Dictamen de Consejo de Estado (España) nº 16/2005 de 3 de Febrero de 2005
| Fecha de Resolución | 3 de Febrero de 2005 |
| Emisor | Consejo de Estado (España) |
| Procedencia | Gobierno de Cantabria |
| Número de Resolución | 16/2005 |
| Tipo de Resolución | Dictamen |
La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 3 de febrero de 2005, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:
"El Consejo de Estado, en cumplimiento de la comunicación de V.E. de 28 de diciembre de 2004, con registro de entrada el día 5 de enero de 2005, ha examinado el expediente relativo al planteamiento de conflicto en defensa de la autonomía local por los Ayuntamientos de Santander, Arnuero, El Astillero, Bareyo, Limpias, Meruelo, Piélagos, Ribamontán al Monte, Valdáliga, Cabezón de la Sal, Entrambasaguas, Hermandad de Campoo de Suso, Liérganes, Rasines, Santa María de Cayón, Marina de Cudeyo y Ribamontán al Mar, respecto de la Ley de la Comunidad Autónoma de Cantabria 2/2004, de 27 de septiembre, del Plan de Ordenación del Litoral.
De antecedentes resulta:
Primero.- El 27 de diciembre de 2004 tuvo entrada en la Consejería de Presidencia, Ordenación del Territorio y Urbanismo del Gobierno de Cantabria un escrito dirigido al Presidente de la Comunidad Autónoma de Cantabria y firmado por ...... , procurador de los Tribunales, actuando en nombre y representación (conforme acredita con las escrituras de poder que acompaña) de los Ayuntamientos de Santander, Arnuero, El Astillero, Bareyo, Limpias, Meruelo, Piélagos, Ribamontán al Monte, Valdáliga, Cabezón de la Sal, Entrambasaguas, Hermandad de Campoo de Suso, Liérganes, Rasines, Santa María de Cayón, Marina de Cudeyo y Ribamontán al Mar.
Mediante el citado escrito se dice interponer recurso planteando conflicto en defensa de la autonomía local por lesión en la autonomía local constitucionalmente garantizada, lesión que se considera producida por la Ley de la Comunidad Autónoma de Cantabria 2/2004, de 27 de septiembre, del Plan de Ordenación del Litoral.
A tal efecto, con carácter previo a la formalización del conflicto ante el Tribunal Constitucional, se solicitaba que se cursara por conducto del Presidente de la Comunidad Autónoma de Cantabria, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 48 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, la petición del dictamen del Consejo de Estado previsto en el artículo 75 ter de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, modificada por la Ley Orgánica 7/1999, de 21 de abril.
Señala que se han adoptado por las Corporaciones Locales que representa los correspondientes acuerdos plenarios, con el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros de las mismas, conforme exige el artículo 75 ter, 2 de la citada Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC). A tal efecto se acompañan, como documentos 1 a 17, certificaciones de los acuerdos municipales correspondientes adoptados en el seno de los Ayuntamientos recurrentes.
En cuanto a la legitimación exigida por el artículo 75 ter, 1.b) LOTC, se hace constar que el conflicto se plantea, con relación a las determinaciones del Plan de Ordenación del Litoral por un número de municipios (once) que representan más del séptimo de los existentes en el ámbito de aplicación de dicho Plan de Ordenación (treinta y siete) y que representan asimismo más del sexto de la población oficial de dicho ámbito territorial. En relación con la disposición adicional cuarta de la Ley de Cantabria 2/2004, de 27 de septiembre, el conflicto se plantea por un número de Municipios (diecisiete), costeros y no costeros, que representa más de un séptimo de todos los Municipios de la Comunidad Autónoma de Cantabria (ciento dos) y más de un sexto de la población oficial de toda la Comunidad Autónoma.
En cuanto al fundamento sustantivo del conflicto, el escrito se remite en su integridad, haciéndolo suyo, a un dictamen que se acompaña como documento adjunto nº 18. Dicho dictamen parte de los siguientes antecedentes:
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En el Boletín Oficial del Parlamento de Cantabria se publicó un primer texto del proyecto de Ley del Plan de Ordenación del Litoral elaborado y aprobado por el Gobierno de la Comunidad Autónoma al amparo de la disposición adicional cuarta de la Ley 2/2001, de 25 de junio, de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico del Suelo de Cantabria (LOTRUSCA). El proyecto no llegó a ser aprobado por el Parlamento como consecuencia de las modificaciones producidas por las elecciones comunitarias en los órganos institucionales.
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Elaborado un nuevo proyecto de Ley, fue aprobado inicialmente el 31 de marzo de 2004 por la Comisión Regional de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Cantabria y sometido a información pública y audiencia de los Municipios costeros afectados por el Plan de Ordenación del Litoral. Algunos de ellos presentaron escritos de alegaciones oponiéndose a su aprobación y proponiendo numerosas modificaciones a su articulado. Asimismo, presentó sus alegaciones la Federación de Municipios de Cantabria. El proyecto de Ley fue aprobado provisionalmente el 19 de julio de 2004 por la Comisión Regional de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Cantabria, introduciendo en el texto inicial numerosas e importantes modificaciones. El proyecto fue sometido a informe del Consejo Económico y Social en 30 de julio, que manifestó no haberlo podido examinar en profundidad dado el escaso tiempo señalado para ello.
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El 2 de agosto de 2004 el Gobierno remitió el proyecto de Ley al Parlamento, en cuyo Boletín Oficial se publicó el 3 de agosto. Fueron presentadas en tiempo hábil enmiendas al proyecto de Ley por los Grupos Parlamentarios Socialista y Regionalista y por el Grupo Popular. Por parte de los primeros se presentó, además de otras enmiendas al articulado, una por la que se introducía una disposición adicional -cuarta- de modificación del artículo 26 de la LOTRUSCA; dicha enmienda fue aceptada. Por el contrario, las enmiendas del Grupo Popular, incluida una a la totalidad, fueron rechazadas.
El proyecto de Ley de Ordenación del Litoral fue aprobado por el Parlamento en sesión extraordinaria celebrada el 13 de septiembre de 2004, siendo promulgada la Ley por el Presidente de la Comunidad el 27 de septiembre de 2004, con el número 2/2004, y publicada en el Boletín Oficial de Cantabria de 28 de septiembre de 2004, junto con sus Anexos (I, Cartografía; II, Playas; III, Actuaciones Integrales Estratégicas). Posteriormente la Ley de referencia fue publicada en el Boletín Oficial del Estado de 27 de octubre de 2004.
En sus consideraciones, el dictamen de referencia, tras repasar el concepto constitucional de autonomía local en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo, procede a un análisis y valoración concretos de la Ley de Cantabria 2/2004, de 27 de septiembre, del Plan de Ordenación del Litoral, desde la perspectiva del principio de autonomía local constitucionalmente garantizado.
Primeramente se aborda el aspecto formal del proceso de elaboración de dicho Plan de Ordenación, imputándole diversas tachas por la introducción en la aprobación provisional de su proyecto de modificaciones sustanciales tras la fase de información pública y audiencia a los municipios, modificaciones que tienen casi siempre el sentido de ampliar las facultades del Gobierno de la Comunidad y de restringir los derechos de los propietarios y las competencias municipales.
Además, examinando el contenido del Plan de Ordenación del Litoral (POL) también se deduce que, tanto en su finalidad global como en sus concretas determinaciones, se produce una clara invasión y despojo de las competencias propias de los Municipios interesados, ya que trasciende la finalidad de "protección" del litoral y comporta "ordenación" de una amplia zona de Cantabria, a veces distante de la costa, particularmente a través de las llamadas con explicitud inequívoca "Áreas de Ordenación".
Más aún, a su juicio, el propio POL apodera a los diversos órganos de la Comunidad para elaborar y formular directamente los instrumentos de planeamiento de las llamadas "Actuaciones Integrales Estratégicas", llevando a cabo la totalidad de su tramitación y acordando su aprobación inicial, provisional y definitiva con una mínima participación de los Ayuntamientos, reducida a evacuar un trámite de audiencia, de modo que los Municipios se ven despojados de toda iniciativa y decisión en el planeamiento municipal. Incluso se concede mayor trascendencia lesiva de la autonomía municipal al concreto régimen que en el POL se establece para estas Actuaciones y los Proyectos Singulares de Interés Regional a través de los que se desarrollarán, al ampliar sobre el régimen vigente su objeto, el suelo sobre el que se pueden realizar y las competencias autonómicas de decisión.
Es cuestionada asimismo la disposición adicional cuarta de la Ley cántabra 2/2004, de 27 de septiembre, del Plan de Ordenación del Litoral, a causa de la ampliación que introduce en el objeto de los Proyectos Singulares de Interés Regional (incluyendo ahora la implantación de "viviendas sometidas a algún régimen de protección pública") y a la exigencia de que prevean "las obras necesarias para su adecuada conexión con las redes generales de infraestructuras y servicios correspondientes, así como para la conservación, en su caso, de la funcionalidad de los existentes".
Una última observación se realiza en cuanto a la aprobación, mediante Ley, del llamado -abusivamente, a su juicio- Plan de Ordenación del Litoral. En su opinión el POL puede encajarse perfectamente entre los "Proyectos Singulares de Interés Regional" específicamente previstos en la Ley 2/2001. Pero la aprobación por Ley del POL lo hace inmune a cualquier control judicial ordinario, privando así a los Municipios afectados del derecho a una tutela judicial efectiva.
La conclusión final es, de acuerdo con lo expuesto, que vulneran la autonomía local constitucionalmente garantizada los siguientes preceptos de la Ley del Plan de Ordenación del Litoral:
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- En su integridad el Plan, por haberse aprobado mediante Ley y privarse así a los Municipios interesados del ejercicio del derecho a la tutela judicial...
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