Dictamen de Consejo de Estado nº 5356/1997 de 22 de Enero de 1998

Fecha de Resolución:22 de Enero de 1998
Emisor:Consejo de Estado
Procedencia:Administraciones Públicas
Número de Resolución:5356/1997
Tipo de Resolución:Dictamen
RESUMEN

Anteproyecto de Ley de Modificación de la Ley 30/92, 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común.

 
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El Consejo de Estado en Pleno, en sesión celebrada el día 22 de enero de 1998, emitió el siguiente dictamen:

"El Consejo de Estado en Pleno, en cumplimiento de la Orden de V.E. de 22 de octubre de 1997, ha examinado el expediente relativo al anteproyecto de Ley de modificación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

De antecedentes resulta:

  1. El anteproyecto

    El anteproyecto de Ley de modificación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo - Común, consta de una Exposición de Motivos, un artículo único, cinco disposiciones adicionales, dos disposiciones transitorias, una derogatoria y otra final. El artículo único tiene 37 apartados y da nueva redacción a los siguientes artículos de la Ley vigente: 3, 4, 5, 6, 10, 13, 36, 38, 42, 43, 44, 48, 49, 54, 58, 62, 71, 72, 102, 103, 105, 107, 108, 109, 110, 111, 114, 115, 116, 117, 118, 119, 127, 140, 141, 144, 145, 146 y a las disposiciones adicional undécima y final de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

    La Exposición de Motivos se divide en cuatro apartados, en los que expresa lo siguiente:

    1. La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, ha introducido una regulación que se ha revelado ineficaz respecto al objetivo de garantizar un servicio efectivo a los ciudadanos. La proliferación de procedimientos administrativos, su inadecuación a la realidad española, la falta de rigor técnico en la disciplina del silencio administrativo, de la revisión de los actos o de la responsabilidad patrimonial, la supresión del recurso de reposición son lugares comunes en las críticas formuladas a la Ley 30/1992, que justifican su reforma.

    2. La reforma se circunscribe a modificar los aspectos más criticables de la Ley 30/1992: la regulación del silencio administrativo -suprimiendo el certificado de acto presunto-, el sistema de revisión de actos, la responsabilidad patrimonial y la suspensión de actos administrativos.

      Se realizan otras modificaciones para la mejora de la Ley 30/1992, con el fin de dar cumplimiento a la proposición no de Ley aprobada por el Congreso de los Diputados el 3 de junio de 1997, por la que se insta al Gobierno a presentar un proyecto de Ley de modificación de la Ley 30/1992 que solucione las deficiencias detectadas en la aplicación del texto vigente y establezca una mejor adecuación a la realidad plurilingüística del Estado.

      La Ley proyectada introduce, como principio general de la actividad de todas las Administraciones públicas, el criterio de la confianza legítima de los ciudadanos en que la actuación de las Administraciones Públicas no puede ser alterada arbitrariamente. En cuanto corolario del principio general de buena fe aplicado al Derecho Público, se incluye también el principio de lealtad institucional como criterio rector que facilite la colaboración y la cooperación entre las diferentes Administraciones Públicas, recogiendo los pronunciamientos del Tribunal Constitucional. Se completa la regulación de las Conferencias Sectoriales y se introduce el concepto de plan y programa conjunto, ya apuntado en la modificación de la Ley General Presupuestaria operada por la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social.

      La modificación del artículo 6, relativo a los convenios de colaboración, trata de recuperar un principio tradicional en el derecho público español y lograr la coherencia adecuada entre el contenido de este artículo y las funciones que a los Ministros y los Presidentes o Directores de los Organismos Públicos atribuye la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado e incluso la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.

      Se autoriza la delegación de competencias en órganos de las entidades de derecho público dependientes, para facilitar la descentralización y, con ella, una más ágil gestión.

    3. Como plazo general supletorio de duración de los procedimientos administrativos fija el de tres meses, sin que en ningún caso pueda superar el de seis meses, salvo que una norma con rango de Ley establezca lo contrario o así se prevea en la normativa comunitaria europea, plazo en el que deberá notificarse la resolución. El plazo puede suspenderse, acogiendo el moderno Derecho Público Comunitario, por causas tasadas.

      La regla general será el silencio positivo, exceptuándose sólo cuando una norma con rango de Ley disponga lo contrario. Se mantiene la vigencia del sentido del silencio previsto en las normas aprobadas en el proceso de adecuación de procedimientos que siguió a la Ley 30/1992. Se exceptúan los procedimientos de ejercicio del derecho de petición, los de revisión de actos administrativos y disposiciones generales, los iniciados de oficio y los procedimientos de los que pudiera derivarse para los solicitantes o terceros la adquisición de facultades sobre el dominio o servicio públicos.

      El silencio administrativo positivo origina un verdadero acto administrativo eficaz que la Administración Pública sólo podrá revisar de acuerdo con los procedimientos establecidos en la Ley. El silencio administrativo negativo se concibe como una ficción legal para permitir al interesado acceder al recurso contencioso-administrativo. A fin de simplificar y racionalizar los procedimientos especiales nacidos al amparo de la Ley 30/1992, se prevé la creación de una Comisión Interministerial y se encomienda al Gobierno la determinación de los procedimientos en que haya de modificarse el sentido del silencio administrativo.

      En materia de notificaciones, se recupera de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 la convalidación de la notificación por el transcurso de un plazo, que se fija en tres meses. Se modifica el artículo 36 para hacer efectiva la adecuación de la Ley a la realidad plurilingüística del Estado. En materia de medidas provisionales, se prevé que puedan, en determinados casos, acordarse con carácter previo a la iniciación del procedimiento y modificarse en atención al cambio de circunstancias.

    4. La revisión de oficio de actos nulos no se modifica. En el caso de los actos anulables se obliga a la Administración a acudir a los Tribunales si quiere revisarlos, mediante la previa declaración de lesividad y posterior impugnación, eliminando la posibilidad de que los ciudadanos utilicen esta vía que había desnaturalizado el régimen de recursos. Se admite la revisión de oficio de las disposiciones generales nulas por no respetar el marco constitucional y legal que delimita el ejercicio de la potestad reglamentaria.

      Se mantiene la regla general de no suspensión del acto administrativo en vía de recurso, si bien se introducen algunos criterios que la jurisprudencia había expresado sobre la tutela cautelar, autorizándose la posibilidad de que la suspensión pueda prolongarse sin solución de continuidad hasta la sede jurisdiccional.

      Se restaura el recurso de reposición, con carácter potestativo, atendiendo sobre todo a los problemas planteados en el ámbito de la Administración Local. Desaparece, recogiendo una petición unánime, la comunicación a la Administración, previa a la interposición del recurso contencioso-administrativo.

      Es objeto de regulación la responsabilidad concurrente de diferentes Administraciones Públicas y se unifica el régimen jurídico sustantivo de la responsabilidad patrimonial de la Administración sin discriminar su actuación en régimen de Derecho Público o Privado, en concordancia con la unidad de fuero. Se pone fin al problema relativo a la disparidad de criterios jurisprudenciales sobre el orden competente para conocer de estos procesos cuando el daño se produce en relación con la asistencia sanitaria pública.

      Al suprimirse el último inciso de la disposición final primera, primer párrafo, de la Ley 30/1992, se otorga eficacia directa al derecho reconocido en el artículo 35.f).

  2. El expediente remitido al Consejo de Estado.

    El expediente consta de los siguientes documentos y actuaciones:

    2.1. La Orden de remisión.

    Invoca el artículo 21.6 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, y añade que, con independencia de las materias a las que se refiere el artículo citado, "con base en el artículo 20.1 de la misma Ley, interesa a este Departamento un pronunciamiento general sobre todas las cuestiones que pueda suscitar el Anteproyecto y un pronunciamiento específico sobre la propuesta del Ministerio de Economía y Hacienda de nueva redacción de la disposición adicional quinta del Anteproyecto (quiere decir de la Ley 30/1992), que se incluye en el expediente".

    2.2. Memoria justificativa del anteproyecto.

    Indica que la reforma trata de modificar sólo los aspectos más problemáticos de la Ley 30/1992 y sobre los que existe un amplio consenso doctrinal acerca de la necesidad de su modificación.

    En su elaboración se ha sometido a la consideración del mayor número posible de implicados. Se ha recogido la opinión de la doctrina a través de la celebración de unas Jornadas sobre la Reforma de la Ley 30/1992, un importante número de Catedráticos de Derecho Administrativo. Han sido consultados la totalidad de los Departamentos ministeriales.

    2.3. Observaciones al anteproyecto formuladas el 8 de agosto de 1997 por el Ministerio de Economía y Hacienda.

    El Ministerio de Economía y Hacienda considera preciso replantear la relación entre el ordenamiento tributario y el derecho administrativo general, que viene marcada por la declaración de supletoriedad de éste en el ámbito tributario, establecida en el artículo 9 de la Ley General Tributaria y en la disposición adicional quinta de la Ley 30/1992.

    Los Tribunales han adoptado decisiones en materia tributaria fundadas en principios del derecho administrativo dimanantes de la Ley 30/1992, que han perjudicado muchas actuaciones de la Administración tributaria. Cita los efectos derivados de la anulación de determinados...

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