AUTO nº 11 DE 2008 DE TRIBUNAL DE CUENTAS - SALA DE JUSTICIA, 31 de Marzo de 2008
| Fecha | 31 Marzo 2008 |
En Madrid, a treinta y uno de marzo de dos mil ocho.
La Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas, integrada por los Excmos. Sres. Consejeros de la Sala expresados al margen, en virtud de la potestad conferida por la soberanía popular, y en nombre del Rey, formula el siguiente
AUTO
En grado de Apelación se han visto, ante la Sala, los autos de las Diligencias Preliminares nº C-187/07 (Informe de Fiscalización del Servicio de Alimentación Hospitalaria: Hospital de Meixoeiro, ejercicio 2004, Pontevedra), que fueron fallados en primera instancia por el Consejero de Cuentas, Excmo. Sr. Don Felipe García Ortiz. Han actuado, como parte apelante, el Ministerio Fiscal y, como parte apelada, la Xunta de Galicia, representada por el Procurador de los Tribunales Don Argimiro V. G..
Ha sido Ponente el Consejero Excmo. Sr. D. Javier Medina Guijarro quien, previa deliberación y votación, expresa el parecer de la Sala de Justicia,
Los autos de las Diligencias Preliminares nº C-187/07 (Informe de Fiscalización del Servicio de Alimentación Hospitalaria: Hospital de Meixoeiro, ejercicio 2004, Pontevedra), se iniciaron, a instancia del Fiscal Jefe del Tribunal de Cuentas, en escrito de 17 de septiembre de 2007, a la vista de diversas irregularidades puestas de manifiesto en el Informe aprobado por el Pleno del Consejo de Cuentas de Galicia en su sesión de 12 de julio de 2006. En concreto, el Ministerio Fiscal señaló que del referido Informe de Fiscalización resultaban tres supuestos de los que pudiera derivarse responsabilidad contable, a saber: 1) la falta de control del absentismo laboral del personal al servicio de la empresa adjudicataria del contrato por parte del centro hospitalario; 2) el supuesto incumplimiento contractual que derivaría de que los costes totales de personal fueran superiores a la oferta económica presentada por la empresa adjudicataria del contrato; y 3) el supuesto perjuicio económico que pudiera derivarse de desviaciones injustificadas y, en ocasiones, desmedidas en los consumos de alimentos por pensión completa.
El Excmo. Sr. Consejero que conoció de las Diligencias Preliminares en instancia dictó Auto, de fecha 14 de diciembre de 2007, en cuya parte dispositiva se decretaba el archivo de la referida pieza de Diligencias Preliminares «al no deducirse de los hechos denunciados por el Ministerio Fiscal en su escrito de 17 de septiembre de 2007 supuesto alguno de responsabilidad contable por alcance». Fundamentaba su Resolución en que de los supuestos referidos en el escrito del Ministerio Fiscal no se deducía la existencia de perjuicio económico a los fondos públicos autonómicos. Así, en relación con la primera irregularidad denunciada por el Ministerio Fiscal, la falta de control del absentismo laboral del personal al servicio de la empresa adjudicataria del contrato, se razonaba en dicha Resolución que el mayor coste que pudiera derivarse de la necesidad de sustituir a los trabajadores recaía sobre la empresa adjudicataria, no sobre el centro hospitalario fiscalizado. El referido Auto, y en relación a la segunda de las irregularidades denunciadas por el Ministerio Fiscal, esto es, el supuesto incumplimiento contractual que derivaría de que los costes totales de personal fueran superiores a la oferta económica presentada por la adjudicataria del contrato, señaló «igualmente» que el mayor coste se debía soportar por la empresa adjudicataria.
En relación al tercero de los supuestos referidos, esto es, el posible perjuicio económico derivado de desviaciones injustificadas y, en ocasiones, desmedidas de consumos alimenticios por pensión completa, el Auto recurrido entendió, basándose en que el Informe de Fiscalización del Órgano Autonómico, que era imposible cuantificar el supuesto perjuicio económico puesto que «no se aporta el dato que permita contrastar con las estancias reales totales».
El citado Auto fue recurrido, con fecha 21 de diciembre de 2007, por el Ministerio Fiscal, conforme al artículo 46.2 de la Ley 7/1988. En dicho recurso, el Ministerio Fiscal impugnaba el archivo de las Diligencias Preliminares, únicamente en relación con el tercero de los supuestos mencionados en su anterior escrito de 17 de diciembre de 2007, mostrando su conformidad con el archivo de las Diligencias Preliminares en lo referente a los dos primeros supuestos. El Ministerio Fiscal fundamentó su recurso, en definitiva, en el hecho de que el Informe aprobado por el Consejo de Cuentas de Galicia constató, en relación con el consumo de determinados alimentos, la existencia de un significado perjuicio económico.
El recurso interpuesto por el Ministerio Fiscal se admitió por Providencia de veintidós de enero de 2008, en la que se emplazó a la Abogacía del Estado, al Ministerio Fiscal y a la Xunta de Galicia a personarse ante esta Sala de Justicia en el plazo conferido. La Abogacía del Estado manifestó, en escrito de 29 de enero de 2008, no tener la Administración del Estado interés alguno en las presentes actuaciones. Tanto el Ministerio Fiscal como la Xunta de Galicia, representada por el Procurador de los Tribunales Don Argimiro V. G., comparecieron ante esta Sala de Justicia mediante escritos respectivos de 23 y 31 de enero de 2008.
Por Providencia de 8 de febrero de 2008 se dio traslado de las actuaciones, por medio de su representante, a la Xunta de Galicia, a fin de que pudiera presentar las alegaciones convenientes a su derecho, lo que llevó a cabo mediante escrito de 22 de febrero de 2008, solicitando el archivo de las Diligencias Preliminares.
Por Diligencia de Ordenación de 27 de febrero de 2008 el Secretario de la Sala de Justicia declaró concluso el recurso, pasando los autos al Excmo. Sr. Consejero Ponente, a fin de que preparara la pertinente resolución.
Por Providencia de 24 de marzo de 2008, se acordó señalar para votación y fallo del recurso el posterior día 28 de marzo de 2008, fecha en la que tuvo lugar el acto.
En la tramitación de este recurso se han observado las prescripciones legales aplicables.
El Órgano de la jurisdicción contable competente para conocer y resolver el presente recurso de apelación es la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas, de acuerdo con los artículos 46.2 y 54.2.d) de la Ley 7/88, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas.
El recurso interpuesto por el Ministerio Fiscal viene a mostrar su desacuerdo con el archivo de las Diligencias Preliminares, incoadas a instancia del mismo, en lo relativo al consumo de determinados alimentos, mostrando su conformidad con el archivo referente a los supuestos de falta de control del absentismo laboral del personal al servicio de la empresa adjudicataria y de que los costes totales de personal fueran superiores a la oferta económica presentada por la empresa adjudicataria del contrato. Se viene a fundamentar el recurso en que el Informe de Fiscalización destaca de forma indubitada, en relación al supuesto que nos ocupa, «la existencia de desviaciones injustificadas, y en ocasiones desmedidas, y por consiguiente, un significado perjuicio económico».
Para una mejor comprensión del debate hay que recordar que el Auto recurrido, que asumió en este punto las alegaciones de la Xunta de Galicia de fecha 22 de noviembre de 2007, entendió, de una parte, que no existía perjuicio alguno por cuanto los menús se elaboraban por un dietista de la empresa adjudicataria en colaboración con el Servicio de Endocrinología del Hospital de Meixoeiro. De otra parte, venía a concluir en la imposibilidad de cuantificar el supuesto perjuicio económico, por cuanto que no se había facilitado el dato para poder contrastar el consumo de alimentos con las estancias reales totales durante el periodo referenciado.
Por ello el supuesto perjuicio económico, respecto del cual continúa solicitando el Ministerio Fiscal el nombramiento de Delegado Instructor, resulta de lo manifestado en el Informe de Fiscalización aprobado por el Consejo de Cuentas de Galicia en su sesión de 12 de julio de 2006, en tanto que el Auto recurrido fundamenta el archivo en la imposibilidad de cuantificar dicho perjuicio por no existir, en dicho informe, datos que lo permitan.
Pues bien, circunscrito el debate procesal al tercero de los supuestos que fundamentaron, inicialmente, la petición de apertura de las presentes diligencias por parte del Ministerio Fiscal, esto es, a la posible existencia de desviaciones injustificadas de alimentos en el análisis de los consumos por pensión completa, debe manifestar esta Sala que acierta el Ministerio Fiscal cuando pone de manifiesto que el hecho de no poder determinar la fijación exacta del posible perjuicio económico, en esta fase, no supone ningún obstáculo para que se acepte su pretensión. Antes al contrario, si el informe de fiscalización apuntó la existencia de diversos indicios de dicho perjuicio económico, es la fase instructora la que puede permitir, en su caso, con carácter previo y provisional, tanto si dicho perjuicio existió, como la posible cuantificación del mismo y la determinación de los presuntos responsables. Establecido lo anterior, lo que procede, pues, es analizar si el hecho denunciado participa, indiciariamente, de las características que pueden dar lugar al conocimiento de los mismos por la jurisdicción propia de este Tribunal.
Y así, para un mejor entendimiento del supuesto controvertido, parece pertinente profundizar en el supuesto que sigue siendo objeto de debate entre las partes. El informe del Consello de Contas de Galicia, aprobado en su sesión plenaria de 14 de febrero de 2006, del que trae causa las presentes diligencias, efectuó un estudio sobre el control de existencias y consumos de los menús de los internos durante el período fiscalizado, que se circunscribió al ejercicio económico 2004. Como consecuencia de este análisis, y en su epígrafe II.6 (folios 22 a 25 de la pieza de diligencias preliminares) llegó a la conclusión de que la cantidad total de productos alimenticios que habían sido justificados mediante las compras de dicho período no se adecuaban a las cantidades suministradas a los residentes, información que se obtenía, a su vez, de los datos facilitados por el servicio de alimentación hospitalaria del Hospital de Meixoeiro. Como consecuencia de ello, el informe concluía que la ausencia de garantías en cuanto a la adecuada utilización de los aprovisionamientos alimenticios había dado lugar a «...desviaciones injustificadas y, en ocasiones, desmedidas en el consumo y, por consiguiente, un significativo perjuicio económico» (folio 25 de la pieza de diligencias preliminares). Lo que procede, en consecuencia, es analizar si este supuesto de hecho puede participar de las características de la responsabilidad contable que se sustancia ante la jurisdicción del Tribunal de Cuentas. Y, en concreto, si fue acertado el Auto de instancia, ahora recurrido, cuando archivó las presentes diligencias preliminares por entender que nos encontrábamos dentro de las previsiones del art. 46.2 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal del Cuentas, que establecen la pertinencia de dicho archivo cuando los hechos (se refiere a los que son objeto de estudio en esta fase procedimental) manifiestamente, no revistan caracteres de alcance.
Procede manifestar, en primer lugar, que el art. 15 de la Ley Orgánica 12/82, de 12 de mayo, establece que el enjuiciamiento contable se ejerce respecto de las cuentas que deban rendir quienes recauden, intervengan, administren o utilicen bienes, caudales o efectos públicos. En el mismo sentido se manifiesta el art. 38.1 del mismo texto legal. Y, en sintonía con los preceptos citados de la Ley Orgánica, así como los arts. 49 y concordantes de la Ley de Funcionamiento de este Tribunal. El repetido art. 46.2 de nuestra Ley de Funcionamiento participa de las características de lo que establece el art. 51 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 13 de junio de 1998, que, a su vez, tiene su antecedente inmediato en el art. 62 de la anterior Ley, reguladora de esta materia, de 1956. En esencia estos artículos permiten al órgano juzgador a inadmitir, bien el recurso, bien la apertura de la fase instructora (por lo que se refiere, en concreto, a nuestra jurisdicción) en supuestos muy tasados, cuando conste, de manera inequívoca y manifiesta, o bien la existencia de defectos formales o procesales o bien cuando se pueda colegir, en fase tan temprana del procedimiento jurisdiccional, la no acomodación de lo solicitado a lo previsto por la normativa vigente.
Lo que resta es, pues, analizar si en el supuesto controvertido se dan, al menos indiciariamente, los supuestos que configuran la responsabilidad contable que se sustancia ante este Tribunal. Y con los datos de los que hasta ahora dispone esta Sala, que sólo son, en esencia, los que se derivan de las afirmaciones efectuadas en el Informe de Fiscalización del Consello de Contas de Galicia, puede concluirse que: a) los posibles fondos perjudicados son de naturaleza inequívocamente pública, en este caso fondos autonómicos de la Xunta de Galicia; b) que este posible menoscabo se desprende, en sentido amplio, de las cuentas que deben rendir todos aquellos que recauden, intervengan, administren, custodien, manejen o utilicen fondos públicos; y c) que la infracción puede referirse a infracciones impuestas por Leyes de naturaleza presupuestaria o contable.
Por lo que se refiere, por otro lado, a la doctrina de esta Sala de Justicia hay que recordar que en nuestro Auto de 5 de julio de 2004, manifestamos que el archivo de las actuaciones en fase de diligencias preliminares, en la que ni siquiera se ha procedido a llevar a cabo una investigación de los hechos, únicamente procede, de conformidad con lo dispuesto en el art. 46.2 de la Ley de Funcionamiento, antes citado, cuando de una manera manifiesta los hechos denunciados no revistan caracteres de alcance. Y continúa manifestando dicho Auto que sólo procede el archivo cuando los hechos no revisten los caracteres de alcance de manera manifiesta, patente y clara, dado que en la fase en la que nos encontramos no se lleva a cabo investigación alguna de los hechos, sino que se trata, únicamente, de evitar, con el archivo de las actuaciones, que se inicie la fase de instrucción que, en su caso, dará lugar al juicio contable.
Pues bien, en la fase procedimental en que ahora nos encontramos, y por todo lo argumentado anteriormente, procede manifestar que esta Sala no comparte el criterio de que existan elementos de juicio suficientes para declarar, sin género de dudas, que no puedan haberse producido menoscabo de fondos o bienes públicos, generadores de responsabilidad contable, en el Hospital de Meixoeiro, por lo hechos concretos que ahora combate en su recurso el Ministerio Fiscal. De la lectura del Auto recurrido se desprende, además, que el mismo efectúa, correctamente, un análisis de los dos primeros supuestos que dieron lugar, inicialmente, junto con el ahora controvertido, a la petición de apertura de diligencias preliminares por el Ministerio Público. En efecto, por lo que se refiere al supuesto controvertido en la presente litis, la única razón invocada por el Auto de instancia es una pretendida imposibilidad en la cuantificación del supuesto perjuicio económico para los fondos públicos. Como ya anticipamos al inicio de esta resolución, ese no es, en esta fase procedimental, motivo suficiente para proceder al archivo de las actuaciones cuando los hechos, indiciariamente, sí pueden participar de las características generadoras de responsabilidad contable, como se ha indicado anteriormente. Y es que, precisamente, las actuaciones instructoras del art. 47 de la Ley de Funcionamiento de este Tribunal tienen, como una de sus finalidades esenciales, la posible cuantificación de dichos perjuicios. Parece, en consecuencia, acertado según manifiesta el Ministerio Público en su recurso, que estas posibles desviaciones injustificadas sean, las que, tras las oportunas averiguaciones del Delegado Instructor, puedan ser, en su caso, debidamente cuantificadas, ya que esa es una de las finalidades propias que confiere el ordenamiento jurídico a dichas actuaciones instructoras.
En consecuencia no procede sino estimar el recurso interpuesto por el Ministerio Fiscal contra el auto del Excmo. Sr. Consejero de Cuentas del Departamento 3º de la Sección de Enjuiciamiento, dictado el 14 de diciembre de 2007, debiendo procederse, de acuerdo con lo establecido en los arts. 46 y 47 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, a la práctica de las actuaciones previas que correspondan como trámite previo a la iniciación, en su caso, del pertinente juicio de responsabilidad contable.
Por lo que se refiere a las costas, no procede pronunciamiento expreso sobre las mismas según lo dispuesto en el art. 80 de la Ley 7/88, de 5 de abril, en conexión con la Disposición Final Dos de la Ley Orgánica 2/82, de 12 de mayo, y con el art. 139.2 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, de 13 de julio de 1998.
En atención a lo expuesto y vistos los preceptos citados y demás de general aplicación
LA SALA ACUERDA: ESTIMAR el recurso interpuesto por el Ministerio Fiscal contra el Auto de 14 de diciembre de 2007, dictado por el Excmo. Sr. Consejero de Cuentas del Departamento 3º de la Sección de Enjuiciamiento, en las Diligencias Preliminares de referencia, debiendo procederse, de acuerdo con lo dispuesto en los arts. 46 y ss. de la Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas a la práctica de las actuaciones previas que correspondan. Sin costas.
Así lo acordamos y firmamos. Doy fe.
