SENTENCIA nº 7 DE 2012 DE TRIBUNAL DE CUENTAS - DEPARTAMENTO TERCERO, 22 de Octubre de 2012

El presente procedimiento de reintegro por alcance fue turnado al Departamento Tercero de la Sección de Enjuiciamiento por diligencia de reparto de 22 de julio de 2011. El mismo trae causa de las Actuaciones Previas nº 208/08, instruidas por la Delegada Instructora de la Cámara de Cuentas de Andalucía.

Por Providencia de 5 de septiembre de 2011, se ordenó el anuncio mediante edictos de los hechos supuestamente motivadores del alcance y el emplazamiento del Ministerio Fiscal, del Letrado que designara el Ayuntamiento de Íllora y de DON J.T.A.J., DON A.P.M., DON F.D.R. Y DON A.T.P., a fin de que comparecieran en autos, personándose en debida forma.

Con fecha 13 de septiembre de 2011 compareció en las actuaciones el Ministerio Fiscal, haciéndolo igualmente el Letrado Don Miguel Ángel Espejo González, mediante escrito de 5 de octubre de 2011, en nombre y representación del Ayuntamiento de Íllora, y, posteriormente, el Letrado Don Jorge A. López Martín por escrito de 25 de octubre de 2011, al que adjuntaba la Resolución de la Alcaldía de 24 de octubre de 2011, donde se le otorgaba la representación y defensa de la citada Corporación.

DON J.T.A.J. y DON A.T.P. se personaron en las actuaciones, mediante escrito de 22 de septiembre de 2011, a través del Procurador de los Tribunales Don Antonio Ángel Sánchez-Jauregui Alcaide y la asistencia del Letrado Don Luis Miguel Fernández Fernández, en tanto que DON F.J.D.R. se personó en autos por medio de escrito de 5 de octubre de 2011, del Procurador Don Antonio Ángel Sánchez-Jauregui Alcaide y la asistencia del Letrado Don César Octavio Bravo López. Finalmente, Don A.P.M. se personó, mediante escrito de 25 de octubre de 2011 del Procurador Don Antonio Ángel Sánchez-Jauregui Alcaide, y la asistencia del Letrado Don César Octavio Bravo López.

Por Diligencia de Ordenación de 16 de noviembre de 2011, se tuvieron por admitidos los escritos anteriormente referenciados y por comparecidas las partes en sus respectivas representaciones legales, poniéndose a disposición del Letrado del Ayuntamiento de Íllora, Don Jorge A. López Martín, las actuaciones, para que, en el plazo de veinte días, dedujera, en su caso, la oportuna demanda.

Mediante escrito de 19 de diciembre de 2011 el Letrado del Ayuntamiento de Íllora presentó escrito formulando demanda de reintegro por alcance contra DON J.T.A.J., DON F.J.D.R. y DON A.T.P., solicitando que cada uno de ellos y en la cifra que fijaba en la demanda, fueran condenados, a reintegrar a los fondos públicos la cantidad total de 45.947,15 € más los intereses legales y costas del procedimiento.

Por Decreto de 21 de diciembre de 2011, se admitió a trámite la demanda formulada por el Letrado del Ayuntamiento de Íllora, dando traslado de la misma a los demandados para que procedieran a su contestación dentro del plazo legalmente establecido.

Mediante Providencia de 22 de diciembre de 2011, se acordó oír a las partes comparecidas, por plazo de cinco días, sobre la cuantía del procedimiento, conforme a lo previsto en el artículo 62.3 de la Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas.

Por escrito de 9 de enero de 2012 el representante legal de DON J.T.A.J. y de DON A.T.P. solicitó la suspensión del plazo para contestar a la demanda hasta que se completara el expediente en los extremos interesados en su escrito. Con fecha 4 de enero de 2012 el Letrado Don César Octavio Bravo López renunció a la defensa de su representado DON F.J.D.R. Mediante Diligencia de Ordenación de 16 de enero de 2012 se acordó no acceder a la suspensión solicitada, toda vez que ya se le habían facilitado al Procurador cuantas copias solicitó en su comparecencia en este Tribunal, y, asimismo, suspender el plazo de contestación a la demanda concedido al SR. D.R. hasta que designara un nuevo abogado para su defensa.

Mediante escrito de 27 de enero de 2012 el Procurador de DON F.J.D.R. puso en conocimiento del Tribunal la designación del Letrado Don José Manuel Fernández Rodríguez para la defensa de los intereses de su representado en el presente procedimiento de reintegro, acordándose mediante Diligencia de Ordenación de 6 de febrero de 2012 el levantamiento de la suspensión acordada y la remisión al nuevo letrado de la demanda para que procediera a su contestación.

Con fechas 25 de enero y 22 de febrero de 2012 tuvieron entrada en el Registro General del Tribunal de Cuentas escritos de contestación a la demanda presentados por la representación legal de los demandados. El Letrado de DON F.J.D.R. alegó las excepciones de prescripción y de falta de legitimación pasiva de su representado en relación con las ayudas por emergencias sociales, solicitando todos ellos la desestimación de la demanda con expresa condena en costas a la parte demandante.

Con fecha 3 de abril de 2012 se recibió en el Registro General escrito del representante legal de DON A.J.P.M. personado en el procedimiento y no demandado en el mismo, por el que desistía de la personación en el presente procedimiento, acordándose dicho extremo mediante Diligencia de Ordenación de 26 de abril 2012.

Por Auto de 16 de enero de 2012, se fijó la cuantía del procedimiento en la cantidad de 45.947,15 €, ordenándose que se siguiera el procedimiento por los trámites previstos en la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, para el juicio ordinario.

Mediante Diligencia de Ordenación de 26 de abril de 2012, se acordó emplazar a las partes para la celebración de la audiencia previa prevista en los artículos 414 y ss. de la L.E.C, siendo notificado a las mismas.

El 29 de mayo de 2012 se celebró la audiencia previa prevista en el artículo 414 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, en la que comparecieron el representante legal del Ayuntamiento de Íllora, el Ministerio Fiscal, y las representaciones legales de los demandados DON J.T.A.J., DON A.T.P. y DON F.J.D.R.

El Letrado del Ayuntamiento se ratificó en su escrito de demanda y, respecto de las excepciones planteadas, interesó su desestimación, solicitando como prueba la incorporación de la documental obrante en las actuaciones.

El Ministerio Fiscal se adhirió a lo manifestado por la parte demandante y solicitó, asimismo, la incorporación de la documental de las actuaciones.

El Letrado de los demandados SRES. A.J. Y T.P. negó la existencia de responsabilidad contable y presentó un escrito en el que solicitó la siguiente prueba:

1. Interrogatorio del representante legal del Ayuntamiento de Íllora, y del codemandado SR. D.R.

2. Documental obrante en autos y aportada con la contestación.

3. Más documental consistente en la unión del expediente completo tramitado por la Sala en recurso del artículo 48.1, y de las actuaciones previas, así como que se librara oficio a la Diputación Provincial de Granada solicitando diversa información sobre los hechos objeto del proceso.

4. Testifical de Doña M.R.N.B., Don R.M.M., Don J.A.P.M., Don J.G.V. y Don F.P.V.

El representante legal del SR. D.R. se ratificó en su escrito de contestación y solicitó como prueba la documental obrante en autos y la aportada con su escrito de contestación.

Se admitió la prueba solicitada, excepto el interrogatorio del demandado SR. D.R., al haber renunciado al mismo el Letrado proponente, y se ordenó la práctica de aquella. Asimismo, se señaló como fecha para la celebración del juicio el 18 de septiembre de 2012, advirtiendo a las partes que se dieran por notificadas.

Con fecha 4 de junio de 2012 tuvo entrada en el Registro General del Tribunal de Cuentas escrito del representante legal de DON J.T.A.J. y de DON A.T.P., junto con la lista de preguntas para la práctica del interrogatorio del representante legal del Ayuntamiento de Íllora.

Mediante Diligencia de Ordenación de 12 de julio de 2012 se dio vista a las partes de la prueba documental practicada. Con fecha 23 de julio de 2012 tuvo entrada en el Registro General escrito contestando a las preguntas del interrogatorio que habían sido admitidas.

El 18 de septiembre de 2012, se celebró el juicio previsto en los artículos 431 y siguientes de la Ley de Enjuiciamiento Civil, en el que, en primer lugar, se puso en conocimiento de las partes la adscripción al Departamento Tercero de la Sección de Enjuiciamiento de este Consejero de Cuentas y del Director Técnico del mismo, quién, en consecuencia, desempeñaría las funciones de Secretario de las actuaciones.

Seguidamente, se practicó la prueba de interrogatorio de parte en la persona del representante legal del Ayuntamiento, mediante la lectura por el Secretario de las respuestas que habían sido enviadas por escrito. Asimismo, se llevó a efecto la prueba testifical de todos los testigos. Practicadas las pruebas, se concedió la palabra a las partes para que emitieran sus conclusiones. La parte demandante se ratificó en su escrito de demanda y solicitó una sentencia condenatoria, al no haberse acreditado la justificación de los hechos objeto del proceso. Los demandados alegaron que la prueba practicada había demostrado que los hechos estaban justificados, por lo que la demanda debía ser desestimatoria, con expresa condena en costas a la parte demandante, reiterando, asimismo, las excepciones formuladas. El Ministerio Fiscal solicitó, a la vista de la prueba practicada, la desestimación de la demanda por resultar acreditados los pagos objeto del proceso y no existir responsabilidad contable por alcance.

1. HECHOS PROBADOS

El Informe de Fiscalización de Regularidad del Ayuntamiento de Íllora, ejercicio 2004, realizado por la Cámara de Cuentas de Andalucía, puso de manifiesto la existencia de hechos que pudieran ser generadores de responsabilidad contable, en concreto, los recogidos en el epígrafe 73 del mismo, relativo al pago de conceptos retributivos que corresponden sólo a funcionarios y no al personal laboral y, en el epígrafe 113, correspondiente a pagos pendientes de justificar en relación con las ayudas concedidas durante los ejercicios 2000 a 2004.

La remisión del citado Informe por la Cámara de Cuentas de Andalucía dio lugar a la apertura de las Diligencias Preliminares nº 115/08 y, posteriormente, a las Actuaciones Previas nº 208/08, al haber presentado el Ministerio Fiscal escrito, de fecha 26 de mayo de 2008, en el que ponía de manifiesto diversas irregularidades recogidas en dicho informe.

as irregularidades puestas de manifiesto en el citado informe, y que son objeto del presente procedimiento de reintegro por alcance, son las siguientes:

1. - Abono de retribuciones a la trabajadora social, Doña M.R.N.B., en el período comprendido entre 2002 al 2006 por encima de lo previsto en el Convenio Colectivo del personal laboral y que fue objeto de reparos por la Intervención Municipal.

2. - Falta de justificación de determinadas ayudas por emergencias sociales concedidas por el Ayuntamiento durante los ejercicios 2000 a 2004, que habían sido puestas de manifiesto en el Informe de Tesorería de 4 de noviembre de 2004.

Con fecha 6 de julio de 1988 la Consejería de Salud y Servicios Sociales de la Junta de Andalucía y la Excma. Diputación Provincial de Granada firmaron un Convenio de Cooperación para el desarrollo de programas en materia de servicios sociales, en virtud del cual se otorgaban con carácter de subvención a las Corporaciones Locales ayudas públicas institucionales en materia de servicios sociales. Conforme a lo establecido en la Estipulación Segunda del citado Convenio la Diputación Provincial de Granada asumía, entre otras, la obligación de aportar una cantidad global de dinero para la ejecución de los diferentes programas y contratar al personal necesario para la realización de los mismos, o bien, que fueran los Ayuntamientos los que realizaran dicha contratación, en cuyo caso, se comprometía a realizar una aportación económica. (Folios 383 y ss. del tomo II de las Actuaciones Previas).

La Diputación Provincial de Granada, en Sesión Plenaria de 14 de noviembre de 1990, aprobó el Plan Provincial de Servicios Sociales Comunitarios y el Protocolo de Adhesión para los Ayuntamientos que desearan acogerse al mismo. Conforme a lo establecido en la Base Octava y Novena del citado Plan, los Ayuntamientos tenían que incluir en su presupuesto de gastos una partida de “aportación municipal a los Programas de los servicios sociales comunitarios” en el que constara su contribución económica para cada ejercicio y la Diputación realizaría una compensación económica, de modo que abonaría el 75% del coste del módulo de personal establecido, a fin de igualar a todo el personal que prestaba sus servicios en la red dependiente orgánicamente de la Diputación de Granada. El Ayuntamiento de Íllora fue uno de los municipios que suscribió dicho Plan.

La distribución de costes respecto al personal adscrito a los Servicios Sociales Comunitarios se reforzó en el Convenio Marco de colaboración “ Granada en Red” firmado entre la Diputación Provincial y los municipios de la provincia, que desde el año 2004 se implantó como modelo de relación entre ambas partes y en el que, de manera expresa, se determinaba que para el mantenimiento de personal de los Centros de Servicios Sociales Comunitarios, la Diputación asumiría el 75% y los Ayuntamientos el 25%, según la Zona de Trabajo Social y Centro al que perteneciera el municipio.

Con carácter anual la Diputación Provincial de Granada elaboraba módulos salariales para establecer los cálculos de las retribuciones que debían percibir los profesionales vinculados a los Servicios Sociales Comunitarios y adscritos a los Ayuntamientos, con el fin de igualar dichas retribuciones con las de los profesionales de la Diputación, a fin de hacer las transferencias oportunas.

Con fecha 9 de enero de 2000 la Diputada Delegada del Área de Acción Social de la Diputación Provincial de Granada, Doña A.C.T., comunicó al Ayuntamiento de Íllora los conceptos retributivos y las cuantías mensuales que habían sido aprobados y que debían ser aplicadas a la trabajadora social del Ayuntamiento adscrita a los Servicios Comunitarios, en cumplimiento del anteriormente referido Plan Provincial de Servicios Sociales y del Protocolo de Adhesión, reiterando la necesidad de que la Corporación justificará las aportaciones que se le transferían.

Doña M.R.N.B. fue trabajadora social del Ayuntamiento de Íllora desde el año 1988 hasta el año 2011, teniendo un contrato laboral indefinido con el Ayuntamiento de Íllora como personal laboral del mismo, y formaba parte del equipo de servicios comunitarios de la zona de Huetor Tajar-Alhama-Montefrío a la que pertenecía la citada Corporación.

Conforme a lo establecido en la Cláusula Tercera del Contrato de Trabajo, sus retribuciones eran las previstas en el Convenio Colectivo del personal laboral del Ayuntamiento, pero en el período comprendido entre el año 2002 y el 2006 percibió retribuciones superiores, cuya estructura se asemejaba a la prevista para los funcionarios, lo que motivó que, en sendas ocasiones, se formularan notas de reparo por la Intervención Municipal. La mencionada trabajadora percibió en dicho período y en concepto de salario la cantidad de 25.752,72 €, mientras que el que se establecía en el convenio colectivo para su misma categoría era de 19.961,06 € (Folios 135 a 142, y 153 del anexo I de la pieza de Actuaciones Previas).

En el informe de fecha 13 de diciembre de 2011 el Interventor del Ayuntamiento de Íllora, Don J.A.P.M., puso de manifiesto, que, pese a los reparos formulados por la Intervención Municipal a las retribuciones de la trabajadora social, el salario percibido por la Sra. N. B. no constituía irregularidad alguna, ya que era el establecido por la Diputación Provincial de Granada que, en colaboración con otras Administraciones, cofinanciaba el proyecto de servicios sociales comunitarios. Establecía en dicho informe que el elemento discordante en dichas retribuciones salariales venia dado por el Convenio de los trabajadores del Ayuntamiento, el cual no contemplaba excepciones retributivas para determinadas situaciones, como el presente caso, en el que, de no haberse respetado el salario estipulado por la Diputación, además del agravio comparativo entre trabajadores de un mismo colectivo y con las mismas funciones, habría supuesto el reintegro proporcional de la subvención percibida.( Folios 201 y 202 de la pieza principal).

En el año 2006 el Ayuntamiento de Íllora aprobó la relación de puestos de trabajo y la modificación del Convenio Colectivo para el personal laboral, adaptando la estructura retributiva y cuantía a la prevista para los trabajadores de la Diputación Provincial de Granada.

Durante los ejercicios 2000 a 2004 el Ayuntamiento de Íllora concedió ayudas por emergencias sociales y, según el informe de la Tesorería Municipal de 2 de diciembre de 2004, se encontraba pendiente de justificar un importe de 20.089,94 €. Dichas ayudas se concedían con el carácter de fondos a justificar, siendo la finalidad de dicho informe que los perceptores de las ayudas justificasen los importes recibidos o se iniciasen, en caso contrario, los procedimientos de reintegro oportunos.

El procedimiento que se seguía en la concesión de las ayudas era el siguiente: solicitud del perceptor, informe de la trabajadora social sobre la procedencia, o no, de la ayuda, informe del Interventor sobre existencia de crédito presupuestario, propuesta de la Concejalía de Servicios Sociales, aprobación de gasto y concesión simultánea de la ayuda, y, finalmente, seguimiento a cargo de la trabajadora social de la ayuda concedida, tanto en lo relativo a la cuantía, como al destino de la misma para la finalidad que fue concedida.

La mayor parte de las ayudas de emergencia social que se otorgaron por el Ayuntamiento de Íllora a lo largo de los años 2000 a 2004 estaban destinadas al pago de cotizaciones a la Seguridad Social. En dichos supuestos los perceptores acudían al Área de Servicios Sociales del Ayuntamiento demandando una ayuda económica para poder satisfacer a la Tesorería General de la Seguridad Social (TGSS) el pago de las cuotas mensuales del régimen especial agrario, de forma que se incoaba el oportuno expediente y, previa acreditación de las necesidades, en base a un informe de la trabajadora social, se otorgaban las ayudas. Los beneficiarios de las mismas estaban obligados a presentar con posterioridad la justificación, pero en algunas ocasiones no lo hacían.

La finalidad de las ayudas era paliar contingencias extraordinarias que se podían presentar a personas o unidades familiares y que debían ser atendidas con inmediatez. Para su concesión era necesario adjuntar un informe realizado por la trabajadora social en el que se valoraba la situación familiar y las necesidades, siendo la propia trabajadora la que realizaba su seguimiento y adecuación a su finalidad.

En el informe de fecha 15 de octubre de 2009 el Interventor del Ayuntamiento de Íllora, Don J.A.P.M., puso de manifiesto que, a pesar de la falta de localización de justificaciones expresas de las ayudas en los archivos de que se disponía en esa Administración, que tal vez, efectivamente, ni siquiera habían sido presentadas en su día, teniendo en cuenta el tipo de gente al que iban destinadas, de escaso nivel cultural y en un entorno marginal, que dificultaba, incluso, hacerles comprender la obligación de justificar la ayuda, lo cierto es que por los Servicios Sociales, se practicaba un exhaustivo seguimiento que garantizaba que los fondos aprobados en concepto de ayuda de emergencia social eran destinados por los interesados a los fines para los que fueron concedidos en origen.

DON J.T.A.J. fue Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Íllora en el período comprendido entre el 1 de enero de 2000 y el 13 de junio de 2003, y desde el 12 de diciembre de 2003 al 1 de febrero de 2005, DON F.J.D.R. lo fue en el período de 14 de junio de 2003 a 11 de diciembre de 2003, y DON A.T.P. en el período comprendido entre el 11 de febrero de 2005 y el 31 de diciembre de 2006.

De acuerdo con lo establecido en el articulo 25.b) de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas, expresamente desarrollado por los artículos 52.1.a) y 53.1 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del mismo, compete a los Consejeros de Cuentas, como órganos de la jurisdicción contable, el conocimiento y fallo, en primera instancia, de los procedimientos de reintegro por alcance, habiendo sido turnado el presente a este Departamento, mediante diligencia de reparto de 22 de julio de 2011.

l Letrado del Ayuntamiento de Íllora solicitaba en su escrito de demanda que se cifren en 45.947,15 € los perjuicios causados a los fondos municipales en concepto de alcance, del que debían considerarse responsables contables directos los que fueron Alcaldes de la citada Corporación en la época a que se refieren los hechos objeto del procedimiento, DON J.T.A.J., DON F.J.D.R. y DON A.T.P., según las siguientes cuantías:

- DON J.T.A.J. por la cantidad de 36.757,56 €.

- DON F.J.D.R. por la cantidad de 4.066,89 €.

- DON A.T.P. por la cantidad de 5.122,70 €

Fundamentaba su pretensión en que, por un lado, durante el período en que los demandados ostentaron el cargo de Alcalde del Ayuntamiento de Íllora se pagaron retribuciones a la trabajadora social de la Corporación por un importe superior al establecido en su contrato, sin que constara justificación, lo que habría producido un perjuicio en los caudales públicos cifrado en 25.857,21€, cantidad resultante de la diferencia entre el salario recibido y el pactado en su contrato, y, por otra parte, en que se realizaron pagos en ayudas por emergencias sociales que no estaban justificados, produciéndose un descubierto en los fondos del citado Ayuntamiento por importe de 20.089,94€.

Por ello, solicitaba que se les condenara como responsables contables directos al pago de la cantidad en que se cifraba el alcance, según las cuantías anteriormente referidas, así como al de los intereses de demora y costas procesales.

El Ministerio Fiscal se adhirió a la demanda presentada por el Ayuntamiento de Íllora, en la audiencia previa, manifestando, en relación con las excepciones planteadas por el demandado SR. D.R., que, al tratarse de cuestiones de fondo, debían ser resueltas en la sentencia que pusiera fin al proceso. Posteriormente, ya en la vista del juicio ordinario y en el trámite de conclusiones, a la vista de las pruebas que se habían practicado en el acto del juicio, desistió de la citada adhesión a la demanda presentada por el Ayuntamiento de Íllora, por haber resultado justificadas, según su criterio, las dos partidas en que se cuantificaba la demanda, referidas, tanto a las retribuciones de la trabajadora social, como a los pagos realizados en las ayudas para emergencias sociales, y no existir, por tanto, supuesto alguno de responsabilidad contable por alcance.

El Letrado de DON J.T.A.J. y de DON A.T.P. en el escrito de contestación a la demanda consideraba con base en la documentación obrante en las actuaciones y en la extensa documentación que aportaba, que no existía perjuicio alguno en los fondos municipales, al estar justificadas todas las cantidades discutidas.

El Letrado de DON F.J.D.R., asimismo, en su escrito de contestación alegaba, en primer lugar, la excepción de prescripción de la acción para exigir la responsabilidad contable. Consideraba que el Informe de Fiscalización se refería al ejercicio de 2004 y que su representado fue Alcalde de la Corporación en el año 2003, careciendo de efectos interruptivos de la prescripción su actividad en dicho ejercicio al no ser objeto de la fiscalización. Además de ello, afirmaba que los plazos estaban prescritos, pues la primera notificación a su representado se había producido cuando se le citó por la Delegada Instructora al acta de liquidación provisional. Finalmente, planteaba la excepción de falta de legitimación pasiva del SR. D.R. en relación con las ayudas por emergencia social, pues consideraba que, al tratarse de fondos a justificar, el Ayuntamiento debería haber dirigido la demanda contra los perceptores que no justificaron su destino y aplicación, pero no contra los Alcaldes que autorizaron las mismas. Respecto al fondo del asunto, negaba íntegramente los hechos en los que se fundaba la demanda, por considerar que estaban justificadas todas las cantidades objeto de la misma.

Antes de entrar a conocer del fondo del asunto, deben analizarse las cuestiones procesales planteadas por el representante legal del demandado DON F.J.D.R., por lo que procede resolver, en primer lugar, la excepción de falta de legitimación pasiva, y, posteriormente, la de prescripción.

En relación con la primera de las excepciones, se afirma que las ayudas en emergencias sociales tienen naturaleza subvencional, por lo que quien tiene la obligación de su justificación son los perceptores o beneficiarios de las mismas, no así la Administración que las concede, por lo cual, su representado, como Alcalde de la Corporación, únicamente tendría responsabilidad si hubiese otorgado las ayudas sin respetar los criterios establecidos para su concesión, extremo éste que no es objeto de enjuiciamiento.

La legitimación pasiva en los procedimientos de naturaleza contable se regula en el artículo 55, apartado 2 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, que considera legitimados pasivos a los presuntos responsables directos o subsidiarios, sus causahabientes y cuantas personas se consideren perjudicadas por el proceso. El ámbito subjetivo de las posibles responsabilidades contables se define en los artículos 2, 15 y 38 de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas y 49 de la Ley de Funcionamiento del mismo, según los cuales la responsabilidad contable está siempre vinculada al manejo de caudales o efectos públicos.

Así, lo más relevante, a efectos de apreciar la legitimación pasiva ante esta jurisdicción contable, es la condición de cuentadantes de los demandados, a los que les corresponde la obligación de rendir cuentas de los fondos públicos que les son encomendados. Dos son las notas que caracterizan la responsabilidad subjetiva del ilícito contable: a) la rendición de cuentas; y b) la relación especial de facto en que se hallan todos aquéllos que se vinculan a la gestión de los fondos públicos. En el mismo sentido, el artículo 49 de la Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas concreta que la jurisdicción contable conocerá de las pretensiones de responsabilidad que se desprendan de las cuentas que deben rendir todos cuantos tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos. Por ello, para que alguien pueda ser merecedor de reproche contable debe tener condición de cuentadante de fondos públicos, pues, no en vano, la jurisdicción de este Tribunal, como dice el artículo 15.1 de la Ley Orgánica 2/82, de 12 de mayo, «...se ejerce respecto de las cuentas que deban rendir quienes recauden, intervengan, administren, custodien, manejen o utilicen bienes, caudales o efectos públicos». Además, serán necesarios los restantes requisitos de la responsabilidad contable, esto es: menoscabo, actitud subjetiva de dolo, culpa o negligencia graves, y violación de norma presupuestaria o contable.

La Sala de Justicia en varias resoluciones, por todas la Sentencia 10/2007, de 18 de julio, manifiesta que a los efectos de la responsabilidad contable, el concepto de cuentadante debe entenderse en sentido amplio de forma que “ todos aquellos que por su función de ordenador del gasto y pago, interventor, administrador, recaudador, depositario, cajero, o que su función esté relacionada con la administración o el manejo o utilización de bienes o caudales públicos puede ser demandado ante la jurisdicción contable”.

En el caso de autos, es hecho probado, respecto del que no hay discrepancia por ninguna de las partes, que el demandado DON F.J.D.R. fue Alcalde del Ayuntamiento de Íllora en el período comprendido entre el 14 de junio de 2003 a 11 de diciembre de 2003 y, por tanto, asumió por imperativo legal una serie de facultades y obligaciones en orden a la administración, gestión y dirección de la Corporación, siendo responsable, conforme a lo establecido en el artículo 78 de la Ley 7/1985 de Bases de Régimen Local de los daños y perjuicios que por dolo o culpa grave hubiera podido causar a la Corporación o a terceros.

La participación en las decisiones de gasto o en la gestión de la actividad económico-financiera de la Corporación, convierte a quien forma parte del gobierno y de la administración Municipal, que son, entre otros, el Alcalde y los Concejales, conforme determina el artículo 19 de la Ley 7/1985 de Bases de Régimen Local, en sujetos susceptibles de ser enjuiciados por presuntas responsabilidades contables y en cuentadantes de dichos fondos, vinculados, por tanto, a la obligación de rendir cuentas de su gestión.

En conclusión, y por todo lo expuesto, no cabe duda de que concurren en el demandado SR. D.R. los requisitos para considerarle cuentadante ante este Tribunal, como Alcalde de la Corporación en el momento en que se produjeron los hechos objeto del proceso, debiendo por tanto desestimarse la excepción de falta de legitimación pasiva alegada, al concurrir en él la condición de gestor de caudales públicos, si bien, para que pueda apreciarse en la conducta enjuiciada responsabilidad contable, no basta con que el demandado sea gestor de los fondos afectados, sino que se requiere que concurran en su conducta los demás requisitos legal y jurisprudencialmente exigidos para que pueda declararse este tipo de responsabilidad.

Habiéndose desestimado la excepción de falta de legitimación pasiva, procede a continuación analizar la excepción de prescripción planteada por el demandado DON F.J.D.R., porque, en el caso de que fuera estimada, impediría un pronunciamiento sobre el fondo del asunto.

Alega el representante legal del SR D.R. que la acción ejercitada está prescrita, al haber transcurrido el plazo de cinco años establecido en la Disposición Adicional Tercera de la Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas desde que se produjeron los hechos objeto del presente proceso. Manifiesta, en este sentido, que su representado fue Alcalde del Ayuntamiento de Íllora en el período comprendido entre el 14 de junio y el 11 de diciembre de 2003, y que el Informe de Fiscalización de la citada Corporación, que fue aprobado por el Pleno de la Cámara de Cuentas de Andalucía el 17 de julio de 2007, se refería exclusivamente al ejercicio de 2004, no siendo hasta el 22 de octubre de 2009 cuando la Delegada Instructora solicitó información al Ayuntamiento que pudiera afectar a períodos anteriores al año 2004, es decir, cuando aparecieran hechos respecto de los que pudiera imputarse responsabilidad contable a su mandante, por lo que estaba claro que la posible responsabilidad contable del SR. D.R. por las actuaciones realizadas en dicho período estarían prescritas, al haber transcurrido el plazo de cinco años previsto en la D.A. 3ª de la LFTCU.

Alega, asimismo, que aunque se considerase que el Informe de Fiscalización del Ayuntamiento de Íllora alcanzaba a ejercicios anteriores al año 2004, también se habría producido la prescripción de la responsabilidad contable por el transcurso del plazo de 3 años previsto en el apartado 2 de la D.A 3ª de la citada Ley, toda vez que el proceso fiscalizador concluyó el 17 de julio de 2007 y que hasta el 5 de mayo de 2009 no se citó a su representado para la práctica de la liquidación provisional, en las Actuaciones Previas nº 208/08, de las que trae causa el presente procedimiento.

En el ámbito de la responsabilidad contable los tres parámetros definidores de la posible prescripción nos vienen dados por la Disposición Adicional Tercera de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas:

1).- El caso general, (D.A. Tercera apartado 1) que se corresponde con un plazo de prescripción de cinco años contados desde la fecha en que se hubieran cometido los hechos que las originen.

2).- Una primera especialidad (D.A. Tercera 2) que puede surgir cuando, como ocurre en las presentes actuaciones, las responsabilidades contables se detectan en el curso de un procedimiento fiscalizador. En este supuesto puede existir un plazo adicional de tres años, no excluyente del anterior y cuyo cómputo empieza a correr desde la fecha en que se apruebe el Informe de Fiscalización.

3).- Una segunda especialidad (D.A. Tercera 2), surge cuando los hechos fueren constitutivos de delito, en cuyo caso la prescripción de las responsabilidades contables se rige por las mismas normas que las responsabilidades civiles derivadas del delito.

Pues bien, de acuerdo con el criterio manifestado, tanto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo en su Sentencia de 27 de febrero de 2004, como por la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas, por todas la Sentencia 5/2005, de 13 de abril, conforme a una interpretación sistemática de los párrafos primero, segundo y tercero de la reiterada Disposición Adicional Tercera, resulta que, acontecido un hecho generador de responsabilidad contable, se inicia un cómputo de un plazo de cinco años para el ejercicio de la acción correspondiente. Pero dicho plazo se interrumpe ante la realización de cualquiera de las actuaciones previstas en el número tres de la misma norma, reiniciándose, de nuevo, el plazo en su totalidad, si se paralizaran dichas actuaciones o finalizaran sin declaración de responsabilidad. No obstante, si tras producirse el hecho generador de responsabilidad contable y antes de que hayan transcurrido cinco años, la existencia de tales hechos se detecta en un procedimiento fiscalizador, se produce además del efecto interruptivo del plazo de cinco años, a causa del inicio de dicho procedimiento, la consecuencia de que, finalizado éste, se reinicia el cómputo del plazo para el ejercicio de las acciones de responsabilidad contable que correspondan, pero de un plazo que ya no será de cinco años, sino de tres.

En la presente litis, y en relación con los hechos generadores de responsabilidad contable imputable al demandado DON F.J.D.R., el plazo de prescripción de cinco años, empezó a transcurrir el 14 de junio de 2003, fecha desde la que el SR. D.R. ostentó el cargo de Alcalde del Ayuntamiento de Íllora y se produjeron las salidas de fondos, presuntamente generadoras de responsabilidad contable. La acción para exigir la responsabilidad contable nace cuando, como consecuencia del incumplimiento por parte del gestor de los fondos públicos de las obligaciones que le incumben, derivadas de esa relación jurídica pública que le vincula con la Entidad titular de los mismos, se ocasiona un daño real y efectivo en los caudales públicos cuya gestión tenía encomendada, cuyo resarcimiento puede exigir, a partir de ese momento, la Entidad Pública de que se trate.

En consecuencia y teniendo en cuenta la valoración que debe efectuarse del plazo general de prescripción y del primer plazo especial de la misma a que hacen referencia los números 1, 2 y 3 de la Disposición Adicional Tercera de la ley de Funcionamiento, la interrupción del plazo del cinco años se produjo el 17 de julio de 2007, fecha en la que se aprobó el Informe de Fiscalización del Ayuntamiento de Íllora por el Pleno de la Cámara de Cuentas de Andalucía.

El demandado considera que la iniciación de las actuaciones fiscalizadoras no tienen efecto interruptivo de la prescripción en relación con los hechos que se imputan a su representado, toda vez que el Informe de Fiscalización se refería exclusivamente al ejercicio de 2004, y su mandante fue Alcalde de la Corporación en el año 2003, por lo que dichas irregularidades no fueron detectadas en dicho Informe, sino con fecha posterior, cuando la Delegada Instructora solicitó información sobre aquellas irregularidades que pudieran afectar a períodos anteriores al año 2004 y cuando aparecen hechos respecto de los que pudiera imputarse responsabilidad contable a su representado.

Para determinar este extremo es necesario analizar el contenido del Informe de Fiscalización y establecer si los pagos que aquí se están analizando fueron objeto de examen por parte de la Cámara de Cuentas de Andalucía en el Informe de Fiscalización del Ayuntamiento de Íllora.

En relación con la primera de las irregularidades que la parte actora imputa a su representado, relativa a los pagos a la trabajadora social, en la página 14, epígrafe 73 del citado Informe se establece lo siguiente: “Se ha observado en el análisis de la nómina del mes de abril, que a los tres “vigilantes municipales” que forman parte del personal laboral fijo, se les está retribuyendo además de su salario y antigüedad, el concepto de “complemento de destino y específico, retribuciones que son propias del personal funcionario y no del personal laboral de este Ayuntamiento. Lo mismo ocurre con la trabajadora social. Por tanto, se refiere a la nómina del mes de abril de 2004, toda vez que el Informe de Fiscalización tenía por objeto el análisis de la regularidad del Ayuntamiento en el ejercicio 2004.

Respecto a los pagos en ayudas de emergencia social en la página 21, epígrafe 113 se determina: “. Se ha observado que no se ha practicado un adecuado control interno sobre la justificación de determinadas subvenciones concedidas, ya que al final del ejercicio se han detectado un total de, al menos, 52,47 m€ pendientes de justificar, que corresponden a ayudas concedidas durante los ejercicios 2000, 2001, 2002, 2003 y 2004. Esta salvedad también ha sido puesta de manifiesto en los informes elaborados por la Tesorería Municipal al final del ejercicio 2004. Por tanto se refiere a la existencia de ayudas pendientes de justificar al final del ejercicio 2004, pero concedidas durante los ejercicios de 2000 a 2004.

Del análisis de dichos apartados se extrae la conclusión de que los hechos que se le imputan al SR. D.R. por los pagos realizados a la trabajadora social, correspondientes al año 2003, no fueron objeto de examen en el Informe de Fiscalización realizado por la Cámara de Cuentas de Andalucía, según se desprende del epígrafe correspondiente, ya que el hecho que sirvió de base para detectar las irregularidades fue el análisis de las nóminas del mes de abril de 2004. En relación con este hecho no operaría la interrupción del plazo de prescripción, como manifiesta el demandado, ya que las responsabilidades contables imputables a su representado no se han detectado en el curso del procedimiento fiscalizador, sino con posterioridad, y ya en la fase de Actuaciones Previas cuando la Delegada Instructora solicitó al Ayuntamiento de Íllora que le fuera remitido el expediente del personal a que se referían los epígrafes 73 y 74 del Informe de Fiscalización, y tuvo conocimiento en el oficio, de 13 de noviembre de 2009, de que las retribuciones que se le habían abonado a la trabajadora social, durante el período de 2002 a 2009 eran superiores a las establecidas en su contrato laboral (folio 164 y ss. del Anexo I pieza de Actuaciones Previas).

Ha transcurrido, por tanto, el plazo de prescripción de cinco años establecido en la Disposición Adicional Tercera de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, debiéndose declarar prescritos los hechos imputables al SR. D.R. en relación con el abono de las retribuciones a la trabajadora social.

Cuestión distinta son los pagos en ayudas de emergencia social, pues dichas irregularidades sí fueron detectadas en el Informe de Fiscalización anteriormente referido, en el que se determinó la existencia de ayudas pendientes de justificar al final del ejercicio 2004, que habían sido concedidas durante los ejercicios de 2000 a 2004, por lo que respecto de dichas irregularidades sí operaría el efecto interruptivo de la prescripción.

Y es que, de acuerdo con la interpretación sistemática expuesta de los números 1º, 2º y 3º de la D.A. Tercera de la Ley de Funcionamiento, el plazo de prescripción se interrumpió con el inicio de las actuaciones fiscalizadoras, cuando el Pleno de la Cámara de Cuentas de Andalucía aprobó incluir dentro del Plan de Actuaciones del año 2005 la Fiscalización del Ayuntamiento de Íllora referido al ejercicio 2004 y fue aprobado dicho informe el 17 de julio de 2007. Resulta oportuno reseñar la tantas veces citada Sentencia del Tribunal Supremo de 27 de febrero de 2004, que establece …”durante cuya tramitación continuaría siendo aplicable el plazo de cinco años, interrumpido por las sucesivas actuaciones realizadas en el procedimiento fiscalizador, y, una vez terminado éste, se inició un plazo distinto y adicional que es el de tres años regulado en el apartado 2 de dicha Disposición Adicional”. Por tanto, el 17 de julio de 2007, fecha en que el Pleno de la Cámara de Cuentas de Andalucía aprobó el Informe de Fiscalización del Ayuntamiento de Íllora, se inició un plazo de tres años, previsto en la legislación específica del Tribunal de Cuentas, que dio lugar a una nueva interrupción de la prescripción.

Por otra parte, el demandado considera que estos hechos, en cualquier caso, están prescritos, ya que su representado no ha tenido conocimiento de los mismos hasta que no fue citado al Acta de liquidación provisional el 5 de mayo de 2011.

Cabe señalar en este sentido que en el ámbito de la exigencia de la responsabilidad contable no es necesario el requisito del conocimiento formal del interesado para la interrupción de la prescripción. En el terreno tributario y presupuestario, la Ley General Tributaria y la Ley General Presupuestaria recogen expresamente dicho requisito, por ser las responsabilidades objeto de las mismas de carácter sancionador, mientras que la Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas no se hace eco de dicho conocimiento formal para la prescripción, al ser su responsabilidad exclusivamente reparadora. Además, en el ámbito civil no se exige para la prescripción de acciones el requisito del conocimiento formal (artículos 1.969 y 1.973 del Código Civil) y, como ha confirmado el Tribunal Supremo, al considerarse la responsabilidad contable como una subespecie de la civil, tampoco operaría dicha exigencia de su conocimiento.

La Sala de Justicia ha venido manteniendo en esta cuestión del conocimiento por las partes de la iniciación del procedimiento fiscalizador, que el plazo de prescripción establecido por la Disposición Adicional Tercera se interrumpe por la iniciación del procedimiento fiscalizador. La sentencia 10/2007, de 18 de julio, de la citada Sala de Justicia, en su fundamento de derecho sexto es clara cuando afirma: “un procedimiento de control no tiene por qué notificarse a todas las personas a las que va a afectar el control, pues está dirigido concretamente a un sector o subsector público, o una entidad pública o parte de ella, bastando, a juicio de esta Sala, en general, con realizar la comunicación a la entidad fiscalizada a través de sus representantes legítimos, para que el procedimiento de control tenga fuerza interruptiva respecto a la prescripción de acciones. Ello es lógico porque el procedimiento de control no es un procedimiento dirigido contra nadie en particular, sino que tiene como objetivo realizar el análisis económico-financiero de una organización pública y de los hechos con trascendencia financiera y patrimonial .Pero es que, además, y sin perjuicio de lo ya comentado, a mayor abundamiento resulta conveniente señalar que en el presente caso se produce lo que es habitual cuando se inicia un procedimiento fiscalizador, esto es, que cualquier miembro de la organización fiscalizada tiene ocasión de conocer la pendencia de dicho procedimiento, por lo que de ninguna manera tiene sustento la alegación de desconocimiento del procedimiento fiscalizador y actuaciones subsiguientes por parte de los recurrentes, según se deduce de un examen atento de toda la documentación disponible para esta Sala.”.

A mayor abundamiento, y como indica la mencionada resolución, la iniciación de una fiscalización, una vez comunicada al ente sujeto a control, suele ser conocida por todas las personas afectadas por ella, toda vez que implica facilitar al organismo fiscalizador la información y la documentación necesarias, y conlleva la celebración de reuniones con los funcionarios y personal directivo para centralizar y coordinar el aporte de documentación. El demandado puede alegar desconocimiento de las actuaciones fiscalizadoras, puesto que cuando tuvo lugar la fiscalización no desempeñaba el cargo de Alcalde de la Corporación, pero ello no obsta para que el procedimiento fiscalizador del Ayuntamiento fuera conocido en toda la localidad y llegara a su conocimiento.

En consecuencia, debe entenderse que se ha producido la prescripción alegada por la representación del demandado en relación a los hechos que se le imputan a éste sobre las retribuciones abonadas a la trabajadora social, al no haber sido objeto de análisis en el Informe de Fiscalización, y venir referidos al ejercicio de 2004, cuando a su representado se le imputan los hechos acaecidos en el período de 14 de junio de 2003 a 11 de diciembre de 2003, en que fue Alcalde del Ayuntamiento de Íllora, y no ser dichas irregularidades objeto de análisis hasta el 13 de noviembre de 2009, cuando en fase de Actuaciones Previas la Delegada Instructora, gracias a la información remitida por el Interventor Municipal, determinó que fue en el período de 2002 a 2006 cuando se abonaron a la trabajadora social salarios superiores a los establecidos en su contrato para su categoría.

No se ha producido, sin embargo, la prescripción de los hechos que se imputan al SR. D.R. en concepto de ayudas por emergencias, por haber sido dichos hechos objeto de análisis en el citado Informe y haber operado respecto de ellos el efecto interruptivo, por lo que procede respecto de estos, en concreto, la desestimación de la excepción de prescripción alegada.

A pesar de haber estimado la excepción de prescripción en relación con la primera de las pretensiones contenida en la demanda presentada contra DON F.J.D.R., por lo que debería ser desestimada la misma en lo que a él respecta, procede entrar en el fondo del asunto en relación con los hechos que se imputan en el procedimiento a los demás demandados y al SR. D.R., en relación con la segunda pretensión reflejada en la demanda, lo que exige analizar si los hechos declarados probados pueden ser calificados como alcance, y por tanto, ser susceptibles de generar responsabilidad contable.

El alcance viene definido en el artículo 72 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, como saldo deudor injustificado de una cuenta o, en términos generales, como la ausencia de numerario o de justificación en las cuentas que deban rendir las personas que tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos, ostenten o no la condición de cuentadantes ante el Tribunal de Cuentas. De dicho precepto se desprende de manera clara que el alcance viene dado por el resultado, es decir por la ausencia de acreditación del destino dado a los caudales públicos.

Por otra parte, el concepto de responsabilidad contable viene definido en el artículo 38,1 de la Ley Orgánica 2/82, de 12 de mayo, en relación con el artículo 49.1 de la Ley 7/88, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, como la responsabilidad de naturaleza civil o reparadora en que pueden incurrir quienes tienen a su cargo fondos o caudales públicos cuando dichos fondos resultan menoscabados.

Para que exista responsabilidad contable han de concurrir todos los elementos que establecen los referidos preceptos y que, en síntesis, son los siguientes a) daño o perjuicio en los caudales públicos originado por quien tenga a su cargo el manejo, custodia o administración de los mismos; b) infracción dolosa o con culpa o negligencia grave de las normas reguladoras del régimen presupuestario o de contabilidad; y c) relación de causa a efecto entre la acción u omisión y el daño producido.

La responsabilidad contable es, por tanto, una responsabilidad por daños y, como tal, aun siendo imprescindible el incumplimiento, por parte del gestor, de las obligaciones que le competen, no deriva directamente del hecho mismo del incumplimiento, sino de la probada existencia y realidad de los daños ocasionados, ya que no sería concebible que naciera un deber de resarcimiento sin haberse producido y acreditado el perjuicio, carga de la prueba que compete a quien reclama el resarcimiento.

En consecuencia, es necesario analizar si existe una ausencia de acreditación del destino dado a los fondos públicos que haya ocasionado algún daño o perjuicio en los fondos del Ayuntamiento de Íllora, que sea consecuencia del incumplimiento por parte de los gestores de los mismos de las obligaciones que les competían para proceder a imputarles la responsabilidad contable, si así fuera, y si su actuación se hubiera producido mediante dolo, culpa o negligencia grave.

Procede, por tanto, analizar cada una de las pretensiones en que se articula la acción de responsabilidad contable.

La primera de las mismas está referida a las retribuciones abonadas a la trabajadora social del Ayuntamiento de Íllora Doña M.R.N.B. La parte demandante considera que desde el año 2002 al 2006, se le ha abonado un importe superior al establecido en su contrato para su categoría laboral, sin que existiera justificación, y cuando se habían realizado notas de reparos por parte de la Intervención Municipal, lo que habría producido un menoscabo en los fondos públicos constitutivo de alcance por importe de 25.857,21€, cantidad resultante de la diferencia entre el salario percibido y el que se establecía en el Convenio Colectivo para su categoría.

Los Letrados de la parte demandada consideran que la razón de que las retribuciones de la trabajadora social difiriera de lo previsto en el Convenio Colectivo, radicaba en que sus retribuciones se encontraban parcialmente subvencionadas por la Diputación Provincial de Granada, en base al convenio firmado entre ambas instituciones para el mantenimiento de los Servicios Sociales Comunitarios, de forma que las retribuciones de esta trabajadora se asemejaban a las de las trabajadoras sociales de la citada Diputación, y que, tras la aprobación en el año 2006 de la Relación de Puestos de Trabajo y la modificación del Convenio Colectivo para el Personal Laboral, la estructura retributiva y la cuantía de las mismas se ha adaptado a lo previsto en ambos documentos.

Cabe recordar que en el ámbito de la Jurisdicción Contable es de aplicación el principio civil de carga de la prueba establecido en el artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil 1/2000, de 7 de enero, que regula la distribución de la misma en el sentido de que las consecuencias perjudiciales de la falta de prueba han de parar en quien ostente la carga de la misma.

El citado artículo, en su párrafo segundo, establece que corresponde al actor “la carga de probar la certeza de los hechos de los que ordinariamente se desprenda, según las normas jurídicas a ellos aplicables, el efecto jurídico correspondiente a las pretensiones de la demanda”, e incumbe al demandado, según el párrafo tercero del mismo artículo “la carga de probar los hechos que, conforme a las normas que les sean aplicables, impidan, extingan o enerven la eficacia jurídica de los hechos a que se refiere el apartado anterior”.

En el caso de autos corresponde, por consiguiente, a la parte demandante probar que se ha producido un perjuicio en los fondos públicos, que es consecuencia de la actuación ilegal y dolosa o gravemente culpable o negligente de los demandados, de lo que deriva, por aplicación de lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley Orgánica 2/82, de 12 de mayo, y 49.1 de la Ley 7/88 de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, la obligación de indemnizar los daños y perjuicios causados, siempre que se den los demás requisitos configuradores de la responsabilidad contable.

Por lo que respecta a los demandados, les corresponde probar los hechos que impidan, desvirtúen o extingan la obligación de indemnizar los daños y perjuicios causados, es decir, en el presente caso, que no existió realmente un alcance, al ser legales los pagos realizados por sus representados y estar justificadas las ayudas, o bien, que falta alguno de los requisitos que la Ley exige para que pueda imputarse responsabilidad contable.

Las presuntas irregularidades objeto del procedimiento se han puesto de manifiesto en el Informe de Fiscalización de Regularidad del Ayuntamiento de Íllora ejercicio 2004, elaborado por la Cámara de Cuentas de Andalucía, por lo es preciso recordar como cuestión previa, cuál es el valor jurídico de los Informes de Fiscalización en el proceso contable.

Sobre la eficacia probatoria de los Informes de Fiscalización del Tribunal de Cuentas y de los Órganos de Control Externo de las Comunidades Autónomas en los juicios de responsabilidad contable, la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas, viene manteniendo en su doctrina, por todas, Sentencia 9/04 de 4 de marzo, los siguientes criterios: a) los Informes de Fiscalización constituyen un medio de prueba muy cualificado; b) las conclusiones de estos informes, no obstante, no son vinculantes para los órganos jurisdiccionales; c) a estos informes se les ha de conceder especial fuerza probatoria en cuanto a su contenido, y ello por razón de su autoría, de su destinatario, de su procedimiento de elaboración y de la razón de ciencia de los mismos; d) puede ocurrir que, a la vista de la prueba practicada, el órgano jurisdiccional se aparte del contenido reflejado en el Informe de Fiscalización, lo que, precisamente por el valor técnico del aquél, debe hacerse de forma debidamente razonada y motivada; e) el juez contable, mediante la valoración conjunta de los restantes medios de prueba aportados al proceso, puede entender que se desvirtúa la presunción de veracidad de las conclusiones que en el informe se plasmen y f) el órgano de la Jurisdicción Contable puede valorar estos informes según los criterios de la sana crítica.

Este juzgador, siguiendo dicha línea doctrinal, valora el Informe de Fiscalización que dio origen a este proceso atendiendo al soporte y rigor del mismo, tomando en consideración los criterios de la sana crítica, en su sentido jurídico-procesal, y los resultados de la restante actividad probatoria desarrollada en el proceso, como es la norma exigible sobre valoración de la prueba. El resultado de dicha valoración permitirá adoptar una decisión en línea con el contenido del Informe o diferente del mismo, sin que, en este último caso, ello comprometa en modo alguno la corrección técnica de dicho documento, pues, como es evidente, la naturaleza de los Informes de Fiscalización y de las sentencias jurisdiccionales es distinta, como lo son también sus objetivos y la función institucional a la que sirven, así como los procedimientos de los que derivan.

En este sentido, es preciso reiterar que las irregularidades que sirvieron de base para fundamentar la demanda fueron detectadas en el, tantas veces referido, informe de Fiscalización, que a su vez supuso un fundamento para la Delegada Instructora en la fase de Actuaciones Previas que le permitió concluir que se había producido un perjuicio en los caudales públicos constitutivo de alcance, y, posteriormente, al demandante para dirigir su pretensión de responsabilidad contra los gestores de fondos públicos en la época a que se refieren los hechos objeto del proceso. Sin perjuicio de lo afirmado anteriormente, en relación con el valor jurídico de los informes de fiscalización en el proceso contable, este juzgador, en orden a determinar si concurren los elementos de responsabilidad contable en las presentes actuaciones, ha valorado los restantes medios de prueba aportados al proceso.

En concreto, del conjunto de la extensa prueba documental obrante en autos, aportada por la parte demandada, así como de las pruebas de interrogatorio del representante legal del Ayuntamiento y de las testificales practicadas en el acto del juicio oral, se consideran acreditados los siguientes extremos:

1. - Las retribuciones percibidas por la trabajadora social eran diferentes a las previstas en el Convenio del Personal Laboral para su categoría, ya que estaban parcialmente subvencionadas por la Diputación Provincial de Granada, en virtud del Plan Provincial de Servicios Comunitarios que databa del año 1990 y que vinculaba a dicho Ayuntamiento. Durante los años 2000 a 2006 la Diputación Provincial de Granada realizó transferencias al Ayuntamiento de Íllora para sufragar los costes de mantenimiento del personal de los Servicios Sociales Comunitarios y abonó el 75% de dicho coste, con la finalidad de igualar las retribuciones de todo el personal que prestaba sus servicios en la red dependiente orgánicamente de la citada Diputación, estableciendo anualmente los conceptos y las cuantías retributivas que cada uno de los Ayuntamientos tenía que actualizar en las nóminas de los trabajadores sociales que de ellos dependían.

2. - El Ayuntamiento de Íllora debía cumplir con las directrices contenidas en el citado Plan Provincial de Servicios Comunitarios, entre las que se encontraba el abono del salario a la trabajadora social en las cantidades fijadas desde la institución provincial, y en la justificación de que las cantidades que habían sido transferidas para el mantenimiento del personal de los Servicios Sociales Comunitarios habían sido aplicadas a sufragar los costes de la trabajadora social.

Ello, se constata en diversos documentos aportados por la Diputación Provincial de Granada, en concreto, en las resoluciones de la misma sobre las “transferencias a diversos Ayuntamientos para el mantenimiento del personal de los servicios comunitarios “ a lo largo de los diferentes años a las que se adjuntaban los cuadros financieros del coste de personal del Centro de Servicios Sociales “Huetor Tájar-Alhama-Montefrío” en el que se encontraba incluido el municipio de Íllora y donde se incluía el coste de la trabajadora social que resultaba sufragado por la Diputación en un 75%, así como en los escritos remitidos por el Ayuntamiento de Íllora justificando las cantidades que habían sido transferidas por la Diputación para el mantenimiento del personal de servicios sociales comunitarios y las aplicaciones contables anuales referentes a la nómina de la trabajadora social (folios 185 y ss. de la pieza principal).

Por ello, consta acreditado en el presente procedimiento que la trabajadora social Doña M.R.N.B., personal laboral del Ayuntamiento, percibió durante los años 2002 a 2006 retribuciones superiores a las establecidas en el Convenio Colectivo del Personal laboral de la citada Corporación, que fueron objeto de notas de reparo por la Intervención Municipal. No obstante, la diferencia retributiva tenía su explicación en que la citada trabajadora formaba parte del equipo de Servicios Sociales Comunitarios de la zona de “Huetor Tájar-Alhama-Montefrío” dónde se encontraba incluido el municipio de Íllora y sus retribuciones estaban subvencionadas en un 75% por la Diputación Provincial de Granada, en virtud del Plan Provincial de Servicios Comunitarios, cuya finalidad era igualar las retribuciones de las trabajadoras sociales de toda la red dependiente de la Diputación. Los costes de esta trabajadora que habían sido subvencionados tenían que justificarse anualmente ante la Diputación Provincial, por lo que el Ayuntamiento no podía abonar salarios distintos a los que correspondía, según la cuantía de la subvención concedida y, además, debía aplicarlos en su totalidad, pues, en caso diferente, habría venido obligado a su reintegro. Tras la aprobación en el año 2006 de la Relación de Puestos de Trabajo y de la modificación del Convenio Colectivo para el personal laboral, la estructura retributiva y su cuantía se adaptó a lo previsto en ambos documentos.

Así, en el informe del Interventor del Ayuntamiento de Íllora, Don J.A.P.M. de fecha 8 de agosto de 2011, que obra unido a los folios 126 a 130 del Anexo II de la pieza de Actuaciones Previas, se determina que “ en ningún momento la trabajadora percibió un salario superior al establecido por la propia Diputación Provincial”.

El informe del Interventor de fecha 13 de diciembre de 2011 es claramente ilustrativo cuando manifiesta, “aunque, incluso, por este mismo funcionario, en su momento, se presentaron reparos a las retribuciones de esta trabajadora, no es menos cierto que el salario percibido por la interesada, en sí mismo, no constituía irregularidad alguna ya que éste era el establecido por la Diputación Provincial de Granada que, en colaboración con otras Administraciones, cofinanciaba el proyecto y era el ente transmisor de la subvención.

El elemento discordante en cuanto a las retribuciones salariales venía dado por el Convenio de Trabajadores del Ayuntamiento, que tal vez, erróneamente no contemplaba excepciones para determinadas situaciones.

El primer reparo de la Intervención al salario percibido por la trabajadora, se interpuso por Dª L.A.M., Interventora del Ayuntamiento durante breve espacio de tiempo que, al detectar diferencias entre el salario percibido y el establecido en el Convenio no dudó en emitir informe de reparo, desconociendo quizás el compromiso con la Diputación.

En sucesivas ocasiones, el funcionario que suscribe, en su condición de Accidental y sin tener, asimismo, en aquel momento conocimiento de las directrices establecidas por la Diputación se vio obligado a mantener el criterio de la anterior Interventora.

En definitiva y teniendo en cuenta las averiguaciones llevadas a cabo a posteriori, se entiende que el salario de la trabajadora era, sin más el estipulado por la Diputación y de acuerdo con sus directrices pero que sin embargo contravenía el dispuesto en el Convenio de los trabajadores del Ayuntamiento que, con el solo hecho de haber modificado en el apartado correspondiente, habría evitado discrepancias.

Por tanto, el hecho, en modo alguno debe ser interpretado como menoscabo en los caudales públicos, ya que, al fin y al cabo, las remuneraciones de la trabajadora venían impuestas por la Administración que subvencionaba el proyecto y era común para todos los Ayuntamientos adscritos al mismo. Por el contrario, de no haberse respetado el salario estipulado por la Diputación además del agravio comparativo entre trabajadores de un mismo colectivo y con las mismas funciones habría supuesto el reintegro proporcional de la subvención percibida.” (Folios 201 y 202 de la pieza principal).

En la prueba de interrogatorio de parte del representante legal del Ayuntamiento, Don J.G.V., Concejal de Economía y Hacienda, Recursos Humanos y Medio Ambiente del Ayuntamiento de Íllora, que obra al folio 214 y ss. de la pieza principal, se vuelve a poner de manifiesto que las retribuciones de la trabajadora social eran diferentes a las previstas en el Convenio Colectivo para su categoría laboral, al tratarse de un Convenio laboral subvencionado parcialmente por la Diputación Provincial de Granada y que tras la aprobación en el año 2006 de la Relación de Puestos de trabajo del Ayuntamiento, que vino precedida de una valoración objetiva de cada uno de los puestos de trabajo existentes en esta organización, las retribuciones de la trabajadora social se adecuaron escrupulosamente a las aprobadas para dicho puesto. A la pregunta de si la Interventora que formuló el reparo desconocía el convenio existente con la Diputación, dicho testigo contestó que nunca conoció a dicha Interventora y que, según se desprende de la documentación existente en los archivos del Ayuntamiento y que se aportó al Tribunal junto a su escrito de 9 de agosto de 2011, todo indica que lo pudiera desconocer, pues de haberlo conocido, consideraba que, al menos, hubiera plasmado en la nota de reparo las dudas que le suscitaba o las contradicciones existentes entre las consideraciones recogidas en ambos Convenios.

Como consecuencia de lo expuesto, sólo cabe concluir, que si bien es cierto que la trabajadora social percibió retribuciones por encima de lo establecido en el Convenio Colectivo para el personal de su categoría, lo que provocó que la Intervención Municipal emitiera notas de reparo por no ajustarse a las disposiciones legales, y que el Ayuntamiento debía haber regularizado dicha situación, mediante la modificación del Convenio Colectivo y la relación de puestos de trabajo, como, posteriormente, realizó en el año 2006, no es menos cierto que, como ha quedado debidamente acreditado en el presente procedimiento, las retribuciones abonadas a la trabajadora social del Ayuntamiento de Íllora eran cantidades debidas como consecuencia del compromiso asumido con la Diputación y subvencionado por ésta para el mantenimiento de los servicios sociales y, por tanto, que debían de ser aplicadas a los costes de la trabajadora social, pues, en caso contrario, de no justificar esta finalidad, habrían tenido que ser devueltas, por lo que, en aplicación de los artículos 59 y 72 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, al no haberse producido un daño real y efectivo en los fondos públicos de la citada Corporación, procede desestimar la demanda de responsabilidad contable relativa a dicha irregularidad.

Seguidamente, procede analizar la segunda irregularidad en que se funda la demanda, esto es, la relativa a los pagos pendientes de justificar correspondientes a las ayudas concedidas en emergencias sociales, que en el informe de la Tesorería del Ayuntamiento de Íllora de 4 de noviembre de 2004 ascendían a la cantidad de 20.089.94 €, y en el que, a juicio de la demandante, concurren los elementos para generar responsabilidad contable por alcance.

El Letrado de los demandados SRES. A.J. y T.P. manifiesta, con base en el Informe del Interventor del Ayuntamiento, que la totalidad del importe de las emergencias sociales aprobadas a favor de vecinos necesitados del municipio era destinado al fin para el que se concedieron y que, a través del seguimiento llevado a cabo por los Servicios Sociales del Ayuntamiento, estaba sobradamente justificado, siendo la mayor parte de ellas destinadas al pago de las cotizaciones a la Seguridad Social.

El Letrado del demandado DON F.D.R. destaca, en primer término, la naturaleza subvencional de las ayudas de emergencia social, resaltando que no tienen la consideración de pagos a justificar, por lo que la justificación del destino y aplicación no es obligación de la Administración que las concede, sino de los beneficiarios o perceptores de las mismas, manifestando que, en cualquier caso, las ayudas fueron destinadas al fin para el que se otorgaron, como resulta de los informes emitidos por el Interventor del Ayuntamiento, así como por los informes de la trabajadora social obrante en la pieza de Actuaciones Previas.

Consta acreditado en autos por medio de la extensa prueba documental aportada al proceso por la parte demandada y constituye hecho probado respecto del que no existe discrepancia por las partes, que a lo largo de los años 2000 a 2004 en el Ayuntamiento de Íllora se otorgaron ayudas de emergencia social, cuya finalidad era paliar contingencias extraordinarias que se podían presentar a personas o unidades familiares y que debían ser atendidas con inmediatez.

Asimismo, ha quedado acreditado que el procedimiento que se seguía para la concesión de las ayudas era el correcto y que de su seguimiento y finalidad estaba encargada la trabajadora social, que había muchas solicitudes y que tras la tramitación del correspondiente expediente, consistente en realizar las indagaciones pertinentes acerca de las verdaderas necesidades del solicitante, la trabajadora social hacía un informe favorable para su concesión, que, a su vez, era informado por la Intervención sobre la disponibilidad del crédito presupuestario para atender el reconocimiento de la obligación, que se hacía la propuesta de concesión y, posteriormente, la resolución de concesión de la emergencia y la aprobación del gasto.

En la mayoría de los casos las ayudas estaban destinadas al pago de las cotizaciones a la Seguridad Social, supuesto en el que los perceptores acudían al Área de Servicios Sociales del Ayuntamiento, demandando una ayuda económica para poder satisfacer a la TGSS el pago de las cuotas mensuales del régimen especial agrario, de forma que se incoaba el oportuno expediente y, previa acreditación de las necesidades en base a un informe emitido por la trabajadora social del Ayuntamiento, se otorgaba la ayuda, teniendo en cuenta que, si no abonaban esas cuotas, no podían acreditar uno de los requisitos indispensables para el cobro del subsidio agrario que, precisamente, era estar al corriente de las cotizaciones en el Régimen Especial Agrario.

Consta en la documentación obrante en autos que, mediante oficio de 9 de agosto de 2011, se solicitó a la TGSS de Loja que emitiera certificación de las cotizaciones abonadas por los distintos perceptores de las ayudas de emergencia social y que, mediante contestación telefónica, la TGSS informó a la jefa de Recursos Humanos del Ayuntamiento, que en virtud de la ley de Protección de datos, no podía acceder a tal petición, debiendo ser el Tribunal el que solicitara tal información.

Pese a la falta de localización de las justificaciones expresas de las mencionadas ayudas, tal vez por no haber sido presentadas en su día, y teniendo en cuenta el tipo de personas a las que iban destinadas, de escaso nivel cultural, y un entorno social marginal que dificultaba, incluso, hacerles comprender la obligación de justificar la ayuda, como puso de manifiesto el Interventor del Ayuntamiento Don J.A.P.M., en su escrito de 15 de octubre de 2009, ha quedado acreditado que por los servicios sociales del Ayuntamiento se practicaba un exhaustivo seguimiento de las mismas, que garantizaba que los fondos aprobados en las ayudas de emergencia social estaban destinados a los fines para los que se concedieron.

En la declaración testifical practicada en el acto del juicio oral, se ha puesto de manifiesto que la trabajadora social era la encargada del seguimiento de las ayudas y que estaban destinadas al fin para el que se otorgaron. Concretamente, en la declaración de Don R.M.M., que fue Concejal del Ayuntamiento en el período de 2003 a 2006 se ha afirmado que la trabajadora social era la que hacía el seguimiento de las ayudas, que los pagos se hacían por talón nominativo, pero que, también, había pagos directos que realizaba la trabajadora, la cual verificaba que se aplicaban al fin para el que se otorgaban. La trabajadora social del Ayuntamiento, Doña M.R.N.B., puso de manifiesto en su declaración que ella, personalmente, hacía el seguimiento de las ayudas, que llevaba un registro del expediente de cada persona que solicitaba la ayuda, que veía la situación real de las personas o de las familias, a las que conocía por ser del pueblo, sabiendo la situación de cada uno, y que hacía un informe, constándole que el importe de las ayudas se destinaba al fin para el que se otorgaban, que a los usuarios se les daba un talón nominativo y que no se justificaban documentalmente porque a las personas se les hacía un seguimiento y se comprobaba que el dinero se había gastado en la finalidad a la que se había concedido. En concreto, manifestó que, incluso en un caso en el que había un problema en la familia de alcoholismo, ella pidió que se le hiciera un pago justificado a su nombre y realizó el pago de comida en la tienda, pidiendo la factura justificativa.

Siendo la jurisdicción contable esencialmente reparadora, si no se acredita un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado a los fondos públicos, no puede declararse la existencia de responsabilidad contable, y teniendo en cuenta que la prueba de cargo sobre la existencia de daño como elemento de la responsabilidad contable, de acuerdo con lo establecido en el artículo 217.1 de la LEC, corresponde al demandante, como se ha expuesto anteriormente, y que en las presentes actuaciones el Ayuntamiento no ha probado la existencia del daño en relación con la falta de justificación de las ayudas, sino que ha sido la parte demandada la que ha acreditado, por medio de la extensa prueba documental que ha aportado y a través de las demás pruebas practicadas, que las ayudas fueron destinadas al fin para el que se otorgaron, lleva a este juzgador a desestimar la demanda, al no haber quedado probado el daño a los fondos públicos constitutivo de alcance y exigible para la declaración de responsabilidad contable.

En consecuencia, no concurriendo en los hechos objeto de este procedimiento la existencia de daño en los fondos del Ayuntamiento de Íllora, procede desestimar íntegramente las pretensiones de la parte actora, porque, como ha sostenido de forma uniforme la Sala de Justicia en Sentencias de 29 de diciembre de 2004, 13 de marzo de 2005 y 26 de marzo de 2005, la correcta aplicación de los artículos 2,b),15.1, 38.1 , 42 y 43 de la Ley Orgánica 2/ 1982, de 12 de mayo, en relación con el artículo 49.1 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, implica que para que pueda apreciarse responsabilidad contable en una gestión de bienes y derechos de titularidad pública, deben concurrir en esa gestión todos y cada uno de los requisitos legalmente previstos para dicho modelo de responsabilidad jurídica.

En cuanto a las costas, al haberse desestimado la demanda, y conforme a lo establecido en el artículo 394, de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, en relación con el artículo 71, apartado 4, letra g) de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, procedería su imposición a la parte demandante, si bien, este Consejero, teniendo en cuenta que el Ayuntamiento de Íllora se basó para interponer su demanda en el Informe de Fiscalización y en la existencia de varios reparos de la Intervención Municipal, que se han visto matizados y superados por otros informes posteriores, así como por la prueba realizada ante el Tribunal, lo que vino a propiciar el propio cambio de postura del Ministerio Fiscal, que, inicialmente, había apoyado la demanda, son elementos de juicio que pueden ser valorados con la entidad suficiente para justificar la consideración de circunstancias excepcionales, que justifican apartarse del criterio del vencimiento, no procediendo por tanto hacer pronunciamiento alguno sobre las costas de esta instancia.

En su virtud, vista la legislación vigente, procede dictar el siguiente

Desestimar la demanda interpuesta por el Letrado del Ayuntamiento de Íllora contra DON J.T.A.J., DON F.J.D.R. y DON A.T.P., que fueran Alcaldes de la citada Corporación en la época a que se refieren los hechos objeto del procedimiento.

No realizar expreso pronunciamiento en cuanto a las costas causadas en esta primera instancia, conforme a lo establecido en el fundamento jurídico duodécimo.

Pronúnciese esta Sentencia en audiencia pública y notifíquese a las partes, haciéndoles saber que contra la presente resolución, pueden interponer recurso de apelación ante este Consejero de Cuentas y para la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas, en el plazo de quince días, conforme a lo establecido en el artículo 85 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en relación con el artículo 80 de la Ley 7/1988 de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas.

Así lo acuerda y firma el Excmo. Sr. Consejero de Cuentas, de lo que doy fe.