AUTO nº 5 DE 2018 DE TRIBUNAL DE CUENTAS - SALA DE JUSTICIA, 28 de Febrero de 2018

Ponente:Excmo. Sr. D. Felipe García Ortiz
Fecha de Resolución:28 de Febrero de 2018
Emisor:SALA DE JUSTICIA
Asunto:AUTO nº 5 año 2018 dictado por la SALA DE JUSTICIA
Jueces:Excmo. Sr. D. Felipe García Ortiz.- PresidenteExcma. Sra. Dª Mª Antonia Lozano Álvarez.- ConsejeraExcmo. Sr. D. José Manuel Suárez Robledano.- Consejero
RESUMEN

Tema: Recurso del artículo 46.2 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, nº 46/17. Diligencias Preliminares nº B-62/17. Sector Público Local (Mancomunidad de Servicios de la Manchuela Conquense), Cuenca.
Resumen doctrina: Se desestima el recurso interpuesto sin imposición de costas al recurrente. Comienza la Sala exponiendo sistematizadamente las alegaciones vertidas en el recurso y seguidamente manifiesta coincidir con el criterio contenido en el Auto recurrido, por cuanto es doctrina reiterada de la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas (entre otras, Sentencias 10/2005, de 14 de julio, 20/2005, de 28 de octubre, y 10/2013, de 12 de marzo) que para que pueda declararse la responsabilidad contable por alcance resulta imprescindible que se haya apreciado en los fondos públicos afectados un daño real y efectivo, sin el cual los posibles incumplimientos de carácter administrativo, contable, financiero, presupuestario o contractual que, en su caso, se hubiesen producido en la operación enjuiciada, no serían suficientes para provocar el efecto indemnizatorio que deriva de dicha responsabilidad. Concluye que de la denuncia formulada por el Ministerio Fiscal, que recoge la remitida por el Presidente de la Mancomunidad, no se deduce, en modo alguno, que se haya originado ese daño real y efectivo que exige el artículo 59 de la LFTCu por lo siguiente: 1º) En caso de incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria o de la regla de gasto, como parece ser que ha sido el supuesto de la Mancomunidad, se aplicaría lo dispuesto en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LO 2/12), debiendo elaborarse un plan económico-financiero que corrija esta situación (artículo 21 de la precitada Ley). La persistencia en el incumplimiento del objetivo mencionado puede considerarse como gestión gravemente dañosa para los intereses generales, pudiendo procederse a la disolución de los órganos de la Corporación Local incumplidora. Cabe concluir que, para solucionar la situación del remanente de tesorería negativo, la Mancomunidad debería haber reducido gastos del presupuesto, y que su incumplimiento supondría una infracción de lo dispuesto en el TRLRHL y en la LO 2/12, pero esta irregularidad no generaría responsabilidad contable al no haber originado un daño a los fondos públicos individualizado y cuantificable. 2º) Tampoco ha originado un perjuicio o daño en los fondos de la Mancomunidad la dotación presupuestaria de un puesto de trabajo no incluido en la RPT. Como ha señalado el Tribunal Supremo (Sentencia de la Sección 7ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de 20 de octubre de 2008)” (…) La aprobación de la Plantilla Orgánica no es sino la aprobación de una partida de los presupuestos, que podrá prever un número de funcionarios menor que el establecido en la Relación de Puestos de Trabajo (al existir por ejemplo vacantes que por motivos presupuestarios se decida no cubrir) pero que no puede contradecir en el contenido, naturaleza y número máximo de plazas, a las previsiones previstas en la Relación de Puestos de Trabajo …”. Por tanto, la dotación presupuestaria por parte de la Mancomunidad de un puesto de trabajo inexistente en la RPT supone una infracción administrativa y/o presupuestaria. Sin embargo, esta irregularidad no genera por sí la existencia de responsabilidad contable, máxime porque los presupuestos constituyen la expresión cifrada, conjunta y sistemática de las obligaciones que, como máximo, puede reconocer la entidad, y de los derechos que prevea liquidar durante el correspondiente ejercicio, y no de la realización efectiva de gastos ni de pago, como acertadamente ha señalado la Consejera de instancia. Cuestión distinta, razona la Sala, es que esa dotación presupuestaria se hubiera gastado y pagado sin conocer su destino final. El Presidente de la Mancomunidad, en su escrito de recurso, alega que la dotación presupuestaria de un puesto de trabajo no incluido en la RPT se ha venido gastando, sin que conste su destino, supuesto que podría haber originado un daño en los fondos públicos de la Mancomunidad. Ahora bien, este hecho es un elemento nuevo que se ha introducido extemporáneamente en esta instancia. Y esta circunstancia impide a este Órgano ad quem pronunciarse sobre esta cuestión, en virtud de la prohibición de la mutatio libelli. De lo anteriormente expuesto, se deduce que la decisión de archivo contenida en la resolución impugnada es conforme a derecho. Por lo que se refiere a las costas, la Sala, manifiesta que no procede su imposición al recurrente, dada la naturaleza y singularidad de las cuestiones jurídicas suscitadas en estas actuaciones y el especial interés de la Mancomunidad en la defensa de sus bienes y derechos.
Voces: ARCHIVO (ART. 46.2), DAÑO EN LOS FONDOS PUBLICOS, ORGANO JUDICIAL AD QUEM, PRINCIPIO MUTATIO LIBELLI

 
ÍNDICE
CONTENIDO

En Madrid, a veintiocho de febrero de dos mil dieciocho.

La Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas, integrada por los Excmos. Sres. Consejeros expresados al margen, previa deliberación ha resuelto dictar el siguiente:

A U T O

Visto el recurso del artículo 46.2 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, interpuesto por Don J. M. G., Presidente de la Mancomunidad de Servicios de la Manchuela Conquense, contra el Auto de 3 de julio de 2017, dictado por la Consejera de Cuentas del Departamento Segundo de la Sección de Enjuiciamiento, en las Diligencias Preliminares nº B-62/17, correspondientes al Sector Público Local (Mancomunidad de Servicios de la Manchuela Conquense), Cuenca.

Ha actuado como ponente el Excmo. Sr. Consejero de Cuentas Don Felipe García Ortiz, quien previa deliberación y votación, expresa la decisión de la Sala, de conformidad con los siguientes:

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

El 3 de julio de 2017, la Excma. Sra. Consejera de Cuentas del Departamento Segundo de la Sección de Enjuiciamiento, en las Diligencias Preliminares nº 62/17, dictó Auto, cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:

“1º) Que se trasladen las presentes actuaciones a la Sección de Enjuiciamiento a los efectos de que por ésta se proponga a la Comisión de Gobierno de este Tribunal el nombramiento de Delegado Instructor para la práctica de las diligencias previstas en el artículo 47.1 de la Ley 7/1988 respecto a las irregularidades a las que se refiere el razonamiento jurídico segundo de la presente resolución y en la forma concretada por el mismo.

  1. ) Archivar las presentes diligencias preliminares respecto de los hechos a los que se refiere el razonamiento jurídico tercero de la presente resolución de conformidad con lo que dispone el artículo 46 de la Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas”.

Los hechos por los que se procedió al archivo de estas diligencias, que fueron denunciados por el Ministerio Fiscal, el 16 de mayo de 2017, en base al escrito remitido por la Mancomunidad de Servicios de la Manchuela Conquense el 19 de abril del mismo año, son:

“En la citada Mancomunidad existe un remanente de tesorería negativo, según la liquidación realizada el pasado mes de marzo de 2017 por la Secretaria Interventora.

El problema ha sido descubierto al cuadrar el presupuesto del pasado año a fin de formalizar el correspondiente al del presente ejercicio, dado que los presupuestos se venían prorrogando año tras año.

Han sido afloradas partidas en los presupuestos que no cuadran con el personal al servicio de la Mancomunidad. Concretamente, se ha presupuestado el abono de salarios de un ingeniero técnico, cuando la realidad es que no hay nadie prestando dichos servicios.”

SEGUNDO

Don J. M. G., actuando en calidad de Presidente de la Mancomunidad de Servicios de la Manchuela Conquense, mediante escrito con entrada en el Registro General de este Tribunal el 28 de julio de 2017, interpuso, de conformidad con lo expresado en el artículo 46.2 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, (LFTCu), recurso que él denomina “DE APELACIÓN”, contra el apartado 2º) de la parte dispositiva del referido Auto, solicitando que se dicte resolución por la que se interese a la Comisión de Gobierno de este Tribunal de Cuentas el nombramiento de Delegado Instructor, a fin de que se depuren posibles responsabilidades en la deficiente gestión de las cuentas de dicha Mancomunidad.

TERCERO

Por Diligencia de Ordenación del Director Técnico del Departamento Segundo de la Sección de Enjuiciamiento y Secretario de las Diligencias Preliminares nº B-62/17, de fecha 12 de septiembre de 2017 se elevaron los autos a esta Sala de Justicia para que se procediera a la tramitación del recurso interpuesto.

CUARTO

Por Diligencia de Ordenación de la Secretaria de esta Sala de Justicia, de 24 de octubre de 2017, se acordó:

  1. ) Abrir el correspondiente rollo, al que se le asignó el número 46/17.

  2. ) Nombrar Ponente, siguiendo el turno establecido, al Consejero de Cuentas Excmo. Sr. Don Felipe García Ortiz, y

  3. ) Conceder un plazo de diez días al Presidente de la Mancomunidad de Servicios de la Manchuela Conquense, en virtud de lo preceptuado en el artículo 65 de la LFTCu, para que subsanara el defecto de representación, ya que no se había aportado el preceptivo acuerdo del Pleno de la Mancomunidad u órgano delegado para el ejercicio de acciones judiciales, previo dictamen del Secretario o, en su defecto, de la Asesoría Jurídica o de un Letrado, conforme a lo previsto en los artículos 22.2 j) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local (LBRL) y 54.3 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en materia de Régimen Local (TRLBRL).

QUINTO

Recibido, el 8 de noviembre de 2017, escrito de Don J. M. G., Presidente de la Mancomunidad de Servicios de la Manchuela Conquense, en el que manifestaba entender cumplimentados los requisitos de postulación aludidos en el párrafo precedente, y acompañaba copia del Acta de la Junta en la que se acordó expedir poderes para articular denuncia ante el Tribunal de Cuentas, así como el poder general para pleitos, en aras del principio de la tutela judicial efectiva, por Diligencia de Ordenación de la Secretaria de esta Sala, de fecha 20 de noviembre, se requirió al Sr. M. para que, en el plazo de diez días, aportara el preceptivo informe del Secretario o, en su defecto, de la Asesoría Jurídica o de un Letrado, de acuerdo con lo establecido en el artículo 54.3 del TRLBRL.

SEXTO

Recibida el 12 de diciembre de 2017 la documentación referenciada en el apartado anterior de esta resolución, por Diligencia de Ordenación de la Secretaria de esta Sala de fecha 14 de diciembre de 2017 se acordó dar traslado del recurso al Ministerio Fiscal para que, en el plazo de cinco días, pudiera impugnar el mismo si lo estimara conveniente.

El Ministerio Fiscal evacuó el traslado conferido por escrito de 21 de diciembre de 2017.

SÉPTIMO

Mediante Diligencia de Ordenación de la Secretaria de esta Sala de 16 de enero de 2018 se acordó pasar los autos del recurso interpuesto al Consejero Ponente Excmo. Sr. Don Felipe García Ortiz, a fin de que preparase la pertinente resolución. La remisión de estos autos se realizó el 26 de enero de 2018, conforme consta en la diligencia de la Secretaria de la Sala expedida en dicha fecha.

OCTAVO

Por Providencia de 22 de febrero de 2018, se acordó señalar para votación y fallo del recurso el día 27 de febrero de 2018, fecha en la que tuvo lugar el acto.

NOVENO

En la tramitación del presente recurso se han observado las prescripciones legales establecidas.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 24.2 de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, (LOTCu), y 46.2 de la LFTCu, corresponde a la Sala de Justicia de este Tribunal el conocimiento y resolución del presente recurso.

SEGUNDO

Don J. M. G., actuando en calidad de Presidente de la Mancomunidad de Servicios de la Manchuela Conquense, señala en el recurso presentado, que si el remanente de tesorería de la Mancomunidad es negativo y en la contabilidad de ésta aparecen partidas que no se tenían que dotar presupuestariamente -porque no existían dichos gastos- es más que evidente que ha existido un desfalco en la citada Mancomunidad y que se deben investigar sus cuentas por parte del Tribunal de Cuentas.

Fundamenta el recurso, que denomina “DE APELACIÓN”, con base en las siguientes alegaciones:

  1. ).- La existencia de dotación presupuestaria de un puesto de trabajo no incluido en la Relación de Puestos de Trabajo (RPT) y en el que nadie está prestando servicios actualmente. Indica que la dotación se ha venido gastando anualmente sin que conste el destino de la misma. Señala el recurrente que este hecho supone el incumplimiento de una infracción jurídica, no solo contraria a la más elemental exigencia de buena fe, sino también un innegable perjuicio a derechos e intereses legítimos. Expone que la jurisprudencia considera que si se incumplen los requisitos de elaboración de la RPT se produce la invalidez de los actos de aplicación, por lo que -con mayor razón- la inexistencia misma de tal instrumento será motivo de ilegalidad. Transcribe el artículo 74 del Estatuto Básico del Empleado Público, indicando que, de acuerdo con su Disposición Final Cuarta, al no existir Ley de desarrollo de la Administración del Estado ni de la Administración de Castilla-La Mancha, subsiste la vigencia del artículo 126.4 del Real Decreto Legislativo 781/1986.

  2. ).- Si de la liquidación del presupuesto resultase un remanente de tesorería negativo, la entidad afectada tendrá que ajustar el presupuesto hasta lograr que esta magnitud no sea negativa y que así, en el ámbito de la Administración Local, lo establece taxativamente el artículo 174 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales.

TERCERO

El Ministerio Fiscal se muestra conforme con lo acordado en el Auto impugnado y considera que no está individualizado el presunto alcance con referencia a cuentas determinadas respecto al hecho de que con existencia de remanente de tesorería negativo se haya presupuestado el abono de salarios de un ingeniero técnico, cuando la realidad era que no había nadie prestando dichos servicios. Sin embargo, discrepa de la resolución recurrida respecto a la existencia de una dotación presupuestaria que se ha venido gastando anualmente, sobre la base de un puesto de trabajo no incluido en la RPT de la Mancomunidad, y en el que nadie viene prestando servicios, sin que conste el destino de la misma, al entender que por estos hechos se debería proponer a la Comisión de Gobierno el nombramiento de Delegado Instructor y no el archivo de las actuaciones.

CUARTO

Antes de entrar a resolver el recurso interpuesto por el Presidente de la Mancomunidad de Servicios de la Manchuela Conquense conviene recordar que pese a su denominación como “Apelación” por el recurrente, no se trata de este tipo de recurso sino el del artículo 46.2 de la LFTCu, tal como figuraba en la Cédula de notificación de la resolución impugnada expedida en su día, artículo que esta Sala de Justicia ha venido interpretando reiteradamente, (entre otros, Autos 7/2012, de 28 de marzo y 11/2016, de 19 de abril), como un incidente de archivo cuya finalidad es rechazar “a limine” aquellas denuncias que versen sobre hechos que manifiestamente no revistan los caracteres de alcance. El archivo de las actuaciones en la fase de Diligencias Preliminares, en la que ni siquiera se ha procedido a llevar a cabo una investigación de los hechos, únicamente procede cuando de una manera manifiesta los hechos denunciados no revistan los caracteres de alcance, sin que se pueda entrar a realizar ningún otro tipo de valoración, en cuanto no cabe en dicha fase, previa a la de enjuiciamiento contable, en incluso a la instrucción, entrar a conocer el fondo del asunto, lo que supondría prejuzgar el fallo que posteriormente pudiera dictarse una vez tramitado, con todas las garantías, el oportuno juicio contable.

De acuerdo con esta doctrina no cabe el archivo ex artículo 46.2 de la LFTCu, si las cuestiones planteadas son inherentes a la gestión de fondos públicos, a infracciones del ordenamiento jurídico presupuestario, a la adopción de decisiones de gasto y pago que pudieran haber carecido del suficiente respaldo normativo, siempre, eso sí, que esa gestión, decisión de gasto o pago pudiera haber originado un posible menoscabo del erario público. En cambio, procedería el archivo cuando los hechos no revistieran los caracteres de alcance de manera manifiesta, es decir, patente, clara y descubierta, y no reúnan unas características mínimas que hagan posible una valoración inicial que permita apreciar que pudiera existir un presunto alcance de fondos o caudales públicos.

En consecuencia, sólo en aquellos supuestos en que los hechos no sean incardinables, de manera manifiesta e inequívoca, en la figura jurídica del alcance, procederá el archivo de las Diligencias Preliminares, conforme a lo previsto en el artículo 46, apartado 2, de la LFTCu.

El artículo 72 de la precitada Ley, define el alcance como el saldo deudor injustificado de una cuenta o, en términos generales, la ausencia de numerario o de justificación en las cuentas que deban rendir las personas que tengan a su cargo el manejo de caudales públicos, ostenten o no la condición de cuentadantes ante el Tribunal de Cuentas. A los mismos efectos, se considerará malversación de caudales o efectos públicos su sustracción, o el consentimiento para que ésta se verifique o su aplicación a usos propios o ajenos por parte de quien los tenga a su cargo.

Para que pueda imputarse responsabilidad contable por alcance es necesario la existencia de una cuenta que arroje un saldo deudor injustificado, siendo indiferente que el descubierto obedezca a la pura y simple ausencia material del numerario o a la falta de acreditación de la justificación del saldo negativo observado. El alcance no se produce solamente cuando falta dinero público por la apropiación de la persona que lo tenía a su cargo o de otras personas, sino también cuando el que maneja fondos públicos es incapaz de explicar con la mínima e imprescindible actividad probatoria la inversión, destino o empleo dado a los mismos.

La existencia de un saldo deudor injustificado, como ha venido declarando esta Sala de Justicia en reiteradas ocasiones, entre otras las Sentencias de 28 de enero, 25 de febrero y 30 de junio de 2000, es constitutivo de alcance en los fondos públicos, ya que a efectos de delimitar éste como ilícito contable basta que tenga lugar la falta de justificación o de numerario en las cuentas que deben rendirse. El descubierto injustificado puede obedecer bien a la pura y simple ausencia material del numerario -en todo o en parte- a que la cuenta se refiere, bien a la falta de soportes documentales o de otro tipo que acrediten suficientemente el saldo negativo observado y como ha señalado este Órgano “ad quem” (Sentencia nº 22 de 30 de septiembre de 1992) todos los pagos procedentes de fondos públicos, independientemente de su destino y de la persona que los ordene, han de estar respaldados por una justificación y dicha justificación no puede quedar al arbitrio del que gestiona o maneja los caudales o efectos públicos.

QUINTO

Partiendo de lo anteriormente expuesto, y para proceder a la resolución del recurso interpuesto por el Presidente de la Mancomunidad de Servicios de la Manchuela Conquense, hay que partir de que la Consejera de Cuentas, en el razonamiento jurídico tercero del Auto recurrido, después de transcribir lo que dispone el artículo 46.2 de la LFTCu, indica que “ (…) ni de la mera existencia de un remanente negativo de tesorería ni del hecho de haber presupuestado, que no pagado, el salario de un ingeniero presuntamente inexistente, se puede deducir la existencia de un daño en los caudales de la Mancomunidad”.

Asimismo, en el mismo razonamiento jurídico del Auto, se expone que “(…) se debe reparar también en que la labor que la Ley confía al Delegado Instructor, en el marco de las actuaciones previas del artículo 47 de la citada LFTCu, no es realizar una auditoría de la gestión económico- financiera de las entidades públicas a fin de hacer aflorar eventuales daños a los fondos públicos de los que no se tuviera ninguna noticia con anterioridad. Sólo cuando se pone de manifiesto, como consecuencia de una fiscalización, auditoría o por cualquier otra vía, la posible producción de unos daños a los fondos públicos, mínimamente individualizados, como exige el artículo 46.2 de la LFTCu procede el nombramiento del Delegado Instructor para que investigue esos concretos hechos”.

Pues bien, examinado el recurso presentado por la Mancomunidad de Servicios de la Manchuela Conquense, este Órgano “ad quem” no puedo sino coincidir con el criterio manifestado por la Consejera de Cuentas en el Auto recurrido, en el sentido de que debe acordarse el archivo de las actuaciones, objeto de recurso, y ello por los razonamientos que se exponen a continuación.

SEXTO

El artículo 59 de la LFTCu dispone que las partes legitimadas activamente podrán pretender ante la jurisdicción contable el reintegro de los daños y el abono de los perjuicios originados a los caudales o efectos públicos y, en ambos casos, con los intereses legales desde el día en que se entienda producido el alcance o irrogado los perjuicios, y que los daños determinantes de la responsabilidad deberán ser efectivos, evaluables económicamente e individualizados en relación a determinados caudales o efectos.

El contenido, pues, de la pretensión contable consiste en el reintegro del alcance o la indemnización de los daños o el abono de los perjuicios y, en ambos casos, con los intereses legales desde el día en que se entienda producido el alcance o irrogados los perjuicios. Por lo demás, el artículo 59.1, último párrafo, insiste de acuerdo con el criterio constante de la doctrina sobre la materia, en la realidad o efectividad del daño o perjuicio, lo que significa que éste ha de ser real y no meramente potencial o posible, descartando especulaciones acerca de perjuicios contingentes o dudosos. De la misma forma, el carácter evaluable del daño o perjuicio significa que son indemnizables todos los que se produzcan sobre los caudales o efectos públicos, pues el único requisito es la susceptibilidad de valoración económica.

Por tanto, en el ámbito de esta jurisdicción contable lo más relevante es que se haya producido un daño en relación a determinados caudales públicos y que, además ese daño sea efectivo y evaluable económicamente.

Al respecto, se ha de señalar que esta Sala ha venido reiterando (entre otras, Sentencias 10/2005, de 14 de julio, 20/2005, de 28 de octubre, y 10/2013, de 12 de marzo), que para que pueda declararse la responsabilidad contable por alcance resulta imprescindible que se haya apreciado en los fondos públicos afectados un daño real y efectivo, sin el cual los posibles incumplimientos de carácter administrativo, contable, financiero, presupuestario o contractual que, en su caso, se hubiesen producido en la operación enjuiciada, no serían suficientes para provocar el efecto indemnizatorio que deriva de dicha responsabilidad.

Pues bien, de la denuncia formulada por el Ministerio Fiscal en el apartado 1. de su escrito de 16 de mayo de 2017, obrante en el folio 2 de la pieza de Diligencias Preliminares, que recoge la remitida por el Presidente de la Mancomunidad de Servicios de la Manchuela Conquense el 19 de abril del mismo año, cuyos hechos se han descrito en el antecedente de hecho primero “in fine” de esta resolución, no se deduce, en modo alguno, que se haya originado ese daño efectivo y real que exige el artículo 59 de la LFTCu, requisito imprescindible para que pueda exigirse la responsabilidad contable en esta Jurisdicción, puesto que esta responsabilidad, que es una subespecie de la civil, obliga a indemnizar el menoscabo originado a los caudales o efectos públicos, siempre que concurran sus específicos elementos calificadores, que, desde luego, han de desprenderse de las cuentas (artículos 38.1 de la LOTCu y 49.1 de la LFTCu). El daño efectivo a los fondos de la Mancomunidad, como ha afirmado la Consejera de instancia no se ha producido, sin que las alegaciones vertidas en el escrito de recurso sirvan para desvirtuar esta conclusión, que comparte plenamente esta Sala, por lo siguiente:

  1. ).- En caso de liquidación del presupuesto con remanente de tesorería negativo, a tenor de lo establecido en el artículo 193 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprobó el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLRHL) -texto que derogó expresamente la Ley 39/1988, de 28 de diciembre- el Pleno de la Entidad deberá proceder, como afirma el recurrente, en la primera sesión que celebren, a la reducción de gastos del nuevo presupuesto por cuantía igual al déficit producido. Esta reducción sólo podrá revocarse por acuerdo del Pleno, a propuesta del Presidente y previo informe del Interventor, cuando el desarrollo normal del presupuesto y la situación de la tesorería lo consintiesen. Si la reducción de gastos no fuera posible, se podrá acudir al concierto de operación de crédito por su importe, siempre que se dieran las condiciones previstas en el artículo 177.5 del TRLRHL -es decir, que fueran para financiar nuevos o mayores gastos por operaciones corrientes, siempre que su importe total no supere el 5% de los recursos por estas operaciones del presupuesto de la entidad, que la carga financiera total de la entidad, incluida la derivada de las operaciones proyectadas, no supere el 25% de los expresados recursos y que las operaciones queden canceladas antes de que se proceda a la renovación de la Corporación que las concierte-. Y si no se procediera conforme a lo señalado anteriormente el presupuesto del ejercicio siguiente habrá de aprobarse con un superávit inicial de cuantía no inferior al déficit.

    En caso de incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria o de la regla de gasto, como parece ser que ha sido el supuesto de la Mancomunidad de Servicios de la Manchuela Conquense, se aplicaría lo dispuesto en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LO 2/12), debiendo elaborarse un plan económico-financiero que corrija esta situación. En efecto, el artículo 21 de la precitada Ley dispone que en caso de incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria o de la regla de gasto, la Administración incumplidora formulará un plan económico-financiero que permita en el año en curso y el siguiente el cumplimiento de los objetivos o regla del gasto, y en caso de que no se lleven a cabo estas medidas la propia Ley establece unas medidas coercitivas (artículo 25) y otras de cumplimiento forzoso (artículo 26), llegando incluso a considerarse la persistencia de tal incumplimiento como gestión gravemente dañosa para los intereses generales, pudiendo procederse a la disolución de los órganos de la Corporación Local incumplidora de conformidad con lo previsto en el artículo 61 de la LBRL.

    De lo expuesto, cabe concluir que, para la solucionar la situación del remanente de tesorería negativo, la Mancomunidad de Servicios de la Manchuela Conquense debería haber reducido gastos del presupuesto, conforme a lo señalado en los párrafos precedentes y que su incumplimiento supondría una infracción de lo dispuesto en el TRLRHL y en la LO 2/12, pero esta irregularidad no generaría responsabilidad contable al no haber originado un daño a los fondos públicos individualizado y cuantificable.

  2. ).- Tampoco ha originado un perjuicio o daño en los fondos de la Mancomunidad de Servicios de la Manchuela Conquense la dotación presupuestaria de un puesto de trabajo no incluido en la RPT, aunque esto suponga una irregularidad o infracción administrativa.

    En efecto, la RPT es el instrumento técnico a través del cual se realiza la ordenación del personal, de acuerdo con las necesidades de los servicios, y debe precisar los requisitos para el desempeño de cada puesto y comprender la denominación y características esenciales de los mismos, requisitos exigidos para su desempeño y determinación de sus retribuciones complementarias. Así, lo señala el artículo 74 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP) que establece que “Las Administraciones Públicas estructurarán su organización a través de las relaciones de puestos de trabajo u otros instrumentos organizativos similares que comprenderán, al menos, la denominación de los puestos, los grupos de clasificación profesional, los cuerpos o escalas, en su caso, a que estén adscritos, los sistemas de provisión y las retribuciones complementarias…”.

    El artículo 126.4 del TRLBRL, vigente, como señala el recurrente, de acuerdo con la Disposición Final Cuarta.2 del EBEP, señala que las relaciones de los puestos de trabajo se confeccionarán con arreglo a las normas previstas en el artículo 90.2 de la LBRL. Este último artículo dispone que las Corporaciones Locales formarán la relación de todos los puestos de trabajo existentes en su organización, en los términos previstos en la legislación básica sobre función pública. De aquí se deduce la aplicación del artículo 15 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, aun referido a las “Relaciones de puestos de trabajo de la Administración del Estado”, ante la falta de desarrollo del párrafo segundo del citado artículo 90.2, que prevé que corresponde al Estado establecer las normas con arreglo a las cuales hayan de confeccionarse las relaciones de puestos de trabajo, la descripción de los puestos de trabajo tipo y las condiciones requeridas para su creación.

    De los preceptos anteriormente referenciados, se desprende, que al tener la RPT ese carácter excluyente para configurar los contenidos de cada puesto de trabajo vincule a las Plantillas Orgánicas, que tienen una marcada naturaleza presupuestaria. Como ha señalado el Tribunal Supremo (Sentencia de la Sección 7ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de 20 de octubre de 2008)” (…) En definitiva, la aprobación de la Plantilla Orgánica no es sino la aprobación de una partida de los presupuestos, que podrá prever un número de funcionarios menor que el establecido en la Relación de Puestos de Trabajo (al existir por ejemplo vacantes que por motivos presupuestarios se decida no cubrir) pero que no puede contradecir en el contenido, naturaleza y número máximo de plazas, a las previsiones previstas en la Relación de Puestos de Trabajo …”.

    Por tanto, la dotación presupuestaria por parte de la Mancomunidad de Servicios de la Manchuela Conquense de un puesto de trabajo inexistente en la RPT supone una infracción administrativa y/o presupuestaria, máxime cuando el Anexo de personal de la entidad, debe ser unido, entre otra documentación, al presupuesto de la misma, a tenor de lo establecido en el artículo 168.1.c) del TRLRHL. Sin embargo, esta irregularidad no genera por sí la existencia de responsabilidad contable, máxime porque los presupuestos constituyen la expresión cifrada, conjunta y sistemática de las obligaciones que, como máximo, puede reconocer la entidad, y de los derechos que prevea liquidar durante el correspondiente ejercicio, y no de la realización efectiva de gastos ni de pago, como acertadamente ha señalado la Consejera de instancia en el primer párrafo “in fine” del razonamiento jurídico tercero del Auto recurrido.

    Cuestión distinta es que esa dotación presupuestaria se hubiera gastado y pagado sin conocer su destino final. El Presidente de la Mancomunidad de Servicios de la Manchuela Conquense, en su escrito de recurso, alega que la dotación presupuestaria de un puesto de trabajo no incluido en la RPT se ha venido gastando, sin que conste su destino, supuesto que podría haber originado un daño en los fondos públicos de la Mancomunidad. En todo caso, no se ha cuantificado ni individualizado, ni se ha especificado la cuenta determinada en la que se ha materializado dicho gasto. Ahora bien, este hecho es un elemento nuevo que se ha introducido extemporáneamente en esta instancia.

    En efecto, ni en el apartado 1. del escrito del Ministerio Fiscal de 16 de mayo de 2017, ni en la denuncia del Presidente de la Mancomunidad contenida en el apartado Primero de su escrito de 19 de abril de 2017, que sirvió de base al anterior, (obrantes en los folios 2, 3 y 4 de las Diligencias Preliminares), se hacía referencia alguna a que se hubieran abonado salarios correspondientes a un puesto de trabajo inexistente, ni a que se hubiera pagado cantidad alguna desconociéndose su destino. Los hechos objeto de la denuncia fueron los que se han transcrito en el antecedente de hecho primero de esta resolución, que se da aquí por reproducido, y de ahí la conclusión a la que llegó la Consejera en la resolución recurrida “(…) ni del hecho de haber presupuestado, que no pagado, el salario de un ingeniero presuntamente inexistente se puede deducir la existencia de un daño en los caudales de la Mancomunidad”. Esta circunstancia impide a este Órgano “ad quem” pronunciarse sobre esta cuestión, ya que en nuestro derecho la vía de recursos no es creadora, sino controladora, y no de la realidad material o fáctica, sino del procedimiento, en virtud de la prohibición de la “mutatio libelli”.

SÉPTIMO

De lo anteriormente expuesto, se deduce que no cabe considerar que la decisión de archivo contenida en el apartado 2º) de la parte dispositiva de la resolución impugnada fuera contraria a derecho. Por tanto, no procede otra cosa que desestimar el recurso del artículo 46.2 de la LFTCu, interpuesto por Don J. M. G., en calidad de Presidente de la Mancomunidad de Servicios de la Manchuela Conquense, contra el Auto, de fecha 3 de julio de 2017, dictado por la Consejera de Cuentas del Departamento Segundo de la Sección de Enjuiciamiento, en las Diligencias Preliminares nº B-62/17, correspondientes al Sector Público Local (Mancomunidad de Servicios de la Manchuela Conquense), Cuenca.

OCTAVO

Por lo que se refiere a las costas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, no procede su imposición al recurrente, dada la naturaleza y singularidad de las cuestiones jurídicas suscitadas en estas actuaciones y el especial interés de la Mancomunidad de Servicios de la Manchuela Conquense en la defensa de sus bienes y derechos.

En atención a lo señalado y vistos los preceptos citados y demás de general aplicación

PARTE DISPOSITIVA

LA SALA ACUERDA: Desestimar el recurso del artículo 46.2 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, interpuesto por Don J. M. G., actuando en calidad de Presidente de la Mancomunidad de Servicios de la Manchuela Conquense, contra el apartado 2º de la parte dispositiva del Auto, de fecha 3 de julio de 2017, dictado por la Consejera de Cuentas del Departamento Segundo de la Sección de Enjuiciamiento, en las Diligencias Preliminares nº B-62/17, correspondientes al Sector Público Local (Mancomunidad de Servicios de la Manchuela Conquense), Cuenca, que se confirma en su integridad. Sin imposición de costas a la Mancomunidad recurrente.

Así lo acordamos y firmamos. Doy fe.

DILIGENCIA DE NOTIFICACIÓN: Notifíquese la presente resolución a las partes, con la advertencia de que contra la misma no cabe interponer recurso alguno, conforme a lo previsto en el artículo 46.2 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas.