Dictamen de Consejo de Estado (España) nº 394/2013 de 30 de Mayo de 2013
| Fecha de Resolución | 30 de Mayo de 2013 |
| Emisor | Consejo de Estado (España) |
| Procedencia | Asuntos Exteriores y de Cooperación |
| Número de Resolución | 394/2013 |
| Tipo de Resolución | Dictamen |
La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 30 de mayo de 2013, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen: "En cumplimiento de la Orden de V. E. de 18 de abril de 2013, con registro de entrada el mismo día, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al anteproyecto de Ley de Acción y del Servicio Exterior del Estado.
De los antecedentes remitidos resulta:
PRIMERO.—Contenido del anteproyecto
El anteproyecto sometido a consulta se inicia con una exposición de motivos que pone de manifiesto el protagonismo que la dimensión internacional de la actuación del Estado ha cobrado en el mundo globalizado e interdependiente actual. En el caso de España, señala el cambio operado tras la Constitución de 1978 en materia de política exterior y acción exterior, plasmado en su pertenencia a la Unión Europea, el Consejo de Europa y la Alianza Atlántica y en el impulso en la creación de la Comunidad Iberoamericana de Naciones. Asimismo, expresa la complejidad derivada del diseño territorial del Estado y la participación de sujetos muy diversos en la acción exterior.
Constata el enriquecimiento interior y exterior derivado del reconocimiento de competencias a las Comunidades Autónomas en materia de acción exterior si bien ello conlleva una necesidad de coordinación que garantice la convivencia armoniosa entre la actuación de aquellas y la dirección de la política exterior por el Gobierno, coordinación que conviene extender a los órganos constitucionales, Administraciones Públicas y organismos, entidades e instituciones de ellas dependientes, siempre dentro del marco de la Constitución, las leyes y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional.
Identifica a continuación la acción exterior y el servicio exterior como dos elementos esenciales para garantizar la actuación coherente de España en la comunidad internacional y entiende que tal circunstancia, unida a la descentralización derivada del Estado autonómico, aconseja la elaboración de una ley que responda adecuadamente a las exigencias de la nueva realidad nacional e internacional, que regule los sujetos, ámbitos e instrumentos de la misma, los mecanismos de coordinación y la Administración General del Estado en el exterior.
Define la ley como un instrumento dotado de flexibilidad para adaptarse a las contingencias futuras y señala que aquella responde a cinco exigencias fundamentales: la afirmación y promoción de los valores e intereses de España, fortaleciendo su presencia e imagen internacionales; inspirar confianza en el exterior; fortalecer la vocación de liderazgo en Europa; lograr la coordinación de la acción exterior de España con la de los países que integran la Comunidad Iberoamericana de Naciones; y garantizar la asistencia y protección debida a los ciudadanos españoles en el exterior.
Refiere la unanimidad con la que se ha defendido la reforma del marco normativo de la acción exterior y concreta como finalidad última de la ley la de fortalecer los mecanismos de toma de decisiones, armonizar la acción exterior con la política exterior, promover la imagen de España y propiciar un uso eficaz de los recursos mediante la eliminación de duplicidades. Para ello y para colmar el vacío normativo existente en algunas materias y superar la heterogeneidad y la dispersión normativa, la ley consagra siete principios básicos: unidad de acción en el exterior, lealtad institucional y coordinación, planificación, eficiencia, eficacia y especialización, transparencia y servicio al interés general.
Desde tal concepción, expresa que la ley invita a los diversos sujetos a enriquecer la estrategia de la acción exterior del Estado, reafirma la capacidad del Gobierno para coordinar la acción exterior, revitaliza el Consejo de Política Exterior y su Consejo Ejecutivo, establece instrumentos de planificación que permitan la integración y conexión entre acción exterior y política exterior y concibe el Servicio Exterior del Estado como el instrumento fundamental para la ejecución de estas al aglutinar en él a todos los órganos de la Administración General del Estado que actúan en el exterior, así como configurar a Embajadores y Representantes Permanentes como órganos directivos a los que corresponde la coordinación de todos ellos.
Por lo demás, la exposición de motivos relaciona y describe la estructura y contenido de la ley y concluye con una referencia a la rica trayectoria histórica de la diplomacia española y a la necesidad de consenso de las fuerzas políticas, Comunidades Autónomas, Organizaciones Empresariales y Sindicales y el mundo de la cultura, así como la comprensión y adhesión de toda la sociedad española para llevar a cabo la transformación que la ley se propone.
La norma proyectada consta, además, de una parte dispositiva integrada por 60 artículos, doce disposiciones adicionales, una disposición derogatoria y seis disposiciones finales.
El título preliminar se integra por los artículos 1 a 3, relativos al objeto de la Ley, los fines, principios y objetivos de la Política Exterior y los principios rectores de la Acción Exterior del Estado, respectivamente.
El título I se ordena en tres capítulos. El primero de ellos se compone de un artículo 4, relativo a la Corona, mientras que el capítulo II, artículos 5 a 13, se refiere a los "sujetos de la Acción Exterior del Estado", identificando como tales (artículo 5.1) a los órganos constitucionales, las Administraciones Públicas y los órganos administrativos, instituciones y entidades que, en el ejercicio de sus propias competencias, actúan y se proyectan en el exterior. Los artículos 6 a 13 se refieren al Gobierno, las Cortes Generales, las Fuerzas Armadas, las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, el Consejo General del Poder Judicial, las Comunidades Autónomas y las Entidades que integran la Administración Local, las oficinas de las Comunidades y Ciudades con Estatuto de Autonomía en el exterior y los organismos públicos, sociedades estatales, fundaciones y entidades consorciadas. El capítulo III, relativo a los ámbitos de la Acción Exterior del Estado, se inicia con el artículo 14, en el que se prevé la orientación de la Acción Exterior hacia las áreas o países prioritarios para el cumplimiento de los objetivos de Política Exterior y se dispone que el Gobierno podrá instar la actuación de los órganos, sujetos y actores para la consecución de tales objetivos. Añade el referido precepto que el Gobierno informará a las Comunidades Autónomas de sus iniciativas y propuestas cuando afecten a sus competencias y que estas participarán en la elaboración y ejecución de la Acción Exterior en el ámbito de la Unión Europea a través de los mecanismos de cooperación existentes, en particular la Conferencia para asuntos relacionados con la Unión Europea. Los artículos 15 a 36 se refieren a la Acción Exterior en materias de Defensa, tributaria, de Justicia, de Seguridad Pública y asuntos de Interior, materia económica, comercial, financiera y de apoyo a la internacionalización de la economía española, Investigación, desarrollo e innovación, empleo y Seguridad Social, emigración e inmigración, cooperación para el desarrollo, materia cultural, materia educativa, deporte, turismo, materia agraria, alimentaria, pesquera y medioambiental, cambio climático, salud, energía, infraestructuras, transporte y vivienda.
El título II regula los instrumentos para la planificación y el seguimiento de la Acción Exterior del Estado, que concreta (artículo 33) en la Estrategia de Acción Exterior y el Informe de Acción Exterior, en cuya elaboración participan los órganos constitucionales, las Administraciones Públicas y los organismos, entidades e instituciones de ellas dependientes que actúen en el exterior. Dispone el artículo 34 que la Estrategia de Acción Exterior contiene la expresión ordenada de prioridades y objetivos a medio plazo de ésta, que integrará las propuestas de los Departamentos Ministeriales partiendo de las directrices, fines y objetivos de la Política Exterior fijada por el Gobierno, así como las propuestas de actuación exterior de los órganos constitucionales y entidades territoriales. El artículo 35 prevé la inclusión en la Estrategia de Acción Exterior de las medidas necesarias para la promoción de la imagen de España en el exterior, especialmente en el contexto de la iniciativa Marca España, previsiones que se desarrollarán en los Planes Anuales Marca España que apruebe el Gobierno, y pone a cargo del Ministerio de la Presidencia la coordinación de la acción informativa exterior del Gobierno, los servicios informativos del Servicio Exterior del Estado y la cobertura informativa internacional de la actividad gubernamental. El artículo 36, que cierra el título II, se refiere al Informe Anual de Acción Exterior como instrumento de seguimiento de la ejecución de la Estrategia, de las actuaciones realizadas, los objetivos logrados y los recursos aplicados a su consecución.
El título III regula, bajo la rúbrica "coordinación de la Acción Exterior", el Consejo de Política Exterior (artículo 37), el Consejo Ejecutivo de Política Exterior (artículo 38) y el Grupo de Emergencia Consular (artículo 39). El Consejo de Política Exterior es el órgano colegiado de apoyo y asesoramiento al Presidente del Gobierno en el desempeño de la función de dirección y coordinación de la Política Exterior y sobre la ordenación de los medios del Servicio Exterior del Estado. Para ello, el Consejo Ejecutivo de Política Exterior podrá promover la elaboración de planes de ordenación de los medios humanos, presupuestarios y materiales que conforman el Servicio Exterior del Estado, así como elaborar un informe para asesorar al Gobierno sobre despliegue y estructura de las misiones diplomáticas, representaciones permanentes y oficinas consulares. El Grupo de Emergencia Consular se constituirá en el seno del Consejo de Política Exterior en supuestos de crisis bélica, de riesgos para la seguridad, de desastre...
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