INFORME nº 1204 de 2017 de Tribunal de Cuentas, 26-01-2017

Fecha26 Enero 2017
EmisorTribunal de Cuentas
TRIBUNAL DE CUENTAS
Nº 1.204
INFORME DE FISCALIZACIÓN DEL DESARROLLO,
MANTENIMIENTO Y GESTIÓN DEL TRANVÍA DE
ZARAGOZA
EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS, en el ejercicio de su función fiscalizadora establecida
en los artículos 2.1), 9 y 21.3.a) de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y a tenor de lo previsto
en los artículos 12 y 14 de la misma disposición y concordantes de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de
Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, ha aprobado en sesión de 26 de enero de 2017 el
Informe de Fiscalización del desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Zaragoza y
ha acordado su elevación a las Cortes Generales, para su tramitación parlamentaria, así como a
las Cortes de Aragón y al Pleno del Ayuntamiento de Zaragoza, y su remisión a la Diputación
General de Aragón, según lo prevenido en el artículo 28 de la Ley de Funcionamiento.
ÍNDICE
I. INTRODUCCIÓN ...........................................................................................................................................11
I.1. INICIATIVA, OBJETIVOS, ÁMBITO Y PROCEDIMIENTO DE LA FISCALIZACIÓN .............................11
I.2. MARCO NORMATIVO ...........................................................................................................................13
I.3. TRÁMITE DE ALEGACIONES .............................................................................................................14
I.4. RESULTADOS DE ACTUACIONES FISCALIZADORAS PRECEDENTES ..........................................14
II. RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN .....................................................................................................14
II.1. CONTRATOS PARA LA CONSTRUCCIÓN, INSTALACIÓN, PUESTA EN MARCHA,
FUNCIONAMIENTO Y EXPLOTACIÓN DEL TRANVÍA ........................................................................14
II.1.1. Planificación del tranvía .................................................................................................................15
II.1.2. Redacción del proyecto constructivo de referencia, proyecto de acompañamiento, material,
cocheras y talleres, así como del intercambiador ..........................................................................22
II.1.3. Prioridad semafórica ......................................................................................................................26
II.1.4. Contratación del socio privado para la constitución de la sociedad de economía mixta que
gestionaría en régimen de servicio público la construcción, explotación y mantenimiento de la
línea tranviaria ................................................................................................................................27
II.1.5. Sociedad de economía mixta ........................................................................................................45
II.2. RÉGIMEN ECONÓMICO DEL FUNCIONAMIENTO Y MANTENIMIENTO DEL TRANVÍA:
RELACIONES FINANCIERAS CON LA SOCIEDAD GESTORA ..........................................................47
II.2.1. Subvención de capital ....................................................................................................................48
II.2.2. Pago por usuario............................................................................................................................51
II.2.3. Pago por disponibilidad .................................................................................................................56
II.2.4. Revisión de precios........................................................................................................................59
II.2.5. Liquidaciones por IVA ....................................................................................................................61
II.2.6. Auditorías previstas en el pliego de cláusulas administrativas particulares ..................................62
II.3. REPERCUSIÓN SOBRE LA HACIENDA DEL AYUNTAMIENTO DE ZARAGOZA DE LOS
COMPROMISOS ADQUIRIDOS EN RELACIÓN CON LA GESTIÓN DEL TRANVÍA ..........................62
II.4. CUESTIONES RELACIONADAS CON LAS PREVISIONES CONTENIDAS EN LA LEY
ORGÁNICA 372007, DE 22 DE MARZO, PARA LA IGUALDAD EFECTIVA DE
MUJERES Y HOMBRES ................................................................................................................... 66
III. CONCLUSIONES ..........................................................................................................................................66
ANEXO
ALEGACIONES
SIGLAS Y ABREVIATURAS
ATE Empresa adjudicataria del contrato de asistencia técnica a la explotación
IVA Impuesto sobre el Valor Añadido
DOUE Diario Oficial de la Unión Europea
CTCN Comité Técnico de Cuentas Nacionales
Km Kilómetro
LALA Ley de Administración Local de Aragón
LCSP Ley de Contratos del Sector Público
LOIEMH Ley Orgánica para la igualdad efectiva de mujeres y hombres
PCAP Pliego de cláusulas administrativas particulares
PIT Plan Intermodal de Transportes del área de Zaragoza
PPD Pago por disponibilidad
PPT Pliego de prescripciones técnicas
PPU Pago por usuario
PPUu Pago por usuario unitario
RGLCAP Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas
SEM Sociedad de Economía Mixta
TRLCAP Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas
ÍNDICE DE CUADROS
CUADRO 1: ANTEPROYECTO CONSTRUCTIVO ................................................................................... 19
CUADRO 2: ESTACIONAMIENTOS DISUASORIOS PROPUESTOS..................................................... 22
CUADRO 3: PROYECTO DE REFERENCIA (SIN MATERIAL MÓVIL) .................................................. 24
CUADRO 4: CRITERIOS DE ADJUDICACIÓN ........................................................................................ 33
CUADRO 5: PROYECTO DE LICITACIÓN ............................................................................................... 37
CUADRO 6: PRESUPUESTO DE LA F ASE 1 .......................................................................................... 40
CUADRO 7: PRESUPUESTO DEFINITIVO FASES 1 Y 2 ........................................................................ 42
CUADRO 8: COMPARATIVA PRESUPUESTO CONSTRUCTIVO Y RELACIONES VALOR ADAS ..... 44
CUADRO 9: APORTACIONES AL CAPIT AL SOCIAL DE LA EMPRESA DE ECONOMÍA MIXTA ...... 46
CUADRO 10: RESUMEN DEL PRESUPUESTO TOTAL DEL PROYECTO DE LA LÍNEA DE
TRANVÍA .................................................................................................................................................... 48
CUADRO 11: COMPROMISOS DE APORTACIÓN DE SUBVENCIÓN DE CAPITAL QUE
CORRESPONDE A CADA UNA DE LAS ADMINISTRACIONES ............................................................ 49
CUADRO 12: CUMPLIMIENTO DE HITOS ............................................................................................... 50
CUADRO 13: DESEMBOLSOS DE LA SUBVENCIÓN DE CAPITAL ..................................................... 51
CUADRO 14: TARIFAS DEL SERVICIO DE TRANVÍA ........................................................................... 52
CUADRO 15: NÚMERO DE VIAJE S (VALIDACIONES SEGÚN TÍTULO) .............................................. 53
CUADRO 16: PAGO POR USUARIO. RESUMEN DE LIQUIDACIONES PROVISIONALES A FAVOR
DE LA SEM ................................................................................................................................................ 53
CUADRO 17: PAGO POR USUARIO. RESUMEN DE LOS COBROS DIRECTOS Y
COMPENSACIONES ................................................................................................................................. 54
CUADRO 18: AJUSTES POR VARIACIÓN DE DEMANDA .................................................................... 55
CUADRO 19: MÓDULO BASE APLICABLE AL PAGO POR DISPONIBILIDAD DURANTE LA
CONSTRUCCIÓN DE LA LÍNEA ............................................................................................................... 56
CUADRO 20: PAGO POR DISPONIBILIDAD. INDICADORES PARA L A CUANTIFICACIÓN DEL
COEFICIENTE DE CALIDAD .................................................................................................................... 57
CUADRO 21: COEFICIENTES DE CALIDAD APLICADOS PROVISIONALMENTE EN EL PAGO
POR DISPONIBILIDAD .............................................................................................................................. 58
CUADRO 22: PAGO POR DISPONIBILIDAD. RESUMEN DE LAS LIQUIDACIONES
PROVISIONALES A FAVOR DE LA SEM ................................................................................................ 59
CUADRO 23: REVISIONES DE PRECIOS ............................................................................................... 60
CUADRO 24: COSTES TOTALES INCURRIDOS POR LA ADMINISTRACIÓN HAST A EL 31 DE
DICIEMBRE DE 2014 POR LA PREPARACIÓN, EJECUCIÓN Y EXPLOTACIÓN DEL TRANVÍA ....... 64
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Zaragoza 11
I. INTRODUCCIÓN
El transporte colectivo urbano es un servicio obligatorio para los municipios mayores de 50.000
habitantes, de conformidad con los artículos 26 de la Ley 7/1985, de 2 abril, Reguladora de las
Bases del Régimen Local (LRBRL) y 44 e) de la Ley 7/1999, de 9 de abril, de Administración Local
de Aragón (LALA), este último respecto de la Comunidad Autónoma de Aragón. Este servicio
responde a una necesidad social cuya planificación afecta directamente al desenvolvimiento de la
vida local.
La reserva del servicio de transporte urbano como actividad o servicio esencial de las entidades
locales viene establecida por el artículo 86.3 de la LRBRL y, en el ámbito de la Comunidad
Autónoma de Aragón, por el artículo 224, apartados 2 y 3, del Reglamento de Bienes, Actividades,
Servicios y Obras de las Entidades Locales de Aragón, aprobado por Decreto 347/2002, de 19 de
noviembre.
Asimismo, el artículo 6.1 de la Ley 14/1998, de 30 de diciembre, de Transportes Urbanos de la
Comunidad Autónoma de Aragón, dispone que los municipios son competentes, con carácter
general, para la ordenación, gestión, inspección y sanción del transporte urbano de viajeros que se
lleve a cabo dentro de su respectivo término municipal.
La prestación del servicio se puede llevar a cabo por las entidades locales aragonesas, según los
artículos 85 de la LRBRL y 206 de la LALA, mediante gestión directa o indirecta en las distintas
modalidades previstas para el contrato de gestión de servicios públicos en la legislación de
contratos del sector público.
La elección del modelo de transporte colectivo urbano ha de fundamentarse en un análisis previo y
en una adecuada planificación ajustada al contexto social, económico, urbanístico y de
infraestructuras existente en el municipio, que proporcione una cobertura adecuada y suficiente al
servicio público de modo que atienda a las necesidades demandadas y que sea, a su vez,
compatible con la salvaguarda de los principios de sostenibilidad financiera del servicio y de
estabilidad presupuestaria de la entidad afectada como establece el artículo 135 de la
Constitución Española y desarrollan las sucesivas leyes de estabilidad presupuestaria aprobadas
y con una gestión eficiente y económica de las inversiones y de los fondos públicos aplicados, así
como respetuosa con el medio ambiente y el entorno.
Estos principios de gestión pública quedaron recogidos expresamente en la Ley 2/2011, de 4 de
marzo, de Economía Sostenible, y concretamente en relación con el servicio de transporte, en sus
artículos 99 y 100. A tenor de los mismos, el establecimiento de nuevos servicios de transporte
deberá supeditarse a la existencia de un volumen de demanda acorde con los costes de inversión y
mantenimiento teniendo en cuenta, en todo caso, la existencia de modelos alternativos de la debida
calidad, precio, seguridad, y los resultados de su evaluación ambiental.
I.1. INICIATIVA, OBJETIVOS, ÁMBITO Y PROCEDIMIENTO DE LA FISCALIZACIÓN
La Comisión Mixta Congreso-Senado para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en sesión
celebrada el 25 de junio de 2013, acordó solicitar al Tribunal de Cuentas “la realización de un
informe de fiscalización de las inversiones y los gastos de mantenimiento de los tranvías
construidos en diversas ciudades españolas, en particular, los de Parla, Zaragoza, Jaén y Vélez-
Málaga”.
El Pleno del Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de las competencias que tiene atribuidas en el
artículo 3 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento de esta Institución (LFTCu), aprobó,
en sesión de 23 de diciembre de 2013, el Programa de Fiscalizaciones para el año 2014,
incluyendo en el apartado II, entre las propuestas por iniciativa de las Cortes Generales, la
“Fiscalización del desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Zaragoza”. Esta fiscalización
pasó, ya en ejecución, a los siguientes Programas.
12 Tribunal de Cuentas
Se trata de una fiscalización de cumplimiento y operativa cuyos objetivos generales están previstos
en las Directrices Técnicas, aprobadas por el Pleno del Tribunal de Cuentas el 29 de septiembre de
2014, siendo estos los siguientes:
1º. Examinar los contratos relacionados con la construcción, instalación, puesta en marcha,
funcionamiento y explotación del tranvía, así como las incidencias producidas en su
ejecución, analizándose sus causas y consecuencias, particularmente, en lo que afecten a los
principios informadores de la contratación pública y de su gestión en concreto, los de
economía, eficacia y eficiencia, al coste, a las condiciones y a los objetivos de los contratos.
2º. Analizar la repercusión sobre la hacienda del Ayuntamiento de Zaragoza de la gestión del
tranvía, evaluando los efectos en términos de estabilidad presupuestaria.
3º. Analizar las relaciones financieras entre el Ayuntamiento y la sociedad de economía mixta (en
adelante SEM) encargada de la gestión del servicio, derivadas del funcionamiento y
mantenimiento del tranvía.
Asimismo, las Directrices Técnicas preveían que se verificase el cumplimiento de la normativa para
la igualdad efectiva de mujeres y hombres, en todo aquello en que lo dispuesto en ella pudiera
tener relación con el objeto de las actuaciones fiscalizadoras.
Constituyen el ámbito objetivo de la fiscalización los expedientes de contratación pública
formalizados incluidas las incidencias producidas en su ejecución, así como los ingresos y
gastos derivados de la construcción, instalación, puesta en marcha, funcionamiento, mantenimiento
y gestión de la explotación del tranvía de Zaragoza.
El ámbito subjetivo de la fiscalización se ha centrado en las actuaciones llevadas a cabo en
relación con el desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía por el Ayuntamiento de Zaragoza,
como Administración titular del servicio público del tranvía de esta ciudad, así como por la
Comunidad Autónoma de Aragón, en cumplimiento de los compromisos asumidos por el Gobierno
de Aragón y desarrollados principalmente a través del Departamento de Obras Públicas,
Urbanismo y Transportes en la actualidad, el Departamento de Vertebración del Territorio,
Movilidad y Vivienda, en la medida en que contrató la elaboración de determinados estudios y
trabajos previos a la implantación del tranvía y que cofinancia parte de la obra.
La presente fiscalización abarca desde 2004, fecha en la que se inician las actuaciones para la
construcción, mantenimiento y explotación del tranvía, hasta el cierre del ejercicio 2014, sin
perjuicio de los análisis realizados sobre operaciones y datos de ejercicios anteriores y posteriores
con el fin de cumplir adecuadamente los objetivos de aquella.
En el procedimiento de fiscalización se han realizado todas las actuaciones que se han
considerado necesarias para dar cumplimiento a los objetivos señalados anteriormente, utilizando
los procedimientos y técnicas habituales de auditoría. En particular, se han aplicado las Normas de
Fiscalización del Tribunal de Cuentas, aprobadas por el Pleno de la Institución en su reunión de 23
de diciembre de 2013.
En el desarrollo de estas actuaciones, las entidades fiscalizadas han prestado su colaboración al
Tribunal de Cuentas. Con carácter general, han facilitado la información de la que disponían,
indicándose en los correspondientes epígrafes de este Informe aquella que, aun solicitada, no ha
sido aportada. En todo caso, las pruebas y verificaciones practicadas en el desarrollo de los
trabajos han permitido obtener evidencia suficiente y adecuada para fundamentar los resultados de
la fiscalización, no habiéndose producido limitaciones al alcance de la misma que hayan impedido
la consecución de los objetivos fijados en las Directrices Técnicas.
Asimismo debe señalarse que, habiéndose llevado a cabo la construcción, explotación y
mantenimiento de la línea tranviaria a través de un contrato de gestión de servicios públicos en la
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Zaragoza 13
modalidad de empresa mixta el Ayuntamiento de Zaragoza, como titular del servicio, seleccionó a
un socio privado que junto con él, este con participación minoritaria, había de formar dicha
sociedad que construiría, explotaría y mantendría la línea del tranvía, las actuaciones
fiscalizadoras en relación con esta contratación se han desarrollado exclusivamente sobre el
Ayuntamiento, siendo a esta entidad a la que el Tribunal de Cuentas ha solicitado en todo caso la
información y documentación relativa o derivada de dicha contratación.
I.2. MARCO NORMATIVO
La normativa reguladora de la actividad fiscalizada, aplicable al objeto y al ámbito temporal al que
se refiere esta actuación está integrada, fundamentalmente, por las siguientes disposiciones:
- Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas.
- Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas.
- Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.
- Ley 7/1999, de 9 de abril, de Administración Local de Aragón.
- Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres (LOTT).
- Reglamento de Ordenación de los Transportes Terrestres, aprobado por Real Decreto
1211/1990, de 28 de septiembre.
- Ley 14/1998, de 30 de diciembre, de Transportes Urbanos de la Comunidad Autónoma de
Aragón (LTUCA).
- Reglamento del servicio público de transporte urbano de viajeros en tranvía en la ciudad de
Zaragoza, de 4 de noviembre de 2008.
- Reglamento del servicio público de transporte urbano de viajeros en tranvía en la ciudad de
Zaragoza, de 9 de enero de 2012.
- Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, aprobado
por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril.
- Reglamento de bienes, actividades, servicios y obras de las entidades locales de Aragón,
- Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por Real
Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, modificado por la Ley 13/2003, de 23 de mayo,
reguladora del contrato de concesión de obra pública (TRLCAP).
- Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por
- Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto
Legislativo 2/2004, de 5 de marzo (TRLRHL).
- Real Decreto 500/1990, de 20 de abril, por el que se desarrolla el capítulo I del título VI de la
Ley 39/1988, Reguladora de las Haciendas Locales, en materia de presupuestos.
- Ley 18/2001, de 12 de diciembre, de Estabilidad Presupuestaria.
- Texto Refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, aprobado por Real Decreto
Legislativo 2/2007, de 28 de diciembre.
- Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.
- Reglamento de desarrollo de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, de Estabilidad
Presupuestaria, en su aplicación a las entidades Locales, aprobado por Real Decreto
1463/2007, de 2 de noviembre.
14 Tribunal de Cuentas
- Real Decreto-ley 8/2013, de 28 de junio, de medidas urgentes contra la morosidad de las
administraciones públicas y de apoyo a entidades locales con problemas financieros.
I.3. TRÁMITE DE ALEGACIONES
En cumplimiento del artículo 44.1 de la de la LFTCu, el Anteproyecto de Informe se remitió al
Alcalde del Ayuntamiento de Zaragoza y al Presidente de la Comunidad Autónoma de Aragón para
que alegasen y presentasen los documentos y justificantes que estimasen pertinentes. Asimismo
se envió, con igual fin, a quienes ocuparon dichos cargos a lo largo del periodo fiscalizado.
El Alcalde del Ayuntamiento de Zaragoza y el Presidente de la Comunidad Autónoma de Aragón
solicitaron prórroga del plazo para cumplimentar dicho trámite, lo que les fue otorgado, presentando
ambos alegaciones en el plazo concedido.
Todas las alegaciones presentadas así como la documentación adjunta aportada han sido objeto
del oportuno tratamiento, dando lugar a las modificaciones y precisiones en el Informe que se han
considerado procedentes. No se han realizado cambios ni valoraciones respecto de las alegaciones
que explican, aclaran o justifican los resultados expuestos sin rebatir su contenido; que discrepan,
sin fundamentarlo, de los hechos comprobados por el Tribunal o de los criterios técnicos y jurídicos
sostenidos en el Informe; que plantean opiniones sin soporte documental o normativo; o que tratan
de explicar, aclarar o justificar determinadas actuaciones sin contradecir el contenido del Informe.
En relación con los criterios interpretativos y las valoraciones presentadas en las alegaciones que
discrepan de los contenidos de aquel y que no han sido asumidos por este Tribunal de Cuentas, se
ha incluido en el Informe una explicación sucinta de los motivos por los que el Tribunal mantiene su
interpretación o valoración frente a lo expuesto en alegaciones.
I.4. RESULTADOS DE ACTUACIONES FISCALIZADORAS PRECEDENTES
La Cámara de Cuentas de Aragón efectuó una fiscalización financiera sobre el Ayuntamiento de
Zaragoza, correspondiente al ejercicio 2011, cuyo Informe fue aprobado por el Consejo de la
Institución el 26 de enero de 2015. En el mismo se analiza, entre otras actuaciones, la
contabilización de las operaciones derivadas de la concesión de la gestión del servicio tranviario.
II. RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN
II.1. CONTRATOS PARA LA CONSTRUCCIÓN, INSTALACIÓN, PUESTA EN MARCHA,
FUNCIONAMIENTO Y EXPLOTACIÓN DEL TRANVÍA
En este Subapartado se exponen, sucesivamente, los resultados del análisis de los contratos
celebrados para la construcción, instalación, puesta en marcha, funcionamiento y explotación del
tranvía, y de sus incidencias. Este examen abarca a aquellos contratos que tenían por objeto la
planificación del tranvía mediante estudios y asistencias técnicas para auxiliar a los servicios
técnicos públicos, así como al contrato de selección del socio privado que, junto con el
Ayuntamiento de Zaragoza, formaría la SEM que había de gestionar, en régimen de servicio
público, la construcción, explotación y mantenimiento de la línea 1 del tranvía de Zaragoza1
1 El Ayuntamiento de Zaragoza ha iniciado los análisis para la ampliación de la red del tranvía mediante la introducción
de un eje este-oeste transversal al actual eje norte-surlínea 2 -, para lo que el Gobierno de Zaragoza adjudicó el 16
de enero de 2015 un contrato para la elaboración del "estudio de viabilidad, anteproyecto, proyecto constructivo de
referencia, documentación ambiental, plan de explotación y programa económico de una línea de tranvía este-oeste
en Zaragoza", por 1.068.588 € (IVA incluido), con una baja del 35,24% respecto del presupuesto de licitación. Los
trabajos a realizar tienen una duración de dos años y comenzaron el 7 de abril de 2015. En julio de 2015 se
sometieron a un proceso de participación pública las alternativas de trazados e itinerarios, recibiéndose un total de 97
sugerencias.
La línea 2, con una longitud inicial prevista de siete kilómetros, conectaría los barrios del Este y Oeste de la ciudad,
atravesando el centro histórico y comercial, con el propósito de mejorar el servicio de transporte público en los barrios
de Delicias, Centro, Las Fuentes y San José.
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Zaragoza 15
exponiéndose en detalle cada una de las actuaciones a través de las que se ha desarrollado el
procedimiento, desde su inicio hasta la formalización del contrato y ejecución de la obra.
II.1.1. Planificación del tranvía
ESTUDIOS PREVIOS II.1.1.1.
El crecimiento de la movilidad en la ciudad de Zaragoza motivó que se efectuasen diversos
estudios, que se remontan al año 1991, con objeto de valorar posibles soluciones. En uno de estos
estudios, fechado en el año 1992, se advertía que el principal inconveniente para la implantación
del tranvía o metro ligero era la inversión precisa para su funcionamiento e invitaba a reflexionar
acerca de los costes de la explotación, indicando que, al haber en Zaragoza muy pocos ejes de
tráfico y, en concreto, no más de un par de líneas de autobuses, la red del nuevo sistema operaría
en su mayor parte con bajas capacidades y con costes de explotación superiores a los de los
autobuses. Según este estudio una red de tranvías modernos que viniera a sustituir a la de
autobuses a corto o medio plazo era inviable, concluyendo que las ventajas del nuevo sistema solo
podrían ponerse de manifiesto en algún itinerario concreto, cuya implantación debería ser decidida
tras una profunda evaluación socioeconómica del proyecto.
Otro estudio posterior, de febrero de 2001, afirmaba que la movilidad en la ciudad de Zaragoza
había incrementado en los últimos años, previéndose que este crecimiento iba a continuar en la
siguiente década, lo que hacía necesaria la planificación y puesta en servicio de un sistema de
transporte colectivo de alta capacidad. Analizados diversos sistemas tales como el trolebús, el
autobús guiado, el metro ligero, metro convencional y sistemas no convencionales como el
monorraíl, en este estudio se llegaba a la conclusión de que el metro ligero constituye una solución
operativa para la ciudad Zaragoza por adecuarse a las condiciones de capacidad, integración y
costes requeridos. No obstante, se reconocía una desproporción entre el interés social y el
económico, debido a la importante inversión necesaria con repercusión en las subvenciones
públicas a aportar al operador, de modo que el interés de esta actuación habría de encontrarse en
otros aspectos, como la mejora de la calidad del servicio y la comodidad de los viajeros, la
captación de viajeros del vehículo privado y la posibilidad de abordar actuaciones de
reurbanización y rehabilitación de zonas.
PROTOCOLO GENERAL DE COLABORACIÓN PARA EL IMPULSO DE ACTUACIONES II.1.1.2.
EN MATERIA DE TRANSPORTES EN EL ÁREA DE ZARAGOZA
El 26 de febrero de 2004 el Gobierno de Aragón y el Ayuntamiento de Zaragoza firmaron un
Protocolo General de Colaboración para el impulso de actuaciones en materia de transportes en el
área de Zaragoza2, con la finalidad de equipar a la ciudad con una completa red de transportes
satisfaciendo así las necesidades de desplazamiento de los ciudadanos.
Para lograr la mejora de los transportes en Zaragoza se preveía la ejecución de diversas
infraestructuras, entre las que se encontraba la creación de una red de alta capacidad (tranvía,
metro ligero).
En aplicación de dicho Protocolo se inició un proceso de revisión de la planificación global de los
sistemas de transporte a través del Plan de Movilidad Sostenible del Ayuntamiento de Zaragoza,
2 El Protocolo General de Colaboración para el impulso de actuaciones en materia de transportes en el área de
Zaragoza también preveía la constitución del Consorcio de Transportes del Área de Zaragoza con el objeto de
articular la cooperación económica, técnica y administrativa entre el Ayuntamiento de Zaragoza y el Gobierno de
Aragón, así como de la Administración General del Estado, de la Diputación Provincial de Zaragoza y de otros
Ayuntamientos del área que quisieran participar, a fin de coordinar el ejercicio de las competencias que les
correspondían en materia de infraestructuras y servicios de transporte. El objetivo fundamental del Consorcio sería la
potenciación del uso del transporte público mediante la coordinación de los servicios, redes y tarifas. Este Consorcio
se constituyó el 12 de diciembre de 2006.
16 Tribunal de Cuentas
que incluía la redacción de un Plan Intermodal de Transportes del área de dicha localidad (PIT),
financiado al 50% entre el Gobierno de Aragón y el Ayuntamiento.
ASISTENCIAS TÉCNICAS PARA EL DESARROLLO DE LAS ACTUACIONES EN II.1.1.3.
MATERIA DE TRANSPORTE EN EL ÁREA DE ZARAGOZA Y PARA EL DESARROLLO
DEL ESTUDIO DE VIABILIDAD, ANTEPROYECTO, PLAN DE EXPLOTACIÓN Y
PROGRAMA ECONÓMICO DE LA LÍNEA TRANVIARIA
En el marco del Protocolo General de Colaboración suscrito entre el Gobierno de Aragón y el
Ayuntamiento de Zaragoza, el Departamento de Obras Públicas, Urbanismo y Transporte del
Gobierno de Aragón convocó el concurso para la contratación de la “asistencia técnica para el
desarrollo de las actuaciones en materia de transporte en el área de Zaragoza. Plan Intermodal del
Transporte. Metro ligero-Tranvía. Consorcio de Transportes”, al que concurrieron ocho empresas.
El presupuesto de licitación fue de 500.000 €. No se han aportado los datos que se tuvieron en
cuenta ni los cálculos realizados para su cuantificación, de manera que no ha podido comprobarse
si estos se realizaron de acuerdo con el precio general del mercado. La fijación del presupuesto es
un elemento básico para la determinación del precio de los contratos, disponiendo el artículo 14.1
del TRLCAP que los órganos de contratación han de cuidar de que el precio sea el adecuado al
mercado.
El contrato se formalizó en octubre de 2004, con un plazo de ejecución de dieciséis meses y por un
importe de 435.000 €, IVA incluido baja del 14,94% respecto del presupuesto de licitación‒, que
fue cofinanciado al 50% por ambas entidades.
El coste final de esta contratación ascendió a 870.000 €, al aprobarse dos prórrogas, cada una de
ellas por un importe añadido de 217.500 € y un plazo adicional de ocho meses de duración, que
representaron un incremento del 100% del precio de adjudicación y del plazo de ejecución. De este
coste total consta que el Ayuntamiento de Zaragoza abonó el 50%, 435.000 €, de acuerdo con las
previsiones contractuales, mientras el Gobierno de Aragón pagó 394.218,75 €, esto es, el 45,3%
del total, cuando debía abonar el 50%.
El objeto del contrato consistió en la redacción del PIT y su área de influencia, para su posterior
aprobación; en el estudio y preparación del convenio de creación del Consorcio de Transportes del
Área de Zaragoza; así como en la realización de actuaciones encaminadas a la redacción del
estudio informativo o anteproyecto que serviría de base para la puesta en marcha del tranvía
revisión de los estudios e informes previos realizados, propuestas de trazado, definición del
proyecto y análisis de su viabilidad técnica y económica, así como elaboración de los pliegos de
prescripciones técnicas (PPT) y de cláusulas administrativas particulares (PCAP) para la
contratación del citado estudio informativo o anteproyecto del tranvía.
Debe tenerse en cuenta en relación con esta cuestión que el Protocolo General de Colaboración
para el impulso de actuaciones en materia de transportes en el área de Zaragoza preveía la
constitución de un grupo de trabajo, que podía ser sustituido o auxiliado mediante la contratación
de una asistencia técnica a las Administraciones firmantes, cuyo gasto sería financiado al 50%
entre el Gobierno de Aragón y el Ayuntamiento de Zaragoza con cargo a sus respectivos
presupuestos ordinarios. Las tareas a realizar por este grupo consistían, precisamente, en el
impulso y ejecución de los trabajos del PIT de Zaragoza, con un ámbito de carácter metropolitano,
así como en la práctica de las actuaciones previas, el estudio informativo y el anteproyecto para la
convocatoria por la Administración competente del concurso público para la puesta en marcha del
tranvía o metro ligero de Zaragoza.
La necesidad de la contratación de la asistencia técnica se fundamentó en la escasez de medios
personales adscritos a la Dirección General de Transportes y Comunicaciones del Gobierno de
Aragón, sin mayores precisiones o justificaciones, sin que tampoco se motivase la imposibilidad de
constituir el grupo de trabajo previsto en el Protocolo o las razones que fundamentaron la
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Zaragoza 17
conveniencia de sustituirlo por la asistencia ni la imposibilidad de llevar a cabo el objeto del contrato
con medios propios de las Administraciones asociadas.
Para la licitación de este contrato el Gobierno de Aragón empleó un PCAP tipo, aprobado en el año
2002 e informado por los Servicios jurídicos este mismo año, al que se incorporaron, mediante
anexos adjuntos, los requisitos de solvencia y los criterios de adjudicación específicos para esta
contratación. En el expediente remitido no figura que estos anexos, que incluían aspectos
sustanciales para la adjudicación del contrato, fueran sometidos al control de legalidad preceptivo.
El PCAP previó la “oferta económica” y la “oferta técnica” como criterios de adjudicación. Para la
valoración de la oferta económica se estableció un baremo de 15 puntos, sobre un total de 100,
puntuación que se estima reducida y que no atiende al principio de economía en la gestión de los
fondos públicos afectados. El criterio “oferta técnica” estaba desglosado, a su vez, en otros
subaremos, uno de los cuales era el “equipo de trabajo”, circunstancia que constituye un medio
para acreditar la solvencia técnica del contratista conforme el artículo 19 del TRLCAP y que, como
tal, debían cumplir los licitadores para ser admitidos a la licitación, no pudiendo, por tanto, utilizarse
como criterio de valoración de las ofertas. De hecho, en el PCAP se incluía entre los medios
acreditativos de la solvencia técnica “las titulaciones académicas y profesionales de los
empresarios y del personal de dirección de la empresa y, en particular, del personal responsable de
la ejecución del contrato”.
Entre los medios acreditativos de esa solvencia, los licitadores debían aportar una declaración
jurada en la que figurase el compromiso de la empresa consultora de disponer de una oficina
independiente, separada de las dependencias propias que la empresa pudiera tener en Zaragoza,
sin que se justificasen en el expediente las razones que fundamentaran que esta oficina
independiente fuera precisa para la correcta prestación del objeto del contrato. Esta exigencia, para
la que no se ha aducido justificación, no se ajusta a los principios de concurrencia, igualdad y
proporcionalidad que reclama la contratación pública.
Como se ha señalado anteriormente, era objeto del contrato, entre otras prestaciones, la redacción
del PIT. La empresa adjudicataria de la asistencia técnica presentó un avance de dicho Plan, que
fue aprobado definitivamente el 28 de abril de 2008.
El PIT tenía por finalidad dar respuesta a los problemas de movilidad que se presentaban en el
área de estudio y que pudieran aparecer dentro de los horizontes del mismo. Las principales
novedades que presentó respecto del sistema de transportes entonces vigente fueron el desarrollo
de una línea de cercanías y la creación de una línea de tranvía o metro ligero, previéndose cambios
en la red de autobuses y la construcción de carriles bus. Así, las propuestas que el PIT contempló
fueron las siguientes: red de vías peatonales; red ferroviaria de cercanías; red de tranvíametro
ligero, autobuses urbanos, suburbanos y comarcales y carriles de uso exclusivo por el autobús;
terminales urbanas de superficie; integración tarifaria; aparcamiento; red de vías de bicicletas y
mejora de calidad del servicio.
En marzo de 2005 antes de que concluyera el contrato anterior el Departamento de Obras
Públicas, Urbanismo y Transporte del Gobierno de Aragón convocó el concurso para la
adjudicación de la “asistencia técnica para el desarrollo del estudio de viabilidad, anteproyecto, plan
de explotación y programa económico de una línea de tranvía
metro ligero norte-sur en Zaragoza”,
en el que participaron doce empresas.
El presupuesto de licitación fue de 1.039.000 €, sin que se hayan aportado los datos tenidos en
cuenta y cálculos realizados para su cuantificación, de manera que no ha podido comprobarse si la
fijación del presupuesto se llevó a cabo de acuerdo con el precio general del mercado.
El contrato, financiado asimismo al 50% por el Gobierno de Aragón y el Ayuntamiento de Zaragoza,
fue adjudicado por importe de 752.456,04 €, IVA incluido -con una baja del 27,6% respecto del
presupuesto de licitación-, y con un plazo de ejecución de ocho meses.
18 Tribunal de Cuentas
El objeto del contrato consistió en la redacción del estudio de viabilidad; del anteproyecto
constructivo de aquella alternativa que resultara seleccionada; del plan de explotación en el que se
concretasen los aspectos operativos de funcionamiento de la línea, con el dimensionamiento de
personal, material y otros medios necesarios; así como del programa económico en el que se
establecieran los escenarios de ingresos y gastos en diferentes horizontes temporales.
Al igual que en el contrato precedente, la necesidad de la contratación de la asistencia técnica se
fundamentó en la escasez de medios personales adscritos a la Dirección General de Transportes y
Comunicaciones del Gobierno de Aragón, sin más precisiones.
También en este contrato se utilizó el mismo PCAP tipo, sin que, como se señaló anteriormente, en
los anexos en los que se recogían los requisitos de solvencia y los criterios de adjudicación
específicos para esta concreta contratación figurase que habían sido sometidos al control de
legalidad.
Entre los criterios de adjudicación, igualmente, se tuvo en cuenta el “equipo de trabajo”,
circunstancia que, como se ha indicado, no constituye un criterio de tal naturaleza sino un medio
para acreditar la solvencia técnica del contratista conforme el artículo 19 del TRLCAP. De hecho, el
propio PCAP incluía, entre los medios acreditativos de la solvencia técnica, “las titulaciones
académicas y profesionales de los empresarios y del personal de dirección de la empresa y, en
particular, del personal responsable de la ejecución del contrato”.
De acuerdo con el PPT de este contrato, el grupo de trabajo adjudicatario de la “asistencia técnica
para el desarrollo de las actuaciones en materia de transportes en el área de Zaragoza”,
anteriormente referido, acometería la función de dirección técnica de los trabajos de este segundo
contrato, llevando a cabo, entre otras actuaciones, la supervisión del estudio de viabilidad, del
anteproyecto, del plan de explotación y del programa económico de la línea de tranvíametro ligero
NorteSur en Zaragoza. Sin embargo, esta actuación no estaba prevista en los pliegos ni en el
documento de formalización del primero de los contratos.
En el informe de valoración de las ofertas presentadas, tres de los cuatro criterios de adjudicación
fueron objeto de desglose en subcriterios que no quedaban específicamente establecidos en el
PCAP. Este desglose, realizado tras la apertura de los sobres, no resulta conforme con los
principios de publicidad, transparencia y objetividad propios de la contratación pública, ya que es en
el PCAP donde deben determinarse con precisión los criterios y baremos para la valoración de las
ofertas a fin de que puedan ser conocidos con antelación por todas las empresas potencialmente
interesadas en las licitaciones para preparar sus ofertas en coherencia con los mismos.
El contrato, formalizado en agosto de 2005, se recibió quince meses después de la fecha prevista
para su finalización, sin que se conozcan las causas de esta demora y si fueron imputables al
contratista. El Ayuntamiento de Zaragoza abonó el 50% del importe del contrato, 376.228,02 €, de
acuerdo con las previsiones contractuales, mientras el Gobierno de Aragón pagó 361.553,02 €, lo
que representa el 48% del total.
El estudio de viabilidad resultado de este contrato definió, evaluó y comparó siete alternativas de
trazado, que discurrían por diferentes viarios: cinco eran de superficie y dos planteaban el
soterramiento en algún tramo del trazado. Se propuso como más viable una de las alternativas en
superficie, cuya valoración económica fue de 179,5 millones de €, que comprendía el gasto total de
la inversión y de la explotación, el mantenimiento anual, la afección a servicios, así como las
expropiaciones y servidumbres.
El estudio de viabilidad fue entregado al Ayuntamiento de Zaragoza. En cumplimiento del artículo
227 del TRLCAP, la entidad sometió el estudio al trámite de información pública por plazo de un
mes (BOA de 13 de febrero de 2006). Se recibieron 37 alegaciones relativas, fundamentalmente, a
elementos a considerar en el anteproyecto, a factores no contemplados en la evaluación de
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Zaragoza 19
alternativas y a problemas en el procedimiento que fueron objeto de valoración en un informe
técnico.
La Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Zaragozaen adelante, Gobierno de Zaragoza,
mediante acuerdo de 21 de julio de 2006, resolvió las alegaciones presentadas y aprobó el estudio
de viabilidad, ratificando la opción de trazado seleccionado en este como más favorable, aceptando
asimismo la matización incluida en el informe del Servicio de Movilidad Urbana, en el sentido de
asumir también otra segunda alternativa. En esta misma sesión se acordó la elaboración del
anteproyecto de construcción de la línea del tranvía, aun cuando esta actuación ya se había
iniciado por el Gobierno de Aragón con la contratación de la “asistencia técnica para el desarrollo
del estudio de viabilidad, anteproyecto, plan de explotación y programa económico de una línea de
tranvía
metro ligero norte-sur en Zaragoza”, anteriormente referida.
El anteproyecto elaborado planteó dos alternativas, por Plaza España y por Puerta del Carmen,
cuyos presupuestos fueron los siguientes:
Cuadro 1: Anteproyecto constructivo
(Importe en €)
Capítulos
Alternativa por Puerta
del Carmen
Capítulo 1 Tramo 1. Prolongación Parque Goya 12.881.573,64 12.881.573,64
Capítulo 2
Tramo 2. Alternativas
51.023.543,07
52.006.656,80
Capítulo 3 Tramo 3. Prolongación Valdespartera 21.037.730,37 21.037.730,37
Capítulo 4
Cocheras, talleres y oficinas
21.686.384,62
21.686.384,62
Capítulo 5 Subestaciones 5.181.504,37 5.181.504,37
Capítulo 6
Material móvil
47.638.588,28
47.638.588,28
TOTAL PRESUPUESTO DE EJECUCIÓN MATERIAL 159.449.324,35 160.432.438,08
Fuente: Ayuntamiento de Zaragoza
En sesión de 24 de noviembre de 2006, el Gobierno de Zaragoza acordó someter al anteproyecto a
información pública, recibiéndose en este trámite 81 alegaciones, de las cuales unas solicitaban la
paralización del proyecto entre otros motivos, por la falta de debate real con los zaragozanos, las
graves afecciones al tráfico automovilístico, el coste del proyecto o las consecuencias económicas
negativas para el comercio-, mientras que otras apoyaban la construcción del tranvía y hacían
referencias concretas a la alternativa del trazado seleccionada en el estudio de viabilidad. Estas
alegaciones fueron objeto de valoración en el correspondiente informe técnico.
El anteproyecto constructivo se aprobó por el Gobierno de Zaragoza el 23 de marzo de 2007.
ASISTENCIAS TÉCNICAS PARA ANALIZAR LOS EFECTOS DE LA IMPLANTACIÓN II.1.1.4.
DEL TRANVÍA
No estando aún aprobados el estudio de viabilidad y el anteproyecto constructivo y, en
consecuencia, sin que se hubiese decidido el trazado final de la línea del tranvía, el Ayuntamiento
de Zaragoza adjudicó el 10 de julio del 2006 la “asistencia técnica para el desarrollo de un modelo
que permitiera analizar los efectos de la implantación del tranvía en puntos concretos de la red
viaria de Zaragoza”, con un importe de 11.900 €, IVA incluido, y un plazo de ejecución de dos
meses.
Para la adjudicación de este contrato menor (artículos 56 y 201 del TRLCAP) se solicitaron tres
ofertas, resultando seleccionada la más económica, con una baja del 0,8%.
La contratación de esta asistencia técnica se justificó en la necesidad de disponer de un análisis
detallado de la distribución del espacio para los distintos modos de desplazamientos, peatonal,
transporte público y transporte privado como consecuencia de la implantación del tranvía, al objeto
20 Tribunal de Cuentas
de colaborar con el Servicio de Movilidad Urbana del Ayuntamiento para confeccionar un modelo
de simulación de tráfico para zonas específicas de la red viaria, especialmente cruces e
intersecciones afectados por el tranvía.
Los trabajos objeto de este contrato se presentaron con algo más de un mes de demora con
respecto a la fecha prevista en el acuerdo de adjudicación.
Unos meses más tarde, el Ayuntamiento de Zaragoza licitó la asistencia técnica “modelización del
sistema de tráfico y transportes”, con un presupuesto de 300.000 €, IVA incluido, cuyo objeto era la
toma de datos para la elaboración de los modelos de movilidad y su implementación, así como la
realización de un análisis sobre las posibles alternativas de reordenación viaria producida por la
implantación del tranvía.
La necesidad de esta contratación se justificó en un informe del Servicio de Movilidad Urbana, en el
que señalaba que los trabajos a realizar requerían de una alta especialización técnica y no se
disponía de medios técnicos y humanos con la formación necesaria, sin más concreción, lo que no
se ajustó a lo dispuesto en el artículo 202 del TRLCAP que requería que se justificase debidamente
la insuficiencia, la falta de adecuación o la conveniencia de no ampliación de los medios personales
y materiales.
Al concurso se presentaron seis ofertas, siendo una de ellas inadmitida por no justificar
debidamente la solvencia técnica. El contrato se formalizó en junio de 2007, por importe de 267.000
, IVA incluido, esto es, con una baja del 11% respecto del presupuesto de licitación.
Aun cuando esta contratación estaba relacionada con la asistencia técnica anteriormente
analizada, no consta que los resultados obtenidos en esta última se pusieran a disposición del
adjudicatario de modo que pudieran servir de trabajo preliminar siendo así que en él se analizaban
los efectos del tranvía sobre la ciudad.
El PCAP incluyó entre los criterios de adjudicación la “oferta técnica", que se desglosaba a su vez
en cuatro subcriterios, uno relativo a lajustificación del cumplimiento de las condiciones técnicas
exigidas en el PPT”3, lo que no era susceptible de valoración al tratarse el PPT de un documento
de cumplimiento obligatorio para todos los licitadores. Otro de los subcriterios indebidamente
previstos fue el referido a los medios técnicos aportados, al constituir un criterio de solvencia
técnica o profesional conforme el artículo 19 del TRLCAP4.
De acuerdo con el PPT, la dirección facultativa estaría representada por personal perteneciente al
Servicio de Movilidad Urbana, que desempeñaría una labor de coordinación. Solicitada por el
Tribunal de Cuentas información sobre la designación del titular de dicha dirección, la entidad ha
informado que este tipo de designaciones se realizaban habitualmente de forma verbal, por lo que
su nombramiento no se documentó.
3 El Ayuntamiento de Zaragoza alega a este respecto que con este criterio se valoraba que “las soluciones planteadas
(por los licitadores) fuesen idóneas”. En relación con esta alegación debe señalarse que el informe de valoración de
las ofertas se pronunciaba exclusivamente sobre la obs ervancia de lo dispuesto en el PPT, sin hacer un
pronunciamiento adicional sobre la idoneidad de las ofertas, por lo que resulta evidente que el criterio de adjudicación
se circunscribía aquella circunstancia.
4 El Ayuntamiento alega que se valoraba “la adecuación de los medios técnicos a los objetivos del estudio y operatividad
del producto entregado”. En relación con este extremo ha de indicarse que la valoración de la adecuación de los
medios técnicos a los objetivos del contrato constituye, precisamente, el objeto del requisito de la solvencia, por lo que
se confirma lo expuesto en el párrafo al que se refiere esta nota.
Asimismo la entidad señala que el artículo 134.4 de la LCSP permitía que los criterios de adjudicación no estuvieran
ponderados. En cuanto a esta cuestión debe precisarse que el Informe no se refiere a la falta de ponderación de los
criterios de adjudicación, sino a la imprecisión de algunos de ellos y, en ciertos casos, a la insuficiente información
sobre su valoración.
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Zaragoza 21
Antes de que finalizara el plazo de ejecución de ocho meses de que disponía el adjudicatario para
la presentación de los trabajos, este solicitó una prórroga de tres meses motivada en las demoras
de otras Administraciones y entidades en la entrega de información. Esta prórroga fue aprobada
cinco meses más tarde, una vez expirado el plazo inicial, lo que no se ajustó a lo preceptuado en el
artículo 100 del RGLCAP5.
ASISTENCIA TÉCNICA PARA LA ELABORACIÓN DEL ESTUDIO DE VIABILIDAD II.1.1.5.
TÉCNICA Y ECONÓMICA DE ESTACIONAMIENTOS DE DISUASIÓN ASOCIADOS A LA
RED DE TRANSPORTE PÚBLICO DE LA CIUDAD DE ZARAGOZA
En junio de 2007 el Ayuntamiento de Zaragoza convocó el concurso para la adjudicación de la
“asistencia técnica para la elaboración del estudio de viabilidad técnica y económica de
estacionamientos de disuasión asociados a la red de transporte público de la ciudad de Zaragoza”,
con un presupuesto de licitación de 75.000 €.
El objeto de este contrato consistió en la definición de una red de aparcamientos, viables técnica y
económicamente, asociados a la red de transporte público en la ciudad de Zaragoza que mejorase
la eficiencia del sistema de transporte de la ciudad.
El consultor debía presentar un proyecto básico para cada uno de los aparcamientos y analizar la
demanda en función de la política tarifaria aplicada, así como el efecto que la red de
estacionamientos de disuasión tendría sobre el sistema de transporte y la movilidad de la ciudad.
También debía evaluar la fórmula de inversión y gestión de los aparcamientos.
Para la adjudicación del contrato, el PCAP preveía como criterios, la “oferta económica” y la
"documentación técnica". Este último se subdividía en dos subcriterios, “memoria técnica" y
"programa de trabajo", sin concretar suficientemente los extremos que iban a ser objeto de
valoración y sin ir acompañados de alguna indicación sobre la forma de otorgar las puntuaciones
de los correspondientes baremos, lo que no se ajustó a los principios de publicidad y transparencia
rectores de la contratación pública6.
Igualmente el PPT, no atendiendo a lo dispuesto en el artículo 68.3 del RGLCAP, incluía
indebidamente estos criterios de adjudicación, desarrollando los subcriterios, aun cuando tampoco
especificaba la forma de otorgar las puntuaciones.
A la licitación concurrieron tres empresas, cuyas ofertas fueron evaluadas en el correspondiente
informe de valoración, el cual definió con detalle las propuestas presentadas, conforme a los
criterios de adjudicación, aun cuando no incluyó, en la mayoría de los casos, valoración crítica
sobre la idoneidad de las mismas, por lo que el informe no estuvo suficientemente motivado para
fundamentar la adjudicación a favor de la proposición más ventajosa en los términos que establece
El contrato se formalizó por un importe de 59.250 €, IVA incluido, y con un plazo de cinco meses,
con la empresa que había presentado la oferta más económica. Próximo a finalizar el plazo de
5 El Ayuntamiento señala en alegac iones que los trabajos concluyeron el 5 de mayo de 2008, dentro del plazo de
ejecución del contrato, incluida la ampliación. Debe indicarse a este respecto que en el párrafo de referencia de es te
Informe se pone de manifiesto la aprobación extemporánea de la prórroga, sin cuestionarse el cumplimiento de los
trabajos en el plazo convenido.
6 El Ayuntamiento de Zaragoza alega que los criterios de adjudicación estaban definidos en el apartado del PCAP
relativo al contenido del sobre de las ofertas, que debía incluir la documentación técnica. Ha de indicarse sobre esta
alegación que, aunque dicho apartado incluye alguna referencia sobre los documentos que han de integrar la
“memoria técnica” y el “programa de trabajo”, esa información no resultaba suficiente para que los licitadores pudieran
conocer los aspectos objeto de valorac ión al referirse, fundamentalmente, al c ontenido de dichos documentos y no a
los extremos a valorar.
22 Tribunal de Cuentas
ejecución, el contratista solicitó una prórroga, que fue informada desfavorablemente por el Servicio
de Control de Legalidad, y sobre la cual no se adoptó acuerdo alguno. Según documentación
aportada en el trámite de alegaciones, con posterioridad se presentó una nueva solicitud de
prórroga por un plazo de tres meses, aduciendo el contratista que se habían producido demoras
por no disponer de la cartografía totalmente actualizada, lo que pone de manifiesto deficiencias en
las actuaciones preparatorias del contrato. Sobre esta petición se informó favorablemente, si bien
no consta la aprobación de la prórroga por el órgano de contratación.
El consultor presentó, entre otros, un informe final en el que definieron cuatro estacionamientos
localizados en distintos puntos de la ciudad de Zaragoza, con los siguientes presupuestos:
Cuadro 2: Estacionamientos disuasorios propuestos
(Importe en €)
Localización Importe P.E.M.
Valdespartera 764.294,12
Rosales del Canal
799.898,36
Almozara
1.333.557,38
Puente Santiago 545.306,70
Fuente: Ayuntamiento de Zaragoza
Como se expone en los epígrafes siguientes, fueron proyectados y construidos dos de ellos,
ubicados en las entradas a la ciudad por Valdespartera y el Puente de Santiago.
II.1.2. Redacción del proyecto constructivo de referencia, proyecto de acompañamiento,
material, cocheras y talleres, así como del intercambiador
REDACCIÓN DEL PROYECTO DE INTERCAMBIADOR URBANO DE TRASPORTE EN II.1.2.1.
LA GLORIETA DE CARLOS V
Simultáneamente a la elaboración de algunos de los estudios anteriormente analizados, el
Ayuntamiento de Zaragoza contrató en enero del 2007 la asistencia técnica para la “redacción del
proyecto de intercambiador urbano de trasporte en la Glorieta de Carlos V”, con un importe de
11.860 , IVA incluido.
Para la adjudicación de este contrato menor se solicitaron tres ofertas, resultando seleccionada la
más económica, con una baja del 1,16%.
Con esta contratación se pretendía disponer de un proyecto de intercambiador urbano de
transporte público en una glorieta de la localidad que sirviera para establecer paradas intermedias y
terminales de líneas urbanas e interurbanas, facilitando la conexión entre las distintas redes de
transporte público.
Aun cuando la redacción del proyecto se encomendó de manera independiente del proyecto
constructivo de la línea tranviaria, su construcción, en cambio, se acometería junto con dicha línea
tranviaria, en un mismo contrato, como se expone en el Subepígrafe II.1.4.2. de este Informe.
Siendo el plazo de ejecución de un mes, la factura no se emitió hasta casi cuatro meses después
de la adjudicación del contrato.
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Zaragoza 23
REDACCIÓN DEL PROYECTO CONSTRUCTIVO DE UNA LÍNEA DE TRANVÍA ENTRE II.1.2.2.
PARQUE GOYA Y VALDESPARTERA, PROYECTO DE ACOMPAÑAMIENTO,
MATERIAL, COCHERAS Y TALLERES
Como se ha indicado en el Subepígrafe I.1.1.3, el Gobierno de Zaragoza, en sesión celebrada el 23
de marzo de 2007, aprobó el anteproyecto constructivo del tranvía. En esa misma sesión se acordó
que, de conformidad con el artículo 229.1 de la LCSP, se elaborara el proyecto de construcción y
de explotación de la línea tranviaria.
Con objeto de llevar a cabo este acuerdo, el Ayuntamiento de Zaragoza licitó simultáneamente dos
asistencias técnicas: la primera, relativa a la redacción del proyecto constructivo de la línea del
tranvía, proyectos de acompañamiento, material, cocheras y talleres; y la segunda para el
asesoramiento a la dirección municipal encargada de supervisar la redacción del citado proyecto
constructivo.
En mayo de 2007 Ayuntamiento de Zaragoza convocó el concurso para la adjudicación de la
“redacción del proyecto constructivo de una línea de tranvía entre Parque Goya y Valdespartera,
proyecto de acompañamiento, material, cocheras y talleres”, con un presupuesto de 2.417.375 €,
IVA incluido.
El objeto de este trabajo consistió en la elaboración de los proyectos del material tranviario, de las
cocheras y talleres, así como de los proyectos de acompañamiento necesarios para la
incorporación de esa infraestructura en el conjunto de la ciudad. El PPT especificaba que los
proyectos de acompañamiento eran proyectos de integración urbanística que, no resultando
imprescindibles para el correcto funcionamiento de la línea de tranvía, convenía realizar
simultáneamente con el proyecto constructivo de la misma, con los mismos criterios que este, para
alcanzar la coherencia deseable. Asimismo, este contrato comprendía la redacción del plan de
comunicaciones para difundir la implantación de la nueva infraestructura y del plan de minimización
de afecciones al comercio y vecinos en la fase de ejecución de obras.
El trazado de la línea se había de realizar con arreglo al anteproyecto aprobado por el Gobierno de
Zaragoza el 23 de marzo de 2007, desarrollando además las características básicas del proyecto
de material ferroviario necesario para la explotación de forma tal que permitiera su contratación
posterior.
Para la adjudicación del contrato el PCAP preveía como criterios de adjudicación, la “oferta
económica” y la “documentación técnica”. Este último se dividía en tres subcriterios, memoria
técnica”, “programa de trabajo” y “plan de aseguramiento de la calidad”, criterios genéricos e
imprecisos que no iban acompañados de indicación suficiente sobre la forma de otorgar las
puntuaciones de los correspondientes baremos, lo que no fue coherente con los principios de
publicidad y transparencia en la contratación pública, siendo así que debe ser el PCAP donde se
establezcan con precisión y claridad todos los criterios de adjudicación y la forma de valoración de
cada uno de ellos para que sean conocidos por las empresas licitantes a fin de que puedan
preparar sus ofertas en coherencia con los requisitos específicos y las necesidades reales de la
Administración contratante (artículos 89 del TRLCAP y 67 del RGLCAP)7.
En el PPT en el que también se relacionaban los criterios de adjudicación, contrariamente a lo
dispuesto en el artículo 68.3 del RGLCAPse incluyó alguna indicación sobre el contenido de los
documentos técnicos, aun cuando tampoco en él se especificaron los extremos que iban a ser
objeto de consideración para otorgar las puntuaciones.
7 El Ayuntamiento de Zaragoza alega que los criterios de adjudicación estaban definidos en el apartado del PCAP
relativo al contenido del sobre de las ofertas que debía incluir la documentación técnica. En relación con es ta
alegación, véase nota al pie de página nº 6.
24 Tribunal de Cuentas
A la licitación se presentaron doce ofertas, que fueron objeto de valoración en el correspondiente
informe técnico. En el mismo se indicaron las propuestas presentadas, según los criterios de
adjudicación, destacando, en algunos casos, aspectos que acreditaban el conocimiento del
proyecto, así como otros que se valoraban negativamente por considerarlos incoherentes o
innecesarios. No obstante, este informe se limitó en ciertas ocasiones a describir las propuestas
formuladas por los licitadores sin aportar valoraciones sobre la idoneidad de las mismas. Ha de
añadirse que, respecto del subcriterio “plan de aseguramiento de la calidad”, se otorgó la máxima -
e igual- puntuación a todos los licitadores (10 puntos), constando como única justificación para ello
que la oferta “describe de forma concreta el sistema de control de aseguramiento para garantizar la
calidad del proceso”, lo que motivó que este subcriterio no tuviera efectividad alguna en la
adjudicación del contrato.
El contrato se formalizó en septiembre del 2007, con un plazo de ejecución de once meses y por un
importe de 1.953.000 €, IVA incluido, lo que representó una baja del 19,2% con respecto del
presupuesto de licitación.
De acuerdo con el PPT la dirección del proyecto se llevaría a cabo por el personal de los servicios
técnicos municipales designado por el Ayuntamiento de Zaragoza, siendo el director del proyecto el
responsable de la coordinación de los trabajos. Solicitada información sobre la designación de
dicho director, la entidad ha informado, una vez más, que no consta documentado en el Servicio de
Movilidad dicho nombramiento al hacerse las designaciones de forma verbal.
La UTE adjudicataria solicitó una prórroga por un plazo de dos meses que fue informada
favorablemente por los servicios técnicos y por la Intervención. Sin embargo, no se adoptó acuerdo
para la aprobación de la misma, lo que no se ajustó a lo dispuesto en el artículo 97 del RGLCAP.
El proyecto fue entregado al Ayuntamiento y aprobado por la Junta de Gobierno Local el 17 de
febrero de 2009, con un presupuesto de ejecución material de 162.833.920,14 €, incluidos un
intercambiador y dos aparcamientos disuasorios. Igualmente, el proyecto incluía la partida
correspondiente al material móvil, por importe de 56.686.467,69 €, sin IVA:
Cuadro 3: Proyecto de referencia (sin material móvil)
(Importe en €)
Capítulos
Importe
Tramo 1. Parque Goya Puente de Santiago 30.884.757,19
Tramo 2. Puente de Santiago Gran Vía 16.409.538,34
Tramo 3. Gran Vía Vía Ibérica 20.471.367,48
Tramo 4. Vía Ibérica Valdespartera
17.316.439,42
Cocheras y Talleres. Parque Goya 22.802.928,03
Cocheras y Talleres. Valdespartera 19.255.800,00
Energía y Electrificación 14.728.575,92
Señalización, Semaforización, Comunicaciones y Sistemas 19.280.479,71
Aparcamientos disuasorios, corredor Carretera Teruel, Valdespartera 765.002,84
Aparcamientos disuasorios, corredor Carretera Huesca, Puente Santiago 546.015,42
Intercambiador de Carlos V 373.015,79
PRESUPUESTO DE EJECUCIÓN MATERIAL 162.833.920,14
13% Gastos generales 21.168.409,62
6% Beneficio industrial 9.770.035,21
PRESUPUESTO TOTAL SIN IVA
193.772.364,97
PRESUPUESTO TOTAL CON IVA (16%)
224.775.943,36
Fuente: Ayuntamiento de Zaragoza
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Zaragoza 25
ASESORAMIENTO A LA DIRECCIÓN MUNICIPAL ENCARGADA DE SUPERVISAR LA II.1.2.3.
REDACCIÓN DEL PROYECTO CONSTRUCTIVO DE UNA LÍNEA DE TRANVÍA ENTRE
PARQUE GOYA Y VALDESPARTERA, PROYECTOS DE ACOMPAÑAMIENTO,
MATERIAL, COCHERAS Y TALLERES
También en mayo de 2007 el Ayuntamiento de Zaragoza convocó el concurso para la adjudicación
del contrato de “asesoramiento a la dirección municipal encargada de la supervisión y redacción del
proyecto constructivo de una línea de tranvía entre Parque Goya y Valdespartera, proyectos de
acompañamiento, material, cocheras y talleres”, con un presupuesto de licitación de 122.000 €.
La finalidad de este asesoramiento consistía en apoyar al director del proyecto constructivo de la
línea del tranvía en todo el proceso de ejecución del mismo en aquellos aspectos tecnológicos que,
por su especificidad, requiriesen una gran especialización. La asistencia no incluía el
asesoramiento para los proyectos complementarios ni respecto de los efectos sobre el tráfico, sino,
exclusivamente, sobre cuanto se refiere a la especialidad ferroviaria con las distintas tecnologías
que integra.
El PCAP de este expediente establecía, entre los criterios de adjudicación, la “memoria técnica",
que se desglosaba en otros tres subcriterios genéricos e imprecisos. Además, el PCAP no contenía
indicación suficiente sobre la forma de otorgar las puntuaciones de los correspondientes baremos,
lo que supuso una limitación de los principios de publicidad y transparencia propios de la
contratación pública, siendo así que, como ya se ha indicado, es en el PCAP donde deben
precisarse todos los criterios de adjudicación y la forma de valoración de cada uno de ellos para
que sean conocidos por las empresas licitantes a fin de que puedan preparar sus ofertas en
coherencia con los requisitos específicos y las necesidades reales de la Administración contratante
(artículos 89 del TRLCAP y 67 del RGLCAP)8.
A esta licitación concurrió una única empresa, a la que se le adjudicó el contrato, limitándose el
informe de valoración a describir el contenido de la oferta y a señalar que “la oferta satisface los
requisitos exigidos en el pliego y obtiene una puntuación adecuada”. Debe manifestarse a este
respecto que el artículo 74 del TRLCAP define el concurso como el procedimiento en el que la
adjudicación recae en el licitador que, en su conjunto, haga la proposición más ventajosa, teniendo
en cuenta los criterios establecidos en el PCAP, lo que requiere que el informe de valoración de las
ofertas precise las razones por las que la oferta seleccionada resulta ventajosa para la
Administración, no siendo suficiente una descripción de lo ofertado respecto de algunos criterios
por el licitador como ocurre en el contrato que aquí se analiza.
El contrato se adjudicó por un importe de 112.240 €, IVA incluido, lo que constituyó una baja del 8%
respecto del presupuesto de licitación. Para su ejecución se fijó un plazo de once meses, si bien el
PPT disponía que este plazo se acomodaría al ofertado por el adjudicatario del contrato de
redacción del proyecto constructivo, lo que implicaba una cierta indeterminación del plazo.
El adjudicatario debía emitir un informe sobre los documentos del proyecto y asistir a las reuniones
de control y de estrategia con el equipo técnico contratado para la redacción del proyecto
constructivo de la línea del tranvía.
La recepción del contrato tuvo lugar unos días antes de que se llevara a cabo la del contrato de
redacción del proyecto constructivo. Esto resultó contradictorio con el PPT del expediente
examinado, en el que se preveía que el consultor debía asistir a reuniones y mantener contactos
con el otro adjudicatario a la finalización del proyecto y previa su entrega definitiva, pudiendo el
8 El Ayuntamiento de Zaragoza indica en el trámite de alegaciones que el criterio de adjudicación estaba definido en el
apartado del PCAP relativo al contenido del sobre de las ofertas que debía incluir la documentación técnica. En
relación con esta alegación, véase nota al pie de página nº 6.
26 Tribunal de Cuentas
Ayuntamiento, una vez efectuada la redacción del proyecto, solicitarle el correspondiente informe
en el caso de que considerase oportuna su modificación.
II.1.3. Prioridad semafórica
Con objeto de desarrollar las estrategias que optimizasen el funcionamiento de la prioridad
semafórica implantada en el modelo de simulación que disponía el Servicio de Movilidad Urbana, el
Ayuntamiento de Zaragoza adjudicó, previa petición de tres ofertas, el contrato menor de
asistencia técnica para optimizar el sistema de prioridad semafórica en el modelo de
microsimulación de la línea 1 del tranvía”, por importe de 17.640 , IVA incluido, y un plazo de un
mes.
Unos meses más tarde el Ayuntamiento contrató el “servicio de perfeccionamiento del sistema
lógico de regulación semafórica para la implantación de la prioridad del tranvía en la vía pública”,
con un precio de 330.400,01 €, IVA incluido, y con un plazo de siete meses. El informe justificativo
sobre la necesidad de esta contratación se limitó a señalar que era necesario contratar un equipo
que colaborase con el Servicio de Movilidad Urbana en el perfeccionamiento del sistema lógico de
regulación semafórica, sin que en él se concretasen con la precisión suficiente la naturaleza y
extensión de la necesidad que pretendía cubrirse con el contrato proyectado, como exigían los
artículos 22 y 93.1 de la LCSP, máxime cuando se había celebrado con anterioridad un contrato de
asistencia técnica con características parecidas o, al menos, relacionadas.
Según la información facilitada por los técnicos municipales en el desarrollo de la fiscalización, el
contrato anterior había servido para modificar el software de microsimulación a fin de que fuese
posible generar un modelo que ejecutase una prioridad semafórica absoluta. Los análisis realizados
con la herramienta diseñada sirvieron para prever las consecuencias que tendría sobre el tráfico de
la ciudad y sobre el servicio del tranvía una prioridad de tipo prioridad absoluta, llegándose a la
conclusión de que era necesario diseñar un sistema de prioridad semafórica distinto que
aprovechase mejor las fases de verde y no produjese situaciones de congestión en el tráfico
rodado.
El criterio para la adjudicación del contrato de servicio de perfeccionamiento del sistema lógico de
regulación semafórica para la implantación de la prioridad del tranvía en la vía públicareferido a
las “mejoras”, se definió en el PCAP de manera genérica, sin detallar suficientemente su contenido
y la forma de otorgar las puntuaciones del correspondiente baremo, lo que no se adecuó a los
principios de publicidad y transparencia de la contratación pública previstos en el artículo 1 de la
LCSP. El PCAP se limitó a señalar que las mejoras se valorarían tanto en medios como en el
desarrollo del trabajo que generasen mayor potencia de análisis o servicios de interés para el
proyecto, lo que no aportaba a las empresas la información suficiente sobre las posibles mejoras
que pudieran proponer y, en su caso, de cuáles de ellas serían las más valoradas por el órgano de
contratación.
La insuficiente definición de ese criterio se puso de manifiesto en las ofertas presentadas, al ofrecer
mejoras que no fueron puntuadas o lo fueron escasamente en el informe de valoración por disponer
ya de ellas el Servicio de Movilidad del Ayuntamiento.
Igualmente se incluyeron entre los criterios de adjudicación los medios técnicos aportados, lo que
constituía un criterio acreditativo de la solvencia técnica o profesional, conforme el artículo 67 de la
LCSP, que, como tal, debían cumplir todas las ofertas para ser admitidas a la licitación, y no un
criterio de adjudicación. Según consta en el informe de valoración técnica de las ofertas, al evaluar
este criterio se concedió la máxima puntuación del correspondiente baremo (5 puntos) al licitador
que resultó adjudicatario del contrato, manifestando que “se ofrecen en este apartado los medios
técnicos y personales de la empresa de forma general. Además el consultor se apoyará en las
empresas (…) cuya aportación técnica resulta muy interesante". Ha de señalarse al respecto que el
artículo 52 de la LCSP permitía que el empresario pudiera servirse de la solvencia y medios de
otras entidades, independientemente de la naturaleza jurídica de los vínculos que tuviera con ellas,
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Zaragoza 27
siempre que demostrase que para la ejecución del contrato disponía efectivamente de esos
medios, extremo que no se precisa en el expediente analizado9.
II.1.4. Contratación del socio privado para la constitución de la sociedad de economía mixta
que gestionaría en régimen de servicio público la construcción, explotación y
mantenimiento de la línea tranviaria
DEFINICIÓN DEL MODELO JURÍDICO Y FINANCIERO Y REDACCIÓN DE LOS II.1.4.1.
DOCUMENTOS TÉCNICOS PARA LA CONTRATACIÓN
Con carácter preliminar a la construcción y explotación del tranvía, el Ayuntamiento de Zaragoza
analizó y evaluó distintas opciones de estructuras de asociación público-privadas para su
financiación y gestión.
Para llevar a cabo este estudio el Ayuntamiento convocó en mayo de 2007 el concurso para la
adjudicación de la “asistencia técnica para la redacción de estudio de definición del modelo jurídico
y financiero de construcción y explotación de la línea de tranvía norte
sur Parque Goya-
Valdespartera”, con un presupuesto de licitación de 125.000 €, IVA incluido.
Según el PPT de este expediente, el Ayuntamiento había de analizar desde el punto de vista
jurídicofinanciero la evolución de la línea tranviaria durante el proceso constructivo y su posterior
explotación, valorando el endeudamiento necesario para la construcción de la infraestructura y la
adquisición del material correspondiente y, en su caso, el derivado de la normal explotación de la
línea.
Se trataba de definir de un modo detallado el modelo societario de gestión más adecuado para la
construcción y/o explotación de la línea, dentro del marco de las propuestas que, sobre la red de
tranvías-metro ligero, había realizado el Avance del PIT. El estudio debía contener primeramente la
definición de las diferentes alternativas de gestión del futuro tranvía de Zaragoza, para
posteriormente estudiar la viabilidad de cada una de ellas con objeto de que el Ayuntamiento
pudiera elegir la que resultase más favorable.
Como se indica en el Subepígrafe II.1.1.3, en 2005 se había adjudicado la “asistencia técnica para
el desarrollo del estudio de viabilidad de alternativas, anteproyecto, plan de explotación y programa
económico de una línea de tranvía-metro ligero norte
sur”, con un precio de 752.456,04 €,
financiado al 50% por el Gobierno de Aragón y el Ayuntamiento de Zaragoza. Los trabajos
resultantes de esta asistencia se pusieron a disposición del adjudicatario del otro contrato ahora
analizado, sirviendo, entre otros, de antecedentes para la elaboración de los trabajos objeto de
contratación.
El PCAP preveía como criterios de adjudicación, la “oferta económica” y la "memoria técnica",
desglosándose este último en tres subcriterios que no eran suficientemente precisos y no incluían
indicación sobre su forma de valoración ni de asignación de los puntos10.
9 El Ayuntamiento señala en alegaciones que la solvencia técnica sólo podía ser un requisito de mínimos y que a través
del criterio “Medios técnicos aportados analizando su adecuación y operatividad” se pretendía valorar la
especialización de los medios técnicos aportados. Sin embargo, el PCAP del contrato analizado no contenía indicación
alguna sobre este extremo. La inclusión de este criterio hubiera exigido que el PCAP, además de especificar los
medios técnicos necesarios para la ejecución satisfactoria de la prestación −solvencia técnica−, hubiera previsto
expresamente como criterio de valoración el ofrecimiento por parte del empresario de medios técnicos con una mayor
especialización que la requerida para la admisibilidad de las ofertas.
Asimismo, alega el Ayuntamiento que la empresa adjudicataria incluyó en su oferta documentación de una de las dos
empresas que le iban a servir de apoyo, extremo que no ha sido posible comprobar por este Tribunal de Cuentas al no
haberse aportado documento alguno al respec to.
28 Tribunal de Cuentas
El contrato se formalizó en noviembre del 2007, por importe de 107.750 , IVA incluido, lo que
supuso una baja del 13,8% del presupuesto, con un plazo de ejecución de cuatro meses.
Según el PPT la dirección del estudio se llevaría a cabo por el personal de los servicios técnicos
municipales que se designara por el Ayuntamiento de Zaragoza, siendo el director del estudio el
responsable de la coordinación de los trabajos. Solicitada información sobre la designación de
dicho director, el Ayuntamiento también en este caso ha informado que no figura documentado en
el Servicio de Movilidad dicho nombramiento al haberse designado, como era habitual, de forma
verbal.
Igualmente, el PPT preveía que, a comienzo de los trabajos y en el plazo de quince días, el
consultor debía redactar un plan de aseguramiento de la calidad que, una vez aprobado por el
director del estudio, revestiría carácter contractual y serviría para detectar errores y preservar un
adecuado nivel de calidad en todos los documentos previstos en el PPT, documento que no llegó a
elaborarse. El Ayuntamiento solo dispone de un plan de aseguramiento de calidad presentado por
el adjudicatario en la licitación.
Próximo a concluir el plazo de ejecución, el contratista solicitó la prórroga del contrato por un plazo
de cuatro meses, justificando dicha petición en que el proyecto constructivo estaba aún sin concluir
y era necesario disponer de él para ultimar los trabajos objeto de contratación, lo que pone de
manifiesto una deficiente planificación y coordinación entre ambas actuaciones contractuales.
Emitidos diversos informes al respecto, el Servicio de Movilidad Urbana redactó uno en el que
justificaba no solo la prórroga sino también la modificación del contrato por la aparición de
“necesidades no previstas inicialmente en relación con algunos temas fundamentales para el
correcto desarrollo de los trabajos y que son imprescindibles para la conclusión de los mismos”,
describiéndose, asimismo, una serie de necesidades de forma genérica y carentes de justificación
suficiente para motivar la razón por la que no había sido posible su previsión a los efectos del
artículo 101 del TRLCAP. Este informe cuantificó los trabajos adicionales en 16.950 €,
representativo del 15,73% del precio inicial. La prórroga y la modificación fueron aprobadas una vez
expirado el plazo del contrato inicialmente previsto, lo que no se ajustó a lo dispuesto en el artículo
100 del RGLCAP, recibiéndose los trabajos dos meses más tarde.
Estando en ejecución este contrato se constituyó, mediante Decreto de la Alcaldía de 10 de julio de
2008, una comisión de estudio con el objetivo de “analizar la alternativa adecuada en orden a la
consecución de un mejor servicio y elaborar la documentación necesaria para su prestación, según
la normativa legal vigente”, la cual prestó, cuatro días más tarde, su conformidad a los trabajos
presentados por la consultora.
Resultado de este contrato de asistencia técnica para la redacción de estudio de definición del
modelo jurídico y financiero de construcción y explotación de la línea tranviariafueron, entre otros,
los siguientes documentos: un resumen ejecutivo del estudio de estructuración jurídica y financiera
para la financiacióngestión del tranvía de Zaragoza como asociación público-privada, un estudio
de viabilidad económico financiera para el desarrollo del tranvía de Zaragoza bajo esquema de
asociación público privada, y un resumen del análisis de factibilidad y la estructura de desarrollo.
En ellos, entre otras cuestiones, se consideraba como modelo más conveniente de gestión del
servicio público de transporte tranviario el llevado a cabo mediante una sociedad de economía
mixta, de minoría de capital público, actuando el socio inversor privado como contratista de la obra
y gestor directo del servicio.
10 El Ayuntamiento de Zaragoza alega que el criterio de adjudicación estaba definido en el apartado del PCAP relativo al
contenido del sobre de las ofertas que debía incluir la documentación técnica. En relación con esta alegación, véase
nota al pie de página nº 6.
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Zaragoza 29
El estudio de vialidad incluyó, para cada una de las ocho alternativas inicialmente consideradas, la
evaluación de aspectos geológicos, meteorológicos, de diseño y arquitectónicos según trazado, de
las infraestructuras necesarias y de integración urbanística; se estudiaron, entre otros extremos, la
demanda potencial, los tiempos de recorridos, las afecciones al tráfico de vehículos y peatonal, las
afecciones arqueológicas y monumentales así como a las conducciones telefónicas y de
telecomunicaciones, de abastecimiento de agua, electricidad y gas. Asimismo, se valoraron los
aspectos susceptibles de estimación económica: gastos de inversión, gastos de mantenimiento y
por afecciones. Con todos los aspectos considerados, se definió un sistema para puntuar las
diferentes alternativas, basado en una matriz multicriterio11, que dio como alternativa más ventajosa
la número “0” trazado íntegramente superficial entre la zona Norte del Actur y el Paseo de Isabel
la Católica a la altura de la Plaza Zaragoza; incluyendo en su recorrido el paso por el Puente de
Santiago, la Plaza de España, la Plaza Paraíso, el Paseo Gran Vía y el Paseo de Fernando el
Católico‒.
El importe total estimado del coste de ejecución del proyecto conforme a la alternativa señalada,
incluyendo el valor de los terrenos a aportar por el Ayuntamiento y, en su caso, por otras
Administraciones, se cifró finalmente en el estudio de viabilidad en 367 millones de € (material
móvil, IVA, beneficio industrial y gastos generales de infraestructura incluidos)12.
Aun cuando el artículo 71 de la LOTT, en la redacción entonces vigente, preveía el régimen de
concesión como regla general para la prestación del transporte público de viajeros, esta misma Ley
permitía, cuando existiesen motivos que lo justificasen, que la explotación se llevase a cabo a
través de cualquiera de los restantes procedimientos de gestión de servicios públicos previstos en
la legislación reguladora de la contratación administrativa, siendo uno de ellos el de gestión
indirecta mediante la creación de sociedad de economía mixta [artículos 85.2.d) de la LRBRL, 206
y 215 de la LALA y 253.d) de la LCSP].
En el caso del tranvía de Zaragoza, se analizaron y evaluaron distintas opciones de estructuras de
asociación público-privadas para la financiación y gestión del proyecto tranviario con el objetivo de
configurar la inversión bajo un esquema de financiación privada, evitando un impacto inmediato en
el presupuesto público del coste total de las inversiones/activo, así como la consiguiente deuda.
Una vez analizadas en detalle cada una de las opciones y valoradas sus ventajas e inconvenientes,
se consideró que lo más oportuno para el desarrollo del proyecto era la opción de sociedad de
economía mixta, en la que el socio inversor privado sería mayoritario y actuaría como contratista de
la obra y gestor directo del servicio en tanto que el capital público sería minoritario.
El estudio de viabilidad económico-financiera señaló como ventajas de este esquema la
involucración del contratista en la gestión a largo plazo del coste del ciclo de vida del proyecto, la
transferencia de riesgos significativa al socio inversor privado que el mismo ofrecía, a la vez que la
reducción del esfuerzo financiero inmediato en aportación del total del capital por parte de la
Administración, la institucionalización del proyecto al tener la Administración una presencia activa
en la propia gestión, así como un control más inmediato de la actividad. También se advirtió que
este modelo presentaba como inconvenientes una cierta complejidad administrativa y jurídica en
cuanto a su contratación, estructura contractual y administración del proceso y la necesidad de
gestionar directamente el riesgo de diseño y las modificaciones de proyectos.
El perfil pretendido para el socio inversor de la SEM era el de “empresa inversora y gestora de
infraestructuras de transporte”, con alta capacidad financiera, conocimiento de la financiación de
11 Los aspectos seleccionados tuvieron una ponderación diferente según fuera su naturaleza: 50% para los aspectos
económicos; 20% para los funcionales; 15% para los relacionados con el tráfico; 10% para los medioambientales y
5% para otros, tales como el plazo de ejecución o las dificultades de construcción. En la evaluación económica se
tuvieron en cuenta el punto de vista del operador (con garantía de obtención de una rentabilidad económico-financ iera
del 8%) y el social (evaluando los ahorros en tiempos de viajes y los costes de explotación).
12 Previamente, en junio de 2008, la empresa consultora había pres entado un informe inicial en el que cifraba el coste
total en 375,1 millones de € (IVA incluido). La cifra actualizada en octubre de 2008 ascendió a 367 millones de €.
30 Tribunal de Cuentas
este tipo de proyectos, con capacidad de garantizar llave en mano la construcción y puesta en
marcha del sistema y su gestión a largo plazo.
En consecuencia, el referido análisis se centró, esencialmente, en aspectos financieros, sin que
conste se valorase, con arreglo a la normativa aplicable, si el contrato a celebrar debía configurarse
como un contrato de concesión de obra pública o como un contrato de gestión de servicios públicos
en cualquiera de sus modalidadesconforme al contenido de sus prestaciones. Ello resulta
especialmente relevante atendiendo a si la obra a acometer constituía la prestación esencial, en
cuyo caso debería acudirse a la figura del contrato de concesión de obra pública, o si, por el
contrario, lo era la prestación del servicio, pudiendo acogerse en este supuesto al contrato de
gestión de servicios públicos.
De conformidad con el artículo 123.1.k) de la LRBRL, el 25 de julio de 2008 el Pleno del
Ayuntamiento aprobó inicialmente, y el 4 de noviembre definitivamente, la memoria para el
establecimiento del servicio de transporte público urbano regular permanente de viajeros mediante
tranvía, la creación y los estatutos de la sociedad mercantil de economía mixta con forma de
sociedad anónima, cuyo capital social pertenecería de forma minoritaria al Ayuntamiento (20%), y
el Reglamento del servicio público del tranvía de Zaragoza.
Con el fin de elaborar los documentos técnicos que iban a regir en la contratación para la
construcción, explotación y puesta en marcha del tranvía, en noviembre de 2008 el Ayuntamiento
contrató la “asistencia para la redacción de los documentos técnicos necesarios para la
contratación de la operación, mantenimiento, adquisición de material móvil e integración de la línea
1 de tranvía, asistencia en el proceso de selección y de participación pública que se desarrollen de
forma paralela y desarrollo de acciones de comunicación en este período”, por importe de 66.816 €,
IVA incluido, y con un plazo de ejecución de cuatro meses.
En particular, el PPT de la asistencia técnica establecía como una de las prestaciones la
elaboración del pliego técnico del contrato para la construcción, explotación y puesta en marcha del
tranvía. La necesidad de esta contratación se motivó en la complejidad de los pliegos tanto técnicos
como administrativos necesarios para la licitación y posterior desarrollo en todo el procedimiento.
Esta justificación, además de genérica, resulta cuestionable, siendo así que dicha prestación
también había sido objeto del contrato anteriormente analizado cláusula 10.5 del PPT de la
asistencia técnica para la redacción de estudio de definición del modelo jurídico y financiero de
construcción y explotación de la línea de tranvía norte
sur Parque Goya
Valdespartera”
13.
Asimismo, el PPT preveía que el consultor debía emitir un “informe de análisis de las ofertas
presentadas en la selección del socio inversor privado a formar parte de la sociedad de economía
mixta”, siendo esta tarea supervisada por la dirección de los trabajos y sometida a la aprobación de
la misma. Examinado el procedimiento de adjudicación llevado a cabo para la selección del socio
privado, se ha comprobado que la valoración de las ofertas se realizó por una comisión técnica
integrada por técnicos municipales, no constando en sus informes ni en las correspondientes actas
de la mesa de contratación referencia alguna sobre la participación del consultor adjudicatario del
13 El Ayuntamiento de Zaragoza alega que el objeto de ambos contratos guardaba relación, si bien uno de ellos tenía un
enfoque jurídico y financiero y el otro técnico, poniéndose los resultados del primer contrato a disposici ón del
adjudicatario del segundo. Asimismo alega que el PPT de la asistencia técnica para la redacción de estudio de definición
del modelo jurídico y financiero de construcción y explotación de la línea de tranvía norte
sur Parque
Goya
Valdespartera” requería la redacción de los PCAP y PPT para distintos modelos de gestión, ninguno de los cuales
fue el finalmente adoptado. Lo alegado pone de manifiesto que se contrató la redacción de dichos documentos cuando
aún no se había acordado el modelo de gestión que se iba a emplear.
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Zaragoza 31
contrato ahora fiscalizado. Tampoco el Ayuntamiento ha aportado, a solicitud de este Tribunal de
Cuentas, documento alguno que acredite la asistencia del consultor a dicha comisión técnica14.
La adjudicataria tenía además que preparar un documento de síntesis que resumiera el contenido
de los trabajos, documento que no fue elaborado.
El contrato se adjudicó por procedimiento negociado sin publicidad, seleccionándose la empresa
adjudicataria entre las tres invitadas, teniendo como único criterio de negociación el precio más
bajo. El empleo del “precio” como único criterio de negociación en este contrato de servicios, sin
tener en consideración otros relacionados con el objeto de la contratación ‒aun cuando se trata de
un criterio objetivo que responde al principio de economía‒, no se justificó debidamente teniendo
en cuenta que el PPT no definía plenamente algunas cuestiones que afectaban a la ejecución del
contrato, tales como la determinación del equipo de trabajo, la programación de los trabajos y los
plazos de entrega, cuya fijación se encomendaba a los licitadores.
Alegando demoras en el procedimiento de selección del socio privado para participar con el
Ayuntamiento en la constitución de la SEM y la necesidad de asesorar durante dicho
procedimiento, la empresa consultora solicitó la prórroga del contrato, que fue aprobada en mayo
de 2009, señalando como nueva fecha de terminación del mismo el mes de julio. Finalmente, la
recepción del objeto del contrato se produjo en octubre de ese mismo año.
SELECCIÓN DEL SOCIO PRIVADO PARA LA CONSTITUCIÓN DE LA SOCIEDAD DE II.1.4.2.
ECONOMÍA MIXTA
El 17 de febrero de 2009 se inició el proceso para la “selección del socio privado que participase
con el Ayuntamiento en la constitución de la sociedad de economía mixta que gestionaría en
régimen de servicio público la construcción, explotación y mantenimiento de la línea 1 del tranvía
de Zaragoza”, mediante la aprobación por el Gobierno de Zaragoza del correspondiente expediente
de contratación y la apertura del procedimiento de adjudicación.
Se trata de un contrato de gestión de servicios públicos en la modalidad de empresa mixta, previsto
en el artículo 253.d) de la LCSP. Mediante un procedimiento de licitación público, el Ayuntamiento,
como titular del servicio, seleccionaba al socio privado que junto con él había de formar la SEM,
encargada de la construcción, explotación y mantenimiento de la línea tranviaria15.
a) Pliego de cláusulas administrativas particulares
Objeto de la contratación
El objeto del contrato incluyó la realización de las siguientes prestaciones:
Redacción del proyecto constructivo de la línea 1 del tranvía y todos sus anejos.
14 Con el fin de constatar que el adjudicatario de la “asistencia para la redacción de los documentos técnicos ne cesarios
para la contratación de la operación, mantenimiento, adquisición de material móvil e integración de la línea 1 de tranvía,
asistencia en el proceso de selección y de participación pública que se desarrollen de forma paralela y desarrollo de
acciones de comunicación en este período” participó en el análisis de las ofertas presentadas para la selección del socio
inversor privado para formar parte de la sociedad de economía mixta, el Ayuntamiento de Zaragoza aporta, en el trámite
de alegaciones, un informe de valoración de ofertas sin fecha, firm a ni identificación de su autor, por lo que no queda
acreditado que dicho informe se realizara por el adjudicatario de la citada asistenc ia técnica.
15 La “Comunicación interpretativa de la Comisión relativa a la aplicación del Derecho comunitario en materia de
contratación pública y concesiones a la colaboración público-privada institucionalizada”, publicada en el DOUE de 12
de abril de 2008, se refiere a las colaboraciones público-privadas, cuya característica fundamental es la función
asignada al socio privado, que participa en las distintas fases del proyecto de que se trate (diseño, ejecución y
explotación), soportando los riesgos tradicionalmente asumidos por el sector público y contribuyendo con frecuencia a
la financiación del proyecto. De acuerdo con esta Comunicación, es preciso un procedimiento equitativo y
transparente de selección del socio privado que garantice que se respetan el objetivo de libre competencia no
falseada y el principio de igualdad de trato.
32 Tribunal de Cuentas
Redacción de los programas y planes que conforme al PPT fueran preceptivos para la
construcción, explotación y mantenimiento de la línea.
Ejecución de las obras de construcción de la línea tranviaria, junto con todos sus anejos.
Explotación de la línea del tranvía.
Conservación y mantenimiento de toda la infraestructura.
Adquisición, conservación y mantenimiento del material móvil necesario para la prestación
del servicio público.
Financiación de una parte de los costes derivados tanto de la construcción como de la
operación y mantenimiento del servicio público.
Redacción de proyecto de construcción, en los términos del anteproyecto y del PPT, de los
estacionamientos de disuasión, así como su explotación.
Construcción del intercambiador de la Glorieta de Carlos V en los términos del proyecto
constructivo que figuraba como anejo del PPT.
Presupuesto del contrato
El PCAP disponía que no se había definido con carácter previo a la licitación el presupuesto del
contrato pues no había podido ser fijado por la Administración, amparándose en los artículos 94 y
134.3 apartado a) de la LCSP, que regulaban la aprobación del expediente de contratación y la
valoración de más de un criterio de adjudicación en aquellos contratos cuyos presupuestos no
hubieran sido establecidos con anterioridad.
La imposibilidad por parte de la Administración para establecer el presupuesto del contrato no
quedó específicamente justificada en el expediente de contratación, al no emitirse informe al
respecto que motivara las dificultades para su elaboración y la necesidad de que fueran
presentados por los licitadores.
No disponiendo de un presupuesto del contrato, el PCAP previó que, para concurrir, los licitadores
debían acreditar la constitución de una garantía provisional por importe de seis millones de , sin
que en el expediente se incluya documentación alguna que acredite los cálculos efectuados para
cuantificarla en este importe.
Régimen económico-financiero del contrato16
El régimen económico-financiero del presente contrato vendría determinado por lo previsto en el
PCAP y en el contrato que se firmase entre el Ayuntamiento y la sociedad gestora, en el que se
recogerían los términos de la oferta económica del adjudicatario definitivo. En concreto, la SEM se
vería retribuida por las subvenciones de capital que aportase el Ayuntamiento de Zaragoza17, la
tarifa técnica por viajero (billetaje y PPU) y las aportaciones por disponibilidad (PPD).
El PCAP también fijó las percepciones del socio privado, que serían abonadas por la SEM,
consistentes en los dividendos que le correspondieran por su participación en el capital social de la
SEM y la comisión de gestión o “know how” por la aportación a aquella de los conocimientos
relativos a la gestión de infraestructuras ferroviarias.
16 Sobre la retribución de la SEM por la construcción y explotación de la línea del tranvía, véase Subapartado II.3.
17 El responsable ante la SEM del pago de subvenciones de conformidad con el PCAP es el Ayuntamiento de Zaragoza,
sin perjuicio de que el 50% de esta financiación hubiera de hacerse con cargo a los presupuestos del Gobierno de
Aragón según el convenio de financiación formalizado entre ambas Administraciones.
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Zaragoza 33
Plazo del contrato
El plazo del contrato de gestión de servicios públicos era de 35 años, a contar desde el día
siguiente al de la inscripción registral de la SEM y formalización del contrato.
Ofertas
Cada licitador podía presentar una o dos propuestas siempre que, en este último caso, aportara
soluciones técnicas distintas al tramo sin catenaria previsto en el PPT, conforme al proyecto
constructivo que sirvió de referencia.
Criterios de adjudicación
El PCAP estableció como criterios de adjudicación los que se exponen en el cuadro siguiente:
Cuadro 4: Criterios de adjudicación
Grupo Criterios Nº subcriterios
Puntuación
máxima
A Oferta económica, financiera y plazo de ejecución de la obra 3 510
B Oferta técnica y de enfoque de negocio 5 490
TOTAL 8 1000
Fuente: PCAP del contrato analizado
El primer criterio de valoración, referido a la “oferta económica, financiera y plazo de ejecución de la
obra”, se desglosó en tres subcriterios pago por disponibilidad, subvención de capital y reducción
del plazo de construcción, cuya valoración era cuantificable mediante fórmulas matemáticas. El
segundo de los criterios, oferta técnica y de enfoque de negocio”, se dividió en cinco subcriterios
organigrama y estructura u organización del contrato, propuesta técnica para la fase de obra,
proyecto de licitación, propuesta técnica de material móvil y solución sin catenaria y propuesta
técnica de prestación del servicio, y estos, a su vez, en otros cuarenta y dos, cada uno de ellos
con su correspondiente puntuación máxima, debiendo hacerse en este caso la valoración conforme
a un juicio de valor.
De la distribución de los puntos entre los distintos criterios de adjudicación resultaba que aquellos
que valoraban la oferta económica y financiera tuvieron un peso, respecto del total, del 31%; el
plazo de ejecución de la obra, el 20%; la oferta técnica de la obra, el 35%; y la prestación del
servicio y el enfoque del negocio, el 14%.
El sistema de valoraciones previsto en el PCAP respecto de los criterios dependientes de un juicio
de valor ofrecía margen para la apreciación de las ofertas, siendo así que algunos de ellos
“sistema de calidad”, “plan de comunicación”, “programa de pre
operación”, “plan de
mantenimiento y reposiciones”, “plan de seguridad”, “plan de comunicación en fase de explotación”,
“plan de formación”, “plan de gestión de la explotación”, “plan de aseguramiento de la calidad y plan
de vigilancia y control medioambiental”eran genéricos y poco precisos, lo que dejaba la
elaboración de las ofertas al criterio de los licitadores.18
En relación con lo anterior debe tenerse en cuenta que, sobre la necesaria concreción en el PCAP
de los criterios de adjudicación de los contratos, el artículo 134.2 de la LCSP establecía que los
criterios que habían de servir de base para la adjudicación del contrato se determinarían por el
18 En relación con la alegación del Ayuntamiento de Zaragoza de que los contenidos mínimos de esos diez subcriterios
se podían consultar en el PPT, debe indicarse que en dicho documento se describían los trabajos y los requerimientos
funcionales que regirían en la explotación de la línea tranviaria, pero no se concretaban las circunstancias que iban a
ser tomadas en consideración para identificar la oferta económicamente más ventajosa, que han de venir
determinadas por los criterios de adjudicación.
34 Tribunal de Cuentas
órgano de contratación y se detallarían en el anuncio, en los pliegos de cláusulas administrativas
particulares o en el documento descriptivo. Asimismo, el artículo 145.1 de la LCSP disponía que las
proposiciones de los interesados debían ajustarse a lo previsto en el pliego de cláusulas
administrativas particulares, y su presentación supone la aceptación incondicionada por el
empresario del contenido de la totalidad de dichas cláusulas o condiciones, sin salvedad o reserva
alguna. Así pues, la LCSP configuraba los criterios de valoración enumerados en el PCAP,
simultáneamente, como elementos caracterizadores del objeto del contrato y que determinan la
adjudicación, por lo que deben estar claramente delimitados y ser suficientemente conocidos por
los licitadores para que puedan preparar sus ofertas adecuadamente, lo que no ocurría en el PCAP
del contrato que se analiza.
Subcontratación
El artículo 265 de la LCSP disponía que en los contratos de gestión de servicios públicos, la
subcontratación solo podía recaer sobre prestaciones accesorias. Sin embargo, en el caso del
contrato analizado, el PCAP preveía que en su ejecución la SEM podría subcontratar con terceros
sin límite alguno, entre otras prestaciones, la redacción del proyecto constructivo, así como la
ejecución total o parcial de las obras de construcción, lo que no se ajustó al precepto citado al
tratarse estas de prestaciones principales del contrato19.
Entre las prestaciones que podía subcontratar la SEM se incluyó también la inspección del servicio.
En relación con tal circunstancia debe señalarse que este cometido corresponde en exclusiva a la
Administración, como disponían el artículo 255.2 de la LCSP y la cláusula 34.5 del PCAP, según la
cual el Ayuntamiento supervisaría los trabajos de la SEM durante la fase de la explotación a través
del ingeniero director del contrato, pudiendo contar con el apoyo de empresas externas e
independientes, por lo que esta función no podía ejercerse por la SEM ni tampoco subcontratarse a
un tercero.
Asimismo, el artículo 210.2.e) de la LCSP establecía que las prestaciones parciales que el
adjudicatario subcontratase con terceros no podrían exceder del porcentaje que se fijase en el
PCAP y que, de no figurar otro límite especial en el mismo, la subcontratación no podría superar el
60% del importe de adjudicación. El PCAP examinado señalaba que en cualquier subcontratación
19 El Ayuntamiento de Zaragoza señala en sus alegaciones que el contrato fiscalizado constituye una modalidad de
colaboración público-privada institucional, conforme a la terminología europea, y que, al no estar previst a la misma en
la entonces vigente LCSP, se denominó el contrato como de gestión de servicios públicos.
A este respecto ha de señalarse que, como se ha indicado en el Subepígrafe II.1.4.1 de este Informe, el Ayuntamiento
contrató una asistencia técnica para la redacción de un estudio de definición del modelo jurídico y financiero de
construcción y explotación de la línea tranviaria con el fin de elegir el modelo jurídico y financiero más adecuado para
la construcción y/o explotación del tranvía, optando por el modelo del contrato de gestión de servicios públicos,
modalidad de sociedad de economía mixta. Por lo tanto, el contrato fiscalizado así como su tramitación debían
ajustarse a lo dispuesto en la LCSP para este tipo contractual, para el que, como se ha indicado, resultaba prohibida
la subcontratación de prestaciones principales, entre las que, desde luego, se encontraba la construcción del tranvía.
En cuanto a la subcontratación, el Ayuntamiento alega que la cláusula 54 del PCAP resulta conforme con el artículo
250.2 de la LCSP, relativo a la contratación con terceros en las concesiones de obra pública, al encargar la ejecución
de los trabajos de diseño y construcción del tranvía a sociedades vinculadas y nominadas en la oferta. Al efecto, ha
de indicarse que dicho precepto es de aplicación al contrato de conces ión de obra pública, figura contractual distinta
de la del c ontrato de gestión de servicios públicos seleccionada por el Ayuntamiento. La propia cláusula 33.1 del
PCAP calificó como subcontratistas a los terceros que ejecutaran la obra, dis poniendo que “En todo caso, el
constructor nominado actuará como subcontratista (…)”, y la cláusula 54.4 del PCAP remitía al artículo 265 de la
LCSP para determinar que las subcontrataciones no previstas en el PCAP distintas a la redacción del proyecto,
ejecución de la obra e inspección del servicio‒ únicamente podrían recaer sobre prestaciones accesorias.
Finalmente, se ha de indicar que el Informe no cuestiona la licitación única para la selección del socio privado y la
adjudicación del contrato de gestión del servicio público procedimiento sobre el que se pronunció el Tribunal de
Justicia de la Unión Europea en su Sentencia de 15 de octubre de 2009‒, sino la subcontratación de la obra tranviaria.
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Zaragoza 35
que no estuviera expresamente prevista en su clausulado se estaría a lo establecido en los
artículos 210 y 211 de la LCSP, excepto en lo que se refiere al límite de subcontratación del 60%
del importe de adjudicación del referido artículo 210.2.e). Esta excepción, que no establece un
límite porcentual, no fue acorde con lo dispuesto en dicho artículo de la LCSP.
Añadía la cláusula 54 del PCAP que no tendrían la consideración de terceros y, por tanto, no podía
entenderse que existía subcontratación en los contratos celebrados con los socios de la sociedad
gestora y las empresas vinculadas a ellos. Al respecto debe indicarse que el artículo 210.2.e) de la
LCSP calificaba a los contratos celebrados con empresas vinculadas expresamente como
subcontratos -estableciendo que estos no se tendrían en cuenta para el cómputo del porcentaje
máximo anteriormente referido-, por lo que la referida cláusula no se ajustó a lo dispuesto en la
LCSP.
Reversión
El PCAP establece que el contrato se extingue por el cumplimiento del plazo de duración. A la
finalización del plazo contractual, el servicio revertirá a la Administración, debiendo la SEM entregar
las obras e instalaciones en el estado de conservación previsto en el PCAP (artículo 259 de la
LCSP y cláusula 57 del PCAP). A este efecto, las partes deberán expedir un acta formal y positiva
de recepción, previa inspección pertinente por parte del Ayuntamiento.
En los supuestos de resolución del contrato, el PCAP prevé, de acuerdo con lo establecido en el
apartado 1 del artículo 264 LCSP, que el Ayuntamiento de Zaragoza abone a la sociedad gestora,
en todo caso e independientemente de la causa de resolución, el valor de las inversiones
realizadas en ejecución del contrato relativas a las obras de construcción e instalaciones según el
valor final reconocido de las obras, descontando a dicha cifra el valor de las amortizaciones en
función de la fecha en la que se lleve a cabo la resolución.
A dicha cantidad deberá añadirse la valoración, también de acuerdo con la amortización que
corresponda, de las obras de reparación y gran reparación, de las obras no previstas inicialmente y
de la adquisición del material móvil, todo ello en función del grado de amortización.
b) Licitación y recepción de ofertas
La convocatoria de la licitación se anunció en el Diario Oficial de la Unión Europea (DOUE), en el
perfil de contratante del Ayuntamiento, en el BOE y en el BOA, el 19 de febrero, el 6 y el 9 de
marzo de 2009, respectivamente, disponiendo los licitadores hasta el 17 de abril de ese mismo año
para la presentación de ofertas.
Expuestos el proyecto de referencia, los pliegos y demás documentación complementaria, tres
interesados en participar en la licitación solicitaron al Ayuntamiento que ampliase el plazo para
poder preparar las ofertas y pedir aclaraciones, al estimar que el inicialmente concedido no era
suficiente, dado el volumen de documentación a presentar. Asimismo, la entidad recibió de seis
empresas solicitudes de aclaraciones técnicas en relación con el contenido del PCAP y del PPT.
El 27 de marzo de 2009 el Gobierno de Zaragoza resolvió las aclaraciones planteadas, sin que se
estimara la solicitud de prórroga formulada.
Se presentaron a la licitación dos grupos formados por varias empresas, algunas de las cuales eran
aquellas que habían solicitado aclaraciones, siendo admitidos ambos.
c) Valoración de las ofertas, selección del adjudicatario y características de la oferta
seleccionada
Con fecha 17 de febrero de 2009, el Gobierno de Zaragoza designó una comisión formada por seis
técnicos municipales para valorar las proposiciones que se presentaran en la licitación.
36 Tribunal de Cuentas
Esta comisión emitió un informe con la valoración de las ofertas atendiendo a los criterios
dependientes de un juicio de valor oferta técnica y de enfoque de negocio. Este documento
describió las propuestas planteadas en cada una de las ofertas con arreglo a los criterios de
adjudicación previstos en el PCAP, indicando las aportaciones y, en algún caso, las carencias que
se detectaban en ellas. No obstante, el contenido de algunas de las valoraciones
consumo
energético previsto, programa pre
operación, plan de comunicación en fase de explotación,
estructura de financiación y grado de credibilidad y solvencia de la misma
era, respecto de ciertos
extremos, general y descriptivo, y no incluía un pronunciamiento crítico. El informe de valoración
carecía en estos casos de valoraciones que justificaran adecuadamente la idoneidad de las ofertas.
Fue en la reunión de la mesa de contratación cuando los integrantes de la comisión técnica, al dar
cuenta del informe elaborado, expusieron sintéticamente los motivos por los que la empresa
seleccionada contribuía a incrementar la calidad de las prestaciones mínimas previstas en el PPT.
Valoradas las ofertas atendiendo a los criterios de adjudicación mediante fórmulas y calculadas las
puntuaciones definitivas, la mesa de contratación acordó elevar al órgano de contratación la
propuesta de adjudicación en favor de la oferta que había obtenido una mayor puntuación,
presentada por un grupo de empresas formado por seis sociedades.
El contrato fue adjudicado provisionalmente por el Gobierno de Zaragoza el 10 de junio de 2009 y
definitivamente el 10 de julio de ese mismo año a dicho grupo de empresas, con las siguientes
condiciones:
- Presupuesto de obra cerrado o comprometido a riesgo del oferente: 225.040.000 €, I.V.A.
incluido, (194.000.000, sin IVA), con una baja sobre el presupuesto nocional de -2,70%.
El PCAP incluyó el “proyecto de licitación” entre los subcriterios de adjudicación de carácter
técnico, esto es, englobado en el criterio “oferta técnica y de enfoque de negocio” y, por
tanto, para su valoración se tuvieron en cuenta aspectos tales como la calidad de las
soluciones técnicas, el grado de desarrollo del proyecto de licitación, el respeto y mejora de
materiales o la calidad de diseño. Sin embargo, el presupuesto del proyecto no se previó en
el PCAP entre los criterios de adjudicación con el fin de que pudieran valorarse las bajas
que se ofertaran, en su caso, por los licitadores, siendo así que la contratación comprendía,
entre otros objetos, la redacción del proyecto constructivo y la ejecución de la línea
tranviaria.
El PCAP únicamente requería que los licitadores presentaran un proyecto cuyo presupuesto
debía respetar los precios del “proyecto de referencia” proporcionado por el Ayuntamiento,
salvo que se tratara de precios nuevos, en cuyo caso debían elaborarse a partir de la
justificación de los precios del proyecto de referencia. Sobre este presupuesto, llamado
“presupuesto nocional”, el PCAP disponía que los oferentes debían definir una “baja lineal a
aplicar a los precios”. El grupo adjudicatario ofertó una baja negativa, lo que supuso que
operara como un alza, por valor de 2,70%20, resultando un presupuesto superior al de
referencia, en concreto, en 227.635 €21, IVA no incluido.
20 Solicitada información al Ayuntamiento de Zaragoza en relación con el alza, esta entidad ha indicado que el grupo de
empresas que resultó seleccionado había suscrito previamente sendos precontratos con las empresas que serían
responsables, en caso de resultar adjudicatario, del diseño y la construcción de la infraestructura ferroviaria y
sistemas así como del diseño y el suministro de la electrificación, en los que se comprometían a llevar a cabo las
correspondientes prestaciones por importe de 176.500.000 € y 17.500.000 €, respectivamente (IVA excluido). El 20 de
noviembre de 2009, una vez adjudicado el contrato de selección del socio privado y constituida la SEM, se
formalizaron los contratos entre la SEM y las dos empresas anteriormente indicadas, por los importes referidos (estos
contratos se han aportado al Tribunal de Cuentas).
Según indicó el Ayuntamiento durante los trabajos de fiscalización, el primero de los contratos, relativo al diseño y
construcción de la infraestructura ferroviaria y sistemas, estaba afectado por un alza de +7,0806916%, mientras que
el segundo, de diseño y suministro de electrificac ión, por una baja de -27,284530%. Con el fin de incorporar los dos
contratos en un solo proyecto y teniendo en cuenta el peso relativo de ambos sobre el presupuesto de ejecución
material, resultó un alza ponderada de +2,702355381826%.
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Zaragoza 37
Al no encontrarse el presupuesto de la obra entre los criterios de adjudicación, el informe de
valoración de las ofertas no hizo pronunciamiento alguno sobre los presupuestos ofertados
por los licitadores. Tampoco el acuerdo de adjudicación ni la mesa de contratación hicieron
observación al respecto. Siendo el presupuesto del proyecto de licitación parte de la
documentación que debían aportar los licitadores cláusula 14.2.B) del PCAP‒, se deberían
haber comprobado los precios del proyecto que se ofrecían, así como la baja lineal a aplicar
sobre los mismos, máxime cuando la oferta seleccionada había ofrecido un presupuesto
superior al de referencia, al incluir una baja negativa. Debe añadirse que el PCAP no
contenía previsión alguna sobre la admisibilidad de bajas de signo negativo.
Según se exponía en la oferta del grupo adjudicatario, el proyecto de licitación presentado ‒
en el que no estaba incluido el material móvil‒ se basaba en el proyecto de referencia, al
que se habían incorporado una serie de mejoras al implantar un sistema de alimentación sin
catenaria en el tramo 2 y establecer la ejecución de la obra en dos fases.
En el acuerdo de adjudicación se señaló que en lo relativo al proyecto de licitación, el
adjudicatario introduce mejoras al proyecto de referencia, la calidad en el diseño de las
cocheras y talleres de Valdespartera, complementadas con el nivel de servicios de Parque
Goya que permite un óptimo funcionamiento. Este mayor equipamiento constructivo
repercute en un mayor coste de ejecución material”. Sin embargo, no se detalló el alcance
de esas mejoras ni se precisaron aquellos extremos que diferían del proyecto de referencia,
por lo que no se ha podido comprobar que el incremento del presupuesto se debiera a las
mismas.
En el cuadro siguiente se expone el presupuesto del proyecto de licitación que resultó
seleccionado:
Cuadro 5: Proyecto de licitación
(Importe en €)
CAPÍTULOS
IMPORTE
Tramo 1. Parque Goya Puente de Santiago
31.871.388,34
Tramo 2. Puente de Santiago Gran Vía
16.755.198,48
Tramo 3. Gran Vía Vía Ibérica
23.322.314,68
Tramo 4. Vía Ibérica Valdespartera
17.162.876,27
Cocheras y Talleres. Parque Goya
13.801.343,50
Cocheras y Talleres. Valdespartera
16.098.522,43
Energía y Electrificación
20.223.870,33
Señalización, Semaforización, Comunicaciones y Sistemas
17.660.716,12
Intercambiador de Carlos V
339.457,87
Aparcamientos disuasorios, corredor Carretera Huesca, Puente Santiago
614.861,96
Aparcamientos disuasorios, corredor Carretera Teruel, Valdespartera
885.059,08
TOTAL PRESUPUESTO DE EJECUCIÓN MATERIAL
158.735.609,06
13% Gastos generales
20.635.629,18
6% Beneficio industrial
9.524.136,54
PRESUPUESTO BASE DE LICITACIÓN
188.895.374,78
Alza 2,702355381826%
5.104.625,22
PRESUPUESTO TOTAL SIN I VA
194.000.000,00
PRESUPUESTO TOTAL CON IVA
225.040.000,00
Fuente: Ayuntamiento de Zaragoza
- Plazo de ejecución de obra: 24 meses menos 100 días, para cada una de las dos fases en
que había de materializarse.
- Cifra máxima de pago por disponibilidad: 3.600.000 €.
De este modo, el grupo que resultó adjudicatario ofertó una baja negativa de -2,702355381826%, que se materializó
en el proyecto de licitación como un alza por el mismo importe.
21 Diferencia entre el presupuesto de licitación -incluidos gastos generales, beneficio industrial y alza- y el presupuesto
de referencia, ambos sin IVA.
38 Tribunal de Cuentas
- Subvenciones de capital dinerarias: 128.700.000 €, con una determinada periodificación
anual.
d) Constitución de sociedades
De acuerdo con el PCAP, el adjudicatario, en el plazo de diez días hábiles desde que le fuera
notificada la adjudicación definitiva, proced a constituir una sociedad mercantil con la participación
de los miembros de la agrupación de licitadores establecida en la oferta seleccionada, lo que tuvo
lugar el 13 de julio de 2009, fecha en la que, mediante escritura pública, adoptaron la forma de
sociedad anónima.
Igualmente, dando cumplimiento a las previsiones del PCAP, el día 20 de ese mismo mes, el grupo
de empresas y el Ayuntamiento constituyeron una SEM22, que sería la responsable de redactar el
proyecto de obras de la infraestructura de la línea 1, de las cocheras y talleres del tranvía, de la
ejecución de las obras, de la adquisición del material móvil y de la gestión del servicio.
El PCAP preveía, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 253 de la LCSP, que la SEM fuera la
contratante con la Administración, correspondiéndole los derechos y obligaciones propios del
concesionario de servicios públicos.
e) Formalización del contrato de gestión del servicio público del transporte urbano
ferroviario
El 30 de julio de 2009 se formalizó el contrato entre el Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de
Zaragoza y el representante de la SEM, para la gestión del servicio público del transporte urbano
ferroviario, línea 1 del tranvía, comprendiendo su “construcción, explotación y mantenimiento” por
un plazo de 35 años a contar desde el día siguiente al de la firma del contrato.
f) Proyecto definitivo y desarrollo de la ejecución de la obra tranviaria
Tanto el PCAP como el documento de formalización del contrato preveían que la SEM debía
presentar ante la Administración contratante el proyecto de construcción definitivo de las obras de
infraestructura de la fase 1 de la línea tranviaria, así como el proyecto de cocheras y talleres de
Valdespartera, en el plazo de un mes desde la formalización del contrato para poder iniciar los
trabajos de construcción. El resto del proyecto debería ser entregado al menos seis meses antes
del inicio de las obras de la segunda fase.
De acuerdo con el PCAP, la SEM sería la única responsable del contenido técnico de los proyectos
de construcción, asumiendo íntegramente la responsabilidad del resultado final de la ejecución de
las obras, tanto por mayor o menor medición de unidades de obra como por la aparición de
imprevistos, todo ello con sujeción estricta al cumplimiento de las condiciones técnicas definidas
por el PPT. Únicamente estaba previsto que se procediera al reequilibrio económico-financiero del
contrato para compensar a la SEM del sobrecoste cuando las modificaciones introducidas por el
Ayuntamiento por razón de interés público se debieran a causas imprevistas debidamente
justificadas. En caso de reducción de los costes de construcción como consecuencia de ahorros
fruto de la modificación se actuaría en sentido inverso.
En el supuesto de que la modificación tuviera su origen o fuera consecuencia de deficiencias del
proyecto y generase un incremento del presupuesto del proyecto aprobado, este no repercutiría en
el régimen económico-financiero del contrato, ni daría lugar a compensación alguna a favor de la
SEM.
Igualmente, la SEM sería la única responsable de las obras y, por ende, de contratar a las
empresas que las ejecutaran, de modo que esa relación contractual solo vincularía a la SEM y a las
22 Sobre la SEM, véase Epígrafe II.1.5.
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Zaragoza 39
empresas responsables de la construcción. El Ayuntamiento se limitaría a verificar que los
borradores de los contratos que la SEM fuera a formalizar con los constructores y suministradores
nominados de la oferta respondían a los compromisos adquiridos en la oferta (cláusula 32.1 del
PCAP) y a controlar la ejecución de tales contratos.
Debe señalarse al respecto que la SEM formalizó sendos contratos para el diseño y la construcción
de la infraestructura ferroviaria y sistemas, así como para el diseño y el suministro de la
electrificación, en los que los contratistas se comprometían a llevar a cabo las correspondientes
prestaciones por importe de 176.500.000 € y 17.500.000 €, respectivamente (IVA excluido). El
primero de estos contratos se formalizó con una unión temporal de empresas integrada por uno de
los socios del grupo de empresas seleccionado para formar parte de la SEM y una sociedad
vinculada a otro de ellos. El segundo de los contratos se celebró también con uno de los
integrantes de ese grupo de empresas. Siendo la construcción la obra tranviaria una de las
prestaciones principales del contrato, esta subcontratación no se ajustó a lo dispuesto en el artículo
265 de la LCSP, que solo permitía en los contratos de gestión de servicios públicos la
subcontratación de prestaciones accesorias.
Para llevar a cabo el control de las obras, la cláusula 27.1 del PCAP preveía que el Ayuntamiento
de Zaragoza nombrara un ingeniero director del contrato, que sería su interlocutor frente a la SEM y
que ejercería todas las potestades de inspección para el cumplimiento del contrato, proponiendo al
órgano de contratación aquellas decisiones que estimase conveniente para la mejor ejecución del
contrato. Este nombramiento se efectuó el 12 de junio de 2009, recayendo en un funcionario
municipal.
Asimismo, la cláusula 27.2 del PCAP establecía que, antes del comienzo de las obras, el
Ayuntamiento debía designar un director de obra, un coordinador de seguridad y salud y un
responsable del programa de vigilancia ambiental, siendo los costes derivados de su contratación
asumidos por la SEM. El PCAP no especificaba cómo se debía proceder para efectuar esta
designación. Finalmente, la selección de estos cargos la efectuó la SEM, a la que prestó su
conformidad el Ayuntamiento el 5 de agosto de 2009, siendo posteriormente sustituido el primero
de los nombrados mediante acuerdo de fecha 9 de febrero de 2012.
Además, para supervisar los trabajos de la SEM durante las fases de diseño, construcción y puesta
en marcha, la cláusula 27.3 del PCAP también disponía que la Administración contaría con el
apoyo de una empresa externa e independiente, como asistencia técnica al ingeniero director, al
director de obra, al coordinador de seguridad y salud y al responsable de seguimiento del programa
de vigilancia ambiental, siendo los costes derivados de su contratación sufragados por la SEM. Al
igual que en el supuesto anterior, el PCAP no especificaba cuál de las dos entidades, Ayuntamiento
o SEM, debía llevar a cabo la contratación. En este caso, la selección y contratación de esta
empresa se efectuó por la SEM, limitándose el Ayuntamiento a prestar su conformidad con la
seleccionada. Debe señalarse al respecto que teniendo por cometido esta asistencia técnica
supervisar los trabajos de la SEM, hubiera procedido que su contratación se hubiera efectuado por
la Administración, sin perjuicio de que la SEM estuviera obligada a sufragar los costes derivados de
ello.
La comprobación y/o aceptación por la Administración contratante de la conclusión de las obras
incluidas en cada una de las fases en las que se dividía el proyecto de construcción, así como de
las demás instalaciones complementarias necesarias para la prestación del servicio y contenidas
en el mismo se debía realizar en varias etapas, en función del grado de cumplimento por la SEM de
los requisitos técnicos definidos en el PPT:
- La finalización sustancial de las obras se produciría cuando a juicio de la Administración se
hubieran concluido las obras de diseño, construcción y pruebas de la infraestructura ferroviaria
imprescindibles para iniciar la demostración del sistema o marcha en vacío de la infraestructura
ferroviaria.
40 Tribunal de Cuentas
- Realizada de forma satisfactoria la demostración del sistema o marcha en blanco o en vacío
conforme a las previsiones del PPT y acreditada esta circunstancia ante la Administración
contratante, se extendería el acta de conformidad provisional.
- Siempre que resultase acreditado el cumplimiento de los extremos puntualizados en el informe
de finalización sustancial de los trabajos o libro de reservas y además se cumplieran
determinados requisitos y no antes de los 180 días posteriores al otorgamiento del acta de
finalización sustancial, se extendería el acta de conformidad definitiva por la Administración.
Fase 1
- Proyecto constructivo fase 1
El proyecto de construcción de las obras de infraestructura de la fase 1 de la línea tranviaria a
excepción del proyecto de cocheras y talleres de Valdespartera se presentó el 3 de agosto de
2009, dentro del plazo estipulado en el PCAP. Este proyecto incluía los tramos 3 y 4, así como el
aparcamiento disuasorio situado en Valdespartera y el intercambiador en la Plaza del Emperador
Carlos V. La Comisión Técnica, integrada por técnicos municipales y designada por el Gobierno de
Zaragoza, informó favorablemente el proyecto presentado, señalando que se había redactado
conforme al proyecto de licitación presentado en la oferta. El proyecto fue aprobado el 5 de agosto.
El proyecto de cocheras y talleres de Valdespartera se presentó por la SEM el 26 de agosto,
detectándose en el mismo una serie de deficiencias por el Servicio de Movilidad Urbana, lo que
motivó que la SEM tuviera que presentar, en dos ocasiones más, sendos proyectos, rectificando las
incidencias observadas.
Finalmente, el proyecto fue aprobado por el Gobierno de Zaragoza el 4 de diciembre de 2009.
El importe del presupuesto de ejecución material de la fase 1 ascendió a 77.078.340,47 , según el
siguiente desglose:
Cuadro 6: Presupuesto de la fase 1
(Importe en €)
Presupuesto de ejecución material
Tramo 3. Gran Vía (parada 14) Vía Ibérica 23.322.314,68
Tramo 4. Vía IbéricaValdespartera 17.162.876,27
Intercambiador Plaza Emperador Carlos V 339.457,87
Aparcamiento disuasorio en Valdespartera 885.059,08
Energía y electri ficación
9.112.986,31
Señalización, semaforización, comunicaciones y sistemas 10.157.123,83
Cocheras y talleres. Valdespartera 16.098.522,43
TOTAL 77.078.340,47
Fuente: Ayuntamiento de Zaragoza
- Construcción de la fase 1
El 17 de agosto de 2009 se procedió a la firma del acta de comprobación de replanteo, en la que se
autorizó el inicio de las obras de la fase 1 de la Línea 1 del tranvía. En esta acta se advertía que el
inicio de las obras de cocheras y talleres quedaba condicionado a la aprobación municipal del
correspondiente proyecto, que aún estaba pendiente de ser presentado por la SEM.
Como se ha indicado anteriormente el proyecto relativo a las cocheras y talleres se aprobó en
diciembre de 2009, sin que conste que con posterioridad se suscribiera la correspondiente acta de
comprobación de replanteo autorizando el inicio de esas obras, como hubiera requerido la cláusula
33.3 del PCAP.
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Zaragoza 41
Con fecha 15 de marzo de 2011, el ingeniero director del contrato emitió un informe certificando
que se habían concluido los trabajos de esta fase conforme a las especificaciones técnicas,
pronunciándose favorablemente a la aceptación por la Administración, si bien se adjuntó una lista
de reservas donde figuraban las deficiencias detectadas y/o trabajos pendientes respecto de la
obra civil, material móvil, electrificación, entre otros. También se informó de conformidad el
certificado de seguridad. A la vista de los informes emitidos, el 16 de marzo se firmó el acta de
finalización sustancial por el ingeniero director, el director de las obras y un representante de la
SEM, documento al que se adjuntó la lista de reservas.
Realizada de forma satisfactoria la demostración del sistema o marcha en blanco o en vacío
conforme a las previsiones del PPT, el 18 de abril de 2011 se extendió el acta de conformidad
provisional, esto es, antes del plazo ofertado en la licitación.
El 17 de agosto de 2011, la SEM solicitó al Ayuntamiento de Zaragoza que se extendiera el acta de
conformidad definitiva de las obras de la fase 1. En relación con este asunto, el ingeniero director
emitió un informe en el que constataba que quedaban sin subsanar algunas deficiencias. Estas
incidencias se referían a obras no afectas a la infraestructura ferroviaria y, por tanto, no
condicionaban el otorgamiento de la conformidad definitiva, por lo que el 25 de octubre de 2011 se
firmó la correspondiente acta de conformidad definitiva, manifestando que se habían resuelto a
satisfacción las reservas formuladas en el acta de finalización sustancial. En sesión de 26 de
octubre de 2011, el Gobierno de Zaragoza acordó quedar enterado del acta de conformidad
definitiva e impulsar los trámites pertinentes para la recepción de las obras.
Durante los meses de marzo y abril de 2013 se firmaron los acuerdos de comprobación de las
obras e instalaciones no afectas a la prestación y explotación del servicio.
Fase 2
- Proyecto constructivo final
El 15 de diciembre de 2010, la SEM presentó el proyecto de ejecución completo en el que se
incluían las obras de las fases 1 y 2 con una serie de carencias documentales que fueron
detectadas por el Servicio de Movilidad Urbana y comunicadas a la SEM para su subsanación.
No estando aún aprobado este proyecto, la SEM solicitó adelantar el inicio de las obras de la fase 2
de forma parcial con objeto de dar continuidad a los trabajos de la fase 1, prácticamente
finalizados. El Ayuntamiento autorizó el 20 de enero de 2011 el inicio anticipado, con la condición
de que este se llevara a cabo en el mes de febrero y que se redactara una separata del proyecto de
la fase 2 en la que se recogieran las obras que se iban a ejecutar anticipadamente, para su
aprobación municipal, lo que se produjo el 24 de febrero de 2011.
Finalmente, el proyecto completo de ejecución incluyó un presupuesto de ejecución material de
158.735.609,79 €, aprobándose el 5 de mayo de 2011 aquellos tramos y capítulos que no lo habían
sido en procedimientos anteriores, previo informe favorable de la Comisión Técnica, de acuerdo
con el siguiente desglose:
42 Tribunal de Cuentas
Cuadro 7: Presupuesto definitivo fases 1 y 2
(Importe en €, IVA excluido)
PRESUPUESTO DE EJECUCIÓN
MATERIAL
Tramo 1. Parque Goya - Puente de Santiago
31.871.388,34
Tramo2. Puente Santiago - Gran Vía (Parada 14)
16.755.198,48
Tramo 3. Gran Vía (Parada 14) - Vía Ibérica
24.988.457,81
Tramo 4. Vía Ibérica - Valdespartera
17.323.409,86
Cocheras y Talleres. Valdespartera
16.098.522,74
Cocheras y Talleres. Goya
11.974.667,20
Energía y Electrificación
20.223.870,33
Señalización, Semaforización, Comunicaciones y S istemas
17.660.716,12
Aparcamiento Disuasorio en Valdespartera
885.059,08
Aparcamiento Disuasorio en Puente de Santiago
614.861,96
Intercambiador Plaza Emperador Carlos V
339.457,87
PRESUPUESTO DE EJECUCIÓN MATERIAL
158.735.609,79
13% Gastos generales
20.635.629,27
6% Beneficio industrial
9.524.136,59
PRESUPUESTO BASE LICITACIÓN
188.895.375,65
Alza 2.702355381826%
5.104.624,35
PRESUPUESTO TOTAL
194.000.000,00
Fuente: Ayuntamiento de Zaragoza
Este presupuesto completo inclu los capítulos de la fase 1 y 2. No obstante, los importes de
algunos de los capítulos de la fase 1 variaron con respecto a los que figuraban en el proyecto ya
aprobado en 2009. En concreto, los tramos 3 y 4 se incrementaron en 1.666.148,13 y 160.533,59 €,
respectivamente, mientras que el capítulo correspondiente a “Cocheras y talleres. Parque Goya” se
minoró en 1.826.676,30 €.
De acuerdo con el PCAP, la aprobación del proyecto y de las modificaciones que pudieran
producirse en el curso de la ejecución de las obras debería llevarse a cabo en el plazo de quince
días desde la entrega de los documentos correspondientes, sin que pudieran entenderse
aprobados por el simple transcurso del tiempo. De la fiscalización llevada a cabo resulta que ni los
informes del director de la obra y de la Comisión Técnica, ni el acuerdo de aprobación municipal
aludieron a las modificaciones realizadas, su alcance, ni a qué se debían, limitándose todos ellos a
mostrar su conformidad con el proyecto presentado por la SEM. En todo caso, debe tenerse en
cuenta que estas variaciones no tuvieron efectos económicos en el Ayuntamiento, al ser la SEM la
única responsable del contenido técnico del proyecto de construcción. Solicitada información
acerca de tales variaciones, el Ayuntamiento de Zaragoza ha indicado que el proyecto presentaba
“una actualización presupuestaria que responde a las evoluciones habidas en el proceso de
adaptación del proyecto aprobado al que se ejecutó en fase 1”, sin más concreción.
- Construcción de la fase 2
El 2 de marzo de 2011 se expidió el acta de comprobación de replanteo de la separata del proyecto
de la fase 2, cuyo inicio anticipado había sido autorizado por el Gobierno de Zaragoza, mientras
que el 1 de julio se extendió el acta correspondiente a la fase 2 cuyo inicio quedaba pendiente de
autorizar.
Durante la ejecución de las obras, y con objeto de proceder al inicio anticipado de la explotación, el
Ayuntamiento aprobó el programa de trabajo presentado por la SEM, que implicaba que la fase 2
se dividiera a su vez en otras tres fases, fase 2A, 2B y 2C.
El acta de finalización sustancial de la fase 2A se suscribió el 19 de septiembre de 2012, al estimar
que se habían cumplido los condicionantes requeridos aunque con algunas salvedades y lista de
reservas en relación con deficiencias a corregir y que deberían subsanarse antes de materializarse
la conformidad definitiva. Por su parte, el acta de finalización sustancial de la fase 2B se firmó el 26
de noviembre de 2012, igualmente con una lista de reservas en relación con deficiencias que
debían ser objeto de corrección. Finalmente, el acta de finalización sustancial de la fase 2C se
firmó el 16 de enero de 2013, también con una lista de reservas.
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Zaragoza 43
Realizada de forma satisfactoria la demostración del sistema o marcha en blanco o en vacío
conforme a las previsiones del PPT, se extendieron las actas de conformidad provisional de las tres
subfases los días 30 de noviembre de 2012, 19 de diciembre de 2012 y 25 de marzo de 2013,
respectivamente.
La firma del acta de conformidad definitiva de las obras de la fase 2 se llevó a efecto el 28 de junio
de 2013, respecto de las fases 2A y 2B, y el 11 de julio de 2013, en cuanto a la fase 2C.
g) Control de la ejecución de las obras: relaciones valoradas
La cláusula 33.4 del PCAP disponía que las obras de construcción debían ajustarse estrictamente a
lo especificado en el proyecto de construcción y a los plazos establecidos en el programa de
trabajo.
Para el seguimiento técnico y económico de la evolución de la construcción de las obras, el PCAP
preveía que el director técnico para la construcción y puesta en marcha de la SEM debía realizar
mensualmente relaciones valoradas a origen de las unidades de obra ejecutadas, que debían ser
aprobadas por el director de la obra al objeto de que la Administración conociese el ritmo de
ejecución de las obras y su sujeción al plan de obra presentado.
Según el PCAP, estas relaciones valoradas constituían un instrumento para el mero control de la
ejecución de la obra por parte de la Administración y no tenían el carácter ‒ni conllevaban su
emisión‒ de certificaciones de obra ni implicaban aceptación o entrega alguna de la misma. Con la
omisión de las certificaciones de obras se excluía un instrumento relevante para el seguimiento de
la ejecución de una obra y el control de su adecuación al proyecto aprobado.
A su finalización, y realizada la comprobación de la obra construida en desarrollo del proyecto de
construcción aprobado, la Administración establecería el valor final reconocido de la misma, que se
calcularía teniendo en cuenta el presupuesto de ejecución ofertado y aprobado por el proyecto de
construcción más/menos el importe de ejecución de las modificaciones de proyecto aprobadas por
la Administración. Este valor final serviría de referencia para el pago de las indemnizaciones que
corresponderían en el caso de resolución anticipada o exclusión del socio privado.
Las relaciones valoradas se configuraron, por tanto, como meros documentos de control sobre el
desarrollo de la obra, siendo la SEM, como ya se ha indicado, la responsable de contratar a las
empresas que habrían de ejecutar la obra así como de abonar sus honorarios.
Con objeto de comprobar que las obras ejecutadas se ajustaron al proyecto aprobado por el
Ayuntamiento se han examinado en esta fiscalización, desde un punto de vista económico, las
relaciones valoradas presentadas ante dicha entidad durante la ejecución de la obra, firmadas por
el director de la obra, junto con las correspondientes certificaciones, firmadas por un representante
de la UTE constructora, el director de la obra y un representante de la SEM, que constituían
documentos de control sobre el desarrollo de la obra a efectos exclusivamente de su seguimiento.
Para llevar a cabo este examen se ha tenido en cuenta el proyecto completo de ejecución
aprobado el 5 de mayo de 2011, cuyo presupuesto de ejecución material era de 158.735.609,79 € -
cuadro nº 7 del Informe-.
Del examen de las 41 relaciones valoradas aportadas por el Ayuntamiento de Zaragoza resulta que
el importe total valorado en concepto de construcción fue igual al del proyecto aprobado, pero que
la mayor parte de los capítulos fue objeto de variaciones. Las citadas relaciones estaban
acompañadas de unas certificaciones, que, no obstante, como se ha indicado, carecían de la
condición de certificaciones de obra a efectos de acreditar la efectiva realización de las obras.
Consultado el Ayuntamiento de Zaragoza, en el curso de la fiscalización, sobre las referidas
diferencias, este ha explicado que los importes del proyecto inicialmente aprobados en los distintos
capítulos no coinciden con los de la obra realmente ejecutada, puesto que la obra real presenta
diferencias de medición con la proyectada en muchas unidades de obra”. Asimismo, esta entidad
44 Tribunal de Cuentas
ha indicado que en la obra ejecutada existieron alteraciones sobre unidades de obra existentes que
no requerían modificación y ciertas discordancias por supresión o incorporación de unidades,
entendiendo que tales diferencias, recogidas por los técnicos intervinientes en la documentación
final de la obra, no comportaron alteración del equilibrio financiero del contrato, si bien no ha
precisado documentalmente el alcance de dichas alteraciones a efectos de evidenciar que no se
trataba de modificaciones del proyecto aprobado. Asimismo, en las correspondientes actas de
finalización sustancial, suscritas por el director del contrato, el director de las obras y un
representante de la SEM, se puso de manifiesto la aceptación de las obras ejecutadas, sin que en
ellas se indicara la existencia de modificaciones del proyecto aprobado.
En el trámite de alegaciones, el Ayuntamiento aludió a la condición del presupuesto de obra como
cerrado o comprometido a riesgo del oferente y a que no se alteró el equilibrio económico del
contrato. Sin embargo, no ha acreditado el alcance de las variaciones efectuadas en la obra a lo
largo de su ejecución, por lo que no puede concluirse que no constituyan modificaciones del
proyecto aprobado, que es a lo que se hace referencia en este Informe.
Debe tenerse en cuenta que, como se ha señalado, la cláusula 33.4 del PCAP requería que las
obras se ajustaran estrictamente a lo especificado en el proyecto de construcción, por lo que, si se
producía alguna modificación del proyecto, debía tramitarse el correspondiente expediente de
modificación contractual y ser aprobado por el Ayuntamiento. Como se pone de manifiesto en el
cuadro 8 que figura a continuación, los importes de las relaciones valoradas correspondientes a
todos los capítulos a excepción de uno del proyecto de obras y sus partidas (movimientos de
tierras, servicios afectados, arquitectura, urbanización, etc.) variaron notablemente, sin que se
hayan acreditado ni justificado las variaciones realizadas, delimitado su alcance ni valorado la
repercusión económica que las mismas deberían haber tenido, por lo que no se ha constatado que
no representen modificaciones del proyecto, que hubieran requerido de la previa aprobación
municipal de conformidad con la cláusula 37.1.e) del PCAP.
En el cuadro siguiente se expone el importe de los capítulos referentes a la construcción incluidos
en el presupuesto de ejecución material aprobado en mayo de 2011, el importe de las relaciones
valoradas presentadas por la SEM ante el Ayuntamiento de Zaragoza y las diferencias entre ellos:
Cuadro 8: Comparativa presupuesto constructivo y relaciones valoradas
(Importe en €)
Capítulos
Presupuesto de
ejecución de
material (mayo
2011)
Importe relaciones
valoradas
Diferencia
Importe %
Tramo 1. Parque Goya - Puente de Santiago
31.871.388,34
33.007.262,25
1.135.873,91
3,56
Tramo 2. Puente Santiago - Gran Vía (Parada 14)
16.755.198,48
14.902.515,54
-1.852.682,94
-11,06
Tramo 3. Gran Vía (Parada 14) - Vía Ibérica
24.988.457,81
24.501.615,77
-486.842,04
-1,95
Tramo 4. Vía Ibérica - Valdespartera
17.323.409,86
18.046.788,02
723.378,16
4,18
Cocheras y Talleres. Valdespartera
16.098.522,74
16.098.522,74
0,00
0,00
Cocheras y Talleres. Goya
11.974.667,20
12.075.602,76
100.935,56
0,84
Señalización, Semaforización, Comunicaciones y Sistemas
17.660.716,12
18.298.393,07
637.676,95
3,61
Aparcamiento Disuasorio en Valdespartera
885.059,08
723.767,20
-161.291,88
-18,22
Aparcamiento Disuasorio en Puente de Santiago
614.861,96
593.058,48
-21.803,48
-3,55
Intercambiador Plaza Emperador Carlos V
339.457,87
264.212,86
-75.245,01
-22,17
TOTAL 138.511.739,46 138.511.738,69 0,77 0,00
Fuente: Elaboración propia a partir de la información facilitada por el Ayuntamiento de Zaragoza
Por lo que se refiere al capítulo de “energía y electrificación”, se emitieron 38 relaciones valoradas
justificativas de las actuaciones llevadas a cabo en relación con el mismo. Asimismo, se ha
dispuesto de las facturas emitidas por este concepto, ascendiendo a 17.500.000 €, IVA excluido,
importe que se corresponde con el del contrato de electrificación firmado entre la SEM y la
correspondiente empresa.
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Zaragoza 45
h) Material móvil
La adquisición, conservación y mantenimiento del material móvil necesario para la prestación del
servicio público era otra de las prestaciones que estaba obligada a llevar a cabo la SEM. El
proyecto de referencia en la licitación preveía la adquisición de 25 unidades móviles, por un importe
de 56.686.467,67 €, IVA excluido.
De acuerdo con el PPT, el número de unidades a suministrar era una variable de la oferta del
licitador, con arreglo a su plan de operación, de mantenimiento y las características de
mantenibilidad y de disponibilidad del material móvil ofertado, debiendo la oferta detallar el número
de unidades a suministrar al inicio del contrato y el plan de ampliación y adquisición previsto,
debidamente justificado, a lo largo de todo el periodo contractual. El número de unidades que
deberían tenerse disponibles para la fase 1, según se definía en el PPT, no podía ser inferior a
once.
El grupo adjudicatario ofertó un total de 21 unidades móviles, que se irían suministrando en
determinados periodos indicados en su oferta, en las que se incluían tres unidades cortas
adicionales (una de reserva y dos de mantenimiento).
De acuerdo con las relaciones valoradas aportadas a este Tribunal de Cuentas por el Ayuntamiento
de Zaragoza, el número de unidades móviles facturadas a la conclusión del periodo fiscalizado ha
sido de 21, de conformidad con el calendario de entregas of ertado, por un importe de 2.828.000 €,
sin IVA, cada una (59.388.000 € en total), además de una partida en concepto de piezas y
repuestos por 3.800.000 €.
i) Inicio del servicio
Una vez extendida el acta de conformidad provisional, la Administración debía acordar la puesta en
servicio del tranvía mediante resolución expresa en el plazo máximo de un mes.
La autorización para la puesta en servicio comercial de la fase 1 por el Gobierno de Zaragoza tuvo
lugar el 15 de abril de 2011, unos días antes de que se expidiera el acta de conformidad provisional
‒18 de abril‒, precisándose en el acta de autorización que el inicio de la explotación de la línea con
pasajeros se efectuaría el 19 de ese mes.
La autorización temporal para la puesta en servicio comercial de la fase 2A se efectuó el 30 de
octubre de 2012, quedando condicionada a que se solventasen seis restricciones. El 30 de
noviembre siguiente se autorizó que se continuara con la prestación del servicio comercial sin
restricción temporal alguna, aunque también se condicionó a que se solventaran tres restricciones
para el uso de ciertas funcionalidades.
La autorización para la puesta en servicio comercial de la fase 2B se produjo el 19 de diciembre de
2012, condicionada a que se solventaran seis restricciones.
Por su parte, la autorización para la puesta en servicio comercial de la fase 2C se acordó el 25 de
marzo de 2013, sujeta a que se solventara una restricción.
II.1.5. Sociedad de economía mixta
CONSTITUCIÓN DE LA SOCIEDAD II.1.5.1.
Como se ha indicado en el Subepígrafe II.1.4.2 del Informe, la sociedad anónima constituida por el
grupo de empresas adjudicatario del contrato de selección del socio privado -formado por
empresas constructoras, de transporte colectivo urbano, de construcción de elementos móviles
ferroviarios, financieras y de gestión de infraestructuras- y el Ayuntamiento de Zaragoza
constituyeron una SEM. Esta sociedad sería la responsable de redactar el proyecto de obras de la
infraestructura de la línea 1, de las cocheras y talleres del tranvía, de la ejecución de las obras, de
46 Tribunal de Cuentas
la adquisición del material móvil y de la gestión del servicio. La titularidad de la SEM se repart al
80%-20%, entre el socio privado y el Ayuntamiento, tal y como estaba previsto en el PCAP.
La sociedad se creó en 2009 con una duración máxima de 35 años y un capital social inicial de 10
millones de €, cuyas acciones quedaron totalmente suscritas y desembolsadas en el acto
constituyente.
EVOLUCIÓN DEL CAPITAL SOCIAL II.1.5.2.
No estaba previsto que el capital social de la SEM cubriese inicialmente todos los fondos propios
necesarios, sino que estos serían aportados en sucesivas ampliaciones, a medida que fuera
preciso, hasta alcanzar el capital social propuesto en la oferta seleccionada, con arreglo al
calendario de disponibilidades del Ayuntamiento previsto en el anejo IX del PCAP.
Las aportaciones del socio privado habían de efectuarse en dinero efectivo, en tanto que el
Ayuntamiento realizó parte de su contribución a la SEM bajo modalidad no dineraria. La evolución
del capital social, con las diferentes aportaciones, fue la siguiente:
El capital social a noviembre de 2014 ascendía a un total de 64.650.000 € (6.465 acciones x 10.000
€), una vez aprobadas y formalizadas cuatro ampliaciones de capital:
Cuadro 9: Aportaciones al capital social de la empresa de economía mixta
(Importe en €)
Acto y fecha23
Socio privado (80%)
Ayuntamiento (20%)
Suma (100%)
Capital Social
Constitución 28/07/2009
8.000.000
2.000.000
No dineraria
10.000.000
10.000.000
Ampliación 03/11/2010
15.000.000
3.750.000
No dineraria
18.750.000
28.750.000
2ª Ampliación 08/06/2011
15.600.000
3.900.000
No dineraria
19.500.000
48.250.000
3ª Ampliación 06/07/2011
6.520.000
1.630.000
Efectivo/compens.
8.150.000
56.400.000
Ampliación 20/07/2012
6.600.000
1.650.000
Efectivo/compens.
8.250.000
64.650.000
TOTALES
51.720.000
12.930.000
64.650.000
Fuente: Escrituras de constitución y de ampliación de capital
Todas las acciones de la SEM de titularidad del Ayuntamiento constan registradas en la subcuenta
25001-Acciones de otras sociedades públicas. Aun cuando la cuenta 250 está prevista para
recoger las “inversiones a largo plazo en derechos sobre el capital de empresas”, debió utilizarse
una subcuenta con una denominación diferente dado el carácter mayoritariamente privado de la
sociedad gestora de la línea del tranvía.
Según consta en la escritura pública de constitución, el valor de los proyectos de referencia
aportados por el Ayuntamiento era de 2.022.521,62 €24, quedando un “rédito” de 22.521,62 € a
favor de este que le será restituido en el tiempo y forma que ambos accionistas acuerden”, según
se señala explícitamente en la escritura25, constando diversas compensaciones en sucesivas
ampliaciones de capital hasta la cancelación total del mismo.
En la primera ampliación de capital el Ayuntamiento suscribió 375 acciones (3.750.000 €)
aportando tres fincas donde se ubicarían las cocheras del tranvía. Las fincas aportadas constaban
registradas en el inventario municipal por un valor conjunto de 2.044.444,92 y habían sido
23 Fechas de escrituras de elevación a público de acuerdos sociales de ampliaciones de capital.
24 Los proyec tos de referencia para el adjudicatario eran el proyecto constructivo del tranvía entre Parque Goya y
Valdespartera y los de acompañamiento, material, cocheras y talleres, analizado en el Epígrafe II.1.2.
25 La valoración de los proyectos, según han informado res ponsables municipales, se realizó por peritos independientes
previamente a la constitución de la sociedad.
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Zaragoza 47
adquiridas, las dos primeras, por expropiación y, la tercera, por cesión gratuita. De conformidad con
un informe del Consejo de Administración de la SEM incorporado a la escritura, las fincas “serán
objeto de aportación por el valor nominal de las acciones que suscribirá el Excelentísimo
Ayuntamiento de Zaragoza”26.
Se adjuntan a la escritura pública de la primera ampliación el acuerdo del Gobierno de Zaragoza de
19 de abril de 2010, en el que figura una estimación realizada por técnicos municipales del valor de
las referidas fincas en 4.048.247,36 €, y un informe de 5 de agosto de 2010 emitido por un experto
independiente designado por el Registro Mercantil de Zaragoza que valoraba las mismas fincas en
3.754.833 €.
En la segunda ampliación de capital el Ayuntamiento de Zaragoza suscribió 390 acciones
(3.900.000 €), también por aportación de otra finca donde ubicar talleres y cocheras del tranvía,
previamente recibida del Gobierno de Aragón, en cesión gratuita, no valorada en el inventario
municipal. En la escritura pública de esta ampliación también se adjuntan documentos en los que
consta el valor estimado de esta finca por técnicos municipales en 4.224.320 € y por un experto
independiente propuesto por el Registro Mercantil en 3.911.180 €.
En la tercera ampliación de capital el desembolso correspondiente al Ayuntamiento ascendió a
1.630.000 €, aportándose en efectivo 1.625.000 € y otros 5.000 € del saldo pendiente de
compensación generado a la constitución de la sociedad.
En la cuarta y última ampliación de capital realizada, el Ayuntamiento de Zaragoza suscribió 165
acciones por las que desembolsó 1.650.000 €, de los cuales aportó en metálico 1.625.000 €, y se
compensaron 25.000 € de saldos pendientes a favor del Ayuntamiento. En concreto, se cancelaron
los 17.521,62 € pendientes de compensación del valor de los proyectos aportados para la
suscripción del capital inicial y otros 7.478,38 € que correspondían a las diferencias entre el valor
de las fincas aportadas y el nominal de las acciones suscritas en las dos primeras ampliaciones de
capital, 4.833por la diferencia en la primera ampliación y 2.645,38 por parte de la diferencia en
la segunda. A 31 de diciembre de 2015 quedaba una diferencia no compensada a favor del
Ayuntamiento de 8.534,62 €, que no consta registrada en contabilidad27.
CONSEJEROS DE LA SEM EN REPRESENTACIÓN DEL AYUNTAMIENTO DE II.1.5.3.
ZARAGOZA
El Ayuntamiento está presente en el Consejo de Administración de la SEM con tres representantes,
el 20% del máximo de consejeros previsto en los estatutos sociales, que establecen un número
variable de representantes entre diez y quince. Conforme certifica la SEM, ninguno de ellos ha
percibido retribución por el ejercicio de sus funciones en la sociedad, desde su constitución hasta el
31 de diciembre de 2014; únicamente se habían abonado a uno de los consejeros propuestos por
el Ayuntamiento 2.562,14 € en concepto de gastos de representación con motivo de su asistencia a
los actos de concesión de diversos premios al proyecto del tranvía.
II.2. RÉGIMEN ECONÓMICO DEL FUNCIONAMIENTO Y MANTENIMIENTO DEL TRANVÍA:
RELACIONES FINANCIERAS CON LA SOCIEDAD GESTORA
De conformidad con el PCAP, la SEM tiene derecho a percibir las siguientes retribuciones:
a) Subvenciones de capital.
b) Pago por usuarios (PPU).
c) Pago por disponibilidad (PPD).
26 La ampliación de capital se anotó en la contabilidad financiera dando de baja en la cuenta 22000 -Terrenos y bie nes
naturales los 3.750.000 € del valor nominal de las acciones.
27 En el trámite de alegaciones el Ayuntamiento de Zaragoza ha comunicado haber reconocido el referido exceso en el
ejercicio 2016, contabilizándolo en la cuenta 441 “Ingresos devengados no vencidos.
48 Tribunal de Cuentas
d) Pagos por servicios especiales y extraordinarios, de los que no consta se hayan producido
liquidaciones hasta el cierre de los trabajos de fiscalización.
II.2.1. Subvención de capital
De acuerdo con la cláusula 41 del PCAP, el Ayuntamiento de Zaragoza debía realizar ciertos pagos
en concepto de subvención de capital, que serían efectuados en las fechas previstas en el
calendario o programa de desembolsos que se describían en un anejo del PCAP. Estas cantidades,
según la oferta presentada por el socio privado que resultó seleccionado, ascendieron a
128.700.000 €.
La financiación de estos pagos por el Ayuntamiento de Zaragoza se había de efectuar con recursos
propios así como con subvenciones de capital recibidas del Gobierno de Aragón. A estos efectos,
debe indicarse que, el 19 de febrero de 2009, el Ayuntamiento de Zaragoza y el Gobierno de
Aragón firmaron un Convenio de colaboración para la financiación de la línea de tranvía por el que
se regularon los compromisos de cada una de las Administraciones. Conforme al Convenio, el
coste global del proyecto, a financiar entre el adjudicatario y las Administraciones implicadas, se
estimó en 400 millones de €, con el siguiente desglose:
Cuadro 10: Resumen del presupuesto total del proyecto de la línea de tranvía
(Importe en millones de €)
Importe
Coste de redacción del proyecto constructivo
1,90
Presupuesto ejecución obra civil (s/ proyecto const.) (1)
303,00
Gastos de dirección de obra
6,00
Plan de comunicación durante la fase de obra
5,80
Asistencia técnica a la sociedad de economía mixta
6,96
Construcción de cocheras
10,80
Otros conceptos / revisión precios
3,00
10% adicional. Liquidación / modificaciones
30,30
Eliminación de catenaria
15,00
Imprevistos
17,24
TOTAL
400,00
Fuente: Convenio de financiación
(1) En el presupuesto de referencia esta cuantía incluye el material móvil, valorado
en 78,25 millones de €.
Según el Convenio, atendiendo a lo establecido en la memoria económica aprobada, la viabilidad
del modelo precisaba de apoyo público, que se materializaría en forma de subvención de capital
durante la construcción en un 34% de las necesidades de financiación del proyecto28.
Cada una de las Administraciones partícipes adquirió el compromiso de consignar en cada ejercicio
presupuestario de 2010 a 2015 las cantidades que debían asumir para la financiación del tranvía,
las cuales se modificaron a la baja, tal y como se preveía en el Convenio y en el PCAP, como
consecuencia de la oferta presentada por el socio privado que resultó seleccionado, y que redujo
las cantidades a aportar por las Administraciones a 128.700.000, como se indica en el cuadro
siguiente:
28 Según la oferta seleccionada, el porcentaje finalmente resultó ser del 32,5% de las cantidades máximas
comprometidas (respecto de estas cantidades, véase cuadro 11).
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Zaragoza 49
Cuadro 11: Compromisos de aportación de subvención de capital que corresponde a cada
una de las Administraciones
(millones de €)
Anualidad
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Total
Compromiso s/ Convenio
5,00
10,00
10,00
10,00
15,00
15,00
65,00
Compromiso s/ oferta adjudicada
4,95
9,90
9,90
9,90
14,85
14,85
64,35
Fuente: Convenio de financiación y oferta del adjudicatario
En el Convenio también se recogía la posibilidad de que dichas cantidades se vieran minoradas, en
igual cuantía para ambas Administraciones, por la obtención de ingresos urbanísticos por
actuaciones en el Parque Tecnológico del Reciclado inicialmente previstos para financiar
infraestructuras de transporte, circunstancia que no se produjo.
El Ayuntamiento era la Administración que había de responder ante la SEM del cumplimiento total
de estos pagos, que se materializarían en el concepto retributivo “subvención de capital” de
acuerdo con lo dispuesto en el PCAP del contrato de “selección del socio privado que participase
con el Ayuntamiento en la constitución de la sociedad de economía mixta que gestionaría en
régimen de servicio público la construcción, explotación y mantenimiento de la línea 1 del tranvía
de Zaragoza”.
Las cantidades comprometidas por el Gobierno de Aragón tenían el carácter de subvención de
capital al Ayuntamiento de Zaragoza y su desembolso anual conllevaba la obligación de este último
de justificar el grado de avance de la inversión y de las cantidades aportadas con cargo a sus
presupuestos, de acuerdo con lo previsto en el Decreto 38/2006, de 7 de febrero, del Gobierno de
Aragón, por el que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones y
transferencias con cargo al Fondo Local de Aragón. El Ayuntamiento remitía la certificación de cada
hito. La Comunidad Autónoma le transfería las cantidades debidas, habiéndose producido en
algunas ocasiones demora sobre los plazos convenidos y quedando algunas cantidades
pendientes de pago, como se expone en el Subapartado II.3 de este Informe.
DEVENGO DE LA SUBVENCIÓN DE CAPITAL II.2.1.1.
El derecho de la SEM a percibir la subvención de capital nacía a medida que se fueran cumpliendo
una serie de 16 “hitos relevantes” durante la construcción de la líneaentre noviembre de 2009 y
julio de 2013-, si bien las cuantías serían exigibles en las fechas previstas en el calendario o
programa de desembolsos descrito en el correspondiente anejo del PCAP, siendo por cuenta del
socio privado cubrir las necesidades de financiación entre ambos momentos.
Como forma de incentivar el avance de las obras para poner en servicio la línea del tranvía en las
fechas inicialmente programadas, el PCAP previó que el 90% de la cantidad prevista se devengaría
si cada hito se verificaba en la fecha objetivo y el restante 10% sólo lo haría cuando el
correspondiente hito se certificara con una determinada antelación respecto al calendario
previsto29.
En el desarrollo de la obra los hitos se fueron cumpliendo con antelación respecto a la fecha
objetivo y resultaron certificados en fecha igual o anterior a la de bonificación máxima, salvo el hito
6 que, como se expone más adelante, se certificó con posterioridad. La cuantía final de subvención
de capital certificada ascendió al 100% de las cantidades comprometidas, y se abonó a la SEM en
todos los casos el 10% adicional por cada hito en concepto de “bonificación por pronta ejecución”,
incluso cuando no se cumplió con antelación. Las fechas de cumplimiento correspondientes a cada
29 En el Anexo a este Informe se detallan el calendario aplicable de hitos relevantes y los porcentajes de subvención que
correspondían al cumplimiento de cada uno de ellos.
50 Tribunal de Cuentas
hito, a partir de las cuales se deriva el devengo de las cantidades a abonar en concepto de
subvención de capital, se muestran en el siguiente cuadro:
Cuadro 12: Cumplimiento de hitos
Hito
Cumplimiento
Importe (€)
Hito
Cumplimiento
Importe (€)
Fase 1:
Fase 2:
1
30/11/2009
3.963.960,00
10
02/12/2011
3.963.960,00
2
16/02/2010
5.945.940,00
11
08/05/2012
7.915.050,00
3
24/06/2010
3.963.960,00
12
22/06/2012
7.915.050,00
4
25/08/2010
3.963.960,00
13
11/10/2012
3.963.960,00
5
28/09/2010
7.915.050,00
14
18/10/2012
7.915.050,00
6
27/10/2010
4.954.950,00
15
02/01/2013
8.906.040,00
7
08/12/2010
3.963.960,00
16
04/07/2013
23.758.020,00
8
18/02/2011
9.897.030,00
Fase 2
64.337.130,00
9
19/10/2011
19.794.060,00
Fase 1
64.362.870,00
Total
128.700.000,00
Fuente: Elaboración propia, en función de las correspondientes certificaciones
En relación con la subvención de capital procede señalar las siguientes eventualidades:
a) El cumplimiento del hito 6 (entrega en orden de marcha de dos unidades de material móvil) se
produjo con posterioridad a la fecha de bonificación máxima. La SEM presentó al Ayuntamiento
documentación justificativa del retraso motivado por causas ajenas, al haberse producido por
una huelga general y del sector del metal en el País Vasco que afectó a la empresa encargada
de la fabricación de las unidades móviles. Aunque el Interventor inicialmente no consideró este
como motivo de fuerza mayor para justificar el retraso, finalmente aceptó una nueva
documentación aportada por la SEM relacionada con el retraso en el proceso de fabricación y
la introducción de ciertas mejoras técnicas y el Ayuntamiento, entonces, aprobó el devengo del
hito por la cuantía bonificada30. En relación con esta cuestión debe tenerse en cuenta que el
PCAP reconocía que se devengara el 10% adicional en concepto de bonificación por pronta
ejecución del hito si se cumplía este con cierta antelación, sin que incluyera previsión alguna
sobre el derecho a su percepción en el caso de que la demora se debiera a causas ajenas al
contratista, como ocurrió en este supuesto, por lo que no procedía percibir el máximo de la
bonificación31.
b) En relación con el cumplimiento del hito 15 (finalización sustancial de la fase 2), en lo referente
a etapas B y C se emitieron voluminosas listas de reservas (de hasta 265 páginas) que, a juicio
del director de la obra según su informe de 16 de enero de 2013, no impedían la expedición de
la correspondiente acta, aunque señalaba que debían quedar subsanadas antes de otorgar la
conformidad definitiva. El cumplimiento del hito 16 (conformidad definitiva de la fase 2) se
certificó favorablemente, señalándose que estaban solventadas las reservas efectuadas
respecto de las etapas B y C de la fase 2.
30 Entre la nueva documentación, se acompañaba j ustificación de que el retraso en el suministro se debió a nuevas
indicaciones del Ayuntamiento, por haber solicitado -y aceptado- sugerencias de diversos colectivos de
discapacitados relativas al diseño del material móvil.
31 Según los cálculos del Ayuntamiento de Zaragoza aportados en el trámite de alegaciones, la cuantía que pudiera
haberse abonado en exceso sería de 170.338,23 €, por una demora de nueve días naturales, aun cuando optó por no
descontarla ante “las circunstancias debidamente acreditadas de fuerza mayor y las modificaciones ordenadas por el
Ayuntamiento” que estima habrían justificado una posible ampliación del plazo de las obras de acuerdo con lo previsto
en el PCAP en relación con la prórroga de plazos y el restablecimiento del equilibrio económico-financiero. Debe
señalarse al respecto que, no obstante lo alegado, el Ayuntamiento no aprobó durante la ejecución de las obras la
prórroga que hubiera habilitado la ampliación del plazo de ejecución.
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Zaragoza 51
DESEMBOLSOS DE LA SUBVENCIÓN DE CAPITAL II.2.1.2.
A 31 de diciembre de 2014, el Ayuntamiento de Zaragoza había desembolsado por subvención de
capital 99.008.415 € en los siguientes ejercicios:
Cuadro 13: Desembolsos de la subvención de capital
Ejercicio
Importe (en €)
2010
9.900.000,00
2011
17.332.548,75
2012
22.275.866,25
2013
0,00
2014
49.500.000,00
Pagado a 31-12-14
99.008.415,00
Fuente: Documentos contables
Esta cantidad responde a los 99.000.000 € devengados hasta dicha fecha32 y a los 8.415 €
pagados en exceso por el Gobierno de Aragón al Ayuntamiento a que se hace referencia en el
Subapartado II.3.
Para atender estos compromisos, el Ayuntamiento aplicó dos sistemas diferentes:
- En los presupuestos iniciales de los ejercicios 2010, 2011 y 2012 el Ayuntamiento no consignó
crédito inicial por el 50% de la subvención de capital a favor de la SEM que se financiaría con
aportaciones de la Comunidad Autónoma, aun cuando debía haberlo hecho al figurar el
compromiso firme al efecto en el Convenio de financiación. En estos ejercicios, a medida que
en el Ayuntamiento se reconocía el derecho de cobro, se aprobaba una modificación
presupuestaria por generación de crédito por ingresos, consignando crédito en la partida del
estado de gastos denominada “MOV442744.5 Tranvía de Zaragoza SA nea de tranvía
norte-sur (aportación DGA)”, que se financiaba con un incremento en la partida del estado de
ingresos “750.60 - Otras transferencias de capital. Cumplimiento del convenio suscrito con
CCAA”. Con cargo a dicha partida de gastos, se reconocían las obligaciones y se registraban
los pagos cuando se hacía la correspondiente transferencia a la SEM.
- En los presupuestos iniciales de 2013 y 2014, una vez conocida la subvención total devengada
y su distribución final por ejercicios, el Ayuntamiento consignó el crédito inicial por el 100% de
la subvención de capital33.
II.2.2. Pago por usuario
El PPU es la cantidad que la sociedad gestora tiene derecho a percibir por los usuarios que utilicen
el tranvía, con independencia del precio o coste que para los mismos tenga dicha utilización. Este
32 Del total de la subvención de capital comprometida de 128.700.000 €, a 31 de diciembre de 2014 estaba pendiente de
vencimiento el compromiso de 2015, que ascendía a 29.700.000 €. En la cuenta general del Ayuntamiento de
Zaragoza correspondiente al ejercicio 2015 consta que se han abonado a la SEM 14.850.000 €, quedando pendiente
de pago una cuantía de igual importe, correspondiente a la aportación comprometida por el Gobierno de Aragón.
33 El Ayuntamiento de Zaragoza alega que el sistema de presupuestación previsto para los ejercicios 2010, 2011 y 2012
constituye una técnica presupuestaria que no vulnera norma presupuestaria ni contable alguna. En relación con esta
cuestión debe señalarse que el Ayuntamiento, con el criterio seguido en dicho periodo respecto de los créditos iniciales
del presupuesto de gastos, no se atuvo a los principios de suficiencia e integridad a que debe ajust arse el presupuesto
inicial, siendo así que es el propio Ayuntamiento el que debe hacer frente al 100% de la cuantía ante la SEM, sin
perjuicio de que, posteriormente, perciba la subvención de capital de la Comunidad. Por una parte, la consignación en
el presupuesto inicial de crédito resultaba insuficiente para el sostenimiento del servicio y, por otra, no contenía los
ingresos esperados para atender el cumpli miento de las obligaciones exigibles.
52 Tribunal de Cuentas
ingreso por usuario unitario, según la cláusula 42 del PCAP, fue de 0,75 € con base año 2011. En
el segundo trimestre de 2014 fue objeto de revisión de precios, ascendiendo a 0,7665 €.
FIJACIÓN DE LAS TARIFAS II.2.2.1.
Las cláusulas 1.3 y 34.10 del PCAP recogen las facultades del Ayuntamiento para aprobar y
modificar las tarifas por la utilización del tranvía, en uso de la potestad tarifaria atribuida al mismo
por el artículo 12 de la Ley 14/1998, de 30 de diciembre, de los Transportes Urbanos de la
Comunidad Autónoma de Aragón. El Gobierno de Zaragoza acordó el 10 de marzo de 2011 la
extensión a los servicios de tranvía del cuadro tarifario del servicio público urbano de transporte
regular permanente de viajeros, hasta entonces prestado exclusivamente por autobuses. Los
cuadros tarifarios aplicados durante el periodo transcurrido desde el inicio de la explotación
comercial del tranvía (19 de abril de 2011) hasta fin de 2014, se detallan en el siguiente cuadro:
Cuadro 14: Tarifas del servicio de tranvía
(Importe en €, IVA incluido)
Título
Desde abr-11
Desde ene-12
Desde ene-13*
Billete ordinario
1,05
1,25
1,35
Tarjeta ordinaria 10 viajes (€/ viaje)
0,63
0,68
0,74
Abono 30 días
36,95
--
--
Abono 30 días (hasta 15.000 € renta)
--
36,95
32,20
Abono 30 días (desde 15.000 € renta)
--
40,09
42,95
Abono 90 días
90,20
97,87
104,90
Abono 90 días Carnet Joven
67,65
73,40
78,65
Abono 365 días
309,15
335,42
359,45
Abono 365 días Carnet Joven
232,70
251,57
269,60
Tarjeta pensionistas
Gratuita
Gratuita
Gratuita
* En 2014 se aplicaron las mismas tarifas que en 2013
Fuente: Acuerdos del Ayuntamiento de Zaragoza
CONTROL DEL NÚMERO DE VIAJEROS II.2.2.2.
El tranvía está integrado en la red general de transporte de la ciudad como un operador más, junto
con los autobuses urbanos, existiendo billetes y títulos de viajes de utilización general para ambos
medios de transporte34, que son comercializados por diversos agentes, contándose con un sistema
que determina los viajes realizados en uno y otro medio de transporte a fin de disponer de datos
válidos y suficientes para hacer las compensaciones entre los diferentes agentes expendedores de
títulos y determinar el pago por usuario que debe realizar el Ayuntamiento a uno u otro operador de
transporte.
La captación de información y la conciliación del número de viajes se realiza mediante el sistema
de control de billetaje (“informes de back-office”) respecto de cada uno de los títulos válidos para
utilizar el transporte colectivo urbano en la ciudad teniendo en consideración el emisor del mismo,
de forma que diariamente, una vez terminado el horario comercial, las transacciones computadas
(identificando número de título, unidad móvil utilizada, máquina canceladora, hora de validación,
etc.) se envían a todos y cada uno de los emisores de títulos de transporte, junto con las “listas
negras” (relaciones de títulos bloqueados para su uso). Cada uno de estos emisores revisa la
exactitud de los datos recibidos con los suyos propios y los compara con los de los demás
operadores, obteniéndose un control cruzado y una conciliación de los mismos que, una vez
confirmada, y como más adelante se expone, constituyen la base para determinar las
compensaciones económicas que a cada uno de ellos corresponde.
34 El principal emisor de títulos es la empresa conces ionaria de autobuses urbanos de Zaragoza. Asimismo, el Consorcio
de Transportes de Zaragoza y el propio Ayuntamiento emiten títulos válidos para la utilización del tranvía (billete
monedero, tarjeta ciudadana y tarjeta turística).
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Zaragoza 53
La SEM, tal y como exigía el PCAP, contrató una asistencia técnica para que apoyara el control de
los datos y la validez y exactitud de las liquidaciones. El certificado positivo que emite la asistencia
técnica a la explotación (ATE) sobre la exactitud de los datos se incorpora a la documentación que
se remite al Servicio de Movilidad del Ayuntamiento de Zaragoza y que es un documento esencial
para la tramitación de la correspondiente liquidación provisional.
El número de viajeros, desde la puesta en servicio del tranvía el 19 de abril de 2011 hasta el 31 de
diciembre de 2014, de conformidad con las validaciones de títulos conciliadas y,
consecuentemente, computables a los efectos de determinar el PPU, fue el siguiente:
Cuadro 15: Número de viajes (validaciones según título)
Periodo Fase Total
Billetes
unitarios
Tarjeta
ordinaria
Abonos Gratuitos
abr dic 11
I
7.916.154
316.004
6.235.996
865.837
498.317
2012
I
12.021.284
385.867
9.337.901
1.531.756
765.760
ene-mar 13
I
3.939.820
116.624
3.008.825
536.632
277.739
abr dic 13
I y II
18.368.219
540.533
14.019.656
2.501.434
1.306.596
ene-jun 14
I y II
13.531.326
347.002
10.067.571
2.135.074
981.679
jul-dic 14
I y II
13.255.354
387.860
9.897.141
2.035.253
935.100
TOTAL
69.032.157
2.093.890
52.567.090
9.605.986
4.765.191
Fuente: Ayuntamiento de Zaragoza
Al comienzo de la explotación del tranvía, especialmente durante los primeros seis meses, se
produjeron algunas incidencias en el control de los viajes que fueron debidamente regularizadas
posteriormente. La identificación del origen de las mismas redundó en que, a partir de ese
momento, se reforzara el control para comprobar la correcta descarga de todos los datos en los
diferentes sistemas de billetaje.
LIQUIDACIONES A FAVOR DE LA SOCIEDAD GESTORA II.2.2.3.
Como consecuencia del número de viajes, la SEM, hasta el 31 de diciembre de 2014, había
devengado 52.131.655,59 € por la explotación del tranvía, abonándose por el Ayuntamiento de
Zaragoza 17.409.036,93 €. La liquidación de este concepto retributivo se realizó de la siguiente
manera:
Cuadro 16: Pago por usuario. Resumen de liquidaciones provisionales a favor de la SEM
(Importe en €, IVA excluido)
Periodo Fase PPUu (€) PPU Cobros y
compensaciones Neto antes
liquidación Ajustes
demanda PPU a favor
SEM
abr dic 11
I
0,75
5.937.115,50
-3.247.802,70
2.689.312,80
-463.007,87
2.226.304,93
2012
I
0,75
9.016.213,50
-5.533.058,68
3.483.154,82
-92.235,03
3.390.919,79
ene-mar 13
I
0,75
2.954.946,75
-2.010.358,04
944.588,71
0,00
944.588,71
abr dic 13
I y II
0,75
13.783.929,00
-9.561.917,58
4.222.011,42
-154.394,00
4.067.617,42
ene-jun 14
I y II
0,75
10.269.035,98
-6.885.539,99
3.383.495,99
0,00
3.383.495,99
jul-dic 14
I y II
0,7665
10.170.414,86
-6.775.345,29
3.395.069,57
1.040,52
3.396.110,09
TOTAL
52.131.655,59
-34.014.022,28
18.117.633,31
-708.596,38
17.409.036,93
Fuente: Ayuntamiento de Zaragoza
Las liquidaciones contienen tres apartados diferenciados:
a) Cobros y compensaciones: Una parte de los viajes se recauda directamente por la SEM, por
ventas de billetes o recargas de tarjetas que se realizan en las máquinas expendedoras
ubicadas en las paradas o embarcadas en las unidades móviles. Otra parte de los viajes se
compensa con la recaudación que realiza la SEM de las tarifas de los aparcamientos
54 Tribunal de Cuentas
disuasorios o por sanciones35. La mayor parte de los derechos a favor de la SEM por la
explotación del tranvía procede de las compensaciones o liquidaciones que se efectúan con las
entidades gestoras de los diferentes títulos que habilitan el viaje en tranvía. Entre cobros
directos y compensaciones, la SEM percibió en el periodo fiscalizado 34.014.022,28 €, de
conformidad con el siguiente detalle:
Cuadro 17: Pago por usuario. Resumen de los cobros directos y compensaciones
(Importe en €)
2011
2012
2013
2014
Total
IVA incluido:
Recaudado SEM
361.934,40
519.902,93
970.092,11
1.079.360,75
2.931.290,19
Compensaciones
3.119.472,92
5.464.006,94
11.689.251,40
13.881.052,03
34.153.783,29
Concesionario autobuses
2.664.048,42
4.469.515,12
9.298.724,27
11.003.852,11
27.436.139,92
Consorcio Transporte
29.768,03
58.200,53
116.098,60
146.702,78
350.769,94
Gestor tarjeta ciudadana
425.420,72
936.011,20
2.273.482,07
2.729.761,58
6.364.675,57
Gestor tarjeta turística
235,75
280,09
946,46
735,56
2.197,86
SUMA IVA incluido
3.481.407,32
5.983.909,87
12.659.343,51
14.960.412,78
37.085.073,48
IVA repercutido
257.907,77
482.272,44
1.150.847,89
1.360.037,50
3.251.065,60
SUMA IVA excluido
3.223.499,55
5.501.637,43
11.508.495,62
13.600.375,28
33.834.007,88
Sanciones cobradas SEM
24.303,15
31.421,25
63.780,00
60.510,00
180.014,40
Cobros y compensaciones
3.247.802,70
5.533.058,68
11.572.275,62
13.660.885,28
34.014.022,28
Fuente: Ayuntamiento de Zaragoza
En relación con la recaudación por sanciones realizada por la SEM debe señalarse que la
cláusula 38.1.d del PCAP atribuye a la sociedad gestora el derecho a “realizar en nombre de la
Administración las funciones de policía que de acuerdo con el Reglamento del servicio público
del tranvía de Zaragoza y la legislación vigente sobre transportes terrestres por ferrocarril le
sean atribuidas, debiéndose incluir, en todo caso, aquellas necesarias para que la sociedad
gestora asegure el buen orden del servicio”.
Según los Reglamentos del servicio público de transporte urbano de viajeros en tranvía en la
ciudad de Zaragoza de 4 de noviembre de 2008 y de 9 de enero de 2012, vigentes durante el
periodo fiscalizado, es sancionable el incumplimiento por parte de los usuarios de las
prohibiciones y mandatos previstos en ellos, disponiendo al respecto que el gestor del servicio
público del tranvía, a través de los empleados destinados al efecto, ha de denunciar ante el
Ayuntamiento de Zaragoza las infracciones que se cometan por los usuarios.
El Reglamento de 9 de enero de 2012 permite a aquellos usuarios que carezcan de título de
transporte válido, el pago voluntario inmediato de la sanción, haciéndola efectiva al inspector
del servicio. De no efectuar ese pago inmediato, transcurrido el plazo de pago anticipado, se
cursará la oportuna denuncia a efectos de la incoación del correspondiente procedimiento
sancionador.
De acuerdo con esta previsión ‒que no estaba incluida en el anterior Reglamento‒ se
reconoce a los inspectores del servicio la facultad de recaudar la sanción por la comisión de la
infracción anteriormente indicada, cuando tales inspectores no tienen la condición de agente
de la autoridad a los efectos del artículo 137.3 de la entonces vigente Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común (LRJPAC)36, ni, por tanto, disponían de legitimación para sancionar.
Además, en el caso de pago inmediato de la sanción no resulta preciso que se incoe
35 Trimestralmente, la SEM presenta al Ayuntamiento informes de ingresos por máquina, tipo de título y operador, con
listado de títulos vendidos y recargados por fecha y equipo y, sanciones impuestas, en su caso.
36 Esta Ley ha sido derogada por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las
Administraciones Públicas, que ha entrado en vigor el 2 de octubre de 2016.
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Zaragoza 55
procedimiento sancionador alguno, lo que no se ajusta a lo dispuesto en los artículos 127 de la
LRJPAC, 10 del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el
Reglamento del Procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, 3 del Decreto
28/2001, de 30 de enero, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba el Reglamento del
procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora de la Comunidad Autónoma de
Aragón, 7 de la LOTT y 48 de la LTUCA.
b) Ajustes por variación de demanda: El PCAP articula un mecanismo mediante el cual el riesgo
por una demanda efectiva que difiera sustancialmente de la demanda estimada o “demanda de
referencia” (detallada en el anejo XI del PCAP) se compensa entre la SEM y el Ayuntamiento.
El ajuste por variaciones no opera cuando la demanda efectiva se encuentre entre el 0% y el
10% de la demanda estimada, de forma que si el número de viajeros efectivo al cabo de un
año supera en más de un 10% al estimado, el Ayuntamiento tiene derecho a descontar desde
un 50% hasta un 90% de los excesos de PPUu, según sea la diferencia, y, en sentido
contrario, la SEM tiene derecho a percibir un 50% adicional por la pérdida de ingresos cuando
el número de viajeros efectivo sea inferior a las estimaciones. Comoquiera que en 2011, 2012
y 2013 la utilización del tranvía fue superior al 10% de las estimaciones y en 2014 no alcanzó
las previsiones, se realizaron los correspondientes ajustes, de acuerdo a los siguientes datos:
Cuadro 18: Ajustes por variación de demanda
Año
Número de viajes
Ajuste (€)
Real
Estimado
Diferencia
%
2011*
7.916.154
6.317.665
1.598.489
25%
-463.007,87
2012
12.021.618
10.318.469
1.703.149
17%
-92.235,03
2013
22.318.501
19.862.941
2.455.560
12%
-154.394,00
2014
26.812.340
29.794.506
-2.982.166
-10%
1.040,52
*En 2011, 257 días desde su puesta en funcionamiento hasta fin de año
Fuente: Ayuntamiento de Zaragoza
En relación con estos ajustes, procede indicar:
- De conformidad con la cláusula 42.4 del PCAP, estos ajustes por demanda no se
aplicarían en los primeros seis meses de puesta en marcha del servicio. Sin embargo, en
la práctica, se computaron los viajes desde el inicio de la explotación en abril de 2011.
- El 16 de julio de 2012, el Gobierno de Zaragoza acordó el inicio de la explotación
comercial de la fase 2 antes de que estuviera completamente finalizada permitiendo el
comienzo de la explotación en etapas sucesivas, de manera que el adelanto supuso un
incremento del número de viajeros respecto de las previsiones establecidas en el anexo XI
del PCAP, sujeto, en consecuencia, a ajustes de retribución por PPU por variación de
demanda. Las liquidaciones provisionales se realizaron a cuenta y de forma estimada,
regularizándose posteriormente en la liquidación definitiva.
c) Liquidaciones por PPU: Los importes resultantes a favor de la SEM como consecuencia de las
liquidaciones se abonan por el Ayuntamiento. A este respecto debe señalarse:
- La cláusula 45.1 del PCAP establece que las liquidaciones de PPU sean semestrales sin
perjuicio de que se realicen pagos trimestrales a cuenta de aquellas. Por razones de
operatividad y sin que estuviese previsto en el PCAP, el Ayuntamiento y la SEM acordaron
realizar liquidaciones/certificaciones trimestrales conjuntas para PPU y para el PPD y
evitar realizar pagos a cuenta, sin perjuicio de que las liquidaciones trimestrales estuviesen
sujetas a revisión posterior.
- Las certificaciones de servicios trimestrales se formalizan conjuntamente por la Dirección
del contrato y la Gerencia de la SEM, a las que se adjuntan los correspondientes
documentos acreditativos. Una vez realizada la fiscalización previa limitada del gasto por
la Intervención, se procede a la aprobación del gasto, al reconocimiento en la partida
56 Tribunal de Cuentas
MOV 441.227.99 Movilidad urbana. Servicio público de transportes” y al
correspondiente pago. Todas las certificaciones de 2011 constan reconocidas en su
ejercicio aunque los diferentes pagos se realizaron en 2012. No se han apreciado retrasos
significativos en los pagos de las certificaciones posteriores.
- La repercusión o no de IVA a las liquidaciones de PPU, a fecha de junio de 2016, estaba
pendiente de resolución por el Tribunal Económico-Administrativo Regional de Aragón, al
haberse mantenido posiciones contrapuestas entre la Agencia Estatal de la Administración
Tributaria (AEAT) y el Ayuntamiento y la SEM37.
II.2.3. Pago por disponibilidad
El PPD es la cantidad que el Ayuntamiento de Zaragoza se obliga a satisfacer a la SEM por la
calidad y disponibilidad del servicio de tranvía. De acuerdo con los PCAP y PPT, dicha cuantía se
determina en función de una cantidad anual (módulo base) a la que se aplica un factor de
corrección (denominado coeficiente de calidad) que se obtiene por la agregación de los valores de
una serie de indicadores, ajustados por los incumplimientos de los criterios fijados en el PPT, en su
caso.
MÓDULO BASE II.2.3.1.
La cuantía máxima anual por PPD prevista en el PCAP era de 5.500.000 € y quedó minorada a
3.600.000 € por la mejora de 1.900.000 € presentada en la oferta por el socio privado adjudicatario
del contrato.
El PCAP señalaba que la cuantía para determinar el PPD cuando estuviese en funcionamiento la
fase 1 de la línea, en tanto permaneciese en construcción la fase 2, sería del 40% del módulo base,
aplicándose el 100% únicamente cuando estuviese operativa la línea completa.
Aunque estaba previsto que la fase 2 se pondría en funcionamiento de una sola vez, merced al
acuerdo del Gobierno de Zaragoza de 16 de julio de 2012, anticipadamente y de forma progresiva,
se pusieron en explotación dos de las tres etapas en que se dividió dicha fase 2, según
disponibilidad de la línea, lo que motivó que la cuantía del módulo base se tuviese que ajustar en
función de una previsible evolución de la demanda en los distintos periodos en los que estuvo la
línea parcialmente en servicio, sin perjuicio de su posterior regularización cuando se dispusiera de
datos definitivos de utilización. Los módulos aplicados en los diferentes periodos fueron los
siguientes:
Cuadro 19: Módulo base aplicable al pago por disponibilidad durante la construcción de la
línea
(Importe en €)
Periodo
Fases en servicio
Ponderación
Módulo anual
19-04-2011 a 30-10-2012
Fase 1
40,0%
1.440.000
31-10-2012 a 19-12-2012
Fase 1+Fase 2(A)
53,8%
1.936.800
20-12-2012 a 25-03-2013
Fase 1 + Fase 2A y 2B
67,6%
2.433.600
26-03-2013 a 31-03-2013
Línea completa (F1+F2)
100,0%
3.600.000
Fuente: Acuerdo del Gobierno de Zaragoza
Como consecuencia de las regularizaciones finales, se ajustaron a la baja 7.297,84 € por el cuarto
trimestre de 2012 y 71.752,94 € por el primer trimestre de 2013, cantidades que fueron
compensadas en la certificación correspondiente al cuarto trimestre de 2013.
37 En relación con el IVA de las liquidaciones de PPU y de PPD, véase el Epígrafe II.2.5.
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Zaragoza 57
COEFICIENTE DE CALIDAD II.2.3.2.
Los niveles definitivos sobre todos y cada uno de los indicadores mensurables de la calidad y la
disponibilidad del servicio también quedaron fijados en la oferta del socio privado adjudicatario, al
presentar algunas mejoras respecto a los niveles previstos en el PPT y en el PCAP, como se
muestra en el siguiente cuadro:
Cuadro 20: Pago por disponibilidad. Indicadores para la cuantificación del coeficiente de
calidad
Módulos Indicadores Pond. Medición Oferta Pliegos Mejora Mínimo
Servicio ofertado
Disponibilidad servicio 22% Directa 99,77% 99,75%
0,02%
90,00%
Grado cumptº. oferta
18%
Indirecta
99,50%
99,50%
--
98,00%
Fiabilidad * Directa 90,00% 90,00%
--
80,00%
Accesibilidad
Accesibilidad global 3% Indirecta 99,90% 98,00%
1,90%
95,00%
Functº. expendedoras
6%
Directa
97,00%
97,00%
--
75,00%
Functº. canceladoras 6% Directa
97,00%
97,00%
--
75,00%
Información Estática 4% Indirecta 99,90% 98,00%
1,90%
90,00%
Dinámica 6% Directa
97,00%
97,00%
--
75,00%
Tiempos Retrasos menores 5% Directa 97,00% 90,00%
7,00%
50,00%
Grandes retrasos 15% Directa 95,00% 90,00%
5,00%
75,00%
Atención al cliente Varios 5% Indirecta
99,90%
98,00%
1,90%
90,00%
Confort Confort en el viaje 5% Indirecta 99,90% 98,00%
1,90%
90,00%
Seguridad
Seguridad global *
99,00% 98,00%
1,00%
90,00%
Tasa de incidentes * Di recta
85,00%
75,00%
10,00%
0,00%
Tasa de accidentes * Di recta 85,00% 75,00%
10,00%
0,00%
Medio ambiente Varios 5%
99,90% 98,00%
1,90%
90,00%
*Indicadores evaluables que no computan en la cuantificación del coeficiente de calidad.
Los valores mínimos son considerados prescriptivos por el PPT a efectos del cumplimiento del mismo.
Fuente: PCAP, PPT y oferta del adjudicatario
El adjudicatario, además de reducir el importe máximo anual a percibir por PPD, presentó un plan
de operación detallado, como exigía el PPT, en función del cual propuso las mejoras sobre los
valores objetivos de los indicadores de calidad del servicio, especialmente significativas en lo
referente a índices de retrasos y a tasas de incidentes y accidentes.
En cada periodo trimestral de liquidación, el valor de cada módulo se corregía con el coeficiente de
calidad. De conformidad con los pliegos, los valores objetivos de cada indicador individual podían
resultar por encima o por debajo del fijado en la oferta, dado el carácter integrador del modelo, sin
que en ningún caso el coeficiente de calidad pudiera ser inferior a 0 ni superior al 105%. Los
valores mínimos se consideran obligatorios a efectos de evaluar el cumplimiento del contrato y, en
el caso de que no se alcanzase un valor superior al mínimo, la SEM debería emprender por su
cuenta la revisión del sistema y de los procedimientos de la operación y mantenimiento para
proponer a la Administración, en el plazo de 15 días, un plan de corrección de anomalías.
Como consecuencia de los valores obtenidos para cada uno de los indicadores señalados en el
Cuadro 20, y en función de su ponderación sobre el total, los coeficientes de calidad aplicados en
cada una de las liquidaciones de PPD fueron los siguientes:
58 Tribunal de Cuentas
Cuadro 21: Coeficientes de calidad aplicados provisionalmente en el pago por disponibilidad
2011
2012
2013
2014
1º trimestre
*
88,00%
100,00%
89,07%
2º trimestre
--
96,39%
100,00%
94,88%
3º trimestre
--
100,00%
99,05%
91,56%
4º trimestre
86,62%
100,00%
84,31%
89,38%
*1º trimestre de 2011 no aplicable, puesta en funcionamiento en abril
Fuente: Ayuntamiento de Zaragoza
Respecto de la medición de los indicadores y determinación del coeficiente de calidad, debe
señalarse lo siguiente:
a) Se diferencian indicadores de medición directa -aquellos cuyos datos para su determinación se
aportan directamente por el sistema de ayuda a la explotación y demás sistemas instalados- y
de medición indirecta -cuyos datos se obtienen por inspección-.
b) De conformidad con lo previsto en el PCAP, en los dos primeros trimestres de explotación del
tranvía no se corrigió el PPD con el coeficiente de calidad.
c) En todas las liquidaciones, los valores determinados por los diferentes indicadores alcanzaron
el nivel mínimo admisible, excepto en el indicador funcionamiento de expendedoras que, desde
el cuarto trimestre de 2013 con un 62,79%- hasta el cuarto trimestre de 2014 con un
66,73%-, no alcanzaron el mínimo del 75%.
d) La ATE ha advertido reiterada y periódicamente de la existencia de determinadas carencias en
el sistema de medición de los indicadores, señalando que la SEM no había aportado la
herramienta de medición directa exigida en el PPT para el cálculo de los indicadores relativos
al funcionamiento de expendedoras y canceladoras e información dinámica. Asimismo, ha
señalado la falta de rigor en el contenido y en la forma de presentación de la documentación
por parte de la SEM. La cláusula 55.3.2.i) del PCAP tipifica como incumplimiento grave “la falta
de puesta a disposición de los medios auxiliares, servicios y personal exigidos en los pliegos
que regulan el presente contrato38.
e) Sin perjuicio de lo anterior, desde el inicio de la explotación se hicieron seguimientos de forma
indirecta a través de inspecciones periódicas, sin que la SEM se manifestase conforme con las
liquidaciones de PPD al no estar de acuerdo con el coeficiente de calidad calculado por la ATE.
Tras analizar los resultados obtenidos de forma indirecta, la SEM admitió de manera
provisional la aplicación de los valores propuestos por la ATE, hasta que se pudieran
complementar con los resultados obtenidos de forma directa39.
LIQUIDACIONES DE PPD II.2.3.3.
La aplicación de los coeficientes y sus ajustes y revisiones posteriores supusieron las siguientes
cuantías a favor de la SEM, siempre inferiores al módulo base máximo ofertado por el socio
adjudicatario, abonándose por el Ayuntamiento de Zaragoza, a 31 de diciembre de 2014, un total
de 9.199.908,70 €:
38 El Ayuntamiento de Zaragoza alega que el 6 de noviembre de 2015 inc oó un procedimiento de imposición de
penalidades, en el que se condenó a la SEM al pago de 7.500 €, cantidad que ya se ha hecho efectiva. Sin embargo,
no se ha aportado documentación acreditativa al respecto.
39 Una vez se calcule el valor real de los indic adores afectados en cada uno de los periodos, cuando la SEM disponga
de la herramienta de medición directa exigida en el PPT, se ajustarán las liquidaciones de PPD correspondientes.
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Zaragoza 59
Cuadro 22: Pago por disponibilidad. Resumen de las liquidaciones provisionales a favor de
la SEM
(Importe en €, IVA excluido)
2011
2012
2013
2014
Total
Liquidaciones provisionales
792.294,90
1.483.704,00
3.329.820,25
3.506.940,12
9.112.759,27
Ajuste exceso 3º trimestre 2011
-2.958,90
-2.958,90
Pago complementario 4º trimestre 2011
177.696,00
177.696,00
Corrección/Ajuste 3º trimestre 2013
579,80
579,80
Activación del plan de contingencia
-7.816,81
-1.299,88
-9.116,69
Ajuste por apertura anticipada fase 2
-79.050,78
-79.050,78
Total
789.336,00
1.661.400,00
3.242.952,66
3.506.220,04
9.199.908,70
Fuente: Ayuntamiento de Zaragoza
Las liquidaciones de los primeros trimestres desde la puesta en servicio del tranvía presentaron
diversas incidencias, por errores o discrepancias en la forma de cálculo, posteriormente
regularizadas:
a) La certificación del tercer trimestre de 2011 se calculó indebidamente por días en lugar de por
meses, produciéndose un exceso de 2.958,90 € que se regularizó en la certificación siguiente.
b) En la liquidación correspondiente al cuarto trimestre de 2011, el módulo base se corrigió con el
coeficiente de calidad del 39,26% propuesto por la ATE y admitido por el Ayuntamiento. La
SEM manifestó su disconformidad con este coeficiente y presentó en el primer trimestre de
2012 una certificación complementaria en la que se aplicaba un coeficiente del 88,62%, dando
como resultado una liquidación complementaria de 177.696 €, una vez conciliados los cálculos
entre las partes40.
c) En el tercer trimestre de 2014, la ATE advirtió un error en la hoja de cálculo del indicador
accesibilidad global, ajustando la liquidación en 579,80 € a favor de la SEM.
d) El inicio de la explotación del tranvía originó algunas interrupciones del servicio que se
cubrieron con el denominado plan de contingencia (cobertura de las interrupciones con un
servicio alternativo de autobuses), cuyo coste total de 9.116,69 € fue compensado en las
liquidaciones trimestrales de 2013 y 201441.
e) Las primeras liquidaciones incluyeron la estimación de los PPD correspondientes a la puesta
en servicio paulatina de la fase 2, regularizada en diciembre de 2013 al disponerse de datos
reales de utilización del servicio.
II.2.4. Revisión de precios
Según lo establecido en la cláusula 42.2 del PCAP, tanto el PPUu como el PPD inicialmente fijados
eran susceptibles de actualización de conformidad con el siguiente coeficiente42:
C = 1 +

0,85
40 La ATE tomó inicial mente los valores objetivos resultantes de todos los indicadores sin atender a posibles errores en
el sistema de cálculo. Finalmente se acordó en la comisión de seguimiento que para el periodo 19 de octubre-31 de
diciembre de 2011 se evaluasen los indicadores de forma indirecta, en función de los datos calculados o
inspeccionados.
41 Todas las certificaciones incluyen la corres pondiente relación de interrupciones.
42 : Variación del Índice General de Precios al consumo de los últimos doce meses anteriores.
60 Tribunal de Cuentas
La fórmula, al presentar un denominador inferior a la unidad, determina que el coeficiente aplicable
resulte ser superior al índice de variación de precios, eliminando o compensando la limitación
establecida en el artículo 78.3 de la LCSP que expresamente señala que “cuando el índice de
referencia que se adopte sea el Índice de Precios al Consumo elaborado por el Instituto Nacional
de Estadística o cualquiera de los índices de los grupos, subgrupos, clases o subclases que en él
se integran, la revisión no podrá superar el 85 por ciento de variación experimentada por el índice
adoptado43.
Asimismo, la fórmula prevista en el PCAP para la revisión de precios tampoco se ajusta a las
prescripciones del artículo 79 de la LCSP, al no reflejar “la ponderación en el precio del contrato de
los materiales básicos y de la energía incorporados al proceso de generación de las prestaciones
objeto del mismo”.
Desde la adjudicación del contrato hasta el 31 de diciembre de 2014, se han aprobado las
siguientes revisiones de precios, por un importe total de 1.223.557,45:
Cuadro 23: Revisiones de precios
(Importe en €, IVA excluido)
Certif.
Fecha de
emisión
Periodo
actualizado
Concepto
Coef.
Aplicado
PPUu
Importe
certificado
Límite
(85%)
Exceso s/
límite
RP-1
19/06/2012
abr11/jul11
PPD
1,019000
0,75
7.752,00
1,016150
1.224,00
RP-2
13/02/2013
ago11/jul12
PPD
1,050589
0,75
67.932,74
1,042416
10.975,01
RP-3
29/05/2013
ago12/dic12
PPD(prov)
1,050589
0,75
35.407,25
1,042416
5.720,28
RP-4
27/06/2014
ago12/jul13
PPD/PPUu
1,022000
0,7665
328.671,57
1,018700
79.330,31
RP-5
20/04/2015
ago13/mar14
PPD/PPUu (prov)
1,022000
0,7665
360.725,74
1,018700
54.108,86
RP-6
22/10/2015
ago13/jul14
PPD/PPU
1,018000
0,7803
423.068,15
1,015300
63.460,22
TOTAL
1.223.557,45
214.818,68
Fuente: Elaboración propia en función de las certificaciones emitidas
De haberse considerado en el PCAP la limitación del coeficiente de actualización establecida en la
LCSP, la cuantía satisfecha por revisión de precios hubiese sido 214.818,68 € inferior a la
efectivamente realizada.
Todas las revisiones de precios se han efectuado con retraso respecto del periodo al que
corresponden. El PCAP establece que el Ayuntamiento debe aprobar las revisiones de precios
dentro de los 30 días siguientes a la fecha de solicitud de la sociedad gestora. De los expedientes
resulta que la SEM solicitó la revisión de precios con una dilación de entre cuatro y doce meses,
procediendo entonces el Ayuntamiento a su tramitación, una vez efectuada la solicitud, dentro del
plazo de 30 días establecido, salvo en la primera44. A 30 de noviembre de 2015 no quedaba
pendiente de pago ninguna revisión de precios realizada, aunque todavía no se había llevado a
cabo la revisión para el periodo agosto a diciembre de 2014.
En relación con los períodos y coeficientes aplicados en las diferentes revisiones de precios
efectuadas deben señalarse las siguientes eventualidades:
a) A solicitud de la SEM se efectuó la tercera revisión con carácter provisional, para el periodo
agosto-diciembre de 2012, aplicándose el mismo coeficiente que en la segunda revisión al no
disponerse aún de información sobre el coeficiente a aplicar.
43 El incremento previsto en el PCAP se refiere al realm ente producido en el año anterior multiplicado por 0,85, por lo
que, al utilizarse un coeficiente que lo divide por 0,85, se ha aplicado el 100% del IPC.
44 En el trámite de alegaciones el Ayuntamiento de Zaragoza ha aportado la documentación de los expedientes RP-2,
RP-3 y RP-5, de la que, por otra parte, ya se dispuso durante los trabajos de fiscalización. Sin embargo, entre dicha
documentación, no constan las solicitudes de revisión de precios presentadas por la SEM.
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Zaragoza 61
b) En la cuarta revisión, comprensiva del periodo agosto 2012 a julio 2013, se compensó la
cantidad liquidada provisionalmente en la tercera revisión. En esta cuarta revisión se
actualizaron tanto el PPD como el PPUu, fijándose el coeficiente en el 2,2%, valor idéntico a la
variación del IPC del periodo, sin respetar el límite establecido en el artículo 78.3 de la LCSP.
c) La quinta revisión se practicó de forma provisional para el periodo agosto 2013 a marzo 2014,
aplicándose el mismo coeficiente que en la revisión anterior.
d) En la sexta revisión, comprensiva del periodo agosto de 2013 a julio de 2014, se compensó la
cantidad liquidada provisionalmente en la quinta revisión. En esta sexta revisión se
actualizaron tanto el PPD como el PPUu, fijándose el coeficiente en el 1,8%, valor idéntico a la
variación del IPC del periodo, sin ajustarse tampoco al límite del 85% previsto en el artículo
78.3 de la LCSP.
II.2.5. Liquidaciones por IVA
Desde el inicio de la explotación de la línea del tranvía hasta agosto de 2013, la sociedad gestora
presentaba al Ayuntamiento las certificaciones por liquidaciones de PPU y PPD a modo de
“documentos liquidatorios” sin naturaleza de “factura” desde el punto de vista fiscal y,
consecuentemente, no se repercutía el IVA.
Los ejercicios fiscales de 2011 y 2012 de la SEM fueron objeto de inspección por parte de la
Agencia Estatal de la Administración Tributaria (AEAT), que mantuvo un criterio diferente, al
considerar que las cantidades que la SEM recibe del Ayuntamiento por PPD y PPU tienen por
finalidad retribuir las especiales condiciones de la prestación del servicio, como retribución o
contraprestación al contratista, de manera que la base imponible declarada por IVA era incorrecta y
debía incrementarse por los importes percibidos por estos conceptos.
La SEM, no obstante, mantuvo su argumentación y firmó el 9 de julio de 2013 acta en
disconformidad. En relación con esta inspección el Ayuntamiento presentó, desde agosto de 2013,
diversas reclamaciones ante el Tribunal Económico-Administrativo Regional de Aragón (TEARA)
que estaban pendientes de resolución a junio de 2016. El Ayuntamiento, igualmente, sostenía que
la retribución por PPD y PPU no está sujeta a IVA al tener naturaleza de subvención no vinculada
al precio45.
Sin perjuicio de la resolución final de este contencioso, a partir de agosto de 2013 la SEM continuó
presentando las liquidaciones-facturas sin IVA pero comenzó a emitir unas facturas adicionales por
el importe del IVA correspondiente a cada liquidación, de forma que, si finalmente la resolución
fuese favorable a las pretensiones mantenidas por el Ayuntamiento, se anularían estas facturas
adicionales. El Ayuntamiento ha abonado estas facturas adicionales así como el IVA
correspondiente a las certificaciones anteriores dejando constancia de que estos pagos no suponen
la aceptación de la procedencia del indicado tributo, sino la asunción transitoria hasta que la
controversia suscitada sea aclarada por el TEARA.
La interpretación del IVA sostenida por la AEAT ha supuesto que el Ayuntamiento haya soportado
por el servicio de tranvía, hasta el 31 de diciembre de 2014, al menos transitoriamente,
2.705.782,62 € inicialmente no previstos.
El Ayuntamiento ha venido consignando indebidamente el crédito presupuestario para atender los
compromisos con la SEM en el subconcepto 227.99 Trabajos realizados por otras empresas- en
45 Amparado en un informe del órgano de contratación de 15 de septiembre de 2011 sobre la interpretación de la
cláusula 45 del PCAP, en el que se concluye el PPD y el PPU tienen carácter subvencional y no retribuyen entregas
de bienes ni prestaciones de servicios, por lo que no procede la repercusión de IVA.
62 Tribunal de Cuentas
lugar de en un subconcepto del capítulo 4 - Transferencias corrientes46, previsto para consignar
gastos por “aportaciones por parte de la entidad local […] sin contrapartida directa de los agentes
perceptores y con destino a financiar operaciones corrientes47”, como hubiera procedido48.
II.2.6. Auditorías previstas en el pliego de cláusulas administrativas particulares
La cláusula 51 del PCAP determina la obligación de la SEM de realizar dos tipos de auditorías:
auditoría financiera al cierre de su ejercicio anual y auditoría anual de ingresos por demanda (PPU
y tarifa). Se establece que la selección de la firma de auditoría que realice los trabajos corresponde
a la sociedad gestora libremente entre firmas de reconocido prestigio, debiendo la SEM asumir sus
costes.
El Ayuntamiento dispone de todas las auditorias financieras de la SEM relativas a los ejercicios
2009 a 2014.
Por lo que respecta a las auditorías anuales de ingresos, el Ayuntamiento ha facilitado como tales
sendos escritos suscritos por el director financiero de la SEM en los que expone una breve
descripción sobre los procesos de control de los ingresos diarios y la recaudación, que no pueden
ser considerados como documentos sustitutivos de las auditorías exigibles en el PCAP ya que,
además de estar suscritos por persona sin la independencia exigible, no incluyen valoración alguna
sobre la idoneidad o seguridad de los procesos que garanticen al Ayuntamiento la inexistencia de
debilidades en el sistema. En el trámite de alegaciones la entidad ha aportado un informe de
auditoría de ingresos realizada por una firma de auditoría privada, de fecha 10 de noviembre de
2016, referido a los ejercicios 2011 a 2014, en el que se identifican una serie de riesgos y áreas de
mejora relacionados con la autenticación y los roles de los usuarios utilizados en la red interna.
Este informe no se ajusta a lo dispuesto en el PCAP al carecer del carácter anual requerido y, por
tanto, no cumplir la finalidad que se persigue con este tipo de informes, en los que se han de
analizar las actuaciones llevadas a cabo en un ejercicio a fin de subsanar en el siguiente las
deficiencias detectadas.
En relación con la auditoría de ingresos de 2014, la SEM presentó el 22 de mayo de 2015 una
propuesta que fue informada favorablemente por el Servicio de Movilidad Urbana del Ayuntamiento,
estando pendiente de resolución a 1 de diciembre de 2015.
II.3. REPERCUSIÓN SOBRE LA HACIENDA DEL AYUNTAMIENTO DE ZARAGOZA DE LOS
COMPROMISOS ADQUIRIDOS EN RELACIÓN CON LA GESTIÓN DEL TRANVÍA
Como se indica en el Subepígrafe II.1.4.1, con carácter previo a la construcción y explotación del
Tranvía, se analizaron y evaluaron por el Ayuntamiento de Zaragoza distintas opciones de
estructuras de asociación público-privadas para su financiación y gestión de modo que la inversión
se configurara según un esquema de financiación privada que evitara el impacto inmediato en el
presupuesto público del coste total de las inversiones/activo y de la consiguiente deuda.
46 Con arreglo a la Orden EHA/3565/2008, de 3 de diciembre, por la que se aprueba la estructura de los presupuestos de
las entidades locales, las partidas del artículo 227 se deben utilizar para incluir “aquellos gastos que correspondan a
actividades que, siendo de la competencia de las entidades locales o sus organismos autónomos, se ejecutan
mediante contratación con empresas externas o profesionales independientes”, en tanto que en el capítulo 4 se deben
incluir “los créditos para aportaciones por parte de la entidad local […] sin contrapartida directa de los agentes
perceptores, y con destino a financiar operaciones corrientes”.
47 De conformidad con el Anexo III de la Orden EHA/3565/2008, de 3 de diciembre, por la que se aprueba la estructura
de los presupuestos de las entidades locales (códigos de la clasificación económica de los gastos del presupuesto de
las entidades locales).
48 El Ayuntamiento de Zaragoza, en las alegaciones, señala que es adecuado contabili zar esta operación en el
subconcepto 227.99 por tratarse de una actividad competencia del Ayuntamiento. Sin embargo, ha de indicarse al
respecto que este criterio contable resulta contradictorio con el mantenido por la entidad que entiende que las
retribuciones por PPD y PPU no están sujetas a IVA, “al tener naturaleza de subvención no vinculada al prec io”.
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Zaragoza 63
De dicha evaluación se concluyó que lo más conveniente para el desarrollo del proyecto era la
constitución de una empresa de economía mixta en la que el socio inversor privado fuera
mayoritario y actuara como contratista de la obra y gestor directo del servicio, en tanto que el
capital público sería minoritario. Las principales ventajas con repercusión económica de la opción
elegida serían el involucrar al contratista en la gestión a largo plazo del coste del ciclo de vida del
proyecto, la transferencia de riesgos al socio privado y la reducción del esfuerzo financiero en
aportación de capital por parte de la Administración. Esta fue la solución adoptada por el
Ayuntamiento de Zaragoza para la construcción y explotación del tranvía.
En el siguiente cuadro se reflejan los costes totales incurridos por la Administración hasta 31 de
diciembre de 2014 por la preparación, ejecución y explotación de la línea del tranvía, en el que
también se incluyen los de preparación del proyecto, anteriores a la constitución de la SEM:
64 Tribunal de Cuentas
Cuadro 24: Costes totales incurridos por la Administración hasta el 31 de diciembre de 2014 por la
preparación, ejecución y explotación del tranvía
Importe en €
C.A. ARAGÓN
AYTO.
ZARAGOZA
TOTAL
APORTACIONES POR INVERSIÓN
Contratos previos a la selección de la SEM
-Desarrollo de actuaciones en materia de transportes en el área de Zaragoza. PIT
(formalizado en 2004)
394.218,75 435.000,00 829.218,75
-Estudio de viabilidad de alternativas, anteproyecto, plan de expl otación y programa
económico del tranvía (2005)
361.553,02 376.228,02 737.781,04
-Efectos de la implantación de una línea de tranvía en la red viaria de Zaragoza
(2006)
N/A 11.900,00 11.900,00
-Modelización del sistema de tráfico y transportes (2 007)
N/A
267.000,00
267.000,00
-Estudio de viabilidad técnica y económica de estacionamientos de disuasión
asociados a la red de transporte público (2007)
N/A 59.250,00 59.250,00
-Redacción del proyecto de intercambiador urbano de transporte en la Glorieta de
Carlos V (2007)
N/A 11.860,00 11.860,00
-Redacción del proyecto constructivo de la línea del tranvía, proyecto de
acompañamiento, material, cocheras y talleres (200 7)
N/A 1.953.000,00(2) 1.953.000,00
-Asesoramiento a la dirección municipal encargada de la supervisión y redacción
del proyecto constructivo de la línea del tranvía, proyecto de acompañamiento,
material, cocheras y talleres (2007)
N/A 112.240,00 112.240,00
-Estudio de definición del modelo jurídico y financiero de construcción y explotación
de la línea del tranvía (2007)
N/A 124.700,00 124.700,00
-Redacción de documentos técnicos necesarios para la contratación de la
operación, mantenimiento, adquisición de mate rial móvil e integración de la Línea
1 del tranvía (2008)
N/A 66.816,00 66.816,00
-Perfeccionamiento del sistema lógico de regulación semafórica para la
implantación de la prioridad del tranvía (2009)
N/A 330.400,01 330.400,01
-Asistencia técnica para optimizar el sistema de prioridad semafórica en el modelo
de microsimulación de la Línea 1 del tranvía (2008)
N/A 17.640,00 17.640,00
Total contratos previos a la selección de la SEM
755.771,77
3.766.034,03
4.521.805,80
Otras aportaciones
Aportaciones dinerarias por subvenciones de capital (1)
49.508.415,00
49.500.000,00
99.008.415,00
Aportaciones dinerarias por ampliaciones de capital
N/A
3.250.000,00
3.250.000,00
Aportaciones no dinerarias por constitución de la SE M y ampliaciones de capital (2)
N/A
7.727.000,00(3)
7.727.000,00
Total otras aportaciones
49.508.415,00
60.477.000,00
109.985.415,00
TOTAL APORTACIONES POR INVERSIÓN
50.264.186,77
64.243.034,03
114.507.220,80
APORTACIONES A LA EXPLOTACIÓN (HASTA 31-12-2014)
Pago por usuario (PPU)
N/A
17.409.036,93
17.409.036,93
Pago por disponibilidad (PPD)
N/A
9.199.908,70
9.199.908,70
Revisión de precios (4)
N/A
1.223.557,45
1.223.557,45
Liquidación IVA
N/A
2.705.782,62
2.705.782,62
TOTAL APORTACIONES A LA EXPLOTACIÓN
N/A
30.538.285,70
30.538.285,70
N/A: No aplicable: La financiación por los concretos conceptos corresponde exclusivamente al Ayuntamiento de Zaragoza.
(1) La financiación es compartida entre el Ayuntamiento y la Comunidad Autónoma de acuerdo con el Convenio de 19.02.2009
, aunque
aquel es el único responsable directo de los pagos a la SEM en los términos del contrato de selección del socio privado.
(2) Entre las aportaciones no dinerarias ha de entenders e incluida en la correspondiente al proyecto aportado por el Ayuntamiento en la
constitución de la SEM por 1.953.000 €. Para evitar una doble valo ración, se ha recogido en es te cuadro bajo la rúbrica “Redacción
del proyecto constructivo de la línea del tranvía, proyecto de acompañamiento, material, cocheras y talleres (2007)” ("Contratos
previos a la selección de la SEM").
(3)
Se incluye una finca aportada por el Ayuntamiento, que previamente el Gobierno de Aragón le había cedido gratuitamente.
(4) Pendiente de revisión de precios el período agosto de 2014 a diciembre de 2014.
Como se ha indicado, las cantidades comprometidas por el Gobierno de Aragón en virtud del
Convenio de colaboración para la financiación firmado con el Ayuntamiento de Zaragoza el 19 de
febrero de 2009, tenían el carácter de subvención de capital con cargo al Fondo Local de Aragón a
favor de dicho Ayuntamiento, y habían de librarse tras recibir la justificación del grado de avance de
la inversión y de las cantidades aportadas con cargo a los presupuestos del Ayuntamiento49,
49 De acuerdo con lo previsto en el Decreto 38/2006, de 7 de febrero, del Gobierno de Aragón por el que se establecen
las bases reguladoras para la concesión de subvenciones y transferencias con cargo al Fondo Local de Aragón.
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Zaragoza 65
justificación que se remitía inmediata a la certificación de cada hito. Se produjeron ciertas demoras
de la Comunidad Autónoma en el pago de algunos de los importes devengados con arreglo al
referido Convenio adoptado en 2009, por las obligaciones contraídas por aquella con el
Ayuntamiento, al haber abonado este el 50% de la subvención de capital correspondiente a dicha
Comunidad Autónoma conforme estaba previsto en el Convenio: así, en 2012 satisfizo
2.492.696,25 € correspondientes a 2011; en enero de 2013 transfirió la cantidad de 2.475.866,25 €,
correspondiente a 2012; y a 31 de diciembre de 2014 se mantenían pendientes de pago los
compromisos de 2013 y 2014, por una cuantía total de 24.750.000 €, estando esta aún pendiente
de reconocimiento en sus presupuestos a junio de 2016, según ha informado la Comunidad
Autónoma a este Tribunal de Cuentas50. De estas cantidades pendientes de pago han de detraerse
8.415 € pagados en exceso por el Gobierno de Aragón en las anualidades de 2010 y 201151.
Este retraso en el libramiento de los fondos comprometidos dio lugar a que el Ayuntamiento de
Zaragoza, tras atender en plazo la totalidad de las obligaciones con la SEM, hubiera de posponer el
reconocimiento de las cantidades a cobrar hasta el presupuesto siguiente al de su devengo, lo que
limitaba las disponibilidades líquidas de su tesorería.
La normativa contable vigente desde que se constituyó la SEM hasta el 31 de diciembre de 2014,
aplicable a las operaciones a registrar por el Ayuntamiento de Zaragoza (Instrucción del modelo
normal de contabilidad local y Plan General de Contabilidad Pública Adaptado a la Administración
Local, aprobados por Orden EHA/4041/2004, de 23 de noviembre), regulamo ha de realizarse la
contabilización de las operaciones presupuestarias con relevancia financiera que se derivan del
contrato para la gestión del tranvía y prevé que en la memoria de la cuenta general debe incluirse
cierta información mínima relacionada con la gestión indirecta de servicios públicos.
En general, las operaciones derivadas de la gestión del tranvía se han registrado en el presupuesto
del Ayuntamiento, si bien este no informó de manera completa en las memorias de las cuentas
generales del periodo fiscalizado, de las circunstancias del servicio, tal como era preceptivo. En
concreto, en el apartado 2 de la memoria se expone que “el servicio público de transporte urbano
ferroviario, línea 1 del tranvía (Parque Goya - Valdespartera) se presta de forma indirecta
indicándose sucintamente que la gestión “comprende todas las actuaciones necesarias para el
diseño, construcción, puesta en marcha, explotación, operación y mantenimiento del tranvía de
Zaragoza, así como otras infraestructuras o equipamientos afectos a dicha línea”, sin detallar las
condiciones contractuales y económicas de la misma.
En el apartado 2 de la memoria, relativo a la gestión indirecta de los servicios públicos, debería
haberse informado además, de conformidad con el plan contable, del plazo, las subvenciones
comprometidas durante la vida del contrato y los bienes de dominio público afectos a la gestión”, lo
que no se hizo. La memoria tampoco informó en el apartado 20.3 de los compromisos derivados de
la gestión del tranvía que afectaban a ejercicios posteriores. Según el plan contable, el apartado de
la memoria debía haber presentado “información sobre los compromisos de gasto adquiridos
durante el ejercicio, así como en los precedentes, imputables a presupuestos de ejercicios
sucesivos”. De conformidad con el PCAP, en el cuadro previsto en la memoria informativo de estos
compromisos, debieron haberse incluido referencias sobre los mínimos garantizados por PPU en
los ejercicios posteriores, sin perjuicio de que su cuantía pudiera verse alterada en los
correspondientes ejercicios en función del número real de viajeros que utilizasen el tranvía.
Además, podría haberse ofrecido información sobre los máximos importes a satisfacer en concepto
50 El Ayuntamiento de Zaragoza ha informado en el trámite de alegaciones que, a 15 de diciembre de 2016, el Gobierno
de Aragón tenía pendiente de liquidar su compromiso de aportación correspondiente a los ejercicios 2013, 2014 y
2015.
El Gobierno de Aragón, en sus alegaciones, incide en la naturaleza subvencional de las cantidades que ha de abonar
al Ayuntamiento de Zaragoza y en la necesidad de justificar por este los pagos efectuados. No obstante, no se
pronuncia sobre los motivos de la falta de cumplimiento de los compromisos de pago asumidos con el Ayuntamiento
en virtud del Convenio de colaboración de 19 de febrero de 2009.
51 De esta cuantía, 4.950 € corresponden a la anualidad de 2010 y 3.465 € a la de 2011. En el trámite de alegaciones el
Gobierno de Aragón declara que esta cuantía se regularizará en el momento de la liquidación de las cantidades que
adeuda al Ayuntamiento de Zaragoza.
66 Tribunal de Cuentas
de PPD, al disponerse de una razonable seguridad de que la SEM se ajustaría a las condiciones
contractuales, aunque la cuantías máximas fijadas en el PCAP oscilarían trimestralmente del 0% al
105%, como consecuencia de aplicar un denominado coeficiente de calidad y disponibilidad (CDC)
que se determina en función de los índices de puntualidad, seguridad, averías y limpieza en la
prestación del servicio.
A los efectos del control del objetivo de estabilidad presupuestaria, el Comité Técnico de Cuentas
Nacionales (CTCN) añadió a la deuda financiera efectiva mantenida por el Ayuntamiento, otros 256
millones de €52, como préstamo de asociación público-privada (APP) por la construcción del
tranvía.
El CTCN, sin prejuzgar la propiedad jurídica de los activos, consideró que la inversión involucrada
en el contrato de gestión de servicio público del tranvía era propiedad económica del Ayuntamiento
de Zaragoza, evaluada de acuerdo con los criterios fijados por el Sistema Europeo de Cuentas
Nacionales y Regionales (Reglamento CE 549/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21
de mayo)53, motivo por el cual debía incrementarse el gasto público del Ayuntamiento por la cuantía
de la inversión pendiente de financiación pública, que habría de determinase una vez se dispusiera
de los pagos reales efectuados durante el ejercicio 2015 por el Ayuntamiento.
II.4. CUESTIONES RELACIONADAS CON LAS PREVISIONES CONTENIDAS EN LA LEY
ORGÁNICA 3/2007, DE 22 DE MARZO, PARA LA IGUALDAD EFECTIVA DE MUJERES Y
HOMBRES
De conformidad con lo dispuesto en las Directrices Técnicas de esta fiscalización, se ha realizado
un análisis específico de cuestiones surgidas durante el procedimiento fiscalizador relacionadas
con la observancia de la normativa para la igualdad efectiva de mujeres y hombres, entre ellas,
como esencial, la Ley Orgánica para la igualdad efectiva de mujeres y hombres (LOIEMH).
En particular, y en lo que se refiere a las entidades locales, el artículo 21.2 de la LOIEMH establece
que “las Entidades locales integrarán el derecho de igualdad en el ejercicio de sus competencias y
colaborarán, a tal efecto, con el resto de las Administraciones públicas”.
En materia de contratación pública, la LOIEMH contiene en sus artículos 33 y 34 una serie de
previsiones, de carácter potestativo, dirigidas a los órganos de contratación a fin de que se
establezca en los PCAP la preferencia en la adjudicación de los contratos a las proposiciones
presentadas por aquellas empresas que, en el momento de acreditar su solvencia técnica o
profesional, hubieran adoptado medidas en materia de igualdad, o bien condiciones especiales de
ejecución con el fin de promover la igualdad entre mujeres y hombres en el mercado de trabajo.
Del análisis de las actuaciones contractuales llevadas a cabo en el desarrollo, mantenimiento y
gestión del tranvía de Zaragoza durante el periodo fiscalizado no resulta que se adoptaran en los
PCAP previsiones relativas a la promoción de la igualdad efectiva de mujeres y hombres de las
contempladas en la LOIEMH con carácter potestativo.
III. CONCLUSIONES
El crecimiento de la movilidad en la ciudad de Zaragoza motivó que, desde los años noventa,
se efectuasen estudios con objeto de valorar posibles soluciones. Uno de ellos, fechado en
1992, indicaba las dificultades que supondría la implantación de un tranvía o metro ligero por
la inversión precisa para su puesta en funcionamiento y advertía de los costes de explotación
que conllevaría, teniendo en cuenta que operaría con bajas capacidades y con costes de
52 Datos referidos a diciembre de 2015, según figura en el cuadro 14.6 del Boletín Estadístico del Banco de España de
abril de 2016.
53 Inicialmente el CTCN consideró que la imputación debía efectuarse al ejercicio 2013, que en aquel momento tenía
carácter provisional, pero Eurostat notificó que el registro debía efectuarse en el ejercicio 2015.
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Zaragoza 67
explotación superiores a los actuales, lo que hacía el modelo inviable. Otro estudio realizado
en 2001, por su parte, estimaba conveniente la puesta en servicio de un sistema de
transporte colectivo de alta capacidad ante el incremento de la movilidad en la ciudad y, entre
diversos modelos, consideraba operativo el metro ligero por las condiciones de capacidad e
integración que ofrecía aun cuando reconocía una desproporción entre el interés social y el
económico debido a la importante inversión que el mismo requería y su repercusión en las
subvenciones públicas a aportar al operador. Así, ambos estudios advertían de los elevados
costes que suponía la implantación del tranvía y de su impacto en términos de sostenibilidad,
poniendo de manifiesto los problemas de su establecimiento como sistema de transporte de
la ciudad (Subepígrafe II.1.1.1)
El 26 de febrero de 2004 el Gobierno de Aragón y el Ayuntamiento de Zaragoza firmaron un
Protocolo General de Colaboración para el impulso de actuaciones en materia de transportes
en el área de Zaragoza, en el que se preveía, entre las infraestructuras a ejecutar, la creación
de una red de alta capacidad (tranvía, metro ligero). (Subepígrafe II.1.1.2)
En el marco del citado Protocolo, el Departamento de Obras Públicas, Urbanismo y
Transporte del Gobierno de Aragón contrató en 2004 y 2005 sendas asistencias técnicas.
Una de ellas tuvo por objeto el desarrollo de las actuaciones en materia de transporte en el
área de Zaragoza, Plan Intermodal de Transporte. Metro ligero-tranvía, que se financiaría al
50% entre ambas entidades. El presupuesto de licitación fue de 500.000 €, sin que se hayan
aportado los datos ni los cálculos para su cuantificación, por lo que no ha podido
comprobarse que se realizaran de acuerdo con el precio general de mercado. El contrato se
formalizó finalmente por 435.000 € y con un plazo de ejecución de 18 meses, siendo el coste
final del contrato, incluidos los importes añadidos por las dos prórrogas -con una duración
total de ocho meses-, de 870.000 €. El Ayuntamiento abonó el 50% del importe del contrato;
por su parte, el Gobierno de Aragón pagó 394.218,75 €, cuantía inferior a la comprometida.
Antes de que finalizara el contrato anterior, el Gobierno de Aragón celebró otra asistencia
técnica para el desarrollo del estudio de viabilidad, el anteproyecto, el plan de explotación y el
programa económico de una línea de tranvíametro ligero norte-sur en Zaragoza, por importe
de 752.456, IVA incluido, también financiado al 50% por aquel y el Ayuntamiento de
Zaragoza.
Concurren en ambos expedientes contractuales determinadas incidencias e irregularidades,
tales como la insuficiente justificación de la necesidad de la contratación, la falta de control de
legalidad de algunos contenidos del pliego de cláusulas administrativas particulares (PCAP),
el indebido desglose en el informe de valoración de las ofertas de los criterios de adjudicación
incluidos en el PCAP, así como la previsión de medios acreditativos de la solvencia técnica
como criterios de adjudicación de los contratos. Tales circunstancias constituyen
incumplimientos de la normativa de contratos y no resultan conformes con los principios de
publicidad, transparencia y objetividad que han de regir la contratación pública.
El estudio de viabilidad resultante del segundo de los contratos definió, evaluó y comparó
siete alternativas de trazado, que discurrían por diferentes viarios, proponiéndose una de
ellas, cuya valoración económica fue de 179,5 millones de €, que comprendía el gasto total
de la inversión y de la explotación, el mantenimiento anual, la afección a servicios así como
las expropiaciones y servidumbres precisas. El Gobierno de Zaragoza, en sesión de 21 de
julio de 2006, aprobó el estudio de viabilidad y ratificó la opción de trazado en él propuesta.
En esta misma sesión se acordó la elaboración del anteproyecto de construcción de la línea
del tranvía, que fue aprobado el 23 de marzo de 2007. (Subepígrafe II.1.1.3)
No estando aún aprobados el estudio de viabilidad y el anteproyecto constructivo y no
habiéndose decidido el trazado final del tranvía, el Ayuntamiento de Zaragoza contrató una
asistencia técnica para el desarrollo de un modelo que permitiera analizar los efectos de la
implantación del tranvía en puntos concretos de la red viaria, y unos meses más tarde licitó la
68 Tribunal de Cuentas
asistencia de modelización del sistema de tráfico y transportes, por importes de 11.900 € y
267.000 €, respectivamente. Aun cuando ambas contrataciones estaban relacionadas, no
consta que los resultados obtenidos en la primera se pusieran a disposición del adjudicatario
de la segunda, de modo que pudieran servir de trabajo preliminar siendo así que en él se
analizaban los efectos del tranvía sobre la ciudad, lo que implica un empleo deficiente de las
actuaciones llevadas a cabo.
El Ayuntamiento también contrató otra asistencia para la elaboración del estudio de viabilidad
técnica y económica de estacionamientos de disuasión asociados a la red de transporte
público de la ciudad de Zaragoza, por un importe de 59.250 € y un plazo de ejecución de
cinco meses. En el expediente analizado se han observado incidencias, como la insuficiente
concreción de alguno de los criterios de adjudicación o la falta de aprobación de la prórroga
solicitada por el contratista, lo que no se ajusta a lo previsto en la normativa de contratos
(Subepígrafes II.1.1.4 y II.1.1.5)
Simultáneamente a la elaboración de algunos de los estudios que se refieren en las
Conclusiones anteriores de este Informe, el Ayuntamiento de Zaragoza suscribió los contratos
para la redacción de dos proyectos constructivos, el del intercambiador urbano de transporte
en la Glorieta de Carlos V y el de la línea de tranvía entre Parque Goya y Valdespartera,
proyecto de acompañamiento, material, cocheras y talleres, adjudicados por 11.860 € y
1.953.000 €, respectivamente. También concertó una asistencia técnica para el
asesoramiento a la dirección municipal encargada de la supervisión y redacción del proyecto
constructivo de la línea tranviaria, por 112.240 €. En los dos últimos expedientes
contractuales se detectaron deficiencias e incidencias en el PCAP, al incluir criterios de
adjudicación genéricos e imprecisos sobre la forma de otorgar las puntuaciones, lo que no se
ajustó a la normativa ni resulta coherente con los criterios de publicidad y transparencia de la
contratación pública; asimismo, se identificaron deficiencias en los pliegos de prescripciones
técnicas (PPT), al contener prescripciones propias del PCAP; en los informes de valoración
de las ofertas, en los que no se ofrecía la valoración de las mismas, lo que no fue conforme
con el artículo 89 del TRLCAP; así como en relación con la prórroga de uno de los contratos,
para la que no se adoptó acuerdo de aprobación frente a lo que establece el artículo 97 del
RGLCAP. (Epígrafe II.1.2)
Con carácter preliminar a la construcción y explotación del tranvía, el Ayuntamiento de
Zaragoza analizó y evaluó distintas opciones de estructuras de asociación público-privadas
para su financiación y gestión. Para llevarlo a cabo el Ayuntamiento adjudicó una asistencia
técnica para la redacción de estudio de definición del modelo jurídico y financiero de
construcción y explotación de la línea de tranvía nortesur Parque Goya-Valdespartera, por
importe de 107.750 €. El PCAP preveía criterios de adjudicación no suficientemente precisos,
que no incluían indicación sobre su forma de valoración ni de asignación de puntos. No se
elaboró el plan de aseguramiento de calidad, de naturaleza contractual, que preveía el PPT.
Este contrato de asistencia fue prorrogado y modificado -incrementándose el coste en 16.950
€-, una vez expirado el plazo del contrato inicialmente previsto, lo que no se ajustó a lo
dispuesto en la normativa de contratación.
Al amparo de este contrato de asistencia se elaboraron diversos estudios, en los que, entre
otras cuestiones, se consideró como modelo más conveniente de gestión del servicio público
de transporte tranviario el llevado a cabo mediante una sociedad de economía mixta (SEM),
con minoría de capital público, actuando el socio inversor privado como contratista de la obra
y gestor directo del servicio, con el objetivo de configurar la inversión bajo un esquema de
financiación esencialmente privada evitando el impacto inmediato en el presupuesto público
del total del coste de las inversiones/activo así como la consiguiente deuda.
Con el fin de elaborar los documentos técnicos que iban a regir en la contratación para la
construcción, explotación y puesta en marcha del tranvía, el Ayuntamiento contrató una
asistencia técnica por importe de 66.816 €. La justificación de la necesidad de esta
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Zaragoza 69
contratación resultó genérica y cuestionable siendo así que una de las prestaciones objeto de
este contrato se encontraba entre las abordadas por el contrato que se ha referido
anteriormente. El empleo del precio más bajo como único criterio de negociación sin tener en
cuenta otros no se justificó debidamente, siendo así que el PPT no definía plenamente las
prestaciones técnicas, que encomendaba parcialmente a los licitadores. El PPT preveía que
el adjudicatario debía emitir un informe sobre las ofertas presentadas en la selección del
socio inversor privado a formar parte de la sociedad de economía mixta, actuación que no ha
resultado acreditado se llevara a cabo. El contrato fue prorrogado, produciéndose además
retraso en la recepción de su objeto. (Subepígrafe II.1.4.1)
El 17 de febrero de 2009 se inició el proceso para la selección del socio privado que
participase con el Ayuntamiento en la constitución de la SEM que gestionaría en régimen de
servicio público la construcción, explotación y mantenimiento de la línea 1 del tranvía de
Zaragoza, mediante la aprobación por el Gobierno de esta localidad del expediente de
contratación.
El PCAP del contrato adolecía de carencias e indefiniciones en determinados aspectos. En
particular, el PCAP disponía que no se había definido con carácter previo a la licitación el
presupuesto del contrato pues no había podido ser establecido por la Administración,
amparándose en los artículos 94 y 134.3 apartado a) de la Ley de Contratos del Sector
Público (LCSP). Esta imposibilidad no quedó justificada en el expediente de contratación, al
no emitirse informe al respecto que motivara las dificultades para su elaboración y la
necesidad de que fuera presentado por los licitadores.
El sistema de valoraciones previsto en el PCAP respecto de los criterios dependientes de un
juicio de valor ofrecía margen de apreciación de las ofertas al ser algunos de aquellos
genéricos y poco precisos, por lo que dejaba la elaboración de las ofertas al criterio de los
licitadores, lo que resultó contrario a los principios de igualdad, objetividad y transparencia
que rigen la contratación pública.
La regulación de la subcontratación recogida en el PCAP no se ajustó a la LCSP, al disponer
que en la ejecución del contrato la SEM podría subcontratar sin límite alguno con terceros,
entre otras prestaciones, la redacción del proyecto constructivo así como la ejecución total o
parcial de las obras de construcción, siendo así que estas eran prestaciones principales de la
contratación. Asimismo, entre estas prestaciones se incluyó la inspección del servicio,
cometido que no era posible subcontratar al corresponder esta función a la Administración. El
PCAP también señalaba que en cualquier subcontratación que no estuviera expresamente
prevista en su clausulado, se estaría a lo establecido en esa Ley, excepto en lo que se refiere
al límite de subcontratación del 60% del importe de adjudicación del artículo 210.2.e). Esta
excepción, sin establecer límite alguno, no fue acorde con lo dispuesto en el citado artículo
210 de la LCSP. Añadía el PCAP que no tendrían la consideración de terceros y, por tanto,
no podía entenderse que existía subcontratación en los contratos celebrados con los socios
de la sociedad gestora ni con las empresas vinculadas a ellos, cuando, por el contrario, el
artículo 210.2.e) de la mencionada Ley se refería expresamente a los contratos celebrados
con empresas vinculadas como subcontratos, por lo que la referida cláusula no se ajustaba a
la normativa.
La comisión de técnicos municipales designada para valorar las proposiciones que se
presentaron en la licitación emitió un informe atendiendo a los criterios dependientes de un
juicio de valor, siendo algunas de sus valoraciones generales y sin pronunciamiento crítico
que justificara adecuadamente la idoneidad de las ofertas. Fue en la reunión de la mesa de
contratación cuando la comisión técnica, al dar cuenta del informe elaborado, expuso
sintéticamente los motivos por los que la empresa seleccionada contribuía a incrementar la
calidad de las prestaciones mínimas previstas en el PPT.
70 Tribunal de Cuentas
El contrato fue adjudicado por un plazo de treinta y cinco años, con un presupuesto de obra
cerrado o comprometido a riesgo del oferente de 225.040.000 €, una cifra máxima de pago
por disponibilidad de 3.600.000 € y subvenciones de capital por 128.700.00 €. El PCAP
requería que los licitadores presentaran un proyecto sobre el que debían definir una “baja
lineal a aplicar a los precios”. El grupo adjudicatario ofertó una baja negativa, lo que supuso
que operara como un alza, resultando un presupuesto superior al de referencia en 227.635 €,
sin que el acuerdo de adjudicación ni la mesa de contratación hicieran observación alguna al
respecto, máxime cuando el PCAP no contenía previsión alguna sobre la admisibilidad de
bajas negativas.
El proyecto de licitación presentado por el grupo adjudicatario incorporaba una serie de
mejoras al proyecto de referencia, sin que se detallara el alcance de las mismas ni los
extremos en que diferían de este, por lo que no se ha podido comprobar que el incremento
del presupuesto se debiera a estas mejoras. (Subepígrafe II.1.4.2)
7ª. Constituida la SEM, esta presentó el proyecto constructivo de la obra tranviaria de la fase 1,
salvo el capítulo correspondiente a las cocheras y talleres de Valdespartera, en que lo hizo
con retraso respecto de lo previsto en el PCAP y con una serie de deficiencias, lo que motivó
que hubiera de entregarse en dos ocasiones más rectificando las incidencias observadas. El
importe del presupuesto de la fase 1 ascendió a 77.078.340 €.
En la ejecución de la fase 1 no consta que se emitiera el acta de comprobación de replanteo
respecto de las cocheras y talleres de Valdespartera, lo que no se ajustó a lo dispuesto en el
PCAP.
Los importes de algunos de los capítulos de la fase 1 incluidos en el presupuesto completo de
la obra tranviaria, variaron con respecto a los que figuraban en el proyecto aprobado con
anterioridad. En concreto, los tramos 3 y 4 se incrementaron en 1.666.148 € y 160.533 €,
respectivamente, mientras que el capítulo correspondiente a cocheras y talleres de Parque
Goya se minoró en 1.826.676 €. Ni los informes del director de la obra y de la Comisión
Técnica, ni el acuerdo de aprobación municipal aludieron a las modificaciones realizadas, su
alcance, ni a qué se debían, ni se ofreció explicación alguna sobre las mismas; en todo caso,
estas variaciones no tuvieron efectos económicos en el Ayuntamiento al ser la SEM la única
responsable del contenido técnico del proyecto de construcción.
La SEM formalizó sendos contratos para el diseño y la construcción de la infraestructura
ferroviaria y sistemas así como para el diseño y el suministro de la electrificación, en los que
los contratistas se comprometían a llevar a cabo las correspondientes prestaciones por
importe de 176.500.000 € y 17.500.000 €, respectivamente (IVA excluido). El primero de
estos contratos se formalizó con una unión temporal de empresas integrada por uno de los
socios del grupo de empresas seleccionado para formar parte de la SEM y una sociedad
vinculada a otro de ellos. El segundo contrato se celebró también con uno de los integrantes
de ese grupo de empresas. Siendo la construcción de la obra tranviaria una de las
prestaciones principales del contrato, esta subcontratación no se ajustó a lo dispuesto en el
artículo 265 de la LCSP, que solo permitía en los contratos de gestión de servicios públicos,
la subcontratación de prestaciones accesorias. (Subepígrafe II.1.4.2)
8ª. Para el seguimiento técnico y económico de la evolución de la construcción de las obras, se
debían realizar mensualmente relaciones valoradas a origen de las unidades de obra
ejecutadas, que constituían un instrumento para el mero control de la ejecución de la obra por
parte de la Administración y no tenían el carácter ‒ni conllevaban su emisión‒ de
certificaciones de obra ni implicaban aceptación o entrega alguna de la misma, excluyéndose,
de este modo, un instrumento relevante para el seguimiento de la ejecución de las obras y el
control de su adecuación al proyecto aprobado.
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Zaragoza 71
Del examen de las 41 relaciones valoradas relativas a la construcción aportadas por el
Ayuntamiento de Zaragoza resulta que el importe total valorado en concepto de construcción
fue igual al del proyecto aprobado, pero que la mayor parte de los capítulos del mismo habían
variado notablemente. No se han acreditado ni justificado los cambios realizados respecto del
proyecto inicialmente aprobado, ni se ha delimitado su alcance ni valorado la repercusión
económica que los mismos deberían haber tenido, por lo que no se ha constatado que no
representen modificaciones del proyecto, que hubieran requerido de la previa aprobación
municipal. (Subepígrafe II.1.4.2)
9ª. En cumplimiento del contrato, la sociedad gestora del tranvía es retribuida por los siguientes
conceptos: subvenciones de capital, pago por usuario y pago por disponibilidad. Si se hubiera
producido el caso, también tenía derecho a ser retribuida por servicios especiales y
extraordinarios, no constando hasta el cierre de los trabajos de fiscalización que se hubieran
liquidado derechos por este concepto.
De acuerdo con el PCAP, el Ayuntamiento de Zaragoza debía realizar ciertos pagos en
concepto de subvención de capital, que, según la oferta presentada por el socio privado que
resultó seleccionado, ascendieron a 128.700.000 €. La financiación de este concepto
retributivo por el Ayuntamiento se efectúa con recursos propios así como con subvenciones
de capital recibidas del Gobierno de Aragón. A este respecto, debe tenerse en cuenta que, el
19 de febrero de 2009, el Ayuntamiento de Zaragoza y el Gobierno de Aragón firmaron un
Convenio de colaboración para la financiación de la línea de tranvía por el que se regularon
los compromisos de cada una de las Administraciones.
Para percibir el 100% del concepto retributivo “subvención de capital, la sociedad
adjudicataria del servicio debía cumplir con antelación respecto al calendario de avance de la
obra, que abarcaba desde noviembre de 2009 a julio de 2013, una serie de objetivos o hitos
durante la construcción de la línea del tranvía. Los hitos se fueron cumpliendo con antelación
salvo uno de ellos, que se certificó con posterioridad, y por el que la empresa también recibió
el 100% de la subvención correspondiente, incluyendo el 10% en concepto de bonificación
por pronta ejecución, tras alegar que el retraso se debió a nuevas indicaciones del
Ayuntamiento. En relación con esta cuestión debe señalarse que el PCAP reconocía que se
devengara dicha bonificación si se cumplía el hito con determinada antelación, sin que
incluyera previsión alguna sobre el derecho a su percepción en caso de que la demora se
debiera a causas ajenas al contratista, como ocurría en este caso, por lo que no procedía
percibir el máximo de la bonificación en el referido hito.
En los presupuestos iniciales de 2010 a 2012, el Ayuntamiento no consignaba crédito inicial
por el 100% de la subvención de capital a favor de la empresa, por lo que, a medida que
reconocía los derechos de cobro, el Ayuntamiento había de aprobar una modificación
presupuestaria por generación de crédito por ingresos, consignando crédito en la
correspondiente partida de gastos, con cargo a los que se reconocían las obligaciones y se
registraban los pagos a la empresa. En 2013 y 2014, el Ayuntamiento consignó el crédito
inicial por el 100% de la subvención, como procedía. (Epígrafe II.2.1)
10ª. La sociedad gestora tenía derecho a percibir una cantidad por cada viaje realizado, -pago por
usuario- de 0,75 € en 2011, actualizable anualmente. Al comienzo de la explotación del
tranvía, fundamentalmente durante los seis primeros meses, se produjeron algunas
incidencias en el control de los viajes, que fueron debidamente regularizadas posteriormente.
La identificación del origen de las mismas dio lugar a que, a partir de ese momento, se
reforzara dicho control para comprobar la correcta descarga de todos los datos en los
diferentes sistemas de billetaje.
Como consecuencia del número de viajes admitidos por el sistema de control, desde la
inauguración comercial del servicio hasta fin de 2014 se devengaron por este concepto
52.131.656 €, de los cuales 34.014.022 € los recibió la sociedad gestora por ventas propias o
72 Tribunal de Cuentas
por compensaciones con otros sistemas (títulos expedidos por el concesionario de
autobuses, principalmente), 17.409.037 € fueron abonados por el Ayuntamiento de Zaragoza
y 708.596 € descontados por ajustes de demanda, al haber sido superior el número de viajes
reales validados al previsto en las estimaciones de demanda.
El PCAP reconoce indebidamente a los inspectores del servicio público del tranvía la facultad
de recaudar la sanción por carecer los usuarios de título de transporte válido, y hacerlo sin
necesidad de que se incoe procedimiento sancionador alguno, lo que no resulta conforme
con la, entonces vigente, Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común y con la demás normativa reguladora del procedimiento
sancionador.
Aun cuando según el PCAP los ajustes por variación de demanda no se aplicarían en los seis
primeros meses de puesta en marcha del servicio, se computaron los viajes desde el inicio de
la explotación. (Epígrafe II.2.2)
11ª. El pago por disponibilidad consiste en una aportación del Ayuntamiento adicional e
independiente al número de viajes que varía en función de la evaluación de una serie de
indicadores de calidad sujetos a medición periódica, tales como la regularidad y puntualidad
del servicio, funcionamiento de máquinas expendedoras de billetes, limpieza, seguridad o
confort de viaje. Hasta el 31 de diciembre de 2014, por este concepto se liquidaron y se
abonaron regularmente por el Ayuntamiento de Zaragoza un total de 9.199.909 €, tras
ajustarse las liquidaciones como consecuencia de algunos imprevistos surgidos durante la
puesta en marcha de las dos fases o por alguna interrupción del servicio.
Existían carencias en los sistemas de medición de los indicadores, por lo que algunos
indicadores de medición directa se evaluaban con métodos indirectos ya que la empresa
adjudicataria no había aportado ninguna herramienta de medición directa, tal y como debía
hacerse por establecerlo el PPT, aceptándose por las partes la provisionalidad de estas
mediciones, que estaban sujetas a posteriores regularizaciones y ajustes en las liquidaciones
cuando se podía disponer de resultados obtenidos de forma directa, a lo que se añadía falta
de rigor en el contenido y en la forma de presentación de la documentación por la SEM. El
PCAP tipifica como incumplimiento grave la falta de puesta a disposición de las medidas
auxiliares, servicios y personal exigidos en los pliegos, sin que el Ayuntamiento haya
acreditado documentalmente a este Tribunal de Cuentas la imposición de la penalidad a que
se refiere en alegaciones. (Epígrafe II.2.3)
12ª. La revisión de precios (actualización de la tarifa por usuario) se realizó aplicando una fórmula
consistente en dividir por 0,85 el 85% de la variación del índice de precios al consumo. La
aplicación de esta fórmula que no se ajusta a las prescripciones del artículo 79 de la LCSP
elimina la limitación establecida en el artículo 78.3 de la citada Ley que señala que la revisión
no podrá superar el 85% de la variación experimentada por el índice adoptado. Por las
revisiones de precios así calculadas, el Ayuntamiento ha abonado a la sociedad gestora
1.223.557 €, lo que ha supuesto 214.819 € más de lo que procedería de haberse considerado
en el PCAP la limitación legal. Las revisiones de precios se han realizado con retrasos de
cuatro a doce meses respecto de las previsiones contractuales debido a la dilación de las
solicitudes de la empresa. Se produjeron determinadas incidencias que se recogen en este
Informe en relación con los periodos y coeficientes aplicados en las revisiones de precios,
que dieron lugar a que hubieran de realizarse compensaciones en las cantidades liquidadas.
(Epígrafe II.2.4)
13ª. El Ayuntamiento de Zaragoza, adicional y transitoriamente, abonó a la sociedad gestora del
tranvía 2.705.783 € a fin de liquidar IVA. Estos pagos se consideraron por el Ayuntamiento
como provisionales, toda vez que estaban pendientes de resolución las reclamaciones
interpuestas por el mismo ante el Tribunal Económico-Administrativo Regional de Zaragoza
como consecuencia de mantener criterios diferentes a los defendidos por la Agencia Estatal
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Zaragoza 73
de la Administración Tributaria. Dicho abono ha supuesto que el Ayuntamiento haya
soportado para el servicio del tranvía, hasta 31 de diciembre de 2014, al menos
transitoriamente, la referida cantidad, que no estaba inicialmente prevista. (Epígrafe II.2.5)
14ª. Las condiciones contractuales establecían que la empresa gestora del servicio tenía que
realizar, a su cargo, auditorías de cuentas y, en particular, auditorías anuales de ingresos por
demanda (pago por usuario y tarifa). El Ayuntamiento ha presentado como tales, sendos
escritos del director financiero de la sociedad gestora en los que expone una breve
descripción de los procesos de control de ingresos diarios y recaudación, si bien estos no
pueden considerarse como documentos sustitutivos de las auditorías exigibles con arreglo al
PCAP ya que están suscritos por persona sin la independencia exigible y no incluyen
valoración sobre la idoneidad de los procesos que garanticen al Ayuntamiento la inexistencia
de debilidades en el sistema. La entidad ha aportado, asimismo, en el trámite de alegaciones
un informe de auditoría de ingresos de una firma privada de auditoría, de fecha 10 de
noviembre de 2016, referido a los ejercicios 2011 a 2014, en el que se identifican una serie
de riesgos y áreas de mejora relacionados con la autenticación y los roles de los usuarios
utilizados en la red interna. Este informe no se ajusta a lo dispuesto en el PCAP al carecer del
carácter anual requerido en el mismo y, por tanto, no cumplir la finalidad que persiguen este
tipo de informes, en los que se han de analizar las actuaciones llevadas a cabo en un
ejercicio a fin de subsanar en el siguiente las deficiencias detectadas. (Epígrafe II.2.6)
15ª. La decisión del Ayuntamiento de Zaragoza de desarrollar el proyecto de construcción y
explotación del tranvía mediante la constitución de una SEM en la que el socio inversor
privado fuera mayoritario y actuara como contratista de la obra y gestor directo del servicio,
tenía como efecto inmediato involucrar al contratista en la gestión a largo plazo del coste del
ciclo de vida del proyecto, la transferencia de riesgos al socio privado y la reducción del
esfuerzo financiero en aportación del capital por parte de la Administración. De esta forma, el
modelo se configuró según un esquema de financiación privada que pretendía evitar el
impacto inmediato en el presupuesto público de las inversiones/activos y de la consiguiente
deuda.
Los costes totales incurridos por el Ayuntamiento de Zaragoza y la Comunidad Autónoma,
hasta 31 de diciembre de 2014, por la preparación, ejecución y explotación de la línea del
tranvía, incluidos los anteriores a la constitución de las SEM, ascienden a 114.507.221 € en
concepto de aportaciones por inversión y a 30.538.286 € por aportaciones a la explotación.
Se produjeron ciertas demoras en el pago por la Comunidad Autónoma al Ayuntamiento de
algunas de las cantidades que había de abonar este a la SEM por cuenta de aquel en
concepto de subvención de capital, devengadas en aplicación de los compromisos contraídos
en el Convenio de colaboración para la financiación firmado por el Gobierno de Aragón y el
Ayuntamiento de Zaragoza el 19 de febrero de 2009. Así, a 31 de diciembre de 2014, se
habían devengado y pagado por dicho Ayuntamientoque, como se ha indicado, era el único
obligado con la SEM por el total del importe de la subvención99.008.415 € por subvención
de capital, estando pendiente de recibir a dicha fecha 24.750.000 € de la Comunidad
Autónoma de Aragón en tal concepto, cuantía que la misma había de reconocer
presupuestariamente, lo que, a junio de 2016, aun no se había hecho.
En general, las operaciones derivadas de la gestión del tranvía se registraron en el
presupuesto del Ayuntamiento de Zaragoza, si bien este no informó de forma completa en las
memorias de las cuentas generales correspondientes al periodo fiscalizado, de las
circunstancias del servicio, tal y como era preceptivo, ni de los compromisos derivados de la
gestión del tranvía que afectaban a ejercicios posteriores y de los precedentes imputables a
presupuestos de ejercicios sucesivos.
A los efectos del control del cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, el
Comité Técnico de Cuentas Nacionales consideró que, sin prejuzgar la propiedad jurídica de
74 Tribunal de Cuentas
los activos, la propiedad económica de la inversión involucrada en el contrato de gestión del
servicio público del tranvía era del Ayuntamiento, debiéndose, en aplicación del Sistema
Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales de la Unión Europea, registrar la inversión
pendiente de financiación pública como gasto público del Ayuntamiento, incrementando el
déficit público. Así, a 31 de diciembre de 2015, según figura en el Boletín Estadístico del
Banco de España, el citado Comité incrementó la deuda financiera efectiva mantenida por el
Ayuntamiento en un importe estimado de 256 millones de €, como préstamo de asociación
público-privada por la construcción del tranvía. (Subapartado II.3)
IV. RECOMENDACIONES
En este Apartado se incluyen un conjunto de recomendaciones de distinta naturaleza. Algunas de
ellas se refieren a las actuaciones que están en curso como consecuencia del desarrollo,
mantenimiento y gestión del tranvía de Zaragoza. Otras, se emiten a la vista de las incidencias que
han resultado de la contratación celebrada, de las relaciones financieras derivadas de la puesta en
funcionamiento y el mantenimiento del tranvía, así como de la repercusión de su gestión sobre la
hacienda del municipio, con el objeto de contribuir a la mejora de la actividad en estas áreas de
gestión:
1. Con carácter previo a la toma de decisiones y a la ejecución de grandes infraestructuras para
la prestación de servicios públicos en los municipios y, en particular, el relativo al transporte
público de viajeros, en el caso de que la ejecución de los proyectos de inversión precise de la
intervención de varias Administraciones, debería asegurarse la disponibilidad por parte de
todas ellas de recursos suficientes para su financiación y mantenimiento sin comprometer el
equilibrio financiero de las entidades responsables de su pago.
Asimismo, cuando antes de acometer la ejecución de tales infraestructuras y su explotación
se contraten trabajos y estudios previos, estos deberían solicitarse de manera ordenada y
coherente, al objeto de obtener el mayor rendimiento de los resultados obtenidos, evitando
posibles duplicidades o la realización de trabajos innecesarios.
2. Habría de observarse un mayor rigor en la tramitación de las fases de preparación y
adjudicación de los contratos que se celebren. En particular, los pliegos de cláusulas
administrativas particulares de los expedientes contractuales que se formalicen deberían
establecer los criterios de adjudicación con claridad y precisión; en concreto, habrían de
especificarse en mayor medida los métodos o formas de valoración de los mismos,
coherentemente con los principios de publicidad, transparencia y objetividad informadores de
la contratación pública. De este modo, las empresas interesadas en la licitación podrán
conocerlos adecuadamente con suficiente antelación para preparar las ofertas de acuerdo
con sus posibilidades, los requerimientos y las necesidades específicas de la Administración,
lo que contribuirá a evitar incidencias en la ejecución.
Asimismo, en los respectivos informes técnicos debería explicarse y motivarse
suficientemente la valoración de las ofertas de los licitadores en todos sus términos, de modo
que pueda verificarse de forma adecuada y transparente que las puntuaciones han sido
otorgadas con sujeción a los principios de objetividad y transparencia.
3. Cuando varíen las unidades de obra en la ejecución de grandes infraestructuras, y aun
cuando ello no comporte alteración del equilibrio económico-financiero del contrato, debería
justificarse suficientemente y delimitarse su alcance con precisión al objeto de acreditar que
no constituyen modificaciones de los términos inicialmente acordados en los contratos
formalizados.
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Zaragoza 75
4. El Ayuntamiento de Zaragoza debería instar a la Sociedad de Economía Mixta:
- La realización anual de las auditorias de ingresos por demanda a las que hace referencia el
Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares del contrato, al objeto de cumplir la
finalidad que se persigue con este tipo de informes, en los que se analizan las actuaciones
llevadas a cabo en un ejercicio a fin de subsanar las deficiencias detectadas en el siguiente.
- La presentación en plazo de las solicitudes de revisión de precios, de manera que no se
demore su tramitación respecto de los periodos a los que se refieren tales revisiones.
- El desarrollo de una herramienta para el cálculo de todos los indicadores de medición
directa con el fin de evaluar la calidad del servicio en comparación con las condiciones
técnicas inicialmente proyectadas.
5. Debería incluirse en la memoria de las Cuentas Generales del Ayuntamiento de Zaragoza
información completa de las circunstancias de la gestión del servicio del tranvía, así como de
los compromisos derivados de tal gestión y sus efectos en relación con los presupuestos de
ejercicios sucesivos.
6. Debería regularizarse por el Gobierno de Aragón la situación de los pagos pendientes
derivados de las obligaciones comprometidas con el Ayuntamiento de Zaragoza para la
financiación de la inversión del tranvía.
Madrid, 26 de enero de 2017
EL PRESIDENTE
Ramón Álvarez de Miranda García
ANEXO
Anexo. CALENDARIO DE HITOS RELEVANTES Y PORCENTAJES DE SUBVENCION DE
CAPITAL CORRESPONDIENTES AL CUMPLIMIENTO DE CADA UNO DE ELLOS
ANEXO
FISCALIZACIÓN DEL DESARROLLO, MANTENIMIENTO Y GESTIÓN DEL TRANVÍA DE ZARAGOZA
Calendario de hitos relevantes y porcentajes de subvención de capital correspondientes al cumplimiento
de cada uno de ellos
HITO
FECHA
% aplicable s/PCAP Aplicado s/certificaciones
Descripción Objetivo
Límite
para subv.
máxima
Certif. del
cumplimien.
del hito
Mínimo Máximo % Importe (€)
FASE 1 45,10% 50,01% 50,01% 64.362.870,00
Hito 1
Colocación 1ª viga cubrimiento
Huerva
21/01/2010 30/11/2009 30/11/2009 2,80% 3,08% 3,08% 3.963.960,00
Hito 2
Fin urbanización calles: Pº
Olvidados, Volver a empezar,
Gran Vía y Vía Ibérica
28/06/2010 16/02/2010 16/02/2010 3,80% 4,62% 4,62% 5.945.940,00
Hito 3
Realización de pruebas tipo y
aceptación por parte del
Ayuntamiento de Zaragoza del
software y hardware asociado a la
ejecución del sistema de prioridad
semafórica
25/08/2010 02/07/2010 24/06/2010 2,80% 3,08% 3,08% 3.963.960,00
Hito 4 1ª Parada 18/10/2010 25/08/2010 25/08/2010 2,80% 3,08% 3,08% 3.963.960,00
Hito 5
Finalización urbanización calles:
Americano en París, Cantando
bajo la lluvia, Ventana indiscreta,
Los pájaros, Isabel la Católica,
Fernando el Católico
08/12/2010 28/09/2010 28/09/2010 5,40% 6,15% 6,15% 7.915.050,00
Hito 6
Entrega en orden de marcha de 2
unidades de material móvil
08/12/2010 18/10/2010 27/10/2010 3,10% 3,85% 3,85% 4.954.950,00
Hito 7
Electrificación 75% catenaria
(acometida compañía)
04/01/2011 08/12/2010 08/12/2010 2,50% 3,08% 3,08% 3.963.960,00
Hito 8
Finalización sustancial fase 1
24/02/2011
18/02/2011
18/02/2011
6,90%
7,69%
7,69%
9.897.030,00
Hito 9 Conformidad definitiva fase 1 19/10/2011 17/08/2011 19/10/2011 15,00% 15,38% 15,38% 19.794.060,00
FASE 2 44,80% 49,99% 49,99% 64.337.130,00
Hito 10
Puesta en marcha de un tranvía
laboratorio y de una interparada
laboratorio del sistema de
circulación sin catenaria de forma
previa a la marcha en blanco de la
fase 2 (ubicación a determinar)
10/02/2012 12/12/2011 02/12/2011 2,80% 3,08% 3,08% 3.963.960,00
Hito 11
Fin urbanización calles: Academia
General Militar, Majas de Goya,
César Augusto, Coso, Plaza
España, Independencia, Plaza
Paraíso
27/07/2012 10/05/2012 08/05/2012 5,40% 6,15% 6,15% 7.915.050,00
Hito 12
Circulación en pruebas tramo sin
catenaria completo
31/08/2012 09/07/2012 22/06/2012 4,60% 6,15% 6,15% 7.915.050,00
Hito 13
Electrificación 75% catenaria
19/11/2012
22/10/2012
11/10/2012
2,30%
3,08%
3,08%
3.963.960,00
Hito 14
Fin urbanización calles: María
Zambrano, Gertrudis Gómez de
Avellaneda, Ranillas, Avda.
Pirineos, Puente de Santiago
19/11/2012 22/10/2012 18/10/2012 5,40% 6,15% 6,15% 7.915.050,00
Hito 15
Finalización sustancial fase 2
08/01/2013
02/01/2013
02/01/2013
6,20%
6,92%
6,92%
8.906.040,00
Hito 16
Conformidad definitiva fase 2
02/09/2013
04/07/2013
04/07/2013
18,10%
18,46%
18,46%
23.758.020,00
TOTAL
89,90%
100,0%
100,00%
128.700.000,00
ALEGACIONES FORMULADAS
RELACIÓN DE ALEGACIONES RECIBIDAS
1. Alegaciones presentadas por el Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Zaragoza.
2. Alegaciones presentadas por el Presidente de la Comunidad Autónoma de Aragón.
Alegación 1
ALEGACIONES FORMULADAS POR EL ALCALDE-PRESIDENTE DEL
AYUNTAMIENTO DE ZARAGOZA
IZa,4goza
TRÍBUNAL DE CUENTAS
Regisbo Gene;al
ENTRADA (JOG)
Nº Reg 113 75 >RG 53' 364
16-12-2016 72 30 ;2a
'3C6gr
Departamento de Entidades Locales
Sección de Fiscalización
Tribunal de Cuentas
"Fiscalización del desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Zaragoza"
c/ José Ortega y Gasset 100
28006 MADRID
AL TRIBUNAL DE CUENTAS,
DEPARTAMENTO DE ENTIDADES LOCALES DE LA SECCION DE
FISCALIZACION
Pedro Sañtisteve Rocheo, Alcalde de Zaragoza, representante legal del
Ayuntamiento de Zaragoza, comparece ante ese Departamento del Tribunal,
al que tiene el honor de dírigirse, y en respuesta a la notificación efectuada con
fecha 9 de noviembre de 2016 -de entrada en el Registro General de este
Ayuntamiento-Q, por la que se ponen de manifíesto los resultados de la
físcalización para formular alegaciones y aportar los documentos o
justificaciones pertinentes en relación al"Anteproyecto de Informe de
fiscalización del desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Zaragoza",
por la presente, en tíempo y forma, ante V.E. comparezco y DIGO:
Primero.- Que coñ fecha 9 de noviembre de 2016 tiene entrada en el Registro
General del Ayuntamiento de Zaragoza, escrito de fecha 2 de novíembre, por el
que se remíte el"Anteproyecto de Informe de fiscalización del desarrollo,
mantenimiento y gestión del tranvía de Zaragoza, para el cumplimiento por las
Entidades Locales de sus obligaciones comerciales" concediéndole al
representante legal de este Ayuntamiento plazo para que alegue y presente los
documentos y justificantes que estime pertinentes.
rp :Bií j - Que evacuando el traslado conferido en tiempo y forma por el
presente escrito, con los documentos que se acompañan sobre los que
fundamos nuestro derecho, procedemos a formular las siguientes:
ALEGACIONES
PRIMERA. Que remitido el Anteproyecto de Informe para alegaciones a los
distintos órganos, las han formulado las Areas de Gestión municipales afectas
a los resultados del Anteproyecto de Informe.
i
SEGUNDA. Que se acompaña a este escrito como alegaciones las
explicaciones ofrecidas por este Ayuntamiento, que se dan por
reproducidas y por aportada la documentación justificativa adícional, dentro
del plazo concedído a esta Entídad.
Por lo expuesto, a la Excma. Sr. Consejera de Cuentas
SUPLICO, tenga por presentado este escríto en tiempo y forma, y por su virtud
y de todo lo hasta aquí expuesto y conforme a los documentos y justíficantes
aportados en el presente procedimíento, acuerde incorporar al mismo las
alegaciones y justiTicaciones que se acompañan, y por su virtud, sean
realizadas las modificaciones, eliminaciones y matizaciones procedentes
en el"Anteproyecto de Informe de fiscalización del desarrollo, mantenimiento y
gestión del tranvía de Zaragoza", en lo que al Ayuntamiento de Zaragoza se
refiere, en los térmínos razonados y debidamente justíficados en las
alegacíones formuladas.
Es justo.
En Zara'goza a l 5 de dície$í 2016
ELlútcúi,íe,
?
'?Santisteve Roche
S
2
174,4goza
r
ÍNDICE
]
?
ALEGACION PREVIA SOBRE LAS LIM?TAC?ONES AL ALCANCE Y
PRINCIPAL DISCREPANCIA SOBRE LAS CONCLUSIONES ................................5
ANTECEDENTES
5
SOBRE LAS LIM?TACIONES AL ALCANCE
5
SOBRE LAS CONCLUSIONES
6
ALEGACION PRIMERA SOBRE LA PLANIFICACIÓN DEL TRANVÍA Y
CONCLUSIONES 1ª, 2ª, 3ª.........................................................................................8
SUBEPÍGRAFE 11.1 .i.I CONCLUSIÓN 1ª ................................,........................9
SUBEPÍGRAFE 11.1 .1 .2 CONCI I?SIÓN 2ª .........................................................9
SUBEPíGRAFE íi.í .1 .3 CONCI I?SI('N za .........................................................g
SUBEPÍGRAFE 11.1 .1 .4 CONCI I JSIÓN 3ª ....................................................... 10
SUBEPÍGRAFE 11.1 .1 .5 CONCII JSIÓN 3ª ....................................................... 14
ALEGACION SEGUNDA SOBRE LA REDACCIÓN DE LOS
PROYECTOS Y CONCLUSIÓN 4ª ........................................................................... 19
SUBEPÍGRAFE 11.1 .2.1 CONCLUSIÓN 4ª
ig
SUBEPÍGRAFE 11.1 .2.2 CONCLUSIÓN 4ª
íg
SUBEPÍGRAFE 11.1 .2.3 CONCLUSIÓN 4ª
24
EPÍGRAFE 11.1 .3...............................................................................................27
ALEGACION TERCERA SOBRE LA CONTRATACIÓN DEL SOCIO
PRIVADO, RÉGIMEN JURÍDICO DEL CONTRATO Y CONCLUSIONES
5ª, 6ª, 7ª Y 8ª.............................................................................................................32
SUBEPÍGRAFE 11.1 .4.I CONCLUSIÓN 5ª
32
SUBEPÍGRAFE 11.1 .4.2 CONCLUSIONES 6, 7ª y 8ª
40
SUBEPÍGRAFE 11.1 .5.1
60
SUBEPÍGRAFE 11.1 .5.2
62
ALEGACION CUARTA SOBRE EL RÉGIMEN ECONÓMICO DEL
TRANVÍA, RELACIONES FINANCIERAS CON LA SEM Y
CONCLUSIONES 9ª, 10ª, 1 1ª, 12ª, 13ª Y 14ª...........................................................64
EPÍGRAFE II.2.1 CONCLUSIÓN 9ª
64
EPÍGRAFE Il.2.2 CONCLUSIÓN 10ª
71
3
12,a,
EPÍGRAFE Il.2.3 CONCLUSIÓN 1 1ª................................;...............................74
EPÍGRAFE Il.2.4 CONCLUSIÓN 12ª................................................................75
EPÍGRAFE II.2.5 CONCLUSIÓN 13ª................................................................75
EPÍGRAFE ll.2.6 CONCLUSIÓN 14ª................................................................76
ALEGACION QUINTA SOBRE LA REPERCUSIÓN EN LA HACIENDA
DEL MUNICIPIO DE LOS COMPROMISOS ADQUIRIDOS CON EL
TRANVÍA Y CONCLUSIÓN 15ª ................................................................................ 78
EPÍGRAFE 11.3 CONCLUSION 15ª...................................................................78
RELACIÓN DE ANEXOS
82
*
4
qg44goza
ANTEPROYECTO DE INFORME [).E riscúiizúcipx DEL DESARROLLO,
MANTENIMIENTO Y GESTIÓN DEL TRANVÍA DE ZARAGOZA
ALEGACION PREVIA SOBRE LAS L?MITACIONES AL ALCANCE Y
PRINCIPAL DISCREPANC?A SOBRE LAS CONCLUSIONES
ANTECEDENTES
1 . EI Tribunal de Cuentas acordó en sesión de 27 de marzo de 2fü4 el inicio
del procedimíento, incluido en su programa para 2014, de la "fiscalización del
desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Zaragoza".
2. Inicíado oficialmente el procedimiento de remisión del Anteproyecto de
Informe al Ayuntamiento, se remitió al Area de Economía y Cultura para la
formulación y coordinacíón de las alegaciones técnícas, jurídicas y económicas,
que los Servícios munícipales tengan por conveníente, en defensa de los
intereses de la Institución municipal, y con pleno sometímiento a la legislación
vigente.
3. Dada la complejidad técnica, jurídica y económica del Anteproyecto de
Informe, para una adecuada contestación a las cuestiones planteadas el
Ayuntamiento solicitó una ampliacíón del plazo inicialmente otorgado, cuya
petición fue atendida prorrogándose el plazo hasta el día 16 de dicíembre de
2016.
SOBRE LAS LIMITACIONES AL ALCANCE
1 . En relacíón al procedimiento de fiscalización del desarrollo, mantenimíento y
gestión del tranvía de Zaragoza, los trabajos de fiscalización, hasta este
momento de finalízación del Anteproyecto de Informe, han tenido una larga
duracíón -algo más de 2 años- seguramente motivada por la indudable
complejidad de la materia objeto de fiscalización.
2. Se ha ofrecido cumplída y completa ínformacíón de todo lo solicítado y
explicaciones pormenorizadas de los procesos seguidos, con absoluta
transparencía y la más elevada calídad en la información entregada, en
expresión de leal colaboración institucional.
5
3. Desde el mismo comienzo de las labores de fiscalización Ilevada a cabo por
el Tribunal de Cuentas sobre el desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía
de Zaragoza en agosto de 2014, los servicios técnicos, jurídicos y económícos
municipales se pusieron a disposición de los auditores desígnados al efecto
facilitándoles toda la información requerida, la documentación sobre la que se
sustentan los procedimientos objeto de físcalización.
4. Por tanto, se comparte con el Tribunal de Cuentas que el Ayuntamíento de
Zaragoza, con carácter general, ha facilitado la información de la que disponía
y que no se han producido limitaciones al alcance de la fiscalización que hayan
impedido la consecución de los objetivos fijados.
SOBRE LAS CONCLUSIONES
1 . Las actuacíones Ilevadas a cabo por el Ayuntamíento objeto de físcalízación
por el Tribunal de Cuentas, se han realizado con sometimiento pleno a la ley y
al derecho, y respetando escrupulosamente la normatíva vigente en el
momento en que se Ilevaron a cabo.
2. Entrando en los ámbitos concretos de la fiscalízación, la principal
discrepancia del Ayuntamiento con el Anteproyecto de Informe se centra en las
conclusiones 6ª y 7ª (subepígrafe 11.1 .4.2 Selección del socio prívado).
El Anteproyecto de Informe mantiene la opinión de que la SEM habría
subcontratado a UTEs prestaciones esenciales y que esta subcontratación
recogida en el PCAP no se ajustó a la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de
Contratos del Sector Público (en adelante LCSP).
El Anteproyecto de Informe tiene en cuenta la LCSP, sin considerar la
singularidad de este contrato, que tíene una larga tradición en el Derecho local
español y que no es otra cosa que una forma de colaboración público privada
en el marco de una socíedad de economía mixta, previsto tanto en la normatíva
de régimen local como autonómíca, que establecen que la constítución de una
SEM podrá hacerse por concurso dada la necesidad de concurrencia y
transparencía total en el proceso de seleccionar a la entidad que constituirá la
correspondiente sociedad junto con el Ayuntamiento.
A este respecto, conforme al régimen jurídico aplicable anterior, en la Memoría
jurídica para el establecimiento del servicio público del tranvía, que mereció la
aprobación del Ayuntamiento Pleno en sesión celebrada en 4 de noviembre de
2008, se fíjaron las notas o caracteres básicos de la sociedad de economía
mixta gestora del servicio con carácter previo a la licitacíón del socío prívado.
6
qZ,4yagoza
El Ayuntamiento de Zaragoza mantiene que el contrato de gestíón del servicio
público bajo la modalidad de sociedad de economía mixta encaja dentro de las
fórmulas de colaboracíón públíco-privadas prevístas en la Comunicación
interpretativa de la Comisión publícada en el DOUE de 12 de abril de 2008 y,
sobre esta base, se configura el entero régimen jurídico y financiero del
contrato para la Selección de un socío prívado.
La opción que se utilizó fue la de una licitacíón que tenía un doble objeto, la
selección del socio privado para formar la sociedad de economía mixta (SEM)
y, además, la adjudicación del contrato a esa entídad partícipada por socio
privado y público, y se hizo mediante un procedimiento de concurrencia
competitíva.
La SEM puede realizar las prestaciones que le han sído encomendadas por el
Ayuntamíento al adjudicarle el contrato, bien por sí misma o recurríendo a los
socíos de Consorcio TRAZA S.A. utilizando sus propios medios debido a que
los miembros de la sociedad de economía mixta ya han sído seleccionados a
través de un procedimiento transparente de selección del socio privado en el
que el Ayuntamiento de Zaragoza ha verificado su capacidad.
En este caso concreto, la ejecución de todos los trabajos de diseño y
construcción se ha encargado a sociedades vinculadas y nominadas en la
oferta.
La relacíón entre SEM y los constructores nominados era y es una relación
interna entre socíos no sujeta a la normatíva contractual del sector público, por
tanto, no se debía seguir procedimíento de licitación alguno.
Si el constructor nominado hubiera sído un tercero ajeno, en ese caso sí que
estaríamos ante una subcontratacíón en el sentido de la TRLCSP
Baste recordar que la Comisión Europea, en respuesta a queja sobre el tranvía
de Zaragoza, resolvíó mediante contestacíón en 29 de abril de 2011,
específicamente en estos mismos términos, que se detalla en las alegaciones
al subepígrafe 11.1 .í4.2!.
Por todo ello, debemos rechazar la opíníón de que "la regulación de la
subcontratación recogida en el PCAP no se ajustaba a la normatíva" que figura
en las conclusiones del Anteproyecto de Informe.
7
í
ANTEPROYECTO DE INFORME DE riscúuzúaóx DEL DESARROLLO,
MANTENIMIENTO Y GESTIÓN DEL TRANVÍA DE ZARAGOZA
l
ALEGACION PRIMERA SOBRE LA PLAN?FICACIÓN DEL TRANVÍA Y
CONCLUSIONES 1ª, 2ª Y 3ª
l
Con carácter general, en el Anteproyecto de Informe de fiscalización se
reprocha que en algunos expedientes de contratación no se han ponderado los
criterios, o que /os miÉmos se han desarrollado en el pliego de prescripciones
técnicas (PPT) en lugar del pliego de cláusulas administrativas (PCAP)
En relación a lo indicado, hay que señalar que en los pliegos de cláusulas
administrativas de todos los contratos se han establecido críterios generales de
valoración y que todos están ponderados, no obstante lo anterior, en algunos
de los contratos estos críterios se han desarrollado en apartados o en
subcriterios para que los Iícitadores puedan tener en cuenta los aspectos a
valorar, sin que se haya otorgado una puntuación concreta a los mismos, en
otros casos, se ha hecho referencia a algún apartado concreto del PPT en
lugar de transcribirlo íntegramente.
Esta forma ae actuar no es contraria :a derecho, en ese sentido la LCSP, en el
artículo 134.4, prevé el supuesto de que los criterios no estén ponderados y
que en este caso se ordenaran por orden decreciente de importancia.
Pero es que en los expedientes examínados por el TC, todos los criterios
estaban ponderados y se índicaba aquello que se tendría en cuenta en la
valoración a modo de subcriterios. Es cíerto que no se habían ponderado, pero
hay que índicar que esto por si solo no va en contra de los principios de
igualdad y transparencia, y que tampoco es contrario a lo previsto en la LCSP,
sino que lo que importa es sí la valoracíón ha sido coherente y si ha existido
discriminacíón o no.
Los propios Tribunales de Contratos, en Resoluciones o Acuerdos recientes,
como por ejemplo el Acuerdo 013/2015 del Tribunal Admínistrativos de
Contratos Públicos de Aragón, admite un pliego en el que, si bíen no había
ponderación de los subcriterios, estos estaban indicados en el pliego y se
habían valorado de forma coherente, en defínitiva, todos los licítadores
conocían los criterios y su ponderación, así como los subcriteríos que se
tendrían en cuenta, por tanto no han aparecido elementos nuevos
díscríminatoríos o que hayan podido condicionar sus ofertas.
8
q744goza
Por tanto, entendemos que esta forma de elaborar los pliegos no ha sido
contraria a la normatíva de contratos ni a los princípios de igualdad y
transparencia.
A la vista de lo anterior, se solicita su eliminación del Informe defimtivo.
r
SUBEmGRAFE Il.l.l.l CONCLUSIÓN 1ª
]
ESTUDIOS PREVIOS
/
r
SUBEPÍGRAFE 11.1.1.2 CONCLUSIÓN 2ª
]
PROTOCOLO GENERAL DE COLABORACIÓN PARA EL IMPULSO DE
ACTUACIONES EN MATERIA DE TRANSPORTES EN EL ÁREA DE
ZARAGOZA
/
r
SUBEPÍGRAFE ll.l.l.3 CONCLUSIÓN 2ª
]
ASISTENCIAS TÉCNICAS PARA EL DESARROLLO DE LAS
ACTUACIONES EN MATERIA DE TRANSPORTE EN EL ÁREA DE
ZARAGOZAY PARA EL DESARROLLO DEL ESTUDlO DE V?ABIL?DAD,
ANTEPROYECTO, PLAN DE EXPLOTACIÓN Y PROGRAMA ECONÓMICÓ
DE LA LÍNEA TRANV?ARIA, páginas 6-11
El Anteproyecto de Informe en la conclusión 2ª y con desarrollo en el
subepígrafe 11.1 .1 .3 señala lo siguiente:
En el marco del Protocolo General de Colaboración, el Gobierno de Aragón
contrató en 2004 y 2005 sendas asistencias técnicas.
Antes de que finalizara el contrato anterior, el Gobierno de Aragón óelebró otra
asistencia técnica para el desarrollo del estudio de viabilidad, anteproyecto,
g
plan de expl«:»'tación y programa económico de la línea de tranvía. (páginas 64-
65)
En relacíón a lo indicado, se pone de manifíesto lo siguíente:
Como indica el Anteproyecto de Informe, estas asistencia técnicas fueron
impulsadas y contratadas por el Gobíerno de Aragón, en cumplímiento del
"Protocolo General de Colaboración entre el Gobíerno de Aragón y el
Ayuntamiento de Zaragoza para el impulso de las actuacíones en materia de
transportes en el Area de Zaragoza" firmado el 24 de febrero de 2004.
En las cláusulas quinta y sexta se establecía que se formaría un grupo de
trabajo de asístencia técnica a las Administraciones firmantes, que podría ser
auxiliado por la contratación de asistencias técnicas, actuando como órgano de
contratación la Comunídad Autónoma de Aragón, así como la creación de una
Comisión de Seguímiento con representantes de ambas Administraciones.
Se adjunta documentación acreditativa en el Anexo 1.
r
SUBEPÍGRAFE ll.l.l.4 CONCLUSIÓN 3ª
l
ASISTENCIAS TÉCNICAS PARA ANALIZAR LOS EFECTOS DE LA
IMPLANTAC?ÓN DEL TRANVÍA, páginas 11-12
* El Anteproyecto de Informe en la conclusión 3ª y con desarrollo en el
subepígrafe 11.1 .1 .4 señala lo siguiente:
La necesidad de esta contratación se justificó en un informe del Servicio de
Movilidad Urbana, en el que señalaba la faIta de medios técnicos y humanos
sin mas concreción, por lo que no se ajustó a lo dispuesto en el artículo 202
del TRLCAP que requería que se justificase debidamente la insuficiencia, la
falta de adecuación o la conveniencia de no ampliación de /os medios
personales y materiales. (página 1 1)
En relacíón a lo índicado, se pone de manifiesto lo siguiente:
El informe emitído por el Servício de Movílidad Urbana el 14 de febrero de
2.007 exponía que los trabajos a contratar requerían una alta especialización
10
q74,4goza
técnica en estudios de demanda y modelización, y que el Servicio de Movilidad
no disponía de ningún técníco con la formación necesaría para el desarrollo de
estos trabajos.
El Ayuntamiento de Zaragoza contaba en ese momento con díversas
herramíentas de planificación de transporte y simulación de tráfico como
elemento de soporte a la gestión del área de movílidad, y entre ellas una
licencia del software AIMSUN. Este tipo de herramientas sólo puede
proporcionar una información útil si utílíza para alimentar sus modelos datos de
movilidad actualizada que satisfagan a su vez unos requisitos de calidad. Tal
información no estaba disponible en el Ayuntamiento ya que habían pasado 7
años desde que se realizó la última encuesta de movilidad que además atendía
a objetivos distintos de los que en ese momento se precísaban.
En consecuencia, era necesario proceder a una nueva recogida de datos
diseñada y realizada de manera que proporcíonara la información precisa para
una actualización de los modelos de movilidad que permitíeran cubrir
adecuadamente los objetivos de plánificacíón, evaluacíón de impactos y gestíón
del tráfico de la ciudad.
Por otro lado las herramientas software mencionadas disponían en este
momento de una informacíón limítada que incluía únicamente las redes
básicas, por lo que era necesario adecuarlas con la nueva ínformación de
demanda y varíables funcionales y proceder al calibrado de las mismas para su
aplicación en los análisís de tráfico y transporte necesarios dentro de esta
asistencia.
Estas consideraciones, reflejadas tanto en el ínforme referido como en los
antecedentes del PPT justifican la contratación de esta asistencia técnica.
Se adjunta documentación acreditativa en el Anexo 1.
A la vista de lo anterior, se solicita su eliminación del informe definitivo.
* En este apartado, el Anteproyecto de Informe también señala lo siguiente:
Aun cuando esta contratación estaba relacionada con la asistencia técnica
anteriórmente analizada, no consta que /os resultados obtenidos en esta última
se pusieran a disposición del adjudicatario de modo que pudieran servir de
trabajo preliminar siendo así que en él se analizaban los efectos del tranvía
sobre la ciudad. (página 1 1)
En relación a lo indicado, se pone de manifiesto lo siguiente:
11
Dado que la coordinación técnica de ambos trabajos se Ilevaba a cabo desde el
Ayuntamiento de Zaragoza, que era conocedor de las conclusiones del primer
contrato y del desarrollo del segundo, en las directríces que marcaba el equipo
director estaban íncorporados todos los conocimíentos adquíridos del desarrollo
del primer contrato.
Por tanto, el segundo contrato se nutría de las conclusiones del trabajo anterior
puesto que, finalmente, el receptor de toda la información técnica era el equipo
director de ambos trabajos.
Por esa razón, en la actualidad, el centro de control de tráfico del Ayuntamiento
de Zaragoza es absolutamente autónomo en la gestión de la programación
semafórica, y, en partícular, de la prioridad del tranvía.
* En este apartado, el Anteproyecto de Informe tambíén señala lo siguiente:
EI PCAP incluyó entre los criterios de adjudicación la "oferta técnica", que se
desglosaba a su vez en cuatro subcriterios, uno de ellos relativo a la
'lustificación del cumplimiento de las condiciones técnicas exigidas en el PPT",
lo que no era susceptible de valoración al tratarse el PPT de un documento de
cumplimiento obligatorio para todos /os licitadores. Otro de los subcriterios
indebidamente previstos fue el de /os medios técnicos aportados, al constituir
un criterio de solvencia técnica o profesional conforme el artículo 19 del
TRLCAP.(páginas 11-12)
En relación a lo índicado, se transcríben a continuacíón los criterios referídos:
'Uustificación del cumplimiento de las condiciones técnicas exigidas en el
presente Pliego, considerando la idoneidad de las soluciones aportadas. ( 10
puntos)".
"Medios técnicos aportados, adecuación a /os objetivos del estudio y
operatividad del producto entregado ( 15 puntos)"
Lo que se valora en el primer criterio referido en el Anteproyecto de Informe es
la justíficación del cumplimiento de las condíciones y la idoneidad de las
soluciones aportadas, consíderando que se puede dar cumplimiento a las
condicíones técnicas exigidas mediante la aplicación de distintas soluciones, y,
siendo todas válidas, al ser diferentes, pueden ser evaluadas de distinta forma.
El segundo criterio valoraba, además de los medios técnícos apoítados, la
adecuación a los objetivos del estudio y la operatívídad del producto entregado,
12
IZ44goza
ya que, en algunas ofertas no se detallaba la adscripción de los medíos
técnicos a las distintas actívidades, o no se presentaban cronogramas de
trabajo con detalle suficiente para poder analizar la secuencia y dedicación en
tiempo a cada una de las actividades descritas en la memoria, de forma que
permitían evaluar, en cada una de las propuestas, la adecuación de los medios
aportados a los objetivos del estudío; tambíén la operativídad del producto
entregado es distinta en función de la herramienta informática propuesta.
Se valoraba, por tanto, que las soluciones planteadas fuesen idóneas y, en
cuanto a los medios, no se valoraba el número del que disponía la empresa,
sino su distribución y metodología para la ejecucíón del trabajo.
Tal y como dice el Anteproyecto de Informe, el PPT es un documento de
cumplimiento oblígatorio y no se valora, solo se cumple, pero la forma de
abordar el trabajo no es indiferente y, por tanto, puede valorarse. Mediante esta
consideración se concluye, por tanto, que no se estaba valorando la solvencía.
A la vista de lo anterior, se solicita su eliminación del informe definitivo.
* En este apartado, el Anteproyecto de Informe tambíén señala lo siguiente:
Antes de que finalizara el plazo de ejecución de ocho meses de que disponía el
adjudicatario para la presentación de /os trabajos, este solicitó una prórroga de
tres meses motivada en las demoras de otras Administraciones y entidades en
la entrega de la información. Esta prórroga fue aprobada cinco meses más
tarde, una vez expirado el plazo inicial, lo que no se ajustó a Io preceptuado en
el artículo 100 del RGLCAP. (página 12)
En relación a lo indicado, se pone de manifiesto lo síguiente:
La empresa solicitó la prorroga el 31 de enero de 2008 por falta de informacíón
de otras Admínistracíones y por razones operatívas en la realización parcial de
las encuestas, ya que no era aconsejable realizarlas en periodo estival. El
contrato finalizaba el 6 de febrero de 2008.
Dícha petición fue informada favorablemente por la dirección técnica el 12 de
febrero de 2008.
La Intervención General informó favorablemente la prórroga del contrato el 19
de junio de 2008.
13
La Sra. Consejera del Área de Servicios Públicos acordó ampliar el plazo del
contrato en 3 meses el 25 de junio de 2008. El nuevo plazo del contrato
finalizaba el 6 de mayo de 2008.
El acta de recepción de los trabajos se formalizó el 11 de novíembre de 2008,
consta en el expediente administrativo solicítud de desígnación de
representante de la Intervención de fecha 23 de octubre de 2008, en la que se
señala que los trabajos han concluido a satísfacción el día 5/5/2008, fecha
coincidente con el fin del periodo correspondíente a la últíma certifícación.
r
SUBEPÍGRAFE 11.1.1.5 CONCLUSIÓN 3ª
]
ASISTENCIA TÉCNICA PARA LA ELABORACIÓN DEL ESTUDIO DE
VIAB?L?DAD TÉCNICA Y ECONÓMICA DE ESTACIONAM?ENTOS DE
DISUASIÓN ASOCIADOS A LA RED DE TRANSPORTE PÚBLICO DE LA
CIUDAD DE ZARAGOZA, páginas 12-13
* El Anteproyecto de Informe en la conclusión 3ª y con desarrollo en el
subepígrafe 11.1 .1 .5 señala lo siguiente:
Para la adjudicación del contrato, el PCAP preveía como criterios, la"oferta
económica" y la "documentación técnica'l Este último se subdividía en dos
subcriterios, ?memoria técnica" y"programa de trabajo", sin mayor concrecíón y
sin ir acompañados de alguna indicación sobre la forma de otorgar las
puntuaciones de los correspondientes baremos, lo que no se ajustó a /os
principios de publicidad y transparencia rectores de la contratación pública.
(página 12)
Igualmente el PPT, no atendiendo a lo dispuesto en el artículo 68,3 del
RGLCAP, incluía indebidamente estos criterios de adjudicación, desarrollando
/os subcriterios, aun cuando tampoco especificaba la forma de otorgar las
puntuaciones. (página 12)
En relación a lo indicado, se pone de manifiesto lo siguíente:
A contínuación se transcríben los criterios de valoración tal y
establecieron en los pliegos de Cláusulas Administrativas:
como se
14
I:§44goza
Letra g) Documentos a aportar sobre requisitos técnicos, incluidos los
relacionados con /os criterios de valoración (documentación a incluir en el
sobre C)
i) Memoria Técnica
La memoria técnica o metodológica, con una extensión máxima de 20
páginas, describirá con detalle y concreción /os objetivos planteados y que
se describen con detalle en el Pliego de Prescripciones Técnicas
Particulares.
Se priviIegiará la presentación de una secuencia coherente y lógica de las
diferentes etapas de la asistencia para la consecución de los objetivos
planteados.
ii) Programa de trabajo
El consultor deberá presentar un plan de trabajo coherente, que considere
una permanente participación de la Dirección Técnica del estudio.
El plan de trabajo debe establecer la fecha de entrega de /os diferentes
informes intermedios de avance del trabajo que se consideren pertinentes".
Letra h) Criteríos de Valoración
A- Oferta económica: Hasta 50 puntos que se otorgarán de acuerdo con la
fórmula allí indicada.
B- Oferta técnica: Hasta 50 puntos
* Memoria técnica: Puntuación máxima 30 puntos.
* Programa de trabajo: Puntuación máxima de 20 puntos.
A la vísta de las citadas cláusulas del pliego, se constata que tal y como están
descritos, sí se establecía una concrecíón de las cuestiones a considerar, tanto
en el contenído de la memoria técnica como en el programa de trabajos,
especificando la puntuación máxima que se podría obtener con cada uno de
los dos criterios.
Por otra parte, como ya hemos anticipado, en el artículo 134.4 de la LCSP está
prevista la posibilidad de que los críterios no estén ponderados y que en este
caso se ordenaran por orden decreciente de ímportancía.
Pero, tal como se ha señalado anteriormente, los criterios estaban ponderados
y se indicaba lo que se tendría en cuenta en la valoracíón a modo de
subcriterios, éstos es cierto que no se habían ponderado, pero hay que indicar
que esto por sí solo no va en contra de los princípios de igualdad y
transparencia, sino que lo que se deberá tener en cuenta es sí la valoración ha
sido coherente y si ha existido discriminación o no.
15
Los propios Tribunales de Contratos, en Resoluciones o Acuerdos recientes,
como por ejemplo el Acuerdo 013/2015 del TACPA, admite un pliego en el que
sí bien no había ponderación de los subcriterios, estos estaban índicados en el
pliego y se habían valorado de forma coherente, en definitiva todos los
licítadores conocían los criterios y su ponderacíón así como los subcriterios que
se tendrían en cuenta, por tanto no han aparecído elementos nuevos
díscriminatorios o que hayan podido condicionar sus ofertas.
Había, por tanto, una referencia en los pliegos administrativos de qué era lo
importante en la valoración (cláusula g)), y una remisión a los plíegos técnicos
en los propios pliegos administrativos, por tanto los licítadores conocían los
aspectos a valorar, entendemos que es exagerado señalar como hace el
Anteproyecto de Informe que este aspecto no se ajustaba a los príncipios de
publicidad y transparencia
A la vista de lo anterior, se solicita su eliminación del informe definitivo.
* En este apartado, el Anteproyecto de Informe también señala lo siguiente:
A la licitación concurrieron tres empresas, cuyas ofertas fueron evaluadas en el
correspondiente informe de valoración, el cual definió con detalle /as
propuestas presentadas, conforme a los criterios de adjudicación, aun cuando
no incluyó, en la mayoría de /os casos, alguna valoración crítica sobre la
idoneidad o no de /as mismas, por lo que el informe no estuvo suficientemente
motivado para fundamentar la adjudicación a favor de la proposición más
ventajosa en /os términos que establece el artículo 88 del TRLCAP. (página 1 2-
13)
En relación a lo indícado, se pone de manifiesto lo siguiente:
En el análísis técnico de las ofertas presentadas se indican aquellas
aportaciones que se consideran interesantes para él Servicío de Movílidad,
aquellas que no lo son, que no aportan nada adícíonal, o lo que ya se dispone,
con afirmaciones como las que se transcriben a continuación:
Zaragoza. El
los
"Recopilará los datos de aparcamientos existentes en
Ayuntamiento ya dispone de esa información".
'Mo detalla como prevé estimar la demanda prevista para
estacionamientos".
'Mo detalla la dedicación de /os componentes del equipo en cada tarea".
"No menciona la elaboración del plan de estacionamientos ni del programa de
desarrollo por fases".
16
IZ.a,4goza
"Dedica un exceso de recursos a la elaboración de los proyectos básicos. En
este contrato no se pretende desarrollar con excesivo detalle técnico los
estacionamientos. Se considéra más importante el trabajo previo y de viabilidad
financiera, económica y sociar.
'Este aspecto es crítico pues de este parámetro dependen los ingresos, el
estudio económico posterior y las fórmulas de gestión derivadas. También
permitirá simular los impactos que se produzcan en la red."
"También se especifica de forma dara el personal que formará el equipo de
trabajo."
"Finalmente define claramente /os hitos de entrega de documentos".
El informe del Servicio de Movilidad de 7 de agosto de 2007 sí que señala las
carencías de las propuestas y aquellas cuestiones que no considera adecuadas
de las distintas ofertas, entendemos en aquello que consíderaba digno de
mención, por tanto tampoco se comparte que el informe no estuvo
suficientemente motivado para fundamentar la adjudicación, por tanto, sí se
incluyeron en el informe consideraciones relativas a la ídoneidad de las
propuestas incluidas en las dístintas ofertas.
Coincidiendo además que la oferta propuesta era también la mejor oferta
econÓmica.
A la vista de lo anterior, se solicita su eliminación del informe defimtivo.
* En este apartado, el Anteproyecto de Informe también señala lo siguíente:
La recepción del contrato se produjo con una demora de cinco meses respecto
del plazo inicialmente previsto, sin que en el expediente figuren las razones que
Ia motivaron y si fueron imputables al contratista, en cuyo caso hubiera
procedido la imposición de las penalidades previstas en el PCAP. (página. 13)
En relación a lo indícado, se pone de manifiesto lo siguiente:
Con posterioridad al informe desfavorable dm Servicio de Control de Legalidad,
en el que tambíén se indicaba que"e/ órgano de contratación podrá autorizar la
continuación de /os trabajos hasta su terminación" (en expediente nº
302.066/08), el contratista inicia nuevo expediente (nº 502.270/2008) en el que
solícita nuevamente la petición de prórroga. Esta segunda petición de prórroga
fue informada favorablemente por el Servicio de Movilidad Urbana.
Por otra parte, se indíca que la Prórroga fue ínformada desfavorablemente por
la Intervención, como hemos dicho, por íncumplir un requisito formal que es
17
que la empresa no la solicitó en el plazo de 15 días desde que se produjo la
causa originaria del retraso.
Sin embargo, la demora en la recepcíón del contrato no le era imputable a la
empresa sino que se debía a las circunstancias puestas de manífíesto por la
empresa contratista en la petíción de prórroga y en su escrito de alegaciones,
tales como "...las zonas seleccionadas para los aparcamíentos disuasorios son
áreas en evolución y de las que el Ayuntamiento, en algunos casos no disponía
de cartografía totalmente actualízada (en especial de la zona EXPO - Delicias.
Este aspecto esta en el camíno crítico de la planifícación del estudío y es
requisíto imprescindible para el desarrollo de los trabajos..."
Se adjunta documentación acreditativa en el Anexo 1
A la vista de lo anterior, se solicita su eliminación del informe definitivo.
18
174,4goza
l
I
ANTEPROYECTO DE INFORME [),E FISCALlZACl5'N DEL DESARROLLO,
MANTENIMIENTO Y GESTIÓN DEL TRANVÍA DE ZARAGOZA
ALEGACION SEGUNDA SOBRE LA REDACCIÓN DE LOS PROYECTOS Y
l
CONCLUSIÓN 4ª
r
SUBEPÍGRAFE Il.l.2.l CONCLUSIÓN 4ª
]
REDACCIÓN [)EL PROYECTO DE INTERCAMBIADOR URBANO DE
TRANSPORTE EN LA GLORIETA DE CARLOS V, páginas 13-14
El Anteproyecto de Informe en la conclusión 4ª y con desarrollo en el
subepígrafe 11.1 .2.1 . señala lo síguiente:
Siendo el plazo de ejecución de un mes, la factura no se emitió hasta casi
cuatro meses después de la adjudicación del contrato. (página 14)
En relación a lo indicado, se pone de manifíesto lo siguíente:
El retraso en la emísión de la factura por parte del contratista no es imputable a
este Ayuntamiento.
r
SUBEPÍGRAFE II.1.2.2 CONCLUSIÓN 4ª
]
REDACCIÓN DEL PROYECTO CONSTRUCTIVO DE UNA LÍNEA DE
TRANVÍA ENTRE PARQUE GOYA Y VALDESPARTERA, PROYECTO DE
ACOMPAÑAMIENTO, MATERIAL, COCHERAS Y TALLERES, páginas 14-16
* El Anteproyecto de Informe en la conclusíón 4ª y con desarrollo en el
subepígrafe 11.1 .2.2 señala lo siguiente:
Para la adjudicación del contrato el PCAP preveía, como criterios de
adjudicación, la "oferta económica" y la"documentación técnica". Este último se
subdividía en tres subcriterios, "memoria técnica", "programa de trabajo" y "pIan
19
de aseguramiento de la calidad", criterios genéricos e imprecisos que no iban
acompañados de indicación alguna sobre la forma de otorgar las puntuaciones
de los correspondientes baremos, lo que no fue coherente con /os principios de
publicidad y transparencia en la contratación pública, siendo así que debe ser
el PCAP donde se establezcan con precisión y claridad todos /os criterios de
adjudicación y la forma de valoración de cada uno de ellos para que sean
conocidos por las empresas licitantes a fin de que puedan preparar sus ofertas
en coherencia con /os requisitos específicos y las necesidades reaIes de la
Administración contratante ( artículos 89 del TRLCAP y 67 del RGLCAP).
Además, el tercero de esos subcriterios se refería a la solvencia técnica de /os
Iicitadores, por lo que no era posible su empleo como criterio de adjudicación,
no ajustándose a /os dispuesto en los artículos 19 y 86 del TRCAP.(páginas14-
15)
En relación a lo índicado, se pone de manifiesto lo siguiente:
A continuación se transcriben los criterios de valoración tal y
establecieron en los pliegos de cláusulas administratívas:
como se
En la cláusula h) se índicaba de forma clara la documentación que debía tener
en cuenta el licítador y que debía aportar:
"Memoria técnica: describirá con detalle y concreción los objetivos
planteados y
desarrollará, para cada actividad descrita en el
Pliego de Prescripciones Técnicas, los siguientes aspectos:
- Conocimiento del problema.
- Adecuación entre las distintas fases.
- Claridad y coherencia de las tareas propuesta.
#
Programa de trabajo: deberá desarrollar /os siguientes aspectos
metodológicos:
- Coherencia temporal de las tareas.
- Asignación adecuada de recursos.
EI Programa de trabajo establecerá fechas de entrega de /os diferentes
documentos e informes intermedios de avance de trabajo que se consideren
pertinentes.
*
Plan de aseguramiento de la Calidad: se describirá de forma concreta y
concisa, con un documento de cinco páginas de extensión máxima, el sistema
de control propuesto para garantizar Ia calidad en la elaboración de la
documentación , el desarrollo de las distintas actividades , la adecuación de los
contenidos y la presentación de /os informes."
20
qZ,4
A continuación en la cláusula i) se indicaba que para la valoración de las
ofertas se tendrán en cuenta los siguientes críteríos:
"1.- Documentación técnica: hasta un máximo de 70 puntos
Se valorará cada uno de /os aspectos que se describen a continuación
A.- MEMORIA TÉCNICA: hasta un máximo de 30 puntos.
B.-PROGRAMA DE TRABAJOS: hasta un máximo de 30 puntos.
C.- PLAN DE ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD: hasta un máximo de
10 puntos.
2. Oferta económíca
No se comparte la conclusión del informe provisional, de que el PCAP no fue
coherente con los principíos de publícidad y transparencia ya que en las
cláusulas h) e i) del citado pliego se indícaba la documentación a valorar y los
aspectos que se tendrían en cuenta de todos los criteríos.
En cuanto a que el tercer subcriterio relativo al Plan de aseguramiento de la
calidad es un requisito de solvencia, hay que tener en cuenta que en el propío
artículo 89 del TRLCAP citado por el Tribunal establece la posibilídad de
valorar la calidad, y de la lectura del párrafo anterior se desprende que no se
esta valorando solvencia sino la calidad de la propuesta para cumplir la
prestación objeto del contrato
A la vista de lo anterior, se solicita su eliminación del informe definitivo.
* En este apartado, el Anteproyecto de Informe tambíén señala lo siguiente:
Fue en el PPT -en el que también se relacionaban /os criterios de adjudicación,
contrariamente a lo dispuesto en el artículo 68.3 deI RGLCAF'- donde se
incluyó alguna indicación sobre el contenido de /os documentos técnicos, aun
cuando tampoco en él se especificaron /os extremos que iban a ser objetos de
consideración para otorgar las puntuaciones.(página 15)
En relacíón a lo índícado, se pone de manifíesto lo siguíente:
No compartimos la manifestación de que no se específicaron los extremos que
iban a ser valorados, por lo que nos reiteramos en lo señalado en el apartado
21
anterior, por otra parte el primer subcriterío, en el que se podía obtener una
puntuacíón máxima de 30 puntos, se subdívidía a su vez en tres apartados,
cada uno de los cuales se valoró sobre 10 puntos establecíendo una
distribución equitativa entre los tres, lo que no es contrario tal y como hemos
indicado a la doctrina de los tribunales de contratos.
A la vista fü lo anterior, se solicita su eliminación del informe definitivo.
* En este apartado, el Anteproyecto de Informe también señala lo siguíente:
A la licitación se presentaron doce ofertas, que fueron objeto de valoración en
el siguiente correspondiente informe técnico. En el mismo se indicaron las
propuestas presentadas, según /os criterios de adjudicación, destacando, en
algunos casos, aspectos que acreditaban el conocimiento del proyecto, así
como otros que se valoraban negativamente por considerarlos incoherentes o
innecesarios. No obstante, este informe se limitó en ocasiones a describir las
propuestas por /os licitadores sin aportar alguna valoración sobre la idoneidad o
no de las mismas. Ha de añadirse que, respecto del subcriterio" plan de
aseguramiento de la calidad" se otorgp la máxima -e igual- puntuación a todos
/os licitadores (10 puntos), constando como única justificación para ello que la
oferta" describe de forma concreta el sistema de control de aseguramiento
para garantizar la calidad del proceso", lo que motivó que este subcriterio no
tuviera efectividad alguna en la adjudicación del contrato. (página 15)
En relación a lo indicado, se pone de manifiesto lo siguíente:
En cuanto al informe del Servicio de Movilidad de 4 de julio de 2007, sí que
existe juicio de valor y señala las consideraciones de las ofertas que se valoran
negativamente así como otros aspectos que se echan en falta de las ofertas,
indicando en otros apartados que las empresas se limitan a reproducir el pliego
técníco, entendemos que en aquello que consideraba digno de mención, por
tanto, tampoco se comparte que el informe no aporte valoración sobre la
idoneídad de las propuestas ya que sí lo hace.
Tal y como se indica en el Anteproyecto de Informe, en el informe de
valoración de ofertas técnicas se destacaban, para los dístintos licitadores,
aspectos que acreditaban el conocimiento del proyecto y otros que se
valoraban negatívamente, puesto que eran éstas las cuestiones que
determínaban diferencias que posteriormente se trasladaban de forma
cuantificada a la valoración.
En las valoraciones de todas las ofertas presentadas se determínaron de forma
explícita aquellos aspectos que acreditaban un conocimíento de las
22
174,
característícas del proyecto y sus condicionantes y aquellas aportaciones de
las ofertas que se valoraban negativamente por considerarlas incoherentes o
innecesarías con respecto al planteamiento general del proyecto.
Por tanto, no se comparte la reflexión del Tribunal de Cuentas sobre que el
"informe se limitó en ocasiones a describir las propuestas de los licitadores sin
aportar ninguna valoración sobre la idoneidad o no de las mismas" ya que,
como ya se ha indicado, se indicaron las consideraciones que acreditaban un
conocímiento y aquellas que se valoraban negatívamente, para todas y cada
una de las ofertas presentadas. Como se puede comprobar en el informe de
valoración técníca, para todas las ofertas se indicaban estos aspectos bajo las
dos categorías siguientes:
"Aportaciones de la oferta que acreditan un conocímiento general de las
características del proyecto y sus condicionantes"
"Consideraciones de ia oferta que se vaíoran negativamente por consíderarias
incoherentes con el planteamíento general del proyecto o ínnecesarías"
Con respecto a los sistemas de aseguramiento de la calidad, las dístintas
ofertas presentaban sistemas adecuados sin presentar ninguna de ellas
carencias o defícíencias reseñables sobre las demás en este aspecto, por lo
que todas ellas obtuvieron la misma puntuación.
A la vista de lo anterior, se solicita su eliminación del informe definitivo.
* En este apartado, el Anteproyecto de Informe también señala lo siguíente:
La UTE adjudicataria solicitó una prórroga por un plazo de dos meses que fue
informada favorablemente por /os servicios técnicos y por la Intervención- Sin
embargo no se adopíó ningún acuerdo para la aprobación de la misma, lo que
no se ajustó a lo dispuesto en el artículo 97 del RGLCAP. (página 15)
En relación a lo indicado, se pone de manifiesto lo síguiente:
En cuanto a la prórroga del contrato, mientras se tramitaba el expedíente se
ponía de manífíesto por el Servício de Movilidad en fecha 6 de noviembre que
los trabajos habían finalizado dentro del plazo de prórroga solícitado por la
empresa (27 de octubre), por lo cual, habida cuenta de las fechas en que nos
encontrábamos, se formalizó el acta de recepcíón, al objeto de iníciar el plazo
de garantía.
23
r
SUBEPÍGRAFE Il.lf2.3 CONCLUSIÓN 4ª
]
ASESORAMIENTO A LA DIRECCIÓN MUNICIPAL ENCARGADA DE
SUPERVISAR LA REDACCIÓN DEL PROYECTO CONSTRUCTIVO DE UNA
LÍNEA DE TRANVÍA ENTRE PARQUE GOYA Y VALDESPARTERA,
PROYECTOS DE ACOMPAÑAMIENTO, MATERIAL, COCHERAS Y
TALLERES, páginas 16-17
* El Anteproyecto de Informe en la conclusión 4ª y con desarrollo en el
subepígrafe 11.1 .2.3 señala lo siguiente:
EI PCAP de este expediente establecía, entre los criterios de adjudicación, la
"memoria técnica", que se desglosaba en otros tres criterios genéricos e
imprecisos. Además, el PCAP no contenía indicación alguna sobre la forma de
otorgar las puntuaciones de /os correspondientes baremos, lo que supuso una
limitación de /os principios de transparencia y publicidad propios de la
contratación pública, siendo así que, como ya se ha indicado, es en el PCAP
donde deben precisarse todos /os criterios de adjudicación y la forma de
valoración de cada uno de ellos para que sean conocidos por las empresas
Iicitantes a fin de que puedan preparar sus ofertas en coherencia con /os
requisitos específicos y Ias necesidades reales de la Administración
contratante. (artículos 89 del TRLCAP y 67 del RGLCAP) . (páginas 16-17)
En relacíón a lo indicado, se pone de manifiesto lo siguiente:
EI PCAP establecía como criterio de valoración técnica la Memoria técnica,
estableciendo en la cláusula h) los Documentos a aportar sobre requisitos
técnícos, incluidos los relacionados con los criterios de valoración y en la
cláusula i) los criterios de valoracíón que se corresponde con lo siguiente:
"Memoria técnica: hasta un máximo de 70 puntos, con la siguiente distribución:
-La metodología para supervisar y conseguir cumplir /os objetivos definidos en
el apartado 2.2 del Pliego de Prescripciones Técnicas, (hasta 30 puntos)
-Programación metodológica y desarrollo de las actividades que se definen en
el apartado 2.3 del Pliego de Prescripciones Técnicas (hasta 30 puntos)
-Sistema de control y asesoramiento de la calidad que se establecerán en el
desarrollo de la asistencia (hasta 10 puntos)"
Los tres subcriterios descrítos hacían referencia a su vez a distintos apartados
del PPT, los cuales definían los objetívos, que a continuación se transcriben:
En el apartado 2.2 del PPT:
24
I:§4,
"Las tareas de asesoramiento deben permitir que el proyecto citado sea
concluido:
a
La redacción de un proyecto constructivo de la línea, con todas sus
instalaciones, ajustado al Pliego de Prescripciones Técnicas ParticuIares que
rige el concurso correspondiente, perfectamente definido y ajustado al estado
actual de la tecnología experimentada, en las mejores condiciones de calidad y
precio.
#
La definición de todas las características requeridas del material móvil
más adecuado para la prestación del servicio en la línea en cuestión y dadas
las características de la misma y /os planes de explotación más probables.
*
E/ cálculo de las necesidades de material móvil, ajustado a las de
explotación de la línea en función de las previsiones de demanda, de las
prestaciones del mismo y de /os planes de mantenimiento más razonables.
#
La redacción de un proyecto de talleres y cocheras ajustado a las
necesidades de la explotación, teniendo en cuenta las características del
material y del servicio y considerando la opción de mantenimiento que resulte
más conveniente.
*
La adecuación del presupuesto final del proyecto a /os escenarios más
probables de precios en el mercado de la construcción de tranvías y del
material ferroviario correspondiente".
En el apartado 2.3 del PPT:
"El trabajo de asesoramiento requerido en estos pliegos comprenderá:
1. Informe sobre /os documentos del proyecto.
2. Asistencia a las reuniones de control.
3. Asistencia a reuniones estrategia".
Es cierto que en el plíego administrativo no se desarrollan los criterios, y el
citado pliego remite a los puntos 2.2 y 2.3 del PPT, si bien esta forma de
actuar no es correcta procedimentalmente, el hecho cierto es que los posibles
licítadores conocían todo aquello que se tendría en cuenta en la valoración de
Ias ofertas y en consecuencía se encontraban todos en las mismas condiciones
de igualdad.
* En este apartado, el Anteproyecto de Informe también señala lo siguiente:
A esta licitación concurrió una única empresa, a la que se le adjudicó el
contrato, indicando el informe de valoración, cuyos términos fueron, con
carácter general, excesivamente descriptivos, que" la oferta satisface /os
requisitos exigidos en el pliego y obtiene una puntuación adecuada". Debe
señalarse a este respecto que el artículo 74 del TRLCAP define el concurso
como el procedimiento en el que la adjudicación recae en el licitador que, en su
conjunto, haga la proposición más ventajosa, teniendo en cuenta /os criterios
25
establecidos en el PCAP, lo que requiere que el informe de valoración de las
ofertas precise las razones por las que la oferta seleccionada resulta ventajosa
para la Administración, no siendo suficiente una descripción de lo ofertado,
respecto de algunos criterios, por el licitador como ocurre en el contrato que
aquí se analiza. (página 17)
En relación a lo índícado, se pone de manifiesto lo síguiente:
Respecto a la valoracíón de la única oferta presentada, en el informe del
Servicio de Movilidad de 4 de junío de 2007 se procede a analizar los distintos
apartádos a valorar, y en concreto la única oferta presentada a esta Iícitación
incorporaba algunos aspectos de interés relacionados con la elaboración de
informes específícos, supervisión de planes, actas, asistencia conjunta a
reuniones de especialistas y técnícos generalistas, los cuales fueron reseñados
y tenidos en cuenta para determinar la puntuación técnica obtenida. Estos
aspectos surgen de la descrípción que de ellos hace el licitador en su oferta,
por lo que se destacan para establecerlos como ventajosos para la
administración.
Es cierto que no se realiza una comparativa, pero esto es porque solo hay un
licítador y por tanto no es necesaria, por lo que en este caso la explicación que
se dio en el informe es suficiente.
A la vista de lo anterior, se solicita su eliminación del informe definitivo.
* En este apaítado, el Anteproyecto de Informe, señala lo siguíente:
La recepción del contrato tuvo lugar unos días antes de que se Ilevara a cabo
la del contrato de redacción del proceso constructivo. Esto resultó
contradictorio con el PPT del expediente examinado, en el que se preveía que
el consultor debía asistir a reuniones y mantener contactos con el otro
adjudicatario a la finalización del proyecto y previa su entrega definitiva,
pudiendo el Ayuntamiento, una vez efectuada la redacción del proyecto,
solicitarle eI correspondiente informe en el caso de que considerase oportuna
su modificación. (página 17)
En relación a lo indicado, se pone de manifiesto lo síguiente:
Efectívamente, el acta de recepción de este contrato se firma el 18 de
noviembre de 2008 y el acta del contrato de redacción del proyecto se fírma el
día 26 de noviembre de 2008. Estas fechas no se corresponden con la fecha
26
14,;,4goza
de finalízación de la prestación, sino con la fecha en la que, condicionada por la
disponibilidad de los firmantes, se reúnen para rubricar el dócumento.
Los íntegrantes de esta asistencia participaron en numerosas reuníones y
elaboraron informes durante el desarrollo de su contrato, no síendo necesaría
su participación en el último período de redacción del proyecto constructivo,
que se centra en la edición de los documentos definítivos, puesto que ya han
sido sometidos a revisión técnica en fases anteriores, y por tanto en el último
periodo del contrato de redacción de proyecto estaban resueltas todas las
cuestiones que, por su especialídad, requerían de su asesoramíento.
Por tanto, desde el Ayuntamiento no se consideró n?ecesaria la participación de
los asesores en esta fase final, síendo suficiente la partícipacíón de personal
municípal en la recepción del proyecto.
A la vista de lo anterior, se solicita su eliminación del informe definitivo.
r
EPÍGRAFE 11.1.3
]
PRIORIDAD SEMAFÓRICA, págínas 17-18
* El Anteproyecto de Informe en el epígrafe 11.1 .3 señala lo siguiente:
Los criterios para la adjudicación del contrato de servicio de perfeccionamiento
del sistema lógico de regulación semafórica para la implantación de la prioridad
del tranvía en la vía pública se definieron en eI PCAP de manera genérica, sin
detallar su contenido y la forma de otorgar las puntuaciones de /os
correspondientes , lo que no se adecuó a /os principios de publicidad y
transparencia de la contratación pública previstos en el artículo 1 de la LCSP.
Entre estos criterios insuficientemente definidos estaban las mejoras,
circunscribiéndose el PCAP a señalar que estas se valorarían tanto en medios
como en el desarrollo del trabajo que generasen mayor potencia de análisis o
servicios de interés para el proyecto, lo que no aportaba a las empresas la
información suficiente sobre las posibles mejoras que pudieran proponer y, en
su caso, de cuáles de ellas serían las más valoradas por el órgano de
contratación. (página 18)
En relacíón a lo indicado, se pone de manifiesto lo siguiente:
En la cláusula j) del PCAP se indicaban los Documentos a aportar dentro del
sobre requisitos técnicos, y en la cláusula K apartado B es donde se indicaba la
27
valoración de los criterios de adjudicación, y en concreto se indícaba lo
siguiente:
Oferta técnica presentada: hasta un máximo de 34 puntos que se
desarrollaba en los siguientes apartados con la puntuación establecida para
cada uno de ellos.
Se valorará los siguientes aspectos:
- Metodología propuesta para la definición del algoritmo de prioridad
semafórica, sus parámetros y sus prescripciones técnícas (hasta un máximo de
8 puntos).
- Metodología propuesta para el desarrollo del hardware y software de
los sistemas de prioridad semafóríca y de regulación con detección de colas y
el díseño de los prototipos correspondientes (hasta un máximo de 8 puntos).
- Metodología propuesta para la realización de los ensayos (hasta un
máximo de 8 puntos).
- Metodología propuesta para la defínición del sistema de regulación con
detención de colas, de los criteríos de detección y parámetros de validación de
colas (hasta un máxímo de 5 puntos).
- Medios técnicos aportados analizando su adecuacíón y oportunidad (hasta un
máximo de 5 puntos).
C.- Mejoras aportadas: hasta un máximo de 15 puntos.
Se valorarán las mejoras propuestas, estimadas con aportación gratuita, tanto
en medíos como en el desarrollo del trabajo, que generen mayor potencia de
análísis o servicios de interés para el proyecto.
A.- Oferta económica: Hasta 51 puntos, de acuerdo con la fórmula allí indicada.
En este artículo queda detallada la forma de otorgar la puntuación del
concurso, que consiste en una fórmula para la valoración de la parte
económica, y una distribución de 29 puntos para las metodologías planteadas
en las ofertas para dístintos aspectos concretos y de 5 puntos para los medios
técnicos aportados, analízando su adecuacíón y operatividad. Por lo tanto sí
que existe un baremo de puntuacíón para los críterios que requerían juicio de
valor. Además, se valoraban en 15 puntos las mejoras aportadas.
En cuanto a la aportación de las mejoras cuyo potencial fuesen de ínterés para
el proyecto, además permitían valorar el mejor conocimíento del problema, de
la ciudad y la adecuación de las posibles soluciones planteadas al objeto del
contrato.
Al valorar un mayor potencial de análisis o servicios de interés para el proyecto
lo que se pretendía era que las mejoras aportadas, desde el desconocimiento
28
I:§4z4goza
de cuales pudieran ser, supusiesen propuestas que aportasen al contrato una
mayor segurídad en la consecución de los objetivos del mismo. Se puede
entender que si las empresas conocían la dimensión del problema, objeto del
contrato, serían capaces de aportar servicios de interés para el proyecto, que
no estuvieran recogidos en los plíegos y que explicada su aportaciÓn en la
oferta, sirviesen de baremo que permitiese valorar, principalmente, un mayor
potencial de la propuesta, a la vez que un mayor conocímiento del problema.
En definitíva, se trataba de que los Iícitantes mejorasen el pliego y eso se
pudiese valorar de forma adecuada.
Se valoraba una mayor potencia de análísis, ya que el modelo de príoridad
semafórica no estaba decidido, era necesario analízar distintas opciones. Una
mayor potencia de análisis permítiría dar cobertura técníca a la decisión, de que
elementos habría que tener en cuenta y cuales no, en la eleccíón final.
Los servicíos de interés para el proyecto, debían ser aportacíones que desde
su conocimiento del problema, el licitante hiciese y no estuvíesen recogidas en
el pliego.
A la vista de lo anterior, se solicita su eliminación del informe definitivo.
* En este apartado, el Anteproyecto de Informe también señala lo síguiente:
Igualmente se incluyeron entre esos criterios los medio técnicos aportados, lo
que constituía un acreditativo de la solvencia técnica o profesionaI, conforme el
árticulo 67 de la LCSP, que, como tal, debían cumplir todas las ofertas para ser
admitidas a la licitación, y no un criterio de adjudicación. Según consta en el
informe de valoración técnica de las ofertas, al evaluar este criterio se concedió
Ia máxima puntuación del correspondiente baremo ( 5 puntos) al licitador que
resultó adjudicatario del contrato, manifestando que, " se ofrecen en este
ápartado /os medios técnicos y personales de la empresa de forma general.
Además el consultor se apoyará en las empresas(...) cuya aportación técnica
resulta muy interesante" (página 18)
En relación a lo indicado, se pone de manifiesto lo síguiente:
Es cierto que se valoraron los"Medios técnicos aportados analizando su
adecuación y operatividad. (5 puntos)", a pesar de que ya se solicítaba la
solvencía técnica o profesional pidiendo una clasificación V-03-D
Se entendía que dícha solvencia técníca sólo podía ser un requísito de
mínimos, y que era necesario valorar de alguna forma la especíalización de los
medíos técnicos aportados.
29
Es cíerto que, con carácter general, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia ha
subrayado la necesidad de distinguir entre los criterios de solvencia, de los
criterios de adjudicación, en ese sentido la LCSP distinguía las reglas que
permitian acredítar la solvencía en los artículos 63 y siguientes, debiendo
acredítarse mediante la aportación de los documentos que determine el órgano
de contratación de entre los previstos en la ley, que por otra parte tienen
naturaleza tasada.
Sin embargo, no es menos cíerto que en determinadas ocasiones el Tribunal
de Justicia no se ha opuesto a que la experiencia comparada del personal
adscríto a la ejecución del contrato pueda ser consíderada como indicador de
una mayor ventaja económíca de una oferta respecto de la otra, señalando a
título de ejemplo la Sentencia de 9 de septiembre de 2010, Asunto T63/06,
Evropaíkí Dynamíki v. FMCDDA, en la que se valoró comparativamente las
cualificaciones y experiencía de los equipos propuestos, y en la Sentencía del
Tribunal de Justicia 3 de marzo de 2011 , Asunto T589/08, Evropaíkí Dynamikí
v. Comisión Europea, sostuvo que la oferta ganadora fue correctamente
elegida, teniendo en cuenta la persona integrada en el proyecto como parte dlel
equípo específíco de acuerdo con su dilatada experiencia que acreditaba en
comparacíón con la que tenia el personal adscríto a las ofertas de otras
empresas.
En el mismo sentido, la reciente sentencia del TJUE C-6al/13 de 26 de marzo
de 2015 se pronuncía a favor de entender admisible la valoracíón de los medios
humanos y la experiencia, en el marco del art. 53.l.a) de la Directiva
2004/18/CE, que el poder adjudicador incluya un criterio de valoración de
ofertas donde se evalúe la calidad de los equipos concretamente propuestos
por los licitadores para la ejecución del contrato, criterío que tiene en cuenta la
constítución del equipo, así como, la experiencia y el currículo de sus
míembros, posíbílidad establecida en los contratos de servícios de carácter
intelectual."son las competencias y la experiencia de sus miembros /os
aspectos determinantes para apreciar la calidad profesional de dicho equipo.
Esa calidad puede ser una característica intrínseca de la oferta y estar
vinculada al objeto del contrato, en el sentido del artículo 53.1.a de la Directiva
2004/1 8/CE.
Esta línea jurísprudencial se ha recogido en la nueva Directiva de Contratación
Pública 2014/24/UE, que, si bien no es de aplicacíón a este caso concreto, ha
venido a incorporar la posibilidad de tener en cuenta la experiencia en la
ejecución de ciertos contratos.
Era por lo tanto necesario que el conocimíento profundo de los sistemas de
prioridad semafórica quedase acreditado, ya que un fracaso en el sístema de
prioridad semafórica del tranvía hubiese sido desastroso para los íntereses del
Ayuntamiento y en consecuencia del interés general.
30
17,44goza
Todos los licitadores recibieron valoración en este apartado. Se valoró con la
máxima puntuación a la oferta técnica que mejores Medios Técnicos aportaron
y a los que se consideró que mejor se adecuaban y eran más operativos.
A la vista de lo anterior, se solicita su eliminación del informe definitivo.
* En este apartado, el Anteproyecto de Informe también señala lo síguiente:
Ha de señalarse al respecto que el artículo 52 de la LCSP permitía que el
empresario pudiera servirse de la solvencia y medios de otras entidades,
indeperidientemente de la naturaleza jurídica de /os vínculos que tuviera con
ellas, siempre que demostrase que para la ejecución del contrato disponía
efectivamenté de esos medios, extremo que no se precisa en el expediente
analizado. (página 18)
En relacíón a lo indicado, se pone de manifíesto lo siguiente:
El Anteproyecto de Informe señala que la empresa se apoyará en medios
externos y que para que pueda servirse de ellos como medio de solvencia
tiene que estar justificado, se ha comprobado que en el sobre técnico la
empresa Cerma y Arriaxa S.L incluyó documentación de la empresa INGEROP
T3 SLU.
No obstante lo anterior, lo cierto es que la empresa Cerma y Arriaxa S.L. no
necesítaba medios externos para acreditar la solvencia ya que disponía de la
clasificación suficiente establecída en el PCAP y, por tanto, no era necesaría a
los efectos del artículo 52 de la LCSP presentar un compromiso formalizado de
disponibílidad de medios ya que no los necesitaba.
A la vista de lo anterior, se solicita su eliminación del informe definitivo.
31
ANTEPROYECTO DE INFORME op FISCALlZACl5'N DEL DESARROLLO,
MANTEN?MIENTO Y GESTIÓN DEL TRANVÍA DE ZARAGOZA
l
ALEGACION TERCERA SOBRE LA CONTRATACIÓN DEL SOCIO
PRIVADO, RÉGIMEN JURÍDICO DEL CONTRATO Y CONCLUSIONES 5ª, 6ª,
7ª Y 8ª
r
SUBEPÍGRAFE Il.l.4.i CONCLUSIÓN 5ª
l
DEFINICIÓN DEL MODELO JURÍDICO Y FINANC?ERO Y REDACCIÓN DE
LOS DOCUMENTOS TÉCNICOS PARA LA CONTRATACIÓN, páginas 19-23
* El Anteproyecto de Informe en la conclusión 5ª y con desarrollo en el
subepígrafe 11.1 .4.1 señala lo siguíente:
EI PCAP preveía como criterios de adjudicación, la "oferta económica" y la
"memoria técnica?, desglosándose este último en tres subcriterios que
resultaban genéricos e imprecisos y no incluían indicación sobre su forma de
valoración ni de asignación de los puntos. Además uno de /os criterios se
refería a /os sistemas de control de la calidad, cuando este constituía un medio
para ªacreditar la solvencia técnica del contratista conforme al artículo 19 del
TRLCAP y no un criterio de adjudicación. (página 19)
En relación a lo indicado, se pone de manifiesto lo siguiente:
En la cláusula g) de los Pliegos de cláusulas administrativas se indican los
Documentos a aportar sobre requísitos técnícos, íncluidos los relacionados con
los criterios de valoración:
Memoria técnica, con una extensión máxima de 20 hojas que desarrollará:
La metodología para supervisar y conseguir cumplir los objetivos definidos
en /os apartados 9 y 10 del pliego técnico, incidiendo en /os siguientes
aspectos:
*
Conocimiento del problema.
Adecuación entre las distintas fases.
Claridad y coherencia de Ias tareas propuestas.
32
IZa,4goza
*
Programación, metodología y desarrollo de las actividades que se definen
en los apartados 9 y 10 del pliego técnico, incidiendo sobre /os siguientes
aspectos:
*
Coherencia temporal de las tareas.
Asignación adecuada de recursos.
Sistemas de control y asesoramiento de la calidad que se establecerán en
el desarrollo de la asistencia, incidiendo sobre:
Adecuación a los contenidos
Presentación de /os informes
Para a continuacíón en la cláusula h) establecer la puntuacíón que se otorgaba
a los críterios de valoración
Esos tres subcriterios descritos hacían referencia, a su vez, a los aspectos en
los que se debía incidír en la elaboración de la memoria técnica. Además, se
hacía referencia a los apartados 9 y 10 del pliego técnico para determinar los
objetívos a conseguir y las actividades a desarrollar y su programacíón.
Y, como ya hemos indicado anteriormente, esta forma de establecer la
valoración es acorde con lo establecido en la doctrína si se desarrolla de forma
coherente tal y como ha sido el caso.
En cuanto a los sistemas de control de cálidad, siendo un medio para acreditar
la solvencía técnica, se consideró que las distintas alternativas que se pudieran
plantear por los ofertantes en relación con este partícular, iba más allá del
requisito de solvencia, pudiendo presentar diferencias que permitan ser
evaluadas.
Por otra parte, tanto en el artículo 1 34 de la LCSP, como en el artículo 53 de la
Directíva 2004ñ8 de 31 de marzo de 2004, así como en la normativa vigente
en la actualidad TRLCSP la calídad es un críterío que puede ser objeto de
valoracíón.
A la vista de lo anterior, se solicita su eliminación del informe definitivo.
* En este apartado, el Anteproyecto de Informe también señala lo siguíente:
Igualmente, el PPT preveía que, a comienzos de /os trabajos y en el plazo de
quince días, el consultor debía redactar un plan de aseguramiento de la calidad
que, una vez aprobado por el director del estudio, revestiría carácter
contractual y serviría para detectar errores y preservar un adecuado nivel de
calidad en todos /os documentos previstos en el PPT, documento que no Ilegó
33
a elaborarse. El Ayuntamiento solo disporíe de un plan de aseguramiento de
calidad presentado por el adjudicatario en la licitación. (página 20)
En relación a lo indicado, se pone de manífiesto lo siguiente:
En la oferta se presentó un plan de aseguramiento de la calidad planteando un
paquete de medidas para asegurar la ejecución del trabajo en tiempo y forma y
la consecución de un nivel de calidad óptimo, estableciendo las medidas
concretas en las que se sustentaba su plan de calidad, si bien fueron
activídades transversales al desarrollo del trabajo y que implicarón la revísíón y
actualización de los documentos que se íban elaborando, pero no se sustanció
en un documento concreto denominado plan de aseguramiento de la calidad.
Dado que el documento presentado en su oferta ya determínaba la
actualizacíón períódica del enfoque metodológico de cada fase, del programa
de trabajo, del orden en la producción y archivo de los documentos, recogiendo
las versíones de los distintos documentos elaborados, el mantenimíento de
reuniones periódicas de carácter multidisciplínar y la realización de los trabajos
relacionados en cada una de las fases del trabajo, no se consideró necesario
establecer, en los primeros quínce días de contrato, un documento con formato
de nueva incorporación que recogíera lo ya descrito en el presentado en su
oferta, puesto que el contenido sería el mismo.
* En este apartado, el Anteproyecto de Informe también señala lo siguiente:
Próximo a concluir el plazo de ejecución, el contratista solicitó la prórroga del
contrato por un plazo de cuatro meses, justificando dicha petición en que el
proyecto constructivo estaba aun sin conduir y era necesario disponer de él
para ultimar /os trabajos objeto de contratación, lo que pone de manifiesto una
deficiente planificación y coordinación entre ambas actuaciones contractuales.
Emitidos diversos informes al respecto, el Servicio de Movilidad Urbana redactó
uno en el que justificaba no solo la prórroga sino también la modificación del
contrato por la aparición de "necesidades no previstas inicialmente en relación
con algunos temas fundamentales para el correcto desarrollo de los trabajos y
que son imprescindibles para la conclusión de /os mismos", describiéndose,
asimismo, una serie de necesidades de forma genérica y carentes de
justificación suficiente para motivar la razón por /a que no había sido posible su
previsión a /os efectos del artículo 101 del TRCAP. Este informe cuantificó /os
trabajos adicionales en 16.950 €, representativo del 15,73% del precio inicial
(página 20)
En relacíón a lo indicado, se pone de manífiesto lo siguiente:
34
17,4r4goza
En el informe emítido por el Servicio de Control de Legalidad de fecha 28 de
agosto de 2008, se índica que consta en el expediente informe del Servício de
Movilídad Urbana justificativo de la modíficación del citado contrato.
En informe elaborado por la asesoría jurídíca municipal el 10 de septiembre de
2008 se indica que quedan acreditadas las razones de interés públíco y la
conformidad del adjudicatario, no existiendo inconveniente en que contínúe la
tramitacíón de la modificación contractual.
* En este apartado, el Anteproyecto de Informe también señala lo siguiente:
La prórroga y la modificación fueron aprobadas una vez expirado el plazo del
contrato inicialmente previsto, lo que no se ajustó a lo dispuesto en el artícuIo
100 del RGLAP, recibiéndose /os trabajos dos meses más tarde. (página 20)
En relacíón a lo indicado, S€, pone de manifiesto lo siguiente:
Con fecha 19 de marzo de 2008 el consultor solicitó prórroga del contrato.
Posteriormente, durante el proceso de tramitacíón de la prórroga se planteó la
necesidad de tramitar una modificación de contrato.
El 17 de septíembre de 2008 se aprobó la modificación de contrato y se amplió
el plazo contractual para poder realizar los trabajos objeto de modíficación.
Una vez aprobada la modificacíón presupuestaria y la ampliación de plazo se
pudieron realizar estos trabajos, que se certifícaron una vez finalizados, el 15
de octubre de 2008.
Se adjunta documentación acreditativa en el Anexo 2
* En este apartado, el Anteproyecto de Informe también señala lo siguiente:
En particular, el PPT de la asistencia técnica establecía como una de las
prestaciones la elaboración del pliego técnico del contrato para la construcción,
explotación y puesta en marcha del tranvía. La necesidad de esta contratación
se motivó en la complejidad de /os pliegos tanto técnicos como administrativos
necesarios para la licitación y posterior desarrollo en todo el procedimiento.
Esta justificación, además de genérica, resulta cuestionable, siendo así que
dicha prestación también había sido objeto del contrato anteriormente
analizado- dáusula 10.5 del PPT de la"asistencia técnica para la redacción de
35
estudio de definición del modelo jurídico y financiero de construcción y
explotación de la línea de tranvía norte-sur Parque Goya-Valdespartera"-
(página 22)
En relacíón a lo indicado, se pone de manifiesto lo siguiente:
Se debe tener en cuenta que el Ayuntamiento dispuso de los documentos
elaborados en el contrato "Redacción del estudio de definición del modelo
jurídico y financiero de construcción y explotación de la línea de tranvía Parque
Goya- Valdespartéra" y los puso a disposición del consultor adjudicatario del
contrato "asistencía para la redacción de los documentos técnicos necesarios
para la contratación de la operación, mantenimiento, adquisición de material
móvil e integración de la línea 1 de tranvía, asistencía en el proceso de
selección y de participación pública que se desarrollen de forma paralela y
desarrollo de acciones de comunicacíón en este periodo".
Es preciso destacar que la cláusula 10.5 referida en el anteproyecto establece
la redaccíón de pliegos para modelos de gestión basados en la participación
del sector privado en la sociedad de capital íntegramente público creada, o bien
basados en la celebración de concursos de concesión de obra públíca con
sujeción al proyecto constructívo aprobado, o concesión de servícios con
inversión en material, y ninguna de estas fórmulas fue la que fínalmente se
adoptó.
Por otra parte, los objetos de ambos contratos guardan relacíón en tanto que
atienden necesídades derivadas de la implantación de una primera línea de
tranvía, si bien uno de los contratos tiene un enfoque jurídico y financíero y el
otro tiene un enfoque técnico en el desarrollo de los pliegos (especialmente en
lo relativo a la operación y el mantenímiento de la línea tranvíaría), que abarcan
distintas especialidades con competencias muy varíadas, lo que precisa la
implementación de las distintas ramas que definen los documentos fínalmente
redactados para abordar con garantías la selección del socio privado que
participará con el Ayuntamiento de Zaragoza en la constitucíón de la Sociedad
de Economía Mixta que gestionará el servicio público (construcción,
financíación, explotación y mantenimiento) de la línea 1 del tranvía de Zaragoza
(Parque Goya- Valdespartera) y del contrato de gestión de servicio público
correspondiente.
En el objeto del contrato se establece que"los trabajos se Ilevarán a cabo
partiendo de los estudios anteriormente realizados, que serán actualizados y
completados por el Consultor en todos aquellos aspectos que sean necesarios
para alcanzar el objeto del contrato".
36
q7,;,4goza
En el momento de íniciar estos trabajos, el Servicio de Movilidad disponía de
información y documentación recabada del desarrollo de contratos anteríores,
pero incompleta a los efectos de poder elaborar un plíego técnico de la
extensión y complejidad que se precisaba especialmente en cuanto a las
necesídades de íntegración de todos los elementos y características del
sistema tranviario.
Hay que tener en cuenta que, para el Ayuntamiento de Zaragoza y sus
técnicos, era la prímera vez que tenían que desarrollar la construccíón y gestión
de una línea de tranvía moderno, por lo que, en todo momento, se ha
mantenido un criterio garantista con el fín de obtener el mejor resultado posible
en la construcción y explotación de la línea.
Los trabajos de redacción del pliego técnico se Ilevaron a cabo desde la fecha
de adjudicación de este contrato hasta el mes de febrero, aunque con mucha
más intensidad al inicio del mismo, ya que la previsión era que la licítación de la
selección del socío prívado se inicíara antes de lo que realmente fue.
Por ello, este contrato tenía una duración de 4 meses, aunque posteríormente
se prorrogó hasta el 13 de julio porque su finalización dependía de la redacción
de los informes del proceso de seleccíón del socio privado.
A la vista de lo anterior, se solicita su eliminación del informe definitivo.
* En este apartado, el Anteproyecto de Informe también señala lo siguiente:
Examinado el proceso de adjudicación Ilevado a cabo para la seleccióó del
socio privado, se ha comprobado que la valoración de las ofertas se realizó por
una comisión técnica integrada por técnicos municipales, no constando en sus
informes ni en las correspondientes actas de la mesa de contratación
referencia alguna sobre la participación del consultor adjudicatario del contrato
ahora fiscalizado. Tampoco el Ayuntamiento ha aportado, a solicitud de este
Tribunal de Cuentas, documento aIguno que acredite la asistencia 4el consultor
a dicha comisión técnica.
La adjudicataria tenía que además preparar un documento de síntesis que
resumiera el contenido de /os trabajos, documento que no fue elaborado.
(páginas 22-23)
En relacíón a lo índicado, se pone de manífiesto lo siguiente:
La consultora adjudicataria de este contrato asistió técnicamente a la Comisión
formada por funcionarios del Ayuntamiento de Zaragoza durante todo el
proceso de licitación, tanto en el análisis y propuesta de contestación a las
37
consultas de los licitadores (esta labor se realizó en el mes de marzo), como en
el análisis de las ofertas técnicas y la elaboración de comentarios que sírvieron
de base para la elaboración del ínforme técníco firmado por la Comisión.
Se adjunta en el Anexo 2 copia de varios documentos de trabajo
elaborados por el consultor.
Todo el trabajo que desarrolló se subsumió finalmente en los documentos
elaborados por la Comisión.
A la vista de lo anterior, se solicita su eliminación del informe definitivo.
* En este apartado, el Anteproyecto de Informe también señala lo siguiente:
El contrato se adjudicó por procedimiento negociado sin publicidad,
seleccionándose la empresa adjudicataria entre las tres invitadas, teniendo
como único criterio de negociación el precio más bajo. Este criterio constaba en
el PPT, en lugar de en el PCAP, incumpliendo con ello lo d!ispuesto en el
artículo 68.3 del R.GLCAP, lo que supuso la indebida exclusión de dicho
aspecto del control de legalidad del PCAP a cargo de la asesoría jurídica del
Ayuntamiento, no ajustándose a lo dispuesto en el artículo 99.6 de la LCSP, en
relación con la Disposición Adicional 2ª.8 de esa misma ley. Además, el empleo
del"precio" como único criterio de negociación en este contrato de servicios,
sin tener en consideración otros relacionados con el objeto de la contratación -
aún cuando se trata de un criterio objetivo que responde al principio de
economía -, no se justificó debidamente teniendo en cuenta que el PPT no
definía plenamente las prestaciones desde un punto de vista técnico,
encomendando a /os licitadores la determinación del equipo de trabajo, la
programación de los trabajos y /os plazos de entrega.(ípágina 23)
En relación a lo indicado, se pone de manífiesto lo siguiente:
No se comparte lo señalado en el Anteproyecto de Informe de que el úníco
criterio de negociación, el precio, no se incluía en el PCAPE. La Asesoría
Jurídica tuvo conocimiento de toda la documentación obrante en el expedíente
administrativo, PCAPE, PPT, justíficación del procedimiento negociado sin
publicidad por razón de la cuantía, tal y como se constata en el informe emitido
por la cítada Asesoría Jurídica que lo informó favorablemente de modo que
podía continuar la tramitación (ver págína 53 del expte. 986699/08)
En el citado PCAPE se indícaba que los licítadores podían modificar el tipo de
licitación a la baja.
38
17p,4goza
Tampoco se comparte que el PPT no definía las prestaciones, dado que el PPT
las definía de forma exhaustiva y, por tanto, no hacía falta indícar otros criterios
de valoración.
En concreto, el cítado PPT contenía un apartado denominado "Descripción de
los trabajos a realizar" en los que se solicitaba elaborar toda la documentación
y asistencia necesaria para cumplir el objetivo de seleccionar, desde el punto
de vista técnico, al socio inversor privado que forme parte de la futura sociedad
de economía mixta que construirá y explotará la línea norte sur de tranvía en
Zaragoza, y preparar los documentos técnicos que permitan seleccíonar al
operador de la línea y al suministrador de material móvíl, garantizando la
correcta integración de todo el sistema.
A contínuacíón se transcribe el apartado 10 del PPT en el que se define el
contenido de los trabajos:
"Revísión de estudios y proyectos previos
Se revisarán /os estudios y proyectos previos, relativos a la demanda de
transporte, inversiones, tanto en infraestructuras e instalaciones como en
material rodante, y costes de la explotación del tranvía y la prestación
del servicio, al objeto de obtenér toda la información que se precise para el
desarrollo de este contrato.
Asistencia en realización de pliego de contrato de operación y mantenimiento.
se realizará el pliego técnico del contrato para la construcción, explotación y
gestión de sistemas del tranvía, de acuerdo a la estructura que defina el
Director de /os trabajos, que deberá ser consistente con el contrato de gestión
a firmar entre la empresa mixta y el ayuntamiento.
Asistencia en el diseño de un procedimiento para la selección del material
rodante.
el consultor asistirá técnicamente al Ayuntamiento en el proceso de selección
del material rodante de manera separada al contrato de obras y de selección
de socio inversor mayoritario privado, de forma que la selección de uno no
incida en la selección del otro. Pero se deberá a su vez tratar de que ello no
incida en el calendario de ejecución introduciendo un retraso no deseado en el
proceso de construcción y puesta en marcha. En cualquier caso, el consultor
deberá adaptar su asistencia a la modalidad que finalmente determine el
Ayuntamiento de Zaragoza
Acompañamiento en el proceso de licitación.
El consultor deberá asistir al ayuntamiento en el análisis de las preguntas de
39
cará«,ter técnico y las respuestas en su caso, además de asesorar en su caso
en las modificaciones que se deban introducir.
Apoyo en la valoración de ofertas y selección
E/ consultor realizará un análisis interno de valoración de ofertas en su parte
técnica, en la medida en que se requiera en función de los criterios de
selección/valoración que finalmente se adopten.
Todas estas tareas estarán supervisadas por la dirección de /os trabajos y
deberán ser sometidas a la aprobación de la misma.
Desarrollo de la campaña de comunicación.
Durante todo el proceso se desarrollarán actividades de comunicación con
distintos colectivos ciudadanos que posibiliten la participación.
Se mantendrá actualizada la página web del tranvía de Zaragoza y se
promoverán a través de la misma acciones de participación ciudadana en
relación con el diseño del material móvif."
Por tanto, no se comparte la conclusión del Anteproyecto de Informe de que el
PPT no definía plenamente las prestaciones y en consecuencia el precio podía
ser el único criterio de valoración.
A la vista de lo anterior, se solicita su eliminación del informe definitivo.
r
SUBEPÍGRAFE II.1.4.2 CONCLUSIONES 6ª, 7ª Y 8ª
]
SELECCIÓN DEL SOCIO PRIVADO PARA LA CONSTITUCIÓN DE LA
SOCIEDAD DE ECONOMÍA MIXTA, páginas 23-39
* El Anteproyecto de Informe en las conclusiones 6ª, 7ª y 8ª y con desarrollo en
el subepígrafe 11.1 .4.2 señala lo siguiente:
La imposibilidad por parte de la Administración para establecer el presupuesto
de contrato no quedó específicamente justificada en el expediente de
contratación, al no emitirse informe al respecto que motivara las dificultades
para su elaboración y la necesidad de que fueran presentados por los
licitadores. (página 25)
En relación a lo indicado, se pone de manifiesto lo siguiente:
40
q74,4goza
Efectivamente, el presupuesto del contrato no puede ser establecido
previamente por la complejídad del mismo y la necesidad de que fuera
establecido por los licitadores.
Así, el contrato de gestíón de servicio público contratado, calificado a efectos
nacionales como tal pero que encaja dentro de las fórmulas de colaboración
público-privada institucional, íncluye un conjunto complejo de prestaciones
diversas, siendo la dominante la gestión del servício y, respecto de la obra
sujeta a explotación por la SEM, se íntegra en el contexto de la gestión del
servicío, como se pone de manifiesto a tenor de los íngresos esperados ylos
gastos prevístos (inversión + explotación) propuestos por el adjudicatario en el
Plan económico-financiero, que se transcriben a continuacíón:
Los ingresos esperados por demanda en el Plan económico-financiero
ascienden a 1.572,42 millones de euros.
Los gastos de explotación proyectados en el Plan económico-financiero
ascienden a 971,84 millones de euros.
Los gastos totales previstos por el contrato (inversión más explotación)
ascienden a 1.424 millones de euros.
* En este apartado, el Anteproyecto de Informe también señala lo síguíente:
El sistema de valoraciones previsto en el PCAP respecto de /os criterios
dependientes de un juicio de valor dejaba margen para la apreciación de las
ofertas, siendo así que algunos de ellos -"sistema de calidad': "plan de
comunicación", "programa de pre-operación", "plan de mantenimiento y
reposiciones", "plan de seguridad", ?plan de comunicación en fase de
explotación", "plan de formación"," plan de gestión para la explotac?ón", "plan de
aseguramiento de la calidad y plan de vigilancia y control medioambientar'-
eran genéricos y poco precisos, lo que dejaba la elaboración de las ofertas al
criterio de /os licitadores.
En relación con lo anterior debe tenerse en cuenta que sobre la necesaria
concreción en el PCAP de /os criterios de adjudicación de los contratos, el
artículo 134.2 de la LCSP establecía que los criterios que habían de servir de
base para la adjudicación del contrato se determinarían por el órgano de
contratación y se detallarían en el anuncio, en /os pliegos de cláusulas
administrativas particulares y su presentación supone la aceptación
incondicionada por el empresario del contenido de la totalidad de dichas
cláusulas o condiciones, sin salvedad o reserva alguna. Así pues, la LCSP
configuraba /os criterios de valoración enumerados en el PCAP,
simultáneamente, como elementos caracterizadores del objeto del contrato y
41
que determinan la adjudicación, por lo que deben estar claramente delimitados
y ser suficientemente conocidos por /os licitadores para que puedan preparar
sus ofertas adecuadamente, lo que no ocurría en el PCAP del contrato que se
analiza. (página 26)
En relación a lo indicado, se pone de manifiesto lo siguiente:
Las ofertas técnicas se valoraban de acuerdo a una dístribución de criterios
clasifícados en 5 grupos, que a su vez incorporaban un total de 38 subgrupos
con una puntuación asignada para cada uno.
Los contenidos mínimos de los 10 subcriterios, relacionados como genéricos y
poco precisos en el Anteproyecto de Informe, se podían consultar en la parte 3
del PPT cuyo objeto y alcance era descríbír los trabajos, definir los
requerimientos funcionales y establecer los estándares mínimos de calidad que
regírían en la operación y el mantenimiento, es decir, en la explotación de la
línea norte sur del tranvía de Zaragoza.
Además del total de 450 puntos sobre los que se evaluaba la oferta técnica,
estos subcriteríos apenas sumaban 75 puntos.
Por tanto, estos conceptos estaban perfectamente desarrollados y concretados.
En relación con estos subcríteríos, difícilmente podía decirse algo más, ya que
estaban perfectamente definidos en el conjunto de los pliegos y eran
comprensibles para los licitadores.
No se comparte la conclusión del Anteproyecto de Informe de que los críterios
no eran suficientemente conocidos por los licitadores para poder presentar sus
ofertas adecuadamente.
A la vista de lo anterior, se solicita su eliminación del mforme definitivo.
* En este apartado, el Anteproyecto de Informe tambíén señala lo siguíente:
El contenido de algunas de las valoraciones -consumo energético previsto,
programa pre-operación, plan de comunicación en fase de explotación,
estructura de financiación y grado de credibilidad y solvencia de la misma-
era,respecto de ciertos extremos, general y no incluía un pronunciamiento
crítico. El informe de valoración carecía en estos casos de valoraciones que
justificaran adecuadamente la idoneidad de las ofertas. (página 28)
42
174,
En relación a lo indícado, se pone de manifiesto lo siguiente:
El Anteproyecto de Informe indica que en el informe de valoración de ofertas no
se incluía justificación de la idoneidad de las ofertas en algunos aspectos como
"consumo energético previsto", "programa de pre-operación", "plan de
comunícación en fase de explotación", "estructura de financiacíón" y "grado de
credibilidad y solvencia de la misma".
A continuacíón se transcríben algunas de las consíderacíones que se recogían
en el informe sobre los aspectos referidos en el Anteproyecto de Informe y que
se tuvieron en consideración en las correspondientes puntuaciones:
Consumo energético previsto
'>e informa que intrínsecamente el ACR implica un sistema de
reaprovechamiento embarcado de la energía cinética. La oferta anuncia hasta
un 35% de ahorro".
"...se ha evaluado la disposición de sistemas y el nivel de ahorro de energía en
el consumo energético previsto. Existencia de dispositivos embarcados de
ahorro de energía..."
"Se informa que el sistema APS no permite regeneración en freno en la zona
sin alimentación aérea por línea de contacto.
Es de señalar que en el tramo con catenaria convencional no se ha encontrado
referencia a dispositivos de ahorro de energía salvo el freno regenerativo
habituar.
Programa de pre-operación
?>e desarrolla el plan de formación de conductores, y la puesta en marcha del
sistema, y también la marcha en blanco, todas ellas acciones que forman parte
del plan de pre-operación. Se incluyen el calendario del Protocolo de Pruebas y
Marcha en Blanco y una estimación a efectos de valoración de pre-contratación
de /os inspectores (3 meses), pcc (3 meses), conductores (1,5 meses), etc.
Se incluye la dedicación en meses del personal directo y de /os gastos de
energía de tracción y no tracción'l
'En el punto B.5. 1. 7?programa de pre-operación" se insiste en la necesidad de
que los responsables de explotación participen en actividades previas, aunque
no se menciona específicamente al Director técnico de Explotación. Se hace
referencia al protocolo de seguridad y pruebas y a la marcha en blanco,
desarrollada en otros apartados de la oferta. Se desglosa la puesta en marcha
43
en: cinco semanas de integración de sistemas, una semana de aceptación del
sistema operativo y tres semanas de marcha en blanco".
"... se ha evaluado el nivel de desarrollo, la previsión anticipada del programa
de pre-operación y la consideración de /os costes de personal en esta fase..."
Plan de comunicación en fase de explotación
"Es de señalar que la oferente desarrolla el contenido del plan de comunicación
de crisis"
"Se informa que la oferente no desarrolla el contenido del plan de comunicación
de crisis".
?... se ha evaluado el nivel de desarrollo y detalle de /os servicios de atención al
cliente, información ciudadana y Plan de crisis, medios contra el fraude y
estrategias de comunicación planteadas dentro del Plan de comunicación en
fase de explotación..."
Estructura de financiacíón y grado de credibilidad y solvencía de la misma
tt
se ha evaluado el alcance, contenido y justificación de /os apoyos
financieros del proyecto, estructuración de riesgos, condiciones financieras y
gestión eficiente de riesgos inherentes a la Estructura de financiación y grado
de credibilidad y solvencia de la documentación presentada..."
Estos párrafos extractados del informe, que es mucho mas extenso, constatan
que se incorporaba la correspondiente justificación de acuerdo a los criterios
plasmados por la comisión redactora del informe de valoración técnica.
A la vista de lo anterior, se solicita su eliminación del informe definitivo.
* En este apartado, el Anteproyecto de Informe también señala lo siguiente:
- En varios apartados del Anteproyecto se repite que SEM habría
subcontratado a UTE Constructora (formada exclusivamente por socios de la
SEM) la parte esencial de la construcción del proyecto.
En concreto, se indica que si bien dicha subcontratación no consume
porcentaje máximo de subcontratación, conceptualmente es una
subcontratación y que ello no respeta el procedimiento legal y convencional de
subcontratación, además de que sería una subcontratación que recae sobre
prestaciones esenciales y por ello contraria a la LCSP.
44
IZ.44goza
Añade eI Anteproyecto de Informe que si bien la cláusula 54 del PCAP
establece que no tendrían la consideración de terceros y por tanto, no podía
entenderse que existía subcontratación en los contratos celebrados con /os
socios de la sociedad gestora y las empresas vinculadas a ellos, podría ser
contraria al artículo 2lO.2.e) 7 de la LCSP que califica expresamente /os
contratos celebrados con empresas vinculadas como subcontratos -aunque
establece que no se tendrán en cuenta para el cómputo del porcentaje máximo
de subcontratación-. Añade también que el artículo 265 LCSP dispone que en
/os contratos de gestión de servicios públicos la subcontratación solo puede
recaer en prestaciones accesorias y que en este caso habría recaído sobre
prestaciones esenciales.
Así resulta, sin ánimo limitativo, de las referencias de las páginas 27, 33 (primer
párrafo), 67 (conclusión, punto 6a) y 68 (conclusiones, punto 7a).
En relación a lo indicado, se pone de manifiesto lo siguíente:
- El Anteproyecto de Informe tiene en cuenta lo previsto en el artículo 265 de la
LCSP, sin considerar la singularídad de este contrato, que tiene una larga
tradición en el Derecho local español y que no es otra cosa que una forma de
colaboración público privada en el marco de una sociedad de economía mixta,
ni en la LCSP vigente cuando se adjudicó el contrato ni en la actual se ha
establecido una regulación especifica que canalizase los criteríos de
constitución de la sociedad o la colaboración entre el socio públíco y el socío
privado.
- Ello obliga al análisis de la Calificación y régimen jurídico del contrato
adjudicado por el Ayuntamiento de Zaragoza para la Selección de un socio
privado que participe con el Ayuntamiento de Zaragoza en la constitución de
la sociedad de economía mixta que gestionará en régimen de servicio
público la construcción, explotación y mantenimiento de la línea 1 del tranvía
de Zaragoza.
1 . En efecto, la empresa mixta es, en el régimen del Derecho Local español un
modo de gestión indirecta, en forma de socíedad mercantil en cuyo capital y
dirección cooperan la Administración y los particulares para realizar finalidades
económicas de la referida Adminístración.
La creación de este tipo de sociedades de economía mixta está previsto tanto
en la normativa de régimen local estatal (artículos 85.2 de la LBRL, 104 del
TRRL y 102 y siguíentes del RSCL) como autonómíca, quedando delimitado su
1
Por error, el anteproyecto del Informe cita en varias ocasiones el artículo 201 .2.e) de la
LCSP, que no existe, por lo que debe querer referirse al 21 0.2.e) de la LCSP.
45
régimen jurídico por lo dispuesto en los artículos 206, 2'l5 de la LAL, y 301 y
siguientes del RBASOA.
En el ámbíto de la regulación estatal se encuentra expresamente prevista y
regulada en el art. 85.4.e) de la LRBRL, 104 del TRRL y 102 y ss del RSCL.
En particular, el art. 104 del RSCL admite entre las distintas formas de
participación de la Entidad Local Fundación de la sociedad con intervención de
la Corporación y aportación de los capitales privados por entre otros
procedimientos ... b) concurso de iniciativas.
En el ámbito de la regulación autonómica se encuentra expresamente prevista
y regulada en el art. 302.1 .b) del RBASO al establecer que la constitución de
una sociedad en cuyo capital particípe parcialmente la Entidad Local podrá
hacerse "mediante fundación de la sociedad con participación de la Entidad
locál, mediante suscripción pública o por concurso de iniciativas, en cuyos
casos se asegurará la Iíbre concurrencia y la igualdad de oportunidades del
capítal privado."
Se considera, por tanto, que el procedimierito "por concurso de íníciativas" es el
que respeta el principio de concurrencia, esencial tanto en nuestra legislación
de contratos, como en la normatíva europea, dada la necesidad de
concurrencia y transparencía total en el proceso de seleccionar a la persona o
entidad que, junto al Ayuntamiento, constituírá la correspondíente socíedad,
cuya exigencía se reforzó en nuestro ordenamiento jurídico a partír de la
Sentencia del Tribunal de Justicía de la Comunídad Europea de fecha 17 de
noviembre de 1993.
2. Ya, con carácter previo a la preparación y aprobacíón del expediente de
contratación del contrato de selección del socio privado, el Ayuntamiento
contrató una asistencia técnica que permitió decidir el modelo de gestíón,
especíalmente a través de varíos documentos elaborados por Asesores de
Infraestructuras, en particular, el "estudio de viabilidad económico financiera
para el desarrollo del tranvía del Zaragoza bajo el esquema APP".
En dícho documento, en lo relatívo a la estructura jurídico financíera, esta
asístencia técnica señaló que en las fases preliminares de asesoramiento se
analizaron y evaluaron dístíntas opciones de estructuras APP siempre con el
objetivo de confígurar el esquema como de financiación prívada, evitando el
reflejo en presupuesto público de las inversiones así como de la deuda
imputada.
Una vez analizados en detalle los pros y contras de cada una de las opciones,
a la vista de los análisis realizados el modelo elegido, de entre todos los
barajados, ha sido el de "contrato de gestión de servicio público mediante SEM
46
q4,44goza
de mínoría de capítal públíco, actuando el socio inversor privado como
contratista nominado de la obra y explotando directamente el servicio la SEM".
3. Así, conforme al régimen jurídico aplicable y a tenor de lo anteriormente
señalado, en Memoria jurídica para el establecimiento del servicio públíco de
transporte urbano de viajeros medíante tranvía a través de sociedad cuyo
capital perl:enece parcialmente al ayuntamíento de Zaragoza incluída en el
expedíente nº 828.739/2008 que mereció la aprobación del Ayuntamiento Pleno
en sesión de fecha 4 de noviembre de 2008 - y que fue remitida al Tribunal de ª
Cuentas con ocasión de la solicitud de ínformación de fecha 17 de febrero de
2015 - figuran, entre otras, las siguíentes notas o caracteres básicos de la
sociedad de economía mixta gestora del servício público:
2) Su constitución tendrá lugar en el plazo máximo que establezcan /os Pliegos
de Cláusulas Administrativas Particulares del contrato de gestión de servicios
públicos del Tranvía de Zaragoza, debiendo iniciarse su cómputo desde la
adjudicación del contrato mediante la suscripción por la Entidad local y el socio
privado, respectivamente, del veinte por ciento y ochenta por ciento de las
acciones que integran el capital social de entiaad de conformidad con el articulo
302 del RBASOA.
3) La aportación de las entidades locales consistirá en la concesión del servicio
u otra clase de bienes o derechos que tengan la consideración de patrimoniales
y sean evaluables económicamente como los terrenos municipales donde se
establecerán las Cocheras de Valdesparteras (artículos 215 de la LAL, 304 del
RBASOA, 104.3 del TRRL), cuestiones que serán objeto de concreción en el
proceso de aprobación de /os pliegos por el órgano de contratación.
4) El capital social de la empresa mixta deberá ser íntegramente desembolsado
en el momento de su constitución (artículo 215 de la LAL), lo cual no supondrá,
sin embargo, que esté prohibido definir un plan de ampliaciones de capital para
no sobredotar de capital a la empresa mixta desde el inicio del proyecto, y
acomodar además /as disponibilidades presupuestarias del Ayuntamiento.
5) Los estatutos sociales deberán indicar el carácter de empresa mixta como
gestora de servicio público y, en especial, regularán (artículo 215 de la LAL) las
facultades reservadas al ente público en /os órganos directivos, las clases de
acciones y las causas de disolución.
7) La representación de la entidad local responderá por regla general a su
cuota de participación, correspondiendo al Pleno la designación de su
representación en la Junta General de la sociedad cuando la participación en el
capital social sea directa (artículo 307 del RBASOA).
9) La duración de la Sociedad estará vinculada a la duración del contrato de
gestión de servicios públicos (artículo 303.2 RBASOA).
47
13) De acuerdo a Io establecido en el artículo 210 de la LCSP, al concluir el
plazo del contrato, revertirán a la Administración, en adecuadas condiciones de
uso, /os bienes, instalaciones y material afectos al servicio. Así, en virtud de lo
dispuesto en /os artículos 303 y 308 del RBASOA, en consonancia con el
artículo 111.2 del RSCL, al estar vinculada la sociedad de economía a la
gestión del servicio, finalizado el período fijado para dicho servicio, "revertirán
íntegramente" al Ayuntamiento el activo y el pasivo de la sociedad, "en
condiciones normales de uso respecto de las instalaciones, bienes y material
afectos al servicio, sin que ello comporte derecho a indemnización alguna".
4. Por tanto, el contrato para la "selección de un socio privado que participe con
el Ayuntamiento de Zaragoza en la constitución de la sociedad de economía
mixta que gestionará en régimen de servicio públíco la construcción,
explotación y mantenímíento de la línea 1 del tranvía de Zaragoza", calificado
con contrato de gestión de servicio público, encaja dentro de las fórmulas de
colaboración público-privada institucional.
Conforme a la jurisprudencia, los contratos son lo que son en función de su
contenido y prestacíones pactadas, no de la califícación hecha por las partes
contratantes.
Así, la gestión del servício públíco a través de «sociedad de economía
mixta» debe calificarse como un supuesto de «colaboración público-privada
institucional» si atendemos a la termínología europea, que luego acabó
incorporándose también en la LCSP.
CPPI se refiere a aquellas modalidades en las que la cooperación entre
entidades del sector públíco y del privado se ínstrumenta a través de una
sociedad de capital mixto.
Lg CPPI suele traducirse en la creacíón
pertenece conjuntamente y la adjudicación
público o de una concesión.
de una entídad cuyo capital
a esa entidad de un contrato
La calificación expresa como contrato de gestión de servicío, se explica en
gran medida por el hecho de que las fechas de preparación y adjudicacíón del
contrato no existía en nuestro Derecho interno una regulación de la «
colaboración público:privada instítucional » o CPPI.
5. En efecto, en el momento de celebrarse el contrato no exístía
regulación específica de la CPPI en nuestro ordenamiento interno.
una
En el ordenamiento comunitarío
menos como derecho posítivo,
no se regulan directamente las CPPI, al
pero si existen importantes documentos
48
1744goza
sumamente relevantes para determinar el régimen jurídico aplicable a este tipo
de entidades.
Conforme a la «Comunicación ínterpretativa de la Comisión relativa a la
aplicación del Derecho Comunítarío en materia de contratación pública y
concesiones a la colaboración público-privada institucionalizada (CPPI)
(2008/C 91/02)>), publicada en el DOUE C 91 de 12 de abril de 2008, la
Comísión propone que la seleccíón del socio privado para la CPPI mediante
un procedímiento de Iícítación transparente y competitivo cuyo objeto será
tanto el contrato público o la concesíón que se ha de adjudícar a la CPPI,
como la contribución del socio privado.
En todo caso, la entidad adjudícadora deberá publícar los criteríos para la
determínación del socio prívado de la CPPI, que deberán respetar el
princípio comunitario de no discriminacíón.
El procedimiento de licitación úníca ha sido admitído por Tribunal de Justicia
en su Sentencia de 15 de octubre de 2009 (asunto C-196/08 , Acoset Spa).
Más aún, sorprende que pese a la afírmación mantenida por el Ayuntamiento
de Zaragoza a lo largo de las actuaciones de que el contrato de gestión del
servicio público bajo la modalidad de sociedad de economía mixta encaja
dentro de las fórmulas de colaboración públíco-privadas previstas en la
Comunicación interpretativa de la Comísión publicación en el DOUE de 12 de
abril de 2008, en la página 24 del Anteproyecto de Informe se hace eco
únicamente a pie de página de la"Comunicación interpretativa de la Comisión,
relativa a la aplicación del Derecho comunitario en materia de contratación
pública y concesiones a la colaboración público-privada institucionalizada", sín
entrar en mayor análisis sobre tal calífícación del supuesto como colaboracíón
público-privada por cuanto al mismo aplica únicamente el régímen previsto en
el artículo 253 d) de la LCSP.
6. Es sobre esta base -colaboración público-prívada insttucionalizada- sobre la
que se configura el entero régimen jurídico y financiero del contrato para la
Selección de un socio privado que participe con el Ayuntamiento de
Zaragoza en la constitución de la sociedad de economía mixta que
gestionará en régimen de servicio público la construcción, explotación y
mantenimiento de la línea 1 del tranvía de Zaragoza.
La opción que se utilizó previa la aprobación del expediente adminístratívo, fue
Ia de una licitación que tenía un doble objeto, la selección del socio privado
para formar la entídad mixta, sociedad mercantíl con participación mayorítaria
del socío privado, y, además, la adjudicación del contrato a esa entidad
partícipada por socio privado y público.
49
Así, la elección del adjudicatar'io se convírtió en un método para concretar el
socio privado, que asumirá el contrato de concesión y se hízo mediante un
procedimiento de concurrencia competitiva, en el propio plíego de cláusulas se
describió el objeto del encargo a la sociedad de economía mixta así como
tambíén las condiciones de selección del socio privado.
En la licitación se estableció que el socio privado respondiese a varios períiles,
el constructor de modo que aunque la obligacíón de ejecución de la obra le
correspondiese a la SEM esta sería ejecutada materialmente por la empresa
que se presentaba a la licitación y que se indicaba en la propia oferta cuya
capacídad técnica y carácteristicas habían sido tenidas en cuenta en la
licítación, perfil de licitador con experíencía en financiación y gestión de
infraestructuras de transporte o ferroviarias de transporte urbano, de modo que
todos ellos aportasen su experiencia y su saber hacer a la SEM.
Al objeto de que quedasen claras las responsabilídades entre la SEM y sus
socíos prívados se establecía en los pliegos la forrnalización de un documento
entre la SEM y el constructor nomínado en la oferta (socio prívado) de modo
que la gestión del contrato fuese lo más clara posíble.
Ha de destacarse que toda la documentacíón se confígura partiendo de la
exigencia de que en el proceso de selección del socio privado que ha de
constituir la sociedad de economía mixta con el Ayuntarníento concurran
licitadores con capacidad suficiente para desarrollar las prestaciones objeto
del mismo.
Tanto la selección del socío como las prestacíones objeto del contrato se
hicieron de conformídad con las condiciones establecidas en el «pliego de
cláusulas adminístratívas particulares».
El Ayuntamiento de Zaragoza fíjó en el PCAP las condiciones de selección del
socio privado de la SEM que formaría parte de la sociedad de economía mixta
junto con el Ayuntamíento .
EI PCAP regula asímismo las prestaciones objeto del contrato de gestión de
servicío público que, por tanto, son obligaciones que básicamente
corresponden a la sociedad de economía mixta (de la que es accionista el
Ayuntamiento) frente al propio Ayuntamíento.
La SEM actúa como contratista prívado y ejecutará la totalidad de
prestacíones prevístas en el contrato bajo la dirección y supervisión
Ayuntamiento de Zaragoza.
las
del
Las príncípales obligaciones asumidas por la SEM son: contratar las obras,
adquirír el material rodante necesario para la prestación del servicío, el
50
I:g44goza
mantenimiento y conservacíón de las infraestructuras ferroviarias y la
prestación del servicio de transporte de la línea 1 del tranvía.
De todas ellas, a tenor de su peso específico, como se ha puesto de
manifiesto con anterioridad en el subepígrafe 11.1 .4.2 la prestación dominante
es la gestión del servício, esto es, la prestación del servicio o la explotacíón del
transporte por tranvía.
7. El contrato de gestión de servício público garantízó el interés municípal en
la ejecución de una obra funcional desde la perspectíva del servicio públíco,
en los términos planteadas en el proyecto de referencía incluido en el PPTP,
concretados en la oferta y plasmados en el Proyecto de Construccíón que
había de redactar la SEM, y sostenible desde la perspectiva econ«'mico-
fínanciera. Se trataba de lograr, en suma, que se ejecutase la obra tranvíaria
conforme a las especificacíones y necesidades munícipales sin alterar en
modo alguno el equilibrio económíco-financiero del contrato.
Es por ello que, aun califícado el contrato como de gestión de servicios
públicos y publicada la licitación y la formalización en el DOUE como contrato
de servicios, su adjudicacíón hábría de tener lugar conforme al régimen del
contrato de gestión de servicios públicos, mientras que sus efectos
dependerían de las concretas prestacíones que los conforman (Informes de la
JCCA estatal 29/201 0 y JCCA Aragón 1 0/2014).
8. El Anteproyecto de Informe del Tribunal de Cuentas olvida la referencia
explícita del artículo 250.2 LCSP relativa al supuesto de las concesiones de
obra pública y que sin duda resulta aplicable a la parte de la construccíón del
proyecto.
No tendrán la consideración de terceros aquellas empresas que se hayan
agrupado para obtener la concesión ni las empresas vinculadas a ellas. Se
entenderá por empresa vinculada cualquier empresa en la que el
concesionario pueda ejercer, directa o indirectamente, una influencia
dominante, o cualquier empresa que pueda ejercer una influencia
dominante en el concesionario o que, del mismo modo que el
concesionario, esté sometida a la influencia dominante de otra empresa por
razón de propiedad, participación financiera o normas reguladoras. Se
presumirá que existe influencia dominante cuando una empresa, directa o
indirectamente, se encuentre en una de las siguientes situaciones con
respecto a otra:
a) que posea la mayoría del capital suscrito de la empresa;
b) que disponga de la mayoría de /os votos correspondientes a las
participaciones emitidas por la empresa;
c) que pueda designar a más de la mitad de /os miembros del órgano de
administración, de dirección o de vigilancia de la empresa.
51
La lista exhaustiva de estas empresas debe adjuntarse a la candidatura
para la concesión, y actualizarse en función de las modificaciones que se
produzcan posteriormente en las relaciones entre las empresas.
La cláusula 54 del PCAP es plenamente conforme con dicha previsión legal y
de hecho, tiene un contenido casi idéntico.
Es decir, en la fase de obra, las empresas que se hubieran agrupado para
obtener la concesión o las vinculadas a ellas, siempre que así se hubieran
nominado en la licitación, no se consideran terceros, bajo níngún concepto.
En este caso concreto, la ejecución de todos los trabajos de diseño y
construccíón se ha encargado a sociedades vínculadas y nomínadas en la
oferta.
9. Consorcio TRAZA S.A. es la sociedad constítuída por las empresas
Transportes Urbanos de Zaragoza S.A., Construcciones y Auxiliar de
Ferrocarriles S.A., FCC Construcciones S.A., Acciona S.A., Caja de Ahorros y
Monte de Piedad de Zaragoza, Aragón y Rioja (hoy Ibercaja Banco S.A.) y
Concessia, Cartera y Gestión Infraestructuras S.A. y que a efectos del
contrato tiene esa condíción de
accionista mayoritaria de la misma (80%).
En la socíedad mercantil Consorcio TRAZA S.A. se incluyó, como empresario
nominado y tal cual exígía el PCAP, a un socío constructor, integrado en la
oferta.
La relación entre SEM y constructor nominado era una relación interna entre
socios no sujeta a la normativa contractual del sector público.
Asimismo, los encargos del suminístro del material rodante, mantenímiento y
de operación del servicio fueron encargados con empresas integrantes del
grupo adjudícatarío. Todos ellos particípan en la sociedad mercantíl Consorcio
TRAZA S.A., y en cierto modo puede decírse que son «una especíe de medíos
propios» de la misma.
10. Ha de tenerse presente, además, que de conformidad con el pliego "no se
podrán modificar por la empresa /os constructores y/o suministradores
nominados sin la previa autorización de la administración" [cláusula
14.2.4.A).a).4 PCAP].
Tales contratos fueron configurados desde la oferta inicial, como contratos
"back to back" o "contratos espejo" que, en lo esencial, iban a trasladar
internamente la totalidad de las responsabilidades asumidas por la SEM para
con el Ayuntamiento a los empresarios nominados para la fase de
52
12,i3goza
construcción. Todo ello sin perjuicio, obviamente, de la directa responsabílidad
de la SEM ante el Ayuntamíento según quedó claramente establecido en los
pliegos y en los contratos suscrítos por la SEM con los diferentes empresaríos
nominados.
Tal y como se deduce del PCAP, la responsable de la ejecución del
contrato es síempre la SEM.
La SEM se asegura del cumplimiento de sus oblígaciones trasladando los
riesgos que soporta a los dístintos sujetos a los que encarga, respectivamente,
la proyección y ejecución de la obra, y el suministro del material rodante, bajo
la modalidad de precio único, global, cierto y cerrado.
1 1 . Aún más, precisamente por ello en la cláusula 32.1 del PCAP se prevé un
régimen específico de comunicación para estos contratos (que no
subcontratos). Así, se señala que "de manera previa a comenzar las obras y
trabajos de ejecución del proyecto, con una antelación razonable respecto a la
fecha de inicio de construcción prevista, la sociedad de economía mixta
presentará en borrador el contrato o contratos con el o los constructores y
suministradores nominados en la oferta, para su validación por el
Ayuntamiento. El Ayuntamiento verificará que tales contratos responden a /os
compromisos que en cuanto a transferencia de riesgos y precio han sido
asumidos por el licitador adjudicatario en su oferta".
Como vemos, este régímen de comunicación es diferente al régimen de
subcontratación que regula la cláusula 54 del propio PCAP y que también se
ocupa de recordarnos que este tipo de contratos (con constructores nominados
y vinculados a la gestora) no son subcontratos.
En defínitiva, la finalidad de la cláusula 32.1 es básicamente la de comprobar
que los contratos con los socios (que no subcontratos) se corresponden con lo
que ya se señaló en la oferta.
12. Ciertamente, pese al inciso final de la cláusula 33.1 PCAP, resulta
discutible que el constructor nominado actúe como subcontratísta, conforme
a la lógica de la CPPI, el constructor nominado formaba parte de la oferta
y, propiamente, resultaba oblígado dírectamente a cumplir sus términos.
La cláusula 33.1 del PCAP alude expresamente a la figura del «constructor
nominado» que debía serlo en la oferta , y que podía sier, o bien una
empresa integrante del grupo de adjudicatarios y, por tanto, tener participación
en el capital social de la SEM o no.
Por tanto, como se reitera en el subepígrafe 11.1 .5.1 , las consecuencias de la
cláusula 33.1 del PCAP, en particular, la exigencia de que las prestaciones se
realizaran por los constructores y suministradores nomínados se materializaron
53
la oferta y en la íntegración de los miembros de las UTEs o empresarios
nominados correspondientes en la entídad adjudicataría Consorcio TRAZA
S.A., plasmada en el acuerdo de accionistas y un conjunto de contratos entre la
SEM y éstos, cuya característica principal, a tenor del acuerdo de accíonistas
existente y de los respectivos contratos, fue su configuracíón como contratos
espejo, en virtud de los cuales se atribuían internamente las responsabilidades
asumidas por la SEM frente al Ayuntamiento al empresario nominado.
en
Si el constructor nominado hubiera sido un tercero ajeno, en ese caso sí que
estaríamos ante una subcontratación en el sentido de la TRLCSP. Para la
seleccíón de ese tercero hubiera sido necesarío la tramitación del oportuno
procedimiento de adjudicación conforme a la Ley 31/2007 sobre
procedimientos de contratación en los sectores del agua, la energía, los
transpoítes y los servicios postales, debido a la condición de
adjudicadora» de la SEM.
Lo que permite poner de manifiesto el PCAP en el inciso final de la cláusula
34 es que no habría ningún tipo de relación entre el constructor nominado y
el Ayuntamiento.
13. Por últímo, debemos indicar que esta cuestíón concreta ya fue objeto de
una consulta/queja a la Comisíón Europea, con referencia CHAP (2010)
01324.- Tranvías de Zaragoza.
La Comisión resolvió específicamente en los térmínos que estamos
argumentando mediante la contestación de 29 de abril de 2011 de la Jefa de
Unidad de legislacíón de contratos públicos (Joana Szychowska) que se
acompaña y que concluyó lo siguiente:
En segundo lugar, ?108 queda retetmos a
soóiedad, eÑ consorcto Traza S,A. A este respecto, y astimieiido
cado2 tal y eomo ías defüie cl
artículo 2 de la Directiva 2004/17/EC,
.«;t0us a ?ttuvás de un con€rüto
i»úblic.o respetp4p los
;xté:i'zaÍ la'
C s,i
Soqiedud
iii: ,q(io la sociedad decidiese
itan4o los procedirnl
a reálizaciíSñ de dtc.
de dtclms obras Lü realizac{ón por !a Sociedad de Eoüiioifüa Mixta de las
obras que le han sido encomcndadas, H€%dq-sus propios áeáiof no es susceptible de calfümirso, a
)uicio de nuestros servicios, de un -contrato 'de obra pública sometido a Iñ8 disposiciones de lú
Directiva 2004/17/EC', más aúii cuando los imembros dü la socicdad xnÍxta }ian sldo seleccioüados a
traVéS de un procedimiento tran$arente fü 8e]e«:üión Üel 8oeiO priVadO en el qlie el Aytmíainiciito d0
Zaragoza ha verificadoia capacidíad del sociq privado en la íasc ;le sélección'.
14. En definitiva, a modo de conclusíones, la relacíón entre SEM y los
constructores nominados era y es una relación interna entre socios no sujeta a
la normativa contractual del sector público, excepto por los condicionantes
directos que derivan del propio contrato de gestión de servicio público para la
SEM, ní a la específica normativa contractual aplicable en el ámbíto en el que
desarrolla su actívidad la SEM.
54
I:4,4
Por tanto, no se debía seguir procedimiento de licitación alguno, según señala
expresamente el PCAP, apartado 54 que es perfectamente conforme con la
Ley de Contratos del Sector Público 30/2007, aplicable por razones temporales
y en concreto, con el artículo 250.2 que 5emos transcrito. Tampoco había
mpedimento alguno en contratar todas las prestaciones del diseño y
construcción con socios de la gestora, pues aplica preferentemente y para la
fase de obra, dicho aítículo 250.2 LCSP y no el aít. 265 LCSP.
Siendo ello así, la contratación entre SEM y algunos de sus socios nomínados
para la fase de diseño y construcción no supone incumplimiento de la
normatíva de «::ontratación pública ya que dicha subcontratacíón no es tal, como
correctamente señaló el PCAP. Se trata de forma de ejecución de las obras por
parte del concesíonario, utílízando sus propíos medios (los de sus socíos).
La SEM puede realizar las prestaciones que le han sido encomendadas por el
Ayuntamiento, al adjudicarle el contrato, bien por sí mísma o recurriendo a los
socios de Consorcio TRAZA S.A. (esto es, utilizando sus propios medios). En
ninguno de esos casos estamos ante un nuevo contrato público sometído a las
disposiciones de la normativa de contratos del sector público ni está, por ello,
sometida a la misma. Ello es debido a que los miembros de la sociedad mixta
ya han sido seleccíonados a través de un procedímiento transparente de
selección del socio privado en el que el Ayuntamiento de Zaragoza ha
verificado su capacidad. Por tanto, los contratos parciales (p.ej. el de la
construcción, para lo que contrató a UTE Constructora, compuesta por varios
de sus socios) entre la SEM y alguno de sus socíos no son sino una forma de
cumplir con el objeto y finalidad del contrato adjudícado.
Nos remitimos a la doctrina del TJCE del asunto C-389/92, Ballast Nedam
Groep NV, de la que se han hecho eco órganos autonómicos consultivos de
contratación.
Se adjunta documentación acreditativa en el Anexo 2.
A la vista de lo anterior, se solicita su elimmación del mforme defimtivo.
* En este apartado, el Anteproyecto de Informe también señala lo siguiente:
Cláusula 34.5 del PCAP, según la cual el Ayuntamiento supervisaría los
trabajos de la SEM durante la fase de la explotación a través del ingeniero
director del contrato, pudiendo contar con el apoyo de empresas externas e
independientes, por lo que esta función no podía ejercerse por la SEM ni
tampoco subcontratarse a un tercero. (página 27)
55
Debe señalarse al respecto que teniendo por cometido esta asistencia técnica
supervisar los trabajos de la SEM, hubiera procedido que su contratación se
hubiera efectuado por la Administración, sin perjuicio de que la SEM estuviera
obligada a sufragar /os costes derivados de ello. (página 33)
En relación a lo indícado, se pone de manífiesto lo siguiente:
En este punto conviene indicar que la asístencía técnica contratada para
supervísar las actividades de la SEM trabajó para el Ayuntamiento de
Zaragoza, realízó la labor de control y supervisión de la construccíón de la línea
tranviaria, conformando un equipo técníco solvente con la dirección de obra. La
independencia de este equipo profesional quedó patente en la redaccíón de
numerosos documentos técnicos, muchos de ellos íncorporados a los
expedientes de tramitacíón de los hitos relevantes correspondientes a la
subvención de capítal, las Iístas de reservas elaboradas en la tramitación de las
finalizacíones sustanciales y el seguimiento de las mismas en las
conformidades provísionales y definitivas.
Con respecto a este extremo, conviene señalar que el 12 de noviembre de
2015 la SEM inicíó expediente nº 1242437/2015 en el que informaba del inicio
del proceso para la renovación del contrato de Asistencia Técnica al ingeníero
Director para el control y supervisión de la explotación según establecen los
plíegos del contrato de gestión de servicio público de la línea 1 de tranvía.
Aportaban la documentación con la cual íban a Ilamar a concurso de ofertas
para contratar estos servícios para recabar los comentarios o sugerencías que
desde el Ayuntamiento se considerara oportuno realizara.
A través de los distintos informes municipales y comparecencias realizadas por
Ia SEM al expediente, se ha planteado la conveniencia de que sea el
Ayuntamiento quien tramíte de oficio la contratación de este servicio,
ajustándose a la legislación aplicable a las Administracíones Públicas en
matería contractual, y, una vez adjudicado, establecer el mecanismo mas
adecuado para que la SEM aporte el ímporte de este contrato al presupuesto
municipal, de forma que asuma el coste del mismo, tal y como establecen los
plíegos del contrato de gestión de servicio público de la línea 1 de tranvía.
Actualmente este expediente está pendiente de íesolución municipal que, caso
de ser favorable a la propuesta planteada, requerirá el inicio del
correspondiente expediente de contratacíón por parte del Ayuntamiento.
* En este apartado, el Anteproyecto de Informe también señala lo siguiente:
56
IZ.a,4goza
Como se ha indicado anteriormente el proyecto relativo a las cocheras y
talleres se aprobó en Diciembre de 2009, sin que conste que con posterioridad
se suscribiera la correspondiente acta de comprobación de replanteo
autorizando el inicio de esas obrar, como hubiera requerido la cláusula 33.3 del
PCAP.(página 34)
En relación a lo indícado, se pone de manifiesto lo siguíente:
En el informe redactado por la Comisíón Técníca, en el que se emite parecer
favorable al proyecto de ejecución de estos talleres y cocheras, se indica que
con la redacción de este proyecto quedan completados los documentos
técnicos que defínen la construcción de la fase 1 de la línea de tranvía.
Por tanto, el inicio de las obras de las cocheras y talleres de Valdespartera no
se materializó en un Acta de Replanteo ya que se consíderó como parte de las
obras incluídas en la fase 1 , y se consíderó subsumida en el plazo general de
esta fase, que venía determinado por la firma del Acta de Comprobacíón de
Replanteo de fecha 17 de agosto de 2009.
La elaboración de una Acta de Replmteo específica para las cocheras y
talleres de Valdespartera, con una fecha posterior a la de la fase 1 podría
haber implicado un plazo de ejecución de éstas adicional al ya definido para
toda la fase 1 , lo que hubiera podido generar una sítuación de incertidumbre
en la fecha concreta de finalización y puesta en marcha de toda la primera
fase, con las ímplicaciones negativas que esa situación hubíese generado,
tanto en los aspectos técnicos, jurídicos, administratívos y socíales.
* En este apartado, el Anteproyecto de Informe también señala lo siguíente:
De la fiscalización Ilevada a cabo resulta que ni /os informes del director de la
obra y de la Comisión Técnica, ni el acuerdo de aprobación municipal aludieron
a las modificaciones realizadas, su alcance, ni a qué se debían, limitándose
todos ellos a mostrar su conformidad con el proyecto presentado por la SEM.
(página 36)
Las relacionadas valoradas se configttraron, por tanto, como meros
documentos de control sobre el desarrollo de la obra, siendo la SEM, como ya
se ha indicado, la responsable de contratar a las empresas que habrían de
ejecutar la obra así como de abonar sus honoíarios. (página 37)
En consecuencia, en relación con este punto debe in5icarse que, de la
documentación aportada por el Ayuntamiento, no se ha podido comprobar si
las alteraciones Ilevadas a cabo tenían o no la condición de modificación del
57
proyecto, lo que hubiera requerido la aprobación municipal conforme las
cláusulas 33.4 y 37.1.e) del PCAC, al disponer este Tribunal de Cuentas
únicamente de las relaciones valoradas y de las certificaciones informativas
presentadas por la SEM al Ayuntamiento, en las que no precisaba si se habían
producido alteraciones, modificaciones o variaciones. (página 38)
En relación a lo indicado, se pone de manifíesto lo siguíente:
Las relaciones mensuales valoradas se elaboraban según el grado de avance
de las obras prevístas en el proyecto.
Al tratarse de un contrato por ajuste alzado entre la SEM y el socio prívado
sometído al derecho privado, las certificaciones se realizan por volumen de
obra ejecutada, en el sentído de relaciones mensuales valoradas de la obra
que se emíten a los meros efectos de conocer el ritmo de ejecución de las
obras, de acuerdo al plan de trabajo y de acuerdo a un plan de pagos.
Todas las variaciones realizadas sobre el proyecto de construcción durante la
ejecución de las obras se encuentran recogídas en el "estado de dimensiones y
características de la obra ejecutada" conforme a los denominados planos as
built donde se analizan, capítulo por capítulo, las dimensiones y características
de la obra realmente ejecutada, por tratarse de un contrato de precio alzado,
cerrado y fijo.
El contrato establece una filosofía compensatoria de excesos y defectos de
obra, por lo que resulta lógico evaluar el impacto que todos los cambíos
producen, para concretar en un solo trámite, la necesidad y sentido del
hipotético reequilibrio que fuese preciso, de modo que si el resultado
compensado del mayor gasto o ahorro quedase comprendido dentro del
"presupuesto de obra cerrado o comprometido a riesgo del oferente"
consignado en el contrato de acuerdo con la oferta, y que constituye una de las
bases sustanciales de la oferta económica adjudicataria, no procedería el
reequilíbrio. Incluso siendo superior o inferior el saldo resultante de la
compensacíón de los cambíos, no procedería el reequílibrio si la desviación no
implícase "romper de manera sustancial la economía de la concesión". En ese
caso, el precío cerrado es un factor más de riesgo transferido a la SEM, que
hubiera podído Ilegar a tener que soportar desviaciones que no rompiesen de
forma sustancial la economía de la concesión. Este precio cerrado ha de
ponerse en conexión con el "valor fínal reconocido de las obras" aprobado por
el Ayuntamiento, de forma que limítaba el ríesgo a asumir por el Ayuntamiento.
En resumen, el "presupuesto de obra cerrado o comprometido a riesgo del
oferente"; el "presupuesto resultante del proyecto de construcción" y el "valor
58
IZa,4goza
final reconocido de las obras" coinciden, por lo que no se ha alterado el
equilibrío económico del contrato.
En definitiva, desde la perspectíva del contrato de gestión de servicío público, el
"presupuesto de obra cerrado y comprometído a riesgo del oferente" surtió
pleno efecto Iímitativo desde un punto de vista material y en el contexto de
estructura económico-financiera del contrato de colaboración público-privado.
A la vista de lo anterior, se solicita su eliminación del informe definitivo.
* En este apartado, el Anteproyecto de Informe tambíén señala lo siguiente:
El grupo adjudicatario ofertó un total de 21 unidades móviles, que se irían
suministrando en determinados periodos indicados en su oferta, a las que
habrían de añadirse tres unidades cortas adicionales (una de reserva y dos de
mantenimiento). (página 39)
En relación a lo indícado, se pone de manifíesto lo siguiente:
El Anteproyecto de Informe indica en la página 39 que las unidades iniciales
comprometidas eran 21 y se añadían tres unídades cortas adícionales.
Esto es un error ya que revisada la oferta del adjudicatarío (documento
denominado "5.3- Plan de adquisición de material móvil), indícan claramente
que suministrarían 18 unidades móviles mas tres adicíonales destinadas, dos a
mantenímiento y una tercera de reserva. En total 21 unidades. También indica
el calendario de incorporacíón de unidades adicionales a lo largo del periodo
contractual.
EI PPT, "parte 4: Material móvil, punto P.4.1.1.1. -Suministro" índica que "el
numero de unídades a suministrar es una variable de la oferta del licitador, en
base a su plan de operación, de mantenimíento y las características de
mantenibilidad y de disponibilidad del material móvil ofertado, siempre que
cumplan las presentes especificaciones. La oferta detallará no únicamente el
número de unidades a suministrar al inicio del contrato, síno el plan de
ampliación y adquísición previsto, debidamente justifícado, á lo largo del
período contractual"
Se adjunta documentación acreditativa en el Anexo 2
A la vista de lo anterior, se solicita su eliminación del informe definitivo.
59
r
SUBEPÍGRAFE Il.l.5.l
l
CONSTITUCIÓN DE LA SOCIEDAD, páginas 39-40
En varios apartados del Anteproyecto de Informe se repite que el adjudicatario
procedió a constituir una sociedad mercantil con la participación de los
miembros de la agrupación de licitadores establecida en la oferta que
adoptaron la forma societaria de consorcio (página 31) y que el grupo de
empresas adjudicatario del contrato de selección del socio privado y el
Ayuntamíento de Zaragoza constituyeron una SEM, responsable de redactar el
proyecto, ejecutar las obras, adquirir el material móvil y la gestión del servicio
(página 39).
En relación a lo indicado, se pone de manifiesto lo siguiente:
1 . Pese al nombre de "consorcio", "Consorcio TRAZA S.A." es algo más que
una asociacíón de personas jurídicas en un grupo, es una sociedad mercantil
bajo la forma de socíedad anónima que es la adjudicataría del contrato (oferta
nº 1 "grupo licitador TRAZA") y socio privado de la SEM, en el que se íntegran
todos los miembros del grupo adjudícatario, que adopta la forma de sociedad
anónima regida por sus estatutos sociales, cuyo objeto social es la
participacíón en la constitucíón junto con el Ayuntamiento de Zaragoza de una
sociedad de economía mixta que gestíonará en régimen de servicio público la
construcción, explotación y mantenimiento de la línea 1 del tranvía de
Zaragoza, regida por su Consejo de Administración.
2. Ha de tenerse en cuenta que en el apartado tercero del acuerdo del
Gobierno de Zaragoza de 10 de julio de 2009 se elevó a defínítiva la
adjudicación provísional del procedimiento abierto para la seleccíón del socio
privado a la UTE formada por las empresas Transportes Urbanos de Zaragoza
S.A., Construcciones y Auxiliar de Ferrocarriles S.A., FCC Construcciones S.A.,
Acciona S.A., Caja de Ahorros y Monte de Piedad de Zaragoza, Aragón y Rioja,
y Concessia, Cartera y Gestión de Infraestructuras S.A., que corrésponde a la
oferta nºl "grupo licitador TRAZA" por ser la oferta más ventajosa
económicamente.
El apartado quinto de este acuerdo se establece que el adjudícatario deberá
constituír una sociedad mercantil con la partícipación de los miembros de la
agrupación de licitadores.
60
12,44goza
Asimismo, esa sociedad viene obligada a constítuir una SEM junto con el
Ayuntamiento de Zaragoza y, a su vez, formalízar la SEM con el Ayuntamiento
de Zaragoza el correspondiente documento contractual.
Todo ello en cumplimiento del PCAP.
3. A tal fin, de conformidad con el PCAP en el documento 6.2 de la oferta del
grupo TRAZA, relativa a la descripción de la estructura de los contratos, se
establece que los miembros de la agrupación de licitadores que conforman la
oferta se comprometen a constituir una sociedad anónima que junto con el
Ayuntamiento de Zaragoza constituirán la SEM con las síguientes
participaciones:
Construcciones y Auxiliar de Ferrocarriles S.A. (CAF)............................. 25%
Transportes Urbanos de Zaragoza S.A.U. (TUZSA)................................ 25%
FCC Construcción S.A. (FCC Co)......................................................... 16,6%
Acciona S.A. (ACCIONA)...................................................................... 16,6%
Caja de Ahorros y Monte de Piedad de Zaragoza, Aragón y Rioja
(IBERCAJA) ...................,...................................................................... 1 1, 8%
Concessia, Cartera y Gestión de Infraestructuras S.A. (CONCESSIA) ..... 5%
A continuación, en la propia oferta, se describen las características
fundamentales de transferencía de riesgos a través de los siguientes contratos:
1 . Contrato de redacción de proyecto constructivo con la UTE FCC y Acciona
que la UTE asumirá a su ríesgo y ventura bajo el princípio de contrato espejo
2. Contrato de construcción de las obras con la UTE FCC y Accíona que la
UTE asumírá a su riesgo y ventura bajo el princípio de contrato espejo
3. Contrato de sumínistro de materíal rodante, energía y electríficación con
CAF que la asumirá a su ríesgo y ventura bajo el principio de contrato espejo
4. Contrato de integración referente a la sincronización e integración de los
sistemas y equipos con la UTE constructora FCC-Acciona y CAF que la
asumírá a su ríesgo y ventura bajo el príncipio de contrato espejo.
5. Contrato de conservación y mantenimiento de material móvil y de gestión
de la operacíón con la UTE TUZSA, FCC y Acciona que a su vez trasladará
a CAF y a la UTE constructora las responsabilidades y riesgos vinculados.
4. Aún más, en cumplimiento del acuerdo de adjudícación con fecha 13 de julio
de 2009 las entidades Transportes Urbanos de Zaragoza S.A., Construcciones
y Auxiliar de Ferrocarriles S.A., FCC Construcciones S.A., Acciona S.A., Caja
de Ahorros y Monte de Piedad de Zaragoza, Aragón y Rioja (hoy Ibercaja
Banco S.A.) y Concessia, Cartera y Gestión Infraestructuras S.A. constituyeron
61
la sociedad anónima denomínada Consorcio TRAZA S.A con ídénticas
partícipaciones del capital social reflejados en la oferta, quienes en igual fecha
suscríbieron el acuerdo de accionistas del Consorcio TRAZA S.A. entre
Acciona S.A., Caja de Ahorros y Monte de Piedad de Zaragoza, Aragón y Rioja
(Ibercaja), Concessia Cartera y Gestión de Infraestructuras S.A.,
Construcciones y Auxiliar de Ferrocarriles S.A., FCC Construcción S.A.,
Transportes Urbanos de Zaragoza S.A., y Consorcio TRAZA S.A.
5. En definitiva, en el Consorcio TRAZA S.A., adjudicatario deí contrato, y, por
tanto, socio prívado de la SEM, se integraron los díferentes socíos que figuran
en la oferta, tal como aparecen en la mísma, especialmente en el documento
6.2 sobre la descripcíón de la estructura de los contratos y como el posterior
acuerdo de accionistas de 13 de julio de 2009, habida cuenta de que, de
conformidad con la cláusula 14.2.4, no se podrán modificar por la SEM los
constructores y suministradores nominados sín la previa autorización de la
Administración.
6. Las consecuencias de la cláusula 33.1 del PCAP, en particular, la exígencia
de que las prestacíones se realizaran por los constructores y suministradores
nominados se materíalizaron en la oferta y en la integración de los miembros
de las UTEs o empresarios nominados correspondientes en la entidad
adjudicataria Consorcio TRAZA S.A., plasmada en el acuerdo de accionistas y
un conjunto de contratos entre la SEM y éstos, cuya característica principal, a
tenor del acuerdo de accionistas y de los respectívos contratos, fue su
configuración como contratos espejo, en virtud de los cuales se atribuían
internamente las responsabílidades asumidas por la SEM frente al
Ayuntamiento al empresario nominado.
Se adjunta documentación acreditativa en el Anexo 2.
A la vista de lo anterior, se solicita su eliminación del informe definitivo.
r
SUBEPÍGRAFE Il.l.5.2
]
EVOLUCIÓN DEL CAPITAL SOCIAL, págínas 40-41
El Anteproyecto de Informe en el subepígrafe 11.1 .5.2 señala lo siguiente:
A 31 de diciembre de 2015 quedaba una diferencia no compensada a favor del
Ayuntamiento de 8.534,62 €, que no consta registrada en contabilidad.
62
1744goza
En relación a lo indicado, se pone de manifiesto lo siguiente:
La cifra que aparece mencionada en el informe es correcta, viene derivada de
los excesos de las aportaciones en especie tanto para la constitución de la
sociedad como en las subsiguientes ampliaciones.
Los proyectos entregados en el momento de la constitución de la socíedad
estaban valorados en 2.022.521,62 €, la suscripción fue por 2.000.000,00 €,
con lo que quedó pendiente 22.52'l ,62 €.
Para la primera ampliación se entregaron terrenos valorados en 3.754.833,00
€, siendo la suscrípción por 3.750.000,00 €, con lo que quedó pendiente
4.833,00 €.
Para la segunda ampliación se entregaron terrenos valorados,en 3.911.180,00
€, siendo la suscripción por 3.900.000,00 €, con lo que quedó pendiente
11 .180,00 €.
Para la tercera ampliación por 1.630.000,00 €, se pagó 1.625.000,00 € en
efectivo, compensando 5.000,00 € del saldo pendiente.
Para la cuarta ampliacíón por 1.650.000,00 €, se pagó 1.625.000,00 € en
efectivo, compensando 25.0ü0,00 € del saldo pendiente.
Con lo que, efectivamente, 22.521,62 + 4.833,00 + 11.180,00 - 5.000,00 -
25.000,00 da como resultado los 8.534,62 de saldo pendiente.
El importe pendiente de cobro que surgió en el momento de la constitución
22.521 ,62 €, se contabílízó en 2010 en la cuenta 441 "Ingresos devengados no
vencidos", descontando de ella tanto en 2011 como en 2012 cuando se utilízó
dicho saldo para compensar las ampliaciones tercera y cuarta, si bíen por error,
a cíerre de 2fü2 no se reflejó el saldo de 8.534,62 € que todavía quedaba.
Dicho error se ha mantenido hasta el momento, procediendo en este ejercicío
2016 a subsanarlo contabilizando dicho importe en la mencionada cuenta 441 .
63
l
ANTEPROYECTO DE iwroswc o4 FISCALIZACI!óN DEL DESARROLLO,
MANTEN?MIENTO Y GESTIÓN DEL TRANVÍA DE ZARAGOZA
l
ALEGACION CUARTA SOBRE EL RÉGIMEN ECONÓMICO DEL TRANVÍA,
RELACIONES F?NANCIERAS CON LA SEM Y CONCLUSIONES 9ª, 10ª, 1 1ª,
ízª,íaªyí«ª
r
EPÍGRAFE Il.2.l CONCLUSIÓN 9ª
l
SUBVENCIÓN DE CAPITAL, páginas 42-43
El Anteproyecto de Informe íncorpora en su página 42 lo siguiente:
"Cuadro 10: Resumen del presupuesto total del proyecto de la línea de
tranvia"
Concretamente, en la línea segunda del mismo figura:
Presupuesto ejecución obra civil (s/ proyecto const.) Importe en millones de €
303,oo
En relacíón a lo indicado, se pone de manifiesto lo siguíente:
En relación con el importe de 303 millones de €, que aparece en el Convenio
de Colaboración para la financiación del tranvía de 19 de febrero de 2009,
indicar que este ímporte responde al resumen de presupuesto del proyecto de
referencia, que indica expresamente que la totalidad de las obras más el
suministro de las unidades de material móvil asciende a 303.025.943,37 € IVA
incluido.
Por tanto, ya en el proyecto de referencia se establecía la necesidad de
incorporar el material móvil como parte indispensable del contrato y de la
prestacíón del servicío, y así se reflejó en el convenío trasladando el ímporte de
las obras cíviles que incluían el material móvil
Se adjunta documentación acreditativa en el Anexo 3.
64
I:§444goza
Subepígrafell.2.l.l ? DEVENGO DE LA SUBVENCIÓN DE CAPITAL,
págínas 43-45
* El Anteproyecto de Informe en la conclusión 9ª y con desarrollo en el
subepígrafe II.2.1.1 señala:
Que no se debería haber abonado el 10 % adicional por el cumplimiento del
hito 6, ya que este objetivamente no se cumplió en plazo. Se indica que hubo
un retraso en el mismo y que dado que el PCAP no incluyó previsión alguna
sobre el derecho al cobro del bonus en el supuesto de que el retraso no fuera
imputable al coritratista, este no debe cobrarlo, aunque se haya acreditado por
el Ayuntamiento que /as causas no fueron imputables al contratista.
Así se razona en las páginas 43 (final) y 44 del Anteproyecto y en la conclusión
9ª, página 69.
Asimismo, el Anteproyecto incorpora como anexo 1 una tabla con /os hitos, con
las fechas máximas para devengar la subvención del 100 % y fechas de
certificación.
En dicha tabIa se puede comprobar, en primer lugar, que el retraso objetivo en
eI hito 6 fue de 9 días naturales y 7 días hábiles (excIuyendo fin de semana).
En concreto, entre el 18 de octubre y 27 de octubre de 2010.
En relación a lo indícado, se pone de manífíesto lo siguiente:
1 . Entre la documentación del expediente está acreditado que las causas del
retraso fueron debidas exclusivamente a:
*
Huelga general y huelga del sector del metal en País Vasco?'.
*
Cambios técnícos exigídos por el Ayuntamiento para la adaptación
del diseño del material móvíl a sugerencias de díscapacitados y
visitas de responsables municipales a la fábrica del materíal móvil.
Hay que tener en cuenta que la SEM no tenía la obligación de
incorporacíón al diseño estas sugerencias, y de no haberlo hecho
no habría sufrido el retraso de ocho días, según la comparecencia
del Gerente de la SEM. Esa decisión hubiera supuesto una merma
2 La referencia del Anteproyecto de Informe a huelgas "en la empresa fabricante" es
incorrecta. Las huelgas fueron generales en todo el país y del sector del metal en País Vasco,
según consta acreditado.
65
en la calidad de vida de los usuarios PMR afectados, que padecen
díaríamente situaciones de dificultad al Ilevar a cabo sus hábitos
de movílídad cotidíana para desplazarse por la cíudad.
2. En este sentido, está reconocido y acredítado en la documentación del
expediente que la necesaria adaptación del material a los requerímientos
técnicos del Ayuntamiento relativos a cuestíones de accesibilidad no previstas
inicialmente, fueron causa del retraso junto con las huelgas, que supusíeron un
retraso de 8 días naturales, según resulta de las comunicaciones que envíó el
fabrícante en su día y los dos días de visita institucional del Ayuntamiento.
3. Argumenta el Anteproyecto de Informe que el PCAP no incluye "previsión
alguna sobre el derecho a la percepción de la bon7ificación por pronta ejecución
del hito en el caso de que la demora se debiera a causas ajenas aI contratista,
como ocurrió en este supuesto".
Por el contrarío, está expresamente previsto en el PCAP, tanto en la cláusula
33.7 como en general en la cláusula 48, a las que nos remitímos, si bien
transcríbimos parcialmente su contenido:
33.7: Podrán dar lugar a prórroga de plazos, parciales o totales, de la
obra el retraso imputable a la Administración contratante y /os supuestos
de fuerza mayor definidos en el artículo 214 de la LCSP.
48.2: En particular, la sociedad gestora tendrá derecho al reequilibrio
pleno o en su caso, a las compensaciones que se establezcan en este
pliego, en alguno de /os siguientes supuestos:
a.
b.
Cuando la Administración modifique por razones de interés
público... el diseño del propio proyecto...
Cuando causas de fuerza mayor determinen de forma directa la
ruptura sustancial de la economía del proyecto. A estos efectos
se entenderá por causa de fuerza mayor las enumeradas en el
artículo 214 de la LCSP...
48.3: El restablecimiento del equilibrio económico-financiero se realizará
mediante la adopción de alguna de las siguientes medidas:
a.
b.
C.
d.
e.
Variación del PPD o del PPUu.
Abono de una cantidad compensatoria a tanto alzado.
Abono de una cantidad compensatoria diferida y constante.
Variación del porcentaje de la comisión de gestión que
corresponde al socio privado.
Ampliación del plazo.
66
!3
f. La combinación de alguna de las medidas descritas en los
apartados anteriores y cualesquiera otras expresamente
previstas por la LCSP.
Por tanto, estas circunstancias habrían justificado una ampliación de plazo
equivalente a las mismas, sí bien pudo no seguirse adecuadamente la
tramitación formal de esta ampliación de plazo, de tal manera que se habría
devengado el 1 00% de la subvención, más aún cuando el cumplímiento de este
hito parcíal no afectó al cumplímiento del hito de acta de fínalización sustancíal
en su fecha de bonus máximo el día 18 de febrero de 2011 por poner los
medios adicionales necesarios.
En definitiva, en razón de las causas justifícativas procedía la ampliación del
plazo y, por tanto, no se habría producído un retraso en el cumplimíento del
hito.
4. Debe remarcarse que la propia cláusula 41 del PCAP que es la que regula el
% máxímo de subvención, señala que si no se cumplen los plazos de bonüs
máXímO nO SOIO Se devengará el' 90 % en lugar del 100 %, SínO que Se
aplicarán las penalizaciones previstas por retraso en la cláusula 33.11 del
PCAP, siempre que el retraso fuera imputable al contratista.
Por tanto, en este caso, no se podría penalizar al contratista porque las causas
del retraso son ajenas a la voluntad del qontratista.
5. Es de sígnificar también que en caso de aplícar el descuento al bonus
máximo, la cláusula 41º del PCAP establece lo siguiente:
"La sociedad gestora podrá devengar además, hasta el 10% adicional en
concepto de"bonificación por pronta ejecución" del hito, en la medida en que
dé cumplimiento al respectivo hito relevante con cierta antelación respecto al
calendario previsto en el ANEJO Vl, en función del número de días de
adelanto, tal y como se expone en el ANEJO V/, que resulte de la oferta
seleccionada".
También se indica en el pie de página de la tabla del anejo Vl lo siguiente:
"En caso de no alcanzar dicha fecha anticipada, la sociedad mixta perderá el
derecho al bonus, en prorrata por día de retraso respecto a la fecha de bonus
máximo"
Así, en aplicación de la cláusula 41 y anexo 6 señalados, la cantidad resultante
sería la siguiente:
Importe correspondiente a bonus máximo: 4.954.950 €
Importe correspondiente a fecha objetívo: 3.989.700 €
67
Diferencía entre ambas: 965.250 €
Número de días entre fecha de bonus máximo y fecha objetivo: 51 días
Importe a descontar por día de retraso: 18.926,47 €
Días de diferencia entre fecha de bonus máximo y fecha de cumplímiento
de hito: 9 días
Importe a descontar: 170.338,23 €.
6. No obstante, en este caso concreto, reiteramos que la posición del
Ayuntamiento fue la de considerar que, las circunstancias debidamente
acreditadas de fuerza mayor y modificacíones ordenadas por el Ayuntamiento
justíficaban, al amparo del PCAP, una ampliación de plazo equívalente a las
mismas, de tal manera que teniendo en cuenta el plazo ampliado, se debía
devengar el 100 % de la subvención de capital, por lo que el Ayuntamiento
consídera que esta era y sigue siendo la solucíón conforme a derecho y
expresamente prevista en las mencionadas cláusulas 37.2 y 48 del PCAP.
A la vista de lo anterior, el Ayuntamiento solicita sea corregido en este
punto el Anteproyecto de Informe.
* En este apartado, el Anteproyecto de Informe también señala lo siguiente:
La cantidad que correspondía a la subvención de capital a aportar por el
Gobierno de Aragón por el cumplimiento del hito 5( finalización de urbanización
de determinadas calles) era de 3.957.525 € y sin embargo, se pagaron
3.965.940 €, lo que supuso un exceso de 8.415 €, sin que se haya
regularizado. (página 44)
En relación a lo índicado, se pone de manifiesto lo siguíente:
Con relación al hito 5, la DGA debía aportar 3.957.525 €. Debido a la
distribución de anualidades establecida en el Convenío firmado entre las
Adminístraciones, con cargo al ejercicio de 2.011 tan solo se podrían incorporar
3.949.110 €. por lo que restarían 8.415 € para su incorporación en la anualidad
2012.
Ahora bien, el Gobíerno de Aragón íngresó en 2.010 al Ayuntamiento 4.954.950
€ por los hitos 1 y 2, excediendo el importe en 4.950 €.
En consecuencia, par el ejercicio 2.011 debía ingresar tan solo 9.895.050 € en
vez de 9.900.000 €.
68
17,4r4goza
Posteriormente, la DGA íngresó la cantidad correspondiente a 2.011 cantídad
dividida en 4 pagos de 2.475.866,25 € lo que sumaba 9.903.465 €, excediendo
en 3.465 € la cantídad comprometida para ese año.
Este importe, sumado al exceso de 2.010 de 4.950 € hacen un total de 8.415 €
Posteriormente, en 2012, la DGA aporta 9.900.000 € con lo que, efectivamente,
habría que devolver 8.415 €.
Al respecto, pues, parece razonable regularízar dicho saldo cuando el Gobierno
de Aragón abone el importe pendiente de la subvencíón de capital.
Subepígrafe Il.2.l.2
DESEMBOLSOS DE LA SUBVENCIÓN DE
CAPITAL, páginas 45-46
* El Anteproyecto de Informe en la conclusión 9ª y con desarrollo en el
subepígrafe Il.2.l .2 señala lo siguiente:
Para atender el compromiso de subvención de capital, el Ayuntamiento ha
aplicado dos sistemas diferentes:
En /os presupuestos iniciales de /os ejercicios 2010, 2011 y 2012 el
Ayuntamiento consignó crédito inicial por el 50% de la subvención de
capital a favor de la SEM que financiaría con aportaciones de la
Comunidad Autónoma, aun cuando debía haberlo hecho al figurar el
compromiso firme al efecto en el Convenio de financiación.
En /os presupuestos iniciales de 2013 y 2014, una vez conocida la
subvención total devengada y su distribución fi'nal por ejercicios, el
Ayuntamiento consignó el crédito inicial por el 100% de la subvención de
capital, como establecía el Convenio de financiación. (páginas 45-46)
En relación a lo indícado, se pone de manífiesto lo siguiente:
Frente a lo mantenido a este respecto en el Anteproyecto del Informe, se puede
comprobar que en todos los ejercícios presupuestarios se actuó de idéntíca
forma: no prever en el Presupuesto Inicial de Ingresos ingreso alguno
proveniente de transferencias de capítal y consignar en el Presupuesto de
Gastos una aplicación presupuestaria del capítulo 7 "Transferencias de
Capital", por la parte de la subvención de capital que de conformídad con el
Convenio de colaboración con el Gobierno de Aragón le correspondía pagar al
Ayuntamiento, dejando pendiente de consignar la parte de subvención
financiada por el Gobierno de Aragón, que se presupuestaba a través de
eg
generacíón de crédito por compromisos de íngresos en el periodo de ejecución
del Presupuesto.
Se puede admitir que era posíble consignar en el Presupuesto Inicial de Gastos
la totalídad de la subvención para la construcción a Tavor de la empresa, en el
capítulo 7 de Gastos, a la vez que en el Presupuesto Inicial de Ingresos se
contemplara en el capítulo 7 de Transferencias de Capital provenientes del
Gobíerno de Aragón la parte que tenía comprometida.
En cuanto a la técníca presupuestaria, parece más correcta la presupuestacíón
en las prevísiones inicíales de ingresos y de gastos, pero es técnica y tan válida
puede entenderse una como otra, no supone vulneracíón de ninguna norma
presupuestaria ní contable.-
En definitiva, el Ayuntamiento, como Administración responsable del
cumplimiento total de los pagos a la sociedad de economía mixta explotadora
del servicio, ha cumplído totalmente con su obligación.
* Asimismo, en varios apartados del Anteproyecto de Informe se señala que
las cantidades comprometidas por el Gobierno de Aragón correspondientes a la
subvención de capital a favor de la SEM se transfirieron al Ayuntamiento con
demora sobre /os plazos convenidos (página 46), incluso a junio de 2016,
según informe de la Comunidad Autónoma están aún pendientes de
reconocimiento en sus presupuestos /os compromisos de 2013 y 2014 (página
62), por Io que, la conclusión 15ª se reitera que a fecha 31 de diciembre de
201 4 estaba pendiente de recibir 24. 750. 000, 00 €.
En relación a lo indicado, se pone de manifiesto lo siguiente:
1 . En efecto, el Ayuntamiento de Zaragoza, atendíendo a su disponibilidad de
fondos, ha realizado el pago puntual de todas sus obligaciones, tanto por los
pagos por disponibilidad y por usuario a que tiene derecho la SEM Los
Tranvías de Zaragoza S.A. por la prestación del servicio urbano de transporte
por tranvía como el pago de la subvención de capital, conforme al calendario
aprobado.
2. En relación a la última anualidad de 2015 cuantificada en 29.700.000 euros,
14.850.000 euros fueron ingresados con anterioridad a 31 de dicíembre,
4.000.000 euros en fecha 28 de enero de 2016 y 10.850.000 el 29 de marzo de
2016, finalizando así el abono a la SEM Los Tranvías de Zaragoza S.A. de la
totalidad de la cantidad de 128.700.000 euros por el concepto de subvención
de capital comprometida.
70
Q743goza
3. A día de hoy no se ha recibido ingreso alguno por parte del Gobíerno de
Aragón por las anualidades 2013, 2014 y 2015, a pesar de que ya han sido
abonadas a la SEM Los Tranvías de Zaragoza S.A. por el Ayuntamíento de
Zaragoza en sustitución del Gobierno de Aragón, por lo que la cantídad
adeudada por el Gobierno de Aragón al Ayuntamiento dé Zaragoza derivada
del Convenio de Colaboración entre ambos Entes asciende a 39.591.585,00
euros.
4. A la vista de todo lo anterior, el Ayuntamíento de Zaragoza, mediante escrito
de 20 de julio de 2016 recibido el 21 de julio de 2016 en el Registro General de
la Comunídad Autónoma, solicitó al Gobierno de Aragón lo siguiente:
1o) Que tenga por presentado este escrito, junto a la documentación que se
acompaña, lo admita y en méritos de lo expuesto, proceda al abono en el
plazo de un mes de la cantidad de 14.850.000 euros cuyo reconocimiento de
Ia obligación corresponde al crédito extraordinario de 2015 concedido en
virtud del convalidado Decreto-ley 4/2015, de 29 de diciembre, del Gobierno
de Aragón, con cargo a la partida presupuestaria
íso
2') Que, reiterando los requerimientos de pago formulados con ocasión del
cumplimiento de /os hitos de las anualidades de 2013 y 2014, se solicita el
abono de la cantidad de 24.741.585 euros restante para cumplir /as
obligaciones derivadas del convenio a cargo del Gobierno de Aragón y que
ya han sido abonadas a la SEM Los Tranvías de Zaragoza S.A. por el
Ayuntamiento de Zaragoza en sustitución del Gobierno de Aragón,
procediendo a cumplir con la obligación de resolver expresamente la
reclamación formulada.
Se adjunta documentación acreditativa en el Anexo 3.
r
EPÍGRAFE Il.2.2 CONCLUSIÓN 10ª
]
PAGO POR USUARIO, página 46
Subepígrafe Il.2.2.2. CONTROL DEL NÚMERO DE VIAJEROS, páginas
47-48
El Anteproyecto de Informe en la conclusión 10ª y con desarrollo en el
subepígrafe Il.2.2.2 señala lo síguiente:
71
Al comienzo de la explotación del tranvía, especialmente durante los primeros
seis meses, se detectaron 39.181 cancelaciones de títulos emitidos por la
empresa concesionaria de autobuses que no se habían descargado desde la
fuente de origen hasta su destino, cuya aceptación produjo un aumento sobre
el porcentaje de las cancelaciones inicialmente validadas de un O,50 %. A partir
de este momento se reforzó el control para comprobar la correcta descarga de
todos /os datos en /os correspondientes sistemas de billetaje. No obstante, al
cierre de /os últimos trimestres de 2011 y 2012, se advirtió y aceptó un mayor
número de cancelaciones de las inicialmente consideradas, por diferencias
entre /a SEM y el concesionario de autobuses, habiendo de regularizarse
57.576 nuevos viajes en 2.011 y 114.251 en 2.012. (página 48)
En relación a lo indicado, se pone de manifiesto lo siguiente:
La operativa de control para dar el vísto bueno a la certificación se basa en la
descarga de los ínformes propíos del tranvía y el contraste de los mismos con
Ia documentación presentada (y firmada) por el resto de operadores. De este
modo, no se reconocen como válidas para el Ayuntamiento aquellas
validaciones no conformadas por otros operadores.
Durante los dos primeros años de la explotación (2011-2012), debido a lá
juventud de los sístemas del tranvía, a la necesidad de establecer
procedimientos de contraste con otros operadores y la discrepancia de fechas
en el cíerre de datos de los dístintos intervinientes, la operativa era la síguiente:
@
*
*
Notificación de las valídaciones registradas en el sistema de billetaje
del tranvía a los distintos operadores
Reconocimiento de los operadores de las validaciones registradas en el
tranvía (todas o parte de ellas)
Certifícación trimestral con los datos consensuados y contrastados
hasta la fecha de certífícación.
A fínal de año, resultaba una diferencía entre las validaciones regístradas y las
conciliadas que fueron reclamadas por Tranvías a los distintos operadores.
Éstos, cotejando con sus propios sistemas, verífícaron la diferencia de
validaciones y recogieron el ajuste en una Certificación de regularizacíón anual
debidamente documentada.
A continuación, se presentan las tablas de las certificaciones de los años 201 1
y20l2:
72
!37a,=goza
ÍREGISTRADO CERTÍFÍCADO?
i 2.035.974i 2.003.l31i
2.419.397 2.381.726
l 3.474.600i 3.473.687i
7.929.971
7.858.S44
IAJUSTE 2011 l
7.929.971
7.916.l20
13.851
i
11.856?
IFERENCIA MPLEADOS SINRECONOCER l
§T 2011
ffi
14T-2011
71.42"í
REGISTRADO CERTIFICADO
l 3.ll6.289i 3.ll3.719i
3.038.622 3.032.952?
l 2.258.326? 2.255.969i
3.626.880 3.504.727
i 12.040.ll7? ll.907.367?
r
12.040.11 12.021.618? 18.499? 18.338?
i
IFERENCIA MPL-EADOS iSÍNRECONOCER i
ilT-2012
Í?
§T 2012
14T-2012
132.750
*Corresponden a validaciones rio reconocidas por ningún operador, por tanto,
no reconocidas por el Ayuntamiento (pruebas al inicio de la explotación, tarjetas
negras etc.)
A la vista de lo anterior, se solicita su eliminación del Informe definitivo.
Subepígrafell.2.2.3. L?QUIDACIONES A FAVOR DE LA SOCIEDAD
GESTORA, páginas 48-51
El Anteproyecto de Informe en la conclusión 10ª y con desarrollo en el
subepígrafe Il.2.2.3 señala lo siguíente:
Otra parte de /os viajes se compensa con la recaudación que realiza la SEM de
las tarifas de /os aparcamientos disuasorios o por sanciones. (página 49)
En relación a lo indicado, se pone de manifiesto lo siguiente:
Con respecto a la explotación de los aparcamíentos disuasorios, el PCAP
ndica en su cláusula 34.8 que "la tarifa a cobrar a los usuarios de díchos
aparcamientos disuasorios la ingresará la sociedad gestora".
73
En aplicación de lo anterior, el ingreso derivado del uso de estos
aparcamientos para estacíonamiento de vehículos, corresponde a la SEM.
Por el contrario, las sanciones se contabilizan , a los efectos de certificación de
servicio, como recaudacíón, por lo que minoran el pago que el Ayuntamiento
tiene que realizar a la SEM.
Por tanto, el tratamiento de los íngresos por uso de los estacíonamíentos y por
sanciones es absolutamente distinto, siendo el segundo un elemento que
reduce el coste del servício al Consistorio.
r
EPÍGRAFE Il.2.3 CONCLUSIÓN 11ª
l
PAGO POR DISPON?BILIDAD, páginas 51-52
Subepígrafe ll.2.3.2. COEF?CIENTE DE CALIDAD, páginas 52-54
El Anteproyecto de Informe en la conclusíón 11ª y con desarrollo en el
subepígrafe Il.2.3.2 señala lo síguiente:
La ATE ha advertido reiterada y periódicamente de la existencia de
determinadas carencias en el sistema de medición de /os indicadores,
señalando que la SEM no había aportado la herramienta de medición directa
exigida en el PPT para eI cálculo de /os indicadores relativos al funcionamiento
de expendedoras y canceladoras e información dinámica. Asimismo, ha
señalado la falta de rigor en el contenido y en la forma de la presentación de la
documentación por parte de la SEM. La cláusula 55.3.2.i) del PCAP tipifica
como incumplimiento grave" la falta de puesta a disposición de los medios
auxiliares, servicios y personal exigidos en /os pliegos que regulan el presente
contrato", sin que conste que el Ayuntamiento haya adoptado medidas al
respecto. (página 54)
En relación a lo índicado, se pone de manifíesto lo siguiente:
Con fecha 22 de octubre de 2.015, el Servicio de Movilidad urbana inicia
expediente 1 158242/2015 en relación con el posible íncumplímíento de la SEM
por aplicación de la clausula 55.3.2.s del PCAP que establece como
incumplímiento grave no alcanzar el valor mínimo durante seis trímestres
consecutívos, o en 9 trímestres en un periodo de cuatro años consecutivos para
74
14,44goza
algunos indícadores del CDC, como es el caso del IAC 02 "Funcionamíento de
expendedoras"
EI Gobierno de Zaragoza, en sesión celebrada el 6 de noviembre de 2.015,
incoa procedimiento de imposición de penalídades a la SEM por la presunta
comisión de la infracción tipífícada por la clausula 55.3.2. s)
Posteriormente, la SEM presenta alegaciones al expediente, presenta recurso
de reposición, y finalmente el Gobierno de Zaragoza, en sesión celebrada el 16
de marzo de 2.016 acuerda desestimar el recurso de reposición interpuesto por
la SEM e imponer una sancíón de 7.500 € de multa, que ya ha sido hecha
efectiva.
A la vista de lo anterior, se solicita su elimmación del Informe definitivo.
r
EPÍGRAFE ll.2.4 CONCLUSIÓN 12ª
]
REVIS?ÓN DE PRECIOS, páginas 56-58
De conformidad con el Anteproyecto de Informe.
Se adjunta documentación acreditativa relativa a los expedientes RP-2,
RP-3 y RP-5 en el Anexo 3, que a tenor de la nota 30 a pié de página del
Anteproyecto de Informe figura que"no se han facilitado las solicitudes de
revisión de precios" referidas.
EPÍGRAFE Il.2.5 CONCLUSIÓN 13ª
l
LIQU?DACIONES POR IVA, páginas 58-59
El Anteproyecto de Informe en la conclusión 13ª y con desarrollo en el epígrafe
II.2.5 señala lo siguiente:
El Ayuntamiento ha venido consignando indebidamente el crédito
presupuestario para atender /os compromisos con la SEM en el subconcepto
227.99 - Trabajos realizados por otras empresas- en lugar de en un
subconcepto del capítulo 4 - Transferencias corrientes, previsto para consignar
gastos por "aportaciones por parte de la entidad local [...] sin contrapartida
75
directa de los agentes perceptores y con destino a financíar operaciones
corrientes", como hubiera procedido. (páginas 58-59)
32. Con arreglo a la Orden EHN3565/2008, de 3 de diciembre, por lo que se aprueba la
estructura de los presupuestos de las entidades locales, las partidas del artículo 227 se
deben utilizar para incluir"aquellos gastos que correspondan a actividades que, siendo
de la competencia de las entidades locales o sus organismo autónomos, se ejecutan
mediante contratación con empresas externas o profesionales independientes", en tanto
que en el capítulo 4 se deben incluir'los créditos para aportaciones por parte de la
entidad local [...] sin contrapartida directa de los agentes preceptores, y con destino a
financiar operaciones corrientes".
33. De conformidad con el Anexo /// de la Orden EHN3565/2008, de 3 de diciembre, por
la que se aprueba la estructura de /os presupuestos de las entidades locales (códigos de
las cIasificación económica de /os gastos del presupuesto de las entidades locales)
En relación a lo indicado, se pone de manífiesto lo siguiente:
Los compromisos adquirídos por el Ayuntamiento con la SEM, como empresa
externa que ejecuta una actívidad competencia del mísmo, procede
presupuestarlos -como bíen se ilustra en el Anteproyecto del Informe del TC y
en sus notas a pie de página - en el subconcepto 227.99.
A la vista de lo anterior, se solicita la supresión de loá párrafos
transcritos del Informe defimtivo.
r
EPÍGRAFE Il.2.6 CONCLUSIÓN 14ª
]
AUDITORÍAS PRrVFTAS EN EL PLIEGO DE CLÁUSULAS
ADMINISTRATIVAS PARTICULARES, página 59
El Anteproyecto de Informe en la conclusíón 14ª y con desarrollo en el epígrafe
Il.2.6 señala lo siguiente:
La dáusula 51 del PCAP determina la obligación de la SEM de realizar dos
tipos de auditorías: auditoría financiera al cierre del ejercicio anual y auditoría
anual de ingresos.
Respecto de las auditorías financieras señala que el Ayuntamiento dispone de
las relativas a /os ejercicios 2009 a 2014 y respecto a la auditoría anual de
ingresos está pendiente de res;olución a 1 de diciembre de 2015 la solicitud de
aprobación de procedimientos a seguir para su realización. (página 59)
76
12;.r,4goza
En relación a lo jndicado, se pone de manífiesto lo siguíente:
1. La cláusula 25.3.n) del PCAP establece que la SEM deberá someter sus
cuentas anuales a la veríficación de una firma de auditoría durante todo el
período de vígencia del contrato.
2. La cláusula 51 del PCAP establece la obligación de la SEM de realízar
anualmente dos tipos de audítoría: la auditoría financíera y la auditoría anual de
ngresos por demanda (PPU y por tarifa), cuyo coste será asumido
íntegramente por la SEM quién podrá seleccionar libremente la fírma de
auditoría entre firmas de reconocido prestígío.
3. La auditoría fínancíera prevísta específicamente en la cláusula 51 del PCAP
responde a los trabajos de audítoría de cuentas relativos a la revisión y
veríficación de otros estados'o documentos contables sujetos al RAC (artículos
6, 7 y 8 del RAC).
4. Respecto de la auditoría anual de ingresos se comparte plenamente con el
Tribunal que los trabajos de auditoría prevístos en el pliego deben estar
suscrítos por persona independiente e íncluir la idoneidad o seguridad de los
procesos.
5. A tal fin, conviene señalar que, con fecha 14 de noviembre de 2016, se
recibió en el Ayuntamiento de Zaragoza la entrega por parte de la SEM de las
audítorías de ingresos correspondientes a los años 201 1 , 2012, 2013 y 2014,
que han sido elaboradas por Deloitte Advisory S.L., índicándose que el
responsable de la definición y alcance de los procedímientos realizados por
Deloitte es la propia dirección de la SEM Los Tranvías de Zaragoza S.A.
Según se desprende del resumen ejecutívo, la consultora contratada por la
SEM señala que se ha recibído la información pertinente para realízar los
procedímientos acordados salvo alguna excepción, y una vez realízados los
procedimientos acordados se han ídentífícado controles de seguridad y una
serie de riesgos y áreas de mejora en la red interna.
Se adjunta documentación acreditativa en el Anexo 3.
77
ANTEPROYECTO DE INFORME D?E riscúuzúcipx DEL oesassoíLo,
MANTENIMIENTO Y GESTIÓN DEL TRANVÍA DE ZARAGOZA
l
ALEGACION QUINTA SOBRE LA REPERCUSIÓN EN LA HACIENDA-DEL
MUNICIPIO DE LOS COMPROMISOS ADQUIRIDOS CON EL TRANVÍA Y
CONCLUSIÓN 15ª
r
EPUGRAFE 11.3 CONCLUSIÓN 15ª
l
REPERCUSIÓN SOBRE LA HACIENDA DEL AYUNTAMIENTO DE
ZARAGOZA DE LOS COMPROMISOS ADQU?RIDOS EN RELACIÓN CON
LA GESTIÓN DEL TRANVÍA, páginas 59-63
* El Anteproyecto de Informe incorpora en su página 61 lo siguíente:
"Cuadro 24: Costes totales incurridos por la Administración hasta 31 de
diciembre de 2014 por la preparación, ejecución y explotación de la línea
del tranvía"
al que el Ayuntamiento realiza el siguiente comentario:
En el apartado de APORTACIONES POR INVERSIÓN - Contratos prevíos a la
selección de la SEM, consta entre otros la "Redacción del proyecto constructivo
de la línea del tranvía, proyecto de acompañamiento, material, cocheras y
talleres(2007)", valorado en 1 .953.000,00 € como aportado por el Ayuntamiento
de Zaragoza. Dicho importe está tambíén incluído en el apartado Aportaciones ?
a la SEM dentro de las "Aportaciones no dínerarias por constitución de la SEM
y ampliacíones de capital (proyectos, terrenos y compensaciones)" como
importe atribuido al Ayuntamiento, con lo que en el TOTAL APORTACIONES
POR INVERS?ÓN está sumado dos veces.
Además, en este mismo apartado, la finca cedida gratuitamente por el
Gobierno de Aragón al Ayuntamiento de Zaragoza en virtud del Convenio
Marco de Colaboración entre el Gobierno de Aragón y el Ayuntamíento de
Zaragoza relativo a la transmisíón gratuita de bíenes destinados a uso y
dominio público entre ambas Administracíones de 5 de novíembre de 2010 que
consta en el cuadro por 3.900.000,00 € como aportación de la C. A. Aragón, a
nuestro criterio, debería constar como aportacíón del Ayuntamiento, por cuanto
78
14,44goza
fue el Ayuntamiento, como titular del bien quien lo entregó como pago en
especie a la SEM, sin que el origen de la titularidad de los bienes municípales
pueda ser utilizado para adulterar su disposición, pasando a ser el importe por
dicho concepto 9.680.000,00 € en vez de 5.780.000,00 €. De este modo
coincide con el total de capital suscrito por el ayuntamiento que ascíende a
12.930.000,00 € (entre aportacíones dinerarias y en especie), representando el
20% de la socíedad.
En efecto, el referido Convenio Marco de Colaboración de 5 de noviembre de
2010 tíene por objeto regular las relaciones del tráfico jurídico patrímonial entre
ambas Adminístraciones Públicas, referido a ínmuebles destinados a un uso o
servicio públíco, a cuyos efectos ambas Entídades se comprometen a transmitir
el domínio de las fincas, con carácter gratuito para ambas partes en aplicación
del principio de reciprocidad en el ámbito de sus respectivas competencias
como educación, sanidad, infraestructuras urbanas, etc.
Concretamente, el bien de referencia figura relacionado en el apartado B del
Anexo que acompaña al Convenío Marco en los términos siguientes: en favor
del Ayuntamiento de Zaragoza aaa "transmisíón de dominio de los terrenos en
los que se ubicarán las futuras cocheras del tranvía en el barrio del Actur".
En su cumplímíento, tras los pertinentes acuerdos de Gobierno de cesión
autonómíca de 30 de noviembre de 2010 y de aceptación municipal de 20 de
enero de 2011 , tras la inscripción registral pertinente el Gobierno de Zaragoza,
en fecha 24 de febrero de 2011 , aprobó la aportacíón no díneraria de la referida
finca a favor de la SEM Los Tranvías de Zaragoza S.A. participada por el
Ayuntamiento de Zaragoza en un 20% de su capital.
Se adjunta documentación acreditativa en el Anexo 4
A la vista de lo anterior, se solicita la modificación del Cuadro 24
eliminando la duplicidad señalada de 1.953.000,00 € y recogiendo la
aportación de 3.900.000,00 € como municipal y no como de la DGA.
* Asimismo, el Anteproyecto de Informe del Tribunal de Cuentas en la
Conclusión 1 5ª hace la siguiente apreciación:
En general, las operaciones derivadas de la gestión del tranvía se registraron
en el presupuesto del Ayuntamiento de Zaragoza, si bien este no informó de
forma completa en las Memorias de las Cuentas Generales correspondientes al
periodo fiscalizado, de las circunstancias del servicio, tal y como era preceptivo,
ni de los compromisos derivados de la gestión del tranvía que afectaban a
ejercicios posteriores y de los precedentes imputables a presupuestos de
ejercicios sucesivos. (página 72)
79
En relación a lo indicado, se pone de manifiesto lo siguiente:
En el apartado 2 de la Memoria, relativo a la gestión indirecta de los servicíos
públicos, hasta ahora se daba relación de los mismos, y efectivamente, la
información aportada podría ser mas extensa íncluyendo condíciones
contractuales y económicas, círcunstancia esta que se intentará mejorar en el
futuro.
En cuanto al apartado 20.3 A) de la Memoria: "Compromisos de gasto con
cargo a presupuestos de ejercícios posteriores", se ha venido interpretando por
este Ayuntamiento que se debían reflejar aquellos compromisos para los que
se había contabilizado la fase "D" - disposición de crédíto - para aquellas
aplícacíones presupuestarias contempladas en los plurianuales, con lo que
efectivamente, no consta en los ejercicios analízados, ningún apunte relativo al
contrato del tranvía en dícho apartado de la Memoria.
* Por último, el Anteproyecto de Informe en la Conclusión 15ª in fine (página
72) termina con la siguiente apreciación:
A /os efectos del control del cumplimiento del objetivo de estabilidad
presupuestaria, el Comité Técnico de Cuentas Nacionales consideró que, sin
prejuzgar la propiedad jurídica de los activos, la propiedad económica de la
inversión involucrada en el contrato de gestión del servicio público del tranvía
era del Ayuntamiento, debiéndose, en aplicación del Sistema Europeo de
Cuentas Nacionales y Regionales de la Unión Europea, registrar la inversión
pendiente de financiación pública como gasto público del Ayuntamiento,
incrementando el déficit público. Así, a 31 de diciembre de 2015, según figura
en el Boletín Estadístico del Banco de España, el citado Comité añadió a la
deuda financiera efectiva mantenida por el Ayuntamiento un déficit, calculado
en 256 millones de €, como préstamo de asociación público-privada por la
construcción del tranvía. (Subapartado 11.3)
En relación a lo índícado, se pone de manifíesto lo síguiente:
1. El Anteproyecto del Informe del Tribunal de Cuentas en el Epígrafe 1.1
INICIATIVA, OBJETIVOS, AMBITO Y PROCEDIMIENTO DE L4
FISCALIZAC?ÓN, declara que:"La presente fiscalización abarca desde 2004,
fecha en la que se inician las actuaciones para la construcción, mantenimiento
y explotación del tranvía, hasta el cierre del ejercicio 2014", por lo que resulta
difícil de comprender la referencia a la repercusíón sobre la Hacienda del
Ayuntamiento de Zaragoza, tomando datos del 31 de Diciembre de 2015.
80
qZ,a,4goza
2. Al mismo tiempo, no se termina de entender el correlato que se realiza entre
déficit público (ingresos no financieros menos gastos no financieros, más
menos ajustes) con la aeuda, que como bien se colige se trata de una deuda
imputada y virtual que aparece en el BEBE en él tercer trimestre de 2015 por
un importe de 291 millones de euros para permanecer con un montante de 256
míllones de euros hasta el momento presente. A este respecto se debería
reflexionar sobre la duplicidad que en la deuda global (sector prívado mas
sector público) pueda estar producíendo tal imputación, puesto que como se
observa en el Balance de la SEM a 31 de Diciembre de 2fü5, figuran Deudas
con entidades de crédito por un importe de 164,89 míllones de euros a largo
plazo y de 16,75 millones de euros a corto plazo, que también se habrán
declarado por las entidades de crédito al Boletín Estadístico del Banco de
España.
Se adjunta documentación acreditativa en el Anexo 4
3. La decisíón del CTCN de registrar como gasto público del Ayuntamiento la
nversión realizada por la Sociedad de Economía Míxta Tranvías de Zaragoza
supone la imputacíón de la ínversíón como gasto público íncrementando el
déficit público y la deuda pública (en términos de Protocolo de Déficit Excesivo)
a efectos de contabílídad nacional y en ningún caso tiene la consideración de
"préstamo" en sentido fínanciero y el propio Banco de España se refiere a ellos
como "Préstamos imputados por Asociaciones Público Privadas y otros
métodos de financiación de infraestructuras".
Se adjunta documentación acreditativa en el Anexo 4
Por las razones antedichas y considerando que se sobrepasa el periodo
temporal objeto de la fiscalízación se solicita la supresión de las referencias
a la repercusión en la Hacienda del Ayuntamiento de 7aragoya de los
compromisos adquiridos en relación con la gestión del Tranvía.
81
Alegación 2
ALEGACIONES FORMULADAS POR EL PRESIDENTE DE LA
COMUMIDAD AUTÓNOMA DE ARAGÓN

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