Resolución nº 00/241/2007 de Tribunal Económico-Administrativo Central, 17 de Diciembre de 2008

RESOLUCIÓN:

En la Villa de Madrid, en la fecha indicada (17/12/2008), en la reclamación económico-administrativa que pende de resolución ante este Tribunal Económico-Administrativo Central, en Sala, interpuesta por la entidad ... con número de identificación ... y en su nombre y representación por D. ... con domicilio a efectos de notificaciones en ... contra la resolución de fecha 19 de octubre de 2006 dictada por la Oficina Nacional de Gestión Tributaria (IVA no Residentes) de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria (AEAT) por la que se desestimaba recurso de reposición interpuesto contra acuerdo de 27 de junio de 2006 dictado por el mismo órgano en el que se declara la caducidad del expediente nº ... relativo a la solicitud de devolución de cuotas de IVA soportadas en el ámbito de aplicación de un IVA español por un empresario o profesional no establecido, relativo al Impuesto sobre el Valor Añadido, del ejercicio 2003, por un importe solicitado de 15.650,32 euros.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- La entidad reclamante presentó el 30 de junio de 2004 ante la AEAT una solicitud (modelo 361) de devolución para empresarios o profesionales no establecidos en el territorio de aplicación del impuesto en relación con el IVA del ejercicio 2003, por importe de 15.650,32 euros.

Con fecha 29 de octubre de 2004 la Oficina Nacional de Gestión Tributaria (ONGT) dictó requerimiento referido a dicha solicitud de devolución, en el que manifestaba que se habían detectado ciertas incidencias en esa solicitud para cuya subsanación se le solicitaba la aportación, en un plazo de quince días hábiles, de la siguiente documentación:

CERTIFICADO ORIGINAL. Certificado original expedido por la autoridad competente de su país, donde se acredite la condición de sujeto pasivo del Impuesto sobre el Valor Añadido y se especifique el tipo de actividad que realiza.

ACLARACIóN Y PRUEBA DE AFECTACIóN. Aclaración detallada de las operaciones realizadas en España, así como destino de los bienes y/o servicios adquiridos cuya devolución de IVA se solicita. Prueba de que los servicios recibidos o bienes adquiridos en España están afectos a operaciones que dan derecho a la devolución, según establece el art. 119 de la ley 37/1992 de 28 de diciembre del Impuesto sobre el Valor Añadido (la acreditación de la afectación se realizará mediante contratos y roas relativas a dichos servicios y adquisiciones o por los medios admisibles en Derecho que el solicitante pueda aportar). En caso de utilizar como medios de prueba contratos, facturas, etc. redactados en un idioma distinto del español, estos deberán acompañarse de una traducción del contenido del documento.

Adicionalmente se informaba al obligado tributario que la falta de subsanación de las incidencias mencionadas conllevaría la paralización de la tramitación de su solicitud, y que si dicha paralización excedía de tres meses "la Administración podrá declarar la caducidad de aquella solicitud, con la consiguiente finalización del procedimiento de devolución".

Este requerimiento fue notificado el 26 de noviembre de 2004.

SEGUNDO.- El 21 de noviembre de 2005, el representante de la interesada presentó escrito dirigido a la ONGT, en el que manifiesta haber recibido requerimiento en relación con la solicitud de devolución referida al IVA de 2003, y por el que pretende subsanar las incidencias comunicadas en dicho requerimiento. Aporta copia del Certificado de las Autoridades Fiscales de ... sobre la condición de sujeto pasivo de la entidad solicitante, manifestando que copia del mismo también se había aportado junto a la solicitud de devolución presentada en relación con el ejercicio 2004. A continuación efectúa diversas consideraciones sobre la actividad económica de la solicitante y sobre su derecho a obtener la devolución del IVA soportado, en virtud del artículo 119 de la Ley 37/1992.

TERCERO.- Con fecha 27 de junio de 2006, se dictó por la ONGT acuerdo por el que se declara la caducidad del expediente nº ... (solicitud de devolución del IVA 2003) al no haber atendido en el plazo concedido el requerimiento efectuado. Este acuerdo se notificó el 4 de julio de 2006.

Contra este acuerdo la interesada interpuso recurso de reposición en el que alegaba que no había tenido conocimiento directo del requerimiento efectuado, sino cuando se puso en contacto con la Oficina de la que obtuvo copia del mismo. Pero que en cualquier caso, había contestado al mismo mediante el escrito de 21 de noviembre de 2005 mencionado en el antecedente de hechos segundo. Sostenía que aunque la aportación de los justificantes solicitados fuera posterior al plazo de los tres meses siguientes al requerimiento, se había efectuado antes de la declaración de caducidad del expediente por lo que ésta no pueden entenderse como ajustada a derecho. Solicitaba la continuación de la tramitación de su solicitud.

El 19 de octubre de 2006 se dictó resolución desestimando este recurso de reposición. La ONGT manifiesta que el requerimiento fue válidamente efectuado y que la interesada no contestó al mismo en el plazo concedido; así mismo, sostiene que, dado que la solicitud se presentó el 30 de junio de 2004, no resultaba de aplicación el artículo 104.3 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, sino el artículo 92 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

CUARTO.- Contra este acuerdo, notificado el 31 de octubre de 2006, se ha interpuesto la presente reclamación económico-administrativa mediante escrito presentado el 30 de noviembre de 2006. En sus alegaciones la reclamante sostiene que:

- La caducidad de los procedimientos iniciados a instancia del interesado no se debe entender automática sino que surtirá efectos cuando sea acordada y notificada por la Administración.

- Que no se contestaba a sus alegaciones puesto que no se valoraban los efectos que se derivan del hecho de que la aportación de la documentación se produjo antes de la declaración de la caducidad.

- Que, aunque resulte de aplicación el artículo 92 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, se impone a la Administración el deber de acordar y notificar el acuerdo de caducidad y el archivo del expediente.

En consecuencia, solicita que se declare nulo el archivo del procedimiento y que se siga adelante con la tramitación de la devolución del Impuesto sobre el Valor Añadido.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- La presente reclamación económico-administrativa ha sido promovida en tiempo y forma por persona legitimada para hacerlo y este Tribunal Económico-Administrativo Central es competente para conocerla, de conformidad con lo establecido en Ley General Tributaria 58/2003, de 17 de diciembre, y en desarrollo de la misma por el Real Decreto 520/2005, de 13 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento general de revisión en vía administrativa.

SEGUNDO.- La cuestión objeto de la presente reclamación es analizar si se han producido en el presente caso las circunstancias que determinan la caducidad de los procedimientos iniciados a instancia del interesado, en virtud de la aplicación del artículo 92 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

TERCERO.- En primer lugar, debemos constatar que en el procedimiento de devolución que nos ocupa, no resulta de aplicación la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria. La solicitud de devolución del IVA a no establecidos (modelo 361) se presentó el 30 de junio de 2004, por tanto, antes de la entrada en vigor de esta Ley que, en su Disposición Transitoria Tercera, establece como regla general que los procedimientos tributarios iniciados antes del 1 de julio de 2004 se rijan hasta su conclusión por la normativa anterior, salvo en determinados artículos que se especifican y entre los que no se encuentra el apartado 3 del artículo 104, relativo a la caducidad en los procedimiento iniciados a instancia del interesado.

Por tanto, debe atenderse a la regulación que de este procedimiento efectúa el artículo 119 de la Ley 37/1992, desarrollado en el artículo 31 del Real Decreto 1624/1992 y, en particular, por lo que se refiere a la caducidad del mismo, a lo establecido en el artículo 92 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, como norma de aplicación supletoria.

La caducidad de los procedimientos, que también ha sido denominada "caducidad de la instancia" o "perención", tiene su fundamento en el principio de seguridad jurídica y su causa en la quiebra que para el mismo supone el hecho de que la finalización de un procedimiento pueda depender de la voluntad de una de las partes, quedando la otra, y por tanto su facultad o derecho potestativo, a expensas de esta voluntad. No obstante, y teniendo en común la existencia de una paralización del procedimiento, se ha reconocido la diferente aplicación de esta figura jurídica en tanto se trate de un procedimiento iniciado de oficio y la paralización del mismo sea debida a la Administración, o de un procedimiento iniciado a instancia del interesado y sea éste el causante de dicha paralización. El Tribunal Supremo, en su Sentencia de 27 de septiembre de 2002 (recurso nº 6691/1997) lo ha expresado de este modo: "cuando la paralización es imputable a la Administración, la perención cumple la finalidad de evitar que el procedimiento se eternice con menoscabo para la seguridad jurídica; cuando la paralización obedece a la conducta del particular, la perención presupone una decadencia en el interés de que se llegue al pronunciamiento administrativo".

La caducidad regulada en el artículo 92 de la Ley 30/1992 es un modo de terminación de los procedimientos administrativos, tal como expone el artículo 87 del mismo texto legal. Esta forma de terminación del procedimiento puede darse en dos supuestos, configurados sobre las siguientes circunstancias:

1. Que el procedimiento se haya iniciado a solicitud del interesado, y que su paralización se haya producido por causa imputable al solicitante.

2. Que el procedimiento se haya iniciado de oficio, pueda producir efectos desfavorables o de gravamen, y la paralización del mismo no se produzca por causa imputable al interesado (artículo 44.2 de la Ley 30/1992).

   En el caso que nos ocupa, se trata de la aplicación del primer supuesto, puesto que se había presentado la solicitud de devolución de cuotas de IVA soportado prevista en el artículo 119 de la Ley 37/1992 para los no establecidos en el territorio de aplicación del impuesto, y la paralización del mismo se imputa al solicitante en la medida en que no atendió en plazo un requerimiento efectuado por la oficina gestora, en relación con esa solicitud.

   La caducidad, como forma de terminación del procedimiento, en la regulación que se efectúa por el artículo 92, requiere la concurrencia de tres circunstancias:

   - En primer lugar, como ya hemos mencionado, que se haya producido una paralización del procedimiento que sea imputable al interesado, si bien debe precisarse que dicha inactividad del interesado se refiera a un trámite esencial para la resolución que debe adoptar la Administración, puesto que el apartado 2 del artículo 92, establece que si no se trata de un trámite "indispensable para dictar resolución" únicamente se producirá la pérdida del derecho a dicho trámite; no se ha cuestionado por el reclamante esta circunstancia.

   - En segundo lugar, se debe advertir expresamente al interesado que el incumplimiento de este "trámite esencial" va a suponer la caducidad del procedimiento; tampoco se cuestiona que la Administración haya advertido expresamente de los efectos que sobre el procedimiento instado podía tener la falta de atención del requerimiento.

   - En tercer lugar, que haya transcurrido el plazo de tres meses desde que se haya advertido de esta circunstancia al interesado.

   La controversia puesta de manifiesto en esta reclamación incide especialmente en este última circunstancia. La Administración sostiene que el transcurso de dicho plazo determina la caducidad del procedimiento, mientras que la reclamante opone que debe declarase expresamente la caducidad y, en tanto no se haya hecho, la Administración debe tener en cuenta y aceptar la subsanación del defecto inicialmente advertido considerando que el interesado "ha puesto voluntariamente fin a su inactividad".

   Se discute en esencia si el acuerdo de la Administración de caducidad del procedimiento tiene carácter meramente declarativo o bien tiene carácter constitutivo. La primer interpretación supondría que el transcurso del plazo de tres meses establecido en la Ley, determina por sí mismo la caducidad del procedimiento, lo que supondría que el acuerdo posterior de la Administración no fuese estrictamente necesario puesto que se limitaría a reconocer la existencia de dicha caducidad, ordenando el archivo del expediente. A favor de esta interpretación puede tomarse la expresión aparentemente imperativa contenida en la norma: "consumido este plazo ... la Administración acordará ..."; también podría tenerse en cuenta a efectos ilustrativos la expresión con que comienza el apartado 5 del artículo 104 de la LGT (ya hemos precisado que esta norma no resultaba de aplicación al caso que nos ocupa) en la que se señala que "producida la caducidad, ésta será declarada de oficio o a instancia del interesado ...". Esta interpretación no es compartida por este Tribunal, por las razones que a continuación explicamos.

   En primer lugar, porque dicha interpretación supone la eliminación de cualquier margen de discrecionalidad por parte de la Administración que, constatado el transcurso de dicho plazo de tres meses, no tendría otra opción que declarar la caducidad. Esta limitación motivada por un hecho temporal no aparece explicitada en el apartado 4 del artículo 92 que faculta a la Administración a no declarar la caducidad "cuando la cuestión suscitada afecte al interés general, o fuera conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento". Es decir, debe entenderse que la Administración, discrecionalmente -concurriendo las circunstancias señaladas en este apartado- podrá no acordar la caducidad con independencia de que haya transcurrido este plazo de tres meses. En este sentido debe entenderse que el artículo 104.3 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (recordamos, no aplicable en el caso que nos ocupa) señale que la Administración "podrá declarar la caducidad", dejando abierta la posibilidad de que, concurriendo cualquier causa justificada de interés general, y aun habiendo transcurrido este plazo de tres meses, la Administración estime conveniente sustanciar el procedimiento "para su definición y esclarecimiento", como permite el artículo 92.4 de la Ley 30/1992.

   Además de este argumento, también debemos tener en cuenta que el fundamento de la caducidad en un procedimiento iniciado a instancia del interesado en el que se produce la paralización del mismo por su propia voluntad, no es otro que la constatación definitiva de la falta de interés del solicitante en la resolución final de su solicitud. De esta manera se establece la presunción de que la falta de subsanación de un trámite esencial en el procedimiento supone que el interesado no tiene interés en que el mismo concluya. No obstante, se impone a la Administración la obligación, en primer lugar, de prevenir al interesado sobre los efectos que esa inactividad puede acarrear y, posteriormente, de acordar y notificar el resultado de la misma, que es la terminación del procedimiento por caducidad y el consiguiente archivo de las actuaciones. Por tanto, en la medida en que el interesado realice cualquier actuación que enerve esta presunción de falta de interés en el asunto, esto es, remueva efectivamente el obstáculo que impide un pronunciamiento sobre el fondo del asunto, y esto lo haga antes de que la Administración haya declarado y notificado la caducidad del procedimiento, debemos considerar que es improcedente el acuerdo de archivo de actuaciones por caducidad del procedimiento.

   Finalmente, debemos citar en apoyo de nuestra conclusión acerca del carácter constitutivo de esta declaración de caducidad, el razonamiento seguido por el Tribunal Supremo en su Sentencia de 29 de enero de 1994 (recurso nº 2341/1992). En el análisis de la caducidad del procedimiento que efectúa esta Sentencia, si bien trataba de la regulación contenida en la Ley del Procedimiento Administrativo de 1958, señala que:

   La caducidad del procedimiento (o perención), ... exige ... los siguientes requisitos:

1. - Paralización del procedimiento imputable al administrado interesado que lo inició, referida al cumplimiento del trámite legalmente indispensable para la continuación del mismo.

2. - Consecuente e inmediato requerimiento por la Administración a dicho interesado para que haga desaparecer el obstáculo o la inacción que se oponía al desarrollo normal del procedimiento, con apercibimiento de que de no cumplirlo en el plazo de tres meses se declarará la caducidad de la instancia, con archivo de las actuaciones.

3. - Silencio del administrado interesado durante ese plazo de tres meses, contado desde que se le notificó la advertencia de caducidad.

4. - Consecuente declaración expresa, por la Administración, de la caducidad (en lugar de la mera producción ope legis de la misma), porque, al afectar indudablemente la extinción o terminación del procedimiento a los derechos o intereses del administrado, ha de dársele la oportunidad de recurrir, y, para ello, no basta con requerirle, en su momento, sino que es necesario notificarle la resolución y, previamente, dictarla (haciendo la expresa y constitutiva declaración de la caducidad).

5. - Inocuidad respecto a la prescripción, ....

   Por tanto, en el caso que nos ocupa debemos estimar la reclamación económico-administrativa anulando el acto impugnado de manera que el órgano gestor deberá tramitar la solicitud de devolución a no establecidos del IVA ejercicio 2003 y, en el ejercicio de sus funciones, dictar la resolución que proceda.

   En virtud de lo expuesto,

   El Tribunal Económico Administrativo Central, en Sala, en la reclamación interpuesta por la entidad ... con número de identificación ... y en su nombre y representación por D. ... con domicilio a efectos de notificaciones en ..., contra la resolución de fecha 19 de octubre de 2006 dictada por la Oficina Nacional de Gestión Tributaria (IVA no Residentes) de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria (AEAT) por la que se desestimaba recurso de reposición interpuesto contra acuerdo de 27 de junio de 2006 dictado por el mismo órgano en el que se declara la caducidad del expediente nº ... relativo a la solicitud de devolución de cuotas de IVA soportadas en el ámbito de aplicación de un IVA español por un empresario o profesional no establecido, relativo al Impuesto sobre el Valor Añadido, del ejercicio 2003, por un importe solicitado de 15.650,32 euros ACUERDA estimarla anulando el acuerdo impugnado.