.
La operación del sistema, el transporte y la distribución de energía eléctrica están legalmente separadas de otras actividades y su régimen se ajustará a lo previsto en la ley que se proyecta (Artículo 8.2). La comercialización y los servicios de recarga energética se ejercerán libremente y su régimen económico vendrá determinado por las condiciones que se pacten entre las partes (Artículo 8.3). Salvo pacto en contrario, la transmisión de la propiedad de la energía eléctrica se entenderá producida en el momento en que la misma tenga entrada en las instalaciones del comprador (Artículo 8.4).
Se entiende por autoconsumo el consumo de energía eléctrica proveniente de instalaciones de producción de energía eléctrica asociadas a un consumidor. Si la instalación de producción o la de consumo estuvieran conectadas al sistema eléctrico, sus titulares estarán sometidos a la ley proyectada (Artículo 9.1). El régimen económico del autoconsumo se establecerá por real decreto y tendrá por finalidad la contribución de la energía autoconsumida a la cobertura de los costes del sistema eléctrico en los mismos términos que la energía consumida por los otros sujetos del sistema (Artículo 9.2).
Los artículos 10 y 11 regulan, respectivamente, las actividades en los sistemas eléctricos de los territorios no peninsulares y los intercambios intracomunitarios e internacionales de electricidad.
Con arreglo al artículo 12.1, las sociedades que desarrollen actividades de transporte, distribución y operación del sistema deberán tener como objeto social exclusivo el desarrollo de tales actividades, sin que puedan, por tanto, realizar actividades de producción, comercialización o servicios de recarga energética. No obstante, un grupo de sociedades podrá desarrollar actividades incompatibles de acuerdo con la ley, siempre que sean...
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