Dictamen de Consejo de Estado (España) nº 214/1992 de 21 de Mayo de 1992
| Fecha | 21 Mayo 1992 |
El Consejo de Estado en Pleno, en sesión celebrada el día de la fecha, emitió el siguiente dictamen:
"El Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al "Anteproyecto de Ley de Contratos de las Administraciones Públicas" que V.E. se ha servido remitir para informe de este Alto Cuerpo Consultivo por su Orden de 30 de enero de 1992 que tuvo entrada en este Consejo el día 3 de febrero siguiente.
I
ANTECEDENTES
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El Anteproyecto de Ley sometido a consulta constituye una nueva versión del que dio lugar al dictamen número 51.924 de 24 de noviembre de 1988, que se pronunció en sentido favorable a su aprobación, previa consideración de las observaciones que con distinto alcance y entidad se formularon al texto propuesto. Dicho Anteproyecto, al parecer, no llegó a ser remitido a las Cortes Generales.
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La versión que ahora se propone a la consideración del Consejo ha sido objeto de un nuevo y largo proceso de elaboración. En abril de 1990 se constituyó en el seno de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa un Grupo de Trabajo con la misma finalidad de estudiar una reforma de la Ley de Contratos del Estado. El Grupo quedó integrado, además de por representantes de los entonces Ministerios de Defensa, Obras Públicas y Urbanismo, Educación y Ciencia, Industria y Energía, Administraciones Públicas y Transportes, Turismo y Comunicaciones, por los de otros Centros de la Administración del Estado, cualificados al efecto, como la Secretaria de Estado para las Comunidades Europeas, la Intervención General de la Administración del Estado, la Subsecretaría del Ministerio de Economía y Hacienda y la Secretaria de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa. El Grupo de Trabajo rindió su informe en 7 de febrero de 1991 en el sentido de que era procedente llevar a cabo una reforma de la totalidad de la Ley con arreglo a los criterios que enunciaba. Con base en dicho informe, la Subsecretaría de ese Departamento procedió a la redacción de un primer texto en 24 de junio de 1991 que sometió al parecer de los distintos Departamentos Ministeriales y de muy diversos órganos y posteriormente, en 27 de enero de 1992, a la formulación del texto definitivo que es el sometido al dictamen del Consejo.
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Los expresados criterios son seis: 1º Adaptación a las Directivas Comunitarias. 2º Determinación de la normativa de carácter básico. 3º Incorporación a un mismo texto legal de todas las disposiciones relativas a la contratación administrativa. 4º Nueva ordenación sistemática de la Ley. 5º Simplificación de la tramitación de los expedientes de contratación; 6º Resolución de deficiencias puestas de relieve en la aplicación de la legislación anterior y atención a nuevas necesidades. Comparados tales criterios con los que sirvieron de orientación al Anteproyecto anterior se observa que sólo uno se ha añadido al planteamiento con que entonces fue acometida la reforma de la Ley y es el -ciertamente importante- de la necesidad de someterla a una reordenación sistemática. Los demás criterios han quedado revalidados en la nueva versión que se propone, de suerte que toda esta materia ha sido objeto de una segunda reconsideración, no habitual en la elaboración de las normas legales, desde las mismas perspectivas que la primera si bien renovadas por virtud del período de tiempo transcurrido desde la formulación del anterior Anteproyecto. En razón de ella se ha podido obtener un texto más acabado y acorde con las exigencias que tan trascedente materia demanda.
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El nuevo proceso de elaboración -llevado a cabo con independencia del expediente anterior- ha permitido también efectuar una reconsideración de la materia por parte de los diversos Ministerios y órganos informantes, algunos de los cuales han expresado su parecer en reiterados escritos que han merecido sendas contranotas de la Subsecretaría del Ministerio, siendo de destacar los del Ministerio para las Administraciones Públicas, Intervención General de la Administración del Estado y Junta Consultiva de Contratación Administrativa. A través de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa han tenido acceso y formulado observaciones al Anteproyecto, como entidades especialmente interesadas en él, la Confederación Nacional de la Construcción, Asociación de Empresas Constructoras de Ámbito Nacional, Asociación Española de Empresas de Ingeniería y Consultoras, Asociación Española de Empresas de Informática, Federación Nacional de Asociaciones de Empresarios de Limpieza de Edificios y Locales, Asociación de Empresas de Limpieza Pública, Federación Nacional de Empresas de Publicidad, Asociación Nacional de Industrias Electrónicas y Asociación de Empresarios de la Industria Farmacéutica. Ha sido posible, finalmente, efectuar un reajuste completo de la Ley al Derecho Comunitario Europeo recogiendo en el nuevo texto las Directivas dictadas con posterioridad a la fecha del primero.
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Estando el expediente en el Consejo de Estado solicitaron audiencia en el mismo la "Asociación Española de Empresas de Ingeniería y Consultoras" (TECNIBERIA), la "Federación de Empresas de la Comunidad Valenciana de Contratistas de Obras de la Administración" (FECOVAL) y la "Asociación de Empresas Constructoras de Ámbito Nacional" (SEOPAN). Concedidas dichas audiencias por la Presidencia, las referidas entidades formularon sus alegaciones en fechas 28 de febrero (TECNIBERIA), 10 de marzo (FECOVAL) y 5 y 12 de marzo (SEOPAN).
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Con tales antecedentes se pasa a emitir el dictamen solicitado por V.E. el cual, por virtud de las singularidades expresadas, enlaza sin solución de continuidad con el que se emitió en 24 de noviembre de 1988, situando al Consejo de Estado en trance de efectuar una reconsideración de materia que, a su vez, se le presenta, también reconsiderada, a su conocimiento. Ello justificará que se reiteren o simplemente se perfilen observaciones que entonces se hicieron, sin perjuicio de las que sugieran los nuevos aspectos que el actual Anteproyecto ofrece.
II
CONSIDERACIONES
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Sobre el contenido del presente dictamen
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Del mismo modo que la que dio origen al antedicho dictamen número 51.924, la Orden de solicitud de la consulta refiere ésta singularizadamente al artículo 21 apartado 6 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado 3/1980, de 22 de abril, a cuyo tenor "el Consejo de Estado en Pleno deberá ser consultado en los anteproyectos de Ley o proyectos de disposiciones administrativas, cualquiera que fuere su rango y objeto, que afecten a la organización, competencia o funcionamiento del Consejo de Estado". Tal aspecto del Anteproyecto no constituiría, sin embargo, la única razón de la preceptividad de la consulta, por cuanto ésta vendría también exigida por virtud de la incorporación que se propone aquél efectuar al régimen normativo de la contratación pública, de las últimas Directivas Comunitarias dictadas sobre la materia; supuesto referible al artículo 21.2 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado, que atribuye al Pleno del mismo el conocimiento de los anteproyectos de Leyes que hayan de dictarse en ejecución, cumplimiento o desarrollo de tratados, convenios o acuerdos internacionales. Uno y otro aspectos que se evidencian en el Anteproyecto, revisten un matiz cualificado en cuanto afectan al régimen de la competencia interna del Consejo por ser materias cuyo conocimiento corresponde al Pleno del mismo atrayendo a este órgano el de las demás que pueda plantear el expediente. Estima, pues, el Consejo que la orden de V.E. al referirse sólo al artículo 21.6 de la Ley Orgánica 3/1980, no limita a tal supuesto el dictamen que solicita, el cual, por lo mismo, deberá extenderse a cuantas cuestiones suscite el Anteproyecto con la amplitud que atribuye a la función consultiva el artículo 2.1 de la citada Ley Orgánica y ponderada la significación del carácter final que el artículo 2.4 confiere a los dictámenes del Consejo de Estado. Reiterando lo hecho en el dictamen nº 51.924, este Alto Cuerpo dedicará la primera parte del presente dictamen a analizar la futura intervención que se le asigna en la contratación administrativa; y, seguidamente, hará aquellas observaciones tanto generales como particulares que le sugiera el resto de las prescripciones proyectadas. Se tiene presente que el nuevo texto se ha elaborado cuando han transcurrido ya más de veinticinco años desde la promulgación de la Ley de Contratos del Estado de 8 de abril de 1965 y más de quince desde su último Reglamento de 28 de noviembre de 1975, con cuanto este período ha supuesto de profundas modificaciones en el contexto político-administrativo y económico en que la reforma ha de ser aplicada y de experiencias recogidas durante el largo tiempo de su vigencia.
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Sobre la posición institucional del Consejo de Estado en nuestro Ordenamiento
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Dado el ámbito de aplicación de la futura Ley, conviene efectuar unas consideraciones preliminares sobre la posición institucional del Consejo de Estado en nuestro Ordenamiento, reiterando con relación al nuevo texto propuesto lo que se dijo en el dictamen número 51.924.
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Tales consideraciones vienen motivadas por cuanto el Consejo de Estado, de acuerdo con lo establecido en el artículo 107 de la Constitución, es el supremo órgano consultivo del Gobierno y, no obstante, el Anteproyecto sometido a consulta desborda, en su dimensión objetiva, dicha posición al prever la intervención del Consejo en la contratación administrativa de todas las Administraciones Públicas, incluidas las de las Comunidades Autónomas. En efecto, el artículo 1 del Anteproyecto establece que:
"Los contratos que celebren la Administración del Estado y sus Organismos Autónomos, las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social, Comunidades Autónomas, Entidades locales y Organismos autónomos de unas y otras y los Entes públicos no sujetos en su actuación al derecho privado, se ajustarán a las prescripciones de la presente Ley, conforme a lo establecido en la Disposición Final primera".
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