Resolución nº 00/3599/2010 de Tribunal Económico-Administrativo Central, 28 de Abril de 2011

RESOLUCIÓN:

En la Villa de Madrid, en la fecha indicada (28/04/2011), en el recurso extraordinario de alzada para la unificación de criterio, que pende de resolución ante este Tribunal Económico-Administrativo Central, en Sala, interpuesto por EL DIRECTOR GENERAL DEL ..., con domicilio a efectos de notificaciones en ..., contra la resolución dictada por el Tribunal Económico-Administrativo Regional de ... de 30 de marzo de 2010, por la que se acuerda la inadmisión del recurso de anulación interpuesto por el Director General del ... contra la resolución de 29 de enero de 2010 de la reclamación económico-administrativa ...

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- Con fecha 29 de enero de 2010, el Tribunal Económico-Administrativo Regional de ... acordó estimar la reclamación ...

La misma se dedujo por un determinado obligado tributario, con ocasión de la notificación de la valoración catastral de bienes inmuebles rústicos, alegando, entre otras cuestiones, el reclamante que en la notificación realizada se señalaba que el valor catastral sería de aplicación a partir del 1 de enero de 2008, cuando la resolución que se notifica tiene fecha de 12 de febrero de 2008.

El Tribunal Económico-Administrativo Regional en primer lugar reproduce los artículos 28, 29 y 30 del Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, los cuales señalan en qué fecha van a tener efectividad los acuerdos adoptados, previendo que como norma general surtirán efectos el día 1 de enero del año siguiente a aquel en que se produzca su notificación y previendo asimismo algunos supuestos en los que la efectividad se produce a partir del 1 de enero del año siguiente a aquel en que concurran determinadas circunstancias, con independencia del momento en que se produzca la notificación del acto. Seguidamente, falla en sentido estimatorio "dado que no se explicita la razón determinante de la excepción de efectividad de la valoración a partir del uno de enero del año siguiente a la fecha de notificación"

SEGUNDO.- El Director General del ... del ... interpuso, el 12 de marzo de 2010, recurso de anulación contra dicha resolución ante el Tribunal Regional alegando incongruencia completa y manifiesta de la misma.

Con fecha 30 de marzo de 2010, el Tribunal Económico-Administrativo Regional de ... resuelve el citado recurso declarando su inadmisión al considerar, a la vista de los artículos 239 de la Ley 58/2003, General Tributaria y 60 del Reglamento General de desarrollo de la Ley General Tributaria en materia de revisión en vía administrativa, aprobado por Real Decreto 520/2005, de 13 de mayo, la existencia de falta de legitimación del Director General del ... para interponer un recurso de anulación. Declara el Tribunal Regional que "tratándose de una resolución dictada en única instancia y al no existir norma expresa de legitimación, habrá que entenderla atribuida a quienes ostenten la condición de interesados en la reclamación económico-administrativa, aspecto éste regulado en el artículo 232 de la Ley General Tributaria, números 1 y 2... Precepto del que hay que concluir en la falta de legitimación del Director General del Catastro para la interposición del recurso que nos ocupa."

TERCERO.- Contra la anterior resolución, el Director General del ... interpone el presente recurso extraordinario de alzada para la unificación de criterio.

En el escrito de interposición se identifica como motivo del recurso el que la resolución impugnada aplica criterios distintos a los empleados por otros Tribunales Económico-Administrativos. Así, el TEAR de ..., en su resolución de 8 de junio de 2009, considera legitimado al Director General del ... para la interposición del recurso de anulación incluso cuando se trate de resoluciones dictadas en única instancia. También en el mismo sentido se pronuncia la resolución del TEAR de ..., de 22 de febrero de 2010.

En el recurso se formulan las siguientes consideraciones:

1) "Debe reconocerse la legitimación del Director General del ... para interponer el recurso de anulación tanto contra la resolución dictada en única instancia como contra la dictada en primera instancia, puesto que en uno y otro caso se cuenta con el mismo interés legítimo en la defensa de los actos dictados sobre las materias de su competencia."

2) "Debe reconocerse la legitimación del Director General del ... para interponer el recurso de anulación, aunque la resolución impugnada se haya dictado en única instancia, precisamente porque es este supuesto el que requiere mayores garantías de revisión, al no ser susceptible de impugnación mediante el recurso de alzada ordinario, quedando reducidas sus posibilidades de revisión al recurso de anulación en el contexto de las causas o motivos establecidos por la Ley para fundamentarlo."

3) "Debe admitirse la legitimación del Director General en todos estos supuestos sin que le sea de aplicación lo establecido en el artículo 232 de la Ley General Tributaria, ya que dicho artículo se refiere a la legitimación para interponer reclamaciones y no al régimen de legitimación para la interposición de recursos."

4) Se comparte, por último, con el Tribunal Económico-Administrativo Regional de ..., sus razonamientos en el sentido de que la Ley no restringe la legitimación del Director General del ... para interponer recurso de anulación, siendo contrario a Derecho establecer una limitación de este tipo a partir de meras interpretaciones.

Por último, el criterio que se propugna que se unifique es el siguiente:

"El Director General del Catastro se encuentra legitimado para interponer el recurso de anulación establecido en el artículo 239.6 de la Ley General Tributaria, contra las resoluciones dictadas por los Tribunales Económico-Administrativos que afecten a las materias de su competencia y por los motivos establecidos legalmente".

CUARTO.- Según los datos y antecedentes obrantes en este Tribunal Económico-Administrativo Central, consta que la resolución ... dictada por el Tribunal Económico-Administrativo Regional de ..., contra la que se formuló el recurso de anulación luego declarado inamisible, ha sido objeto asimismo de recurso extraordinario de alzada en unificación de criterio al que se ha asignado el RG 3598/2010.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- Concurren los requisitos de competencia, legitimación y plazo para la admisión a trámite del presente recurso, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 242 de la Ley 58/2003, de 17 de Diciembre, Ley General Tributaria (en adelante, LGT).

SEGUNDO.- La cuestión controvertida consiste en determinar si los Directores Generales están legitimados o no para interponer recurso de anulación.

TERCERO.- El recurso de anulación se encuentra regulado en el artículo 239.6 LGT, el cual ha sido desarrollado por el artículo 60 del Real Decreto 520/2005, de 13 de mayo, por el que se aprueba

Así, el artículo 239.6 de la Ley dispone.

"6. Con carácter previo, en su caso, al recurso de alzada ordinario, podrá interponerse ante el tribunal recurso de anulación en el plazo de 15 días exclusivamente en los siguientes casos:

1. Cuando se haya declarado incorrectamente la inadmisibilidad de la reclamación.

2. Cuando se hayan declarado inexistentes las alegaciones o pruebas oportunamente presentadas.

3. Cuando se alegue la existencia de incongruencia completa y manifiesta de la resolución.

También podrá interponerse recurso de anulación contra el acuerdo de archivo de actuaciones al que se refiere el artículo anterior.

El escrito de interposición incluirá las alegaciones y adjuntará las pruebas pertinentes. El tribunal resolverá sin más trámite en el plazo de un mes; se entenderá desestimado el recurso en caso contrario".

Por su parte, el artículo 60 de la norma reglamentaria prevé:

"1. El recurso de anulación a que se refiere el artículo 239.6 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, podrá interponerse contra los acuerdos y resoluciones que pongan término en cualquier instancia a una reclamación económico-administrativa. La competencia para resolver corresponderá al órgano del tribunal que hubiese dictado el acuerdo o la resolución recurrida.

2. Cuando la resolución de la reclamación económico-administrativa fuera susceptible de recurso de alzada ordinario, el plazo para la interposición de este último comenzará a contarse a partir del día siguiente al de la notificación de la resolución del recurso de anulación o a partir del día siguiente a aquel en que se entienda desestimado por silencio administrativo.

3. El recurso de anulación interpuesto extemporáneamente no causará ningún efecto sobre los plazos para la interposición del recurso de alzada ordinario.

4. La resolución que se dicte como consecuencia del recurso de anulación sólo podrá ser impugnada en el mismo recurso que pudiera proceder contra el acuerdo o la resolución de la reclamación.

No obstante, cuando se dicte resolución expresa una vez transcurrido el plazo de resolución del recurso de anulación, esta resolución podrá ser impugnada de forma independiente".

CUARTO.- A la vista de los preceptos citados, son dos las razones que llevan a este Tribunal Central a concluir que se encuentra legitimado para interponer recurso de anulación quien haya ostentado la condición de reclamante en la resolución recurrida. Consecuentemente, el Director no se encuentra legitimado para interponer recurso de anulación contra las resoluciones dictadas en única instancia por los Tribunales Regionales. Y, tratándose de resoluciones dictadas en primera instancia, sólo lo estaría frente a la resolución de un recurso de alzada deducido por el propio Director.

En primer lugar, porque la legitimación de los Directores y, por ende, de la Administración se fija legalmente en casos muy limitados y tiene un alcance muy restrictivo, sobre todo si se tiene presente, de un lado, que el procedimiento económico-administrativo carece de carácter contradictorio y, de otro, que ya existe un previo pronunciamiento favorable para el obligado tributario de un Tribunal Económico-Administrativo Regional o Local, quien se ha inclinado por declarar no ajustados a Derecho, formal o materialmente, los actos dictados por el órgano de aplicación de los tributos, de forma tal que, entender esta legitimación de forma tan amplia como la pretendida, podría incluso vulnerar el juego del principio de la refomatio in peius.

Así, el artículo 241.3 de la ley General Tributaria señala expresamente en relación con el recurso de alzada ordinario que "Estarán legitimados para interponer este recurso los interesados, los Directores Generales del Ministerio de Economía y Hacienda y los Directores de Departamento de la Agencia Estatal de Administración Tributaria en las materias de su competencia, así como los órganos equivalentes o asimilados de las Comunidades Autónomas y de las Ciudades con Estatuto de Autonomía en materia de su competencia".

Igual sucede con el recurso extraordinario de alzada para unificación de criterio de conformidad con el apartado primero del artículo 242 de la misma Ley, con el recurso para unificación de doctrina del artículo 243 o con el recurso extraordinario de revisión del artículo 244.

Por tanto, en aquellos casos en que no se regula de forma expresa la legitimación de la Administración, que es lo que sucede en el recurso de anulación, no es posible interpretar que se encuentran legitimada.

Bien es cierto que a los Directores Generales o a los Directores de Departamento se les notifican las resoluciones de los Tribunales Regionales estimatorias total o parcialmente. Así lo establece el artículo 61 del Reglamento de Revisión, pero de esta regulación no cabe inferir que la Administración, por el hecho de ser la destinataria de esta comunicación, esté legitimada también para deducir el recurso de anulación. Bien al contrario, tal notificación está prevista a los exclusivos efectos de que puedan interponer el recurso de alzada ordinario, el recurso extraordinario de alzada para unificación de criterio, o el recurso para unificación de doctrina, para los que sí se encuentra expresamente legitimada, como se encarga de subrayar la rúbrica del propio artículo.

En este sentido, este Tribunal Económico-Administrativo Central quiere subrayar que las divergencias entre Administraciones Públicas u órganos administrativos de una misma Administración tienen sus propias vías especiales de solución, al estar inspirados por principios distintos de los que rigen el acceso a la Jurisdicción de los particulares, fundamentalmente por lo que ahora interesa: el principio General de irrevocabilidad de los derechos reconocidos por la Administración en los actos administrativos favorables (reconocido en múltiples Sentencias, como, entre otras muchas, la sentencia del Tribunal Supremo de 16 de octubre de 1986 o la sentencia de la Audiencia Nacional de 13 de junio de 1987), derivado fundamentalmente de los artículos 102, 103 y 105 de la Ley 30/1992, y los correlativos artículos 217, 218 y 219 de la LGT, que someten a unas garantías específicas la posibilidad de que la Administración reaccione contra sus actos favorables.

La exclusión de las Administraciones Públicas del régimen general de recursos establecidos en la Ley General Tributaria para los particulares exige precisar, aunque sea obvio, que las Administraciones en vía económico administrativa, cuando actúan en el ejercicio de sus competencias administrativas, lo hacen con potestad de autotutela, no como particular, y por tanto no merecen la condición de "interesado" sino que su condición es la de Administración sujeta a fiscalización.

Es por ello por lo que las Administración Tributaria sólo puede alterar las situaciones jurídicas reconocidas a los particulares por un acto favorable del TEAR en el modo y medida que expresamente establece la Ley, a diferencia del reconocimiento de plena posibilidad de revisar todo acto administrativo que se otorga a los particulares en virtud del artículos24 y 106 de la Constitución. No es pues imprescindible que las vías de impugnación que se le ofrecen sean idénticas y de igual eficacia que aquéllas con las que cuentan los particulares, sino que la Ley puede arbitrar unos especiales medios de impugnación para el caso de ser la Administración la que está en desacuerdo con el criterio del TEAR, menos agresivos para los derechos que un TEAR ya ha reconocido previamente a los particulares.

Las anteriores conclusiones se van asimismo confirmadas por el hecho de que, dictada resolución en única instancia por un Tribunal Regional, no se prevea que, interpuesto recurso de anulación, se dé trámite de puesta de manifiesto y alegaciones al reclamante, como sí sucede, en cambio, en el recurso de alzada ordinario, cuando lo interpone el Director correspondiente, al haber sido aquella resolución estimatoria, en todo o en parte (artículo 61.2 segundo párrafo del Real Decreto 520/2005). La ausencia de toda mención legal o reglamentaria a dicho trámite, parece confirmar el hecho de que nuestra normativa no tuvo nunca presente la posibilidad de que el recurso de anulación fuera interpuesto por un Director frente a resoluciones dictadas en única instancia. Como se subrayó anteriormente, sería de difícil encaje en nuestro actual bloque normativo admitir la posibilidad de que el Director pudiera deducir el recurso de anulación sin que el interesado (y favorecido) por el previo pronunciamiento del TEAR pudiera formular alegaciones.

QUINTO.- La segunda razón que nos conduce a esta conclusión atiende a la finalidad o justificación última del recurso de anulación. En este sentido, debemos recordar que el recurso de anulación supuso en su día una novedosa previsión de la Ley 58/2003 General Tributaria, íntimamente relacionada con dos hechos: de un lado, la imposibilidad de revocación de las resoluciones económico-administrativas (artículo 219 de la misma Ley); de otro, la generalización de la utilización de las tecnologías de la información, que, pese a la indudable ayuda que proporcionan, pueden provocar en ocasiones errores de bulto fácilmente detectables e igualmente susceptibles de corrección de forma rápida y sencilla.

Partiendo de la premisa anterior, destaca el hecho de que los motivos de impugnación son rigurosos y tasados, pues no se trata en ningún caso de revisar a través de este recurso la argumentación jurídica del fallo contenido en la resolución, cuanto de constatar la existencia de una equivocación palmaria y, por ende, fácilmente constatable. Así las cosas, como antes hemos señalado, la Ley GeneralTributaria señala exclusivamente los siguientes supuestos en los que procede su interposición: que la resolución haya declarado improcedentemente la inadmisibilidad de la reclamación interpuesta; que no haya tenido en cuenta las alegaciones o las pruebas efectivamente aportadas; que la resolución sea total, completa y manifiestamente incongruente; o contra los acuerdos de archivo de actuaciones.

A tal efecto, puesto que la claridad y evidencia del resto de los supuestos lo hace innecesario por obvio, conviene detenerse en el concepto de incongruencia, recordando, en síntesis, que la doctrina del Tribunal Constitucional y la jurisprudencia del Tribunal Supremo aprecian tres tipos de incongruencia en las resoluciones, pero siempre referida a quien haya ostentado la condición de parte en el previo proceso en el que ha recaído la resolución que luego se tacha de incongruente:

- La incongruencia positiva, por exceso o extra petita, esto es, cuando el fallo de la resolución contiene más de lo pedido por las partes, decidiendo sobre un particular que no le había sido interesado y que, en consecuencia, no fue objeto de debate (sentencia del Tribunal Supremo de 17 de enero de 2011, nº de recurso 2568/2007)

- La incongruencia negativa u omisiva, cuando se deja sin respuesta a alguna de las pretensiones de las partes (sentencia del Tribunal Supremo de 20 de diciembre de 2010, nº de recurso 59/2007)

- La incongruencia mixta, cuando el fallo contiene algo distinto de lo pedido por las partes o se pronuncia sobre una pretensión u objeto diferentes al pretendido por el recurrente (sentencia del Tribunal Supremo de 12 de abril de 2010, nº de recurso 4317/2009).

Por lo tanto:

- La declaración incorrecta de la inadmisibilidad de la reclamación, sólo puede ser predicable, ir referida, a la reclamación interpuesta por el propio reclamante, que es quien estima (y quien puede acreditar) que fue deducida en plazo.

- La incorrecta declaración de inexistencia de pruebas o alegaciones, sólo puede estar refiriéndose a las alegaciones formuladas o a las pruebas aportadas por el reclamante.

- La incongruencia sólo puede entenderse referida a las pretensiones previamente deducidas por quien haya sido parte en la reclamación tramitada. Como ninguna pretensión formuló el Director, pues no estaba personado en primera o única instancia, ninguna incongruencia cabría alegar ahora.

Consecuentemente, del análisis de los motivos tasados en los que cabe interponer el recurso de anulación, se desprende que está legitimadoúnicamente quien haya ostentado la condición de reclamante, resultando incoherente atribuir una legitimación a quien ni tan siquiera podría utilizar todos los motivos tasados de impugnación.

No empecen las anteriores conclusiones la alegación del Director recurrente en el sentido que debe reconocérsele la legitimación para interponer el recurso de anulación especialmente en aquellos supuestos en que la resolución impugnada se haya dictado en única instancia, precisamente porque es este el caso que requiere mayores garantías de revisión, al no ser susceptible de impugnación mediante el recurso de alzada ordinario, quedando, afirma el Director recurrente, reducidas sus posibilidades de revisión al recurso de anulación en el contexto de las causas o motivos establecidos por la Ley para fundamentarlo.

En tal supuesto, como se ha indicado con anterioridad, el control de los criterios de las resoluciones de los Tribunales Regionales dictadas en única instancia puede ejercerse a través de otros medios de revisión, cuales son los procedimientos especiales (singularmente, la declaración de lesividad o, en su caso, la nulidad de pleno derecho); el recurso extraordinario de alzada para la unificación de criterio, que no afecta a la situación jurídica particular decidida por el fallo; y todo ello además de la posibilidad de que el Tribunal rectifique los errores materiales, aritméticos o de hecho en que incurran sus resoluciones.

Por lo expuesto,

EL TRIBUNAL ECONÓMICO-ADMINISTRATIVO CENTRAL, EN SALA, visto el recurso extraordinario de alzada para unificación de criterio promovido por el DIRECTOR GENERAL DEL ... DEL MINISTERIO DE ... contra resolución del Tribunal Regional de ... ACUERDA:Desestimarlo.