INFORME nº 1214 de 2017 de Tribunal de Cuentas, 30-03-2017
| Fecha | 30 Marzo 2017 |
| Emisor | Tribunal de Cuentas |
TRIBUNAL DE CUENTAS
Nº 1.214
INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LOS PRINCIPALES
CONTRATOS CELEBRADOS POR ADIF EN LA
CONSTRUCCIÓN DE LA LÍNEA DE ALTA VELOCIDAD
BARCELONA-FRONTERA FRANCESA
El PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS, en el ejercicio de su función fiscalizadora establecida
en los artículos 2.a), 9 y 21.3.a) de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de
Cuentas, y a tenor de lo previsto en los artículos 12 y 14 de la misma disposición y concordantes de
la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, ha aprobado, en su
sesión de 30 de marzo de 2017, el “INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LOS PRINCIPALES
CONTRATOS CELEBRADOS POR ADIF EN LA CONSTRUCCIÓN DE LA LINEA DE ALTA
VELOCIDAD BARCELONA-FRONTERA FRANCESA” y ha acordado su elevación a las Cortes
Generales, según lo prevenido en el artículo 28 de la Ley de Funcionamiento.
I N D I C E
I.- INTRODUCCIÓN .................................................................................................................................................... 15
I.1.- INICIATIVA DEL PROCEDIMIENTO ............................................................................................................. 15
I.2.- OBJETO Y ALCANCE DE LA FISCALIZACIÓN ............................................................................................ 15
I.3.- ANTECEDENTES .......................................................................................................................................... 16
I.4.- CONVENIO DE 12 DE JUNIO DE 2002 PARA EL DESARROLLO DE LA RED DE ALTA VELOCIDAD
EN LA CIUDAD DE BARCELONA Y LA CORRESPONDIENTE REMODELACIÓN DE LAS
INFRAESTRUCTURAS FERROVIARIAS ..................................................................................................... 19
I.5.- DESCRIPCIÓN DE LOS ESTUDIOS DE RENTABILIDAD DE LA LÍNEA DE ALTA VELOCIDAD
MADRID-ZARAGOZA-BARCELONA-FRONTERA FRANCESA .................................................................. 22
II.- TRATAMIENTO DE ALEGACIONES ................................................................................................................... 23
III.- RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN ............................................................................................................ 24
III.1.- RÉGIMEN JURÍDICO DE LA CONTRATACIÓN DE LAS OBRAS DE CONSTRUCCIÓN .......................... 24
III.1.1.- Marco normativo ................................................................................................................................ 24
III.1.2.- Normativa interna de contratación..................................................................................................... 25
III.2.- ACTUACIONES PREPARATORIAS, ADJUDICACIÓN Y EJECUCIÓN DE LOS CONTRATOS LINEA
DE ALTA VELOCIDAD MADRID-ZARAGOZA-BARCELONA-FRONTERA FRANCESA: TRAMO
BARCELONA SANTS-FIGUERES ................................................................................................................ 26
III.2.1.- Aspectos generales ........................................................................................................................... 26
III.2.2.- Contratos de obras. ........................................................................................................................... 29
III.2.2.1.- DESCRIPCIÓN DE LA MUESTRA DE LOS CONTRATOS DE OBRAS .......................... 29
III.2.2.2.- ANÁLISIS DE LOS ASPECTOS SOBRE PREPARACIÓN DE LOS CONTRATOS
DE OBRAS. ....................................................................................................................................... 31
III.2.2.3.- ANÁLISIS DE LOS PROCEDIMIENTOS DE ADJUDICACIÓN DE LOS
CONTRATOS DE OBRAS ................................................................................................................ 34
III.2.2.4.- EJECUCIÓN DE LOS CONTRATOS DE OBRAS ............................................................ 43
III.2.3.- Contratos de servicios ...................................................................................................................... 81
III.2.3.1.- DESCRIPCIÓN DE LA MUESTRA DE CONTRATOS DE SERVICIOS ........................... 81
III.2.3.2.- INCIDENCIAS SURGIDAS DURANTE LA EJECUCIÓN DE LOS CONTRATOS ............ 83
III.2.4.- Contratos de suministros ................................................................................................................... 91
III.2.4.1.- DESCRIPCIÓN DE LA MUESTRA DE CONTRATOS DE SUMINISTROS ...................... 91
III.2.4.2.- ANÁLISIS DE LOS ASPECTOS SOBRE PREPARACIÓN DE LOS CONTRATOS
DE SUMINISTROS ........................................................................................................................... 91
III.2.4.3.- ANÁLISIS DE LOS PROCEDIMIENTOS DE ADJUDICACIÓN DE LOS
CONTRATOS DE SUMINISTROS ................................................................................................... 91
III.2.4.4.- ANÁLISIS DE EJECUCIÓN DE LOS CONTRATOS DE SUMINISTROS ........................ 93
III.2.5.- Adjudicaciones directas .................................................................................................................... 95
III.2.5.1.- CONTRATOS MENORES ................................................................................................. 95
III.2.5.2.- ACUERDOS MARCO Y CONVENIOS. ............................................................................. 96
IV.- ANÁLISIS DEL GRADO DE CUMPLIMIENTO DE LAS RECOMENDACIONES RECOGIDAS EN EL
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS
EL 25 DE ABRIL DE 2013 ............................................................................................................................... 99
V.- CONCLUSIONES ............................................................................................................................................... 101
VI. RECOMENDACIONES. ...................................................................................................................................... 108
ANEXOS
ALEGACIONES FORMULADAS
ABREVIATURAS, ACRÓNIMOS Y SIGLAS
ACO Asistencia técnica para el Control de Obras
ACR Acta de comprobación del replanteo
ADIF Administrador de Infraestructuras Ferroviarias
AENA Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea
ADIF-AV ADIF-Alta Velocidad
art. Artículo
ASFA Anuncio de Señales y Frenado Automático
AV Alta Velocidad
AVE Alta Velocidad Española
BEI Banco Europeo de Inversiones
BOE Boletín Oficial del Estado
BSAV Barcelona Sagrera Alta Velocitat, S.A.
CCG Cuadro de Características Generales
CE Comunidad Europea
DA Disposición Adicional
DOGC Diario Oficial de la Generalitat de Cataluña
DOUE Diario Oficial de la Unión Europea
FGC Ferrocarriles de la Generalitat de Cataluña
FOM Ministerio de Fomento
GIF Gestor de Infraestructuras Ferroviarias
INECO Ingeniería y Economía del Transporte, S.A
IVA Impuesto sobre el Valor Añadido
km kilómetros
LAV Línea de Alta Velocidad
Ley
48/1998
Ley 48/1998, de 30 de diciembre, sobre procedimiento de contratación en los
sectores del agua, la energía, los transportes y las telecomunicaciones, por la
que se incorporan al ordenamiento jurídico español las Directivas 93/38/CEE
y 92/13/CEE
Ley
31/2007
Ley 31/2007, de 30 de octubre, sobre procedimientos de contratación en los
sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales.
LGP Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria
Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la
Administración General del Estado
LSF
Ley 39/2003, de 17 de noviembre, del Sector Ferroviario
MAC Marco de Apoyo Comunitario
PCAP Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares
PCG Pliego de Cláusulas Administrativas Generales
PCP Pliego de Condiciones Particulares
PPT Pliego de Prescripciones Técnicas
RD Real Decreto
RDL Real Decreto-ley
RENFE Red Nacional de los Ferrocarriles Españoles
RGLCAP
Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el
Reglamento general de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas
RR.HH Recursos humanos
RTE-T Redes Transeuropeas de Transporte
S.A. Sociedad anónima
SARA Contratos Sujetos a Regulación Armonizada
SNCF
Réseau Societé Nationale des Chemins de fer Français Réseau
ss. siguientes
TCU Tribunal de Cuentas
TIFSA
Tecnología e Investigación Ferroviaria, S.A.
TIR Tasa Interna de Rentabilidad
TRAGSA Empresa de Transformación Agraria, S.A.
TRLCAP Real Decreto Legislativo 2/2000, de
16 de junio, por el que se aprueba el
texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas
TRLCSP Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba
el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público
UE Unión Europea
UIC Ancho Internacional de vía
UTE Unión Temporal de Empresas
RELACIÓN DE CUADROS
CUADRO Nº 1: VARIACIONES DEL PLAZO DE EJECUCIÓN SUPERIORES AL 150% DE
CONTRATOS DE OBRAS
CUADRO Nº 2: INCREMENTOS DEL IMPORTE DE ADJUDICACIÓN DE LOS CONTRATOS
DE OBRAS
CUADRO Nº 3: DETALLE DE LOS IMPORTES DE LAS CERTIFICACIONES Y DE LAS
MEDICIONES DE LA ACO
CUADRO Nº 4: DIFERENCIAS ENTRE LO ABONADO Y EJECUTADO CON DETALLE DE LA
OBRA FUERA DE PROYECTO
CUADRO Nº 5: RELACIÓN DE CONTRATOS DE SERVICIOS MODIFICADOS CON EL
PORCENTAJE DE VARIACIÓN QUE REPRESENTAN
CUADRO Nº 6: VARIACIONES DEL PLAZO DE EJECUCIÓN DE LOS CONTRATOS DE
SERVICIOS
CUADRO Nº 7: INCREMENTOS DEL IMPORTE DE ADJUDICACIÓN DE LOS CONTRATOS
DE SERVICIOS
CUADRO Nº 8: VARIACIONES DEL PLAZO DE EJECUCIÓN DE LOS CONTRATOS DE
SUMINISTROS
CUADRO Nº 9: INCREMENTOS DEL IMPORTE DE ADJUDICACIÓN DE LOS CONTRATOS
DE SUMINISTROS
RELACIÓN DE GRÁFICOS
GRÁFICO Nº 1: DISTRIBUCIÓN DE LA CONTRATACIÓN DEL TRAMO POR NÚMERO DE
CONTRATOS Y TIPOLOGÍA
GRÁFICO Nº 2: DISTRIBUCIÓN DE LA CONTRATACIÓN DEL TRAMO POR IMPORTE DE
ADJUDICACIÓN Y TIPOLOGÍA DE CONTRATOS
GRÁFICO Nº 3: DISTRIBUCIÓN DEL IMPORTE DE LA CONTRATACIÓN POR
PROCEDIMIENTO DE ADJUDICACIÓN, EXCLUIDOS MENORES Y
CONVENIOS Y DERIVADOS DE ACUERDOS MARCO
GRÁFICO Nº 4: RELACIÓN DEL IMPORTE DE ADJUDICACIÓN DE LA MUESTRA RESPECTO
A LA CONTRATACIÓN, EXCLUIDOS MENORES Y CONVENIOS Y
DERIVADOS DE ACUERDOS MARCO
GRÁFICO Nº 5: EVOLUCIÓN DEL IMPORTE DE LOS CONTRATOS DE OBRAS EN EL
PERIODO FISCALIZADO
GRÁFICO Nº 6: DESGLOSE DEL COSTE TOTAL DE LOS CONTRATOS DE OBRAS DE LA
MUESTRA
GRÁFICO Nº 7: CAUSAS DE LOS MODIFICADOS EN LOS CONTRATOS DE OBRAS DE LA
MUESTRA EN FUNCIÓN DE SU IMPORTE
GRÁFICO Nº 8: EXPEDIENTE 9. DETALLE DE LO CERTIFICADO Y ABONADO Y DE LA
OBRA REALMENTE EJECUTADA
GRÁFICO Nº 9: EXPEDIENTE 30. DETALLE DE LO CERTIFICADO Y ABONADO Y DE LA
OBRA REALMENTE EJECUTADA
GRÁFICO Nº 10: EXPEDIENTE 23. DETALLE DE LO CERTIFICADO Y ABONADO Y DE LA
OBRA REALMENTE EJECUTADA
GRÁFICO Nº 11: EXPEDIENTE 10. DETALLE DE LO CERTIFICADO Y ABONADO Y DE LA
OBRA REALMENTE EJECUTADA
GRÁFICO Nº 12: EXCESOS DE LO CERTIFICADO Y ABONADO RESPECTO A LA EJECUCIÓN
REAL DEL TOTAL DE EXPEDIENTES DEL ENTORNO DE LA SAGRERA
GRÁFICO Nº 13: EVOLUCIÓN DEL IMPORTE DE LOS CONTRATOS DE SERVICIOS EN EL
PERIODO FISCALIZADO
GRÁFICO Nº 14: DESGLOSE DEL COSTE TOTAL DE LOS CONTRATOS DE SERVICIOS DE
LA MUESTRA
GRÁFICO Nº 15: CAUSAS DE LOS MODIFICADOS EN LOS CONTRATOS DE SERVICIOS DE
LA MUESTRA EN FUNCIÓN DE SU IMPORTE
GRÁFICO Nº 16: EVOLUCIÓN DEL IMPORTE DE LOS CONTRATOS DE SUMINISTROS EN EL
PERIODO FISCALIZADO
Principales contratos celebrados por ADIF en la construcción del AVE Barcelona-Frontera Francesa 15
I.- INTRODUCCIÓN
I.1.- INICIATIVA DEL PROCEDIMIENTO
La fiscalización se ha realizado a instancia de la Comisión Mixta para las Relaciones con el
Tribunal de Cuentas de las Cortes Generales y se encuentra incluida en el Programa de
Fiscalizaciones para el año 2015, aprobado por el Pleno del Tribunal de 30 de octubre de 2014. El
Pleno, en su sesión de 29 de enero de 2015, acordó el inicio de este procedimiento fiscalizador,
dando cumplimiento a lo que dispone el primer inciso del artículo 3.b) de la Ley 7/1988, de 5 de
abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, y estableció las Directrices Técnicas con arreglo
a las que se ha llevado a cabo la fiscalización, de conformidad con lo previsto en el apartado g) del
citado precepto.
I.2.- OBJETO Y ALCANCE DE LA FISCALIZACIÓN
IMAGEN Nº 1
MAPA SITUACIONAL DEL TRAMO FISCALIZADO
Fuente: elaborado por el Tribunal de Cuentas
La fiscalización es de cumplimiento y operativa. Los objetivos específicos han sido verificar el
cumplimento de las disposiciones legales y reglamentarias en lo que se refiere a las distintas fases
de preparación, adjudicación, formalización, ejecución y liquidación de los principales contratos
para la construcción de la línea de alta velocidad (LAV), analizar las desviaciones de costes y de
tiempo de ejecución respecto de los parámetros inicialmente previstos en la planificación del
proyecto y comprobar la adecuación a los principios de eficacia, eficiencia y economía todo ello
respecto a la contratación desarrollada inicialmente por el Gestor de Infraestructuras Ferroviarias
(GIF) y, posteriormente, por el Administrador de Infraestructuras Ferroviarias (ADIF) para la
construcción del tramo Barcelona Sants-Figueres de la línea de alta velocidad Madrid-Zaragoza-
Barcelona-Frontera Francesa desde finales de 2001 hasta su puesta en funcionamiento. El tramo
Barcelona-Figueres entró en funcionamiento en enero de 2013, si bien en la actualidad existen
actuaciones pendientes de concluir e incluso, paralizadas.
16 Tribunal de Cuentas
En particular, se ha verificado el grado de cumplimiento de las recomendaciones realizadas por el
Tribunal de Cuentas en el “Informe de fiscalización de las principales contrataciones relacionadas
con la construcción de la línea férrea Madrid-Barcelona, desde el 1 de enero de 2002 hasta la
puesta en funcionamiento de la línea”, aprobado por el Pleno del Tribunal de Cuentas en su sesión
de 25 de abril de 2013, en el que se recomendó a ADIF que realizase una previsión más realista de
los plazos y costes de ejecución respecto de las actuaciones que tiene encomendadas, con el fin
de evitar suspensiones temporales de las obras que encarezcan los proyectos y detallar con
claridad las razones en que se fundamentan los expedientes para autorizar prórrogas y las obras
complementarias.
ADIF cuenta con un Plan de Igualdad de oportunidades y no discriminación aprobado el 2 de
febrero de 2010, vigente hasta 31 de diciembre de 2012, prorrogado hasta la elaboración del II Plan
de Igualdad de ADIF y el I Plan de Igualdad ADIF-AV, según Resolución de 13 de mayo de 2016.
En el curso de los trabajos realizados no han surgido cuestiones relacionadas con las previsiones
contenidas en la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y
hombres.
I.3.- ANTECEDENTES
La construcción de la línea férrea de alta velocidad Madrid-Zaragoza-Barcelona-Frontera Francesa,
de 804 km de longitud, que fue declarada prioritaria en el Consejo de Ministros de 9 de diciembre
de 1998, se inició en 1993 y se dividió en los siguientes tramos: el primero de los tramos, Madrid-
Zaragoza-Lleida, en funcionamiento desde octubre de 2003; el segundo, Lleida-Tarragona, entró en
servicio en diciembre de 2006; el tercero, Tarragona-Barcelona, se puso en funcionamiento en
febrero de 2008 y el cuarto tramo, Barcelona-Figueres, finalizó en enero de 2013. Los últimos siete
km, Figueres-Perpiñán, corresponden a una línea de alta velocidad de ámbito internacional, en
servicio desde diciembre de 2010 y cuya construcción se realizó mediante un consorcio franco
español en régimen de concesión otorgado el 17 de febrero de 2004 por el Reino de España y la
República Francesa y con una inversión de 1.100 millones de euros. El Juzgado Mercantil número
uno de Girona mediante Auto de 1 de septiembre de 2015 ha declarado el concurso de la
concesionaria y ya inició su liquidación. El Consejo de Ministros en fecha 16 de diciembre de 2016
acordó la resolución del contrato de concesión por incumplimiento. Finalmente, los administradores
de infraestructuras ferroviarias de España y Francia, ADIF y SNCF Réseau, constituyeron el 21 de
octubre de 2016 la sociedad anónima “Línea Figueras-Perpignan” que asumirá la explotación y
mantenimiento de la conexión ferroviaria.
A nivel europeo, la línea ferroviaria de Alta Velocidad Española (AVE) Madrid-Zaragoza-Barcelona-
Frontera Francesa forma parte del Esquema Director de la Red Transeuropea de Alta Velocidad,
siendo uno de los 14 proyectos prioritarios en materia de transportes definidos en la Cumbre
Europea de Essen en diciembre de 1994.
La construcción de la línea férrea de AVE Madrid-Barcelona ha sido cofinanciada por el Fondo de
Cohesión que, durante el periodo 2000 a 2006, aportó 3.388.900 miles de euros para las obras de
la plataforma del tramo Madrid-Barcelona, el suministro y montaje de vía del tramo Madrid-
Vilafranca del Penedés y las instalaciones de electrificación, señalización y comunicaciones del
tramo Madrid-Lleida.
La entidad Redes Transeuropeas de Transporte (RTE-T) aportó 70.900 miles para financiar los
estudios, los proyectos y las obras de la plataforma del tramo Maçanet-Sils (entre Barcelona y
Girona). La financiación del tramo Barcelona Sants-Figueres, incluida la estación de La Sagrera,
fue la siguiente:
1. Transferencias de capital recibidas del Ministerio de Fomento, a través del capítulo 7 del
Programa 451N gestionado por la Secretaría de Estado de Infraestructuras, Transporte y
Vivienda. El importe total recibido para la financiación de la estación de La Sagrera ha
Principales contratos celebrados por ADIF en la construcción del AVE Barcelona-Frontera Francesa 17
ascendido a 255 millones de euros, recibidos a razón de 51 millones/año, entre los
ejercicios 2009 y 2013.
2. Fondos Europeos: Se han recibido Ayudas RTE-T en el Marco de apoyo Comunitario (MAC)
2000-2006 imputables a este tramo por importe de 16.000 millones de euros, y de 10.000
millones en el MAC 2007-2013, por lo que el total recibido de Fondos RTE-T para el tramo
Barcelona-Figueres asciende a 26.000 millones.
3. Financiación Banco Europeo de Inversiones (BEI): La Financiación BEI asociada a la LAV
Madrid-Barcelona-Figueres en ADIF-AV está enmarcada en el primer protocolo Ministerio de
Fomento-ADIF(GIF)-BEI. La financiación dispuesta para toda la línea fue de 2.200 millones
de euros, sin que en su momento existiera una asignación concreta a tramos.
Junto a esta financiación específica ADIF ha destinado a este tramo fuentes genéricas de
financiación no afectadas a una línea o actuación como son las aportaciones patrimoniales del
Estado y resto de deudas a largo plazo.
Finalmente, en el balance de ADIF las inversiones no recogen el IVA como mayor coste de la
inversión, al ser recuperable por la hacienda pública. Cuando se dan datos presupuestarios el IVA
se incorpora como mayor valor de la inversión, para que el dato sea homogéneo con los de los
presupuestos generales del Estado, ya que para la Administración el IVA no es deducible, por lo
que en este caso el IVA de dicha inversión figura como fuente de inversión por un valor estimado.
Los trabajos para la construcción de la línea de AVE Madrid-Barcelona, por un importe total de
6.822.833 miles de euros, se iniciaron en 1993 y las primeras licitaciones y adjudicaciones de
contratos fueron realizadas por el entonces Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio
Ambiente durante los ejercicios 1995 y 1996, siendo posteriormente competencia del Ministerio de
Fomento.
El GIF fue creado por el artículo 160 de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales,
Administrativas y del Orden Social, teniendo por objeto, según resultaba del citado precepto y del
artículo 161 de la misma Ley, la construcción y, en su caso, la administración de las
infraestructuras ferroviarias que determinara el Gobierno, a propuesta del Ministerio de Fomento,
aprobándose su Estatuto por Real Decreto 613/1997, de 25 de abril.
La creación del GIF se debió a las medidas del transporte ferroviario que la Unión Europea
comenzó a impulsar a partir de la Directiva del Consejo 91/440/CEE, de 29 de julio de 1991, sobre
el desarrollo de los ferrocarriles comunitarios, donde se establecía, entre otras cuestiones, la
separación entre los operadores de los trenes y el sujeto gestor de la infraestructura.
El GIF se crea en 1996 como un ente del sector público estatal de los previstos en el entonces
Dichos entes se regían por su normativa específica y su naturaleza no era ni la de los incluidos en
el citado artículo 6, es decir, no se trataba de una sociedad estatal, organismo público o fundación
estatal, ni tampoco la de los organismos autónomos del Estado, regulados en el artículo 4 del texto
refundido. Estaba dotado de personalidad jurídica y plena capacidad de obrar para el cumplimiento
de sus fines y adscrito al Ministerio de Fomento. El Consejo de Ministros, por Acuerdo de 23 de
mayo de 1997, hecho público por Resolución de 29 de mayo de 1997 de la Secretaría de Estado de
Infraestructuras y Transportes, atribuyó a este Ente Público la construcción y administración de la
línea ferroviaria de alta velocidad Madrid-Barcelona-Frontera Francesa, iniciando su actividad en
1997 mediante la formalización de varios contratos de consultoría y asistencia relacionados con la
construcción del AVE Madrid-Barcelona.
La Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social,
dispuso en su artículo 65 que, a los efectos de lo dispuesto en la disposición transitoria tercera de
la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del
Estado (LOFAGE), el Ente Público Gestor de Infraestructuras Ferroviarias adoptaría la
configuración de entidad pública empresarial de las previsto en la letra b) del apartado 1 del artículo
18 Tribunal de Cuentas
43 de la LOFAGE y se regiría por las disposiciones de dicha Ley y lo establecido en dicho artículo,
y que la contratación se acomodaría a la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas o a las
normas de derecho privado, con las especificaciones contenidas en su Ley de creación.
El Consejo de Ministros, por Acuerdo de 9 de abril de 1999, hecho público por Resolución de 1 de
junio de 1999, de la Secretaría de Estado de Infraestructuras y Transportes, excluyó de la
encomienda al GIF el subtramo Figueres-Frontera Francesa, por integrarse éste en el tramo
Figueres-Perpiñán en virtud del Acuerdo entre los Gobiernos del Reino de España y de la
República Francesa para la construcción y explotación de la sección internacional de una línea
ferroviaria de alta velocidad entre España y Francia (vertiente mediterránea), suscrito en Madrid el
10 octubre de 1995. El mismo Acuerdo atribuyó al GIF la realización de las obras de construcción
de infraestructuras ferroviarias convencionales de ancho ibérico de titularidad estatal, que fueran
consecuencia de la construcción de la infraestructura ferroviaria de alta velocidad Madrid-Zaragoza-
Barcelona-Frontera Francesa.
La Ley 39/2003, de 17 de noviembre, del Sector Ferroviario (LSF), tuvo por objeto incorporar al
derecho español diversas Directivas comunitarias, estableció una completa reordenación del sector
ferroviario estatal, regula en su Capítulo V al Administrador de Infraestructuras Ferroviarias,
señalando en el artículo 20 que la administración de las infraestructuras ferroviarias y, en su caso,
su construcción corresponderán, dentro del ámbito de la competencia estatal, a una entidad pública
empresarial adscrita al Ministerio de Fomento que tendrá personalidad jurídica propia, plena
capacidad de obrar y patrimonio propio y se regirá por lo establecido en dicha Ley, en la LOFAGE,
en su propio Estatuto y en las demás normas que le sean de aplicación, y determinando en el
artículo 22 todo lo relativo a la administración y construcción de la infraestructura ferroviaria y
específicamente a su régimen de contratación. Asimismo, la disposición adicional (DA) primera de
la Ley establece que la entidad pública empresarial RENFE pasa a denominarse Administrador de
Infraestructuras Ferroviarias (ADIF) y asume las funciones asignadas al administrador de
Infraestructuras ferroviarias en la Ley, la segunda extingue el GIF, subrogándose la entidad pública
ADIF en todos sus derechos y obligaciones, y la tercera crea la entidad pública empresarial
RENFE-Operadora, como organismo público de los previstos en el artículo 43.1.b) de la LOFAGE.
RENFE-Operadora tiene personalidad jurídica propia, plena capacidad de obrar y patrimonio
propio, y está adscrita al Ministerio de Fomento. Todo ello es consecuencia de la necesaria
separación de las actividades de administración de la infraestructura y de prestación de los
servicios que establece la LSF, al recoger la apertura del mercado ferroviario, correspondiendo a
ADIF la primera de las funciones y a la entidad pública empresarial RENFE-Operadora, la
prestación de servicios de transporte ferroviario. La Ley 39/2003, de 17 de noviembre ha sido
derogada expresamente por la vigente Ley 38/2015, de 29 de septiembre, del Sector Ferroviario.
Mediante Real Decreto 2395/2004, de 30 de diciembre, se aprobaron los Estatutos de ADIF, en los
que se mantuvo el mismo régimen jurídico de contratación aplicable al extinguido GIF.
Posteriormente con motivo de la incorporación a nuestro ordenamiento jurídico de la Directiva
2004/18/CE, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de
obras, de suministros y de servicios, se promulgó la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos
del Sector Público (LCSP), sustituida por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por
el que aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (TRLCSP), que entró
en vigor en el mes de mayo de 2008, derogando a la Ley de Contratos de las Administraciones
Públicas .
Por último, el artículo 1 del Real Decreto-ley 15/2013, de 13 de diciembre, sobre reestructuración
de la entidad pública empresarial “Administrador de infraestructuras ferroviarias” (ADIF) y otras
medidas urgentes en el orden económico, previó la creación, con fecha 31 de diciembre de 2013,
de la entidad pública empresarial ADIF-AV, como organismo público de los previstos en el artículo
43.1.b) de la LOFAGE, mediante la escisión de la rama de actividad de construcción y
administración de las infraestructuras ferroviarias de alta velocidad y otras que se le atribuyan y
estén encomendadas hasta la fecha de su creación al ADIF. ADIF-AV asume las funciones
asignadas al administrador de infraestructuras ferroviarios por la LSF, en relación con aquellas
Principales contratos celebrados por ADIF en la construcción del AVE Barcelona-Frontera Francesa 19
infraestructuras ferroviarias cuya titularidad le haya sido atribuida, así como en relación con
aquellas que se le atribuyan en el futuro. La entidad, de conformidad con lo establecido en el
artículo 1 del Real Decreto-ley 15/2013, de 13 de diciembre, y en el artículo 20 de la LSF, está
adscrita al Ministerio de Fomento, goza de personalidad jurídica propia y diferenciada de la del
Estado, tiene plena capacidad de obrar y patrimonio propio, se rige por lo establecido en su Ley de
creación, en la LSF, en la LOFAGE, en las normas de desarrollo de ambas, en su Estatuto y en las
demás normas que le sean de aplicación, y la construcción y administración de la infraestructura
ferroviaria la efectuará de acuerdo con lo previsto en el artículo 22 de la LSF. Sus Estatutos se
aprobaron por Real Decreto 1044/2013, de 27 de diciembre.
Así pues, tanto RENFE-Operadora como ADIF-Alta Velocidad ostentan la condición o naturaleza de
Entidades Públicas Empresariales, lo que implica, según el artículo 53 y siguientes de la LOFAGE,
que son Organismos públicos a los que se encomienda la realización de actividades
prestacionales, la gestión de servicios o la producción de bienes de interés público susceptibles de
contraprestación, y se rigen por el Derecho privado, excepto en la formación de la voluntad de sus
órganos, en el ejercicio de potestades administrativas que tengan atribuidas y en los aspectos
específicamente regulados para las mismas en aquella Ley, en sus estatutos y en la legislación
presupuestaria.
Por otra parte, la contratación de las entidades públicas empresariales –que forman parte del sector
público a los efectos del TRLCSP según el artículo 3.1.c) del mismo– se rige por las previsiones
contenidas al respecto en la legislación de contratos de las Administraciones públicas, será
necesaria la autorización del titular del Ministerio al cual se encuentren adscritas para celebrar
contratos de cuantía superior a la previamente fijada por el mismo, y su régimen presupuestario,
económico-financiero, de contabilidad, intervención y de control financiero será el establecido en la
Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (LGP).
En síntesis: la construcción del tramo Barcelona Sants-Figueres de la línea de alta velocidad
Madrid-Zaragoza-Barcelona-Frontera Francesa se inició por el GIF, continuó ejecutándose por el
ADIF y, desde el 31 de diciembre de 2013, por la nueva entidad pública empresarial ADIF-AV.
El 27 de junio de 2002 el Pleno del Tribunal de Cuentas aprobó el Informe de Fiscalización
selectiva de los contratos de obras de construcción de la línea de Alta Velocidad Madrid-Barcelona
formalizados por el GIF en los años 1999 y 2000 y el 25 de julio de 2003 aprobó el Informe de
Fiscalización de las incidencias producidas hasta el día 31-12-2001 en relación al cumplimiento de
lo pactado en los contratos de obras formalizados por el GIF para la construcción de la línea de Alta
Velocidad de Madrid-Barcelona-Frontera Francesa. En relación con estos Informes, el 17 de junio
de 2003 y el 8 de marzo de 2005, la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de
Cuentas aprobó sendas Resoluciones por las que se instaba al Gobierno para que el GIF y ADIF
adoptaran determinadas medidas.
Finalmente, el Pleno del Tribunal de Cuentas, en su sesión de 25 de abril de 2013, aprobó el
“Informe de fiscalización de las principales contrataciones relacionadas con la construcción de la
línea férrea de alta velocidad Madrid-Barcelona, desarrolladas desde el 1 de enero de 2002 hasta
la puesta en funcionamiento de la línea”.
I.4.- CONVENIO DE 12 DE JUNIO DE 2002 PARA EL DESARROLLO DE LA RED DE ALTA
VELOCIDAD EN LA CIUDAD DE BARCELONA Y LA CORRESPONDIENTE REMODELACIÓN
DE LAS INFRAESTRUCTURAS FERROVIARIAS
El 12 de junio de 2002 el Ministerio de Fomento, la Generalitat de Cataluña y el Ayuntamiento de
Barcelona formalizaron un Convenio que recogía las actuaciones necesarias para la implantación
de la Alta Velocidad en Barcelona y la intervención que cada una de estas Administraciones tendría
en el proyecto. Uno de los principales acuerdos adoptados fue la creación de una Sociedad con los
objetivos de facilitar la coordinación y la ejecución de las actuaciones y promover y gestionar la
transformación urbanística. El 27 de junio de 2003 se creó “Barcelona Sagrera Alta Velocitat, S.A.”
20 Tribunal de Cuentas
(BSAV) como sociedad pública mercantil, instrumento de coordinación del conjunto de las
actuaciones correspondientes a la implantación de la Alta Velocidad en Barcelona y con el objetivo
de desarrollar la transformación urbanística derivada de estas obras en el ámbito de Sant Andreu-
La Sagrera.
Los socios fundadores, con proporciones iguales de capital, fueron la Generalitat de Cataluña, el
Ayuntamiento de Barcelona, RENFE y el Gestor de Infraestructuras Ferroviarias (GIF). Los
estatutos de la sociedad fueron publicados en el DOGC nº 3983, de 8 de octubre de 2003. Según el
artículo 2 de los estatutos el objeto social de BSAV es:
“cualesquiera operaciones relacionadas con las siguientes actividades: La coordinación, en aras de
su compatibilidad, de los diferentes proyectos que deben desarrollarse en el ámbito de La Sagrera-
Sant Andreu (estación, infraestructura urbana, metro, trazados ferroviarios, estación de autobuses,
red viaria vinculada, actuaciones urbanísticas, etc.) por las diferentes administraciones
competentes en cuanto a la materia y de la responsabilidad de financiación.
La promoción y gestión del desarrollo urbanístico y la ejecución de las obras de infraestructura del
ámbito, participando en el reparto de cargas y beneficios derivados del planeamiento, en cuanto a
los terrenos aportados por los socios, así como en la enajenación y en su caso concesión por
cualquier título de los aprovechamientos resultantes del planeamiento urbanístico, dando a los
rendimientos resultantes el destino previsto en el Acuerdo de 12 de junio de 2002 entre el Ministerio
de Fomento, la Generalidad de Cataluña y el Ayuntamiento de Barcelona para el desarrollo de las
actuaciones relativas a la red de alta velocidad en la ciudad de Barcelona y la correspondiente
remodelación de las infraestructuras ferroviarias.
La redacción de proyectos y la ejecución de aquellas obras que le deleguen cualquiera de los
socios mediante acuerdos específicos en los que se concreten las fuentes de financiación de las
mismas. Tales obras se deberán ejecutar de acuerdo con la normativa aplicable y con respeto a las
competencias que para la ejecución de obras públicas tienen atribuidos el GIF y RENFE.
La redacción de proyectos y la ejecución de aquellas obras para terceros que por acuerdo unánime
de los socios le sean encomendadas mediante contratos específicos en los que se concreten las
fuentes de financiación de las mismas.
Para la realización de su objeto social, la sociedad:
Desarrollará los anteproyectos de la propuesta global de la actuación concertada en La Sagrera-
Sant Andreu.
Elaborará los estudios y propuestas que permitan la planificación y ejecución de actuaciones
urbanísticas y de transportes, definiendo sus costes.
Propondrá la creación de instrumentos de gestión adecuados para llevar a cabo los proyectos que
se acuerden, asegurando la necesaria coordinación de los mismos y, en su caso, procederá a su
creación.
El objeto social podrá realizarse por la sociedad, ya directamente, ya indirectamente. Si la Ley
exigiere la obtención de licencia administrativa, la inscripción en un registro público o cualquier otro
requisito para el inicio de alguna de las operaciones que constituyen el objeto social, no podrá la
sociedad iniciar la citada actividad específica hasta que el requisito exigido quede cumplido
conforme a la Ley”.
El 19 de noviembre de 2007 se firmó el "Acuerdo marco regulador de las relaciones de la sociedad
Barcelona Sagrera Alta Velocitat, S.A. con ADIF para la realización de estudios, proyectos y obras
correspondientes a las actuaciones derivadas del acuerdo de colaboración” celebrado, en fecha 12
de junio de 2002. Hay una adenda para cada proyecto de construcción aprobado con financiación
Principales contratos celebrados por ADIF en la construcción del AVE Barcelona-Frontera Francesa 21
compartida entre ADIF y BSAV. Las adendas son cinco: la primera, para la realización de Estudios,
Proyectos y Obras correspondientes a las actuaciones derivadas del Acuerdo de Colaboración
celebrado en fecha 12 de junio de 2002 (19 de noviembre de 2007); la segunda, para la
financiación y ejecución por ADIF de las obras de urbanización comprendidas en el proyecto de
construcción “La Sagrera-Nudo de la Trinidad. Sector Sant Andreu” (19 de noviembre de 2007); la
tercera, para la financiación y ejecución por ADIF de las obras de urbanización comprendidas en el
proyecto de construcción “La Sagrera-Nudo de la Trinidad. Sector Sagrera” (19 de noviembre de
2007); la cuarta, para la financiación y ejecución de la obra del “Proyecto de construcción de los
accesos a la Estación de La Sagrera” (15 de octubre de 2009) y la quinta, para la financiación y
ejecución de la obra del “Proyecto de construcción de la estructura de la Estación de La Sagrera”
(15 de octubre de 2009),
En diciembre de 2009, las partes implicadas (Ministerio de Fomento, Generalitat de Cataluña,
Ayuntamiento de Barcelona, ADIF y Renfe-Operadora) acordaron firmar una nueva Adenda al
Convenio suscrito en 2002. Los motivos fueron, por un lado, la situación del mercado inmobiliario
que alteró la planificación de financiación prevista, y por otro, el importante incremento de los
costes reservados para la ejecución de la estación.
El 10 de julio de 2013 el Ministerio de Fomento, la Generalitat de Cataluña, el Ayuntamiento de
Barcelona y ADIF, firmaron un protocolo de intenciones con la finalidad de garantizar el desarrollo
de la estación de La Sagrera. Dicho protocolo pretendía la optimización del proyecto intentando
racionalizar su coste, manteniendo la funcionalidad y operatividad ferroviaria de la estación y
definiendo un nuevo modelo de financiación basada en la gestión de la superficie comercial que
incluye la participación de inversión privada.
El art. 1 del Real Decreto-ley 15/2013, de 13 de diciembre, dispuso la creación de una nueva
entidad pública empresarial, ADIF-AV como organismo público de los previstos en el artículo
43.1.b) de la LOFAGE por escisión de la rama de actividad de construcción y administración de
aquellas infraestructuras ferroviarias de alta velocidad y otras que se le atribuyan y estén
encomendadas hasta la fecha de entrada en vigor del mismo ADIF. ADIF-AV asumió las funciones
asignadas al administrador de infraestructuras ferroviarias por la Ley del Sector Ferroviario, en
relación con aquellas infraestructuras ferroviarias cuya titularidad le haya sido atribuida, así como
con las que se le atribuyan en un futuro. Asimismo, la Orden PRE/2443/2013, de 27 de diciembre,
determinó los activos y pasivos de la entidad pública empresarial ADIF que pasan a ser titularidad
de la entidad pública empresarial ADIF-AV. En su anexo VIII, de participación en sociedades
asignadas, se fija el porcentaje de participación de ADIF-AV en BSAV. En consecuencia y desde el
1 de enero de 2013 la distribución del capital de BSAV es la siguiente: Administrador de
Infraestructuras Ferroviarias (ADIF): 7,5%; ADIF-Alta Velocidad: 30%; Generalitat de Cataluña:
25%; Ayuntamiento de Barcelona: 25% y Renfe-Operadora: 12,5%.
De acuerdo con lo expuesto anteriormente, ADIF se encarga de licitar, contratar, dirigir y ejecutar la
obra y BSAV paga su parte correspondiente de la obra y de las asistencias. Cada adenda también
estableció la constitución de una Comisión de Seguimiento integrada por: a) un representante de la
Dirección de Explotación y Construcción de ADIF b) el Director General de BSAV y c) un miembro
de cada uno de los socios: Ayuntamiento de Barcelona, Generalitat de Cataluña, Adif y RENFE-
Operadora. La Comisión asumió las siguientes funciones: a) llevar a cabo el seguimiento de las
actuaciones incluidas en las respectivas adendas; b) informar del desarrollo de la contratación y
eventuales modificaciones de las obras; c) promover la coordinación necesaria para la ejecución de
las obras e informar sobre los pagos efectuados por cada una de las partes; d) resolver los
problemas que se susciten en la interpretación y cumplimiento de la Adenda. La Comisión está
presidida por el representante de la Dirección de Explotación y Construcción de ADIF. Los
miembros de la Comisión, o personas en quien deleguen, se reunirán tantas veces como sea
necesario y al menos con una periodicidad trimestral, adoptándose los acuerdos que procedan. A
las reuniones de dicha Comisión podían incorporarse también por acuerdo de las partes sin tener el
carácter de integrante o miembros de la misma, aquellos técnicos cuya presencia fuere
conveniente para el cumplimiento de las funciones que tiene encomendadas. Cualquier cambio
22 Tribunal de Cuentas
técnico y/o económico o de plazo sustancial que se produzca durante la redacción del proyecto o la
ejecución de las obras sobre el proyecto constructivo aprobado se expondrá en el seno de la
Comisión de Seguimiento. Dada la simultaneidad de las diversas obras, amparadas cada una por
su correspondiente adenda, las Comisiones de Seguimiento se unificaron en unas sesiones
comunes en las que se despachan los temas de todas las obras en ejecución. Todas las sesiones
se celebraron en las oficinas de ADIF de La Sagrera en Barcelona. Las celebradas fueron las
siguientes: sesión 1ª: 17 de diciembre de 2009; 2ª: 28 de enero de 2010; 3ª: 29 de abril de 2010;
4ª: 9 de septiembre de 2010; 5ª: 25 de noviembre de 2010; 6ª: 3 de marzo de 2011; 7ª: 17 de junio
de 2011; 8ª: 1 de marzo de 2012; 9ª: 12 de julio de 2012; 10ª: 15 de noviembre de 2012; 11ª: 14 de
marzo de 2013; 12ª: 7 de noviembre de 2013; 13ª: 20 de febrero de 2014. Todas las actas están
disponibles salvo la última. Las actas correspondientes a las sesiones 2ª, 7ª y 12ª están sin firmar.
Como puede observarse la Comisión de Seguimiento no ha respetado la periodicidad trimestral
preestablecida y no ha llevado a cabo un seguimiento riguroso para impedir o minimizar las
numerosas irregularidades en la ejecución de los contratos del entorno de la estación de La
Sagrera como expondremos pormenorizadamente en otro epígrafe de este informe.
De los contratos incluidos en el ámbito del Convenio, cuatro son de obras (nº 10, 14, 23 y 24) y
cuatro de servicios (nº 41, 49, 50 y 51). El contrato nº 10 tiene por objeto las obras de la plataforma
del tramo La Sagrera-Nudo de la Trinidad (Sector Sant Andreu). Tiene una longitud de 2,58 km. El
contrato tiene prevista su finalización en septiembre de 2016. El porcentaje de ejecución es del
91,69%.
El contrato nº 14 de la muestra tiene por objeto las obras de ejecución de la plataforma del tramo
La Sagrera-Nudo de la Trinidad (Sector Sagrera). El original del expediente fue entregado a la
Guardia Civil para su remisión al Juzgado de Instrucción nº 9 de Barcelona en las Diligencias
Previas nº 202/2014, Sección B. El procedimiento judicial penal está sub iudice. El porcentaje de
ejecución es del 93,45%.
Tal y como se ha mencionado anteriormente, y por la incidencia del protocolo de julio de 2013 de
racionalización del coste de la estación de La Sagrera, los contratos nº 23 (construcción de la
estructura de dicha estación) y nº 24 (construcción de los accesos a la estación) han sido
ejecutados solo en una pequeña parte (21,3% y 36,73%, respectivamente).
Cabe destacar que el trazado del tramo Sants-La Sagrera fue objeto de sendos recursos
contenciosos, por la afectación al Templo de la Sagrada Familia, ante la Sala de lo Contencioso-
Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección Octava) que fueron desestimados por Sentencias
de 10 de junio (recurso nº 1466/2007) y de 14 de julio (recurso nº 1531/2007), ambas de 2011. Por
Auto de 27 septiembre 2012 del Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, sección
1ª) se inadmitió el recurso de casación contra la primera de las sentencias.
I.5.- DESCRIPCIÓN DE LOS ESTUDIOS DE RENTABILIDAD DE LA LÍNEA DE ALTA
VELOCIDAD MADRID-ZARAGOZA-BARCELONA-FRONTERA FRANCESA
La línea de Alta Velocidad Madrid-Zaragoza-Barcelona-Frontera Francesa se consideró pieza clave
del esquema ferroviario español por lo que fue incluida en el Esquema Director de la Red Europea
de Alta Velocidad y se integró en el denominado “Tren de Alta Velocidad Sur”, dentro de los
proyectos altamente prioritarios establecidos en el Consejo Europeo de Essen de 1994.
Teniendo en cuenta la significación de este proyecto, el Ministerio de Fomento convocó un
Concurso de consultoría y asistencia para la realización del estudio de optimización funcional de la
nueva línea de Alta Velocidad Madrid-Zaragoza-Barcelona-Frontera Francesa que consistió, por un
parte, en un análisis de la demanda de la nueva línea considerando varias alternativas derivadas
de las distintas opciones de trazado y de la ubicación de las estaciones, y por otra parte, en un
estudio de los impactos sociales, económicos, territoriales y ambientales de las mismas, todo ello
con el objetivo de estimar la rentabilidad y viabilidad funcional de cada una de las alternativas. Su
ámbito espacial fue el integrado por las provincias afectadas por la construcción de la nueva
Principales contratos celebrados por ADIF en la construcción del AVE Barcelona-Frontera Francesa 23
infraestructura y por las regiones que conformaban su potencial área de influencia y se fijó un
ámbito temporal que abarcaba desde el año 1995 hasta el 2025 con varias etapas intermedias.
El estudio contiene unos resultados de evaluación financiera del proyecto para operador y gestor,
bajo dos hipótesis de trabajo: la primera, sin subvención pública al ente gestor, pero con
aportaciones del operador como pago por el uso de infraestructura, y la segunda, con aportación
pública al ente gestor, además del mencionado pago por uso. En ambos casos con una aportación
del operador como pago por el uso de las infraestructuras de hasta el 44% de los ingresos netos
percibidos, el gestor obtendría una rentabilidad del proyecto entre el -0,3 y el 0,22% en el primer
supuesto mientras que en el segundo para que el ente gestor obtuviese una rentabilidad mínima
del 3% la aportación pública necesaria se situaba entre el 30% y el 42% de la inversión total.
Posteriormente, en 2001 el Gestor de Infraestructuras Ferroviarias (GIF) contrató una actualización
de este estudio de rentabilidad en el que la rentabilidad financiera obtenida presenta una tasa
interna de rentabilidad (TIR) del -3,82% mientras que la TIR de la evaluación económico social que
tiene en cuenta los impactos sociales se situó en el 6,29%.
Finalmente, en 2009 el Administrador de Infraestructuras Ferroviarias (ADIF), elaboró un Estudio
sobre la rentabilidad de la inversión necesaria para la construcción y explotación de la línea de Alta
Velocidad Madrid-Zaragoza-Barcelona-Frontera Francesa. Aun cuando la encomienda del
Gobierno tenía una antigüedad de 12 años, la construcción del trazado de la línea se ejecutó en
diferentes etapas, por lo que el estudio se basó en diferentes escenarios temporales, con un
horizonte final de 30 años, tomando como año base el 2005 fecha en la que se produce la apertura
del primer tramo en servicio, entre Madrid y Zaragoza. Para la realización de este estudio, se
consideró un escenario base, distinto de la situación actual, en el que no se haya ejecutado
ninguna actuación sobre el trazado de la línea, y un escenario evaluado que incorporó las
actuaciones ya ejecutadas desde el inicio de la construcción hasta la fecha actual y una vez
finalizada la obra. La TIR obtenida considerando las hipótesis anteriores fue del 2,23% y del 6,06%
si se incluye la valoración de los impactos sociales o externalidades.
II.- TRATAMIENTO DE ALEGACIONES
Dando cumplimiento a lo establecido en el artículo 44 de la Ley 7/1988, de Funcionamiento del
Tribunal de Cuentas, las actuaciones practicadas fueron puestas de manifiesto al Presidente de la
Entidad Administrador de Infraestructuras Ferroviarias (ADIF) y de la Entidad ADIF-Alta Velocidad
hasta noviembre 2016 y a los que fueron sus Presidentes durante el periodo fiscalizado,
habiéndose concedido al que fuera Presidente de la entidad hasta noviembre de 2016 y al que
ostentó la presidencia durante el periodo fiscalizado (2005-2011) una prórroga del plazo
inicialmente establecido para presentar alegaciones previa solicitud formulada por ellos;
transcurrido el plazo prorrogado se han recibido alegaciones, que se incorporan a este Informe, del
Presidente de la Entidad desde noviembre de 2016, adhiriéndose a las mismas los que lo fueron en
el período fiscalizado (a excepción de quien ostentó la Presidencia durante el período entre 2001-
2004).
Al tratamiento de las alegaciones recibidas se hace referencia en los apartados correspondientes,
con independencia de dicho tratamiento, los resultados definitivos de la fiscalización son los que
figuran en los sucesivos apartados del propio Informe. Las alegaciones remitidas han sido
analizadas y valoradas, suprimiéndose o modificándose el texto cuando el contenido de aquellas se
comparte; en caso contrario se ha justificado esta circunstancia en una nota a pie de página. En
aquellos casos en que las alegaciones constituyen meras explicaciones sobre los hechos
expuestos en el Informe o cuando no se justifican documentalmente los criterios o afirmaciones
mantenidas en ellas, no se ha alterado el texto del Informe.
24 Tribunal de Cuentas
III.- RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN
III.1.- RÉGIMEN JURÍDICO DE LA CONTRATACIÓN DE LAS OBRAS DE CONSTRUCCIÓN
III.1.1.- Marco normativo
El régimen jurídico para la contratación de la línea de alta velocidad Madrid-Zaragoza-Barcelona-
Frontera Francesa correspondiente al tramo Barcelona-Sants-Figueres estaba constituido, en un
primer momento, por el Real Decreto Legislativo 2/2000, 16 de junio, por el que se aprobó el Texto
que regulaba los procedimientos de contratación para los sectores del agua, la energía, los
transportes y las telecomunicaciones, por la que se incorporan al ordenamiento jurídico español las
sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales (Ley 31/2007).
La Ley 13/1996, de 30 de diciembre, por la que se creó el GIF, estableció que los expedientes de
contratación para la construcción de las infraestructuras ferroviarias se tramitasen ajustándose a lo
dispuesto en la entonces vigente Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las
Administraciones Públicas, salvo en lo relativo a la electrificación y la señalización, al
mantenimiento de infraestructuras ferroviarias y a la gestión de sistemas de regulación y seguridad,
que habrían de someterse a Derecho privado, debiendo respetar los principios de publicidad y
concurrencia según lo establecido en sus Estatutos.
Los Estatutos del GIF, aprobados por Real Decreto 613/1997, de 25 de abril, establecieron que la
contratación de las obras de construcción de infraestructuras ferroviarias estaba sometida a la Ley
de Contratos de las Administraciones Públicas, teniendo por tanto estos contratos carácter
administrativo; sin embargo, cuando el objeto de los contratos fuese la realización de obras de
electrificación y señalización de la infraestructura, el mantenimiento de las mismas y a la gestión de
sistemas de seguridad, deberían ajustarse, en cuanto a su preparación y adjudicación, a lo
establecido en la Directiva 93/38 CEE de 14 de junio, que fue incorporada posteriormente a la
legislación española mediante la Ley 48/1998, de 30 de diciembre, sobre procedimientos de
contratación en los sectores del agua, la energía, los trasportes y las telecomunicaciones. El resto
de su contratación estaba sometida al Derecho privado, debiendo respetar los principios de
publicidad y concurrencia.
La LSF, estableció que ADIF debía observar en la tramitación de los expedientes de contratación
sobre construcción o modificación de infraestructuras ferroviarias lo dispuesto en el TRLCAP, y en
cuanto a la contratación relacionada con la electrificación y señalización, el mantenimiento de la
infraestructura ferroviaria y la gestión de sistemas de control, circulación y seguridad del tráfico se
realizaría según lo dispuesto en la Ley 48/1998, quedando el resto de la contratación sujeta al
ordenamiento jurídico privado, sometiéndose únicamente a los principios de publicidad y
concurrencia. Los Estatutos de ADIF, aprobados por Real Decreto 2395/2004, de 30 de diciembre,
mantuvieron el régimen jurídico de contratación del extinguido GIF.
Posteriormente con motivo de la incorporación a nuestro ordenamiento jurídico de la Directiva
2004/18/CE, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de
obras, de suministro y de servicios, se promulgó la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del
Sector Público (sustituida por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se
aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público), que entró en vigor en el
mes de mayo de 2008, sustituyendo a la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.
Posteriormente la LCSP fue sustituida, como se ha indicado, por el TRLCSP aprobado por Real
Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre.
La LCSP modificó la LSF y dispuso que ADIF, en la tramitación de los expedientes de contratación
relativos a la construcción o modificación de infraestructuras ferroviarias, se rigiera por las normas
Principales contratos celebrados por ADIF en la construcción del AVE Barcelona-Frontera Francesa 25
que dicho texto legal establecía para las Administraciones Públicas y para los contratos, antes
incluidos en el ámbito de aplicación de la Ley 48/1998, ADIF estaría a lo dispuesto en la Ley
31/2007, que incorporó al ordenamiento jurídico español la Directiva 2004/17/CE y entró en vigor
en mayo de 2008, sustituyendo a la Ley 48/1998. El resto de la actividad contractual de ADIF
quedó sometida a las disposiciones establecidas en la Ley de Contratos del Sector Público para los
poderes adjudicadores en relación con los contratos no sujetos a regulación armonizada.
El Real Decreto-ley 15/2013, de 13 de diciembre modificó el régimen jurídico de la contratación
establecido en la LSF, clarificando su regulación. En efecto, dispuso que ADIF-AV contratará de
conformidad con la Ley 31/2007 y en los supuestos en que ésta no fuese de aplicación, acomodará
su actuación a las instrucciones internas que deberá aprobar para la adjudicación de contratos no
sujetos a regulación armonizada; sin embargo para los contratos de obras de construcción o
modificación de infraestructuras ferroviarias, a excepción de las obras de electrificación y
señalización, el mantenimiento de la infraestructura y la gestión de los sistemas de control,
circulación y seguridad en el tráfico, se ajustará a las normas que el TRLCSP prevé para las
Administraciones Públicas. Los Estatutos de ADIF-AV aprobados por Real Decreto 1044/2013, de
27 de diciembre, establecen el mismo régimen de contratación anteriormente indicado.
III.1.2.- Normativa interna de contratación
El GIF aprobó en octubre de 1999 una Circular Interna que regulaba de forma pormenorizada los
procedimientos para la contratación de la Entidad Pública, la tramitación de las incidencias habidas
durante la ejecución y la extinción de los contratos, según el régimen jurídico aplicable en cada
caso.
Por otra parte, ADIF no dispuso de procedimientos internos normalizados para tramitar la
contratación hasta el mes de marzo de 2007, cuando aprobaron dos manuales de procedimientos.
Desde primeros de 2005 hasta entonces, se había regido por diferentes normas, instrucciones y
circulares encaminadas a que el desarrollo de la actividad contractual de la Entidad se ajustara a
las disposiciones legales.
El primer manual reguló de forma integral el procedimiento de actuación para los contratos sujetos
al TRLCAP, es decir, los referidos a las obras de construcción o modificación de la infraestructura
ferroviaria. En el segundo manual se recogió la regulación aplicable a los expedientes de
contratación sujetos a la Ley 48/1998 y los sometidos a derecho privado, considerándose
comprendidos en el ámbito objetivo de aplicación de esa Ley los contratos de obras de
electrificación y señalización, los de mantenimiento de la infraestructura, los de modificaciones no
sustanciales de la infraestructura ferroviaria y los telecomunicaciones, siempre que su importe fuera
superior a 5.000.000 de euros, IVA excluido, así como los referidos a la gestión de los sistemas de
control, circulación y seguridad de la infraestructura y los contratos de suministro y de servicios de
importe superior a los 400.000 euros, IVA excluido. El resto de contratos, como los de obra de
importe inferior a 5.000.000 de euros y los de suministro, servicios y telecomunicaciones de importe
inferior a los 400.000 euros, se considerarían sujetos al derecho privado, siéndoles exigible la
observancia de los principios de publicidad y concurrencia.
El 1 de mayo de 2008, con la entrada en vigor de la LCSP, ADIF aprobó dos manuales de
procedimiento: el primero, para los contratos referidos a los contratos sujetos a la LCSP (a las
obras de construcción o modificación de la infraestructura ferroviaria salvo las obras de
electrificación y señalización, el mantenimiento de la infraestructura y la gestión de los sistemas de
control, circulación y seguridad en el tráfico), y el segundo, para los contratos sujetos a la Ley
31/2007 (las obras de electrificación y señalización, el mantenimiento de la infraestructura y la
gestión de los sistemas de control, circulación y seguridad en el tráfico de importe superior
5.000.000 de euros y los contratos de servicios y suministros de importe superior a 400.000 de
euros).
26 Tribunal de Cuentas
Asimismo, aprobaron las Instrucciones Internas para los contratos excluidos de la aplicación de la
Ley 31/2007 que se celebren en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios
postales, los cuales se regían por las disposiciones de sus Instrucciones Internas de Contratación
en aplicación de la LCSP, sin que les sean aplicables las normas establecidas para contratos
procedimiento como las Instrucciones Internas se aprobaron por el Director General Financiero
Económico y de Control, en lugar del Consejo de Administración como órgano de contratación, sin
que conste el informe de asesoría jurídica como exige el artículo 175.b) de la LCSP, ni la fecha de
su aprobación.
Con la entrada en vigor, el 16 de diciembre de 2011, del TRLCSP, ADIF adaptó los manuales de
procedimiento y sus instrucciones internas a la nueva normativa. Existen las mismas incidencias
anteriormente descritas.
III.2.- ACTUACIONES PREPARATORIAS, ADJUDICACIÓN Y EJECUCIÓN DE LOS
CONTRATOS LINEA DE ALTA VELOCIDAD MADRID-ZARAGOZA-BARCELONA-FRONTERA
FRANCESA: TRAMO BARCELONA SANTS-FIGUERES
III.2.1.- Aspectos generales
El tramo Barcelona Sants-Figueres de la línea de alta velocidad Madrid-Zaragoza-Barcelona-
Frontera Francesa, con una longitud de 131 km, entró en funcionamiento el 9 de enero de 2013. La
construcción de este tramo ha sido compleja al transcurrir por zonas urbanas y por la existencia de
dificultades orográficas; entre los elementos singulares de esta infraestructura existen treinta
túneles y sesenta viaductos.
En el anexo I se recoge un resumen de la contratación total de la línea de alta velocidad Madrid-
Zaragoza-Barcelona-Frontera Francesa. Tramo: Barcelona Sants-Figueres. En la construcción del
tramo fiscalizado se adjudicaron 323 contratos por un total de 3.185.803 miles de euros, con un
importe global de licitación de 4.083.627 miles, lo que supuso una baja del 22%. No obstante, se
produjo un incremento global del 18% sobre los importes de adjudicación debido a las
modificaciones de los contratos, a las revisiones de precios, certificaciones y liquidaciones
adicionales, lo que originó un precio medio de 28.700 miles por kilómetro. Por otra parte, se
tramitaron 13 prórrogas, 141 modificaciones y 553 ampliaciones, que en términos relativos,
duplicaron el plazo ejecución.
GRÁFICO Nº 1
DISTRIBUCIÓN DE LA CONTRATACIÓN DEL TRAMO POR NÚMERO DE CONTRATOS Y TIPOLOGÍA
Fuente: elaborado por el Tribunal de Cuentas
Principales contratos celebrados por ADIF en la construcción del AVE Barcelona-Frontera Francesa 27
GRÁFICO Nº 2
DISTRIBUCIÓN DE LA CONTRATACIÓN DEL TRAMO POR IMPORTE DE
ADJUDICACIÓN Y TIPOLOGÍA DE CONTRATOS
Fuente: elaborado por el Tribunal de Cuentas
Con exclusión de los contratos menores, y de los contratos derivados de acuerdos marco y de
convenios, cuyos resultados se exponen en otro epígrafe de este informe, se adjudicaron 220
contratos de los que 218 fueron contratos tramitados por el procedimiento ordinario, con un importe
total de adjudicación de 3.106.898 miles de euros, y dos por el procedimiento de emergencias, con
un importe de 10.876 miles, de forma que el coste adjudicado ascendió a 3.117.774 miles.
El 44,1% de los 220 contratos celebrados se corresponden con contratos de obras, adjudicados por
un importe de 2.854.533 miles de euros, con un ahorro inicial de 23,3% sobre el precio de licitación,
sin embargo, como consecuencia de las modificaciones, de las revisiones de precios,
certificaciones y liquidaciones adicionales el coste total de las obras ascendió a 3.379.238 miles, lo
que supuso un incremento del 18,4% sobre el valor de adjudicación. Además de estas incidencias
se produjeron ampliaciones que originaron un incremento del plazo de ejecución del 113,4%.
Otro 45,5% de estos contratos se corresponden con contratos de servicios adjudicados por un
importe total de 135.864 miles de euros, con un ahorro inicial de 16,9% sobre el precio de licitación,
sin embargo, como consecuencia de las modificaciones, de las revisiones de precios y
liquidaciones adicionales el coste total ascendió a 189.576 miles, lo que supuso un aumento del
39,5% sobe el importe inicialmente contratado. Además de estas incidencias, se produjeron
ampliaciones de plazo y prórrogas que incrementaron el plazo de ejecución por un periodo medio
de 102,4%.
El restante 10,4% se corresponde con los contratos de suministros, con un importe de adjudicación
de 127.377 miles de euros y un ahorro inicial de 2,5% sobre el precio de licitación. En la ejecución
el importe de adjudicación se redujo en un 5,3%, sin embargo el plazo de ejecución acusó un
aumento del 158,6% debido a la tramitación de 54 ampliaciones.
En el anexo II se recoge un resumen de la contratación por tipo de contrato y por tipo de
procedimiento de contratación y de la muestra seleccionada. El procedimiento de adjudicación,
mayoritariamente empleado por GIF/ADIF para seleccionar la oferta económicamente más
ventajosa, fue el procedimiento abierto, mediante el cual se adjudicaron un total de 160 contratos
(obras, servicios y suministros), con un importe de adjudicación de 2.916.776 miles de euros; de
éstos, el 0,1% por importe de 1.905 miles tuvo en cuenta, exclusivamente, el precio más bajo. En el
resto de los contratos, por importe de 2.914.871 miles, además del precio, se valoraron otros
28 Tribunal de Cuentas
criterios directamente relacionados con su objeto. El procedimiento negociado con o sin publicidad
se empleó en el 6,1% (con un importe de 192.028 miles) sobre el importe total adjudicación y el
resto se adjudicó por el procedimiento restringido.
GRÁFICO Nº 3
DISTRIBUCIÓN DEL IMPORTE DE LA CONTRATACIÓN POR PROCEDIMIENTO DE ADJUDICACIÓN,
EXCLUIDOS MENORES Y CONVENIOS Y DERIVADOS DE ACUERDOS MARCO
Fuente: elaborado por el Tribunal de Cuentas
En los anexos II y III se describe la muestra por tipo de contrato y por procedimiento de
adjudicación y se incorpora un resumen de la muestra de contratos fiscalizados con sus
incidencias, respectivamente.
Se han fiscalizado 60 expedientes de contratación (obras, servicios y suministros) que representan
un 27,3% sobre el total de los tramitados, por un importe de adjudicación de 2.355.213 miles de
euros, lo que supone un 75,5% de la totalidad del gasto. El importe de licitación de estos contratos
ascendió a 3.046.805 miles, suponiendo un ahorro inicial del 22,7%; sin embargo, el coste total de
los mismos ascendió a 2.748.482 miles, lo que conllevó un incremento del 16,7% respecto del
importe de adjudicación, debido a las incidencias producidas durante su ejecución.
Principales contratos celebrados por ADIF en la construcción del AVE Barcelona-Frontera Francesa 29
GRÁFICO Nº 4
RELACIÓN DEL IMPORTE DE ADJUDICACIÓN DE LA MUESTRA RESPECTO A LA
CONTRATACIÓN, EXCLUIDOS MENORES Y CONVENIOS Y DERIVADOS DE
ACUERDOS MARCO
Fuente: elaborado por el Tribunal de Cuentas
Así mismo se han fiscalizado un total de 22 adjudicaciones directas, por un importe de adjudicación
de 32.936 miles de euros. De los cuales 14 correspondieron a contratos menores por un importe de
adjudicación de 221 miles, lo que representó un 36,1% sobre el total de los contratos menores y
ocho pedidos contra acuerdos marco por importe de 32.715 miles, lo que representó un 48,5%.
En definitiva se han examinado un total de 82 contratos por un importe de adjudicación de
2.388.149 miles de euros, lo que representó un 75% sobre el importe total de contratos adjudicados
en la construcción del tramo fiscalizado.
III.2.2.- Contratos de obras
III.2.2.1.- DESCRIPCIÓN DE LA MUESTRA DE LOS CONTRATOS DE OBRAS
Según el anexo I durante el periodo fiscalizado se adjudicaron 97 contratos de obras por un importe
de adjudicación de 2.854.533 miles de euros con una baja inicial de 23,3% sobre el precio de
licitación que ascendió a 3.721.106 miles.
30 Tribunal de Cuentas
GRÁFICO Nº 5
EVOLUCIÓN DEL IMPORTE DE LOS CONTRATOS DE OBRAS EN EL PERÍODO
FISCALIZADO
(Miles de euros)
Fuente: elaborado por el Tribunal de Cuentas
De acuerdo con los anexos II y III, se han examinado 39 expedientes de obras con un importe de
adjudicación de 2.227.710 miles de euros, que sobre el total adjudicado supone un 69.9%. Se
produjo un ahorro inicial del 23,4% respecto del importe de licitación, que ascendió a 2.907.409
miles; sin embargo, debido a las incidencias surgidas durante su ejecución, su coste final ascendió
a 2.597.532 miles, lo que dio lugar a un incremento del precio inicialmente acordado del 16,6%. El
anexo IV contiene la muestra de contratos de obras fiscalizados.
GRÁFICO Nº 6
DESGLOSE DEL COSTE TOTAL DE LOS CONTRATOS DE OBRAS DE LA MUESTRA
Fuente: elaborado por el Tribunal de Cuentas
Principales contratos celebrados por ADIF en la construcción del AVE Barcelona-Frontera Francesa 31
III.2.2.2.- ANÁLISIS DE LOS ASPECTOS SOBRE PREPARACIÓN DE LOS CONTRATOS DE
OBRAS
1) Justificación de la necesidad de la contratación. Determinación del objeto. Fraccionamiento.
La normativa sobre la contratación pública establece que se concreten la naturaleza y las
necesidades a satisfacer mediante los contratos proyectados dejando constancia documental en la
preparación de los mismos (art. 67 del TRCLAP, art. 22 LCSP y art. 22 del TRLCSP).
Además, se exige que el objeto del contrato sea determinado y no podrá fraccionarse con la
finalidad de disminuir su cuantía y eludir los requisitos de publicidad o relacionados con el
Por otra parte, del análisis particular de los expedientes cabe destacar que la necesidad para
contratar en el expediente nº 2 (formalizado el 15 de diciembre de 2005), según el pliego de
cláusulas administrativas particulares (PCAP) se debió a que el nuevo enclavamiento electrónico,
que entró en servicio en junio de 2004, no comprendió todas las instalaciones, sino que algunas de
las instalaciones anteriores se mantuvieron, y que es dentro de este ámbito en el que se
circunscribe el mismo, por lo que no se considera justificada la necesidad y conveniencia de
ejecutar tales obras, ya que no se han concretado los motivos por los que se cambian las
instalaciones que anteriormente decidieron mantenerse
El expediente nº 34 se adjudicó en mayo de 2011 por un importe de 1.204 miles de euros y tuvo
por objeto la realización de una serie de actuaciones puntuales en las dependencias y espacios de
la estación de Barcelona-Sants, tanto en el interior como en el exterior, que debían ser realizadas
necesariamente antes del comienzo de las obras de ampliación y mejora de la estación de Sants.
Estas actuaciones consistieron, entre otros aspectos, en la señalización de la puerta de
emergencia, suministro y colocación de cerraduras y falso techo en cuartos técnicos, readecuación
de la iluminación y saneado de galerías, señalización de plazas en el aparcamiento lado mar,
rehabilitación del colector de andenes, integración en el sistema de seguridad DESICO de la
detección de incendios del vestíbulo, entreplanta oficinas, entre otros. En el proyecto elaborado por
la sociedad de Tecnología e Investigación Ferroviaria, SA (TIFSA) el 13 de junio de 2010 se indicó
que estas intervenciones puntuales debían realizarse porque no se habían incluido en la Fase II del
Proyecto Constructivo de Ampliación y mejora de la Estación de Sants (adjudicado en 2005), que
tuvo por objeto la ejecución de obras de infraestructuras, vías y andenes de la Estación, ya que
suponían un incremento muy elevado, pero eran vitales para la explotación, lo que pone de
manifiesto que la contratación de tales obras se desgajó de forma indebida, por lo que pudiera
considerarse un fraccionamiento no justificado del contrato que no se ajustaría a lo dispuesto en las
Instrucciones Internas que rigen la contratación de los contratos que no superen los umbrales
establecidos en la Ley 31/2007.
2) Inicio del expediente de contratación. Tramitación de urgencia y de emergencia.
La tramitación de urgencia se admite en aquellos casos que responda a una necesidad inaplazable
o cuya ejecución se deba acelerar por razones de interés público. Los expedientes tienen la misma
tramitación que los ordinarios, si bien se reducen los plazos, por lo que la urgencia debe estar
La tramitación de emergencia tiene por objeto actuar de manera inmediata a causa de
acontecimientos catastróficos, situaciones que supongan grave peligro o a necesidades que
afecten a la defensa nacional. En estos casos se podrá ordenar lo necesario para remediar el
acontecimiento ocurrido o satisfacer la necesidad sobrevenida sin sujetarse a los requisitos
expedientes se tramitaron por el procedimiento de urgencia y un tercero por el procedimiento de
emergencia. A continuación se exponen los resultados del análisis realizado:
32 Tribunal de Cuentas
- El expediente nº 19 se tramitó mediante un procedimiento de urgencia, y para justificar la misma
se señaló expresamente que: “para la puesta en servicio y el periodo de pruebas previo para la
ampliación de la línea Madrid-Zaragoza-Barcelona hasta la Frontera Francesa, es necesario
proceder a la ejecución de las obras del proyecto constructivo de la línea de contacto y sistemas
asociados para el tramo Barcelona-Figueres, no estando contratados estos trabajos en la
actualidad”. No parece, por lo tanto, suficientemente motivada la existencia de una necesidad
inaplazable o más bien parece una falta de previsión, al tratarse de obras incluidas en la
programación establecida por ADIF y que, por lo tanto, se conocían con suficiente antelación, lo
cual no justifica la urgencia del contrato1. Los trabajos se iniciaron con la autorización del
Presidente, el 24 de junio de 2008, y aunque este procedimiento está permitido por los Estatutos de
ADIF para los casos de urgente necesidad, por los argumentos anteriormente expuestos dicha
urgencia no se encuentra justificada
- En el expediente nº 26, según informe de octubre de 2009, se justificó la tramitación de
emergencia al existir una zona afectada por arcillas negras que hacía temer la ruina de parte de lo
construido y era necesario adoptar medidas adicionales para la estabilización de la zona afectada.
Más que tratarse de acontecimientos catastróficos o situaciones de grave peligro o de necesidades
que afecten a la defensa nacional, como requiere en el artículo 97 de la LCSP, lo que parece
justificarse es la existencia de una necesidad inaplazable o que es preciso acelerar los trabajos por
razones de interés público, tal y como se dispone en el artículo 96 de la LCSP para la tramitación
por el procedimiento de urgencia, no de emergencia. Por otro lado, se pone de manifiesto una
deficiente elaboración del proyecto, ya que el informe del estudio geotécnico, que forma parte del
proyecto, debía haber previsto su existencia, coincidiendo, además, que este tramo contó como
elementos singulares a destacar con cuatro viaductos y un túnel en mina
Finalmente, en los expedientes nº 20 y nº 39, cuyos importes son de 13.403 miles de euros y de
6.224 miles, respectivamente, fueron objeto de convalidación parte de las actuaciones que
integraban sus respectivos objetos por haberse ya ejecutado. El primero, expediente nº 20, cuyo
objeto fue la ejecución de obras complementarias a las obras de ampliación y mejora de Barcelona-
Sants: Infraestructuras, vías y andenes, se adjudicó por 13.403 miles de euros, de los cuales 4.239
miles corresponden a actuaciones ya ejecutadas que fueron convalidadas, lo que represento un
32% del precio total de adjudicación. En cuanto a la justificación de las actuaciones convalidadas,
se limitó a hacer constar en la Propuesta de convalidación de 8 de enero de 2008 que: “Por
razones de urgencia motivadas por seguridad, y por interés público, ha sido necesario acometer la
ejecución de algunas actuaciones que se recogían en la propuesta del Proyecto de Obras
Complementarias y cuya justificación y mediciones queda recogida en este documento”, sin que,
sin embargo, conste ninguna justificación aunque sí se acompaña el detalle de las actuaciones. En
el detalle figuran conceptos como instalaciones no ferroviarias, electrificación, aparcamiento
provisional, adecuación de plazas, entre otras, difícilmente identificables con acontecimientos
catastróficos o situaciones de grave peligro que motivasen una tramitación de emergencia.
En el segundo, expediente nº 39, que tuvo por objeto la realización de obras complementarias a las
obras de ejecución de la plataforma de la línea de alta velocidad Madrid-Zaragoza-Barcelona-
Frontera francesa, tramo: túneles urbanos y estación de Girona, Fase I, el CCG contenido en el
PCAP se convalidó el importe total de adjudicación, 6.224 miles. Según informe justificativo de la
necesidad de la convalidación de gasto fechado en abril de 2013, las actuaciones tuvieron por
objeto garantizar la seguridad en los túneles y de la estación de Girona. Comprendían instalaciones
de señalización, suministro de energía, tomas de corriente, puertas de evacuación del túnel,
ventilación y alumbrado de salidas de emergencia, entre otras; todas ellas dentro del ámbito de
aplicación de la Ley 31/2007 aunque sometidas a la prohibición de la contratación verbal recogida
en el artículo 28 TRLCAP, no habiéndose acreditado los motivos que impidieron la ejecución de
estas actuaciones sin la previa formalización del contrato.
1 No se acepta lo alegado, la entidad no justifica los motivos de declaración de urgencia.
Principales contratos celebrados por ADIF en la construcción del AVE Barcelona-Frontera Francesa 33
En ambos casos la Asesoría jurídica informó favorablemente para respetar el justo equilibrio de las
prestaciones entre las partes, sin embargo, la convalidación de actuaciones ya ejecutadas es
contraria al carácter formal de la contratación pública consagrado en el artículo 28 del TRLCSP, y
En relación con la normativa interna de la Entidad, en los manuales de procedimiento, al describir
los trámites que integran cada una de las fases del procedimiento de contratación, así como la
documentación a aportar en cada una de ellas, se estableció para la fase de inicio del expediente
que en éste debía constar la siguiente documentación: resolución de inicio, informes de asesoría
jurídica, certificado de distribución por anualidades, certificado de existencia de recursos para
financiar el contrato y propuesta de acuerdo del Consejo de Ministros. De forma generalizada no
figura en los expedientes el certificado de anualidades que debe expedir la Unidad de gestión
económica y, en su lugar, consta un escrito de la Dirección de Contratación, Administración y
Recursos en el que se indican las anualidades en las que se ejecutarán las obras, lo que no se
acomoda a lo establecido en los manuales de procedimiento del ADIF. Tampoco está acreditada la
existencia de financiación por la Unidad competente, ni que se indicó la inclusión de las obras en el
programa de actuación plurianual en los expedientes nº 17, nº 18, nº 27 y nº 34.
En los expedientes nº 10 y nº 14, comprendidos en el ámbito de actuaciones del Convenio de
Colaboración de 12 de junio de 2002, suscrito por el Ministerio de Fomento, la Generalitat de
Cataluña y el Ayuntamiento de Barcelona (descrito en el epígrafe I.4), así como en el Acuerdo
marco de 19 de noviembre de 2007, se determinó que la Sociedad “Barcelona Sagrera Alta
Velocitat, SA” (cuyo detalle se incluye en el epígrafe de este informe) de forma previa a la licitación
prestase garantía suficiente de su aportación financiera, de acuerdo con los dispuesto en la
normativa de contratación (artículo 69.2 del TRLCAP), y recogido en las adendas de desarrollo; sin
embargo no figura acreditación de la plena disponibilidad de las aportaciones y la garantía de su
efectividad3.
En los expedientes nº 23 y nº 24 comprendidos igualmente en el ámbito de actuaciones del citado
convenio se aportó certificado de BSAV, de diciembre de 2009, acreditativo de la disponibilidad de
las aportaciones mediante un contrato de crédito sindicado por un plazo de cinco años, sin
embargo no queda acreditada la vigencia del mismo ya que las obras no están finalizadas. Por otra
parte, las adendas en las que se concretaron las condiciones para la realización de las obras
fueron suscritas por el Presidente de ADIF en lugar de por el Consejo de Administración, sin que
conste la justificación del carácter urgente, ni la ratificación del Consejo de Administración previstos
en los Estatutos de ADIF
Con carácter previo a la tramitación del expediente y una vez aprobado el proyecto se procederá a
realizar el replanteo previo que consistirá en acreditar la realidad geométrica de los terrenos, según
Internas, por otra parte, también exigen el levantamiento de la citada acta.
En los expedientes nº 22 y nº 32, sujetos a Instrucciones Internas por no superar los umbrales
establecidos en el Ley 31/2007 para contratos de obras, no consta el acta correspondiente.
Tampoco figura en los expedientes nº 17, nº 18 y nº 19, sujetos a la Ley 31/2007.
De forma general, en los expedientes consta una certificación de declaración de impacto
medioambiental que se limita a recoger que en el proyecto figuran los datos y conceptos de
ejecución de medidas medio ambientales así como los que figuran en el plan de vigilancia medio
ambiental.
2 Las alegaciones no alteran el texto del anteproyecto de informe, si bien la entidad señala que se están adoptando
medidas y aprobando normativa interna encaminadas a evitar la ejecución de actuaciones sin la correspondiente
cobertura contractual.
3 No se acepta la alegación, ya que no desvirtúa la afirmación contenida en el anteproyecto de informe sobre la falta de
acreditación.
34 Tribunal de Cuentas
El informe de supervisión es preceptivo en aquellos proyectos de obras de importe superior a
300.506,05 euros según se dispone en los artículos 128 del TRCLAP y de 350.000 euros de
oficinas o unidades de supervisión, con el objeto de verificar que se han tenido en cuenta las
disposiciones de carácter general y reglamentario, así como la normativa técnica que resulta de
aplicación y examinar los precios de los materiales y de las unidades de obra, así como si el
proyecto contiene el estudio de seguridad y salud o, en su caso, el estudio básico (art. 136 del
Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas RGLCAP). En los
expedientes examinados, su contenido se ajustó a lo dispuesto en la normativa y han sido emitidos
por las Unidades u oficinas de supervisión, sin embargo en los expedientes nº 20 y 21, no se
expidieron por las citadas unidades sino por la Dirección General de Edificación, Mantenimiento y
Explotación.
3) Pliegos de Cláusulas Administrativas y de Prescripciones técnicas. Informe del servicio jurídico
El PCAP contendrá los pactos y condiciones definitorios de los derechos y las obligaciones de las
partes relacionadas con las declaraciones específicas del contrato y del procedimiento y forma de
adjudicación. Por su parte, el pliego de prescripciones técnicas (PPT) deberá incluir aspectos
relativos al objeto del contrato, precisando las características técnicas de los bienes o prestaciones,
sin que en ningún caso se incluyan declaraciones que deban figurar en el PCAP.
De forma generalizada, los PCAP que rigen la contratación de las obras son pliegos tipo que están
aprobados por el órgano de contratación y debidamente informados por la asesoría jurídica; sin
embargo, en algunos PCAP incorporados a los expedientes no figura referencia a la fecha de su
aprobación, ni al informe jurídico.
En el expediente nº 28, que tuvo por objeto la instalación y adecuación de sistemas de seguridad
en Barcelona-Sants, con un valor estimado de 630 miles de euros, dentro de los criterios para
seleccionar la calidad técnica de las ofertas se incluyó “Equipamiento” en el que para describir la
solución propuesta se hizo constar la Marca y modelo de equipos a instalar. Ello no se ajusta a lo
dispuesto en las Instrucciones Internas aplicables al citado expediente que prescriben la no
indicación de marcas, patentes, etc.
III.2.2.3.- ANÁLISIS DE LOS PROCEDIMIENTOS DE ADJUDICACIÓN DE LOS CONTRATOS DE
OBRAS
1) Publicidad de los contratos.
La publicidad es uno de los principios que debe regir la contratación del sector público (art. 11.1 del
objeto de los contratos.
Con carácter general no figura el anuncio indicativo, previsto en los artículos 135.1 TRLCAP, 125
de la LCSP y 141 del TRLCSP, mediante el que se dan a conocer las características básicas de los
contratos de obras de cuantía igual o superior a 5.923.624€, IVA excluido, que se proyecten
celebrar en los doce meses siguientes y que permite una reducción de los plazos de presentación
de proposiciones. En los expedientes examinados, se ha respetado el plazo mínimo de
presentación de ofertas, 37 días, por lo que se ajusta a lo dispuesto en la normativa anteriormente
citada.
La convocatoria de la licitación del nº 2, cuyo objeto fue la adecuación de las instalaciones de
seguridad y comunicaciones en el entorno de Barcelona-Sants por afección de la línea de Alta
Velocidad Madrid-Barcelona, se efectuó mediante un sistema de clasificación propio, sin que se
Principales contratos celebrados por ADIF en la construcción del AVE Barcelona-Frontera Francesa 35
En los expedientes tramitados por procedimiento abierto criterios múltiples sujetos a la LCSP (nº
23, nº 24, nº 25 y nº 27) no figuran los criterios de adjudicación y su ponderación en los anuncios
de licitación sino que se remiten a lo dispuesto en los respectivos pliegos de cláusulas
administrativas particulares, lo que no se ajusta a lo dispuesto en el artículo 134.5 de la LCSP4.
En los expedientes sujetos a la LCSP, según su artículo 135.1, la adjudicación provisional debe
publicarse en el BOE o en el perfil de contratante, sin embargo ésta no consta en algunos
expedientes (nº 23, nº 27, nº 29 y nº 30), por lo que no se ha podido verificar su cumplimiento. Por
otra parte, no consta en el expediente nº 24 la publicación de la adjudicación definitiva como se
establece en el artículo 138 de la citada disposición.
En el expediente nº 16, que tuvo por objeto la realización de las obras de adecuación del vestíbulo
para el acceso a Alta Velocidad en la estación de Barcelona-Sants, aunque su actuación debía
acomodarse al ordenamiento jurídico privado, observándose los principios de publicidad y
concurrencia, según el artículo 13.3 del Estatuto, la convocatoria de licitación se efectuó en un
periódico de tirada nacional, sin concretar la fecha de apertura de las ofertas, lo que resulta
contrario a lo establecido en el CCG, en el que se especificó que este aspecto sería determinado
en el anuncio de licitación.
2) Procedimiento de adjudicación de contratos.
a) Justificación del procedimiento.
Según el anexo II 21 expedientes de la muestra se tramitaron mediante un procedimiento abierto,
concurso o criterios múltiples, lo que representó un 34,4%, de la totalidad de los expedientes de
obras adjudicados por dicho procedimiento.
LCSP en los supuestos de procedimiento abierto y por concurso se basó, en términos generales,
en que el proyecto exigía tecnología avanzada y plazos cortos de ejecución, sin embargo se ha
observado que en el PCAP tipo, para evaluar la oferta técnica, se establecieron dos coeficientes de
ponderación “A” y “B”, cuya aplicación atendía a la importancia que en cada contrato tuviesen los
aspectos tecnológicos pero sin mayor concreción. De hecho, en la mayoría de los expedientes
examinados se aplicó el coeficiente “A”, que asignaba a la tecnología 10 puntos sobre 100,
puntuación menor que la que resultaba de aplicar el coeficiente “B”, que otorgaba 25 puntos sobre
100, sin que existiese justificación alguna sobre su elección. En definitiva, si la tecnología había
determinado el procedimiento de adjudicación no parece razonable la falta de concreción de
criterios para la asignación de puntos de la que adolecía el pliego.
Otro de los aspectos que sirvió de justificación para seleccionar el procedimiento de adjudicación
fue que la prestación definida por ADIF podía ser mejorada, entre otras consideraciones, con la
reducción del plazo de ejecución, pero éste se incluyó en los pliegos dentro de uno de los criterios
de valoración “memoria y programa de trabajo”, sin asignarle puntuación alguna o asignando una
puntuación muy poco representativa respecto de la totalidad, lo que resulta incongruente con lo
anteriormente señalado.
Por ejemplo, en el expediente nº 1 consta como criterio de adjudicación el plazo de ejecución,
estableciéndose un baremo de 10 sobre un total de 100, lo que no parece lógico siendo la
reducción del plazo un aspecto para justificar la forma de adjudicación mediante concurso. Es más,
en este caso, la formula recogida en el PCAP para la valoración del plazo atribuyó la máxima
puntuación a varios licitadores aunque el plazo ofertado por cada uno de ellos fuese distinto, por lo
que dicho criterio tuvo escasa incidencia en la valoración de las distintas proposiciones y resulta
contradictorio con la justificación del concurso. Sin perjuicio de su análisis en el epígrafe de
4 No se acepta lo alegado. La entidad considera que no existe incumplimiento de la normativa contractual por el hecho de
que los anuncios de licitación se remitan a los PCAP. Sin embargo el artículo 134 de la LSCP dispone expresamente que
tales aspectos se indiquen en los citados anuncios.
36 Tribunal de Cuentas
ejecución, la empresa que resultó adjudicataria presentó una reducción del 22% respecto del plazo
inicial, sin embargo, la ejecución del contrato experimentó un incremento del plazo del 50%, debido
a la formalización de una ampliación y de una modificación.
Por otra parte en el expediente nº 28, adjudicado, en enero de 2010, por importe de 524 miles de
euros, cuyo objeto fue la instalación y adecuación de sistemas de seguridad en Barcelona-Sants,
se apeló a la confidencialidad de las medidas de seguridad a adoptar por la Entidad adjudicataria
para justificar el procedimiento negociado sin publicidad, sin embargo, el principio de
confidencialidad reconocido en el artículo 175 LCSP ha de regir en todo caso la actividad
contractual y no puede motivar la selección del procedimiento de adjudicación.
En términos generales, en los expedientes que tuvieron por objeto la realización de obras
complementarias no quedaron suficientemente acreditados los extremos establecidos en la
procedimiento negociado sin publicidad y del procedimiento sin previa convocatoria de licitación
cuando se trate de obras complementarias que no figuran en el proyecto principal ni en el contrato,
pero que resulta necesario ejecutarlas como consecuencia de circunstancias imprevistas, confiando
su ejecución al contratista de la obra principal y que no pueden separase técnica o
económicamente del contrato principal. A continuación se expone el resultado del análisis llevado a
cabo sobre los distintos expedientes de contratos complementarios, agrupados según el régimen
jurídico aplicable:
En relación con los contratos complementarios sometidos al Texto Refundido de la Ley de
Contratos de las Administraciones Públicas:
En el expediente nº 7, que tuvo por objeto las obras complementarias del proyecto de obras de la
plataforma LAV Madrid-Zaragoza-Barcelona-Frontera Francesa. Tramo Riells-Massanes, con un
importe de 5.855 miles de euros, que representó un 19,7% sobre el precio de adjudicación del
contrato principal, que ascendió a 29.707 miles, la justificación estuvo motivada, según informe del
Director de Infraestructura de 12 de febrero de 2007, en términos generales, por razones de interés
público y debido a causas no previstas que complementan y mejoran el Proyecto primitivo, sin que
estos aspectos se concreten en el expediente. Dichas obras, según informe del Director de las
obras de la misma fecha, entre otras, consistieron en mejoras medioambientales debidas a que el
proyecto principal presentaba ciertas carencias. En particular, resulta paradójico que en el proyecto
principal existieran carencias medioambientales cuando en los expedientes debe figurar una
declaración medioambiental en la que, al menos, hubo acreditarse el cumplimiento de la normativa.
En relación con el certificado medioambiental, para todos los contratos se formula en términos
genéricos. Por otra parte, la Inspección General de Servicios del Ministerio de Fomento informó
favorablemente e indicó que dichas obras, aunque podían separarse técnica y económicamente del
contrato principal, ello causaría graves perjuicios a la Administración, sin concretar dichos
perjuicios.
En el expediente nº 20, cuyo objeto fue la ejecución de obras complementarias de ampliación y
mejora de Barcelona-Sants. Infraestructuras, vías y andenes, se adjudicó por un importe de 13.403
miles de euros, lo que representó un 19,98% del precio de adjudicación de la obra principal, y se
motivó su realización por la necesidad de dotar a la estación de Sants de una mayor funcionalidad
y atender a nuevos condicionantes aparecidos en el transcurso de las obras principales. Sin
embargo, las obras afectaron, entre otros aspectos, a la estructura (ya que en la revisión de los
gálibos ferroviarios un pilar interfería en la circulación), a la cubierta por la aparición de filtraciones,
a las luminarias incluyendo un incremento de la iluminación, a la renovación de la vía, a la
electrificación, a la adecuación de dos plazas (Joan Peiró y Països Catalans), etc., lo que lleva a
concluir que, más que debido a circunstancias nuevas imprevistas, la realización de las obras se
debieron a omisiones o defectos del proyecto principal.
Principales contratos celebrados por ADIF en la construcción del AVE Barcelona-Frontera Francesa 37
En relación con los contratos complementarios sometidos a la ley 31/2007 reguladora de los
procedimientos de contratación en los sectores del agua, la energía, los transportes y servicios
postales:
En el expediente nº 21 de Obras complementarias a las obras de adecuación para el aparcamiento
lado mar de la estación de Barcelona-Sants, cuyo importe ascendió a 5.285 miles de euros,
representando un 19,96% del precio de adjudicación del contrato primitivo (que ascendió a 26.467
miles), se justificó su ejecución, según el informe de 14 de agosto de 2008 del Director General de
Explotación de la Infraestructura, en la necesidad de resolver los problemas que en la urbanización
del entorno causaría la rampa de acceso al nuevo aparcamiento lado mar, así como en realizar
actuaciones de mejora en el entorno de la estación no incluidas en las fases anteriores. Asimismo,
se indicó que no podía separarse técnicamente del contrato principal sin causar grave perjuicio a la
explotación del aparcamiento y que las instalaciones eran necesarias e imprescindibles para la
puesta en marcha de aquel. Sin embargo, cabe señalar que el Ayuntamiento de Barcelona, a
principios de 2008, ya había solicitado, durante el procedimiento de adjudicación del contrato
principal, la necesidad de realizar estas obras. Por otra parte, con relación a las mejoras, no
constan en el expediente los motivos por lo que no fueron realizadas en fases anteriores. En
definitiva, las obras complementarias responden más a defectos en la planificación inicial que a
circunstancias imprevistas, lo que no se ajusta a lo dispuesto en el artículo 59.f) de la Ley 31/2007.
El expediente nº 31 tuvo como objeto las obras complementarias a las obras de ejecución del
proyecto constructivo y realización del mantenimiento de las instalaciones de la línea aérea de
contacto y sistemas asociados del tramo Barcelona-Figueres de la LAV Madrid-Zaragoza-
Barcelona-Frontera Francesa, con un importe de adjudicación de 5.678 miles de euros, lo que
representó un 9,1% del precio del contrato principal. El informe justificativo sobre la improcedencia
de la convocatoria de una nueva licitación para la ejecución de los trabajos recogidos en el
proyecto complementario y el informe en el que se concretan los trabajos a realizar son
prácticamente idénticos en su contenido, siendo el primero de 23 de junio de 2010 y el segundo de
19 de julio, si bien este último es más amplio y detallado al relacionar las obras que van a ser
realizadas.
Resulta significativo, cuando menos, que ambos informes, siendo de finales del primer semestre y
primeros del segundo de 2010, indiquen que “durante el año 2010 está prevista la puesta en
servicio del tramo Barcelona-Figueres, en un escenario de explotación provisional, en el cual
coexistirán tramos de líneas de red convencional con tramos de red de alta velocidad”, cuando las
obras complementarias implicaban un aumento del plazo de ejecución de 10 meses y, por ende,
difícilmente podrían terminar en 2010.
La justificación de las obras complementarias y su ejecución por la misma empresa adjudicataria
del contrato principal radica, por una parte, en “una serie de circunstancias imprevistas”, y por otra,
en que las obras adicionales que tales circunstancias conllevan no pueden separarse
“técnicamente del contrato principal”.
Ante todo hay que poner de manifiesto, en primer lugar, que las circunstancias imprevistas ni se
especifican, ni se detallan, ni se explican, ni cuando menos se fundamenta su falta de previsión, y,
en segundo lugar, que el hecho de que las obras adicionales sea técnicamente imposible
separarlas del contrato principal no se acomoda a la idea de imprevisibilidad que pretende
justificarlas, dado que si técnicamente eran consustanciales al contrato principal lo natural es que
se hubiesen previsto al preparar este, disponiendo los medios necesarios para atajar tales
contingencias, las cuales, según se dice, coinciden en “espacio y tiempo” con las de aquél.
Por otra parte, si analizamos las causas determinantes de la propuesta, prácticamente todas ellas
hacen referencia a la coexistencia de tramos de línea convencional con tramos de red de alta
velocidad y a la alimentación eléctrica necesaria para la red AVE, circunstancias las antedichas que
difícilmente pueden subsumirse en el ámbito de las imprevisibles cuando se elaboró el proyecto
38 Tribunal de Cuentas
inicial, dado que afectan a situaciones y requisitos de carácter técnico perfectamente previsibles en
aquel momento inicial.
En relación con ambos expedientes (nº 21 y nº 315), no consta informe de la Inspección General de
Servicios del Ministerio de Fomento sobre la propuesta de redacción del proyecto de obas
complementarias al exceder de la cuantía de 601.012,10 euros, según disponía la Orden del
Ministerio de Fomento de 30 de abril de 1998, por la que se regula el ámbito de actuación y las
funciones de la Inspección General del Departamento (la citada Orden está derogada por Orden
FOM/2226/2010, de 26 de junio).
En relación con los contratos complementarios sometidos a la Ley 30/2007 de Contratos del
Sector Público:
El expediente nº 30 tiene por objeto el contrato de obras complementarias del proyecto de
construcción de la plataforma y vía de la línea de alta velocidad Madrid-Zaragoza-Barcelona
Frontera Francesa. Tramo: túnel de conexión Sants-La Sagrera, por importe de 16.817 miles de
euros, que representó un 10,9 % del precio de adjudicación del contrato principal (que ascendió a
154.598 miles) y fue debido a que, tras los análisis realizados al proyecto del contrato principal, se
concluyó que el planeamiento del proyecto original era “insuficiente”, siendo necesario algún
tratamiento adicional del terreno y de los edificios colindantes a la traza, por lo que la tramitación
mediante un procedimiento negociado sin publicidad, de acuerdo con el artículo 155.b) de la LCSP,
se efectuó sin que estuvieran acreditadas las circunstancias imprevistas que eran necesarias para
ejecutar las obras, ya que la protección especial de las edificaciones debía haberse tenido en
cuenta al tiempo de elaborar el proyecto inicial, considerándose que en la definición del objeto,
según CCG, el proyecto incluyó el tratamiento del terreno y que las obras transcurrían en zona
urbana.
El expediente nº 33 tenía como objeto las obras complementarias del proyecto de construcción de
la plataforma de la línea de alta velocidad Madrid-Zaragoza-Barcelona-Frontera francesa. Tramo:
Nudo de la Trinitat-Montcada, y fue adjudicado por un importe de 6.509 miles de euros (que
representa sobre el principal un 9,8% ya que el importe de adjudicación de éste ascendió a 66.414
miles). La realización de las obras complementarias se debió a la necesidad de atender la petición
efectuada por el Ayuntamiento de Vilafant y por la Dirección de Protección Civil y Seguridad,
dependiente de la Dirección General de Seguridad, Organización y RR.HH. de ADIF, y estaban
destinadas a la ejecución de pasarelas, caminos de accesos y de un muro verde para dar
permeabilidad, así como a realizar una salida de emergencia en el túnel. Según consta en el
informe del Director de obras sobre el proyecto de obras complementarias de 2 de marzo de 2010:
“se trata de actuaciones independientes a la construcción de la plataforma aunque no pueden
separarse técnicamente del contrato principal sin causar mayores inconvenientes a ADIF”. Dada la
naturaleza de las actuaciones a realizar no parece que se trate de construcciones independientes
sino más bien de modificados de la obra principal que pretenden subsanar errores u omisiones del
proyecto constructivo relacionados con la seguridad.
En relación a los contratos complementarios sometidos al Texto Refundido de la Ley de
Contratos del Sector Público:
La ejecución del expediente nº 39, por importe de 6.224 miles de euros, tuvo por objeto, según
informe justificativo de la necesidad de 11 de abril de 2013, por una parte, la reurbanización de
varias zonas ocupadas durante la ejecución de proyecto constructivo que por razones de coyuntura
económica no se iban a urbanizar en fases posteriores, y por otra, que, como consecuencia de la
explotación del tramo Barcelona-Figueres, se hizo necesario realizar una serie de actuaciones que
garantizasen la seguridad de los túneles y la estación de Girona durante la fase de explotación. Si
bien la existencia de razones de coyuntura económica pudieran justificar la realización de la obras
5 No se acepta la alegación. La entidad justifica la ausencia del citado informe por tratarse de un contrato dentro del
ámbito de aplicación de la Ley 31/2007; sin embargo se trata de un contrato de obras complementarios que por su
importe está sujeto a la citada orden.
Principales contratos celebrados por ADIF en la construcción del AVE Barcelona-Frontera Francesa 39
de reurbanización de algunas zonas afectadas, no es menos cierto que las obras de construcción
de túneles urbanos deben dotarse de las medidas necesarias de seguridad y por lo tanto estar ya
previstas, dado que eran necesarias para la explotación, por lo que estas últimas no se encuentran
debidamente justificadas como circunstancias imprevistas y más bien obedecen a carencias del
proyecto inicial.
b) Presentación de proposiciones y documentación de acompañamiento.
Con carácter general no consta la documentación que debe acompañar a las proposiciones de los
interesados, según el artículo 79.2 del TRLCAP (los documentos que acrediten la personalidad
jurídica del empresario y su representación, la certificación acreditativa de la clasificación exigida
en los PCAP, obligatoria para contratos de obras de importe superior a 120.202,42€, ni la
declaración sobre las empresas del mismo grupo que concurran a una misma licitación, ni la
declaración de no estar incurso en alguna de los supuestos de prohibición para contratar del art 20
En el caso concreto de las Uniones Temporales de Empresas (UTE) no figura el compromiso de
constituirse como tales de resultar adjudicatarias, identificando a los integrantes de la misma, así
como sus circunstancias y el porcentaje de participación. Dichos aspectos se especificaron por las
empresas licitadoras con la proposición económica, por lo que no se ajusta a lo dispuesto en el art.
24 del RGLCAP (ni en los pliegos) que exige que se especifique en la fase previa a la valoración de
la proposición económica, ni a lo establecido en el artículo 79.1 TRLCAP, en virtud del cual las
proposiciones económicas deben ajustarse a los modelos previstos en los pliegos.
Según se establece en el artículo 80.5 del RGLCAP, una vez finalizado el plazo de presentación de
proposiciones, las unidades receptoras de documentación expedirán la certificación relacionada
con la documentación recibida o, en su caso, de ausencia de licitadores. Sin embargo, en los
expedientes de la muestra examinados, dicha certificación no se expidió por las unidades
receptoras sino en unos casos por el jefe de licitación o por el jefe de gabinete de contratación y
por el Director de Contratación en otros, por lo que no se ajustó a lo dispuesto en el citado precepto
legal.
En el análisis particularizado de los expedientes; en relación con el expediente nº 2, que tuvo por
objeto la adecuación de las instalaciones de seguridad y comunicaciones en el entorno de
Barcelona-Sants por afección de la línea de Alta Velocidad Madrid-Zaragoza-Barcelona-Frontera
Francesa, en el anunció del BOE sobre el establecimiento de un sistema de clasificación de
empresas proveedoras, se determinó como requisito inexcusable para acceder al citado sistema
poseer un certificado según Norma ISO 9000:2000 emitido por el organismo acreditado, sin
embargo este extremo no consta acreditado en el expediente.7
c) Criterios de valoración de ofertas.
en los PCAP no se enumeraron por orden decreciente de importancia, lo que no se ajusta a lo
Los criterios de adjudicación establecidos por ADIF fueron, fundamentalmente, los siguientes:
“Memoria y Programa de trabajo”, “Calidad”, “Actuaciones Medioambientales”, “Memoria de
Seguridad y salud” y “Tecnología”, salvo en el expediente nº 1 que se incluyó como criterio de
adjudicación el “Plazo de ejecución”.
6 No se acepta lo alegado la entidad hace unas consideraciones genéricas de la documentación.
7 No se acepta la alegación. En el anteproyecto de informe lo que se indicó es que no se encontraba acreditado en el
expediente que la empresa adjudicataria tuviese como requisito inexcusable para acceder al sistema de clasificación un
certificado según Norma ISO 9000:2000 con independencia de que este extremo ya se hubiese acreditado ante ADIF
con anterioridad y no requiriera una nueva solicitud por parte de ADIF.
40 Tribunal de Cuentas
Dentro del criterio “Memoria y Programa de Trabajo”, como ya se ha señalado, se incluyó el plazo
de ejecución de las obras pero sin asignarle puntuación alguna, lo que resulta sorprendente ya que
uno de los supuestos invocado para justificar la forma de adjudicación mediante concurso fue,
precisamente, la reducción de plazo. En este sentido, la relevancia que la reducción del plazo
representa en relación con la puntuación obtenida por el adjudicatario, no se pudo identificar, ya
que el plazo se valora de forma conjunta con otros aspectos. Por otro lado, en el citado criterio se
incluyeron aspectos valorables relativos a requisitos que deberían reunir las ofertas y que no
debieron ser objeto de valoración sino de admisión o rechazo en función de su cumplimiento, como
el equipo humano8.
En el criterio “Memoria de Seguridad y Salud”, se valoró el sistema interno de seguridad a aplicar.
El estudio de seguridad y salud es un documento que debe figurar con el proyecto, por lo que no
sería susceptible de valoración como criterio de adjudicación. Según el Real Decreto (RD)
1627/1997, de 24 de octubre (art. 7) la empresa que resultase adjudicataria en este caso, antes del
inicio de las obras, debe presentar un Plan de Seguridad y Salud, por lo que no debería incluirse
como criterio de valoración ya que existe una obligación legal9.
Con relación al criterio “Actuaciones medioambientales” se valoraron las medidas de gestión
medioambiental y de los productos a utilizar conjuntamente con la presentación de certificados
legalmente exigibles cuando estos son requisitos de solvencia.10
En los PCAP se determinó la puntuación asignada para cada criterio, así como los aspectos objeto
de valoración de cada uno, que coincidieron con la documentación a incluir en el sobre relativo a la
oferta técnica, sin embargo no se especificó la forma de valoración, ni la puntuación aplicable para
cada uno de estos aspectos, por lo que además de no ajustarse a lo dispuesto en el artículo 86.2
del TRLCAP y 134.4 de la LCSP, en los que se establece que deberá precisarse la ponderación
atribuida a cada criterio, no resulta acorde con los principios de publicidad, no discrecionalidad y
objetividad de la contratación administrativa, ya que de estos aspectos deben ser conocidos por la
empresas licitadoras al tiempo de presentar las proposiciones.
En general las bajas de las ofertas presentadas por los licitadores son muy elevadas, lo que originó
que los presupuestos de las ofertas fuesen muy ajustados. Sin embargo, como consecuencia de la
aprobación posterior de modificados, el menor coste que supuso la presentación de las bajas de las
ofertas en la fase de licitación se redujo en un intervalo entre el 1% y 18% distorsionándose, sin
más. En el anexo V se relacionan los contratos modificados de obras con detalle de las bajas.
d) Valoración de ofertas y selección de adjudicatarios.
Con carácter general, para la admisión de empresas licitadoras, el resultado de la calificación de la
documentación administrativa se recogió en el acta pública de apertura de proposiciones
económicas o, para los tramitados según la LCSP, en el acta de apertura de los sobres relativos a
la documentación de los criterios no sujetos a fórmulas matemáticas.
Según los pliegos tipo, la Mesa de Contratación entrega la documentación a un órgano distinto al
que se le encarga la valoración de los sobres relativos a la calidad técnica de las ofertas, y
posteriormente la valoración económica. Todo ello resulta contrario a lo dispuesto en el artículo 22
8 No se acepta lo alegado, la entidad señala que no se valora el plazo de ejecución de las obras sino la organización y
planificación de las mismas. Si bien la reducción del plazo fue uno de los elementos para justificar el procedimiento
abierto mediante concurso
9 No se acepta la alegación, la entidad señala que se incluyen como criterios para evitar posibles reclamaciones si bien
en el artículo 67.2.x) del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas permite que los
pliegos contengan entre otros aspectos aquellos que estimen necesario para cada contrato en particular.
10 No se acepta la alegación, la entidad señala que se incluyen como criterios para evitar posibles reclamaciones si bien
en el artículo 67.2.x) del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas permite que los
pliegos contengan entre otros aspectos aquellos que estimen necesario para cada contrato en particular por otro lado
para finalizar poseer certificados medioambientales constituye un medio acreditativo de solvencia técnica, no debiendo
formar parte de los criterios objetivos de la adjudicación del contrato.
Principales contratos celebrados por ADIF en la construcción del AVE Barcelona-Frontera Francesa 41
del RD 817/2009, de 8 de mayo, para los contratos licitados a partir de junio de 2009, que
establece como función de la Mesa la valoración de las distintas proposiciones, sin perjuicio de
solicitar los informes que se estimen pertinentes.
De forma generalizada, en los expedientes sujetos tanto al TRLCAP como a la LCSP, el resultado
de la valoración de la calidad técnica se expone en el informe de evaluación técnica, en el que se
describen los aspectos más esenciales de las ofertas y se puntuaron cada uno de los criterios
según el pliego, pero al no figurar la forma de ponderación de los mismos se introduce un elemento
de discrecionalidad que no se ajusta a la normativa11. En algunos expedientes, en este informe se
especificó la puntuación prevista para cada uno de los aspectos incluidos en los distintos criterios,
pero no se incluyó esta previsión en los pliegos, lo que vulnera los principios de transparencia e
igualdad de trato recogidos en la legislación contractual pública12.
La convocatoria de licitación del expediente nº 2 para la adecuación de las instalaciones de
seguridad y comunicaciones en el entorno de Barcelona-Sants por la afección de la línea de Alta
Velocidad Madrid- Barcelona, se tramitó por un procedimiento restringido, mediante un sistema
propio de clasificación. En los sistemas de clasificación propios la selección de los licitadores debe
realizarse entre los candidatos clasificados en el mismo; sin embargo este aspecto no se ha podido
comprobar, ya que no consta una relación sobre las empresas proveedoras clasificadas. Tampoco
figura en el expediente acreditación del número de operadores económicos invitados a presentar
ofertas, ya que no consta carta de invitación, en su lugar figura un certificado en el que se pone de
manifiesto la invitación a cinco entidades de las que se excusan cuatro. Tres de las empresas se
excusaron por considerar que la tecnología a emplear en las instalaciones les resultaba ajena y la
cuarta no concretó el motivo para no presentar oferta alguna. Todo ello resulta poco coherente con
el hecho de que ADIF las hubiera clasificado previamente para participar en las licitaciones de ese
tipo de contratos. Finalmente la única empresa que presentó oferta resultó adjudicataria. En
definitiva, parece cuestionable en este expediente el cumplimiento del principio de concurrencia
exigido por la normativa de contratación pública.
e) Aspectos objeto de negociación en procedimientos negociados.
El expediente nº 32, que tuvo por objeto la instalación de sistemas de comunicación tren-tierra en el
túnel de Montmeló y la línea de alta velocidad Barcelona-Figueres. Tramo Mollet-Montmeló, por un
importe de licitación de 282 miles de euros, se tramitó mediante un procedimiento negociado sin
publicidad, sujeto a Instrucciones Internas, al no superar los umbrales de la Ley 31/2007. En el
CCG se especificaron los aspectos objeto de negociación que fueron el precio y el plazo de
ejecución. En el informe de negociación del Director de Contratación de Redes de Alta Velocidad,
de 21 de abril de 2010, se puso de manifiesto una reducción del importe de adjudicación del 1%
sobre el presupuesto de licitación y una rebaja del 0,1% respecto de la oferta anteriormente
presentada, sin que se hubiese concretado qué partidas fueron objeto de reducción, lo que resulta
contrario a lo dispuesto en el punto 9 del pliego que exige se deje constancia por escrito del
resultado de la negociación y que se incorporen en el documento administrativo todos aquellos
aspectos o acuerdos a los que se hayan llegado. Además, fue posteriormente cuando se procedió
a analizar la solvencia, económico-financiera y técnica o profesional, lo que resulta contrario a lo
establecido expresamente en el Pliego de condiciones particulares (PCP).
3) Adjudicación del contrato. Documentación del adjudicatario. Afianzamiento.
antes de la adjudicación y en el plazo de cinco días hábiles la documentación de estar al corriente
en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias y con la Seguridad Social. En el expediente nº20
11 Lo alegado no se corresponde a lo manifestado en el anteproyecto de informe.
12 No se acepta la alegación, ya que los criterios de valoración y su ponderación deben establecerse con claridad en los
pliegos para que sean conocidos por los licitadores sin que su ponderación pueda hacerse a posteriori.
42 Tribunal de Cuentas
no se aportó dicha documentación. Esta omisión es aplicable también al expediente sujeto a la
LCSP nº 23 por lo que no se ajusta a lo establecido en el artículo 135.4 de la citada disposición.
En los expedientes nº 17 y nº 18, sujetos por razón del objeto a la Ley 31/2007, no consta dicha
documentación que por otro lado se exige en los PCP. En el expediente nº 31 no figura referencia
alguna a este aspecto en los PCP.
En el expediente nº 22 sujeto a las Instrucciones internas por no superar los umbrales establecidos
en la Ley 31/2007 para obras, no consta la documentación acreditativa del cumplimiento de
obligaciones tributarias y para con la Seguridad Social, que según las citadas Instrucciones deberá
presentarse una vez notificada la adjudicación del contrato.
No consta la escritura de constitución de la Unión Temporal de Empresas que resultó adjudicataria
del expediente nº 24 lo que no es acorde con lo dispuesto en el artículo 48 de la LSCP que exige la
formalización de la misma en escritura pública, efectuada con la adjudicación. Esta omisión es
aplicable también del expediente nº 24, y también es aplicable a los expedientes nº 17, nº 18, nº 19
y nº 31, sujetos por razón de objeto a la Ley 31/2007, lo que contravino lo establecido en su artículo
22.
Las garantías tienen por objeto asegurar el cumplimiento de las obligaciones asumidas por los
licitadores y adjudicatarios en los términos descritos en la ley. Respecto de los contratos sujetos al
TRLCAP, su artículo 35.1 exigía como requisito necesario para acudir a los procedimientos abiertos
y restringidos tener constituida una garantía provisional, sin embargo el cumplimiento de este
requisito no figura de forma generalizada, ni consta un documento acreditativo de su devolución13.
En los expedientes nº 24, nº 25 y nº 27, sujetos a la LCSP, no consta la constitución de la garantía
provisional establecida en los PCAP En el expediente nº 3014 la garantía definitiva es de la misma
fecha que el documento de formalización lo que no se ajusta a lo dispuesto en el apartado cuarto
del artículo 135 de la LCSP, según el cual esta documentación ha de ser aportada antes de la
adjudicación definitiva.
4) Formalización de los contratos.
De forma general los documentos de formalización de los contratos recogieron los datos
establecidos en la normativa de contratos y se formalizaron en el plazo legal. No obstante, en el
expediente nº 1, cuyo objeto fue las obras de remodelación de la Estación de Barcelona Sants y su
entorno: Infraestructuras, Vías y Andenes, en el que se había empleado la tramitación ordinaria, en
el documento de formalización se incluyó una cláusula mediante la cual se estableció que su
entrada en vigor se retrotraería a la fecha en la se notificó la adjudicación (8 de febrero de 2006),
anterior, por tanto, a la formalización, lo que no se ajusta a lo dispuesto en los artículos 54.4 y 142
de TRLCAP, en virtud de los cuales no se permite la iniciación de los contratos sin la previa
formalización, salvo en los contratos de carácter urgente y en los de emergencia.
De conformidad con lo establecido en los pliegos, al objeto de garantizar su ejecución se exigía al
adjudicatario la constitución de un seguro de responsabilidad civil y otro a todo riesgo en la
construcción; sin embargo, no consta esta documentación en la práctica totalidad de los
expedientes examinados.
De forma generalizada en los expedientes no está acreditada la comunicación al Registro Público
13 No se acepta la alegación. En el anteproyecto de informe se pone de manifiesto que no figura de forma generalizada
en el expediente la constitución de la garantía provisional ni un documento acreditativo de su devolución. No se refiere a
los efectos de las garantías provisionales, que como manifiesta la entidad en sus alegaciones, se extinguen
automáticamente y se devuelven a los licitadores con la adjudicación del contrato.
14 No se acepta la alegación. Como se menciona en el anteproyecto de informe, en el artículo 135 de la LCSP se exige
que la garantía definitiva se formalice con anterioridad a la adjudicación definitiva del contrato, sin hacer ninguna
excepción para los contratos complementarios como pretende la Entidad fiscalizadora.
Principales contratos celebrados por ADIF en la construcción del AVE Barcelona-Frontera Francesa 43
III.2.2.4.- EJECUCIÓN DE LOS CONTRATOS DE OBRAS
El régimen jurídico aplicable a la ejecución de los contratos de obras celebrados por ADIF/ADIF-AV
en la construcción de la línea de alta velocidad Madrid-Barcelona-Frontera Francesa está
cuyo objeto es la electrificación, señalización o afectan a la seguridad de las instalaciones, que se
encontraban sujetos primero a la Ley 48/1998 y posteriormente a la Ley 31/2007, su ejecución se
rige por derecho privado.
1) Inicio de las obras: acta de comprobación del replanteo.
La ejecución de los contratos de obras de construcción o modificación de las infraestructuras
229, del TRLCSP se iniciará con el acta de comprobación del replanteo (ACR), la cual deberá
efectuarse, como regla general, dentro del mes siguiente a la fecha de formalización del contrato,
salvo casos excepcionales justificados.
Para los contratos de obras comprendidos en el ámbito de los sectores regidos por las Leyes
48/1998 y 31/2007, según sus respectivos manuales de procedimiento, una vez formalizado el
contrato, se procederá a la elaboración y formalización del acta de comprobación del replanteo y de
inicio, y, posteriormente, comenzará la ejecución, sin embargo en aquéllos no se determinó un
plazo concreto para el inicio de las obras.
En el examen pormenorizado los contratos de obras examinados son significativas las siguientes
deficiencias detectadas:
- La comprobación del replanteo de las obras del expediente nº 1 y el inicio de las mismas se
efectuó en plazo, a pesar de las reservas planteadas por la adjudicataria, ya que el Director de la
obra consideró que la obra era viable y decidió proceder a su inicio. La empresa adjudicataria
manifestó que no podía comprobarse el replanteo en relación con las losas y sus elementos, ya
que el acceso a las mismas sería gradual según la evolución de las obras, y al respecto el Director
de las obras manifestó que según se tuviese acceso a las losas se compararía su geometría real
con la del proyecto y se ajustarían, en su caso, los elementos proyectados; sin embargo, el 11 de
noviembre de 2007, finalizada la ejecución del contrato, se aprobó un modificado nº 1 por importe
de 13.401 miles de euros (19,98%) que incrementó el plazo de ejecución en cinco meses y estuvo
motivado por la necesidad de optimizar los plazos de las obras y solucionar las dificultades
encontradas en el desarrollo del proceso productivo de la remodelación de la losa de cabecera,
siendo este aspecto uno de los puestos de manifiesto por la empresa adjudicataria en el acta de
comprobación del replanteo. Estas circunstancias debían de haberse analizado en la fase
preparatoria de contrato en concreto con el replanteo previo de las obras, lo que evidencia una
deficiente preparación.
- Aunque el acta de comprobación del replanteo y el inicio de las obras del expediente nº 17 se
realizó de conformidad, sin embargo, en un anexo al acta se recogió que con posterioridad a la
firma de contrato surgió la necesidad de ejecutar un tercer carril sobre la línea convencional entre
Girona-Mercancías y Vilamalla, lo que implicó realizar una serie de interfaces entre las
instalaciones de este proyecto y las del tercer carril. En dicho anexo se manifestó que no existían
motivos para no iniciar las obras, pero que deberían estudiarse las implicaciones técnicas
relacionadas con dicho carril no incluido en el contrato inicial, sin que las citadas implicaciones se
concretasen, lo que motivó una modificación posterior del contrato.
- En el expediente nº 3 no se concretaron los motivos que retrasaron el inicio de la obras, ya que
desde la formalización del contrato hasta el levantamiento de las actas de comprobación del
replanteo, transcurrieron seis meses, por lo que no se ajustan a lo dispuesto en el artículo 142 del
TRLCAP que establece que el plazo de comprobación del replanteo no podrá ser superior a un mes
desde la formalización. Además, se indicó por el Director de obras que en líneas generales los
44 Tribunal de Cuentas
datos recogidos en la comprobación concuerdan con los del proyecto de obras, lo que no resulta
congruente con el retraso indicado.
- Por otra parte, en el expediente nº 4, se efectuó dentro del plazo establecido en el artículo 142 del
TRLCAP (la formalización del contrato, el 27 de mayo de 2007, la elaboración del ACR, el 8 de
junio de 2007), sin embargo, con posterioridad se autorizaron dos ampliaciones de plazo de
ejecución, el 4 de noviembre de 2009 y el 17 de octubre de 2011, debidas a la falta de
disponibilidad de los terrenos, lo que resulta contradictorio con lo indicado en el acta de
comprobación del replanteo en la que se señaló que se disponía de los terrenos suficientes para
iniciar las obras.
- En el expediente nº 8 el acta de comprobación del replanteo se levantó con ocho meses de
retraso, sin que se acreditaran los motivos, teniendo en cuenta además que estaban disponibles
parte de los terrenos
- La falta de disponibilidad de los terrenos originó con frecuencia la suspensión del inicio de las
obras y motivó en consecuencia su retraso. Dicha circunstancia se puso de manifiesto en distintos
expedientes de obras examinados, (nº 5, nº 6, nº 11, nº 12, nº 13 y nº 15) siendo el más
significativo el del expediente nº 12 que desde el acta de comprobación de replanteo hasta el inicio
de las obras transcurrieron seis meses. En todo caso, las suspensiones de inicio de las obras por
falta de disponibilidad de los terrenos ponen de manifiesto deficiencias en la fase de planificación15.
2) Incidencias originadas durante la ejecución.
En el 80% de los expedientes de obras fiscalizados se produjo algún tipo de incidencia durante su
ejecución. A continuación se exponen los resultados obtenidos en los trabajos de fiscalización en
relación con las distintas incidencias:
a) Tramitación de proyectos de modificación de contratos.
La modificación de los contratos de obras de construcción de las infraestructuras ferroviarias se
(Título V) y 219 del TRLCSP, según la legislación vigente en cada momento. En el caso de
modificación de los contratos comprendidos en el ámbito de aplicación de la Ley 48/1998 o bien la
Ley 31/2007, reguladoras de los procedimientos de contratación en los sectores excluidos, el
régimen de aplicación es el derecho privado, hasta la entrada en vigor de la modificación operada
por la Ley de Economía Sostenible el 6 de marzo de 2011, a partir de la cual se rigen por el
capítulo quinto del TRLCSP.
Por otra parte, según los respectivos manuales internos de procedimiento de la Entidad, una vez
perfeccionado el contrato, únicamente se podrán introducir modificaciones durante su ejecución
como consecuencia de causas imprevistas debidamente acreditadas en el expediente tramitado al
efecto, y siempre que el mismo cuente con plazo de ejecución vigente y, por tanto, no se haya
recepcionado el contrato, y no podrán afectar a las condiciones esenciales del contrato, debiendo
formalizarse en el oportuno expediente.
El 49% de los contratos examinados fueron objeto de modificaciones que afectaron al proyecto
constructivo inicial, lo que supuso un incremento del 11,6%, por importe total de 258.881 miles de
15 Sobre la falta de disponibilidad de los terrenos la entidad aclara que la posibilidad de iniciar los expedientes, adjudicar,
e incluso formalizar los contratos de obras, sin contar con la previa disposición de los terrenos necesarios para su
ejecución está legalmente prevista en la legislación aplicable a este tipo de contratos. Si bien conviene distinguir entre el
acta de replanteo y el acta de comprobación de replanteo. La primera es un presupuesto para la celebración del contrato
que consistirá en comprobar la realidad geométrica de la obra y la disponibilidad de los terrenos necesarios para su
ejecución. Si bien esta exigencia de disponibilidad se encuentra matizada, entre otros supuestos en la tramitación de los
expedientes de obras de transporte. La segunda, que es donde se ha detectado la incidencia, es un presupuesto de
ejecución del mismo contrato que se produce después de la licitación cuando ya existe contratista y no admite tal
posibilidad.
Principales contratos celebrados por ADIF en la construcción del AVE Barcelona-Frontera Francesa 45
euros del precio de adjudicación, que ascendió a 2.227.710 miles. Asimismo, como consecuencia
de la aprobación de los modificados, el menor coste que supusieron las bajas de las ofertas
presentadas en la licitación se redujo, tal y como se expone en el anexo V sobre la baja ofertada y
la baja real producida de los contratos de obras de la muestra modificados.
Según queda acreditado en el referido anexo en el 31% de los expedientes que fueron objeto de
algún modificado, los porcentajes que representaron el importe de los modificados respecto del
precio de los contratos principales se encuentran al límite del 20%, por lo que no llegaron a superar
la cuantía prevista en la normativa. Esta incidencia se puso de manifiesto en los expedientes nº 1,
nº 4, nº 8, nº 13 y nº 15 cuyos porcentajes fueron del 19,98%, 19,96%, 19,91%, 19,88% y 19,98%,
respectivamente.
Por otro lado, el expediente nº 16 experimentó el incremento más elevado ya que se formalizó un
modificado que representó un incremento del 86% respecto del precio del contrato principal. Este
contrato, por razón de su objeto, debió ajustarse a ordenamiento jurídico privado observándose los
principios de publicidad y concurrencia de conformidad lo establecido en los Estatutos de ADIF
Como anteriormente se ha puesto de manifiesto, según el manual de procedimiento interno
aplicable a la tramitación de este expediente, solo se podían introducir modificaciones durante la
ejecución de los contratos cuando fueran debidas a necesidades nuevas o causas técnicas
imprevistas debidamente acreditadas en el expediente tramitado a tal efecto y, únicamente, cuando
el contrato principal contara con plazo de ejecución vigente, sin que por otro lado, existiese
especificación alguna sobre su importe. En el PCP, únicamente, se determinó que las
modificaciones debían adoptarse por mutuo acuerdo de las partes, y se reiteró el contenido del
manual sobre las causas para la modificación. No obstante, en el pliego de condiciones generales
(PCG) sí se estableció que las modificaciones que sobrepasasen el 50% del precio de contratos
conllevarían la resolución del contrato.
El contrato inicial tuvo por objeto las obras de adecuación del vestíbulo para el acceso a la alta
velocidad en la estación de Barcelona-Sants y se adjudicó por un importe de 2.752 miles de euros,
con un plazo de ejecución de 17 semanas. Dichas obras se iniciaron el 1 de agosto de 2007, por lo
que debieron finalizar el 28 noviembre de 2007, según la cláusula cuarta del contrato, sin embargo,
el 14 de noviembre de ese mismo año se solicitó por el Director de contrato la tramitación de un
proyecto modificado por un importe de 2.356 miles de euros, lo que supuso un incremento del
85,6% sobre el importe de adjudicación, y se amplió el plazo de ejecución en doce semanas, por lo
que la nueva fecha de finalización se estableció para el 20 de febrero de 2008.
Este modificado comprendió, entre otras, las siguientes actuaciones: aumento de la superficie
destinada a la sala de embarque, cambió de la configuración de la misma para mejorar la gestión
de las colas ante los puestos de “check in” y evitar interferencias entre la salida y llegada de
viajeros, aumento de aparatos elevadores, una nueva sala de espera de autoridades, una nueva
ordenación de la fachada exterior, cambio de la localización de las puerta de acceso a la estación y
disponiendo de nuevo accesos para el hotel y sala de autoridades. Asimismo, comprendió la
modificación del acceso al hotel aledaño, ya que su ubicación actual imposibilitaba el crecimiento
de la estación, por lo que se propuso la reordenación del acceso abriendo un nuevo acceso directo
a la fachada para una mejor funcionalidad y el cambio de ubicación de los aseos proyectados
obedeció a que, estos se ubicaron en una zona donde se estaban desarrollando las obras de
remodelación de la estación de Sants, lo que afectaba a la llegada de la alta velocidad a la
estación; por tanto, al objeto de no retrasar las obras se propuso su cambio de ubicación. Dichas
actuaciones fueron consecuencia de la elaboración de un nuevo programa que puso de manifiesto
la necesidad de ampliación del espacio previsto para el uso de la sala, ya iniciados los trabajos.
Por todo lo expuesto, se pone de manifiesto una deficiente planificación, ya que, estas actuaciones
debieron tramitarse como un contrato independiente y no como un modificado de un contrato inicial,
lo que originó que no se ajustase a lo dispuesto en los Estatutos de ADIF (artículo 13.3 del RD
46 Tribunal de Cuentas
2395/2004), y, por lo tanto, se eludiesen los principios de publicidad y concurrencia. Por otro lado,
en el informe jurídico de la entidad se estimó que no era contrario a derecho el citado modificado
por considerar que la resolución era optativa para ADIF y el contratista, a pesar de lo dispuesto en
el PCG, que como ya se ha expuesto, establece como causa de resolución los modificados que
superen el 50% del precio del contrato.
Con carácter general el objeto de los modificados formalizados se fundamenta, o bien en
circunstancias imprevistas que no se justifican adecuadamente, o bien en la subsanación de
errores u omisiones en la redacción del proyecto constructivo. Además, determinados modificados
incluyen la convalidación de actuaciones ya ejecutadas, sin que consten los motivos que impidieron
formalizar tales actuaciones para dar así cumplimiento a cuanto se dispone en la normativa sobre
el carácter formal de la contratación del sector público16
GRÁFICO Nº 7
CAUSAS DE LOS MODIFICADOS EN LOS CONTRATOS DE OBRAS DE LA MUESTRA EN FUNCIÓN DE
SU IMPORTE
Fuente: elaborado por el Tribunal de Cuentas
A la vista de las particularidades expuestas, las deficiencias observadas en el examen
pormenorizado de cada uno de los contratos de obras se exponen a continuación:
Modificados motivados bien en circunstancias imprevistas que no se justifican adecuadamente,
o bien en la subsanación de errores u omisiones en la redacción del proyecto constructivo17.
- El proyecto de modificado del expediente nº 2, por importe de 1.512 miles de euros, tuvo por
objeto la realización de diversas actuaciones no previstas en el proyecto inicial. Dichas actuaciones
comprendieron entre otros aspectos el suministro y tendido de cuatro nuevos cables ignífugos que
no figuraban el proyecto; la instalación de un nuevo equipamiento de comunicación pues aunque
estaba prevista en el proyecto inicial no se contemplaba de forma completa en el presupuesto; la
adecuación del telemando de la estación de Sants. Todo ello permite concluir que, más que
circunstancias imprevistas, tales actuaciones se debieron a errores u omisiones del proyecto inicial
lo que no se ajusta a lo establecido en el procedimiento de contratación de la entidad para
contratos sujetos a la Ley 48/1998, ya que dicho expediente tuvo por objeto la adecuación de las
16 No se acepta lo alegado, la entidad se manifiesta de forma general sobre los motivos que fundamentaron los proyectos
modificados.
17 No se acepta lo alegado, la entidad considera que un error en el proyecto es una causa imprevista ya que de haberse
conocido en la licitación se hubiese resuelto y cita como respaldo de su argumento el artículo 107.1.a del TRCLSP si bien
dicho precepto no resulta de aplicación a los expedientes invocados en el anteproyecto de informe.
Principales contratos celebrados por ADIF en la construcción del AVE Barcelona-Frontera Francesa 47
instalaciones de seguridad y comunicaciones en el entorno de Barcelona-Sants por afección de la
línea de alta velocidad Madrid-Barcelona18.
- El expediente nº 3 se adjudicó en febrero de 2007 por lo que es de aplicación el TRLCAP, y fue
objeto de dos modificados por importe total de 21.455 miles de euros, lo que supuso un incremento
del 19,5% respecto del precio de adjudicación del contrato principal que ascendió a 110.028 miles.
El primer modificado tuvo, fundamentalmente, como objeto atender las peticiones realizadas por
distintas Administraciones y agentes locales, la adecuación de los medios y equipos para la
ejecución de pantallas del falso túnel, la optimación de la distribución, diseño y medios de ejecución
de pozos de ataque extracción ventilación y salidas de emergencia y el reestudio del terreno y
propuesta de realización de métodos adicionales de auscultación de edificios mediante
instrumentación y el cambio en el trazado de las líneas de cercanías C2 y C4, por lo que más que
circunstancias imprevistas o necesidades nuevas, las actuaciones llevadas a cabo parecen tener
su origen en defectos del proyecto constructivo inicial que debieron ponderarse en las actuaciones
preparatorias, por lo que no se ajusta a lo establecido en el artículo 101.1 del TRLCAP. El examen
del modificado nº 2 se efectúa en el apartado b) de este epígrafe relativo a los modificados que
tuvieron como finalidad la convalidación de actuaciones ya ejecutadas.
- El expediente nº 4 se encontraba sujeto a TRLCAP, ya que se adjudicó en marzo de 2007, por
90.916 miles de euros y con un plazo de ejecución de 30 meses. Fue objeto de dos modificaciones
que incrementaron en total un 19,96% el precio de adjudicación. En enero de 2009 el Consejo de
Administración autorizó la redacción de la modificación nº 1 del contrato por un importe de17.919
miles de euros, lo que supuso un incremento de 19,71% por un plazo de siete meses. De la
documentación examinada, se puso de manifiesto que dicha modificación comprendió, entre otras,
las siguientes actuaciones: inclusión de unidades de obras omitidas y necesarias para la correcta
ejecución, cambios para conseguir una mejor adaptación de las obras a los condicionantes reales,
aspectos solicitados por otras Administraciones no incluidos en el proyecto, deficiencias al ejecutar
un viaducto provisional con un única vía, mejorar la permeabilidad viaria incluyendo un paso
superior a petición del Ayuntamiento de Montmeló y modificar el esquema ferroviario de la estación
de Repsol butano de Granollers.
El 20 de diciembre de 2011 se autorizó la redacción del proyecto modificado nº 2, aprobado, por
importe de 232 miles de euros, por Resolución del Presidente de la Entidad de 13 de mayo de
2013. Este modificado tuvo por objeto conseguir una mejor adaptación de las obras a los
condicionantes reales que afectaron al alumbrado, a la red de saneamiento y de los viales, por
aspectos solicitados por otras Administraciones no incluidos en el proyecto, orientados a una mejor
prestación de servicio ferroviario de ancho convencional y variaciones por medición de unidades de
obras entre las que se incluyó la reposición de servidumbres. Además, en relación con las
actuaciones relativas al alumbrado, saneamiento y de viales en el CCG estaba previsto la
reposición de las misma
En definitiva, ambos modificados se debieron a errores y omisiones en el proyecto constructivo, por
modificaciones en los contratos por razones de interés público siempre que sea debida a
necesidades o causas imprevistas.
- El expediente nº 5 tuvo por objeto las obras de ejecución del proyecto de construcción de la
Plataforma de la línea de alta velocidad Madrid-Zaragoza-Barcelona-Frontera Francesa. Tramo:
Cornellá del Terri-Vilademuls, se adjudicó en diciembre de 2006 por importe de 80.390 miles de
euros y por un plazo de 17,5 meses. Durante su ejecución fue objeto de un modificado nº 1 para
atender deficiencias en la topografía del proyecto constructivo, al no responder a la realidad en
determinadas zonas, principalmente boscosas, por la necesidad de complementar la investigación
geotécnica ejecutando nuevos sondeos y ensayos, por la ampliación de la campaña arqueológica
18 No se acepta lo alegado, la entidad señala que la mayoría de actuaciones fueron debidas a un cambio del diseño
originalmente previsto sin concretar la causa que lo motivó. Además, en el informe del director de obra se indicó
expresamente que en dicho modificado se recogieron actuaciones no previstas en el origen.
48 Tribunal de Cuentas
respecto del proyecto constructivo, principalmente silos de la época Ibero romana, atender las
solicitudes de modificación del proyecto constructivo de la Agencia Catalana del Agua, por el
Departamento de Medio Ambiente de la Generalitat de Cataluña y de Ayuntamiento de Vilademuls
y de Cornellá del Terri, que solicitó la integración ambiental de una cantera abandonada.
Por lo anterior, el referido modificado tuvo por objeto subsanar deficiencias del proyecto inicial, así
como requerimientos de distintas Administraciones que si bien pudieran estar relacionadas con la
construcción de la plataforma evidencian la existencia de errores en el proyecto constructivo y no
circunstancias imprevistas o de interés público, por lo que no resulta conforme con lo dispuesto en
el art. 101.1 del TRLCAP. Respecto de la integración ambiental de la cantera abandonada
solicitada por el Ayuntamiento de Cornellá del Terri, se trata de un aspecto nuevo distinto del
contrato principal, por lo que hubiera sido más ajustado a derecho tramitar otro expediente de
contratación.
- El expediente nº 6, que tuvo por objeto la ejecución de las obras del proyecto de construcción de
la plataforma de la línea de alta velocidad Madrid-Zaragoza-Barcelona-Frontera Francesa. Tramo:
Vilademuls-Pontos del Vallés se adjudicó diciembre de 2006, por un importe de 73.341 miles de
euros y con un plazo de ejecución de 19,5 meses, fue objeto de un modificado nº 1 por valor de
14.525 miles, que supuso un incremento de 19,8% del precio de adjudicación y del 30% del plazo
de ejecución. Dicho modificado consistió, entre otros aspectos, en realizar una nueva campaña de
sondeos para cubrir zonas que no se analizaron en el proyecto, ya que a instancia del
Departamento de Medio Ambiente y Vivienda de la Generalitat se amplió un vano de acueducto de
Cinyana, desplazando el viaducto para que encajase con el cauce al existir diferencias entre el
cauce del proyecto con el real debido a la densidad de arbolado, en actuaciones arqueológicas
detectadas durante los movimientos de tierras, así como en actuaciones medioambientales
(seguimiento y control de nutria y de avifauna en el entorno de las obras, control de calidad de las
aguas en los curso fluviales) y traslación del cauce de la riera Cassinyola. Por todo lo anterior dicho
modificado se debió en gran parte a errores y omisiones de proyecto inicial y no a circunstancias
imprevistas ya que alguna de las actuaciones a realizar podrán haberse solventado en la fase
- Las obras del expediente nº 8, que tuvo por objeto las obras de ejecución del Proyecto de
construcción de la Plataforma y vía de la línea de alta velocidad Madrid-Zaragoza-Frontera
Francesa. Tramo: túneles urbanos y estación de Girona Fase I, se adjudicaron en septiembre de
2007 por 240.198 miles de euros y se iniciaron en abril de 2008, con un plazo de ejecución de 30
meses, por lo que debieron finalizar en octubre de 2010.
En enero de 2011 se aprobó el modificado nº 1 por importe de 47.682 miles que estuvo motivado,
entre otros aspectos, por incrementos y decrementos presupuestarios debidos a variaciones de
medición de unidades de obra del proyecto base, desviaciones presupuestarias que se debieron a
errores de procedimiento y a la omisión de unidades de obras no incluidas en los proyectos siendo
necesarias, así como aspectos solicitados por otras Administraciones no incluidos en el proyecto y
que se presentan como necesarios. En particular, el Ayuntamiento de Girona pidió diversas
actuaciones, como nuevos accesos a la ciudad con obra civil, ejecución de accesos peatonales y
carril bici, traslados de estatuas, ejecución de calles Bus-Taxi-Motos entre otros. Tales actuaciones
no se debieron a circunstancias imprevistas, sino a errores u omisiones en el proyecto constructivo
inicial, lo que no se ajusta a lo dispuesto en el artículo 101.1 del TRLCAP. Por otro lado, en cuanto
a lo solicitado por el Ayuntamiento, se trata de aspectos que puede constituir un proyecto nuevo
que exigiría, en consecuencia, un nuevo expediente de contratación.
- El expediente nº 11, que tuvo por objeto las obras de ejecución del proyecto constructivo de la
plataforma de alta velocidad Madrid-Zaragoza-Barcelona- Frontera francesa, tramo Sarrià de Ter-
Sant Julià de Ramis se adjudicó en octubre de 2007 por 71.051 miles de euros, fue objeto de dos
modificaciones que incrementaron su precio en un 11,2%.
Principales contratos celebrados por ADIF en la construcción del AVE Barcelona-Frontera Francesa 49
El modificado nº 1 se aprobó por Resolución del Presidente por un importe de 8.171 miles de
euros. Este modificado tuvo por objeto actuaciones de diversa naturaleza, tales como, atender la
solicitud del Ayuntamiento de Girona antes las molestias que originaban las obras en un barrio
residencial, lo que hizo necesario modificar el proyecto de ejecución del túnel, modificar los pozos
de ventilación y las salidas de emergencias para ajustarlos a las alegaciones efectuadas por los
propietarios afectados, o incluir las viseras de los túneles que no estaba presupuestadas pero sí
previstas en el proyecto, por lo que dicho modificado se debió más bien a omisiones o deficiencias
en el proyecto inicial que a circunstancias imprevistas que, además, evidencian una mala
planificación y no se ajustan a lo establecido en el artículo 101 del TRLCAP.
El modificado nº 2 estuvo motivado, entre otros aspectos, por cambios en el proyecto inicial para
conseguir una mejor adaptación de las obras a condicionantes reales y a atender las solicitudes de
otras Administraciones no incluidas en el proyecto (integración urbanística de las salidas de
emergencia ubicadas en los términos municipales de Girona y Sarrià de Ter y adecuación del
entorno urbano mediante la pavimentación, dotación de mobiliario urbano y de jardinería), así como
por las variaciones de medición de unidades de obras del proyecto (incrementos o decrementos).
Dicho modificado se aprobó en julio de 2012, cuando se encontraba ejecutado un 99,7% y por un
importe de menos 213 miles, lo que supuso un detrimento de 0,3%, sin embargo, dado el grado
ejecución del expediente, más bien este modificado sirvió para formalizar actuaciones ya realizadas
y que se efectuaron con parte de lo presupuestado y no ejecutado del modificado anterior. En este
sentido es significativo el incremento del 12,2% que experimentó este modificado en el capítulo 4
“Túneles”, cuando la modificación del túnel se acometió, como ya se ha expuesto en el modificado
nº 1.
Por otro lado, la disminución del presupuesto en el capítulo 8 “Superestructura” se debió a que tras
la realización de un profundo estudio de la tipología de vía utilizada, se propuso un cambio de la
misma ya que el nuevo tipo ofrecía un mejor mantenimiento, lo que evidencia una deficiente
planificación de las actuaciones.
Finalmente, en cuanto a las mejoras solicitadas por otras Administraciones, se trata de aspectos al
margen del objeto de contrato que puede constituir un proyecto nuevo que exigiría, en
consecuencia, un nuevo expediente de contratación. Dicha circunstancia se ha expuesto en otros
expedientes anteriormente indicados, tales como el nº 3, nº 4, nº 6, nº 8 y nº 1119.
- El expediente nº 12 se adjudicó en septiembre de 2007 por un importe de 66.414 miles de euros y
fue objeto de un modificado nº 1, aprobado en julio de 2012, por importe de 12.526 miles que
supuso un incremento del 18,9 %. Este modificado estuvo motivado, entre otros aspectos, por la
necesidad de ampliar la campaña arqueológica al detectarse varias estructuras arqueológicas, por
atender las solicitudes propuestas por la Agencia Catalana del Agua para dar cumplimiento al
diseño de cruces de curso hídrico, por el Departamento de Medio Ambiente de la Generalitat en
relación con los viaductos y con los vertederos, ampliación del paso inferior y superior, por la
realización de un estudio faunístico dada la proximidad de túnel de Figueres con zonas de
presencia del Aguilucho cenizo, así como por la realización de un estudio de fauna en el río Manol.
Tales actuaciones ponen de relieve que dicho modificado no fue debido a circunstancias o
necesidades imprevistas sino a una deficiente preparación del contrato, máxime teniendo en cuenta
que en este tramo existían como estructuras destacadas siete viaductos y el túnel de Figueres, por
lo que dicho modificado no se ajusta a lo establecido en el art. 101.1 del TRLCAP.
- El expediente nº 13 se adjudicó en octubre de 2007, por un importe de 64.236 miles de euros y
fue objeto de un modificado nº 1 por importe de 12.767 miles de euros, lo que supuso un aumento
del precio inicial del 19,9 % aunque sin incremento de plazo. Este modificado tuvo por objeto
solventar las deficiencias y omisiones del proyecto tales como la omisión de transporte al vertedero
de los materiales no aprovechables o la caracterización de un acuífero superficial, así como la
19 No se acepta lo alegado, la entidad señala que la mayoría de las mejoras solicitadas por las administraciones se
reciben en fase de ejecución lo que pone de manifiesto que se realizaron sin observarse el procedimiento establecido
confirmando lo dispuesto en el anteproyecto de informe.
50 Tribunal de Cuentas
presencia de agua que aconsejaban ejecutar una serie de pozos de drenaje, por lo que no se
o necesidades nuevas sino, como ya se ha expuesto a deficiencias del proyecto.
- El expediente nº 15 fue objeto de un modificado por importe de 6.234 miles de euros, lo que
representó un 19,98% sobre el importe de adjudicación, que ascendió a 31.204 miles. Según
información facilitada por la entidad dicho modificado fue debido a una serie de circunstancias,
problemas y condicionantes surgidos durante el transcurso de la obras que suponen necesidades
nuevas, sin que exista mayor justificación al respecto. Comprendió, entre otras actuaciones, nuevos
desvíos del cauce del río Besòs, no contemplados en el proyecto, o la instalación de un sistema de
contención de vehículos para la protección de la línea de alta velocidad desde la autopista que
discurre paralela, por lo que dichas actuaciones más que circunstancias imprevistas parecen
deficiencias en la preparación del expediente y elaboración del proyecto, lo que no se ajusta a lo
- El expediente nº 25, destinado a elaborar el proyecto de protección acústica en el Tramo: La
Roca-Ruidellots, adjudicado por un importe de 13.038 miles de euros, fue objeto de un modificado
nº 1 por importe de 910 miles de euros, con un incremento del plazo de 6 meses. Este modificado
fue debido a que una vez iniciados los trabajos surgieron una serie de imprevistos que hicieron
necesario proponer determinadas modificaciones al proyecto inicial que no fue posible tener en
cuenta al tiempo de redacción del proyecto y eran necesarios para completar las obras en su
totalidad, sin que se hayan acreditado las circunstancias imprevistas. Así, por ejemplo, el
modificado comprendió, entre otras, la instalación de una pantalla de cierre de andén en la estación
de Hostalric, ya que la plataforma de alta velocidad en su paso por dicho término municipal es
paralela a otra línea convencional y por razones de seguridad e impacto acústico era necesaria su
separación; sin embargo dicha pantalla fue solicitada por el Ayuntamiento en noviembre de 2009
durante la fase preparatoria del contrato. Por otra parte, durante el desarrollo de los trabajos se
resolvieron expedientes relativos a edificaciones a proteger acústicamente, que posteriormente
debido a su estado se concluyó que era necesario demoler; también se llevaron a cabo actuaciones
de integración medioambiental de taludes y accesos. En definitiva, el objeto del modificado parece
deberse a defectos del proyecto constructivo inicial que podían haberse previsto en la fase de
preparación, por lo que no se ajustó a lo dispuesto en el artículo 202 de la LCSP en el que se
establece que solo podrán introducirse modificaciones por razones de interés público y para
atender a causas imprevistas debidamente justificadas.
Modificados formalizados para convalidar actuaciones ya ejecutadas.
- El expediente nº 3, que tuvo por objeto las obras de ejecución del proyecto de construcción de la
plataforma de la LAV Madrid-Zaragoza-Barcelona-Frontera-Francesa: Tramo Nudo de la Trinidad-
Moncada, fue objeto de dos modificados. En el modificado nº 2, el Consejo de Administración, en
su reunión 24 de febrero de 2012, acordó convalidar actuaciones ejecutadas por importe de 214
miles de euros, lo que representó un 29% sobre el importe total del citado modificado, que ascendió
a 736 miles y autorizó la redacción de un modificado por la parte no ejecutada que ascendió a 522
miles. En cuanto a las actuaciones pendientes de ejecución, tuvieron por objeto atender una serie
de circunstancias imprevistas que hicieron necesaria la introducción de unidades de obra que
modifican a las que figuran en el proyecto constructivo. Las actuaciones proyectadas originaron la
supresión de pozos de la salida de emergencia, al no ser necesarios de acuerdo con las
especificaciones, la adaptación de la losa intermedia del pozo de ataque adaptada a un futuro
soterramiento, la ejecución de pasamanos en el interior del túnel, entre otras, por lo que más que
circunstancias imprevistas, las actuaciones llevadas a cabo parecen deberse a defectos del
otra parte, en cuanto a las actuaciones objeto de convalidación nada se concreta sobre cuales son
y qué motivos han impedido la formalización previa del correspondiente contrato.
- El expediente nº 17 que tuvo por objeto las obras de ejecución y realización de mantenimiento de
las instalaciones definidas en el proyecto constructivo de señalización, telecomunicaciones fijas y
Principales contratos celebrados por ADIF en la construcción del AVE Barcelona-Frontera Francesa 51
elementos asociados a la línea de alta velocidad, se adjudicó por un importe de 161.751 miles de
euros de los cuales 135.228 miles correspondieron a la obras y 26.523 miles al mantenimiento de
instalaciones.
Dicho expediente fue objeto de dos modificados. El modificado nº 1 estuvo motivado, ente otros
aspectos, por el retraso sobre el plazo de ejecución previsto en la plataforma de la línea de alta
velocidad en el tramo de Girona-Figueres, que determinó la necesidad de instalar un tercer carril en
línea convencional entre Girona Mercancías y Figueres, como situación provisional de explotación.
La cuantía total del modificado de las obras ascendió a 1.678 miles de euros y de este importe,
1.185 miles corresponden a la convalidación de actuaciones ya ejecutadas, debido a causas que
obligaron a actuar con urgencia por motivos de seguridad en la circulación, según informe de 16 de
marzo de 2011 sin que se hayan acreditado tales motivos, quedando pendiente 493 miles.
- El expediente nº 19 fue objeto de dos modificados. El modificado nº 2 estuvo motivado entre otros
aspectos por la existencia de cambios en la plataforma no contemplados en el proyecto inicial, por
actuaciones necesarias para minimizar el impacto de robos en las instalaciones, así como por la
realización de actuaciones para optimizar las instalaciones de acuerdo con la Orden Ministerial
FOM/3317/2010. Si bien, a excepción de este último aspecto (la adecuación de las instalaciones a
la citada Orden), se incluyeron obras que no se debieron a circunstancias imprevistas, sino a
deficiencias del proyecto, por lo que no se ajustaron al manual de procedimiento.
El importe de este modificado ascendió a 2.680 miles de euros, aunque el 24,7 %, por importe de
661 miles, correspondió a actuaciones que había sido necesario ejecutar con carácter previo a la
autorización del modificado, debido a nuevas necesidades y situaciones inicialmente no previstas,
entre ellas la decisión de poner en servicio para su utilización como corredor de mercancías
algunos tramos (entre bifurcación Mollet-Girona Mercancías y entre Figueres-tramo internacional) lo
que hizo necesario completar las instalaciones para disponer de la seguridad y funcionalidad
requerida para la explotación comercial de la línea, aunque nada se justificó sobre la falta de
formalización previa de estas actuaciones, aunque precisaran su tramitación urgente, infringiendo
nuevamente el principio formal de la actividad contractual pública.
En definitiva, la convalidación, concebida como la acción y efecto de confirmar o revalidar un acto
jurídico que de suyo se encuentra viciado de nulidad relativa, para que resulte eficaz, cobra un
especial significado en el ámbito de la contratación del sector público, en primer lugar, porque el
carácter formal de esta viene expresamente establecido en los artículos 55 del TRLCAP y 28, tanto
contrato ostenta ex lege el carácter de emergencia y, en segundo lugar, porque implica que
precisamente se ha actuado omitiendo trámites esenciales del procedimiento que no tienen otra
finalidad que garantizar importantes principios que rigen la contratación del sector público como son
la publicidad, transparencia y el control y eficiente utilización de los fondos públicos, entre otros.
“A este respecto hay que subrayar cómo una de las características específicas del contrato
administrativo radica en ser esencialmente formalista por contraste con los principios espirituales
que dominan la contratación civil y mercantil, dado que la formación del consentimiento contractual
en el Derecho Administrativo viene normalmente sometida a un procedimiento de formalidades
predeterminadas que culminan con el acto final que señala el momento en que se perfecciona el
contrato y esta doctrina general es de aplicación en la cuestión planteada en donde los trámites
anteriores de naturaleza preparatoria, y por tanto precontractual, preceden a la efectiva formación
del consentimiento contractual en el que radica la fuerza obligatoria del contrato, careciéndose
antes de derecho adquirido alguno a exigir el cumplimiento de obligaciones contractuales, pues la
contratación administrativa es eminentemente formal, exigiéndose como regla general la
formalización documental, administrativa o notarial del contrato y, en tal sentido, es necesario
recordar que, conforme a las sentencias de este Tribunal de 25 de mayo de 1976, 13 de mayo de
1982 y 17 de octubre de 1983, aquél se perfecciona mediante la adjudicación definitiva, siendo en
virtud de ésta cuando el contratista y la Administración quedan obligados a su cumplimiento,
resultando inalterables con tal perfeccionamiento por disposición legal, no pudiendo modificarse las
52 Tribunal de Cuentas
condiciones del pliego a no ser que se celebre nueva licitación”, FJ 4º. STS (Sala de lo
Contencioso-Administrativo, Sección 7ª), de 18 de diciembre de 2001.
La Asesoría Jurídica, en general, informó favorablemente esta práctica con el fin de que se
respetase el justo equilibrio de las prestaciones entre las partes, evitando así un eventual
enriquecimiento injusto de ADIF, sin embargo puso de manifiesto la imperiosa necesidad de
suprimirla dado que estaba “adquiriendo una habitualidad no deseable”, que anteriormente ha
quedado expuesta si consideramos que los expedientes contractuales objeto de convalidación
superan el 10,2% de los expedientes de contratación fiscalizados.
Por último, en algunos proyectos de modificación no se respetaron los plazos establecidos en la
normativa para los supuestos de acordarse la continuidad provisional de las obras. Según el
artículo 146.4 se exige que el proyecto técnico se apruebe en el plazo de seis meses y en el de
ocho meses el expediente del modificado y esta circunstancia se ha puesto de manifiesto en el
modificado nº 2 del expediente nº 4 y en el expediente nº 11 respecto del modificado nº 1 y en el
expediente nº 13.
Respecto de este último expediente nº 13, el informe de la Inspección de Servicios del Ministerio de
Fomento, de fecha 23 de febrero de 2009, consideró que el contenido de las modificaciones
propuestas requería la suspensión temporal de las obras, a pesar de lo cual el órgano de
contratación tramitó un expediente para la continuación provisional de las mismas que fue
autorizado en el 4 de mayo de 2009 por el Secretario de Estado de Planificación e Infraestructuras,
sin que conste la fecha completa de aprobación por el Ministro del Fomento como se dispone en
artículo 146.4 de TRLCAP. Con posterioridad a lo anterior se autorizaron tres ampliaciones
debidas, entre otros motivos, a la realización de trabajos asociados a expropiaciones incluidas en el
modificado, incrementado el plazo en veintiséis meses.
b) Suspensión de las obras.
El único contrato objeto de suspensión fue el expediente nº 8, que tuvo por objeto las obras de
ejecución del Proyecto de construcción de la Plataforma y vía de la línea de AV Madrid-Zaragoza-
Frontera Francesa. Tramo: túneles urbanos y estación de Girona con un importe de adjudicación de
240.198 miles de euros y plazo de 30 meses. Dicha suspensión estuvo motivada, según un informe
de 10 de diciembre de 2014, por las intensas lluvias que afectaron a Girona los días 29 y 30 de
noviembre de ese mismo año, que provocaron la inundación de la línea de alta velocidad en el
tramo de túneles urbanos y en la propia estación de Girona, dejando sin servicio por espacio de
unas horas la línea ferroviaria. El acuerdo de suspensión se adoptó por Resolución del Presidente
de ADIF-AV el 17 de enero de 2015, aunque el acta correspondiente no se extendió hasta marzo
de 2015, vulnerando con ello lo dispuesto en el artículo 103 del RGLCAP, que establece para ello
un plazo de dos días desde el acuerdo de suspensión. Con el fin de evitar que la inundación
pudiera repetirse se tramitó por el procedimiento de emergencia la realización de las actuaciones
siguientes: restitución del cauce del río Güell a su situación original, ejecución de un muro
perimetral en el pozo de ataque y levantamiento del cerramiento de delimitación de la
infraestructura en la zona afectada, cuyo importe ascendió a 1.890 miles de euros y contó con un
plazo de ejecución de dos meses. Aunque la emergencia se encontraba plenamente justificada,
dado que concurrieron los supuestos recogidos en el artículo 72 del TRLCAP, acontecimientos
catastróficos y una situación de grave peligro, sin embargo puso de manifiesto una elaboración
deficiente del proyecto inicial, ya que una de las obras en que consistió la emergencia fue restituir
el cauce inicial del rio Güell.
c) Ampliaciones del plazo inicial de ejecución.
En el anexo VI se relacionan los expedientes de obras de la muestra que han sido objeto de
ampliación del plazo, con indicación del plazo de ejecución inicial, el vigente y el porcentaje de
variación y queda acreditado que en el 77% de los contratos examinados se produjeron variaciones
en el plazo inicial de ejecución.
Principales contratos celebrados por ADIF en la construcción del AVE Barcelona-Frontera Francesa 53
En el cuadro siguiente se recogen los expedientes cuyos incrementos del plazo inicial fueron
superiores al 150%.
CUADRO Nº 1
VARIACIONES DEL PLAZO DE EJECUCIÓN SUPERIORES AL 150% DE LOS CONTRATOS DE
OBRAS
(Plazo en meses)
Nº de
Orden Plazo
Inicial Incremento Plazo
Final % Variación
2
18
35
53
194,4
3
24
79
103
329,2
5
17,5
33
50,5
188,6
6
19,5
30
49,5
153,8
8
30
57
87
190,0
10
28
69
97
246,4
13
17
28
45
164,7
15
20
41
61
205,0
17
28
48
76
171,4
18
16
29
45
181,3
25
13
36
49
276,9
28
5
12
17
240,0
30
3
20
23
666,7
37
3
9
12
300,0
Fuente: elaborado por el Tribunal de Cuentas
En el 43,3% de los contratos de obras los incrementos del plazo de ejecución fueron superiores al
150%. Las deficiencias observadas en el examen pormenorizado de cada uno de los expedientes
se exponen agrupando o clasificando las ampliaciones del plazo conforme a los siguientes criterios:
Expedientes que experimentaron los incrementos del plazo más significativos.
Los expedientes de obras nº 30, nº 3 y nº 37 experimentaron los incrementos más significativos y
representaron un 666,7%, 329,2% y un 300%, respectivamente.
- El plazo inicial de ejecución, de tres meses, del expediente nº 30, que tuvo por objeto la ejecución
de obras complementarias en túnel de conexión Sants-La Sagrera, se incrementó en 20 meses
debido a la aprobación de cinco ampliaciones. Dada la singularidad de las incidencias asociadas a
su ejecución el análisis pormenorizado se efectúa en otro epígrafe del informe.
- En el expediente nº 37, cuyo objeto fueron las obras complementarias del contrato de ejecución
del proyecto de construcción de la plataforma de la línea de alta velocidad Madrid-Zaragoza-
Barcelona–Frontera francesa, tramo: La Sagrera-Nudo de la Trinidad, Sector Sant Andreu, el plazo
inicial de tres meses se incrementó un 300%, nueves meses. Debido a la singularidad de las
incidencias asociadas a su ejecución su análisis se efectúa en otro epígrafe del informe.
- El incremento del plazo inicial de ejecución del expediente n º 3, que tuvo por objeto la ejecución
de las obras de construcción de la plataforma Madrid-Zaragoza-Barcelona-Frontera Francesa.
Tramo: nudo de la Trinitat-Montcada, fue debido a la aprobación de once ampliaciones que en su
conjunto lo incrementaron en más de seis años, ya que la fecha de finalización de las obras debió
ser el 24 de septiembre de 2009, porque se iniciaron el 25 de septiembre de 2007 con un plazo de
54 Tribunal de Cuentas
ejecución de 24 meses, sin embargo, en la última ampliación se indicó como fecha de finalización
el 25 de abril de 2016.
Los motivos que originaron este incremento respondieron a circunstancias de diversas índole, tales
como la tramitación de dos modificados, la existencia de una serie de imprevistos en la
construcción de la plataforma (por un mayor número de intervenciones de mantenimiento de la
rueda de corte de la tuneladora debidos al desgaste de los elementos de corte y por la
imposibilidad de ejecutar la reposición de Red Eléctrica al no disponerse de los terrenos), la
tramitación de un expediente de expropiación por no disponer de los terrenos, por la necesidad de
hacer coincidir en el tiempo la duración de las obras del modificado nº 2 con las obras del contrato
principal, por ejecución de plantaciones e hidrosiembra de las obras, que necesitan una
climatología idónea, y por estar en tramitación un contrato complementario, por importe de 13.697
miles de euros, que representó un 12,4% del contrato inicial, con objeto de habilitar en las obras
unas condiciones de mayor seguridad en la circulación del gas natural, así como la ejecución de
medidas ambientales asociadas a la reclamación del Ayuntamiento de Moncada i Reixac que
requieren, entre otras, la autorización de vados de cruces de rieras por parte de la Agencia
catalana del agua.
Ampliaciones que responden a retrasos en la ejecución o finalización de los trabajos por
defectos de coordinación que evidencian una deficiente planificación de las actuaciones.
- El expediente nº 2, que tuvo por objeto la adecuación de las instalaciones de seguridad y
comunicaciones del entorno de Barcelona-Sants por afección de la línea de alta velocidad Madrid-
Barcelona, cuyo retraso estuvo motivado, principalmente, por la dilación de las obras de las vías y
la remodelación estructural de la estación.
Además, estas deficiencias se han puesto de manifiesto en los siguientes expedientes:
- En el expediente nº 18, que tuvo por objeto la adecuación de la línea Barcelona- Frontera
Francesa y accesos para su explotación en ancho internacional, tramo: Girona-Figueres, el
incremento del plazo estuvo motivado por la imposibilidad de comenzar los trabajos de renovación
de la línea debido a los retrasos en ejecución de la plataforma, así como por un cambio en el
sistema electrónico y a retrasos en las pruebas exigidas por el Ministerio.
- El retraso del expediente nº 25, que tuvo por objeto el proyecto de construcción de la protección
acústica en el tramo de La Roca-Ruidellots, estuvo motivado por la necesidad de coordinar los
trabajos de cimentación con otros contratos de superestructura lo que dio lugar a retrasos en la
ejecución de pantallas.
- Las ampliaciones del expediente nº 13 que tuvo por objeto las obras de ejecución del proyecto
constructivo de la plataforma de la línea de alta velocidad Madrid-Zaragoza-Barcelona-Frontera
francesa. Tramo: Ruidellots-Frontera francesa, estuvieron motivadas, entre otros aspectos, porque
las circulaciones ferroviarias existentes no permitían dar de baja a una vía en la fechas previstas,
por retraso en el comienzo de los trabajos de enterramiento del túnel de línea de alta velocidad y
por retraso en el desalojo del arrendatario de la Estación de Mercancías, lo que impedía la
ocupación de los terrenos. Sobre este último aspecto -el desalojo del arrendatario-, en abril de
2007, se firmó un adenda al contrato de arrendamiento con objeto de prorrogar su vigencia por otro
año, lo que pone de manifiesto un cierto grado de descoordinación, ya que el proyecto y el informe
de supervisión se aprobaron en abril de 2007, por lo que no debió tramitarse dicha adenda al
contrato de arrendamiento.
Ampliaciones que ponen de manifiesto deficiencias en las actuaciones preparatorias motivadas
por errores, omisiones o falta de previsión del proyecto inicial
- En el expediente nº 2, cuyo objeto fue la adecuación de las instalaciones de seguridad y
comunicaciones del entorno de Barcelona-Sants por afección de la línea de alta velocidad Madrid –
Principales contratos celebrados por ADIF en la construcción del AVE Barcelona-Frontera Francesa 55
Barcelona, además de los motivos ya expuestos, en el que el retraso estuvo motivado por la
realización de trabajos no previstos originariamente en el proyecto constructivo tales como el
montaje del sistema Anuncio de Señales y Frenado Automático (ASFA) antiperturbaciones en todas
las señales, instalación de una ruta alternativa en la comunicación entre puestos de mando local.
- En el expediente nº 8, que tuvo por objeto las obras de ejecución del proyecto de construcción de
la plataforma y vía en el tramo: túneles urbanos y estación de Girona, las ampliaciones estuvieron
originadas por la necesidad de realizar una auscultación de las edificaciones y estructuras próximas
a la estación que aconsejaban ralentizar el procedimiento de excavación, de realizar una campaña
más exhaustiva para obtener un conocimiento más apropiado del terreno y definir los tratamientos,
así como por el retraso de los técnicos municipales en definir de las salidas de emergencias,
aspectos que resultan contradictorios con lo dispuesto el acta de replanteo previo, de 6 de junio de
2007, en la que se reconoció la viabilidad del proyecto una vez examinados los espacios relativos a
las obras.
Además, las ampliaciones quinta y sexta, aprobadas en marzo de 2014 y julio de 2014,
respectivamente, se debieron a la necesidad de finalizar los trabajos pendientes relacionados con
la cubierta del pozo de ataque, así como por estar pendiente de definir la cubierta de la Estación de
Girona por parte del Ayuntamiento, incrementando el plazo en diez meses lo que no resulta
coherente con la circunstancia de quedar, en marzo de 2014 pendiente de ejecutar 0,3% y con
encontrarse comprometido y no pagado en el ejercicio 2015, por 764 miles de euros.
En enero de 2015 y abril de ese mismo año se aprobaron dos ampliaciones más, séptima y octava,
que incrementaron el plazo en seis meses, lo que no resulta coherente con el hecho de haberse
acordado en enero de ese mismo año la suspensión de las obras. La primera de ellas fue debida a
la necesidad de finalizar trabajos pendientes en la cubierta y la tramitación de un segundo
modificado, sin que conste su autorización, y la segunda de ellas estuvo motivada la existencia de
actividades pendientes de concretar por el Ayuntamiento de Girona, tales como la adecuación al
entorno urbano de una salida de emergencia.
- En el expediente nº 15 el retraso fue debido al cambio en el proceso constructivo del falso túnel
de Montcada y su salida, por problemas de inundabilidad de las excavaciones en la ribera del río
Besòs, por la tramitación de un modificado, así como por la ejecución de terraplenes y a problemas
de integración medioambiental en plantaciones e hidrosiembra de los vertederos, por imposibilidad
de reposición conjunta de parte de los servicios afectados hasta la instalación del nuevo centro de
distribución, que no había sido autorizado por el propietario de un finca hasta que no se resolvieran
las expropiaciones, lo que resulta contradictorio con lo dispuesto en el acta de replanteo previo de
junio de 2007, según la cual una vez examinados los espacios relativos a las obras de referencia,
se llegó a la conclusión de viabilidad de los mismos.
- En el expediente nº 25, que tuvo por objeto el proyecto de construcción de la protección acústica
en el tramo de La Roca-Riudellots, el retraso estuvo motivado, entre otros aspectos, por la
necesidad de revisar estructuralmente los aleros de los viaductos que soportan las pantallas, ya
que en los proyectos de la plataforma no se contemplaba la posibilidad de protecciones acústicas
en los mismos (cuarta y quinta ampliación).
- El retraso del expediente nº 28, que tuvo por objeto las obras de instalación y adecuación de
sistemas de seguridad en Barcelona-Sants, fue debido a que el proyecto originario no tuvo en
cuenta el volumen de viajeros, lo que originó restricciones en cuanto al horario y turnos de trabajos.
3) Finalización de los contratos de obras: recepción y liquidación.
La finalización de los contratos de obras de construcción o modificación de las infraestructuras
la LCSP y 222 y 235 del TRLCSP requiere un acto formal de recepción de las obras en el que se
darán por recibidas, comenzando el plazo de garantía. Para los contratos de obras comprendidos
56 Tribunal de Cuentas
en el ámbito de los sectores regidos por las Leyes 48/1998 y 31/2007 no consta en sus respectivos
manuales de procedimiento referencia alguna al respecto, por lo que habrá de ajustarse a lo
dispuesto en los PCG, PCP y en el contrato.
En el 72% de los expedientes consta el acta de recepción. Las incidencias detectadas con relación
a las actas de recepción se exponen a continuación:
- Las obras del expediente nº 29debieron finalizar en junio de 2012 y la recepción de las mismas se
efectuó en septiembre de ese mismo año con un retraso de tres meses, por lo que no se ajusta a lo
dispuesto en el artículo 205.2 de la LCSP. En este sentido, también la recepción se realizó con
retraso sin que consten los motivos en el expediente nº 26, en el que la empresa adjudicataria
solicitó, el 2 de diciembre de 2010, iniciar los trámites para la recepción de las obras, sin embargo
hasta agosto de 2011 no se autorizó la recepción, que se efectuó el 5 de octubre de ese mismo
año.
- En la recepción de las obras del expediente nº 13, que se efectuó el 15 de diciembre de 2011, se
puso de manifiesto la existencia de daños leves, debido a las lluvias extraordinarias acaecidas, que
a juicio de la Dirección facultativa no impidieron su recepción y se estableció un plazo estimado de
dos meses para su reparación. En informe del Director de la obra, de 18 de junio de 2015, se indicó
que los daños ocasionados fueron de escasa entidad y que las reparaciones fueron actuaciones
menores, siendo asumidas por el contratista sin incremento alguno en la certificación final.
- En el acta de recepción de las obras del expediente nº 34 se declaró que las obras se encontraron
en buen estado y sin defectos aparentes, aunque estaban pendientes de resolver algunos
conceptos recogidos en un anexo a la misma, concediéndose un plazo de un mes para la
realización, sin embargo no se acreditó su importe, ni su realización.
Una vez recibidas las obras, el órgano de contratación, dentro del plazo de dos meses desde la
recepción de contratación, debe aprobar la certificación final de las obras ejecutadas para su abono
al contratista en plazo según dispone el artículo 166 del RGLCAP. Un vez transcurrido el plazo de
garantía, dos años, se procederá a la liquidación final de las obras según lo dispuesto artículo 169
del RGLCAP. Analizados los expedientes de obras de la muestra se han puesto de manifiesto las
siguientes incidencias.
Se produjeron retrasos en la aprobación de la certificación final, siendo significativo el relativo al
expediente nº 4, ya que la recepción se efectuó en noviembre de 2013 y la aprobación del
expediente y del gasto relativo a la certificación final se efectuó el 11 de noviembre de 2014. Por
otro lado, en los expedientes no figura la liquidación final de las obras aunque estén finalizadas
como en los expedientes nº 8, y nº 11. En otros la liquidación se efectuó con sensible retraso como
el expediente nº 1 en el que la liquidación final de las obras se efectuó con un retraso de cinco años
ya que la recepción de las obras se realizó en julio de 2008 y, sin embargo, la liquidación no se
aprobó hasta diciembre de 2013; en los expedientes nº 7 y nº 27, el retraso fue de dos años, por lo
que no se ajusta a lo dispuesto en la normativa anteriormente citada.
Principales contratos celebrados por ADIF en la construcción del AVE Barcelona-Frontera Francesa 57
CUADRO Nº 2
INCREMENTOS DEL IMPORTE DE ADJUDICACIÓN DE LOS CONTRATOS DE OBRAS
(Importes en miles de euros IVA excluido)
Fuente: elaborado por el Tribunal de Cuentas
En el cuadro anterior se resumen los modificados, revisiones de precios y certificaciones
adicionales habidos en los expedientes de la muestra. La proliferación de dichas actuaciones ha
supuesto incrementos de los importes, siendo especialmente significativo que en nueve de ellos
acusan un aumento de precio de adjudicación igual o superior al 25%.
58 Tribunal de Cuentas
4) Análisis particular de varios expedientes en la Estación de La Sagrera y su entorno por la
gravedad de las incidencias asociadas a su ejecución.
IMAGEN Nº 2
PLANO SITUACIONAL DE LOS EXPEDIENTES ANALIZADOS EN EL APARTADO
Fuente: elaborado por el Tribunal de Cuentas
a) Circunstancias que afectan a todos los expedientes analizados.
Diversas obras en el entorno de la futura estación de alta velocidad de La Sagrera, proyectado
como el edificio más grande de la ciudad de Barcelona, adolecen de una serie de incumplimientos
de la normativa contractual y de importantes incidencias en su ejecución, circunstancias que han
desembocado en actuaciones judiciales.
En fecha 3 de septiembre de 2013 la Fiscalía Provincial de Barcelona, a través de la Unidad de
Policía Judicial-GDET del Mando de Operaciones VII (Zona de Cataluña), en el seno de las
Diligencias de Investigación 315/2013, solicitó documentación del expediente “Tramo La Sagrera-
Nudo de la Trinidad. Sector Sagrera” (expediente nº 14 de la muestra).
El 5 de mayo de 2014 la Guardia Civil realizó una serie de actuaciones en el marco de la
investigación judicial a cargo del Juzgado de Instrucción nº 9 de Barcelona (diligencias previas nº
202/2014, sección B), por presuntos delitos de malversación de fondos públicos, cohecho y
falsedad documental. El objeto de la investigación fue determinar si empleados de la empresa
contratista presuntamente se habrían concertado con personal de ADIF y de las asistencias
técnicas para beneficiar irregularmente a la adjudicataria, tanto en la fase de adjudicación como de
ejecución del contrato, en perjuicio de los fondos públicos gestionados por ADIF.
El 31 de julio de 2014 (Comité de Dirección de ADIF de 1 de agosto) se aprobó por parte de la
Entidad fiscalizada unos criterios de actuación sobre “tratamiento de determinadas incidencias
contractuales”. En los citados criterios se asumía la naturaleza excepcional de la convalidación de
actuaciones, es decir, sin la previa tramitación y formalización de los contratos, que bajo ningún
concepto debía convertirse en un mecanismo de tramitación ordinario y, además de diversos
controles que actuaban sobre la tramitación de cada expediente, se encargaba a la Dirección de
Auditoría Interna la realización de un informe anual referido a las convalidaciones tramitadas en el
año anterior en el que se identificaran las principales causas determinantes de la necesidad de
ejecutar trabajos con carácter previo a la formalización de los contratos y se propusieran medidas
tendentes a atajar dichas causas y reducir la ejecución de obras para las que no se cuenta con la
pertinente cobertura contractual.
Principales contratos celebrados por ADIF en la construcción del AVE Barcelona-Frontera Francesa 59
En octubre de 2014 el Presidente de ADIF-AV acordó iniciar dos expedientes informativos al objeto
de comprobar y constatar la existencia, en su caso, de diferencias entre las certificaciones emitidas
y la obra ejecutada por un importe superior a la obra realmente ejecutada.
El primer expediente informativo iniciado el 3 de octubre de 2014 incluyó tres contratos. El informe
de 29 de octubre de 2014 de la Dirección de Auditoría interna de ADIF concluyó que se había
certificado obra por un importe superior a la obra realmente ejecutada en los siguientes
expedientes:
Expediente nº 10 de la muestra. Contrato de plataforma de la LAV Madrid-Frontera
Francesa. Tramo La Sagrera-Nudo de la Trinitat. Sector Sant Andreu. Mes de referencia:
agosto de 2014. Importe certificado: 164.813 miles de euros. Valoración de la obra medida:
132.077 miles. Exceso de certificación: 32.736 miles.
Expediente nº 23 de la muestra. Contrato para la “Construcción de la estructura de la
Estación de La Sagrera”. Mes de referencia: abril de 2014. Importe certificado: 73.557 miles
de euros. Valoración de la obra medida: 43.216 miles. Exceso de certificación: 30.341 miles.
Expediente nº 24 de la muestra. Contrato para la “Construcción de accesos a la Estación de
La Sagrera”. Mes de referencia: abril de 2014. Importe certificado: 77.498 miles de euros.
Valoración de la obra medida: 58.237 miles. Exceso de certificación: 19.261 miles.
Todo lo anteriormente expuesto comportó que, de un importe total certificado de 315.868 miles de
euros (incluyendo unas certificaciones tramitadas y finalmente no aprobadas correspondientes a los
expedientes nº 23 y nº 24), la valoración de la obras realmente ejecutadas ascendiera a tan solo
233.530 miles, existiendo 82.338 miles de exceso de abono y certificación.
Además, en el citado expediente informativo se indicó que en la valoración de las tres obras se
incluyeron unidades de obras no recogidas en los proyectos vigentes y que en los supuestos que
no existían precios para las mismas en dichos proyectos se habían utilizado provisionalmente
precios estimados de unidades nuevas.
El inicio del segundo expediente informativo se aprobó por el Presidente de la Entidad en fecha 31
de octubre de 2014. El Informe resultante, de 11 de junio de 2015, muestra los siguientes
resultados:
Expediente nº 9 de la muestra. Proyecto de construcción de plataforma y vía de la línea de
alta velocidad Madrid-Zaragoza- Barcelona Frontera francesa. Tramo: túnel de conexión
Sants-La Sagrera. Se concluye que resulta un exceso de importe certificado y abonado de
33.489 miles de euros, de los cuales, 29.063, miles correspondieron a obras ejecutadas
fuera de proyecto y 4.426 miles a importe neto adelantado.
Proyecto de remodelación de la cabecera norte de la Estación de Sants (no incluido en la
muestra). El exceso de importe certificado y abonado se cifra en 9.351 miles de euros, de
los cuales 1.924 miles correspondieron a obras ejecutadas fuera de proyecto y 7.427 miles
a importe neto adelantado.
El expediente informativo también concluyó que, aun cuando las obras estaban finalizadas, se
habían ejecutado actuaciones no incluidas en el proyecto vigente y certificado y abonado
cantidades que excedían de la valoración realizada según proyecto y que, dado que estaban
finalizadas las obras, se iniciase el proceso de recepción y liquidación de los contratos, incluyendo
en la certificación final la diferencia entre el importe abonado y el resultante de las actuaciones a
convalidar.
60 Tribunal de Cuentas
Con posterioridad, el 3 de noviembre de 2014, el Presidente de ADIF-AV presentó una denuncia
ante la Fiscalía General del Estado poniendo de manifiesto las diferencias entre la obra ejecutada y
las certificaciones emitidas en las siguientes obras: Sector Sant Andreu (expediente nº 10),
Estructura de la Estación de La Sagrera (expediente nº 23) y Accesos a la Estación de La Sagrera
(expediente nº 24). Dichas diferencias respondían a las manifestaciones de los jefes de las ACO
sin incluir potenciales reclamaciones de los contratistas.
Debido a las importantes diferencias detectadas entre obra ejecutada y obra certificada se iniciaron
tres expedientes de reintegro (que tenían por objeto los contratos nº 10, nº 23 y nº 24 de la
muestra) en fecha 12 de noviembre de 2014. El monto total del reintegro ascendía a 72.626 miles
de euros, incluyendo el importe de las certificaciones realmente abonadas (nº 23 por importe de
26.863 miles, 13.027 miles del nº 24 y 32.736 miles del nº 10). El 23 de noviembre de 2015 se
declaró la caducidad y archivo de los citados expedientes para el reintegro de las cantidades
certificadas y abonadas en exceso respecto de la medición real del contrato de obras, sin perjuicio
de que, una vez finalizadas las actuaciones iniciadas referentes a determinar el volumen e importe
de la obra realmente ejecutada (en particular, las labores encargadas a las auditorías externas),
ADIF-AV iniciara las actuaciones que en su caso procedan.
A la vista de los resultados de los expedientes informativos y de los de reintegro, ADIF-AV adjudicó
el 1 de septiembre de 2015, por importe de 807.426 miles de euros y un plazo de dos meses, cinco
contratos para la prestación de servicios de auditoria con empresas externas, con el objeto de
comprobar la adecuación técnica, verificación de la calidad y adecuación a lo reflejado en el
proyecto de las diferentes obras elementales ejecutadas y la medición de la realidad física de las
obras elementales ejecutadas con objeto de obtener una valoración presupuestaria de las mismas
por distintas auditoras externas.
Las citadas auditorías técnicas fueron finalizadas en noviembre de 2015 y, según escrito de la
Entidad fiscalizada de 27 de junio de 2016, los datos recogidos en dichas auditorías serán tomados
en consideración para regularizar la situación de los contratos de obra objeto de examen.
Durante los trabajos de campo de la fiscalización en la sede central de ADIF-AV, y en fecha 28 de
junio de 2016, la Guardia Civil en funciones de policía judicial y bajo el mandato de la titular del
Juzgado de Instrucción nº 26 de Barcelona, llevó a cabo una operación que incluyó detenciones de
personal de ADIF-AV, de personal de las empresas contratistas y de personal responsable de las
asistencias técnicas, así como numerosos registros en oficinas y domicilios particulares en
Barcelona y Madrid. La instrucción se encuentra bajo secreto sumarial. Los contratos afectados por
esta actuación son los expedientes números 10, 23 y 24 de la muestra. Todas las actuaciones
judiciales, tanto las del Juzgado de Instrucción nº 9 como las del nº 26, ambos de Barcelona, aún
no habían finalizado cuando se dieron por terminados los trabajos de fiscalización
b) Análisis específico de los expedientes.
A continuación se analizan los expedientes afectados por estas especiales circunstancias que han
sido objeto de fiscalización, según los siguientes tramos:
b.1. Túnel de conexión Sants-La Sagrera. Expedientes nº 9 y 30 de la muestra.
En este apartado se analizan los expedientes nº 9 y su complementario, el expediente nº 30 de la
muestra, el primero tuvo por objeto el proyecto de construcción de plataforma y vía de la línea de
alta velocidad Madrid-Zaragoza- Barcelona Frontera francesa. Tramo: túnel de conexión Sants-La
Sagrera, y el segundo las obras complementarias nº 1 del anterior. Si bien, éste último no figura en
el expediente informativo elaborado por ADIF, aunque consta en el informe de la auditoria externa
encargada por la Entidad.
El expediente nº 9 se adjudicó en enero de 2008 por 154.598 miles de euros, con un plazo inicial
de 35 meses. El acta de comprobación del replanteo se levantó el 18 de marzo de ese mismo año,
Principales contratos celebrados por ADIF en la construcción del AVE Barcelona-Frontera Francesa 61
por lo que las obras se iniciaron el 19 de marzo, debiendo finalizar en febrero de 2011. Dicho
tramo, de 5.644 m, previó la conexión de la LAV desde la cabecera norte de la estación Sants
hasta la cabecera sur de la futura estación de La Sagrera (del túnel ferroviario y conexión de los
sectores de Sants y Sagrera), atravesaba Barcelona por las calles Provença y Mallorca y afectaba
a siete edificios catalogados (entre ellos, Sagrada Familiay Casa Milà). Comprendió, entre otras, las
siguientes actuaciones: la conexión de la línea de alta velocidad con la estación; excavación de un
túnel de 4.825 m con tuneladora; la ejecución de diversos pozos (pozo de extracción, pozo de
introducción y pozo principal) así como diez pozos intermedios desde los que se realizaría el
mantenimiento de la tuneladora y que en la fase de explotación de la línea se habilitarían como
salidas de emergencia y alguno de ellos se convertirían en pozos de bombeo y pozos de
ventilación.
Durante su ejecución fue objeto de diversas incidencias, en concreto dos proyectos modificados y
seis ampliaciones del plazo, así como un contrato complementario (nº 30 de la muestra).
La autorización para la redacción del proyecto modificado nº 1 se acordó, por Resolución del
Presidente de ADIF, de 28 de noviembre de 2008, y se aprobó por Resolución de 24 de diciembre
de 2010, por importe de 30.718 miles de euros, trascurrido más de dos años desde su autorización,
debido a la redacción de una adenda para redefinir la propuesta inicial e incorporar nuevos
conceptos, según el informe propuesta del junio de 2009.
Este modificado nº 1 tuvo por objeto, entre otros aspectos, disminuir la gran afectación al tráfico de
vehículos que ocasionaban las obras, atender una petición del Ayuntamiento de Barcelona para
modificar el emplazamiento de pozos e instalaciones y alejarlos de los equipamientos urbanos y
zonas de tráfico, así como incrementar la seguridad en la ejecución de las obras dada la
proximidad de edificios colindantes.
El proyecto modificado introdujo importantes variaciones al proyecto inicial, en unos casos por la
supresión de alguna de las actividades inicialmente proyectadas, actuaciones cuyo importe
estimado ascendió a 23.500 miles de euros y, en otros, por la realización de actuaciones nuevas no
contempladas que ascendieron a 50.600 miles (importe estimado). Una vez más la necesidad de
modificar el proyecto inicial se debió, en gran medida, a la imprevisión y falta de planificación, pues
ya desde un principio se conocía que el trazado iba a discurrir íntegramente por zonas urbanas y su
proximidad a edificios catalogados.
En diciembre de 2010 se adjudicó un contrato de obras complementarias por importe de 16.817
miles de euros con plazo de ejecución inicial de tres meses, cuyo examen se realiza al final.
La autorización para la redacción del proyecto modificado nº 2 se acordó, por Resolución del
Presidente de ADIF, de 27 de abril de 2012, aprobándose, por Resolución de 26 de noviembre de
2012, con un importe de 61 miles de euros y sin incidencia en el plazo de ejecución. Comprendió
distintas actuaciones que, según el informe de la Inspección de Servicios de 11 de octubre de
2011, se encontraban ejecutadas y fueron objeto de convalidación. Con ello se obvió el
procedimiento legalmente establecido para la tramitación de modificados, infringiéndose el principio
formal que ha de regir la actuación contractual pública.
En definitiva los dos proyectos de modificados incrementaron el importe del contrato inicial en un
19,9%, que ascendió finalmente a 185.377 miles de euros y representaron notables variaciones
respecto del proyecto inicial. En efecto, los pozos de extracción y de introducción se desplazaron y
de los diez pozos intermedios iniciales, tres no se ejecutaron (los de Paseo de Gracia, San Juan y
Serrat), cinco se segregaron del proyecto inicial con el modificado nº 1 (los de Casanova, Enric
Granados, Sardenya, Bruc e Independencia) y otro (el de Borrell) también se separó del proyecto
inicial, con el modificado nº 2. De dichos pozos, los de las calles Enric Granados y Borrell se
ejecutaron el primero con un contrato de obras complementarias y el segundo con una nueva
licitación, junto con otros dos más. Por otro lado, de los cinco pozos segregados en el modificado
62 Tribunal de Cuentas
nº 1, uno de ellos (el pozo de la calle Bruc) se continuó ejecutado con el expediente inicial y no
llegó a segregarse del expediente nº 9.
Además de los modificados, este expediente fue objeto de seis ampliaciones que incrementaron el
plazo inicial un 134,3%. La primera ampliación se aprobó, el 10 de enero de 2011, por un plazo de
doce meses, y estuvo motivada por: “la gran cantidad de servicios afectados a desviar a lo largo del
trazado y la necesidad de disponer de la autorización de concesión de continuidad de las obras del
modificado”, lo que puso de manifiesto nuevamente una deficiente planificación del proyecto. La
segunda ampliación, al igual que la primera, estuvo motivada por el número elevado de servicios
afectados por las obras, así como por la imposibilidad de simultanear la ejecución de los trabajos
de los distintos pozos para la salida de emergencias y ventilación a petición del Ayuntamiento de
Barcelona. La tercera ampliación estuvo motivada por la necesidad de coordinarse con las distintas
empresas que realizan los trabajos en el túnel.
Las ampliaciones cuarta y quinta, aprobadas en mayo de 2013 y marzo de 2014, respectivamente
estuvieron motivadas por la necesidad de coordinar los trabajos con la explotación de la plataforma
como consecuencia de la reducción de los rendimientos previstos y por estar pendientes de
finalización trabajos en las instalaciones de las salidas de emergencias y ventilación del túnel.
La sexta ampliación, aprobada en julio de 2014 y que llevó la fecha de finalización a enero de 2015,
fue debida a la necesidad de adecuar el plazo de las obras a las necesidades de explotación, sin
embargo en enero de 2013 se había certificado prácticamente el 100% de presupuesto vigente.
En concreto, en la certificación nº 58, de enero de 2013, se había ejecutado y abonado casi en su
totalidad el 100% del proyecto por importe de 185.377 miles de euros (importe de adjudicación y de
los dos modificados), sin embargo según informe de la ACO realizado para elaborar el expediente
informativo, de junio de 2015 a petición de ADIF, la valoración de la obra realmente ejecutada en el
mes de mayo de 2015 ascendía a 180.951 miles, por lo que resultó una diferencia de 4.426 miles
de euros que puede considerarse un exceso de obra certificada sobre la realmente ejecutada20.
Además, de la valoración de la obra realmente ejecutada, 151.888 miles de euros corresponden a
unidades de obras ejecutadas según proyecto vigente y 29.063 miles corresponden a obras nuevas
no previstas en el proyecto vigente. Los precios nuevos para las citadas obras efectuadas fuera del
proyecto fueron los aportados por la asistencia al control de las obras y se estimaron a partir de
otros similares del proyecto vigente o del precio de mercado que haya podido encontrar la
asistencia al control de las obras.
Por su parte, la auditoría externa contratada por ADIF confirmó que se habían certificado y
abonado cantidades que excedían de la valoración realizada según proyecto y valoró ésta (a
agosto de 2015) en 181.494 miles de euros, incluyendo unidades que no se han podido valorar al
no estar documentadas, por un importe estimado de 8.017 miles. Si bien, la auditora externa
concluyó en su informe que la información tenía carácter provisional al estar pendiente de revisión.
En junio de 2016 las obras del túnel de conexión a que nos venimos refiriendo se encontraban,
desde enero de 2013 en explotación, sin embargo todavía estaban pendientes de recepción, a
pesar de que a esa fecha (en enero de 2013), como se ha indicado con anterioridad, el
presupuesto vigente se hallaba ejecutado en su totalidad y abonado el cien por cien del proyecto,
tal como queda acreditado en la certificación nº 58. Según escrito de julio de 2016, la Entidad
estaba pendiente del nombramiento de Inspector para proceder a su recepción formal.
20 No se acepta lo alegado, la entidad estima que los 4.426 miles de euros no puede considerarse un exceso de
certificación sobre las mediciones ya que dicho importe será revisado en con la relación valorada que acompañará a la
certificación final, aun no remitida, siendo un documento vivo sujeto a variaciones, sin embargo el PIF analiza la situación
a junio de 2015 y no puede contemplar escenarios futuros no conocidos.
Principales contratos celebrados por ADIF en la construcción del AVE Barcelona-Frontera Francesa 63
Mediante escrito fechado a 10 de junio de 2016 de la Subdirección de Control de Gestión de Red
de Alta Velocidad, se puso de manifiesto que las cantidades satisfechas sin amparo contractual
serían objeto de formalización al tramitarse el correspondiente adicional. Con el citado adicional a
que se ha hecho referencia anteriormente se depurarán las reclamaciones informales planteadas
por el contratista a la asistencia al control de obras que representan un importe estimado
inicialmente en 50.174 miles de euros y que eventualmente podrían suponer un incremento del
precio del contrato en la cantidad solicitada. Dichas reclamaciones afectaron principalmente a la
tuneladora y a otros aspectos de diversa índole tales como reformas de oficinas -por ejemplo
habilitar punto de información al ciudadano-, alquiler provisional de oficinas para organismos
instalados en la Torre del Fang afectados por las obras hasta la ubicación definitiva; actuaciones
medioambientales exigidas por la Agencia Catalana no previstas inicialmente en el proyecto,
convenios con asesores externos para temas para seguimiento de las obras o para la resolución de
temas concretos.
GRÁFICO Nº 8
EXPEDIENTE 9. DETALLE DE LO CERTIFICADO Y ABONADO Y DE LA OBRA REALMENTE
EJECUTADA
(Miles de euros)
Fuente: elaborado por el Tribunal de Cuentas
El expediente nº 30 de obras complementarias se adjudicó por Resolución del Presidente de 20 de
diciembre de 2010 por importe de 16.817 miles de euros, con un plazo de ejecución inicial de tres
meses.
Este expediente estuvo motivado por la necesidad de realizar un tratamiento adicional del terreno
en algunos edificios colindantes con la traza de túnel, debido a que el tratamiento recogido en el
proyecto inicial era insuficiente, entre las edificaciones afectadas se encontraba el edificio de Casa
Milà (edificio de singularidad arquitectónica, por lo que la UNESCO solicitó una protección
especial), así como por la realización a instancia de los servicios técnicos del Ayuntamiento de
Barcelona, de un nuevo pozo (Enric Granados) para mejorar las condiciones de evacuación del
túnel y con un método constructivo que influyese en menor grado al tráfico.
Lo anterior pone de manifiesto que su tramitación no se debió a circunstancias imprevistas, ya que
era conocido que la construcción del túnel se efectuaba en un entorno urbano con edificios de
significación arquitectónica, por lo que como obra complementaria no se ajustó a los requisitos
exigidos en el artículo 155.b) de la LCSP.
64 Tribunal de Cuentas
Las obras comenzaron el 23 diciembre de 2010, por lo que debieron finalizar en marzo de 2011, sin
embargo la recepción de las obras no se efectuó hasta diciembre de 2012, lo que representó un
incremento en el pazo inicial de 20 meses. Dicho incremento del plazo estuvo motivado por la
aprobación de cinco ampliaciones debidas a la gran cantidad y complejidad de los servicios
afectados, en un número muy superior a lo inicialmente previsto, así como por la demora de los
trabajos de reurbanización a llevar a cabo en los diferentes tramos de vías urbanas afectados por
las obras complementarias, las cuales han sido objeto de los correspondientes proyectos
urbanístico-arquitectónicos, sometidos a sucesivas revisiones, y para cuya ejecución es preceptivo
contar previamente con la aprobación del Comité de Obras de la Dirección de Infraestructuras del
Ayuntamiento de Barcelona, por lo que no fue posible finalizar las obras en la fecha prevista, lo que
evidencia una deficiente actuación en la fase preparatoria.
La recepción de las obras se efectuó el 17 de diciembre de 2012 y la certificación final se aprobó,
mediante Resolución del Presidente de la Entidad, el 5 de julio de 2013, con cinco meses de
retraso, no ajustándose a lo dispuesto en el artículo 166.1 del RGLCAP, según el cual la
certificación final ha de ser aprobada en el plazo de dos meses desde la recepción. La citada
certificación presentó un saldo de 1.796 miles de euros, de los cuales 131 miles correspondieron a
revisión de precios que de haberse ejecutado en el plazo inicial establecido no hubiese resultado
necesario su abono.
Por otro lado, del examen de las certificaciones se puso de manifiesto que en diciembre de 2011,
certificación nº 13, se había certificado la totalidad del importe de adjudicación y desde enero de
2012 hasta octubre de ese mismo año las certificaciones fueron de importe cero y posteriormente
hasta el mes de diciembre no se certificó más obra por lo que resulta incongruente con el hecho de
efectuar la recepción en diciembre del citado ejercicio. Además, con posterioridad a diciembre de
2011, fecha en la que concluyó la certificación total de las obras, se formalizaron dos prórrogas en
marzo y julio de 2012 incrementando los plazos en cuatro meses cada una hasta la fecha en que
finalmente se recepcionó la obra en diciembre de 2012, sin que exista acreditada ninguna
justificación que soporte el retraso.
Este expediente no se incluyó en el expediente informativo de junio de 2015, por lo que no consta
un informe de la ACO sobre la valoración de las obras ejecutadas a petición de ADIF, aunque se
recogió en el informe de auditoría externa, por lo que la información que se ha tenido en cuenta es
la recogida en dicho informe. La auditora externa valoró la obra realmente ejecutada en 8.148 miles
de euros, sin embargo el importe certificado y abonado ascendió a 18.482 miles de euros (importe
de adjudicación y certificación final sin revisión de precios), por lo que existió una diferencia de
10.334 miles entre lo certificado y pagado y la valoración efectuada por la auditora externa. De la
obra real ejecutada 5.306 miles correspondieron a obra contemplada en el proyecto. Las obras
están finalizadas aunque están pendientes de su liquidación. Según afirma ADIF, en la liquidación
se procederá a regularizar las mediciones en los términos que concluye el informe de auditoría
externa21.
21 No se acepta lo alegado, la entidad señala que las mediciones a tener en cuenta para hacer la valoración final de la
obra ejecutada sobre la que se aprobará el adicional y el saldo de liquidación será la que realice el Director de obra. Sin
embargo la entidad mediante el escrito 27 indicó “Así mismo se procederá en la liquidación del contrato complementario a
la regularización de las mediciones en las que concluye el informe de auditoría externa”.
Principales contratos celebrados por ADIF en la construcción del AVE Barcelona-Frontera Francesa 65
GRÁFICO Nº 9
EXPEDIENTE 30. DETALLE DE LO CERTIFICADO Y ABONADO Y DE LA OBRA REALMENTE
EJECUTADA
(Miles de euros)
Fuente: elaborado por el Tribunal de Cuentas
Por último, es importante destacar, en relación con el tramo túnel de conexión Sants-La Sagrera
que vinculado a dicho tramo figura la tramitación de 142 expedientes de gasto, por un importe de
24.500 miles de euros, originados por la reposición de suministros de energía eléctrica, agua y gas,
así como comunicaciones no recogidos en el proyecto constructivo, que se abonaron directamente
a los proveedores y eventualmente podrían considerarse como aumento en la cuantía de las obras.
A estos efectos, se entiende por expedientes de gastos, según la auditora externa, una forma de
contratación por la que ADIF paga directamente a la compañía afectada por la reposición de
servicio, por lo que si una reposición de servicio se tramita mediante un expediente de gasto el
importe correspondiente no se ha detraer del presupuesto del proyecto.
66 Tribunal de Cuentas
b.2. Sector La Sagrera.
IMAGEN Nº 3
IDENTIFICACIÓN DE ACTUACIONES CON INCIDENCIAS EN EL SECTOR LA SAGRERA
Fuente: elaborado por el Tribunal de Cuentas
Expediente cuyo objeto fueron las obras de plataforma. Tramo Sagrera–Nudo de la Trinitat:
Sector Sagrera (expediente nº 14 de la muestra).
Como se indicó anteriormente dicho expediente está bajo investigación judicial. Por ello, los
trabajos de fiscalización no han contado con toda la documentación El soporte completo,
contractual y económico, de este expediente se encuentra en poder de la autoridad judicial. ADIF-
AV, a través de la Abogacía del Estado, dio traslado al Juzgado del Informe de Auditoría Técnica
de Obras. El Juzgado de Instrucción nº 9 de Barcelona mediante oficio de 4 de marzo de 2016,
requirió la remisión de determinada información relativa a las obras adjudicadas a una serie de
empresas.
Las obras han consistido en la ejecución de la plataforma de la línea de alta velocidad en el tramo
La Sagrera-Nudo de la Trinitat, Sector Sagrera, con una longitud de 1,66 km. El nuevo trazado se
ha diseñado con ancho de vía internacional para doble vía de alta velocidad. Como elementos
singulares hay que destacar el desvío de las dos vías de la línea de cercanías Vilafranca-Maçanet,
las dos de Vilanova-Mataró y la ejecución de un salto de carnero para pasar las vías de la LAV por
Principales contratos celebrados por ADIF en la construcción del AVE Barcelona-Frontera Francesa 67
encima de las vías de la línea Vilafranca-Maçanet, quedando entre las dos líneas de cercanías
indicadas.
El expediente se adjudicó, por un importe de 58.574 miles de euros, el 20 de febrero de 2008, y se
formalizó el 5 de marzo del mismo año con un plazo de ejecución inicial de 19 meses y una baja
sobre el importe de adjudicación del 31,13%.
El precio del contrato debería ser abonado por ADIF a la empresa adjudicataria según los
porcentajes establecidos en la Adenda al Acuerdo Marco regulador de las relaciones entre ADIF y
BSAV suscrita por ambas entidades el 19 de noviembre de 2007, de acuerdo con la cual a ADIF le
correspondería el pago del 87,16%, cuyo importe ascendía a 51.053 miles de euros, y a la empresa
pública BSAV el 12,84%, equivalente a 7.521 miles. A ADIF y a BSAV se dedica el apartado I.4 del
presente Informe. Los socios fundadores de BSAV, con proporciones iguales de capital, el 25%,
fueron la Generalitat, el Ayuntamiento de Barcelona, RENFE y el Gestor de Infraestructuras
Ferroviarias (GIF). Desde el 1 de enero de 2013 el capital de BSAV es el siguiente: ADIF: 7,5%;
ADIF-Alta Velocidad: 30%; Generalitat de Cataluña: 25%; Ayuntamiento de Barcelona: 25% y
Renfe-Operadora: 12,5%.
Las obras comenzaron el 3 de junio de 2008, aunque solo se encontraban disponibles los terrenos
propiedad de ADIF, por considerar el Director de obras que éstos eran suficientes para su inicio. No
obstante, en abril de 2008, se suspendió el inicio de las obras por la falta de disponibilidad de los
terrenos y por la necesidad de hacer un inventario e identificación de los servicios ferroviarios
existentes en la zona de las obras.
Durante su ejecución se produjeron cuatro ampliaciones del plazo y un proyecto de modificado nº
1. Estas incidencias incrementaron el plazo de ejecución en 27 meses, lo que representó un
incremento del 142,1% sobre el plazo inicial, y estuvieron originadas, entre otros, por los siguientes
motivos: por la necesidad de adecuar la cabecera del lado Barcelona de la Estación de La Sagrera,
por desplazar las señales de comunicación y enclavamiento de la estación al producirse
interferencias con las obras del Metro, por atender los requerimientos del Ayuntamiento, por la
aparición de restos arqueológicos, por reposición de servidumbres y por adecuar la conexión de las
aguas pluviales a la red principal. Algunos motivos podrían haberse detectado en las actuaciones
preparatorias, como la reposición de servidumbres o la adecuación de la conexión de aguas
pluviales, lo que pone de manifiesto una deficiente planificación de las actuaciones.
El modificado nº 1, por importe de 11.619 miles de euros, con un incremento del plazo inicial de
ejecución de 9 meses, tuvo por objeto recoger las variaciones de unidades de obra, incluir las
nuevas unidades de obra necesarias para la correcta ejecución e incorporar las aspectos que se
derivaban de la adaptación de las obras a los condicionantes reales no considerados en el
proyecto, por lo que a más que circunstancias imprevistas, estuvo motivado por defectos de
planificación y gestión del proyecto, lo que no se ajusta a lo dispuesto en el artículo 101.1 del
TRLCAP. En el informe de la Inspección General del Ministerio de Fomento de 10 de noviembre de
2009, se concluyó que: “desde el punto de vista técnico, la propuesta de modificación que se
plantea soluciona adecuadamente los errores y omisiones del proyecto vigente”, lo que confirma lo
anteriormente señalado.
Las obras finalizaron en octubre de 2011 y fueron recibidas de conformidad, según el acta de
recepción de 26 de enero de 2012. La certificación final no se formalizó hasta el de 25 de octubre
de 2013, incumpliendo con ello el plazo de dos meses establecido por el artículo 147.1 del
se recibió requerimiento judicial instando la paralización de abono del saldo de certificación final,
que ascendía a un importe de 5.670 miles de euros.
El importe certificado y abonado según la relación de certificaciones y facturas facilitadas por la
Entidad fiscalizada ascendió a 70.498 miles de euros, estando pendiente de certificar y pagar 4.942
miles que se corresponden con la parte del copago de ADIF sobre el saldo de la certificación final.
Este contrato no fue objeto de un expediente informativo por parte de ADIF debido a la existencia
68 Tribunal de Cuentas
de actuaciones penales. La auditoría externa de 25 de noviembre de 2015, a efectos de determinar
el exceso certificado sobre lo ejecutado, consideró que el importe certificado de la obra ascendió a
71.043 miles y valoró el proyecto constructivo con su modificado nº 1, estableciendo una horquilla
entre los 44.533 y los 48.208 miles, lo que originó un exceso abonado entre 26.510 miles y 22.835
miles.
Expediente cuyo objeto fue el contrato para la Construcción de la estructura de la Estación de
La Sagrera (expediente nº 23 de la muestra).
En este proyecto constructivo se incluyeron todas las actuaciones necesarias para la ejecución de
la infraestructura, vía y edificación, tales como movimiento de tierras, obras de drenaje, estructuras
reposición de servicios y servidumbres afectados, así como las instalaciones ferroviarias de la línea
convencional hasta su puesta en servicio. Se adjudicó por importe de 315.899 miles de euros con
un plazo inicial de ejecución de 52 meses. El contrato se formalizó en mayo de 2010.
Según el ACR las obras no comenzaron hasta junio de 2010, si bien en dicho acta se dejó
constancia de que el adjudicatario no podía ocupar algunas zonas al estar pendiente de liberar la
correspondiente a la línea Barcelona-Mataró y por estar sin desmantelar las instalaciones de
electrificación y comunicaciones debido a la existencia de dos vías de ancho convencional que no
se podían utilizar, lo que pone de manifiesto una deficiente planificación de las actuaciones
preparatorias.
Las obras comenzaron el 10 de junio de 2010, por lo que deberían haber finalizado en octubre de
2014. Terminado el plazo inicialmente previsto, fue objeto de una ampliación de 24 meses, por lo
que el plazo inicial se incrementó un 46,2%; la ampliación fue debida al “Protocolo de intenciones
entre ADIF y el Ayuntamiento de Barcelona” para el desarrollo de la estación de La Sagrera y su
entorno” suscrito el 10 de julio de 2013, es decir, un año antes de que se formalizara la ampliación
del plazo, lo que no parece lógico teniendo en cuenta el significativo aumento de plazo que se ha
considerado necesario. En la actualidad las obras están sin actividad.
El importe de la relación valorada que figura en la certificación nº 1, de 30 de septiembre de 2010,
ascendió a 847 miles de euros y comprendió los siguientes conceptos: movimiento de tierras,
actuaciones preventivas y correctivas y seguridad y salud. El informe mensual correspondiente a
ese mismo mes (septiembre 2010), realizado por la ACO sobre la medición de la producción real,
puso de manifiesto que la obra realmente ejecutada ascendió a 26 miles de euros, por lo que ya
desde el inicio existieron diferencias entre lo certificado y abonado y la ejecución real, diferencia
que en el caso de la certificación nº 1 ascendió a 821 miles de euros. En dicho informe, además,
figura la relación valorada de las obras ejecutadas que acompaña a la certificación y por el mismo
importe que ésta. En definitiva, se acredita la existencia de una doble medición desde el inicio de
las obras y no solo desde el mes de abril de 2014, que es lo que concluye el expediente informativo
iniciado por la Entidad fiscalizada de 29 de octubre de 201422.
Del análisis de la muestra de certificaciones intermedias (nº 2, nº 13, nº 14, nº 30 y nº 31) con su
correspondiente relación valorada y los informes de la ACO se ha comprobado que siguieron
22 No se acepta la alegación. La entidad sobre la doble medición señala expresamente “solo existe una única medición
valorada de la producción real de la obra que las ACO entregan al instructor. Mientras que las relaciones valoradas
incluidas en la certificación tenían el único fin de sumar el monto total deseado de facturación” Al respecto cabe señalar
que aunque existiese una única medición de la producción real de la obra, sin embargo en la relación valorada se recoge
otra distinta que no se corresponde con la obra realmente ejecutada y que es la que efectivamente se paga, por lo que,
existen dos mediciones, una sobre la producción real y otra en la relación valorada que acompaña la certificación en la
que se reflejan unas mediciones distintas de algunas partidas del presupuesto y que además se tienen en cuenta para el
pago de la certificación.
En este sentido se puede citar el dictamen del Consejo de Estado nº 18361995 de 11 de octubre “la realización de estos
pagos está sujeta a un procedimiento de medición de la obra ejecutada, su valoración y certificación; la medición de la
obra no es una pura operación aritmética de fijación de las unidades realizadas sino que tiene el carácter de una
verdadera comprobación de las prestaciones ejecutadas por el contratista en un determinado período de tiempo”.
Principales contratos celebrados por ADIF en la construcción del AVE Barcelona-Frontera Francesa 69
existiendo importantes diferencias entre las cantidades abonadas y la ejecución real de las obras
durante toda la duración del contrato, así como una doble medición en los informes mensuales de
la ACO.
El importe acumulado de la relación valorada que acompaña a la última certificación tramitada y
aprobada, la nº 42 de febrero de 2014, ascendió a 67.285 miles de euros, sin embargo, según el
informe mensual (febrero 2014) realizado por la ACO el importe de la obra realmente ejecutada fue
de 40.422 miles de euros, lo que supuso una diferencia entre lo certificado y lo realmente ejecutado
de 26.863 miles, que es la cantidad abonada en exceso al contratista, por lo que se había
certificado un 21,3% y solo se había ejecutado un 12,8% del presupuesto.
En el cuadro siguiente se detallan los importes de las certificaciones y de los informes de la ACO
de las certificaciones de la muestra:
CUADRO Nº 3
DETALLE DE LOS IMPORTES DE LAS CERTIFICACIONES Y DE LAS MEDICIONES DE LA ACO
(Importes en miles de euros IVA excluido)
CERTIFICACIONES DOCUMENTOS ADIF MEDICIONES INFORME ACO DIFERENCIA (4)
-(3)
Nº Año Mes Importe Cert Doc.
(1) Importe Rel.
Valorada (2) Producción real
(3) Medición Rel.
Valorada (4)
1
2010
09
847
847
26
847
821
2
2010
10
3.006
3.006
26
3.006
2.980
13
2011
09
6.075
6.075
1.715
6.075
4.360
14 2011 10
6.158
6.158
1.255
6.158
4.903
30
2013
02
531
531
2.797
531
-2.266
31
2013
03
409
409
1.964
409
-1.555
42
2014
02
2.394
2.394
707
2.394
1.687
Fuente: elaborado por el Tribunal de Cuentas
Las variaciones más significativas entre la relación valorada que acompaña a la certificación y el
informe de la ACO se han encontrado, entre otros capítulos, en movimiento de tierras general para
excavación a cielo abierto entre pantallas unidad (G103006) donde se proyectaron 1.555.420,94
unidades, si bien en la relación valorada se recogieron como ejecutadas 1.117.450 unidades, lo
que supuso un importe total de 11.286 miles de euros. Por su parte, el informe de la ACO sobre la
producción real recogió 92.038 unidades por importe de 930 miles, por lo que existió una diferencia
de 1.025.412 unidades que supuso una diferencia en el precio de 10.357 miles.
En estructuras, pantallas para la unidad (G30SN025), se proyectaron 24.348,49 unidades y en la
relación valorada se recogieron todas las unidades presupuestadas, lo que supuso un importe total
de 10.134 miles de euros. Según el informe de la ACO sobre la producción real, no se ejecutó
unidad alguna. En otro tipo de pantalla (la unidad G30SN022) se proyectaron 18.225,39 unidades
por un importe de 4.302 miles, en la relación valorada se recogieron 5.900 unidades por importe de
1.393 miles, sin embargo en el informe de la ACO sobre la producción real figuraban 27.119,80
unidades cuyo importe ascendió a 6.402 miles, lo que pone de manifiesto que se ejecutaron más
unidades de las inicialmente presupuestadas, 8.894,41 unidades, lo que supuso un incremento del
presupuesto de 2.100 miles.
Por otra parte, se incluyeron actuaciones no previstas en el proyecto inicial. Según información
facilitada por ADIF, en mayo de 2016, entre estas unidades cabe señalar, las siguientes:
excavaciones arqueológicas, actuaciones de medidas correctoras, demolición del Puente del
Trabajo Digno, demoliciones y trabajos previos paso inferior bajo el desvío provisional del AVE.
Sobre las excavaciones arqueológicas, el proyecto vigente no contemplaba la retirada de restos
arqueológicos, sino solo el seguimiento, lo que pone de manifiesto una deficiente planificación del
proyecto. Esta falta de planificación, también quedó patente en la demolición de los edificios de la
70 Tribunal de Cuentas
calle Baixada de La Sagrera, que, estando prevista en el proyecto, no incluía los trabajos previos y
desvíos de instalaciones necesarios para hacer frente a su demolición. Actualmente, solo se ha
realizado la demolición de uno de los edificios ya que del otro no se pudo realizar al no estar todas
las viviendas desocupadas.
Situación similar a la anteriormente descrita se produjo respecto de los vestuarios del campo de
fútbol de Sant Martí, cuya demolición sí estaba prevista en el proyecto, sin embargo no su
reposición, por lo que en esta fase de la obra se procedió a la ejecución de unos vestuarios
provisionales no contemplados en el proyecto vigente, a instancias del Ayuntamiento de Barcelona.
En este mismo sentido, en el proyecto constructivo se incluyó la ejecución de las cuatro salidas de
emergencia del recinto de cercanías, sin embargo solo se han realizado intervenciones menores no
previstas en el proyecto vigente.
En relación con la demolición del Puente del Trabajo Digno, el PPT que rige la contratación de este
expediente (nº 23), al describir las obras objeto del contrato, no previó su realización, sino que se
limitó expresamente a señalar que: “debía desviarse debido a la necesidad de realizar su
demolición antes de construir la estructura de la nueva estación de la Sagrera, si bien dicho desvío
se incluyó en otro expediente”, por lo que la citadas obras se realizaron sin ninguna cobertura legal,
lo que resulta contrario al carácter formal de la contratación administrativa. Según escrito de 27 de
mayo de 2016 del Director de obras, facilitado por ADIF-Alta Velocidad para valorar las unidades no
incluidas en el proyecto se tuvieron en cuenta los precios del contrato vigente cuando éstos
estaban previstos, pero en el caso de no estar disponibles se utilizaron precios nuevos, tomando
como referencia los precios nuevos recogidos en la auditoría externa aunque dejando constancia
de que estaban siendo objeto de revisión. Todo lo anterior resulta contrario a establecido en el
artículo 148.3 del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, en
el que se señala que la obra ejecutada se valorará a los precios nuevos debidamente autorizados
para unidades de obras no previstas en el contrato23.
Las relaciones valoradas que acompañan a las certificaciones fueron realizadas por el jefe de la
ACO con carácter general con excepción de las relaciones relativas a las certificaciones nº 13, nº
14 y nº 42 que están firmadas por la misma persona, en unas ocasiones como Director de contrato
y en otras como el Director de obras. Estas actuaciones no se ajustan a lo dispuesto en el artículo
148.1 del RGLCAP que establece que es el Director de las obras quien debe redactarlas, ni a lo
establecido en el procedimiento especifico de ADIF aprobado en diciembre de 2012, sobre
medición de obra ejecutada y certificaciones de obras en el que se indica que la relación valorada
se realizará y firmará por el Director de obra. A mayor abundamiento, las facultades del Director del
Contrato o responsable del mismo se entienden sin perjuicio de las facultades del Director
A partir de febrero de 2014, fecha de la última la certificación (nº 42), no se aprobaron ni se
abonaron más certificaciones, por lo que hasta ese momento el importe de las obras certificado y
abonado ascendió a 67.285 miles de euros. Si bien, sí se tramitaron cinco certificaciones sucesivas
(nº 43 a nº 47) correspondientes a los meses entre marzo a julio de ese mismo año, por importe de
5.747 miles (sin incluir la revisión de precios y anticipos concedidos), que fueron emitidas,
validadas y firmadas por el Director de contrato (algunas contaron con el visto bueno del Jefe de
Área de Cataluña), sin embargo no contaron con la autorización del gasto y ordenación del pago.
Según escrito de 27 de junio de 2016 de la Subdirección de Control de Gestión de la Red de Alta
Velocidad, no se aportó soporte documental sobre el acuerdo de paralización de la tramitación de
las certificaciones emitidas. No obstante ADIF, según el citado escrito, justificó dicha paralización
en espera de disponer de evidencias y controles adicionales, así como por la cercanía y correlación
23 Lo alegado sobre la valoración de las unidades no incluidas en el proyecto confirma lo manifestado en el anteproyecto
de informe, ya que la entidad indica que la obra se valora de forma estimada y provisional y que el momento de su
regularización mediante la preceptiva incidencia contractual, se aprobará el acta de precios contradictorios.
Principales contratos celebrados por ADIF en la construcción del AVE Barcelona-Frontera Francesa 71
de las obras con el expediente nº 14 respecto del cual sí se recibió un requerimiento del juzgado de
instrucción nº 9 instando la paralización de abono del saldo de la certificación final.
Desde el mes de marzo de 2014 hasta marzo de 2016, según el listado de seguimiento económico
de las obras facilitado por ADIF-AV, quedó acreditada la ejecución real de obras por un importe
acumulado de 15.727 miles de euros, lo que sumado a los 40.422 miles cuya ejecución verificó la
ACO con anterioridad suman un total de 56.149 miles, lo que reduce la cantidad pagada en exceso
a febrero de 2014 (que ascendía a 26.863 miles), a 11.136 miles. Las obras llevadas a cabo entre
marzo de 2014 y marzo de 2016, según informe del Subdirector de Construcción III, de mayo de
2016, tuvieron por objeto la realización de trabajos y ejecución de unidades de obras estrictamente
necesarias para garantizar la seguridad de las obras y evitar daños ocasionales a las mismas y
afectaron, principalmente, a movimientos de tierras y a estructuras (cimentaciones, soleras y losas).
Según escrito de 27 de junio de 2016, del Subdirector de Control de Gestión de Red de Alta
Velocidad, las obras se encuentran sin actividad desde agosto de 2015 por decisión unilateral del
adjudicatario, salvo el agotamiento del vaso de la estación para mantener los niveles freáticos
actuales evitando tanto la inundación del recinto excavado como posibles afecciones a
edificaciones o infraestructuras situadas en las proximidades. No obstante, según el citado escrito,
se ha instado al adjudicatario para que reanudara los trabajos en la losa a partir del 13 de junio de
2016.
El 11 de diciembre de 2015, la UTE contratista interpuso una reclamación por la totalidad de las
actividades y unidades de obra realmente ejecutadas y por otros conceptos de daños y perjuicios
derivados de la ejecución del contrato valorados en la cantidad total de 7.325 miles de euros, todo
ello cuantificado a fecha de 31 de agosto de 2015, sin perjuicio de los mayores costes y gastos que
siguieran devengándose durante la tramitación de la reclamación. Dicha reclamación ha dado lugar
al procedimiento ordinario 33/2016, que se sigue ante el Juzgado Central de lo Contencioso-
Administrativo nº 8, contra la desestimación presunta por silencio administrativo negativo de la
reclamación administrativa presentada.
Según el citado escrito de 27 de junio de 2016, ADIF- AV está realizando actuaciones para
regularizar administrativamente las obras ya ejecutadas, tomando en consideración los resultados
de las auditorías y sin atender a las necesidades de continuidad de futuro de las obras sino a la
regularización de lo ya ejecutado. En agosto de 2015, la auditora externa valoró la obra ejecutada
en 55.702 miles de euros, de los que 8.171 miles se ejecutaron fuera del proyecto.
72 Tribunal de Cuentas
GRÁFICO Nº 10
EXPEDIENTE 23. DETALLE DE LO CERTIFICADO Y ABONADO Y DE LA OBRA REALMENTE
EJECUTADA
(Miles de euros)
Fuente: elaborado por el Tribunal de Cuentas
Expediente cuyo objeto fue el contrato para la Construcción de los Accesos a la Estación de La
Sagrera (expediente nº 24 de la muestra).
Este proyecto constructivo comprende todas las actuaciones necesarias para la ejecución de la
infraestructura, vía y edificación, tales como movimiento de tierras, obras de drenaje, estructuras
reposición de servicios y servidumbres afectados, incluyendo las instalaciones ferroviarias de la
línea convencional hasta su puesta en servicio. Se adjudicó el 30 de abril de 2010, por importe de
192.071 miles de euros, con un plazo inicial de ejecución de 54 meses, formalizándose en mayo de
ese mismo año.
El inicio de las obras se efectuó el 10 de junio de 2010, aunque en el anexo del ACR se indicó que
existía una zona pendiente de liberar debido a que no se había realizado el desvío de otras líneas
(Vilanova-Mataró y Vilafranca-Maçanet) y quedaba una zona ocupada por instalaciones y por
oficinas, lo que pone de manifiesto una deficiente planificación en la preparación del contrato.
Las obras debieron finalizar en diciembre de 2014, sin embargo fueron objeto de una ampliación
del plazo por 24 meses, trasladándose la fecha de finalización a diciembre de 2016. Esta
ampliación representó un incremento del plazo inicial del 44,4 % y fue debida al “Protocolo de
intenciones entre ADIF y el Ayuntamiento de Barcelona para el desarrollo de la estación de La
Sagrera y su entorno” suscrito el 10 de julio de 2013. Igual que en el expediente anterior llama la
atención que transcurriera más de un año entre la firma del Acuerdo y la formalización de la
ampliación del plazo.
El importe certificado y abonado, según la última certificación aprobada nº 41, de enero de 2014,
ascendió a 67.914 miles de euros, sin embargo la valoración de la ejecución real de la obra, en esa
misma fecha, ascendió a 54.887 miles, según el informe de la ACO, lo que originó un exceso en el
importe abonado de 13.027 miles.
Desde febrero a julio de 2014, ADIF-AV decidió no aprobar ninguna certificación más hasta
regularizar la situación, si bien se emitieron certificaciones que fueron validadas y firmadas por el
Director del contrato, pero sin autorizar el gasto y pago. El importe total de estas certificaciones
Principales contratos celebrados por ADIF en la construcción del AVE Barcelona-Frontera Francesa 73
ascendió a 9.587 miles de euros (sin incluir la revisión de precios y los anticipos a cuenta
concedidos). En este sentido, según escrito de 27 de junio de 2016 de la Subdirección General de
Gestión de Red de Alta Velocidad dependiente de la Dirección General de Explotación y
Construcción, no se aportó soporte documental sobre el acuerdo de paralización de la tramitación
de las certificaciones emitidas. Si bien, según el citado escrito, se justificó dicha paralización en
espera de disponer de evidencias y controles adicionales, así como por la cercanía y correlación
con las obras del tramo La Sagrera-Nudo de la Trinitat. Sector Sagrera, (expediente nº 14),
respecto del cual sí se recibió un requerimiento del juzgado de instrucción nº 9 instando la
paralización de abono del saldo de la certificación final.
Desde febrero de 2014 a octubre de 2015, según informe de la ACO, la producción real de la obra
ascendió a 22.497 miles de euros, lo que sumado a la ejecución acreditada por la ACO hasta el
mes de enero de 2014 ascendía a un importe total de 77.384 miles.
Desde la certificación nº 1 de septiembre de 2010 se ha constatado una doble medición en los
Informes de la ACO, por un lado la valoración de la producción real ejecutada y por otro lado la
relación valorada de las obras ejecutadas, que en principio sería la que acompañaría a la
certificación24. Además, en las algunas certificaciones (nº 3, nº 5 y nº 27) la medición de la relación
valorada no coincide con la relación valorada que acompaña a la certificación, por lo que habría
una triple medición. No obstante, en el expediente informativo iniciado por ADIF el 29 de octubre de
2014 se señaló expresamente que: “los informes mensuales de las asistencias técnicas incluyen la
doble medición (producción real y relación valorada certificada), a petición de la dirección de obra
de ADIF desde mayo de 2013, en la obra Accesos a la Estación de La Sagrera”, lo que resulta
contrario a lo anteriormente señalado.
La certificaciones nº 22, nº 23, nº 27, nº 28 y nº 41 examinadas figuran firmadas, entre otros, por el
Director del contrato en lugar del Director de Obras, lo que no resulta conforme con lo dispuesto en
el artículo 150 del RGLCAP, según el cual las certificaciones se expedirán por el Director de las
obras. Por su parte, en las relaciones valoradas que acompañan a esas certificaciones consta la
conformidad del Director del contrato, sin embargo en las certificaciones nº 3 y nº 4 no, lo que pone
manifiesto cierta confusión entre las figuras del Director de las obras, a quien corresponde la
ejecución de las mismas, según los PCAP que rigen la contratación, en su cláusula 21, y el Director
de contrato, que se regula en el artículo 52 de la LCSP y no previsto en los PCAP.
A partir de octubre de 2015 y hasta marzo de 2016 no hay más producción real. Lo ejecutado hasta
esa fecha, 77.384 miles de euros, motivó un saldo a favor del contratista de 9.470 miles, pues,
como se expone con anterioridad, el importe total certificado y abonado había sido de 67.914 miles,
paralizándose posteriormente los pagos. En este sentido, según los informes de la ACO relativos a
ese mismo periodo consta que no se habían ejecutado trabajos y que el contratista había
paralizado sus actividades en la obra, y así como desde enero de 2016 no figura en la obra ningún
personal de la empresa adjudicataria.
Según escrito de mayo de 2016 del Director de obras, en el importe total ejecutado, de acuerdo con
la ACO, hasta marzo de 2016, por valor de 77.384 miles de euros, se incluyeron obras nuevas
fuera de proyecto que, a grandes rasgos y por la importancia económica de las actuaciones más
24 No se acepta la alegación. La entidad sobre la doble medición señala expresamente “solo existe una única medición
valorada de la producción real de la obra que las ACO entregan al instructor. Mientras que las relaciones valoradas
incluidas en la certificación tenían el único fin de sumar el monto total deseado de facturación” Al respecto cabe señalar
que aunque existiese una única medición de la producción real de la obra, sin embargo en la relación valorada se recoge
otra distinta que no se corresponde con la obra realmente ejecutada y que es la que efectivamente se paga, por lo que,
existen dos mediciones, una sobre la producción real y otra en la relación valorada que acompaña la certificación en la
que se reflejan unas mediciones distintas de algunas partidas del presupuesto y que además se tienen en cuenta para el
pago de la certificación.
En este sentido se puede citar el dictamen del Consejo de Estado nº 18361995 de 11 de octubre “la realización de estos
pagos está sujeta a un procedimiento de medición de la obra ejecutada, su valoración y certificación; la medición de la
obra no es una pura operación aritmética de fijación de las unidades realizadas sino que tiene el carácter de una
verdadera comprobación de las prestaciones ejecutadas por el contratista en un determinado período de tiempo”.
74 Tribunal de Cuentas
significativas, fueron la construcción del Puente del Trabajo que inicialmente estaba previsto en otro
expediente (nº 14 de la muestra) y cuya demolición se realizó en el expediente de estructura de la
Estación de La Sagrera (nº 23 de la muestra), la realización de excavaciones bajo cubierta en la
zona de mantenimiento de ancho convencional, variante ferroviaria en cabecera norte de la línea
de Mataró, excavaciones arqueológicas, cubierta del triángulo de Espronceda, reposición de
servidumbres, entre otras. Para la valoración de estas unidades fuera de proyecto se tuvieron en
cuenta los precios del contrato vigente cuando éstos eran de aplicación, y en el caso de no estar
disponibles se utilizaron precios nuevos, tomándose como referencia los precios nuevos recogidos
en la auditoría externa, aunque se encontraban en proceso de revisión y, por tanto, no eran
definitivos, lo que resulta contrario a lo establecido en el artículo 148.3 del Reglamento General de
la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, en el que se señala que la obra ejecutada se
valorará a los precios nuevos debidamente autorizados para unidades de obras no previstas en el
contrato.
El informe de auditoría externa confirmó que existieron diferencias entre el importe certificado y
abonado con la valoración de la obra ejecutada realmente hasta enero de 2014 y valoró, en agosto
de 2015, en 75.016 miles de euros la obra total ejecutada hasta ese momento. De este importe,
58.927 miles correspondería a la ejecución de obras según el proyecto y el resto, por valor de
16.089 miles, a obras no contempladas en aquel y, por tanto, pendientes de convalidación.
Teniendo en cuenta que el importe certificado y abonado a enero de 2014, ascendía a 67.914 miles
de euros y que la obra ejecuta fue de 75.016 miles, el importe pendiente de certificar al
adjudicatario sería de 7.102 miles.
ADIF-AV, en escrito de 27 de junio de 2016 de la Subdirección General de Gestión de Red de Alta
Velocidad dependiente de la Dirección General de Explotación y Construcción, y al objeto de
proceder a la regularización la situación contractual de las obras ejecutadas, tomando como
referencia los datos de la auditora externa y exclusivamente respecto de actuaciones ya
ejecutadas, concretó las actuaciones a realizar. Tales actuaciones consistirían, primero en tramitar
la incidencia ante la Inspección de Servicios y segundo, a la vista del informe, en solicitar la
declaración de abono o convalidación, para, a continuación, redactar la incidencia correspondiente
y, finalmente, aprobada la incidencia por el órgano de contratación, emitir la certificación de
regularización económica en la que se recogerían los ajustes de medición y se saldaría la
diferencia entre la medición acreditada y el importe certificado previamente.
De conformidad con lo anteriormente expuesto y según este mismo escrito, de junio de 2016, se
tramitará un proyecto de modificado nº 1 para convalidar las actuaciones ejecutadas no
contempladas en el proyecto y que, de acuerdo con la auditora externa, ascendían a 16.089 miles
de euros, de los que, aplicando una mejor estimación de la medición real a esa fecha, se le
deducirán 13.347 miles por ajuste de medición, si bien este importe queda sujeto a variaciones.
Quedaría, por tanto, un adicional para incluir como precio en el modificado para la regularización de
la obra ejecutada de 2.742 miles de euros.
Respecto de la situación en la actualidad de las obras ADIF-AV ha indicado que la obra ejecutable
según el proyecto vigente es muy reducida, por lo que una vez aprobado el modificado de
regularización por el importe anteriormente indicado, propondría un nuevo modificado para la
ejecución de las obras necesarias.
Al margen de lo anterior, el contratista mediante escrito de 31 de julio de 2014 reclamó el pago de
4.193 miles de euros por certificaciones pendientes de cobro, 3.422 miles de euros en concepto de
relaciones valoradas no certificadas (de mayo, junio y julio de 2014) y 199 miles por intereses de
demora.
Principales contratos celebrados por ADIF en la construcción del AVE Barcelona-Frontera Francesa 75
b.3. Sector Sant Andreu.
IMAGEN Nº 4
IDENTIFICACIÓN DE ACTUACIONES CON INCIDENCIAS EN EL SECTOR SANT ANDREU
Fuente: elaborado por el Tribunal de Cuentas
Expediente cuyo objeto fue el proyecto constructivo de la plataforma de la línea de alta
velocidad Madrid-Zaragoza-Barcelona-Frontera Francesa. Tramo La Sagrera-Nudo de la
Trinitat. Sector Sant Andreu (expediente nº 10 de la muestra).
Este expediente se adjudicó en febrero de 2008 por un importe de 152.952 miles de euros con un
plazo inicial de ejecución de 28 meses y se formalizó en marzo de 2008, previéndose como fecha
de finalización de los trabajos el mes de diciembre de 2010.
Dicho proyecto consistió en la ejecución de una nueva plataforma del AVE, así como la
remodelación integral del ámbito de la estación de Sant Andreu Comtal, incluyendo la construcción
de una nueva estación en ancho convencional y de los viales del contorno convencional, la
reconfiguración de los viales transversales y la provisión de los espacios necesarios para futuros
talleres I y II, de UIC, destacando el carácter urbano de las actuaciones y su incidencia en el
entorno.
Las obras no se iniciaron hasta agosto de 2008, transcurridos cinco meses desde la formalización
del contrato, debido a que el ACR, de abril de 2008, fue negativa como consecuencia de la falta de
disponibilidad de los terrenos, lo que pone de manifiesto una deficiente planificación de las
actuaciones preparatorias del contrato.
Durante la ejecución de este expediente se produjeron varias incidencias, en concreto un proyecto
modificado nº 1 y seis ampliaciones de plazo. Además, se tramitó un contrato de obras
complementarias (nº 37 de la muestra).
76 Tribunal de Cuentas
El 31 de marzo de 2009 se autorizó la redacción de un modificado al proyecto de construcción
inicial de las obras, aprobándose el expediente de modificación en noviembre de 2011, con un
significativo retraso, por lo que no se ajusta a lo dispuesto en el artículo 146.4 del TRLCAP, el cual
establece un plazo de seis meses para la aprobación técnica del proyecto en los supuestos en los
que se autoriza la continuación provisional de las obras, como ocurrió en este expediente, en
septiembre de 2009.
Este modificado, por importe de 28.869 miles de euros con incremento del plazo de ejecución de
nueve meses, supuso un aumento del 18,9% sobre precio de adjudicación y comprendió, entre
otros aspectos, el mantenimiento de las actividades de los Operadores Ferroviarios de RENFE y
ADIF afectados durante la ejecución de las obras, ya que en el proyecto no se daba solución a la
continuidad de sus actividades sino que se limitaba a poner fecha de finalización de las mismas sin
concretar su nueva ubicación y continuidad25; también se destinó a la optimación, mejora y
adecuación de la explotación ferroviaria de Sant Andreu Comtal a las obras del proyecto de
construcción, así como analizar la repercusión de las obras sobre las edificaciones próximas, sobre
el tráfico de vehículos, movilidad peatonal, y atender a los requerimientos de las compañías
titulares de servicios afectados.
Lo anteriormente expuesto pone de manifiesto que dicho modificado, al menos en parte, no
respondió a causas sobrevenidas sino a deficiencias del proyecto inicial, lo que no se ajusta a lo
establecido en el artículo 101.1 del TRLCAP. Ello teniendo en cuenta que el proyecto inicial
consistió en la remodelación integral de la estación de Sant Andreu, nudo ferroviario de gran
importancia en Barcelona y que, por lo tanto, necesariamente habría de afectar a las instalaciones
existentes en el ámbito de aquella, y que, además, se trataba de unas obras de carácter urbano por
lo que tendrían incidencia en dicho entorno (edificios, viales, tráfico, movilidad peatonal,
equipamientos). En este sentido se pronuncia la Inspección General de servicios en su informe de
junio de 2009, al afirmar que parte de las actuaciones son debidas a deficiencias en el proyecto
constructivo.
En septiembre de 2011 se autorizó la redacción de un proyecto de obras complementarias (nº 37
de la muestra), adjudicado el 30 de marzo de 2012, por importe de 5.791 miles de euros y con un
plazo inicial de ejecución de tres meses.
Dicho complementario estuvo motivado por la necesidad de mantener operativos los talleres
TALGO y los accesos a los mismos, lo que requirió la construcción y puesta en servicio de un
nuevo acceso de ancho convencional (una vía) a los talleres TALGO. La Dirección de Planificación
de Renfe Operadora manifestó que no se había previsto el mantenimiento de los talleres TALGO
en el proyecto inicial, según informe propuesta para la autorización del complementario de
referencia de 23 de mayo de 2011.
Aunque tal actuación pudiera ser necesaria, no responde a circunstancias imprevistas, puesto que
los talleres TALGO ya existían en el momento de la tramitación del proyecto de construcción
principal (expediente nº 10) y su adecuación debía haberse tenido en cuenta con la tramitación de
este expediente, que contemplaba la remodelación integral de la estación de Sant Andreu. El acta
de recepción de obras complementarias se realizó en octubre de 2013, con trece meses de retraso
sobre el plazo inicialmente previsto debido a la formalización de varias ampliaciones, aunque se ha
podido verificar que en febrero de 2013 se había ejecutado la totalidad de contrato, por importe de
5.791 miles de euros. En relación con este expediente complementario el informe elaborado por la
auditora externa contratada por ADIF valoró la obra realmente ejecutada en 2.285 miles, por lo que
existió un exceso de 3.506 miles que fue certificado y abonado.
25 No se acepta la alegación, la entidad señala que el modificado estuvo motivado por circunstancias imprevistas, el
mantenimiento de los talleres TALGO cuyo desmontaje era imprescindible para la ejecución de tales obras. Sin embargo
los talleres TALGO ya existían en el momento de tramitación del proyecto de construcción principal y fueron objeto de un
contrato de obras complementario.
Principales contratos celebrados por ADIF en la construcción del AVE Barcelona-Frontera Francesa 77
En septiembre de 2012, se autorizó la redacción de otro contrato complementario con un
presupuesto estimado de 27.030 miles de euros y en enero de 2013 la redacción de otro proyecto
modificado nº 2 con una reducción del presupuesto de 260 miles, sin que exista constancia de su
aprobación posterior en ninguno de los casos, según escrito del Director de Compras y
Contratación de 22 de junio de 2016, si bien, alguna de las actuaciones previstas en los mismos se
realizaron siguiendo instrucciones de la Dirección de obra, según consta en escrito del adjudicatario
de la obra principal que figura en el informe de la ACO de enero de 2015. Tales actuaciones han de
considerarse contrarias al principio formal de la contratación consagrado en la legislación
contractual pública, que no admite la contratación verbal salvo en los contratos que tengan el
carácter de emergencia.
Como anteriormente se ha indicado, el expediente principal (nº 10) fue objeto de seis ampliaciones
que incrementaron el plazo de ejecución en 69 meses, lo que representó un 246,4% respecto del
plazo de adjudicación. Estas ampliaciones estuvieron motivadas, entre otros aspectos, por la
necesidad de mantener las actividades de los operadores ferroviarios (RENFE y ADIF), de
desplazar las instalaciones de los talleres TALGO y de tramitar un modificado nº 2, que finalmente
no se aprobó. En definitiva, consecuencia directa de las deficiencias del proyecto constructivo
inicial.
Según la certificación de abril de 2014, última certificada y abonada (se emitieron dos
certificaciones más en los meses de mayo y junio pero de importe cero), el importe acumulado de
la obra ejecutada a esa fecha ascendía a 164.813 miles de euros. Con posterioridad a dicha fecha
(junio de 2014), según escrito de junio de 2016, no constan más certificaciones tramitadas, por lo
que el resto quedaron en una posición intermedia entre la emisión y aprobación del gasto
correspondiente, sin que exista soporte documental que justifique el acuerdo de paralización de la
tramitación de las certificaciones.
Para la valoración de la ejecución real de la obra, a petición de ADIF, la ACO realizó varias
mediciones entre junio de 2014 a junio de 2015. En este sentido:
- En octubre de 2014, a los efectos de elaborar el expediente informativo, la ejecución real de la
obra ascendía a un importe de 132.077 miles de euros, sin que existe soporte documental más allá
del citado expediente informativo. En dicha valoración se señaló que en los años 2008 a 2010 solo
se informaba de la medición de obra ejecutada a fin de ejercicio, mientras que en los ejercicios
2011 y 2012 la información respecto de la medición era semestral. En todos estos años la
ejecución mensual se calculó mediante interpolación lineal, si bien, a partir de enero de 2013 las
mediciones fueron ya mensuales.
Lo anteriormente expuesto no se ajusta a lo establecido en el artículo 147.1 del RGLCAP, por virtud
del cual la medición de las unidades de obras se realizará mensualmente por la dirección de las
obras. La misma previsión se recogía en el manual interno de mediciones de obra ejecutada y
certificaciones aprobado por ADIF en abril de 2009.
- Al realizar el cierre contable del ejercicio de 2014 se valoró la obra en 132.088 miles de euros.
- En marzo de 2015 se valoró la ejecución real de la obra en 102.041 miles de euros, importe en
que se incluye tanto la obra principal como los dos complementarios (uno de los cuales no se
aprobó) y sin que conste justificada debidamente la causa de la variación.
- En junio de 2015 la ejecución real de la obra se valoró en 104.461 miles de euros. Sin embargo
dicha valoración se realizó según presupuesto vigente incluyendo el modificado nº 2 que en ese
momento está en tramitación y que no llegó a aprobarse y, los complementarios nº 1 y nº 2 (este
último no aprobado).
Todo cuanto antecede pone de manifiesto que, por un lado existió un exceso de abono al
adjudicatario y, por otro, escasa fiabilidad de las valoraciones de la ACO. Respecto al primero de
78 Tribunal de Cuentas
los aspectos señalados y según la valoración de junio de 2015, el exceso abonado ascendió a
62.529 miles de euros, un 37,9% sobre lo abonado más que el valor de la obra realmente ejecutada
(sin incluir el complementario nº 1 que fue objeto de otro expediente), valorada por la ACO en
102.284 miles de euros y que incluyó la obra ejecutada y la prevista en el complementario nº 2 que
no llegó a aprobarse, pues lo certificado y abonado al contratista según la última certificación
tramitada y aprobada en junio de 2014 ascendió a 164.813 miles.
Sobre el segundo de los aspectos indicados, la escasa fiabilidad de la valoración realizada por la
ACO motivó que ADIF contratara una auditora externa para valorar la obra realmente ejecutada.
Así pues, en agosto de 2015 la valoración de la obra realmente ejecutada ascendió a 96.674 miles
de euros según la última versión realizada por la auditora externa, una vez comprobadas ciertas
precisiones sobre algunas mediciones efectuadas por ADIF. En dicha valoración usaron precios
nuevos que no estaban aprobados y no se incluyeron los trabajos realizados para la redacción del
modificado nº 1, del proyecto Complementario y de los no aprobados -Modificado nº 2 y
Complementario nº 2-, (tales trabajos pueden valorarse en una cifra en torno al 2 al 3 % del coste
de ejecución material de los proyectos), tampoco los expedientes de gasto por reposición de
servicios afectados ni los trabajos de señalización y comunicaciones que inicialmente estaban
previstos y que se ejecutaron en otro expediente (tales trabajos afectaron al capítulo 9 reposiciones
ferroviarias). Además existió más obra ejecutada, pero no se disponía de información para su
valoración y algunas unidades de obra finalmente ejecutada se definieron en los proyectos no
aprobados (Modificado nº 2 y Complementario nº 2). Por último, la valoración de la auditora externa
se tomó como referencia por ADIF para regularizar la situación de este contrato.
Durante la ejecución de las obras se realizaron actuaciones no incluidas en el proyecto por importe
de 27.792 miles de euros. Dichas actuaciones afectaron principalmente a la estructura de
corredores ferroviarios y viarios, drenaje, movimientos de tierras, estructura de la nueva estación de
Sant Andreu y actividades arqueológicas, lo que deja al descubierto deficiencias en el proyecto
inicial.
Para la valoración de estas unidades ejecutadas fuera del proyecto, se tuvieron en cuenta los
precios del contrato vigente cuando éstos eran de aplicación, pero en el caso de no estar
disponibles se utilizaron precios nuevos. Además ADIF/ADIF-Alta Velocidad toma como referencia
los precios nuevos recogidos en la auditoría externa, que se encuentran en revisión, lo que resulta
contrario a establecido en el artículo 148.3 del Reglamento General de la Ley de Contratos de las
Administraciones Públicas, en el que se señala que la obra ejecutada se valorará a los precios
nuevos debidamente autorizados para unidades de obras no previstas en el contrato.
A partir de la última certificación abonada en el mes de abril de 2014 por importe acumulado de
164.813 miles de euros, y durante el periodo comprendido entre julio a diciembre de 2014, fecha en
la que se redujo drásticamente la actividad de la obra, se realizaron los trabajos estrictamente
necesarios para garantizar la seguridad de la misma y evitar daños potenciales, por un importe
estimado de 546 miles. Desde enero de 2015 no se han desarrollado trabajos más allá de los de
mantenimiento de accesos y cerramientos, vigilancia y control de lo ejecutado, actividades que
debe asumir el contratista, según consta en los pliegos del contrato.
ADIF, para resolver las diferencias entre la obra realmente ejecutada y la obra certificada y
abonada, sobre todo de aquellas unidades de obra ejecutadas sin cobertura contractual, y tomando
como referencia la valoración realizada por la auditora externa, 96.674 miles de euros, realizará,
según escrito de 27 de junio de 2016, del Subdirector de Control de Gestión de AV, las siguientes
actuaciones. En primer término, tramitará un proyecto modificado nº 2 con un importe estimado que
reducirá el presupuesto vigente en 29.141 miles que contenga toda la obra ejecutada fuera de
proyecto y la obra pendiente de ejecutar según proyecto. Durante la tramitación de la incidencia se
dará audiencia a los contratistas. Una vez aprobada la misma, se emitirá la certificación de
regularización económica, cuyo resultado saldará la diferencia entre la medición acreditada y el
importe certificado y abonado previamente.
Principales contratos celebrados por ADIF en la construcción del AVE Barcelona-Frontera Francesa 79
En segundo término, la Entidad está valorando la segregación de la estación de Sant Andreu, a
nivel de obra civil y ferroviaria, para licitarla en otro proyecto, al no poderse ejecutar como está
previsto en el proyecto, ya que la solución no se corresponde con las nuevas necesidades de
transporte para dicha estación.
Según escrito de 22 de junio de 2016, existen actuaciones pendientes de ejecutar por un importe
estimado de 56.007 miles de euros que afectaron entre otros aspectos a la estación de Sant
Andreu (instalaciones, escaleras, remates de arquitectura), a la superestructura de la vía (vía y
electrificación), instalaciones de seguridad, comunicaciones y conexiones a las vías generales
existentes; a la estructura del taller al movimiento de tierras asociado al taller UIC y a las
reposiciones ferroviarias, a la demolición del actual taller TALGO, a la finalización de las cubiertas
de la zona de entrada y salida de la estación de Sant Andreu y las cubiertas de conexión.
Finalmente cabe poner de manifiesto que con fecha 26 de noviembre de 2015 la UTE contratista
formuló una reclamación para exigir el abono de 18.721 miles de euros que respondían, según su
criterio, a la diferencia entre lo certificado y abonado y las obras realmente ejecutadas a fecha de
30 de septiembre de 2015, más los mayores costes indirectos y gastos generales adicionales
resultantes de la modificación del proyecto de obra y los gastos derivados de los retrasos
producidos en su ejecución por circunstancias ajenas a su voluntad. Según la contratista el importe
de la obra realmente ejecutada hasta ese momento era de 168.430 miles de €, cuando la auditoría
externa, en agosto de 2015, valoró de la obra realmente ejecutada en 96.674 miles de euros.
Posteriormente, el 1 de abril de 2016 se amplía la reclamación a un total de 20.842 miles de euros
al recalcular al alza los costes indirectos e incluir los gastos generales (13%) y el beneficio
industrial (6%), en la reclamación inicial.
GRÁFICO Nº 11
EXPEDIENTE 10. DETALLE DE LO CERTIFICADO Y ABONADO Y DE LA OBRA REALMENTE
EJECUTADA
(Miles de euros)
Fuente: elaborado por el Tribunal de Cuentas
En resumen de lo anteriormente expuesto, en el cuadro siguiente se recoge el detalle de las
diferencias entre las obras certificadas y abonadas y las obras ejecutadas de los expedientes
anteriormente citados.
80 Tribunal de Cuentas
CUADRO Nº 4
DIFERENCIAS ENTRE LO ABONADO Y EJECUTADO CON DETALLE DE LA OBRA FUERA DE PROYECTO
(En miles de euros)
Nº de
orden Certificado
Abonado (1)
EJECUCIÓN REAL Diferencia (1)
- (2)
Dentro
proyecto Fuera
proyecto Total
(2)
14 71.043 - - 44.533
26.510
10 164.813 68.882
27.792 96.674
68.139
37 5.791 - - 2.285
3.506
23 67.285 47.531
8.171 55.702
11.583
24 67.914 58.927
16.089 75.016
-7.102
9 185.377 151.888
29.063 180.951
4.426
30 18.482 5.306
2.842 8.148
10.334
Total 580.705 332.534 83.957 463.309 117.396
Fuente: elaborado por el Tribunal de Cuentas
Según el cuadro anterior, partiendo de los datos facilitados por la entidad y los informes de la
auditora externa, 580.705 miles de euros se correspondieron con obra certificada y abonada, si
bien se acreditaron actuaciones efectivamente ejecutadas por importe de 463.309 miles, de los que
al menos 83.957 miles se corresponden con obras ejecutadas fuera del proyecto, por lo que la
diferencia entre lo certificado y abonado y lo realmente ejecutado ascendió a 117.396 miles,
representando un 20,2% sobre el total certificado, siendo las más significativas las desviaciones de
los expedientes nº 10 y nº 30 que representaron 41,3% y 55,9% respectivamente.
El pago por obras no ejecutadas supone una infracción de normas con rango de Ley. El Texto
Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (con un régimen similar a la normativa
anterior) proscribe, salvo supuestos excepcionales y legalmente tasados, el pago que no se
corresponda con una prestación efectivamente realizada (arts. 216 y 232). El artículo 21.2 de la Ley
General Presupuestaria (LGP) establece la “regla del servicio hecho” que implica el reconocimiento
de la obligación y la ordenación del pago una vez que el acreedor ha cumplido la prestación que
constituía el objeto de su relación contractual con la entidad contratista: “el pago no podrá
efectuarse si el acreedor no ha cumplido o garantizado su correlativa obligación”.
Principales contratos celebrados por ADIF en la construcción del AVE Barcelona-Frontera Francesa 81
GRÁFICO Nº 12
EXCESOS DE LO CERTIFICADO Y ABONADO RESPECTO A LA EJECUCIÓN REAL DEL
TOTAL DE EXPEDIENTES DEL ENTORNO DE LA SAGRERA
(Miles de euros)
Fuente: elaborado por el Tribunal de Cuentas
III.2.3.- Contratos de servicios
III.2.3.1.- DESCRIPCIÓN DE LA MUESTRA DE CONTRATOS DE SERVICIOS
Durante el periodo fiscalizado se adjudicaron 100 contratos de servicios por un importe de
adjudicación de 135.864 miles de euros, con un baja inicial de 17% sobre el precio de licitación que
ascendió a 163.541 miles. Los contratos de servicios significaron un 31% de la contratación total de
la línea de alta velocidad Madrid-Zaragoza-Barcelona-Frontera Francesa. Tramo: Barcelona Sants-
Figueres.
82 Tribunal de Cuentas
GRÁFICO Nº 13
EVOLUCIÓN DEL IMPORTE DE LOS CONTRATOS DE SERVICIOS EN EL PERIODO
FISCALIZADO
(Miles de euros)
Fuente: elaborado por el Tribunal de Cuentas
El anexo VII contiene la relación de expedientes de servicios de la muestra. Según el anexo III se
han fiscalizado 13 expedientes de servicios, por un importe de adjudicación de 58.507 miles de
euros, que representa el 43,1% del importe adjudicado de contrato de servicios en el periodo
analizado. El ahorro inicial ascendió al 15% respecto del importe de licitación (68.919 miles). En
cuanto a las fases de preparación y adjudicación destacan las siguientes incidencias:
El expediente nº 42, que tuvo por objeto la elaboración del proyecto para la ampliación y mejora de
la estación de Barcelona-Sants, dirección facultativa, control, vigilancia y coordinación de seguridad
y salud, se integró dentro de un Acuerdo de 2 de marzo de 2001 suscrito por RENFE y TIFSA para
establecer un marco estable en las relaciones contractuales entre ambas empresas, al amparo del
artículo 6 de la Ley 48/1998 y cuyo objeto fue fijar los términos de los contratos, en particular los
precios y las cantidades previstas, que se hubieran de adjudicar durante un periodo de tiempo (tres
años prorrogables por otros dos). En este Acuerdo se subrogó ADIF el 31 de diciembre de 2004,
asumiendo todos los derechos y obligaciones que le correspondían a RENFE.
Al amparo del citado acuerdo se solicitaron ofertas a TIFSA para los siguientes servicios: proyecto
constructivo de nuevas instalaciones para el mantenimiento de infraestructura en Hospitalet;
elaboración del proyecto constructivo de remodelación del Edificio de Autocama en Barcelona-
Sants; elaboración del proyecto básico y proyecto constructivo del vestíbulo y aumento de la
edificabilidad en Barcelona-Sants; elaboración de proyecto básico y proyecto constructivo para las
“obras de lado Montaña en Barcelona-Sants” y la dirección facultativa, control y vigilancia, así como
la coordinación de seguridad y salud en fase de ejecución de las obras previas de ampliación y
mejora de la estación de Barcelona Sants. La adjudicación del expediente fiscalizado se efectuó el
30 de noviembre de 2004, por un importe de 6.986 miles de euros, sin embargo, en la propuesta de
adjudicación, así como en el informe complementario de 29 de septiembre de 2004, se indicó que
los proyectos “elaboración del proyecto constructivo de nuevas instalaciones para el mantenimiento
de infraestructura en L’Hospitalet”, y el “proyecto constructivo de remodelación del Edificio de
Autocama en Barcelona Sants” ya se habían entregado y, por tanto, habían sido recepcionados,
por lo que el parte del objeto de este contrato se destinó a su regularización, lo que no se ajusta a
lo establecido en el Acuerdo de marzo de 2001, que en su estipulación tercera, punto 3º, dispuso
que los trabajos debían comenzar una vez que se firmara el contrato entre ambas partes e
introduce un margen importante de inseguridad jurídica e infringe el principio formal que rige en la
contratación pública.
Principales contratos celebrados por ADIF en la construcción del AVE Barcelona-Frontera Francesa 83
El contrato se formalizó el 30 de diciembre de 2004, aunque sus efectos se retrotrajeron al 10 de
diciembre de 2004, fecha de notificación de la aceptación por la entidad de la oferta del contratista,
sin embargo, según el informe del Director de los trabajos de diciembre de 2004, los trabajos para
la elaboración del resto de proyectos incluidos en el objeto de este contrato no se iniciaron hasta
marzo de 2005, lo que no se ajusta a lo establecido en los manuales de procedimiento de ADIF, en
los que se estableció que la ejecución debía comenzar al día siguiente de la firma del contrato26.
III.2.3.2.- INCIDENCIAS SURGIDAS DURANTE LA EJECUCIÓN DE LOS CONTRATOS
La ejecución de los contratos de servicios se rige, en cuanto a sus efectos y extinción por las
normas del derecho privado y, en todo caso, ésta se desarrollará según lo establecido en los PCP
y, en lo no previsto, por lo dispuesto en los PCG.
1) Proyectos de modificados.
El 38% de los contratos de servicios examinados fueron objeto de alguna modificación durante su
ejecución. El importe de adjudicación de los contratos de servicios fue de 58.507 miles de euros,
sin embargo su coste final ascendió a 85.206 miles (se incluye revisión de precios certificación final
y modificados), lo que supuso un incremento del precio del 45,5%.
GRÁFICO Nº 14
DESGLOSE DEL COSTE TOTAL DE LOS CONTRATOS DE SERVICIOS DE LA MUESTRA
Fuente: elaborado por el Tribunal de Cuentas
En el siguiente cuadro se recogen el importe de adjudicación, el importe de los modificados y el
porcentaje de su incremento.
26 No se acepta lo alegado. No se aporta ninguna prueba documental que soporte que los trabajos se iniciaron con
anterioridad a marzo de 2005.
84 Tribunal de Cuentas
CUADRO Nº 5
RELACIÓN DE CONTRATOS DE SERVICIOS MODIFICADOS CON EL PORCENTAJE DE
VARIACIÓN QUE REPRESENTAN
Importe en miles de euros IVA excluido
Nº de
Orden Importe
Adjudicación Importe
Modificados % Variación
40 4.036 6.123 151,7
41 3.719 7.413 199,3
42 6.986 6.947 99,4
43 4.931 2.322 47,1
46 3.118 596 19,1
Fuente: elaborado por el Tribunal de Cuentas
Los expedientes de servicios nº 40 y nº 41 fueron los que experimentaron mayor incremento sobre
el importe de adjudicación, que representaron un 152% y 199%, respectivamente. Si bien son
significativos los incrementos del modificado nº 4 del expediente nº 40 y del modificado nº 3 del
expediente nº 41, ya que el primero de ellos supuso un incremento del 61% y el segundo un
incremento del 81%, por lo que tal circunstancia pudiera desvirtuar el objeto inicial del contrato más
que modificarlo, aunque es preciso poner de manifiesto que la normativa aplicable (legislación de
sectores excluidos), PCG y PCP, no recogen límite alguno para la tramitación de modificados.
Con carácter general, los motivos que originaron los modificados proceden o bien de circunstancias
imprevistas que no se justifican adecuadamente, o bien de errores y/u omisiones en la redacción
del proyecto inicial o en la necesidad de ajustar los plazos de ejecución al de los proyectos
constructivos. Las deficiencias observadas en el examen pormenorizado de cada uno de los
contratos se exponen agrupando o clasificando los modificados de conformidad con los siguientes
criterios:
a) Deficiencias en el proyecto inicial.
El modificado nº 1 del expediente nº 40, por importe de 288 miles de euros y un plazo de 12 meses,
estuvo motivado por las discrepancias surgidas en el trazo del túnel con los equipos técnicos de la
construcción del Templo expiatorio de la Sagrada Familia sobre la estructura y cimentación, lo que
originó la necesidad de realizar un trazado alternativo para alejar al máximo el túnel del citado
Templo. La redacción de un nuevo proyecto básico complementario y estudio de Impacto Ambiental
en el que se describiese una nueva alternativa en virtud del acuerdo alcanzado entre Ministerio de
Fomento, Generalitat y Ayuntamiento, así como realizar un nuevo proyecto constructivo que difiere
del existente en ajustes del trazado, en planta y alzado, definición de nuevas soluciones
constructivas en puentes singulares y la redacción de un anteproyecto de la Estación de Paseo de
Gracia y ampliación de la campaña geológica, motivaron la redacción del modificado nº 2, por un
importe de 1.693 miles € sin incidencia en el plazo. El modificado nº 3 de este contrato estuvo
motivado por la necesidad de realizar un estudio hidrológico evaluando el efecto sobre el acuífero
de la barrera de la línea de Alta velocidad de forma integrada sobre la estación de La Sagrera por
importe de 352 miles.
El modificado nº 1 del contrato nº 42 de la muestra, se aprobó en octubre de 2007,27 una vez
finalizado el plazo inicial de ejecución, por un importe de 3.012 miles de euros y sin incremento del
plazo. Dicho modificado originó un incremento del precio del 43% sobre el importe total de
27 Debido a una autocorrección se rectifica la fecha de aprobación del modificado nº 1 sustituyendo julio de 2007 por
octubre de 2007.
Principales contratos celebrados por ADIF en la construcción del AVE Barcelona-Frontera Francesa 85
adjudicación. Además, se incluyó una partida para atender a “diversas eventualidades que pudieran
surgir” por importe de 143 miles de euros. Este modificado fue debido a la gran complejidad
estructural y a las diferencias del Proyecto con la realidad, por lo que más que a necesidades
nuevas o imprevistas tuvo su origen en deficiencias en la redacción del proyecto.
Por su parte, el modificado nº 2 del expediente nº 42 por un importe de 3.935 miles de euros, que
representó un 56,3% y supuso un incremento de nueve meses en el plazo de ejecución, estuvo
motivado, por un lado, en la falta de aprobación de un Plan especial creado para el desarrollo de
Estación de Barcelona-Sants y, por otro, en la ampliación del plazo de ejecución de las obras.
Respecto del primero de los motivos citados, según informe de 12 de diciembre de 2007, el
proyecto ascendió a 2.433 miles y requirió una modificación puntual del Plan Especial que
recogiese las incidencias del proyecto, sin embargo ante la imposibilidad de su aprobación, se
desarrolló una solución intermedia, por lo que la falta de aprobación de la modificación del Plan
Especial pone de manifiesto una circunstancia imprevista al momento de celebrar el contrato, pero
no es menos cierto que en el expediente del modificado no se especifican las razones que
impidieron la modificación del Plan, sobre todo si -como se especifica en la propuesta- se
elaboraron los documentos necesarios para la solicitud de la modificación puntual y se presentaron
al Ayuntamiento, que mostraba una predisposición para su tramitación.
Los modificados nº 1 y nº 2 del expediente nº 43, cuyo importe total ascendió a 1.389 miles de
euros, tuvieron por objeto, por un lado el primero, un nuevo trazado rebajando la rasante que afectó
a todo el tramo e incrementando la longitud del túnel, un nuevo trazado en planta de la línea de alta
velocidad evitando el paso por el caso histórico y un nuevo trazado como consecuencia de
problemas geotécnicos detectados, y el modificado nº 2 la definición geométrica de la vías y en el
procedimiento de construcción, interrelacionar los datos de la plataforma con los del montaje de la
vía al quedar ambas debidamente correlativas por la inclusión en el proyecto de túneles urbanos y
estación de Girona fase 3 de la LAV de ancho convencional del tramo c/ Joan Torró-Ronda Mas Gri
lo que evidencia errores en la planificación inicial.
b) Adecuación del plazo de ejecución al plazo de construcción de las obras.
Los modificados nº 4 y nº 5 del expediente nº 40 estuvieron motivados por la adecuación en el
tiempo de los plazos de construcción de las obras, lo que originó un aumento de medios humanos
con cualificación técnica y medios materiales, entre otros aspectos, por importe de 2.454 miles de
euros y 1.335 miles, respectivamente. El último modificado nº 5 se aprobó en julio de 2011 cuando
se encontraba prácticamente ejecutado el 100% del contrato principal, lo que priva de justificación a
esta actuación.
Los modificados nº 4 y nº 5 del contrato nº 41 por importe de 1.151 miles de euros y 1.594 miles,
respectivamente, se fundamentaron en la necesidad de ajustar los trabajos de seguimiento, control
y vigilancia de las obras principales.
La necesidad de ajustar los trabajos de dirección de obras y de coordinación de seguridad y salud
del contrato nº 42 con las diferentes incidencias surgidas en las obras de ejecución de los
proyectos constructivos motivaron parte de la segunda modificación de este expediente, ya que
comportaba una mayor adscripción de medios humanos y materiales para atender a las citadas
obligaciones, por un importe de 1.502 miles de euros, que respecto del importe total del modificado
nº2 representó un 38% y, aunque pueda resultar justificado por la propia naturaleza del servicio que
se presta, no obstante se pone de manifiesto una deficiente planificación que económicamente ha
supuesto un incremento del importe de adjudicación.
El modificado nº 3 del expediente nº 43, por importe de 933 miles de euros y un plazo de ejecución
de 6 meses, al igual que en los anteriores, tuvo por objeto ajustar el plazo del contrato al plazo de
ejecución de la obra principal y supuso un incremento del 19% del importe de adjudicación. Por otro
lado, transcurrieron ocho meses desde su aprobación hasta la formalización del mismo.
86 Tribunal de Cuentas
c) Circunstancias imprevistas sin justificar o sin concretar los motivos que los originaron.
Los modificados nº 1, nº 2 y nº 3 del contrato nº 41 estuvieron motivados por la necesidad de
redactar un proyecto básico de La Sagrera- Nudo de la Trinidad y adaptar el proyecto constructivo
para definir el desvío provisional en el ámbito de la Estación de La Sagrera y su entorno, sin que se
hayan concretado las causas que originaron la redacción de estos proyectos, siendo el importe de
estos modificados de 4.668 miles de euros.
El expediente nº 46 fue objeto de un modificado nº 1 por importe de 596 miles de euros, que
supuso incremento del importe de adjudicación del 19,1% y sin aumento del plazo, motivado por la
necesidad de incrementar determinadas partidas presupuestarias, entre otras, las relacionadas con
ensayos específicos de auscultación, informes de asesoría técnica especializada y los de
retroanálisis, ya que los trabajos realizados hasta la modificación y los previstos han sido
superiores, sin que se hayan concretado las circunstancias que motivaron dicha variación.
En el siguiente gráfico se recogen los porcentajes que representan las causas que motivaron la
tramitación de los proyectos modificados anteriormente expuestos, en el cual se pone de manifiesto
que las deficiencias en la redacción de proyecto fue la que tuvo mayor representación.
GRÁFICO Nº 15
CAUSAS DE LOS MODIFICADOS EN LOS CONTRATOS DE SERVICIOS DE LA MUESTRA EN FUNCIÓN
DE SU IMPORTE
Fuente: elaborado por el Tribunal de Cuentas
2) Ampliaciones del plazo inicial de ejecución.
Con excepción de los expedientes nº 48 y nº 49 en todos contratos de servicios examinados el
plazo inicial de ejecución fue objeto de incremento. El siguiente cuadro recoge las variaciones
surgidas en el plazo inicial debido a las ampliaciones y el porcentaje de incremento que
representan:
Principales contratos celebrados por ADIF en la construcción del AVE Barcelona-Frontera Francesa 87
CUADRO Nº 6
VARIACIONES DEL PLAZO DE EJECUCIÓN DE LOS CONTRATOS DE SERVICIOS
(Plazo en meses)
Nº Orden Plazo Inicial
Incremento Plazo Final % Variación
40
34
117
151
344,1
41 27 128,5 155,5 475,9
42
33
9
42
27,3
43
54
64
118
118,5
44
36
13
49
36,1
45
28
24
52
85,7
46
36
9
45
25,0
47
7
8
15
114,3
48
36
0
36
0,0
49
56
0
56
0,0
50
56
24
80
42,9
51
56
22
78
39,3
52
24
12
36
50,0
Fuente: elaborado por el Tribunal de Cuentas
Del mismo se desprende que en el 36,4% de los contratos el incremento del plazo fue superior a
100%, en concreto en los expedientes nº 40, nº 41, nº 43 y nº 47 lo que representó un 344,1%,
475,9%, 118,5% y 114,3%, respectivamente.
En el expediente nº 40 el plazo de ejecución inicial fue de 34 meses y dado que la fecha de inicio
fue el 7 de noviembre de 2001, debería haber finalizado el 7 de septiembre de 2004. No obstante,
la duración de este contrato pasó de 34 meses a 151 debido a que experimentó un total de doce
ampliaciones y cinco modificados, situándose su nueva fecha de terminación, según la duodécima
prórroga aprobada el 15 de noviembre de 2013, en el 7 de junio de 2014, es decir casi 10 años
después de la fecha inicialmente prevista. Las circunstancias que han originado las ampliaciones
se fundamentaron en la necesidad de desarrollar los Proyectos Básicos y de Construcción que
recogiesen la solución del trazado finalmente aprobado. Además, se esgrimen otros motivos, tales
como: realización de trabajos previos al inicio de las obras que derivan de los modificados, retraso
en el inicio de las obras, incremento, sin más, del plazo de ejecución de las obras y necesidad de
coordinar la planificación de los trabajos de la obra de plataforma con la explotación de la línea de
AVE.
El plazo inicial de ejecución, de 27 meses del expediente nº 41 se incrementó en 128,5 meses.
Este contrato se formalizó el 15 de octubre de 2002, por lo que debió haber finalizado el 15 de
enero de 2005. No obstante, dicho expediente fue objeto, además de cinco modificados, de diez
ampliaciones, situándose su nueva fecha de terminación, según la décima ampliación aprobada el
20 de enero de 2015, en el 30 de septiembre de 2015, es decir 10 años después de la fecha
inicialmente prevista.
Las ampliaciones fueron debidas a que las actuaciones del proyecto estaban incluidas dentro de la
“Operación Sagrera” y debían ser coordinadas por el Consorcio Alta Velocidad Barcelona,
constituido el 27 de junio de 2003, y por la sociedad BSAV, por lo que los proyectos constructivos
de este contrato no podían finalizar hasta que las instituciones competentes no adoptasen los
acuerdos correspondientes dentro del ámbito de La Sagrera; así mismo, la finalización de los
proyectos objeto del contrato de consultoría dependía de la publicación por el Ministerio de Medio
Ambiente de la declaración de impacto medioambiental y de la aprobación definitiva del estudio
informativo complementario por parte del Ministerio de Fomento y de la elaboración de los
Proyectos Básicos y de Construcción que recogiesen la solución de trazado finalmente aprobado.
En definitiva, se suscribió el contrato antes de la constitución del Consorcio que debía coordinar las
actuaciones y de recabar las autorizaciones administrativas pertinentes, lo que pone de manifiesto
una deficiente planificación de los trabajos.
88 Tribunal de Cuentas
En el expediente nº 43 el plazo de ejecución inicial fue de 54 meses y debió finalizar en enero de
2009, ya que se los trabajos comenzaron en julio de 2004. No obstante, dicho expediente fue
objeto de seis ampliaciones y tres modificados, situándose su nueva fecha de terminación, según la
sexta ampliación aprobada el 21 de octubre de 2013, en el 21 de mayo de 2014, es decir más de
cinco años después de la fecha inicialmente prevista y el acta de recepción se expidió en mayo de
2014, por lo que el plazo acusó un aumento de más del 118%.
Las ampliaciones del plazo estuvieron motivadas por la necesidad de ajustar la fecha de
finalización del contrato de consultoría y asistencia al plazo establecido en el contrato de
construcción de la plataforma y la vía, lo que pone de manifiesto una deficiente planificación de los
trabajos.
En la certificación de este contrato correspondiente al mes de octubre de 2013, se acreditó la
ejecución de un 100% del contrato, lo que no resulta coherente con la aprobación de la sexta
ampliación para adecuar los plazos a la ejecución de la obra principal y en la que se determinó
como fecha de finalización mayo de 2014, quedando pendiente una cantidad de 140 miles de euros
y que a la fecha de finalización de los trabajos de campo no se había abonado.
El expediente nº 47, con un plazo de ejecución de siete meses, debió finalizar en septiembre de
2009, sin embargo el acta de conformidad de los trabajos realizados se efectuó en julio de 2010,
con un retraso de 10 meses, motivado por la aprobación de tres ampliaciones originadas por el
retraso en la obtención de las preceptivas autorizaciones por parte de los órganos competentes
para la realización de las prestaciones del contrato. Si bien dichas ampliaciones pudieran
considerarse justificadas evidencian una deficiente planificación de los trabajos, ya que el objeto del
contrato fue un estudio sobre la interacción entre el túnel conexión Sants-La Sagrera y la Sagrada
Familia, cuya ejecución comprendió, entre otras actuaciones, la comprobación de la estructura,
mediante las inspecciones correspondientes, sobre la que se asienta el citado templo, por lo que
las preceptivas autorizaciones debían haberse previsto con antelación. Este incremento del plazo
motivó revisión de precios poco significativa de 1 miles de euros.
En el expediente nº 46 el incremento del plazo fue del 25%, debido a dos ampliaciones. La primera
de cuatro meses, estuvo motivada por las obras de ejecución del túnel de Montcada, que se
extendieron más allá de la fecha prevista, y la segunda (cinco meses) estuvo motivada por la
necesidad de conocer mediante la técnica del láser la situación final de los túneles, sin que exista
mayor concreción al respecto, circunstancia que tenía que haberse tenido en cuenta, ya que según
CCG al definir el objeto de este contrato se incluyó entre otros aspectos, un análisis de
auscultación de los túneles realizados con tuneladora.
En el expediente nº 45 la recepción de los trabajos se efectuó el 7 de marzo de 2012, con un
retraso de 24 meses, debido a la aprobación de dos ampliaciones que aumentaron el plazo de
ejecución en un 86%. La primera ampliación se aprobó en enero de 2010 (un mes antes de finalizar
el contrato), y estuvo motivada porque el trámite de información y audiencia pública del que fue
objeto el proyecto básico ocupó más tiempo del inicialmente previsto, lo que requirió ampliar el
plazo para redactar el proyecto de construcción, sin que se hayan especificado los motivos. La
segunda se aprobó en octubre de 2010 y estuvo motiva por el trámite de información pública de las
expropiaciones de los cinco proyectos de construcción en los que se decidió dividir el proyecto
básico, y si bien este trámite es preceptivo al estar previsto en la Ley de Expropiación Forzosa,
debía de haberse tenido en cuenta en la fase de preparación del contrato, lo que pone de
manifiesto una deficiente planificación de la contratación.
En el expediente nº 52, cuyo objeto fue la verificación “CE” de interoperatividad por organismo
notificado de los subsistemas: Infraestructura, Energía y Control, Mando y Señalización en la LAV:
050 límite Ferro-Madrid Puerta de Atocha, tramo: Barcelona Sants, se estableció un plazo inicial de
ejecución de 24 meses, por lo que debió finalizar en enero de 2014, ya que los trabajos
comenzaron en enero de 2012.
Principales contratos celebrados por ADIF en la construcción del AVE Barcelona-Frontera Francesa 89
En enero de 2014 se aprobó una ampliación motivada por la realización de pruebas de integración
y compatibilidad técnica necesarias para la entrada en servicio de dicho subsistema de control y
señalización, así como por la falta de entrega de informes técnicos relacionados con estudios de
resistencia de fuego, de estructuras acabadas y estudios de presión, sin que conste mayor
concreción, que situó la nueva fecha de terminación en enero de 2015, lo que supuso un
incrementó el plazo en un 50%. La última certificación acreditada por la Entidad es de junio de
2015, quedando pendiente de ejecutar a dicha fecha un 25 %.
3) Finalización de los contratos: recepción y liquidación de los contratos.
De los expedientes de la muestra examinados, únicamente en siete de los expedientes, lo que
representa un 54%, consta la finalización de los trabajos mediante acta de conformidad. En
particular, en el expediente nº 40 se determinó como fecha de finalización de los trabajos, según la
duodécima prórroga aprobada el 15 de noviembre de 2013, el 7 de junio de 2014, sin embargo, su
recepción (certificado de conformidad) se efectuó en febrero de 2015, con un retraso de siete
meses, sin que consten sus causas.
Por otro lado, según los PCG la liquidación debe acordarse, notificarse y abonarse al contratista
dentro del plazo de un mes desde la recepción de los trabajos, sin embargo, en estos expedientes
la liquidación no se efectuó en el plazo señalado en los pliegos, sin que consten los motivos. El
retraso más significativo fue el del expediente nº 44 en el que la liquidación se aprobó en
noviembre de 2010, transcurrido más de un año desde la recepción de los trabajos, que tuvo lugar
en septiembre de 2009. En los expedientes nº 45 y nº 46 los retrasos fueron de tres y cinco meses,
respectivamente.
En el expediente nº 40 la Resolución de aprobación del expediente de gasto y la liquidación
correspondiente se efectuó con un retraso de ocho meses, al aprobarse el 19 de octubre de 2015, y
la recepción en febrero del mismo año. Además, en la citada resolución se procedió a regularizar,
mediante su convalidación, parte de trabajos ejecutados sin tener soporte presupuestario, entre
2012 y 2014, por un importe de 908 miles de euros, lo que representó el 22% del importe de
adjudicación. La convalidación de actuaciones sin la cobertura contractual implica la eliminación de
trámites esenciales del procedimiento, teniendo en cuenta que en la contratación del sector público
no es admisible la contratación verbal. La Asesoría jurídica, en su informe de 24 de septiembre de
2015, indicó que era procedente su abono, evitando un eventual enriquecimiento injusto por parte
de ADIF, sin embargo manifestó la necesidad de suprimir esta práctica que estaba: “adquiriendo
una habitualidad no deseable”.
En general, el pago de las certificaciones se ajusta a lo dispuesto en los PCP, aunque existen
ligeros retrasos. Es significativo el retraso producido en los proyectos que fueron objeto de
regularización con la adjudicación del expediente nº 42, ya que se habían entregado con
anterioridad a la misma, cuyo importe ascendió a 275 miles de euros (elaboración del proyecto
constructivo de nuevas instalaciones para el mantenimiento de infraestructura en Hospitalet por
importe de 179 miles y elaboración del proyecto constructivo de remodelación del edificio de
Autocama en Barcelona-Sants por importe de 95 miles). La documentación acreditativa del pago se
expidió con un sensible retraso, el 21 de diciembre de 2006 y de 10 de agosto de 2005
respectivamente, sin que conste los motivos del mismo.
El importe de trabajos ejecutados del expediente nº 49, según el resumen de certificaciones
facilitado por la ADIF, ascendió a 4.527 miles de euros, lo que representa un 60,7% sobre el
importe de adjudicación, que ascendió a 7.453 miles lo que resulta incongruente con la
circunstancia de que faltaba un mes para la finalización del contrato (abril de 2015), sin que se
haya acreditado la existencia de incidencia alguna.
90 Tribunal de Cuentas
En el cuadro siguiente se recogen el incremento que han experimentado los contratos examinados:
CUADRO Nº 7
INCREMENTOS DEL IMPORTE DE ADJUDICACIÓN
DE LOS CONTRATOS DE SERVICIOS
(Importes en miles de euros IVA excluido)
Nº
Orden Importe
adjudicación Importe
modificado Revisión de
precios Liquidación Importe
vigente % Incremento
40 4.036 6.123 2.201 1.138 13.498
234,4
41 3.720 7.413 2.183 0 13.316
258,0
42 6.986 6.947 0 0 13.933
99,4
43 4.931 2.322 974 0 8.227
66,8
44 3.772 0 196 293 4.261
13,0
45 1.183 0 66 118 1.367
15,6
46 3.118 596 25 250 3.989
27,9
47 752 0 1 66 819
8,9
48 7.924 0 135 -4.348 3.711
-53,2
Total 36.422 23.401 5.781 -2.483 63.121
73,3
Fuente: elaborado por el Tribunal de Cuentas
De acuerdo con lo anterior, los expedientes nº 40 y nº 41 experimentaron los mayores incrementos
respecto del importe de adjudicación debidos a los modificados y las ampliaciones, así como por
revisiones de precios. El importe total del incremento del expediente nº 40 ascendió a 9.462 miles
de euros, lo que supuso un incremento del 234,4% respecto al importe de adjudicación. En dicho
expediente se abonaron 2.201 miles de euros en concepto de revisión de precios28.
En el segundo, expediente nº 41, el incremento ascendió a 9.546 miles de euros, lo que representó
un 258%. En dicho expediente se abonaron 2.183 miles de euros por revisión de precios de los
cuales 1.454 miles correspondieron a revisión de precios como consecuencia de la formalización
de modificados29. En el expediente nº 43 el importe por revisión de precios en concepto de revisión
sobre el importe modificado representó un 32%, que se correspondieron con 312 miles.
28 No se acepta la alegación, la entidad señala que la revisión de precios debe considerarse como la corrección de
precios de licitación al alza o la baja como consecuencia de la inflación producida, por lo que no tiene que implicar
necesariamente un aumento del coste. La revisión de precios está legalmente establecida y puede considerarse
mecanismo de corrección del precio de licitación sin embargo, en este caso se han revisado precios al alza debido a la
tramitación de proyectos modificados que en su mayoría no están justificados, lo que se puede considerar mayor coste.
29 No se acepta la alegación, la entidad señala que la revisión de precios debe considerarse como la corrección de
precios de licitación al alza o la baja como consecuencia de la inflación producida, por lo que no tiene que implicar
necesariamente un aumento del coste. La revisión de precios está legalmente establecida y puede considerarse
mecanismo de corrección del precio de licitación sin embargo, en este caso la revisión al alza se ha debido a la
tramitación de proyectos modificados que en su mayoría no están justificados, por lo que se puede considerar mayor
coste.
Principales contratos celebrados por ADIF en la construcción del AVE Barcelona-Frontera Francesa 91
III.2.4.- Contratos de suministros
III.2.4.1.- DESCRIPCIÓN DE LA MUESTRA DE CONTRATOS DE SUMINISTROS
Según en el anexo II durante el periodo fiscalizado se adjudicaron 23 contratos de suministros por
un importe de adjudicación de 127.377 miles de euros, con un baja inicial de 2,5 % sobre el precio
de licitación que ascendió a 130.681 miles. Los contratos de suministros significaron un 7,1% de la
contratación total de la línea de alta velocidad Madrid-Zaragoza-Barcelona-Frontera Francesa.
Tramo: Barcelona Sants-Figueres.
GRÁFICO Nº 16
EVOLUCIÓN DEL IMPORTE DE LOS CONTRATOS DE SUMINISTROS EN EL PERIODO FISCALIZADO
(Miles de euros)
Fuente: elaborado por el Tribunal de Cuentas
En el anexo VIII se recoge la relación de expedientes de suministros de la muestra. Según el anexo
III se han fiscalizado ocho expedientes de suministros, por un importe de adjudicación de 68.996
miles de euros, que representan el 54,2% del importe total adjudicado de los contratos de
suministros. El ahorro inicial ascendió a 2,4% respecto del importe de licitación (70.707 miles).
Destacan las siguientes incidencias:
III.2.4.2.- ANÁLISIS DE LOS ASPECTOS SOBRE PREPARACIÓN DE LOS CONTRATOS DE
SUMINISTROS
Los contratos de suministros se tramitaron de forma independiente a la ejecución de las obras lo
que motivó ampliaciones del plazo de ejecución que originaron revisiones de precios,
incrementando el coste del contrato y puso de manifiesto una deficiente gestión al carecer de una
adecuada planificación o previsión.
De los ochos expedientes de la muestra solo el nº 53 fue objeto de una tramitación urgente, debida,
según Resolución de 23 de abril de 2007, a: “los motivos que concurren en los expedientes de
obras de referencia que se concretan en la adecuación de la contratación al ritmo programado de
las actuaciones de ADIF en la construcción de nuevas líneas de alta velocidad”, sin más concreción
al respecto.
III.2.4.3.- ANÁLISIS DE LOS PROCEDIMIENTOS DE ADJUDICACIÓN DE LOS CONTRATOS DE
SUMINISTROS
Siete de los ocho expedientes de la muestra se adjudicaron por procedimiento abierto, por
concurso o atendiendo a la “oferta económicamente más ventajosa”, y uno por procedimiento
negociado sin previa convocatoria de licitación, debido a razones artísticas o motivos relacionados
con la protección de los derechos exclusivos.
92 Tribunal de Cuentas
En los expedientes sujetos a la Ley 48/1998 los pliegos únicamente se limitan a indicar que la
adjudicación se efectúa por procedimiento abierto y concurso, sin justificar el procedimiento
elegido. En los expedientes sujetos a la Ley 31/2007 se acudió a procedimiento abierto por la
naturaleza y circunstancias del suministro o la contratación y suministro de elementos muebles y/o
productos de referencia y se utilizaron varios criterios de adjudicación por requerir el empleo de una
tecnología avanzada por ser contratos susceptibles de ver reducido el plazo de ejecución. Sin
embargo, sobre este último aspecto, se apreció que los expedientes fueron objeto de diversas
ampliaciones del plazo inicial de ejecución y los aspectos tecnológicos tuvieron la misma
puntuación que el resto de criterios.
Cabe destacar el expediente nº 60, por importe de 1.561 miles de euros, cuyo objeto fue el
suministro y transporte de traviesas para vía en placa destinadas a la línea de alta velocidad
Madrid-Zaragoza-Barcelona-Frontera Francesa. Éste se tramitó por un procedimiento negociado
sin previa convocatoria de licitación debido a razones técnicas, artísticas o motivos relacionados
con la protección de derechos exclusivos, a tenor de lo dispuesto en el artículo 59 d) de la Ley
31/2007. Si bien en el informe del Gerente de Vía y Suministros, de 31 de mayo de 2011, se
justificó que en atención al objeto de contrato solo podía realizarse por un operador económico, no
se acredita documentalmente en el expediente este aspecto30. Por otra parte, según el Cuadro de
Características Generales, los aspectos sujetos a negociación fueron el plazo de ejecución y el
precio. De acuerdo con el informe de negociación del Jefe de Gabinete de Contratación, de 16 de
enero de 2012, inicialmente la oferta presentada no experimentó variación alguna; sin embargo,
posteriormente la empresa presentó una optimación del precio que supuso una disminución
representativa del 0,6% del precio inicial, sin que se hayan concretado en dicho informe las partidas
a las que afecta la disminución del precio.
En los expedientes nº 53, y nº 55 los Pliegos de condiciones incluyeron como criterios de valoración
entre otros la “Calidad del material” y el “Sistema gestión de calidad” en los que se debía valorar,
entre otros aspectos, las certificaciones y acreditaciones presentadas. Estos extremos no debieran
haber figurado en la descripción de los diferentes aspectos a valorar ya que la referencia a los
certificados está relacionada con la capacidad del licitador.
En el expediente nº 55 se concedió 2,50 puntos al documento acreditativo de estar en posesión del
distintivo de calidad de ADIF para el suministro de balastro y certificado de control de producción
CE, cuando dicha justificación se exigía en los PCP para acreditar la solvencia técnica o
profesional.
En los expedientes nº 56, nº 57 y nº 58 el acta de la Mesa de Contratación sobre la propuesta de
adjudicación es muy escueta, ya que únicamente se determina el adjudicatario, el importe de
adjudicación y plazo de ejecución, sin que esté motivada la puntuación asignada. La valoración
económica de las ofertas se realizó por los mismos técnicos que el informe sobre la calidad técnica.
En relación con las garantías, tienen por objeto asegurar el cumplimiento de las obligaciones
asumidas por los licitadores y adjudicatarios en los términos descritos en la ley. En general, en los
expedientes examinados consta la constitución, tanto de la garantía provisional como de la
definitiva. Sin embargo, en el expediente nº 57 se constituyó la garantía provisional por un importe
inferior al 2% del precio de licitación y en el expediente nº 60 se excluyó la necesidad de constituir
dicha garantía sin más consideraciones31.
30 No se acepta la alegación ya que la entidad no aporta documentación justificativa de lo manifestado en el anteproyecto
de informe.
31 No se acepta la alegación ya que no se denuncia una infracción legal sino, atendiendo a la normativa interna de ADIF,
la falta de motivación en este caso.
Principales contratos celebrados por ADIF en la construcción del AVE Barcelona-Frontera Francesa 93
III.2.4.4.- ANÁLISIS DE EJECUCIÓN DE LOS CONTRATOS DE SUMINISTROS
La ejecución de los contratos de suministros se rige, en cuanto a sus efectos y extinción, por las
normas del derecho privado y, en todo caso, ésta se desarrollará según lo establecido en los PCP
y, en lo no previsto, por lo dispuesto en los PCG.
De acuerdo con estas disposiciones, los contratos de suministros se iniciarán al día siguiente a la
fecha de formalización, salvo que el contrato dispusiera otra cosa. En términos generales, la
ejecución de los contratos se inició con algún retraso de escasa significación, sin embargo, destaca
el expediente nº 56, que tuvo por objeto el suministro y transporte de traviesas con sujeciones
destinadas a la línea de alta velocidad Madrid-Zaragoza-Barcelona- Frontera Francesa en el que
trascurrió un año y dos meses desde la formalización del contrato hasta la fecha de la primera
factura sin que conste el motivo de dicho retraso.
Con la excepción del expediente nº 60, cuyo objeto fue el suministro y transporte de traviesas para
vía en placa destinadas a la línea de alta velocidad Madrid-Zaragoza-Barcelona-Frontera Francesa,
que no experimentó incidencia alguna durante su ejecución, en el resto de contratos analizados se
produjeron ampliaciones en el plazo inicial de ejecución y, en el expediente nº 56, además, una
modificación.
Hay que señalar que ADIF justificó la tramitación de los expedientes sujetos a la Ley 31/2007 por
procedimiento abierto mediante la aplicación de varios criterios de adjudicación, entre otras
consideraciones, por tratarse de contratos susceptibles de reducción del plazo de ejecución, lo que
no resulta coherente con la circunstancia de las ampliaciones de las que fueron objeto.
En relación con el incremento del plazo inicial de ejecución, en el cuadro siguiente se recogen el
plazo inicial de ejecución, el número de ampliaciones, el incremento total y el porcentaje que
representa:
CUADRO Nº 8
VARIACIONES DEL PLAZO DE EJECUCIÓN DE LOS CONTRATOS DE SUMINISTROS
(Plazo en meses)
Nº de
Orden Plazo
Inicial Nº Ampliaciones Incremento Plazo Final %
Variación
53 10 3 19 29 190,0
54 9 2 16 25 177,8
55 10 2 19 29 190,0
56 12 6 27 39 225,0
57 12 2 12 24 100,0
58 18 3 18 36 100,0
59 18 1 6 24 33,3
60 12 0 0 12 0,0
Fuente: elaborado por el Tribunal de Cuentas
De lo anterior queda acreditado que los incrementos más significativos corresponden a los
expedientes nº 53, nº 54, nº 55 y nº 56. En los tres primeros, sujetos a la Ley 48/1998, los citados
incrementos estuvieron motivados porque el plazo del contrato original estaba afectado por cierto
grado de incertidumbre debido a que el objeto del contrato (traviesas, balastro o carril) fue
solicitado con anterioridad a la redacción del proyecto de montaje de vías y, consecuentemente,
antes de la propia licitación de las obras, lo que pone de manifiesto una deficiente planificación al
supeditar la adjudicación de los contratos a los proyectos de redacción de montaje de la vía. A la
94 Tribunal de Cuentas
misma conclusión se llega respecto al cuarto expediente, sujeto a la Ley 31/2007, en el que el
incremento se debió a que la fabricación, transporte y descargas de los suministros dependieron de
la programación de montaje de la vía.
El expediente nº 59, por un importe de adjudicación de 7.825 miles de euros y un plazo de
ejecución de 18 meses, debió finalizar el 30 de mayo de 2011, ya que su ejecución comenzó el 30
de noviembre de 2009. Sin embargo, la recepción formal de suministro se efectuó de conformidad
el 30 de octubre de 2011 por un importe menor al adjudicado de 6.813 miles de euros, con un
retraso de cinco meses motivado por la aprobación de una ampliación del plazo de ejecución en
abril de 2011, de seis meses. Al respecto cabe destacar que desde septiembre de 2010 hasta
octubre de 2011, el importe de las certificaciones por trabajo ejecutado fue cero, es decir, el
suministro ya se había ejecutado y pagado en su totalidad, aunque por un importe inferior al de
adjudicación en 1.012 miles de euros, en el mes de noviembre de 2010, seis meses antes del
plazo inicialmente pactado y cinco meses antes de la formalización de la ampliación de plazo. En
definitiva, carece de sentido la ampliación de plazo suscrita y nada se formaliza en relación con la
reducción del importe contratado, lo que contraviene el carácter formal consagrado en los textos
legales que ha de presidir toda la contratación pública.
Situación similar se dio en el expediente nº 60, por importe de adjudicación de 1.561 miles de euros
y un plazo de ejecución de 12 meses, que se formalizó el 15 de marzo de 2012, y debió finalizar, en
consecuencia, el 16 de marzo de 2013. Durante su ejecución no se produjeron incidencias y la
recepción de conformidad se efectuó el 14 de diciembre de 2012, con tres meses de antelación a
la finalización teórica del contrato. Según el cuadro resumen de certificaciones, éstas se abonaron
en el periodo comprendido entre mayo y agosto de 2012 por un importe de 1.551 miles de euros. A
partir de septiembre de 2012 y hasta noviembre de 2012 las certificaciones fueron cero, sin que se
haya encontrado justificación para ello.
Con relación al expediente nº 56, tuvo un modificado nº 1 cuyo objeto fue atender una solicitud de
la Gerencia de Suministro y Logística de 26 de enero de 2010, consistente en cubrir las
necesidades del “Proyecto de obras complementarias de la línea de alta velocidad Madrid-
Zaragoza-Barcelona-Frontera Francesa. Tramo Mollet de Vallés-Montornés del Vallés”, lo que
originó ampliar el objeto del contrato, introduciendo una nueva unidad de traviesas (3.540
unidades/PR-01), con respecto de las previstas inicialmente, se aprobó por Resolución de
Presidente el 8 de marzo de 2011, por importe de 287 miles de euros, que sobre el importe de
adjudicación representó un 2,7%, sin incrementar del plazo.
Sin embargo, en el informe de liquidación de 24 de enero de 2014 sobre las variaciones de la
liquidación del contrato, la medición final de la partida correspondiente a las nuevas unidades
introducidas con el modificado se incrementó considerablemente, ya que de 3.540 unidades
establecidas inicialmente, fue necesario suministrar 6.075 unidades, lo que representó un
incremento de 71 % que se debió en su totalidad: “a la nueva necesidad que hubo que asumir para
el suministro de esta tipología de traviesas a la obras de la Estación de Alicante“, y el importe de
estas unidades adicionales, 2.535, ascendió a 174 miles de euros. El suministro tuvo por objeto
traviesas para un tramo determinado de la línea de alta velocidad Madrid-Zaragoza-Barcelona-
Frontera Francesa y no para la estación de Alicante, por lo que lo ajustado a derecho hubiera sido
formalizar otro contrato.
Según los PCG, el contrato de suministro se entendía cumplido cuando se realizaba la totalidad de
su objeto, exigiéndose un acto formal y positivo de recepción en el mes siguiente a la entrega.
Efectuada la recepción se redactaría la valoración general del suministro realmente ejecutado y, en
el plazo de dos meses desde la recepción, se aprobaría por el órgano de contratación y finalmente
en el plazo de 90 días se procedería al abono del saldo resultante.
En los expedientes examinados, con la excepción del nº 57, el órgano de contratación no aprobó la
liquidación dentro del plazo, sin que se haya concretado los motivos de este retraso. En este
sentido resulta significativo el retraso del expediente nº 56, ya que la liquidación del contrato se
Principales contratos celebrados por ADIF en la construcción del AVE Barcelona-Frontera Francesa 95
efectuó en mayo de 2014, un año después de la recepción de conformidad que se realizó en mayo
del año anterior.
Para finalizar en el cuadro siguiente se recoge el importe de adjudicación, las variaciones sufridas
en su ejecución de carácter económico y el importe vigente, así como los porcentajes de variación
experimentados.
CUADRO Nº 9
INCREMENTOS DEL IMPORTE DE ADJUDICACIÓN DE LOS CONTRATOS SUMINISTROS
(Importe en miles de euros IVA excluido)
Nº
Orden Importe
adjudicación Importe
modificado Revisión de
precios Liquidación Importe
vigente % Incremento
53
13.046
0 300
58 13.404
2,7
54
9.802
0 302
358 10.462
6,7
55
7.401
0 189
-206 7.384
-0,2
56
10.474
287 36
-1.901 8.896
-15,1
57
9.568
0 29
-1.864 7.733
-19,2
58
9.319
0 130
52 9.501
2,0
59
7.825
0 0
-1.012 6.813
-12,9
60
1.561
0 0
-10 1.551
-0,6
Total 68.996 287 986 -4.525 65.744 -4,7
Fuente: elaborado por el Tribunal de Cuentas
Debido a las variaciones del plazo inicial de ejecución, en algunos casos se produjeron revisiones
de precios que incrementaron el coste de contrato, cuando su plazo inicial fue inferior a un año. En
este sentido, en el expediente nº 53 el importe a abonar por dicho concepto ascendió a 300 miles
de euros, 302 miles en el nº 54 y en el nº 55, el incremento fue de 189 miles. Estos contratos
tuvieron una duración inicial inferior al año, por lo que de haberse ejecutado dentro del plazo no se
hubiesen producido dichas revisiones, cuyo importe total ascendió a 791 miles.
Por último, cabe poner de manifiesto que la Sala de Competencia del Consejo de la Comisión
Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) en el expediente S/0519/14 “Infraestructuras
ferroviarias”, en fecha 30 de junio de 2016 ha multado con un total de 5,58 millones de euros a
cuatro empresas y a nueve directivos de estas empresas, con 65.550 euros, por una infracción
única y continuada del artículo 1 de la Ley 15/2007, de Defensa de la Competencia (LDC), y del
artículo 101 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Las conductas se llevaron a
cabo, mayoritariamente, durante 15 años, desde julio de 1999 y hasta, al menos, octubre de 2014.
Las cuatro empresas sancionadas se habían repartido el mercado, habían acordado precios y otras
condiciones comerciales, y se habían intercambiado información comercial sensible durante 15
años para el suministro de desvíos ferroviarios y otros elementos complementarios en las
licitaciones convocadas por ADIF y su antecesor GIF. Esta infracción incluye licitaciones de desvíos
ferroviarios en el tramo Barcelona-Figueres, además de otras realizadas por ADIF por un importe
total de 474 millones.
III.2.5.- Adjudicaciones directas
III.2.5.1.- CONTRATOS MENORES
Según consta en el Anexo I, durante el periodo fiscalizado se adjudicaron 38 contratos menores por
un importe de adjudicación de 613 miles de euros. Según el anexo III se han fiscalizado 14
contratos menores por importe de 221 miles, lo que representan 36,1% sobre el total de importe de
96 Tribunal de Cuentas
adjudicación de los contratos menores. En el anexo IX se relacionan los contratos de la muestra
examinados, entre las que destacan las siguientes incidencias:
El expediente nº 13 de consultoría y asesoramiento para la dirección de los trabajos del proyecto
del túnel bajo la Calle Mallorca, al lado de Templo expiatorio de la Sagrada Familia, adjudicado en
enero de 2006 por importe de 8 miles de euros y un plazo de ejecución de 15 días, tuvo por objeto
la emisión de un informe que analizase la viabilidad de ejecutar un túnel bajo la calle Mallorca a la
altura de dicho Templo de la Sagrada Familia, teniendo en cuenta las distintas alternativas
planteadas. En septiembre de 2001 se adjudicó un contrato, cuyo objeto fue la redacción del
proyecto y control de las obras de la plataforma del túnel de la calle Mallorca (expediente de
servicios nº 40 de la muestra), por lo que no resulta coherente que primero se contrate la redacción
de proyecto y cuatro años después el asesoramiento para determinar la viabilidad de túnel,
evidenciando una deficiente planificación.
Por otro lado, en la propuesta de inicio del expediente, de 1 de diciembre de 2005, se justificó la
adjudicación a un empresario en particular por poseer unas características que resultaban
necesarias para su ejecución, sin embargo en el Pliego Técnico del expediente no se especificaron
las citadas características lo que desvirtúa la motivación de la adjudicación.
En el expediente nº 3, cuyo objeto fue la coordinación de seguridad y salud para las obras de
traslado de las oficina de la Delegación de Patrimonio de Cataluña y Aragón a la estación de
Francia se exigió en el Pliego Técnico al equipo tener acreditada una experiencia de más de cinco
años sin que esta se haya acreditado, lo que no se ajusta a lo dispuesto en las Instrucciones
Internas que rigen la contratación.
En el expediente nº 4 el objeto era el suministro de licencias de idiomas para el sistema de
información al viajero, sin embargo no se concretó el número de licencias a suministrar, lo que
pone de manifiesto una falta de concreción del objeto.
En general, en los contratos menores examinados ADIF ha solicitado ofertas a diversas empresas y
en los supuestos que no ha sido posible la concurrencia, esta ausencia estaba justificada, sin
embargo en la invitación a participar no figuraba la fecha y en las ofertas presentadas por las
empresas no consta la fecha de entrada en el Registro de la entidad, por lo no se ha podido
comprobar si éstas se presentaron dentro del plazo.
Según el Pliego Técnico del expediente nº 13 de consultoría y asesoramiento para la dirección de
los trabajos del proyecto del túnel bajo la calle Mallorca al lado del Templo expiatorio de la Sagrada
Familia, el abono de los trabajos se debería efectuar tras la recepción final de los mismos, sin
embargo no se aportó la documentación acreditativa de aquella. El plazo de ejecución de los
trabajos fue de quince días y debieron finalizar en 19 de enero al haberse adjudicado el contrato el
4 de enero de 2006, sin embargo la factura se presentó en el mes de marzo con dos meses de
retraso.
III.2.5.2.- ACUERDOS MARCO Y CONVENIOS
De conformidad con el anexo I, durante el periodo fiscalizado el importe de los acuerdos marco y
convenios ascendió a 67.416 miles de euros, siendo la mayor parte de los contratos que de ellos se
derivaron de servicios.
Según el Anexo III se han examinado acuerdos marco y convenios por importe de 32.715 miles de
euros que sobre el importe total de convenios representa un 48,5%, de estos 6.732 miles
corresponden a contratos derivados de acuerdos marco y 25.983 miles a contratos derivados de
Principales contratos celebrados por ADIF en la construcción del AVE Barcelona-Frontera Francesa 97
convenios con empresas asociadas. En el anexo X se relacionan los acuerdos marco y convenios
fiscalizados32.
1) Contratos derivados de acuerdos marco.
El acuerdo marco está previsto en el artículo 6 de la Ley 48/1998, según el cual los contratos que
se adjudiquen por alguno de los procedimientos previstos en dicha Ley podrán adoptar la forma de
acuerdos marco, celebrados entre alguna de las entidades contratantes y uno o varios
empresarios. La Ley establece condiciones en cuanto al período de tiempo en el que han de
adjudicarse los contratos y los precios.
Con carácter general, en relación con el período de tiempo en el que los acuerdos deberán producir
efectos, se regula de forma que conduce a la indeterminación del plazo de vigencia, dado que si
bien la duración se cifra en cuatro años, admite la prórroga automática por períodos sucesivos de
dos años, circunstancia que podría convertir el Acuerdo Marco en indefinido.
Por otra parte, los acuerdos se adjudicaron, de conformidad con el artículo 25 h) de la Ley 48/1998,
mediante un procedimiento sin convocatoria de licitación previa, debido al conocimiento técnico y la
experiencia demostrada de las empresas adjudicatarias. A este respecto conviene poner de
manifiesto que dichas empresas habían participado con anterioridad en procedimientos de
contratación con prestaciones similares a las recogidas en los acuerdos marco, lo que pudiera
entenderse como una restricción a la competencia, que el propio artículo 6 antes citado prohíbe,
cuando se recurre a los acuerdos marco de una manera abusiva.
Para el contrato-pedido nº 1, incluido en el acuerdo marco de mayo de 2005 y posterior adenda de
mayo de 2011, que tuvo por objeto la ampliación del centro de regulación y control (CRC) de
Zaragoza para incluir el tramo Barcelona-Figueres, en el CCG se especificó que los aspectos
técnicos y económicos eran susceptibles de negociación al objeto de obtener mejoras en las
condiciones técnicas, económicas y temporales. Según el informe de negociación de 16 de agosto
2011, se obtuvo una baja en el precio 4,35% y una reducción del plazo inicial de tres meses, sin
embargo en dicho informe no se concretaron los aspectos afectados por la negociación,
adjudicándose por importe de 669 miles de euros y un plazo de 17 meses. Por otra parte, en la
proposición económica, no figura la relación de precios unitarios con el presupuesto que sirva para
la justificación de la citada proposición, lo que también se puso de manifiesto en el contrato pedido
nº 2, incluido en el Acuerdo Marco de abril de 2007.
En la ejecución de contrato-pedido nº 1 no se produjeron incidencias durante la ejecución de los
trabajos, si bien la liquidación del contrato se realizó con un retraso de cinco meses, ya que la
recepción se realizó en abril de 2013 y la liquidación se aprobó en octubre de ese mismo año, lo
que no se ajusta a lo dispuesto en el Pliego de condiciones que rige esta contratación, que
establece que en el plazo de un mes desde la recepción debe acordarse y notificarse al contratista
la liquidación.
El contrato-pedido nº 2, cuyo objeto fue el suministro y montaje del sistema de detección de caída
de objetos a la vía para el tramo Barcelona-Figueres de la línea de Alta velocidad Madrid-Zaragoza-
Barcelona-Frontera francesa, se adjudicó por importe de 6.063 miles de euros con un plazo de
ejecución de14 meses, se inició en febrero de 2009, debió finalizar en abril de 2010, sin embargo la
conformidad de los trabajos se efectuó en mayo de 2013, con un retraso de 37 meses, debido a
dos ampliaciones y la tramitación de un modificado nº 1.
Las ampliaciones estuvieron motivadas por el retraso en la obras de ejecución de la plataforma ya
que este contrato tuvo por objeto la instalación de detectores de caída de objeto en el tramo de
Barcelona-Figueres.
32 Alegación contradictoria, la entidad pone de manifiesto el reducido número de acuerdos marco examinados, sin
embargo indica que es un sistema de contratación muy reducido dentro de los procedimientos de contratación seguidos
en la Línea de Alta Velocidad objeto de seguimiento.
98 Tribunal de Cuentas
El modificado nº 1, cuyo importe ascendió a 515 miles de euros, representó un 8,5% del precio del
contrato, incrementando el plazo en cuatro meses. Según informe sobre la redacción del proyecto
modificado, de 3 de febrero de 2012, éste fue debido a que durante la ejecución de las obras
surgieron nuevas necesidades derivadas de causas imprevistas, las cuales por razones de interés
público requieren la redacción de un modificado, sin que se hayan concretado las causas
imprevistas que lo originaron. Las actuaciones consistieron en incrementar el sistema de detección
debido al aumento de cuatro pasos superiores respecto del proyecto, reforzar los pasos superiores
debido a la inestabilidad en algunas soportes del vallado y al nuevo diseño de las comunicaciones,
por lo que más que circunstancias imprevistas se debieron a deficiencias en el proyecto inicial.
2) Contratos derivados de Convenios con empresas asociadas.
INECO y TIFSA constituían durante el período fiscalizado una agrupación de empresas integradas
en el Grupo del Ministerio de Fomento. La titularidad de todas sus acciones correspondía a las
entidades públicas empresariales del sector transporte: Aeropuertos Españoles y Navegación
Aérea (AENA), ADIF y RENFE. La agrupación surgió en 1999 cuando INECO adquirió el 49% del
capital de TIFSA para ampliar los servicios que prestaba dentro del sector del transporte ferroviario
dentro y fuera de España.
INECO se creó en 1968 para dar apoyo tecnológico en el desarrollo de programas de inversión en
el campo de transporte y, estaba especializada en la realización de estudios y proyectos vinculados
con los sectores del transporte y las telecomunicaciones. TIFSA fue fundada por RENFE en 1983 y
como empresa consultora había potenciado el desarrollo tecnológico en el campo ferroviario y
había prestado servicios de asistencia técnica, estudios y proyectos en ingeniería civil e industria.
En cumplimiento del Acuerdo de Racionalización del Sector Público Empresarial adoptado por el
Consejo de Ministro de 30 de abril de 2010, el 29 de julio de ese mismo año se procedió a la fusión
por absorción de TIFSA por INECO, en cuya virtud INECO adquirió todos los elementos
patrimoniales integrados en el activo y en el pasivo de TIFSA, quedando la sociedad absorbente
plenamente subrogada. Tras el proceso de fusión INECO se encuentra, a 31 de diciembre de 2010,
participada en un 45,85% por ENAIRE, en un 20,69% por ADIF, en un 20,68% por ADIF-AV y por
RENFE en el 12,78% restante.
ADIF consideró a ambas empresas públicas (TIFSA y INECO) como “empresas asociadas” en los
virtud de los cuales se entiende por “empresa asociada” a aquella sobre la cual la entidad
contratante puede ejercer, directa o indirectamente, un influencia dominante, por lo que la
contratación con ambas empresas quedaba excluida del ámbito de aplicación de los
procedimientos de licitación y adjudicación regulados en las citadas leyes. ADIF ha celebrado, al
amparo de lo dispuesto en el artículo 4.4 del Estatuto de ADIF, diversos convenios de colaboración
con el objeto de establecer un marco general.
Con la entrada en vigor de la Ley 30/2007, de Contratos del Sector Público, el 30 de abril de 2008,
a INECO y a TIFSA se les atribuyó también la condición de “medio propio y servicio técnico" de la
Administración General del Estado, en los términos establecidos por el artículo 24.6 de la Ley, a
cuyos efectos modificaron sus Estatutos sociales en junio 2008. A su vez, INECO era “empresa
asociada” de AENA y TIFSA lo era de ADIF, en los términos contemplados en el artículo 18.4.a) de
directos de sus matrices.
Durante el periodo fiscalizado ADIF suscribió varios Convenios de Colaboración con TIFSA e
INECO. En septiembre de 2005, ADIF y TIFSA suscribieron un Acuerdo de Colaboración, en el que
TIFSA se comprometía a realizar los estudios, proyectos y trabajos que ADIF le encomendase
dentro de unas áreas de prestación, a un precio competitivo para ambas partes. Para la prestación
de servicios, ADIF podría utilizar el encargo directo o convenios específicos y TIFSA no podría
participar en los procedimientos de adjudicación con concurrencia convocados por ADIF, salvo
Principales contratos celebrados por ADIF en la construcción del AVE Barcelona-Frontera Francesa 99
autorización previa por escrito. Dicho acuerdo tuvo una vigencia de tres años. En septiembre de
2008 ADIF y TIFSA suscribieron otro Convenio de Colaboración, en términos similares al anterior.
En julio de 2010 se suscribió otro Convenio en las mismas condiciones que los anteriores y el 29 de
julio de 2013 se firmó un protocolo adicional por el cual se prorrogó la vigencia por un plazo de dos
años, hasta el 29 de julio de 2015.
Sobre la ejecución de estos Convenios, salvo en el contrato-pedido nº 4, en el resto se produjeron
ampliaciones que incrementaron el plazo inicial de ejecución y, que, con carácter general,
estuvieron motivadas por la necesidad de continuar con la prestación de los contratos de servicios
debido a las incidencias surgidas durante la ejecución de los proyectos constructivos de las
plataformas, y si bien estos incrementos pudieren estar justificados lo que realmente evidencia es
una deficiente planificación de ejecución de las obras.
El contrato-pedido nº 3, cuyo objeto es la contratación de los servicios de asistencia para el
seguimiento y puesta en explotación en el periodo 2011-2012 de túneles urbanos Sants-Figueres
de la línea de alta velocidad Madrid-Zaragoza-Barcelona-Frontera Francesa, por importe de 4.201
miles de euros con un plazo inicial de 24 meses, fue objeto de una ampliación, por 20 meses que
fue debida a que se necesitaba “de un periodo de seguimiento superior al previsto”, finalizada la
puesta en servicio de la línea de alta velocidad, sin mayor concreción sobre las causas que la
originaron. Los trabajos debieron finalizar en noviembre de 2014, si bien, la recepción se efectuó en
septiembre de ese mismo año, por lo que el plazo inicial se incrementó en 18 meses representado
un incremento del 75%. La liquidación se efectuó con retraso de un año, en noviembre de 2015.
En el contrato-pedido nº 5 el incremento del plazo fue del 50%, debido a la tramitación de una
ampliación que señaló como fecha de finalización del mismo febrero de 2011, sin embargo la
recepción de los trabajos se efectuó con cuatro meses de retraso sin que consten las causas.
El contrato-pedido nº 6 experimentó un incremento de 161%, debido a dos ampliaciones que
incrementaron el plazo inicial en 42 meses, por la necesidad de continuar los trabajos de asistencia
técnica a la dirección facultativa de las obras de referencia. En la Resolución de aprobación de la
segunda ampliación, de 29 de octubre de 2012, se estableció como fecha de finalización de las
obras en marzo de 2014, la recepción finalmente se efectuó en julio de ese mismo año con un
retraso de tres meses, sin que consten las causas que lo motivaron.
El inicio de los trabajos del contrato-pedido nº 7 se efectuó en junio de 2009, con un plazo inicial de
30 meses y debió finalizar en diciembre de 2011, sin embargo, de la documentación facilitada por la
Entidad la fecha prevista para su finalización está señalizada en abril de 2016. Dicho contrato ha
experimentado un incremento de 52 meses, que representa un 173% de incremento sobre el plazo
inicial, debido a las diversas modificaciones sufridas en el contrato de obras de instalaciones de
señalización y telecomunicaciones a las cuales presta servicio este contrato de consultoría.
El incremento del plazo del contrato-pedido nº 8 fue del 38%, debido a una ampliación de nueve
meses para ajustarlo al plazo a la ejecución de las obras, donde se señala la fecha de finalización
en enero de 2012, sin embargo la recepción de conformidad se efectuó con un retraso de quince
meses, sin que consten los motivos.
IV.- ANÁLISIS DEL GRADO DE CUMPLIMIENTO DE LAS RECOMENDACIONES RECOGIDAS
EN EL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE
CUENTAS EL 25 DE ABRIL DE 2013
En el informe de Fiscalización aprobado el 25 de abril de 2013 se recogieron dos
recomendaciones. En la primera se señaló: “Primera.- La LCSP, hoy sustituida por el TRLCSP, en
su Disposición final quinta modificó el artículo 22.3 b) de la LSF, disponiendo que el ADIF tramitará
los expedientes de contratación relativo a la construcción o modificación de las infraestructuras
ferroviarias y será competente para seleccionar al contratista al que se encomiende la ejecución del
contrato, ajustando su actividad a las normas establecidas para las Administraciones Públicas en la
100 Tribunal de Cuentas
LCSP. En definitiva, por esta modificación se ha sometido a los procedimientos establecidos por el
actualmente vigente TRLCSP para las entidades que tienen la consideración de Administración
Pública a toda contratación llevada a cabo por ADIF para la construcción o modificación de
infraestructuras ferroviarias, no haciéndose ninguna distinción entre unos tipos y otros de contratos.
Esto aconseja que la Entidad modifique sus procedimientos internos de contratación y refleje en
ellos en mayor medida los principios que establecen las normas en las que ha de enmarcar su
actividad contractual lo que conllevaría someter a un mismo régimen jurídico tanto los contratos de
obra como los de suministros y servicios relacionados con la construcción o modificación de
infraestructuras ferroviarias”.
En relación con esta recomendación cabe poner de manifiesto que el Real Decreto-ley 15/2013, de
13 de diciembre, “de reestructuración de la Entidad Pública Empresarial Administrador de
Infraestructuras Ferroviarias (ADIF) y otras medidas urgentes en el orden económico” en su
Ferroviario permitiendo que la contratación de suministros y servicios relacionados con obras de
infraestructuras ferroviarias puedan acogerse a la Ley 31/2007 reguladora de los procedimientos
de contratación en los sectores excluidos. En definitiva, la forma de actuar de ADIF, al margen de la
recomendación del Tribunal en su informe de 2013, ha recibido el correspondiente respaldo legal
vigente a día de hoy.
En la segunda se indicó: “Segunda.- Teniendo en cuenta que la puesta en funcionamiento de la
línea de AVE Madrid-Barcelona (Sants) en febrero de 2008 se ha producido con retrasos y
sobrecostes muy significativo y que en la presente fiscalización se ha detectado que subsistían la
mayoría de las deficiencias y debilidades que ya se habían puesto de manifiesto por el Tribunal en
sus anteriores fiscalizaciones, se considera que, sin más dilación, ADIF debería:
- Poner en marcha las medidas y procedimientos que le permitan efectuar una previsión más
realista de los plazos y costes de ejecución de las actuaciones que tiene encomendadas,
destinando más recursos a las labores de investigación previa durante la fase de redacción de los
proyectos constructivos con el objeto de evitar la utilización generalizada de las modificaciones de
los contratos y las suspensiones temporales de las obras que están motivadas, en muchas
ocasiones, por imprecisiones contenidas en los proyectos constructivos y suponen un aumento
inevitable de los costes.
- Efectuar una previsión más realista de los plazos necesarios para la finalización de los
procedimientos de expropiación de terrenos de modo que se reduzcan los retrasos en el inicio de
las obras por la falta de disponibilidad de los terrenos; en todo caso, los acuerdos de expropiación
deberían adoptarse inmediatamente después de la aprobación de los proyectos constructivos.
- Detallar con claridad en los expedientes que tramite para autorizar las prórrogas de los contratos y
las obras complementarias las razones en las que éstas se fundamentan y evitar la concesión de
las prórrogas que se motiven por razones que no las justifican”.
El resultado de los trabajos de fiscalización han puesto de manifiesto que se han seguido
manteniendo las mismas deficiencias, si bien es cierto que en el momento de la aprobación del
Informe del Tribunal de 25 de abril de 2013, la práctica totalidad de los contratos examinados en la
presente fiscalización ya se encontraban en un estado de tramitación avanzado.
Principales contratos celebrados por ADIF en la construcción del AVE Barcelona-Frontera Francesa 101
V.- CONCLUSIONES
En la construcción del tramo fiscalizado se adjudicaron 323 contratos por un total de 3.185.803
miles de euros, con un importe global de licitación de 4.083.627 miles, lo que supuso una baja del
22%. Finalmente, se produjo un incremento global del 18% sobre los importes de adjudicación,
debido a las modificaciones de los contratos, a las revisiones de precios, certificaciones y
liquidaciones adicionales, lo que originó un coste final de 3.759.714 miles y un precio medio de
28.700 miles por kilómetro. Se ha fiscalizado un 75% del importe total adjudicado, exponiéndose a
continuación los principales resultados obtenidos.
CONTRATOS DE OBRAS
FASE DE PREPARACIÓN DE LOS CONTRATOS
Primera.-.- El expediente nº 19, con un importe de adjudicación de 62.725 miles de euros, tuvo por
objeto obras incluidas en la programación establecida por ADIF y que, por lo tanto, se conocían con
suficiente antelación, lo cual no justifica la tramitación urgente del contrato (Apartado III.2.2.2).
Segunda.- En los expedientes nº 20 y nº 39, cuyos importes eran de 13.403 miles de euros y de
6.224 miles, respectivamente, parte de las actuaciones que integraban sus respectivos objetos
habían sido ya ejecutadas, respondiendo los contratos únicamente a la necesidad de darles
cobertura formal a posteriori. En el primero de los expedientes, en que se convalidaron
actuaciones, que representaron un 32% del gasto total (4.239 miles), se justificó dicha
convalidación “por razones de urgencia motivadas por seguridad y por interés público”, sin que
tales aspectos se hayan especificado. En el segundo, en el que se convalidó el importe total de
adjudicación 6.224 miles las actuaciones tuvieron por objeto garantizar la seguridad en los túneles
y de la estación de Girona, no habiéndose acreditado los motivos que impidieron la ejecución de
estas actuaciones sin la previa formalización del contrato. La convalidación de actuaciones ya
ejecutadas es contraria al carácter formal de la contratación pública consagrado en el artículo 28
III.2.2.2).
FASE DE ADJUDICACIÓN DE LOS CONTRATOS
Tercera.- Con carácter general no figura el anuncio indicativo, previsto en los artículos 135.1
básicas de los contratos de obras de cuantía igual o superior a 5.923.624 euros, IVA excluido, que
se proyecten celebrar en los doce meses siguientes y que permite una reducción de los plazos de
presentación de proposiciones, cuando en estos casos si se redujeron los plazos (Apartado
III.2.2.3).
Cuarta.- En los expedientes tramitados por procedimiento abierto con criterios múltiples sujetos a la
LCSP (nº 23, nº 24, nº 25 y nº 27) no figuran los criterios de adjudicación y su ponderación en los
anuncios de licitación, sino que se remiten a lo dispuesto en los respectivos pliegos de cláusulas
(Apartado III.2.2.3).
En los expedientes sujetos a la LCSP, según su artículo 135.1, la adjudicación provisional debe
publicarse en el BOE o en el perfil de contratante, sin embargo ésta no consta en algunos
expedientes (nº 23, nº 27, nº 29 y nº 30), por lo que no se ha podido verificar su cumplimiento
(Apartado III.2.2.3).
Quinta.- El procedimiento de adjudicación mayoritariamente empleado fue el procedimiento abierto
multicriterio, en el que, además del precio, se valoraron otros criterios, tales como que el proyecto
exigía una tecnología avanzada y plazos más cortos para su ejecución, sin embargo en la mayoría
102 Tribunal de Cuentas
de los expedientes examinados se aplicó un coeficiente (el coeficiente “A”) que asignaba a la
tecnología 10 puntos sobre 100, una puntuación menor que la que otorgaba el coeficiente “B”, 25
puntos sobre 100, sin que exista justificación alguna sobre su elección, lo que no parece razonable
si la tecnología había sido determinante para la elección del procedimiento (Apartado III.2.2.3).
Sexta.- En términos generales, en los expedientes que tuvieron por objeto la realización de obras
complementarias no quedaron suficientemente acreditados los extremos establecidos en la
25.f) de la Ley 48/1998 y art 59.f) de la Ley 31/2007)] y su ejecución se debió a errores u omisiones
del proyecto inicial en los términos que se detallan en el Apartado III.2 2.3.
Séptima.- Con carácter general no consta la documentación que debe acompañar a las
Pliegos (Apartado III.2.2.3).
En el caso concreto de las Uniones Temporales de Empresas (UTE) no figura el compromiso de
constituirse como tales de resultar adjudicatarias, identificando a los integrantes de la misma y el
porcentaje de participación. Dichos aspectos se especificaron por las empresas licitadoras con la
proposición económica, no con anterioridad como exigían los Pliegos, y el artículo 79.1 TRLCAP y
el art. 24 del RGLCAP (Apartado III.2.2.3).
Octava.- En relación con los criterios de valoración, dentro del criterio “Memoria y Programa de
Trabajo”, se incluyó el plazo de ejecución de las obras pero sin asignarle puntuación alguna o con
una puntuación muy poco representativa, lo que resulta incoherente con que uno de los supuestos
invocado para justificar la forma de adjudicación mediante concurso o aplicación de criterios
múltiples fuera, precisamente, la reducción de plazo. En este sentido, la relevancia que la reducción
del plazo representa en relación con la puntuación obtenida por el adjudicatario, no se pudo
identificar, ya que el plazo se valora de forma conjunta con otros aspectos. Por otro lado, en el
citado criterio se incluyeron aspectos valorables relativos a requisitos que habrían reunir las ofertas
y que no debieron ser objeto de valoración, sino de admisión o rechazo en función de su
cumplimiento, como el equipo humano (Apartado III.2.2.3).
En el criterio “Memoria de Seguridad y Salud” se valoró el sistema interno de seguridad a aplicar. El
estudio de seguridad y salud es un documento que debe figurar con el proyecto, por lo que no sería
susceptible de valoración como criterio de adjudicación. Según el Real Decreto (RD) 1627/1997, de
24 de octubre (art.7) la empresa que resulte adjudicataria en este caso, antes del inicio de las
obras, debe presentar un Plan de Seguridad y Salud, por lo que no debería incluirse como criterio
de valoración ya que existe una a obligación legal, al respecto (Apartado III.2.2.3).
Con relación al criterio “Actuaciones medioambientales” se valoraron las medidas de gestión
medioambiental y de los productos a utilizar conjuntamente con la presentación de certificados
legalmente exigibles cuando estos son requisitos de solvencia o admisión. (Apartado III.2.2.3).
Novena- En general las bajas de las ofertas presentadas por los licitadores fueron muy elevadas, lo
que originó que los presupuestos de las ofertas fuesen muy ajustados sin embargo, como
consecuencia de la aprobación posterior de modificados, el menor coste que supuso la
presentación de las bajas de las ofertas en la fase de licitación se redujo en un intervalo entre el 1%
y el 18%.(Apartado III.2.2.3).
Décima.- De forma generalizada en los expedientes sujetos tanto al TRLCAP como a la LCSP, el
resultado de la valoración de la calidad técnica se expone en el informe de evaluación técnica, en el
que se describen los aspectos más esenciales de las ofertas y se puntuaron cada uno de los
criterios según el pliego, pero al no figurar la forma de ponderación de los mismos se introduce un
elemento de discrecionalidad que no se ajusta a la normativa. En algunos expedientes, este
informe especificó la puntuación prevista para cada uno de los aspectos incluidos en los distintos
Principales contratos celebrados por ADIF en la construcción del AVE Barcelona-Frontera Francesa 103
criterios, pero no se incluyó esta previsión en los pliegos, lo que infringe los principios de
transparencia e igualdad de trato recogidos en la legislación contractual pública (Apartado III.2.2.3).
FASE DE EJECUCIÓN DE LOS CONTRATOS
Undécima.- La falta de disponibilidad de los terrenos originó con frecuencia la suspensión del inicio
de las obras y motivó en consecuencia su retraso. Dicha circunstancia se pone de manifiesto en
distintos expedientes de obras examinados, siendo el más significativo el expediente nº 12 en el
que desde el acta de comprobación de replanteo hasta el inicio de las obras transcurrieron seis
meses. Todo lo anterior pone de manifiesto deficiencias en la fase de planificación (Apartado
III.2.2.4).
Duodécima.- Casi la mitad de los contratos de obras – en concreto un 49% de los analizados-
fueron objeto de modificaciones que afectaron al proyecto constructivo inicial, lo que supuso un
incremento del 11,6%, por importe total de 258.881 miles de euros, del precio de adjudicación, que
ascendió a 2.227.710 miles, siendo el expediente nº 16 el que experimentó el incremento más
elevado, ya que se formalizó un modificado que representó un incremento del 86% respecto del
precio del contrato principal (Apartado III.2.2.4).
En su práctica totalidad tales modificados no se debieron a causas imprevistas sobrevenidas o a
necesidades nuevas, como exige la legislación de la contratación pública, sino a errores u
omisiones en el proyecto constructivo inicial que debieron apreciarse y ponderarse en las
actuaciones preparatorias. Además, en cuatro expedientes, por un importe de 2.121 miles de
euros, se tramitaron proyectos modificados para convalidar actuaciones ya ejecutadas con
anterioridad sin cobertura contractual y sin que respondieran a situaciones de emergencia
(Apartado III.2.2.4.).
En este sentido es preciso señalar que la convalidación, concebida como la acción y efecto de
confirmar o revalidar un acto jurídico que de suyo se encuentra viciado de nulidad relativa, para que
resulte eficaz, cobra un especial significado en el ámbito de la contratación del sector público, en
primer lugar, porque el carácter formal de esta viene expresamente establecido en los artículos 55
del TRLCAP y 28, tanto de la LCSP como del TRLCP, que no admiten se pueda contratar
verbalmente, salvo si el contrato ostenta ex lege el carácter de emergencia y, en segundo lugar,
porque implica que precisamente se ha actuado omitiendo trámites esenciales del procedimiento
que tienen la finalidad de garantizar importantes principios que rigen la contratación del sector
público como son la publicidad, la transparencia y el control y eficiente utilización de los fondos
públicos, entre otros. La ilegalidad de la vía de las “convalidaciones” contractuales es asumida sin
reservas por la propia entidad fiscalizada en sus “Criterios de gestión ante la ejecución de
actuaciones sin cobertura contractual”, de 29 de junio de 2015, aprobados por el Comité de
Dirección. En los antecedentes de los Criterios se declara expresamente: “Antes de continuar, no
conviene olvidar que, a pesar de su proliferación, la realización de una actuación material sin
cobertura contractual es un acto ilegal que puede generar responsabilidad personal en el
responsable de que dicha actuación se ejecute de esa manera” (Apartado III.2.2.4).
Decimotercera.- El 77% de los expedientes de obras registraron incrementos en el plazo inicial de
ejecución, que, en unos casos, respondieron a retrasos en la ejecución o finalización de los
trabajos por defectos de coordinación, y, en otros, estuvieron motivados por falta de disponibilidad
de los terrenos o bien hallazgos de restos arqueológicos, lo cual, en ambos casos, deja al
descubierto errores u omisiones en la redacción del proyecto inicial (Apartado III.2.2.4).
Decimocuarta.- La recepción de las obras se efectuó con significativos retrasos sin que se hayan
acreditado los motivos. En el expediente nº 26 la empresa adjudicataria solicitó el 2 de diciembre
de 2010 iniciar los trámites para la recepción de las obras y hasta agosto de 2011 no se autorizó la
recepción, que se efectuó el 5 de octubre de ese mismo año (Apartado III.2.2.4).
104 Tribunal de Cuentas
Asimismo, se produjeron retrasos en la liquidación de las obras. En este sentido es relevante que
en el expediente nº 1 la liquidación final de las obras se realizó con un retraso de cinco años ya que
la recepción de las obras se produjo en julio de 2008 y, sin embargo, la liquidación no se aprobó
hasta diciembre de 2013 (Apartado III.2.2.4).
Decimoquinta.- El importe de adjudicación de los expedientes de obras debido a la tramitación de
proyectos modificados, a revisiones de precios y a certificaciones adicionales se vio incrementado,
siendo especialmente significativo que nueve de ellos registran un aumento del precio de
adjudicación igual o superior al 25% (Apartado III.2.2.4).
Decimosexta.- En las obras del entorno de la futura estación de AV de La Sagrera se detectaron
importantes diferencias entre las obras realmente ejecutadas y las obras certificadas y abonadas,
por importe de 117.396 miles de euros. Estas diferencias motivaron actuaciones por parte de la
Jurisdicción penal y ADIF, entre otras actuaciones, procedió a la aprobación de varios expedientes
informativos internos con el objeto de constatar si efectivamente habían existido tales diferencias,
así como a la contratación de una auditoria externa para verificar la calidad y la adecuación a lo
reflejado en el proyecto de las diferentes obras y la medición de las obras realmente ejecutadas
con el fin de obtener una valoración presupuestaria de las mismas (Apartado III.2.2.4).
Partiendo de los datos facilitados por la Entidad y el resultado de los trabajos de la auditoría
externa, frente a los 580.705 miles de euros certificados y abonados se acreditaron actuaciones por
importe de 463.309 miles, de los que al menos por importe de 83.957 miles corresponden a
actuaciones fuera del proyecto contratado (Apartado III.2.2.4).
De acuerdo con lo informado por la Entidad, a la vista de los datos recogidos en los informes de las
auditoras externas respecto de las obras ya ejecutadas y distinguiendo entre obras en curso y
obras finalizadas, ADIF regularizará las diferencias producidas. En el caso de tratarse de obras en
curso se tramitará la incidencia contractual correspondiente y, una vez aprobada ésta, se emitirá la
certificación de regularización económica en la que se recogerán los ajustes de medición y como
resultado el importe neto que saldará la diferencia al alzo o a la baja entre la medición acreditada y
el importe certificado. En el caso de obras finalizadas se tramitará el acta de recepción y la
regularización económica con la certificación final o, en su caso, con la liquidación del expediente
(Apartado III.2.2.4).
No obstante lo anterior, y a pesar de las actuaciones que la entidad fiscalizada está llevando a
cabo, lo cierto es que las certificaciones de obras y la certificación final de las ejecutados no se
corresponde exactamente con las obras que realmente se han realizado, lo que ha impedido que
puedan notificarse a los contratistas las liquidaciones (Apartado III.2.2.4).
CONTRATOS DE SERVICIOS
FASE DE ADJUDICACIÓN DE LOS CONTRATOS
Decimoséptima.- En la propuesta de adjudicación del expediente nº 42, por importe de 6.986 miles
de euros, así como en el informe complementario de 29 de septiembre de 2004, se indicó que los
proyectos “elaboración del proyecto constructivo de nuevas instalaciones para el mantenimiento de
infraestructura en Hospitalet”, y el “proyecto constructivo de remodelación del Edificio de Autocama
en Barcelona Sants” ya se habían entregado y, por tanto, habían sido recepcionados, por lo que
parte del objeto de este contrato se destinó a la regularización de actuaciones sin cobertura
contractual, como nueva vulneración del principio formal de la contratación pública. El art. 28
TRLCSP se refiere al carácter formal de la contratación del sector público, prohibiendo
expresamente la contratación verbal. La formalidad del contrato se residencia en el procedimiento,
que garantiza y se articula en torno a los principios de igualdad, objetividad y concurrencia
competitiva (Apartado III.2.3.1).
Principales contratos celebrados por ADIF en la construcción del AVE Barcelona-Frontera Francesa 105
FASE DE EJECUCIÓN DE LOS CONTRATOS
Decimoctava.- En el 38% de los contratos de servicios se incrementó el precio de adjudicación,
entre el 19% y el 199%, debido a la tramitación de proyectos modificados, motivados por
deficiencias en el proyecto constructivo inicial, por la adecuación del plazo de ejecución del servicio
al plazo de construcción de las obras, así como por circunstancias imprevistas sin justificar Si bien
son significativos los incrementos del modificado nº 4 del expediente nº 40 y del modificado nº 3 del
expediente nº 41, ya que el primero de ellos supuso un incremento del 61% y el segundo un
incremento del 81%, por lo que tal circunstancia pudiera desvirtuar el objeto inicial del contrato más
que modificarlo, aunque es preciso poner de manifiesto que la normativa aplicable, PCG y PCP, no
recogen límite alguno para la tramitación de modificados (Apartado III.2.3.2).
Decimonovena.- En el 36,4% de los expedientes de servicios se produjeron incrementos en el
plazo inicial de ejecución superiores al 100% que, en su mayor parte, estuvieron motivados, entre
otras razones, por la necesidad de coordinarse con los trabajos de las obras, así como por la
obtención de preceptivas autorizaciones para la realización de las prestaciones del contrato y, si
bien dichas razones pudieran considerarse justificadas, evidencian una deficiente planificación de
los trabajos (Apartado III.2.3.2).
Vigésima.- En el 54% de los contratos de servicios no se extendió el acta de conformidad de
finalización de los trabajos. En particular, en el expediente nº 40 se determinó como fecha de
finalización de los trabajos, según la duodécima prórroga aprobada el 15 de noviembre de 2013, el
7 de junio de 2014, sin embargo, su recepción (certificado de conformidad) se efectuó en febrero de
2015 con un retraso de siete meses, sin que consten sus causas (Apartado III.2.3.2).
Por otro lado, en la práctica totalidad de los contratos la liquidación no se acordó en el plazo
previsto en los pliegos, sin que consten los motivos. El retraso más significativo fue el del
expediente nº 44 en el que la liquidación se aprobó en noviembre de 2010, transcurrido más de un
año desde la recepción de los trabajos, que tuvo lugar en septiembre de 2009 (Apartado III.2.3.2).
Vigesimoprimera.- En la Resolución de aprobación del expediente de gasto y la liquidación
correspondiente del expediente nº 40, que se efectuó con un retraso de ocho meses, fueron
regularizados, mediante su convalidación, parte de los trabajos ejecutados sin tener soporte
presupuestario, entre 2012 y 2014, por un importe de 908 miles de euros, lo que representó el 22%
del importe de adjudicación (Apartado III.2.3.2).
La convalidación de actuaciones sin la cobertura contractual implica la eliminación de trámites
esenciales del procedimiento, teniendo en cuenta que en la contratación del sector público no es
admisible la contratación verbal. La Asesoría Jurídica, en su informe de 24 de septiembre de 2015,
indicó que era procedente su abono, evitando un eventual enriquecimiento injusto por parte de
ADIF, sin embargo manifestó la necesidad de suprimir esta práctica que estaba “adquiriendo una
habitualidad no deseable” (Apartado III.2.3.2).
Vigesimosegunda.- Siete expedientes de servicios experimentaron incrementos en el importe de
adjudicación debido a proyectos modificados, revisiones de precios, certificaciones adicionales
superiores al 10%. Los expedientes nº 40 y nº 41 experimentaron los mayores incrementos
respecto del importe de adjudicación. El importe total del incremento del expediente nº 40 ascendió
a 9.462 miles de euros, lo que supuso un incremento del 234,4% respecto al importe de
adjudicación. En dicho expediente se abonaron 2.201 miles de euros en concepto de revisión de
precios. (Apartado III.2.3.2).
En el segundo, expediente nº 41, el incremento ascendió a 9.546 miles de euros, lo que representó
un 258% respecto del precio de adjudicación. En dicho expediente se abonaron 2.183 miles de
euros por revisión de precios de los cuales 1.454 miles correspondieron a revisión de precios como
consecuencia de la formalización de modificados (Apartado III.2.3.2).
106 Tribunal de Cuentas
CONTRATOS DE SUMINISTROS
FASE DE PREPARACIÓN DE LOS CONTRATOS
Vigesimotercera.- Los contratos de suministros se tramitaron de forma independiente a la
ejecución de las obras lo que motivó ampliaciones del plazo de ejecución que originaron revisiones
de precios, incrementando el coste del contrato, y puso de manifiesto una deficiente gestión al
carecer de una adecuada planificación o previsión (Apartado III.2.4.2).
FASE DE ADJUDICACIÓN DE LOS CONTRATOS
Vigesimocuarta.- Siete de los ocho expedientes de la muestra se adjudicaron por procedimiento
abierto, por concurso o atendiendo a la “oferta económicamente más ventajosa”. En los
expedientes sujetos a la Ley 31/2007 se acudió a procedimiento abierto por la naturaleza y
circunstancias del suministro y se utilizaron varios criterios de adjudicación por requerir el empleo
de una tecnología avanzada y ser contratos susceptibles de ver reducido el plazo de ejecución. Sin
embargo, sobre este último aspecto, se apreció que los expedientes fueron objeto de diversas
ampliaciones del plazo inicial de ejecución y los aspectos tecnológicos tuvieron la misma
puntuación que el resto de criterios (Apartado III.2.4.3).
En algunos expedientes de servicios adjudicados por procedimiento abierto, la descripción de los
criterios de valoración incluyó aspectos más relacionados con la capacidad del licitador que con la
oferta (Apartado III.2.4.2).
Vigesimoquinta.- En el expediente nº 60, que se tramitó por un procedimiento negociado sin
previa convocatoria de licitación debido a razones técnicas, artísticas o motivos relacionados con la
no se justificó en el expediente que en atención al objeto de contrato solo podía realizarse por un
operador económico. Por otra parte, los aspectos sujetos a negociación fueron el plazo de
ejecución y el precio, la empresa presentó una optimación del precio que supuso una disminución
representativa del 0,6% del precio inicial, sin que se hayan concretado en dicho informe las partidas
a las que afecta la disminución del precio (Apartado III.2.4.2).
FASE DE EJECUCIÓN DE LOS CONTRATOS
Vigesimosexta.-. En siete expedientes se produjeron incrementos en el plazo inicial de ejecución,
siendo los más significativos los relativos a los expedientes nº 53, nº 54, nº 55 y nº 56, que
representaron un 190%, 177,8%, 190% y 225% respectivamente. Estos incrementos se debieron a
que el plazo del contrato original estaba afectado por cierto grado de incertidumbre debido a que el
objeto del contrato (traviesas, balastro o carril) fue solicitado con anterioridad a la redacción del
proyecto de montaje de vías y, consecuentemente, antes de la propia licitación de las obras
(Apartado III.2.4.4).
Vigesimoséptima.- El expediente nº 56 fue objeto de un proyecto modificado que tuvo por objeto
introducir una nueva unidad de traviesas (3.540 unidades/PR-01), con respecto de las previstas
inicialmente. Sin embargo, en el informe de liquidación la partida correspondiente a esas nuevas
unidades se incrementó debido “a la necesidad de suministrar dicha tipología de traviesas a la
obras de la Estación de Alicante”, por lo que lo ajustado a derecho hubiera sido formalizar otro
contrato (Apartado III.2.4.4).
Vigesimoctava.- La recepción del expediente nº 59 se efectuó de conformidad con un retraso de
cinco meses, motivado por la aprobación de una ampliación del plazo de ejecución en abril de 2011
y por un importe inferior al precio de adjudicación. No obstante, desde septiembre de 2010 hasta
octubre de 2011, el importe de las certificaciones por trabajo ejecutado fue cero, es decir, el
suministro ya se había ejecutado y pagado en su totalidad, aunque por un importe inferior al de
adjudicación, cifrado en 1.012 miles de euros, en el mes de noviembre de 2010, seis meses antes
Principales contratos celebrados por ADIF en la construcción del AVE Barcelona-Frontera Francesa 107
del plazo inicialmente pactado y cinco meses antes de la formalización de la ampliación de plazo.
En definitiva, carece de sentido la ampliación de plazo suscrita y nada se formaliza en relación con
la reducción del importe contratado, lo que contraviene el carácter formal consagrado en los textos
legales que ha de presidir toda la contratación pública (Apartado III.2.4.4).
Situación similar se dio en el expediente nº 60, por importe de adjudicación de 1.561 miles de euros
y un plazo de ejecución de 12 meses, que se formalizó el 15 de marzo de 2012 y debió finalizar, en
consecuencia, el 16 de marzo de 2013. Durante su ejecución no se produjeron incidencias y la
recepción de conformidad se efectuó el 14 de diciembre de 2012, con tres meses de antelación a
la finalización teórica del contrato. Según el cuadro resumen de certificaciones, éstas se abonaron
en el periodo comprendido entre mayo y agosto de 2012 por un importe de 1.551 miles de euros. A
partir de septiembre de 2012 y hasta noviembre de 2012 las certificaciones fueron cero, sin que se
haya encontrado justificación para ello (Apartado III.2.4.4).
Vigesimonovena.- En siete expedientes el órgano de contratación no aprobó la liquidación dentro
del plazo, sin que se haya concretado los motivos de este retraso, siendo significativo el retraso en
el expediente nº 56, ya que la liquidación de contrato se efectuó en mayo de 2014, un año después
de la recepción de conformidad que se realizó en mayo del año anterior (Apartado III.2.4.4).
Trigésima.- Debido a las variaciones del plazo inicial de ejecución, en algunos casos se produjeron
revisiones de precios que incrementaron el coste de los contratos en un total de 791 miles de
euros, cuando su plazo inicial era inferior a un año, por lo que de haberse ejecutado dentro del
plazo no se hubiesen producido dicha revisión. En este sentido, en el expediente nº 53 el importe a
abonar por dicho concepto ascendió a 300 miles de euros, 302 miles en el nº 54 y en el nº 55, el
incremento 189 miles (Apartado III.2.4.4).
ADJUDICACIONES DIRECTAS
CONTRATOS MENORES
Trigesimoprimera.- El expediente nº 13 de consultoría y asesoramiento, que fue adjudicado en
enero de 2006 por importe de 8 miles de euros y un plazo de ejecución de 15 días, tuvo por objeto
la emisión de un informe que analizase la viabilidad de ejecutar un túnel bajo la calle Mallorca a la
altura del templo de la Sagrada Familia, teniendo en cuanta las distintas alternativas planteadas. En
septiembre de 2001 se adjudicó un contrato, cuyo objeto fue la redacción del proyecto y control de
las obras de la plataforma del túnel de la calle Mallorca (expediente de servicios nº 40 de la
muestra), por lo que no resulta coherente que primero se contrate la redacción de proyecto y más
de cuatro años después el asesoramiento para determinar la viabilidad de túnel, evidenciando una
deficiente planificación. Por otro lado, en la propuesta de inicio del expediente, de 1 de diciembre
de 2005, se justificó la adjudicación a un empresario en particular por poseer unas características
que resultaban necesarias para su ejecución, sin embargo en el Pliego Técnico del expediente no
se especificaron las citadas características lo que desvirtúa la motivación de la adjudicación
(Apartado III.2.5.1).
ACUERDOS MARCO Y CONVENIOS
Trigesimosegunda.- Con carácter general, el período de tiempo en el que los Acuerdos Marco
deberán producir efectos, se regula de forma que conduce a la indeterminación del plazo de
vigencia, dado que si bien la duración se cifra en cuatro años, admite la prórroga automática por
períodos sucesivos de dos años, circunstancia que podría convertir el Acuerdo Marco en indefinido
(Apartado III.2.5.2)
Además, los acuerdos se adjudicaron, mediante un procedimiento sin convocatoria de licitación
previa, debido al conocimiento técnico y la experiencia demostrada de las empresas adjudicatarias.
Si bien dichas empresas habían participado con anterioridad en procedimientos de contratación con
prestaciones similares, lo que pudiera entenderse como una restricción a la competencia, que se
prohíbe por la normativa cuando se recurre de una manera abusiva (Apartado II.2.5.2).
108 Tribunal de Cuentas
Trigesimotercera.- De forma generalizada los contratos pedidos derivados de Acuerdos Marco o
Convenios experimentaron ampliaciones del plazo inicial de ejecución que estuvieron motivadas
por la necesidad de continuar con la prestación de los contratos de servicios debido a las
incidencias surgidas durante la ejecución de los proyectos constructivos de las plataformas, si bien
estos incrementos pudieren estar justificados lo que realmente evidencia es una deficiente
planificación de ejecución de las obras (Apartado III.2.5.2).
GRADO DE CUMPLIMIENTO DE LAS RECOMENDACIONES RECOGIDAS EN EL INFORME DE
FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DE TRIBUNAL DE CUENTAS EL 25 DE ABRIL
DE 2013
Trigesimocuarta.- En el informe de Fiscalización aprobado el 25 de abril de 2013 se recogieron
dos recomendaciones. Sobre la primera se recomendó modificar sus procedimientos internos de
contratación para someter a un mismo régimen jurídico tanto los contratos de obra como los de
suministros y servicios relacionados con la construcción o modificación de infraestructuras
ferroviarias. Si bien dicha forma de ADIF y ADIF-AV, al margen de la recomendación del Tribunal
en su informe de 2013, ha recibido el correspondiente respaldo legal vigente a día de hoy, ya que
contratación de suministros y servicios relacionados con obras de infraestructuras ferroviarias
puedan acogerse a la Ley 31/2007 reguladora de los procedimientos de contratación en los
sectores excluidos, aunque la Ley de 2003 ha sido derogada expresamente por la Ley 38/2015, de
29 de septiembre, del Sector Ferroviario, el artículo 24.2.d) y 24.3 de la misma es de idéntico
contenido al artículo 22 de la Ley 2003 que regulaba esta materia en su apartado 2.d).
Sobre la segunda se recomendó poner en marcha las medidas y procedimientos que permitan
efectuar una previsión más realista de los plazos y costes de ejecución de las actuaciones que
tiene encomendadas, destinando más recursos a las labores de investigación previa durante la fase
de redacción de los proyectos constructivos con el objeto de evitar la utilización generalizada de las
modificaciones de los contratos y las suspensiones temporales; efectuar una previsión más realista
de los plazos necesarios para la finalización de los procedimientos de expropiación de terrenos de
modo que se reduzcan los retrasos en el inicio de las obras por la falta de disponibilidad de los
terrenos y detallar en los expedientes que tramite para autorizar las prórrogas de los contratos y las
obras complementarias las razones en las que éstas se fundamentan y evitar la concesión de las
prórrogas que se motiven por razones que no las justifican.
Si bien a la vista de los trabajos de fiscalización se han mantenido las mismas deficiencias, en el
momento de la aprobación del Informe del Tribunal de 25 de abril de 2013, la práctica totalidad de
los contratos examinados en la presente fiscalización ya se encontraban en un estado de
tramitación avanzado (Apartado IV).
VI. RECOMENDACIONES.
Primera.- Planificar las actuaciones preparatorias de los contratos para que se ejecuten de una
forma metódicamente organizada. En particular en las obras civiles de gran envergadura y
complejidad como las incluidas en el ámbito de esta fiscalización, debe darse una mayor
preponderancia a la redacción del proyecto mediante un completo análisis y estudio del proyecto
que permita una ejecución de obra en menos tiempo y con menor incidencias de todo tipo
(ampliaciones de plazo, modificados, complementarios, suplementos de gasto, suspensiones etc.).
Segunda.- Establecer los mecanismos necesarios para que sistema de control interno proporcione
la seguridad suficiente, al objeto de garantizar el correcto funcionamiento de la organización de
acuerdo con la normativa que le es aplicable y con los principios de buena gestión y eficiencia,
eficacia y economía en la gestión del gasto público.
Principales contratos celebrados por ADIF en la construcción del AVE Barcelona-Frontera Francesa 109
Tercera.- Mejorar la actuación de la ACO de manera que permita, en primer lugar, reforzar el valor
del informe previo que la ACO debe llevar a cabo sobre el proyecto; en segundo, acomodar los
medios personales y materiales de que disponen, a lo largo de toda la ejecución, a las importantes
tareas que han de realizar y por último, homogeneizar el registro y la documentación aneja a las
mediciones efectuadas, garantizando su fidelidad y los criterios utilizados, además de poder
garantizar su trazabilidad en casos de cambios de personal o de control posterior.
Cuarto.- Designar para cada contrato de obras, por su complejidad y volumen, un responsable del
contrato vinculado al órgano de contratación, sin menoscabo las competencias atribuidas
legalmente al Director facultativo de las obras, que garantice el cumplimiento legal, supervisando la
evolución física de la obra ejecutada según su correspondiente programa de trabajo y su avance
financiero (siguiendo el presupuesto establecido). La justificación de su actuación reside en
suponer una barrera adicional que impida en algunos casos la captura de los Directores facultativos
y otro personal por determinados contratistas.
Quinta.- Implementar un sistema o aplicación integral de información que incorpore todas las
actuaciones con incidencia en los diferentes expedientes contractuales: jurídicas, económicas y
técnicas. La pluralidad de fuentes de información, su fraccionamiento en base a diferentes criterios
y, en ocasiones, su falta de actualización, en muchos casos impiden tener una información real y
actualizada. La adopción de esta medida contribuiría a una mejor planificación de las actuaciones y
facilitaría su control.
Madrid, 30 de marzo de 2017
El PRESIDENTE
Ramón Álvarez de Miranda García
ANEXOS
RELACIÓN DE ANEXOS
ANEXO I: RESUMEN DE CONTRATACIÓN TOTAL AVE BARCELONA (SANTS)-FIGUERES
ANEXO II: RESUMEN DE LA CONTRATACIÓN POR TIPO DE CONTRATO Y
PROCEDIMIENTO DE ADJUDICACIÓN Y DE LA MUESTRA SELECCIONADA
AVE BARCELONA (SANTS)-FIGUERES
ANEXO III: RESUMEN DE LOS CONTRATOS FISCALIZADOS AVE BARCELONA (SANTS)-
FIGUERES CON SUS INCIDENCIAS
ANEXO IV: CONTRATOS DE OBRAS FISCALIZADOS
ANEXO V: RELACIÓN DE CONTRATOS MODIFICADOS DE OBRAS CON DETALLE DE LAS
BAJAS
ANEXO VI: RELACIÓN DE EXPEDIENTES CON AMPLIACIÓN DEL PLAZO INICIAL DE
EJECUCIÓN
ANEXO VII: CONTRATOS DE SERVICIOS FISCALIZADOS
ANEXO VIII: CONTRATOS DE SUMINISTROS FISCALIZADOS
ANEXO IX: CONTRATOS MENORES FISCALIZADOS
ANEXO X: ACUERDOS MARCO Y CONVENIOS FISCALIZADOS
(Importes en miles de euros IVA excluido y plazo en meses)
Nº Importe Meses Nº Importe Meses Nº Importe Nº Meses Nº Importe Nº Importe
Contratos de Obras 97 30,0 3.721.106 23,3 2.854.533 1.437 53 329.249 232 0 0 0 41 107.277 218 1.397 29 59.405 21 28.774 3.379.238 -9,2 18,4 89,9 3.066 113,4 34,0
Principales 77 23,8 3.579.759 24,2 2.713.186 1.291 50 327.861 232 0 0 0 40 107.245 200 1.313 23 53.601 17 27.276 3.229.169 -9,8 19,0 85,9 2.836 119,7 31,5
Complementarios 18 5,6 130.471 0,0 130.471 135 3 1.388 0 0 0 0 1 32 18 84 6 5.804 4 1.498 139.193 6,7 6,7 3,7 219 62,2 2,4
Emergencia 2 0,6 10.876 0,0 10.876 11 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 10.876 0,0 0,0 0,3 11 0,0 0,1
100 31,0 163.541 16,9 135.864 2.090 69 42.314 291 10 1.344 86 43 9.538 241 1.763 0 0 47 516 189.576 15,9 39,5 5,0 4.230 102,4 46,9
23 7,1 130.681 2,5 127.377 227 3 -611 0 0 0 0 2 411 54 360 0 0 14 -6.551 120.626 -7,7 -5,3 3,2 587 158,6 6,5
38 11,8 688 10,9 613 65 1 0 0 0 0 0 0 0 1 9 0 0 0 0 613 -10,9 0,0 0,0 74 13,8 0,8
65 20,1 67.611 0,3 67.416 669 15 -879 16 3651 18 7978 39 357 0 0 15 1.495 69.661 3,0 3,3 1,9 1.060 58,4 11,8
323 100,0 4.083.627 22,0 3.185.803 4.488 141 370.073 539 13 1.995 104 93 118.204 553 3.886 29 59.405 97 24.234 3.759.714 -7,9 18,0 100,0 9.017 100,9 100,0
Fuente: Elaboración Tribunal de Cuentas con datos iniciales entregados por ADIF.
Plazo
Total
% sobre
Plazo
Inicial
%
Plazo/Total
Plazo
ANEXO I
RESUMEN DE CONTRATACIÓN TOTAL AVE BARCELONA (SANTS)-FIGUERES
Adicional de
Coste
Total
% sobre
Licitación
% sobre
Adjudicación
%
Coste/Total
Inversión
Adicional de
Revisiones
Ampliaciones
TOTAL
Clase de contratos
Prórrogas
Contratos de
Servicios
Contratos de
Suministros
Contratos Menores
Pedidos contra
Acuerdo Marco
Plazo
Inicial
Nº
%
Precio de
Licitación
%
Baja
Precio de
Adjudicación
Modificados
N° Contratos %
Contratos
Importe
Adjudicación
% Importe N° Contratos % sobre Total
Importe
Adiudicación
% sobre Total
Obras 97 30,0 2.854.533 89,6 39 40,2 2.227.710 78,0
Abierto 61 18,9 2.673.053 83,9 21 34,4 2.097.435 78,5
Concurso 58 18,0 2.671.334 83,8 20 34,5 2.096.231 78,5
Subasta 30,9 1,719 0,1 133,3 1,204 70,0
Negociado 34 10,5 172,510 5,4 17 50,0 121,896 70,7
Negociado con Publicidad 1 0,3 2,752 0,1 1100,0 2,752 100,0
Negociado sin publicidad 33 10,2 169,758 5,3 16 48,5 119,144 70,2
Restringido 20,6 8,970 0,3 150,0 8,379 93,4
Concurso 1 0,3 8,379 0,3 1100,0 8,379 100,0
Subasta 1 0,3 591 0,0 00,0 00,0
Servicios 100 31,0 135,864 4,3 13 13,0 58,507 43,1
Abierto 82 25,4 118,129 3,7 911,0 48,066 40,7
Concurso 82 25,4 118,129 3,7 911,0 48,066 40,7
Negociado 18 5,6 17,735 0,6 422,2 10,441 58,9
Negociado sin publicidad 18 5,6 17,735 0,6 422,2 10,441 58,9
Suministros 23 7,1 127,377 4,0 834,8 68,996 54,2
Abierto 17 5,2 125,594 3,9 741,2 67,435 53,7
Concurso 15 4,6 125,408 3,9 746,7 67,435 53,8
Subasta 2 0,6 186 0,0 00,0 00,0
Negociado 61,9 1,783 0,1 116,7 1,561 87,5
Negociado sin publicidad 61,9 1,783 0,1 116,7 1,561 87,5
Contratos menores 38 11,8 613 0,0 14 36,8 221 36,1
Pedidos contra Acuerdos Marco 65
20,1 67,416 2,1 8 12,3 32,715 48,5
Total general 323 100,0 3.185.803 100,0 82 25,4 2.388.149 75,0
Fuente: Elaboracion Tribunal de Cuentas con datos iniciales entregados por ADIF.
TIPO CONTRATO
DATOS GENERALES
DATOS MUESTRA
ANEXO II
RESUMEN DE LA CONTRATACION POR TIPO DE CONTRATO Y PROCEDIMIENTO DE CONTRATACION Y DE LA MUESTRA SELECCIONADA AVE BARCELONA
(SANTS-FGUERES)
(Importes en miles de euros IVA excluido)
Clase de contratos N° %
Precio de
Licitacion
%
Baja
Precio de
Adjudicación
Plazo
Inicial
Variación
precio
Variación
plazo
Revisiones
de Precios
Adicional
Certificación /
Liquidación
Coste
Total
% sobre
Licitación
% sobre
Adjudicación
%
Coste/Total
Inversión
Plazo
Total
% Plazo
Inicial
%
Plazo/Total
Plazo
Contratos de Obras 39 65,0 2.907.179 23,4 2.227.710 737 258,881 844 58,327 52,614 2.597.532 - 10,7 16,6 94,5 1,581 114,5 58,3
Principales 26 43,3 2.789.086 24,4 2.109.617 633 258,881 779 56,483 47,182 2.472.163 -11,4 17,2 89,9 1,412 123,1 52,0
Complementarios 12 20,0 107,676 0,0 107,676 98 065 1,844 5,432 114,952 6,8 6,8 4,2 163 66,3 6,0
Emergencia 11,7 10,417 0,0 10,417 6 0 0 0 0 10,417 0,0 0,0 0,4 60,0 0,2
Contratos de Servicios 13 21,7 68,919 15,1 58,507 483 23,401 431 5,781 -2,483 85,206 23,6 45,6 3,1 914 89,2 33,7
Contratos de Suministros 8 13,3 70,707 2,4 68,996 101 287 117 986 -4,525 65,744 -7,0 -4,7 2,4 218 115,8 8,0
TOTAL 60 100,0 3.046.805 22,7 2.355.213 1,321 282,569 1,392 65,094 45,606 2.748.482 -9,8 16,7 100,0 2,713 105,4 100,0
Fuente: Elaboracion Tribunal de Cuentas con datos iniciales entregados por ADIF.
Clase de contratos N° %
Precio de
Licitación
%
Baja
Precio de
Adjudicación
Plazo
Inicial
Variación
precio
Variación
plazo
Revisiones
de Precios
Adicional
Certificación /
Liquidación
Coste
Total
% sobre
Licitación
% sobre
Adjudicación
%
Coste/Total
Inversión
Plazo
Total
% Plazo
Inicial
%
Plazo/Total
Plazo
Contratos menores 14 63,6 254 13,0 221 22 0 0 0 0 221 -13,0 0,0 0,0 22 0,0 0,8
Pedidos contra Acuerdo
Marco
8
36,4 32,800 0,3 32,715 179 -448 138 105 745 33,117 1,0 1,2 1,2 317 77,1 11,7
TOTAL 22 100,0 33,054 0,4 32,936 201 -448 138 105 745 33,338 0,9 1,2 1,2 339 68,7 12,5
Fuente: Elaboracion Tribunal de Cuentas con datos iniciales entregados por ADIF.
ANEXO III
RESUMEN DE LOS CONTRATOS FISCALIZADOS AVE BARCELONA (SANTS)-FIGUERES CON SUS INCIDENCIAS
(Importes en miles de euros IVA excluido y plazo en meses)
Nº
Orden
Ejercicio Expediente
Procedimiento
Adjudicación
Forma de
Adjudicación
Objeto
Fecha
Licitación
Importe
Licitación
Fecha
Adjudicación
Importe
Adjudicación
% Baja Legislación
12005 3.5/5300.0117/0-00000 Abierto Concurso
Obras de remodelación de la estación de Barcelona
Sants y su entorno. Infraestructura, vías y andenes. 05/07/ 2005 104.028 14/02/2006 67.086 35,5 TRLCAP
22005 3.5/3700.0219/7-00000 Restringido Concurso
Obras de ejecución del proyecto de adecuación de las
instalaciones de seguridad y comunicaciones en el
entorno de Barcelona Sants por afección LAV Madrid-
Barcelona
32006 3.6/5500.0341/9-00000 Abierto Concurso
Ejecución de las obras de construcción de plataforma
Madrid - Zaragoza - Barcelona - Frontera Francesa.
Tramo: Nudo de la Trinidad - Montcada. Provincia de
Barcelona.
42006 3.6/5500.0405/2-00000 Abierto Concurso
Obras ejecución proyecto construccion plataforma LAV
Madrid-Zaragoza-Barcelona-Frontera francesa. Tramo:
Mollet del Vallés-Montornés del Vallés 26/12/2006 131.419 30/03/2007 90.916 30,8 TRLCAP
52006 3.6/5500.0343/5-00000 Abierto Concurso
Obras de ejecucion del proyecto de construcción de
plataforma LAV Madrid-Zaragoza-Barcelona-Frontera
francesa.Tramo: Cornellà del Terri-Vilademuls 29/09/2006 123.392 26/12/2006 80.390 34,9 TRLCAP
62006 3.6/5500.0344/3-00000 Abierto Concurso
Obras de ejecución del Proyecto de construcción de
plataforma de LAV Madrid-Zaragoza-Barcelona-Frontera
francesa. Tramo: Vilademuls-Pontós
72006 3.7/5500.0742/6-00000
Obras complementarias proyecto construccion
plataforma LAV Madrid-Zaragoza- Barcelona-Frontera
francesa. Tramo: Riells-Massanes
82007 3.7/5500.0710/3-00000 Abierto Concurso
Obras de ejecución del proyecto construcción
plataforma y vía LAV Madrid-Zaragoza-Barcelona-
Frontera francesa. Tramo: Túneles urbanos y estación
de Girona. Fase 1
92007 3.7/5500.0731/9-00000 Abierto Concurso
Proyecto construcción plataforma y vía de la LAV
Madrid-Zaragoza-Barcelona-Frontera francesa. Tramo:
túnel conexion Sants-La Sagrera
10 2007 3. 7/5500.0795/4-00000 Abierto Concurso
Obras de ejecución proyecto construcción plataforma
LAV Madrid-Zaragoza-Barcelona-Frontera francesa.
Tramo: La Sagrera-Nudo de La Trinidad. Sector Sant
Andreu
11 2007 3. 7/5500.0711/1-00000 Abierto Concurso
Obras ejecución proyecto construcción plataforma LAV
Madrid-Zaragoza-Frontera francesa. Tramo: Sarri à de
Ter-Sant Julià de Ramis 29/06/2007 100.844 26/10/2007 71.051 29,5 TRLCAP
12 2007 3. 7/5500.0677/4-00000 Abierto Concurso
Obras ejecución proyecto construcción plataforma LAV
Madrid-Zaragoza-Barcelona-Frontera francesa. Tramo:
Borrassà-Figueres
13 2007 3. 7/5500.0704/6-00000 Abierto Concurso
Obras ejecución proyecto construcción plataforma LAV
Madrid-Zaragoza-Frontera francesa. Tramo: Riudellots-
Frontera Francesa
14 2007 3. 7/5500.0794/7-00000 Abierto Concurso
Obras ejecución proyecto construcción plataforma LAV
Madrid-Zaragoza-Barcelona-Frontera francesa. Tramo:
La Sagrera-Nudo de La Trinidad. Sector Sagrera
Provincia de Barcelona
15 2007 3. 7/5500.0708/7-00000 Abierto Concurso
Proyecto de construcción de plataforma de da LAV
Madrid -Zaragoza -Barcelona-Frontera francesa.
Tramo: Montcada-Mollet.
ANEXO IV
CONTRATOS DE OBRAS FISCALIZADOS
(Importes en miles de euros IVA excluido)
P. Actuaciones complementarias
Nº
Orden
Ejercicio Expediente
Procedimiento
Adjudicación
Forma de
Adjudicación
Objeto
Fecha
Licitación
Importe
Licitación
Fecha
Adjudicación
Importe
Adjudicación
% Baja Legislación
ANEXO IV
CONTRATOS DE OBRAS FISCALIZADOS
(Importes en miles de euros IVA excluido)
16 2007 3. 7/5300.0631/6-00000
Obras de adecuación del vestíbulo para acceso a Alta
Velocidad en la Estación de Barcelona Sants.
03/04/2007 2.912 09/07/2007 2.752 5,5
Derecho
Privado
17 2008 3. 8/3700.0663/0-00000 Abierto Varios Criterios
Obra proyecto constructivo de las instalaciones de
señalización, telecomunicaciones fijas yelementos
asociados para el tramo Barcelona-Figueres, de la LAV
Madrid-Zaragoza-Barcelona-Frontera Francesa.
18 2008 3. 8/3700.0748/9-00000 Abi erto Varios Criterios
Obras adecuacion línea Barcelona-Francia yaccesos
para su explotación en ancho internacional. Tramo:
Girona-Figueres
19 2008 3. 8/3700.0630/9-00000 Abierto Varios Criterios
Obras de ejecución del proyecto constructivo y
realización del mantenimiento de las instalaciones de la
línea aérea de contacto ysistemas asociados del tramo
Barcelona-Figueras de la LAV Madrid-Zaragoza-
Barcelona-Frontera Francesa
20 2008 3. 8/5300.0507/6-00000
Ejecución del proyecto de obras complementarias al
proyecto constructivo de ampliación ymejora de la
estación de Barcelona Sants y su entorno.
Infraestructura, vía yandenes .LAV Madrid-Zaragoza-
Barcelona-Frontera Francesa
21 2008 3. 8/5300.0626/4-00000
Obras complementarias alas obras de adecuación para
el aparcamiento lado mar en Barcelona Sants
22 2008 3. 8/3700.0741/4-00000
Ejecución de las obras del proyecto constr uctivo de
instalaciones de telecomunicaciones móviles para el
tramo Barcelona-Figueres de la línea de alta velocidad
Madrid-Zaragoza-Barcelona-Frontera Francesa. (Fase
2).
24/10/2008 248 04/ 12/2009 248 0,0 Instrucciones
Internas
23 2009 3. 9/5500.0307/4-00000 Abierto Varios Criterios
Proyecto de construccion de la estructura de la Estacion
de La Sagrera
21/12/2009 360.040 30/04/2010 315.899 12,3 LCSP
24 2009 3. 9/5500.0308/2-00000 Abierto Varios Criterios
Proyecto de construccion de los accesos ala Estacion
de La Sagrera
21/12/2009 223.687 30/04/2010 192.071 14,1 LCSP
25 2009 3. 9/5500.0074/0-00000 Abi erto Varios Criterios
Proyecto proteccion acústica tramo: la Roca Ruidellots
de la línea alta velocidad Madrid-Zaragoza-Barcelona-
Frontera francesa.
27/03/2009 15.351 24/07/2009 13.038 15, 1 LCSP
26 2009 3. 0/5500.0098/0-00000
Obras emergencia al contrato de obras de ejecución
del proyecto de construcción de plataforma de la línea
30/10/2009 10.417 26/02/2010 10.417 0,0 LCSP
27 2009 3. 8/5500.0778/8-00000 Abi erto Varios Criterios
Actuaciones complementarias obras plataforma línea
alta velocidad Madrid-Barcelona-Frontera francesa.
Tramo: Riells-Massanes.
30/01/2009 9.922 24/07/2009 8.871 10,6 LCSP
28 2009 3. 9/2000.0173/4-00000
Instalacion yadecuación de sistemas de seguridad en
Barcelona Sants.
19/11/2009 629 07/01/2010 524 16, 7
Instrucciones
Internas
29 2010 3. 0/5500.0300/0-00000
Obras complementarias del proyecto de obras de
construcción de plataforma de la línea de alta v elocidad
Madrid-Zaragoza-Barcelona-Frontera francesa. Tramo:
Mollet del Vallés-Montornés del Vallés.
20/12/2010 18.115 20/12/2010 18.115 0,0 LCSP
Negociado sin publicidad
Expediente de emergencia
Negociado sin publicidad
P. Actuaciones complementarias
Negociado con Publicidad
P. Actuaciones complementarias
P. Actuaciones complementarias
Nº
Orden
Ejercicio Expediente
Procedimiento
Adjudicación
Forma de
Adjudicación
Objeto
Fecha
Licitación
Importe
Licitación
Fecha
Adjudicación
Importe
Adjudicación
% Baja Legislación
ANEXO IV
CONTRATOS DE OBRAS FISCALIZADOS
(Importes en miles de euros IVA excluido)
30 2010 3. 0/5500.0311/0-00000
Obras complementarias del contrato de obras de
ejecución del proyecto de construcción plataforma yvía
de la línea de alta velocidad
Madrid-Zaragoza-Barcelona-
Frontera francesa. Tramo: túnel de conexión Sants-La
Sagrera.
20/12/2010 16.817 20/12/2010 16.817 0,0 LCSP
31 2010 3. 0/3700.0218/0-00000
Obras complementarias del contrato de ejecución del
proyecto constructivo y realización del mantenimiento de
las instalaciones de la línea aérea de contacto y
sistemas asociados del tramo Barcelona-Figueras de la
línea de alta velocidad Madrid-Zaragoza-Barcelona-
Frontera francesa.
32 2010 3. 0/3700.0181/0-00000
Instalación del sistema de radiocomunicación tren-tierra
en túnel de Montmeló yen la línea de alta velocidad
Barcelona-Figueres en el tramo Mollet-Montmeló.
09/02/2010 282 26/ 04/2010 279 1,0 Instrucciones
Internas
33 2011 3. 11/06402.1276
Obras complementarias del contrato de obras de
ejecución proyecto de construcción de plataforma de la
línea de alta velocidad Madrid-Zaragoza-Frontera
Francesa. Tramo Nudo de la Trinidad-Montcada.
28/10/2011 6.509 28/10/2011 6.509 0,0 LCSP
34 2011 3. 0/5300.0201/0-00000 Abierto Precio
Obras de ejecución del proyecto de obras
complementarias para la estación de Sants de
Barcelona.
17/02/2011 1.776 04/05/2011 1.204 32,2 Instrucciones
Internas
35 2012 3. 11/06402.1176
Obras complementarias del contrato de obras de
ejecución del proyecto de construcción de plataforma de
la línea de alta velocidad Madrid-Zaragoza-Barcelona-
Frontera francesa. Tramo nudo de la Trinidad-
Montcada.
36 2012 3. 11/06402.1252
Proyecto de obras complementarias de construcción de
plataforma de la línea de alta velocidad Madrid-
Zaragoza-Barcelona-Frontera francesa. Tramo:
Montcada-Mollet.
37 2012 3. 11/06402.1263
Obras complementarias del proyecto de construcción
plataforma línea de alta velocidad Madrid-Zaragoza-
Barcelona-Frontera francesa. Tramo: La Sagrera-Nudo
de la Trinidad. Sector Sant Andreu.
38 2012 3. 1/5500.1147/0-00000
Proyecto de obras complementarias del contrato de
obras de ejecución proyecto de construcción d e
plataforma de la línea de alta velocidad Madrid-
Zaragoza-Frontera francesa. Tramo: Pontós-Borrasà.
39 2013 3. 11/06402.1334
Autorización ala redacción del proyecto de obras
complementarias del proyecto de construcción de
plataforma de la línea de alta velocidad Madrid-
Zaragoza-Barcelona-Frontera Francesa. Tramo:
Túneles urbanos y estación de Girona. Fase I.
Fuente: Elaboración Tribunal de Cuentas con datos iniciales entregados por ADIF.
P. Actuaciones complementarias
P. Actuaciones complementarias
P. Actuaciones complementarias
P. Actuaciones complementarias
Negociado sin publicidad
P. Actuaciones complementarias
P. Actuaciones complementarias
P. Actuaciones complementarias
P. Actuaciones complementarias
ANEXO V
RELACIÓN DE CONTRATOS MODIFICADOS DE OBRAS CON DETALLE DE LAS BAJAS
(Importes en miles de euros IVA excluido)
Nº
Orden
Expediente
Importe
Licitación
Importe
Adjudicación
% Baja
Importe
Modificados
% Modificados
Importe Total
(Adj.+ Modif.)
% Baja
Total
1
3.5/5300.0117/0-00000
104.028
67.086
35,5
13.401
20,0
80.487
22,6
2
3.5/3700.0219/7-00000
8.379
8.379
0,0
1.512
18,0
9.891
-18,0
3
3.6/5500.0341/9-00000
147.728
110.028
25,5
21.455
19,5
131.483
11,0
4
3.6/5500.0405/2-00000
131.419
90.916
30,8
18.151
20,0
109.067
17,0
5
3.6/5500.0343/5-00000
123.392
80.390
34,8
15.756
19,6
96.146
22,1
6
3.6/5500.0344/3-00000
108.815
73.341
32,6
14.525
19,8
87.866
19,3
8
3.7/5500.0710/3-00000
335.192
240.198
28,3
47.682
19,9
287.880
14,1
9
3.7/5500.0731/9-00000
212.243
154.598
27,2
30.779
19,9
185.377
12,7
10
3.7/5500.0795/4-00000
238.653
152.952
35,9
28.869
18,9
181.821
23,8
11
3.7/5500.0711/1-00000
100.844
71.051
29,5
7.958
11,2
79.009
21,7
12
3.7/5500.0677/4-00000
99.078
66.414
33,0
12.526
18,9
78.940
20,3
13
3.7/5500.0704/6-00000
92.933
64.236
30,9
12.767
19,9
77.003
17,1
14
3.7/5500.0794/7-00000
85.050
58.574
31,1
11.619
19,8
70.193
17,5
15
3.7/5500.0708/7-00000
44.361
31.204
29,7
6.234
20,0
37.438
15,6
16
3.7/5300.0631/6-00000
2.912
2.752
5,5
2.356
85,6
5.108
-75,4
17
3.8/3700.0663/0-00000
179.235
161.751
9,8
2.003
1,2
163.754
8,6
18
3.8/3700.0748/9-00000
89.689
80.891
9,8
7.698
9,5
88.589
1,2
19
3.8/3700.0630/9-00000
73.200
62.725
14,3
2.680
4,3
65.405
10,6
25
3.9/5500.0074/0-00000
15.351
13.038
15,1
910
7,0
13.948
9,1
Fuente: Elaboración Tribunal de Cuentas con datos iniciales entregados por ADIF .
ANEXO VI
RELACIÓN DE EXPEDIENTES CON AMPLIACIÓN DEL PLAZO INICIAL DE
EJECUCIÓN
(Plazo en meses)
Nº
Orden
Expediente
Plazo
Inicial
Incremento
Plazo
Plazo
Total
% Variación
1
3.5/5300.0117/0-00000
14
7
21
50,0
2
3.5/3700.0219/7-00000
18
35
53
194,4
3
3.6/5500.0341/9-00000
24
79
103
329,2
4
3.6/5500.0405/2-00000
30
43
73
143,3
5
3.6/5500.0343/5-00000
17,5
33
50,5
188,6
6
3.6/5500.0344/3-00000
19,5
30
49,5
153,8
8
3.7/5500.0710/3-00000
30
57
87
190,0
9
3.7/5500.0731/9-00000
35
47
82
134,3
10
3.7/5500.0795/4-00000
28
69
97
246,4
11
3.7/5500.0711/1-00000
28
27
55
96,4
12
3.7/5500.0677/4-00000
20
24
44
120,0
13
3.7/5500.0704/6-00000
17
28
45
164,7
14
3.7/5500.0794/7-00000
19
27
46
142,1
15
3.7/5500.0708/7-00000
20
41
61
205,0
16
3.7/5300.0631/6-00000
3,5
3
6,5
85,7
17
3.8/3700.0663/0-00000
28
48
76
171,4
18
3.8/3700.0748/9-00000
16
29
45
181,3
19
3.8/3700.0630/9-00000
18
25
43
138,9
22
3.8/3700.0741/4-00000
30
29
59
96,7
23
3.9/5500.0307/4-00000
52
24
76
46,2
24
3.9/5500.0308/2-00000
54
24
78
44,4
25
3.9/5500.0074/0-00000
13
36
49
276,9
27
3.8/5500.0778/8-00000
7
2
9
28,6
28
3.9/2000.0173/4-00000
5
12
17
240,0
30
3.0/5500.0311/0-00000
3
20
23
666,7
31
3.0/3700.0218/0-00000
10
12
22
120,0
35
3.11/06402.1176
6
9
15
150,0
36
3.11/06402.1252
6
9
15
150,0
37
3.11/06402.1263
3
9
12
300,0
38
3.1/5500.1147/0-00000
12
6
18
50,0
(Importes en miles de euros IVA excluido)
Nº
Orden Ejercicio Expediente Procedimiento
Adjudicación Forma
Adjudicación Objeto Fecha
Licitación Importe
Licitación Fecha
Adjudicación Importe
Adjudicación % Baja Legislación
40 2001 3.5/5500.0508/5-00000 Abierto Concurso
Redaccion del proyecto y control del las obras de plataforma
del túnel de la calle Mallorca (Barcelona)/Gif
41 2002 3.5/5500.0505/1-00000 Abierto Concurso
Consultoría y asistencia para la redacción del proyecto y
control de las obras de plataforma del tramo: La Sagrera-
Nudo de la Trinidad de la línea de alta velocidad Madrid-
Zaragoza-Barcelona-Frontera Francesa.
42 2004 3.4/5300.0153/8-00000
Elaboracion proyectos de ampliación y mejora
Barcelona,direccion, control y coordinacion de seguridad y
salud.
43 2004 3.5/5500.0563/0-00000 Abierto Concurso
Consultoría y asistencia para la redacción del proyecto y
control de las obras túneles urbanos y la estación de Girona
de la línea de alta velocidad Madrid-Zaragoza-Barcelona-
Frontera Francesa.
44 2005 3.5/5500.0830/3-00000 Abierto Concurso
Consultoría y asistencia para el seguimiento y control de la
planificación y avance de la línea de alta velocidad y
coordinación de las obras en el núcleo urbano de Barcelona
y su entorno.
45 2007 3.7/5500.0633/7-00000
Consultoría y asistencia para la redacción del estudio básico
de alternaticas, proyecto básico y proyecto de construcción.
Línea Barcelona-Port Bou. Tramo: Vallbona-Montcada i
Reixac.
46 2008 3.8/5500.0528/7-00000 Abierto Concurso
Consultoría y asistencia para el apoyo a la dirección de las
obras en la propuesta y seguimiento de las medidas de
seguridad en la construcción de los túneles de los tramos
Sants-La Roca del Vallés (Barcelona) y Riudellots-Figueres
(Girona)
47 2008 3.8/5500.0787/9-00000
Contrato de consultoría y asistencia para la evaluación de
los estudios de la interacción entre las obras del Túnel de
conexión Sants-Sagrera y las del Templo Expiatorio de la
Sagrada Familia
48 2010 3.9/3700.0336/1-00000 Abierto Varios Criteri os
Servicios de transporte por la vía de ancho 1435 Mn de los
materiales necesarios para la construcción de la línea de alta
velocidad Madrid-Barcelona-Frontera Francesa. Tramos:
Barcelona-Sagrera-La Roca.
49 2010 3.0/5500.0082/2-00000 Abierto Varios Criteri os
Asistencia oficina técnica para la dirección obras
construcción estructura y accesos estación La Sagrera.
50 2010 3.0/5500.0085/5-00000 Abierto Varios Criteri os
Servicios de asistencia para el control y vigilancia de la s
obras del proyecto línea de alta velocidad Madrid-Zaragoza-
Barcelona-Frontera francesa. Tramo: La Sagrera-Nudo de la
Trinidad. Proyecto.
51 2010 3.0/5500.0084/8-00000 Abierto Varios Criteri os
Control y vigilancia obras del proyecto línea de alta
velocidad Madrid-Zaragoza-Barcelona-Frontera francesa.
Tramo La Sagrera-Nudo de la Trinidad. Accesos a la
Estación.
52 2011 3.11/46502.1062
Verificación "CE" de interoperabilidad por organismo
notificado de los subsistemas infraestructura, energía y
control.Mando y señalización en línea de alta velocidad: 050
límite TP Ferro. Madrid Puerta de Atocha. Tramo: límite TP
Ferro-Barcelona Sants.
Fuente: Elaboración Tribunal de Cuentas con datos iniciales entregados por ADIF .
Negociado sin publicidad
Negociado sin publicidad
Negociado sin publicidad
ANEXO VII
CONTRATOS DE SERVICIOS FISCALIZADOS
Negociado sin publicidad
(Importes en miles de euros IVA excluido)
Nº
Orden
Expediente
Procedimiento
Adjudicación
Forma
Adjudicación
Objeto
Fecha
Licitación
Importe
Licitación
Fecha
Adjudicación
Importe
Adjudicación
% Baja Legislación
53 3.7/3700.0611/1-00000 Abierto Concurso
Suministro y transporte de traviesas con sujeciones a las
zonas de acopio establecidad para la línea de alta velocidad
Madrid-Zaragoza-Barcelona-Frontera Francesa. Tramo: La
Roca-Ruidellots.
54 3.7/3700.0624/4-00000 Abierto Concurso
Suministro y transporte de carril en barra larga con sus
soldaduras y barra corta de 90 m para la línea de alta
velocidad Madrid-Zaragoza-Barcelona-Frontera Francesa.
Tramo: La Roca-Ruidellots, con destino a obras ferroviarias.
55 3.7/3700.0632/7-00000 Abierto Concurso
Suministro y transporte de balasto para el tramo La Roca-
Riudellots de la línea de alta velocidad Madrid-Zaragoza-
Barcelona-Frontera francesa. 1ª fase. Subtramos asociados a
las zonas de acopio de la Roca del Vallés Mª de Palautordera
y San Feliu de Buixalleu.
56 3.9/3700.0246/2-00000 Abierto Varios criterios
Suministro y transporte de traviesas con sujeciones
destinadas a la línea de alta velocidad Madrid-Zaragoza-
Barcelona-Frontera Francesa. Tramos: La Sagrera-La Roca y
Ruidellots-Girona.
57 3.9/3700.0271/0-00000 Abierto Varios criterios Suministro y transporte de traviesas con sujeciones
destinadas a la línea de alta velocidad Madrid-Zaragoza-
Barcelona-Frontera Francesa. Tramo: Girona-Figueres 24/07/2009 9.848 21/12/2009 9.568 2,8 LEY 31/2007
58 3.9/3700.0284/3-00000 Abierto Varios criterios
Suministro y transporte de carril para la línea de alta velocidad
Madrid-Zaragoza-Barcelona-Frontera Francesa. Tramo: La
59 3.9/3700.0283/5-00000 Abierto Varios criterios
Suministro y transporte de carril para la línea de alta velocidad
Madrid-Zaragoza-Barcelona-Frontera Francesa. Tramo:
Girona-Figueres
60 3.11/20505.1092
Suministro y transporte de traviesdas para vía en placa
destinadas a la línea de alta velocidad Madrid. Zaragoza-
Barcelona-Frontera Francesa. Tramo: Las Sagrera-Nudo de
Mollet.
Fuente: Elaboración Tribunal de Cuentas con datos iniciales entregados por ADIF.
Negociado sin publicidad
ANEXO VIII
CONTRATOS DE SUMINITROS FISCALIZADOS
ANEXO AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 30 DE MARZO DE 2017 129
Nº
Orden
Expediente Tipo
Contrato Objeto
Importe
Adjudicación
12.14/30414.5003/01 Obras
Nueva ordenación y puestos de control de accesos en la zona
de preembarque de alta velocidad del vestíbulo de la estación
de Barcelona Sants
29
23.0/5304.5093/0-00100 Obras
Suministro e instalación de un sistema de gestión de colas para
la venta de billetes en la estación de Barcelona Sants.
38
33.0/5304.5126/0-00100 Servicios
Coordinación de seguridad y salud para las obras del proyecto
traslado de las oficinas de la delegación de patrimonio de
Cataluña y Aragón a la estación de Francia
2
43.1/5304.5530/0-00100 Suministros
Ampliación de suministro de licencias para el sistema de
información al viajero en la estación de Figueres-Vilafant.
2
53.11/24614.5577/01 Suministros
Elamentos complementarios de mobiliario y pequeña electrónica
para la instalación de los puestos de visualización del CTC en la
estacion de Barcelona Sants.
4
63.11/24614.5580/01 Obras
Nuevo control de acceso al aparcamiento planta superior en la
estación de Barcelona Sants.
35
73.12/24614.5012/01 Suministros
Adaptacion del sistema de información al viajero. Modificación
protocolo software con una nueva Mie en la estación de
Barcelona Sants
8
83.12/24614.5042/01 Obras Modernización de los aseos públicos de la estación de Girona 42
93.13/24614.5001/01 Suministros
Dotación de pórticos y carros portaequipajes para la nueva
estación de Girona Alta Velocidad
15
10 3.13/24614.5003/01 Suministros
Dotacion de peanas y cintas delimitadoras para la estacion de
Girona Alta Velocidad
10
11 3.13/24614.5016/01 Suministros Dotación de ceniceros para la estación de Girona Alta
Velocidad. 6
12 3.13/30410.5001/01 Obras
Dotación de puertas automáticas con cortinas de aire en la
nueva estación de Girona Alta Velocidad
10
13 3.6/5500.5001/4-00100 Servicios
Consultoría y asesoramiento a la dirección de los trabajos del
proyecto del túnel: calle Mallorca Templo Expiatorio de la
Sagrada Familia (Barcelona)
8
14 3.9/3700.5003/2-00100 Servicios
Asistencia Técnica a la seguridad y salud de las obras de
adecuación de la línea de alta velocidad Barcelona-Francia y
accesos de explotación ancho internacional Girona-Figueres.
12
Fuente : Elaboración Tribunal de Cuentas con datos inic iales entregados por ADIF
ANEXO IX
CONTRATOS MENORES FISCALIZADOS
(Importes en miles de euros IVA excluido)
(Importes en miles de euros IVA excluido)
Nº Acuerdo Objeto Tipo Nº Pedidos Importe
Nº
Orden
Pedido Objeto Importe
3.9/4000.0061/9-00000
Acuerdo Marco de colaboración ADIF-
Indra para la implantación, soporte y
desarrollo del sistema CRC/SRC.
Obra 1 669 1 3.1/1500.1029/0-00000
Ampliación del Centro de Regulación y Control
(CRC) de Zaragoza para la inclusión del tramo
Barcelona-Figueres.
669
3.6/1800.0114/8-00000
Acuerdo marco para el desarrollo e
implantación de un sistema de
detección de caída de objetos a la vía.
Suministro 1 6.063 2 3.8/3700.0683/8-00000
Detección de caída de objetos a la vía T:
Barcelona-Figueres.
6.063
Nº Acuerdo Objeto Tipo Nº Pedidos Importe
Nº
Orden
Pedido Objeto Importe
3 3.1/5500.1025/0-00000
Servicios de asistencia para el seguimiento y
puesta en explotación en el período 2011-2012
de los túneles urbanos entre Sants y Figueres de
la línea de Alta Velocidad Madrid-Zaragoza-
Barcelona-Frontera Francesa.
4.201
4 3.11/06402.1253
Servicios de asistencia para las direcciones
facultativas de la línea de Alta Velocidad
Noroeste tramo Lleida-Figueres. 3ª FASE.
1.839
5 3.7/5500.0788/9-00000
Consultoría y asistencia para el seguimiento de
los túneles urbanos entre Sants y Figueras.
3.619
6 3.8/3700.0609/3-00000
Asistencia técnica a la dirección facultativa de las
obras de línea aérea de contacto y sus
asociados, subestaciones eléctricas de tracción,
centro de telemando de energía.Tramo Torrejón -
Motilla - Valencia y Albacete/Barcelona -
Figueras.
3.985
7 3.9/3700.0213/2-00000
Asistencia técnica para el control y vigilancia de
las obras de instalaciones de señalización
comunicaciones fijas, telecomunicaciones
móviles GSM-R e infraestructura para
operadores públicos de telefonía móvil, control
del tráfico centralizado y sistemas de protección
del tren para el tramo Barcelona-Figueres.
8.326
8 3.9/5500.0174/8-00000
Contrato de servicios para la dirección de la
línea en el seguimiento de planificación y
vigilancia ferroviaria en el tramo
BarcelonaFigueres.
4.013
Fuente: Elaboración Tribunal de Cuentas con datos iniciales entregados por ADIF.
ANEXO X
ACUERDOS MARCOS Y CONVENIOS FISCALIZADOS
ACUERDO MARCO
MUESTRA PEDIDOS ACUERDO MARCO
CONVENIOS
MUESTRA CONVENIOS
3.7/0810.0600/4-00000
Convenio de colaboración ADIF-
TIFSA (inversión).
Servicio
8
14.597
3.0/0884.0007/0-00000
Acuerdo de colaboración ADIF-TIFSA.
Servicio
22
12.286
3.8/0844.0505/2-00000
Acuerdo de colaboración ADIF-TIFSA
2008 (Inversión).
Servicio
13
24.347
ALEGACIONES FORMULADAS
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Agencia óe Innovación y Desarrollo de Andalucía IDEA
CONSEJERÍA DE EMPLEO, EMPRESA Y COMERCIO
Sr. D. Lluís Armet i Coma
Consejero
Departamento de Empresas Estatales y
otros Entes Públicos
TRBUNAL DE CUENTAS
C/ José Ortega y Gasset, 100
28004 MADRID
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Ál!Í
mlBUNAL DE CUENTAS
Regístro Gene;al
ENTRADA (JOG)
AF Reg 89 /R;G-29'7
4- 1-201 7 7 154-53
Sevilla a 30 diciembre de 2016
Examinado el Anteproyecto de Informe de Fiscalización de los principales contratos
relacionados con la construcción del tramo Barcelona-Sants-Fígueres de la línea
íérrea de Alta Velocidad Madrid-Zaragoza-Barcelona-Frontera Francesa, remitido
por ese Departamento de Empresas Estatales y otros Entes Públicos del Tribunal de
Cuentas el 2 de noviembre de 2016, y dentro del plazo concedido por ese
Departamento, vengo a manifestar lo siguiente:
Primero: Que el cítado Anteproyecto se me ha trasladado al haber ostentado la
Presidencia de la Entidad Pública a que se refieren parte de las actuaciones
fiscalizadas en el periodo en que desempeñé dicho cargo.
Segundo: Que habiéndoseme facilitado las alegaciones (sin incluir sus anexos),
efectuadas por ADIF y ADIF-Alta Velocidad, manifiesto mi adhesión a las mismas,
en lo referente al ámbito temporal del ejercicio de la Presidencia de la Entidad
fiscalizada.
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C/ Leonardo da Vinci, 17A
P.C.T. Isla de la Carluja
41092 Sevilla
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coxsíieNip DE EMPLEO. E14?RESA YCOMEílCl0
Agenaa de Innovación y Desarrolío de AndaIuaa
3 0 [)IC, 2016
Diíeeaión Geneíal
2b'j(F31'8 Z %sevma
@«x3K
Juan Bravü Rivera
Presidente
iRjBU,'sJAL DE CUENTAS
Registro General
EN-TRAD.A (JOG)
Nº Reg 5 /RG 24
2-1-201712'02.'45
AülF-AV
Salida
Nª. 2«ll7700l0000006
02-Ol-2017 ll:ü5:08
@ g,ffj.F
?fflTR'B?p"'h'ª'r>'Á'JL€D"C(JF'
?.DEt'.ARTA.!'viEN7(:),4,9 l
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Sr. D. LluÍs Armet i Coma.
Consejero
Departamento de Empresas Estatales
y otros Entes PÚblicos
TRIBUNAL DE CUENTAS
Calle Ortega y Gasset, 100.
28002 Madríd.
Examínado el Anteproyecto de ínforme de fiscalízacíón de los
princípales contratos relacionados con la construcción del tramo Barcelona-
Sants-Figueres de la Línea Férrea de Alta Velocídad Madrid-Zaragoza-
Barcelona-Frontera Francesa, remítído por ese Departamento de Empresas
Estatales y otros Entes Públicos del Tribunal de Cuentas el pasado dÍa 2 de
noviembre de 2016, y dentro del plazo concedido al efecto, adjunto se
remíten las alegaciones de ADIF y de ADIF-Alta Velocidad al referído
Anteproyecto de Informe.
En Madrid, a 2 de eneri
5d:ir.
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tíwzb'jía
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rm.: Juan Bravo Rivera
PRESIDENTE
@odK
@ ,s,,í235
ALEGACIONES AL ANTEPROYECTO DE INFORME DE F?SCALIZAC?ÓN DE LOS PR?NCIPALES
CONTRATOS RELACIONADOS CON LA CONSTRUCCIÓN DEL TRAMO BARCELONA-SANTS-
FIGUERES DE LA LÍNEA FÉRREA DE ALTA VELOCIDAD MADRID-ZARAGOZA-BARCELONA-
FRONTERA FRANCESA.
En relación con el "Anteproyecto de Informe de Fiscalízación de los princípales contratos
relacíonados con la construcción del tramo Barcelona Sants - Fígueres de la línea Férrea
de Alta Velocidad Madrid-Zaragoza-Barcelona-Frontera Francesa", y atendiendo a las
observacíones y conclusiones que en el mísmo se recogen, se formulan, síguiendo el
orden de los epígrafes y sus conclusíones correspondientes, las síguíentes alegaciones:
Previa.- Referída a la ausencía de determínada documentación en los expedientes
analízados por el equipo de fiscalización, y que se pone de manifíesto en el
Anteproyecto de Informe analizado.
Dentro del "Apartado Il. Resultados de la Fiscalización", el Anteproyecto efectúa un
análísís de los aspectos relativos a preparación, adjudícación y ejecucíón de los
contratos examínados, respecto de los cuales realiza una serie de observaciones y
manífiesta la ausencía de una seríe de documentacíón a la que posteriormente no se
hace referencía en el "Apartado IV. Conclusíones", y que se considera oportuno recoger
en una alegación previa.
Siguiendo el número de orden asígnado por el Anteproyecto a cada uno de los
expedíentes contractuales analízados, se realízan las síguientes consideraciones a fin de
aportar la documentación, que a continuación se relaciona, correspondiente a cada
expedíente, y respecto de la cual el Anteproyecto de Informe manifíesta que no se
encontraba en los expedíentes:
*
Común a todos los expedíentes.
Respecto a la comunicación al Registro Público de Contratos, exigida por los artÍculos
anteproyecto, no está acreditada en los expedíentes, debe manifestarse que la mísma
ha sído realizada oportunamente por parte de la Dirección de Compras y Contratación de
ADIF, en lo que afecta a los contratos recogídos en los Anexos IV, Vll y Vlll del Informe, a
la Junta Consultiva de Contratación Adminístratíva para su incorporación al Registro
PÚblíco de Contratos.
Así, en los envíos correspondientes a los años 2007, 2008, 2009, 2010, 2011, 2012,
2013 y 20lLi, se remitieron los datos relatívos a los citados expedientes de contratación
en los formatos y con las específicaciones establecídas en la ORDEN EHA/1077/2005, de
31 de marzo, para la remisión de datos de contratos por medios informáticos y
telemáticos medíante la extraccíón de datos de los sistemas de Contratación (Sistema
Geco hasta 2010 y Sistema SAP a partir de 2010 y hasta la fecha).
Efectivamente, díchos envíos no constan de forma indívidualizada en cada expediente,
al tratarse de una información de tipo estadÍstico, que se realiza de forma conjunta por
anualídad, y cuyo cumplímiento se entíende realizado mediante el envío telemático en
3
@odK
fissp35
aplícación de la citada ORDEN EHA/1077/2005, sín que se entíenda necesario dejar
comprobacíón física en cada expediente del mísmo.
Aunque cada uno de estos envíos no conste de forma específíca e índivídualizada en
cada expediente, la remisíón de información se realizó en fecha para todos los
expedíentes de forma agregada desde la Dirección de Compras y Contratación, excepto
los siguíentes, de los que no constaba ínformación en los sístemas, aunque
posteríormente, como es preceptivo, se ha remitido información sobre los modificados
tramitados de dichos expedíentes.
3.5/5500.0508/5-00000
13.5/5500.0505/1-00000i
i-3.5/5500.0563/0-00000i
13.4/5300.0153/8-000001
l
3.0/5500.0098/0-00000i EMERGENCIA
l
fi
fi
AÑ0 200+
7
I ? l
L31
4
L30
Remitida información sobre Modificados
Remitída informacíón sobre Modificados
Remitida información sobre Modificados
Remitida informaí:ión sobre Modificados
No se informa sobre expedientes de
Declaración Obras de Emergencia
]
l
1
1
l
*
Expediente n9 1.
Se adjunta copia de la siguiente documentación:
- Anuncío de publícacíón de la Iícítacíón en el DOUE.
PCAP e Informe técnico de valoración.
En las consideraciones que realíza el Anteproyecto sobre la valoración del plazo de
ejecucíón, y mencíonando expresamente el presente expedíente, se índica que la
fórmula recogída en el PCAP para la valoración del plazo atribuyó la máxima puntuación
a todos los Iícítadores aunque el plazo fuese distinto.
A la vísta de la descripción de los criteríos de adjudicación del PCAP, y del Informe
técníco de evaluacíón íncluídos en el expediente administrativo y cuya copia se adjunta,
se comprueba que la formula recogída en el PCAP fue correctamente aplícada a cada una
de las ofertas de los doce licitadores admitidos, lo cual dio una valoración máxíma de
10,00 puntos a siete de los licítadores, valoracíones de 7,55 puntos a cuatro de los
Iícítadores y una valoración de 5,00 puntos a uno de los Iícitadores. No se otorgó, por lo
tanto, la máxíma puntuacíón a todos los Iícitadores.
*
Expediente n9 2.
Se adjunta copía de la siguiente documentación:
Cartas de invitacíón remitidas a las empresas clasificadas en el grupo
correspondiente, así como el certificado de ofertas presentadas y las cartas de
excusa de las que no presentaron oferta.
Documentación relatíva a la liquidación del contrato, aprobada con fecha 5 de
abril de 2010.
4
fi«x3K
@ ,ía,í23y,
ALTA VElO€lDAD
Por otra parte, se indíca en el ínforme la falta del documento 150 9000:2000, exigido
como solvencía en los pliegos.
En este caso, debe recordarse que el presente expedíente se Iícitó en base al Sístema de
Clasifícacíón establecido en ADIF en aplícacíón de los artículos 17 y síguientes de la Ley
48/1998, de sectores excluidos. En dícho sístema de clasifícación se exig'a a las
empresas, como requisíto prevío para poder ser clasificadas, que estuvíeran en
posesíón, entre otros, del cítado documento 150 9000:2000, por lo cual no resultaba
necesarío requerír nuevamente su acreditación en el expedíente de contratación.
Por último, indíca el borrador de anteproyecto que se ha utilizado la experíencía como
criterío de adjudícación, cuando debería tenerse en cuenta como requisito de solvencia.
Si bien es cierto que en el PCAP se incluye un apartado dentro de la documentación
técnica a presentar por los Iícítadores, dentro de la Memoría Técnica, relativa al equipo
de trabajo, nínguna referencia se hace a la mísma en la Cláusula 10 que recoge los
críterios que se valorarán, y que incluso contiene unos cuadros con los subcriterios a
tener en cuenta, sín que en ninguno de ellos se contenga la experíencia de los
Iícítadores o de su equipo, y sin que tampoco se haga referencia a la mísma en el
nforme de valoración técnica elaborado por los servicios técnicos.
*
Expedíente n€! 3.
Se adjunta copia de la síguíente documentación:
- Documentacíón de estar al corríente de oblígaciones tríbutarías y de la Segurídad
Social del adjudicatarío.
- Escritura de constitución de UTE adjudicataría.
- Garantía definitiva.
- Conformidad del contratista a la contínuación provísional.
- Acta de replanteo negativa.
Expediente n€! í-í.
Se adjunta copia de la síguiente documentacíón:
- Documentacíón de estar al corriente de oblígaciones tríbutarias y de la Segurídad
Socíal del adjudicatarío.
Escritura de constitución de UTE adjudicataría.
- Aprobación expediente y gasto del modífícado.
- Acuerdo de contínuación provisional.
5
@«x3K
fi s,2y5
AITA VELOÜDAD
* Expediente n9 5.
Se adjuríta copía de la síguíente documentacíón:
- Documentacíón de estar al corríente de oblígacíones tríbutarías y de la Segurídad
Socíal del adjudicatarío.
- Escritura de constítución de UTE adjudicataria.
- Actas de Replanteo.
* Expediente n9 6.
Se adjunta copía de la siguiente documentación:
- Documentación de estar al corriente de oblígaciones tributarias y de la Seguridad
Socíal del adjudícatarío.
- Escrítura de constitucíón de UTE adjudícataría.
- Actas de Replanteo.
- Conformidad del contratista a la continuacíón provísional.
* Expedíente n9 7.
Se adjunta copia de la siguiente documentación:
- Documentacíón de estar al corríente de obligaciones tributarias y de la Seguridad
Social del adjudicatario.
- Documentación relativa a la recepción, certificacíón final y liquidacíón.
- Adecuacíón a la Declaración de Impacto Ambiental.
* Expediente n9 8.
Se adjunta copía de la síguíente documentacíón:
Aprobación expedíente y gasto del modífícado.
Acuerdo de suspensión y el acta de suspensión.
La obra no se encuentra finalizada, estando en la actualidad en tramitación del
modífícado n!?2.
* Expedíente nC! 10.
Se adjunta copia de la siguiente documentación:
6
@odK
@s,,íH
ALTA VELOCIDAD
Referencia de la Sesión de Consejo de Ministros en la cual se aprobó la
autorizacíón prevía del mismo a la celebración y tramítación del expediente.
Documentación de estar al corriente de oblígacíones tríbutarías y de la Seguridad
Social del adjudicatarío.
Respecto de la acreditacíón de aportaciones y garantía a la Sociedad BSAV, cabe índicar
que, entre la documentación remitida al Consejo de Ministros para su autorización
previa, constaban los Convenios y Adendas cuya copia se contíene en el expedíente de
contratacíón, y que el citado Consejo consideró sufícíentes, en todos sus aspectos, para
acordar y autorízar su celebracíón.
* Expediente nC' 11.
Se adjunta copia de la síguiente documentacíón:
Documentacíón de estar al corriente de obligacíones tríbutarias y de la Seguridad
Socíal del adjudícatario.
Escrítura de constitucíón de UTE adjudicataría.
Garantía definítíva.
Acuerdo de continuacíón provisional.
*
Expediente n9 12.
Se adjunta copía de la síguiente documentacíón:
Documentacíón de estar al corríente de obligacíones tríbutarías y de la Seguridad
Social del adjudicatario.
Escrítura de constítución de UTE adjudicataria.
Actas de Replanteo.
* Expedíente n€! 13.
Se adjunta copía de la síguíente documentación:
Referencía de la Sesión de Consejo de Minístros en la cual se aprobó la
autorízacíón prevía del mísmo a la celebración y tramítación del expediente.
Aprobación del expediente y gasto del modifícado.
Acuerdo de continuación provisíonal.
* Expediente n(! 1/+.
Se adjunta copia de la siguíente documentacíón:
7
@odK
/> gs¿,p5
ALTA VELOCIDAD
Referencia de la Sesión de Consejo de Ministros en la cual se aprobó la
autorízacíón prevía del mísmo a la celebracíón y tramítación del expediente.
Garantía Definitiva
Documentación de estar al corriente de obligaciones tributarías y de la Segurídad
Social del adjudícatario.
Respecto de la acreditación de aportaciones y garantÍa a la Sociedad BSAV, cabe indicar
que, entre la documentación remitída al Consejo de Mínístros para su autorízacíón
previa, constaban los Convenios y Adendas cuya copia se contiene en el expediente de
contratación, y que el citado Consejo consíderó sufícíentes, en todos sus aspectos, para
acordar y autorízar su celebración.
*
Expedíente n9 15.
Se adjunta copia de la siguiente documentación:
Aprobación expediente y gasto del modíficado.
Actas de comprobación de replanteo
*
Expediente n9 16.
Se adjunta copía de la síguíente documentacíón:
Anuncio de licitación en prensa.
Tal y como se manifiesta con respecto a este expediente en el Anteproyecto de Informe,
el mísmo se ajustó al ordenamiento jurídíco privado, y en particular a la normativa
interna en materia de contratación para los procedimiento sujetos al artículo 13.3 del
Estatuto de ADIF.
Así teniendo en cuenta el procedimiento de contratación utilizado, el negociado con
publícídad, se procedió a dar publícídad a la Iícitacíón mediante un anuncío en prensa,
cuya copia se adjunta, en el que, efectivamente, no se concreta la fecha de apertura de
las ofertas, sino Únicamente la de presentación. Ello es así en atención a las
particularidades del procedimíento utilizado, el cual se dívide en dos fases una de
selección y otra de negociacíón, en la que, invitándose a los candidatos seleccionados
en la prímera fase a presentar su oferta económíca y técnica, se sígue un proceso de
negociacíón, en el cual puede o no haber una apertura formal de proposicíones
económica, que en caso de realizarse se comunícaía únicamente a los participantes en
esa fase de negocíación. Por díchos motivos no se indica fecha de apertura de ofertas en
el anuncio de IícítaciÓn.
*
Expedíente n9 17.
Se adjunta copía de la siguiente documentación:
8
@üdNr
@ ,s,s23,r-
Publicacíón de la adjudicación.
Acta de comprobación de replanteo de la obra, de fecha 13 de febrero de 2009.
Respecto de este y otros expedíentes, indíca el Anteproyecto que no consta en los
mísmos, la acredítación de la existencía de fínanciacíón por la unídad competente, ní la
inclusíón de las obras en el programa de actuacíón plurianual.
A este respecto, hay que recordar la especíal consíderación de ADIF como Entidad Públíca
Empresaríal, en lo que se refiere a cuestiones presupuestarias, al no exístir un
presupuesto Iímitatívo. Así, el presupuesto de ínversiones de la Entidad se estructura en
proyectos de inversíón cuya ínformación se facilita en el Documento de Solícitud de
Inícío de Contratacíón (SIC), realizándose la reserva presupuestaría correspondíente en
los Sístemas ínformáticos de gestión y control, que controlan la existencía de
presupuesto en cada expediente.
Expefüente n9 18.
Se adjunta copía de la siguíente documentación:
Publicación de la adjudícacíón.
Resguardos avales provisionales y defínítivos.
*
Expediente nC! 19.
Se adjunta copia de la siguiente documentacíón:
Aprobación del expedíente por el órgano de Contratacíón (Consejo de
Adminístración).
*
Expediente n(' 20.
Respecto a la expedíción, en el presente expediente, del Informe de supervísión por
parte de la Dírección General de Edificación, Mantenímiento y Explotación en lugar de
ser emitídos por las unídades u ofícinas de supervísíón, la entonces Díreccíón Ejecutiva
de Estaciones de Viajeros estimó que, la prevía verifícación por parte de INECO-TIFSA, y el
correspondiente visado en el Colegio Ofícial de Camínos Canales y Puertos de Madrid,
eran sufícíente garantía de supervísión del proyecto, procedíéndose en consecuencia a la
fírma del documento de supervisíón establecído por ADIF por el máxímo responsable
técnico de la citada Díreccíón Ejecutíva de Estaciones de Viajeros.
*
Expedíente n9 21.
Al ígual que en el expediente anteríor, y respecto a la expedición, en el presente
expedíente, del Informe de supervisíón por parte de la Dirección General de Edifícacíón,
Mantenimíento y Explotacíón en lugar de ser emitidos por las unídades u oficinas de
supervisión, la entonces Díreccíón Ejecutiva de Estaciones de Víajeros estímó que, la
prevía verifícacíón por parte de INECO-TIFSA, y el correspondiente vísado, en este caso,
9
@odK
@ s,4y,r-
en el Colegio Oficial de Arquitectos de Cataluña, eran sufíciente garantía de supervisión
del proyecto, procedíéndose en consecuencía a la fírma del documento de supervísión
establecído por ADIF por el máximo responsable técnico de la citada Dirección Ejecutiva
de Estacíones de Viajeros.
*
Expediente n(! 22.
Indica el anteproyecto respecto de este expediente la falta de publicación de la
formalización en diario oficinal. Dicha publicidad no procede, por cuanto el presente
expediente, como así se índica en la documentación contractual, se encontraba sujeto,
en cuanto a su régimen jurídico, a las Instrucciones Internas aprobadas por ADIF para la
tramítacíón de contratos sujetos a la [)All de la Ley 30/2007.
En dichas Instrucciones se regula la publicídad de las licitaciones en diarios de difusión
nacional y en el Perfíl de Contratante, pero no se regula en díchas Instrucciones ni se
exige publícidad, ní de la licitación ni de la adjudicación o formalizacíón, en diarios
ofícíales (DOUE o BOE).
Expedíente n9 23.
Se adjunta copia de la siguiente documentación:
Escritura de constitución de UTE adjudicataria.
Certificado expedido por el Director General de la Socíedad BSAV, acredítatívo de
la disposícíÓn de los fondos necesarios para hacer frente a los pagos y a la
fínancíacíón y ejecucíón de las obras del "Proyecto de Construcción de la
Estructura de la Estación de la Sagrera" y del "Proyecto de Construcción de los
Accesos a la Estación de la Sagrera".
También se hace referencia a la no constancia de la adjudicacíón provísional. En este
sentído, se recuerda que, según lo exígído por la legíslación de contratos aplícable al
presente contrato, dicha publicidad podía realízarse bien en el BOE, bien en el perfil de
contratante. ADIF optó por esta segunda opción, realizándose la publicidad de las
adjudicaciones provisionales por este medio, en la web de la Entidad, medio en el cual,
una vez adjudicado definitivamente el contrato, se consideraba cumplida dícha
oblígacíón, no quedando constancía de dícha publícacíórí en el expedíente
administratívo.
Por Último, en cuanto a la no constancia en el expediente de la garantía provisional, se
recuerda igualmente que, de conformidad con lo regulado en la legíslación contractual,
las garantÍas provísíonales se extínguen automátícamente y se devuelven a los
licitadores inmediatamente después de la adjudícación definitiva del contrato, y al
adjudícatario se le retiene hasta que se procede a la constitucíón de la garantía
definitíva. En el presente caso consta la constitución de la garantía definitiva, motívo
por el cual no consta en el expediente la garantía provisional al haberse procedido a su
devolución.
10
/)ü«:3K
@ g,ff.i,F
Expedíente n9 24.
Se adjunta copía de la siguiente documentación:
Documentación de estar al corriente de oblígacíones tríbutarias y de la Segurídad
Social del adjudicatario.
Publicacíón en el BOE y DOUE de la adjudicacíón defínitíva
Certíficado expedido por el Director General de la Socíedad BSAV, acredítatívo de
Ia disposícíón de los fondos necesarios para hacer frente a los pagos y a la
financíacíón y ejecucíón de las obras del "Proyecto de Construcción de la
Estructura de la Estacíón de la Sagrera" y del "Proyecto de Construccíón de los
Accesos a la Estacíón de la Sagrera".
Por último, en cuanto a la no constancía en el expedíente de la garantía provisíonal, se
recuerda igualmente que, de conformídad con lo regulado en la legíslación contractual,
las garantÍas provisionales se extínguen automáticamente y se devuelven a los
Iicitadores inmediatamente después de la adjudicacíón definítiva del contrato, y al
adjudicatarío se le retiene hasta que se procede a la constítucíón de la garantía
definítiva. En el presente caso consta la constítucíón de la garantía defínítiva, motivo
por el cual no consta en el expediente la garantía provísíonal al haberse procedído a su
devolución.
*
Expedíente n9 25.
Se índica respecto al presente expedíente la no constancia en el expedíente de la
garantía provisíonal, para lo cual nos remítímos a lo indicado en el expediente anterior.
@
Expedíente n9 26.
Se adjunta copia de la siguíente documentacíón:
Acta de Recepción.
*
Expedíente n9 27.
Se adjunta copía de la siguiente documentación:
Documentacíón de estar al corríente de oblígaciones tríbutarías y de la Seguridad
Social del adjudicatarío.
Publícación en el BOE y DOUE de convocatoría de Iícitación.
Respecto a lo índícado en el presente expediente relatívo a la acreditación de la
existencia de financíación por la unidad competente, a la no constancia de la
adjudicacíón provisional, o de la garantía provísional, cabe remitírse a lo indícado en el
presente apartado en relación con otros expedientes.
1l
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@,,,,,¿yr,
AITA VElO€lDAD
*
Expedíente n9 28.
Se adjunta copía de la siguíente documentacíón:
- Acta de Replanteo Prevío y Acta de Inícío de obra.
Carta de ínvitación a los licitadores. Se adjunta ígualmente, a efectos de la fecha
de ínvítación, cartas de subsanación y ejemplo de oferta presentada acredítando la
fecha de presentación.
A este respecto, y a la vista de la documentación que se adjunta, puede deducirse
fácilmente que la fecha que consta en las cartas de invitacíón envíadas a los
licitadores es errónea, no siendo por tanto anterior a la fecha de presentación de
ofertas, lo que puede acreditarse al observar tanto la fecha de envío mediante
correo electróníco de la carta de ínvítacíón y la documentacíón adjunta (21+ de
noviembre de 2009), como en los sobres de presentación de ofertas de los
Iícitadores (10 de diciembre de 2009) o en la fecha de las subsanaciones
solícítadas en fase de análísis de doci.imentación administrativa (17 de diciembre
de 2009), quedando sufícientemente acreditado que la fecha de presentación de
ofertas se había establecído el 10 de dícíembre de 2009.
Expediente n9 29.
Se adjunta copia de la siguíente documentacíón:
Documentación de estar al corriente de obligaciones tributarias y de la Seguridad
Social del adjudicatarío.
Escritura de constitucíón de UTE adjudicataria.
*
Expediente n€! 30.
Se adjunta copia de la siguiente documentación:
Documentación de estar al corriente de obligacíones tributarias y de la Segurídad
Social del adjudicatario.
Escritura de constitución de UTE adjudicataria.
En este expediente, tramitado mediante el procedimiento negociado sin publicidad, al
tratarse de obras complementarias, la garantía defínítiva, efectívamente, tíene fecha de
constitución igual a la fecha de formalización del contrato, no considerándose dicha
circunstancia como irregular, en atencíón a la especial tramítación de las obras
complementarías, adjudícadas a la mísma empresas contratísta del expedíente de obras
principal, y entendiéndose cumplido el requisito de constítuciÓn de la garantÍa
defínítiva con fecha ígual o anterior a la de formalización del contrato.
12
/)üdK
@ s,4,y,r-
AITA VEL(XIDAD
@
Expediente n9 31.
Se índíca en el Anteproyecto la ausencia del Informe de la Inspección del Ministerio de
Fomento. Dicha ausencía se justífica en el régimen jurídíco de aplícación al presente
contrato, constituído por la Ley 31/2007, de Sectores Excluídos, y no por la LCSP, no
siendo por tanto obligatorío, a la fecha de autorizacíón de redaccíón del proyecto
modífícado del presente contrato (22 de junío de 2010), dicho trámíte, en aplícacíón de
lo díspuesto en la entonces vigente Orden Ministerial que regulaba las funciones de la
Inspeccíón General del Ministerio de Fomento, de 30 de abríl de 1998, en concreto en
su apartado segundo 2, y siendo posteriormente dícho trámite íncorporado a
expedientes sujetos a dicha Ley 30/2007 tras la entrada en vigor de la Orden FOM
22/6/2010, de 26 de junío, que deroga la anteríormente cítada de 1998.
*
Expediente n9 32.
Se adjunta copía de la siguiente documentación:
Informe de negocíación y ofertas de los Iícitadores con los aspectos objeto de
negocíaciÓn.
Indíca el anteproyecto respecto de este expedíente la falta de publicación de la
formalízacíón en diario ofícínal. Dícha publicidad no procede, por cuanto el presente
expedíente, como así se indíca en la documentación contractual, se encontraba sujeto,
en cuanto a su régimen jurÍdíco, a las Instruccíones Internas aprobadas por ADIF para la
tramitacíón de contratos sujetos a la DAII de la Ley 30/2007.
En dichas Instruccíones se regula la publícídad de las Iícitacíones en diaríos de dífusión
nacional y en el Perfíl de Contratante, pero no se regula en dichas Instrucciones ni se
exíge publícídad, ni de la Iícítación ni de la adjudícación o formalización, en diarios
oficíales (DOUE o BOE).
*
Expediente n(! 33.
Se adjunta copia de la siguiente documentación:
Documentacíón de estar al corriente de obligaciones tributarías y de la Seguridad
Social del adjudicatario.
Escritura de constítucíón de UTE adjudicataría.
Informe de la Inspeccíón del Ministerío de Fomento.
Expedíente n9 31+.
Se adjunta copia de la síguíente documentacíón:
Documentación de estar al corriente de oblígaciones tributarías y de la Seguridad
Social del adjudícatarío.
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@o«3K
@s,,235
Garantía definitiva.
Acta de conformídad de ejecución de trabajos pendientes incluidos en el Acta de
Recepción de fecha 18 de febrero de 2012.
En cuanto a la acreditación de existencia de financiación e inclusíón de las obras en el
programa de actuación plurianual, nos remitímos a lo ya expuesto en la presente
alegacíón con respecto a otros expedientes.
*
Expedíente n? 39.
Se adjunta copia de la siguiente documentación:
Informe de la Inspección del Ministerio de Fomento.
*
Expedíente n(! 42.
El objeto del presente contrato incluía tanto la elaboración de los proyectos, como los
trabajos de dirección, control y coordinación de seguridad y salud de las
correspondientes obras. La fecha índícada en el Anteproyecto como fecha de inicio de
los trabajos del contrato, marzo de 2005, se corresponde con los trabajos de dirección
de obra, coíncídíendo con el ímcío de las obras, y no con el ínícío de los trabajos de
redacción de proyecto.
Independientemente de lo anterior, a fecha de julio de 2007, el contrato seguía estando
en vigor, con un plazo de ejecución de 33 meses, por lo que la aprobacíón en dicha
fecha del modífícado n9 1 del contrato, se produjo en plazo, a díferencía de lo que
mantiene el Anteproyecto.
*
Expediente n9 53.
Se adjunta copía de la síguíente documentación:
Aprobacíón del expedíente por el órgano de Contratación (Consejo de
Adminístración).
Expediente n9 56.
Nos remítímos a las alegacíones realízadas en cuanto a la Conclusíón Duodécima para la
justíficación del funcionamiento de las Mesas de Contratación de ADIF y el contenido de
las Actas de dicha Mesa, en lo que atiene al presente expedíente y a los expedíentes n9
56 y 57.
Ello no obstante, tambíén se indíca respecto de díchos expedientes que la valoración
económica de las ofertas se realizó por los mismos técnicos que el informe sobre la
calidad técnica. No queda claro si esta afírmacíón se realíza como una observacíón ante
la incorrecta valoración de ambos criterios por parte de los mismos técnicos, o como
simple reflejo de tal circunstancia. Entendemos que nada obsta a que sean los mismos
técnícos los que, ínícíalmente, analícen, valoren y pun'füen los crteros técnicos, y
14
@odK
@ ,s,43,r-
posteriormente elaboren el ínforme global que recoja de forma conjunta la puntuación
económíca y la técníca, puesto que, primero, el ínforme técnico se finaliza prevíamente
a la apertura de proposiciones económícas, como asr se índica expresamente por el
Presídente de la Mesa de Contratación, haciendo además entrega a los asistentes de la
puntuación técnica de cada Iícitador y, segundo, la valoracíón económíca se realiza
medíante fórmulas matemáticas en las que no cabe níngÚn juicio de valor, y que se
entiende correcto realícen los responsables técnícos que ha propuesto la contratación.
*
Expedíente n€! 57.
Se adjunta copia de la siguíente documentación:
Garantías provisíonales constituídas por cada uno de los miembros de la UTE cuya
suma alcanza el porcentaje del 2%.
Expediente n(! 60.
Se adjunta copia de la siguiente documentacíón:
Ofertas ínícial y defínitíva en las cuales se incluye desglose con concreción de
partidas afectadas por dísmínución del precio ofertado.
Informe de negociacíón y ofertas de los licitadores con los aspectos objeto de
negocíacíón y el desglose de las partídas.
Se indíca en el informe sobre este expediente que no se exígió la constítucíón de
garanffa provisional "sín más consíderacíones". A este respecto debe recordarse que el
presente contrato se encontraba sujeto a la Ley 31/2007, Ley que no regula la
constitución de garantías provisíonales y definitivas. Ello no obstante, ADIF las exige en
sus procedímíentos, exceptuando la obligación de constítución de garanffas
provisíonales en aquellos procedimientos como el presente, tramítado medíante
negociado sín publicidad con un único empresarío, en los que no se considera oportuno
su exigencía por las especiales circunstancias del procedímiento de contratación,
carecíendo de sentido la constitución de la misma.
Expedíente n€! 39 4000 0061 9 00000 (Acuerdo Marco).
Se adjunta copía de la siguíente documentación:
Oferta defínitiva en la cual se íncluye desglose con concreción de partidas
afectadas por disminución del precio ofertado.
Informe de negocíacíón con los aspectos objeto de negocíación y el desglose de
Ias partídas.
*
Contratos Menores.
Se adjunta copía de la síguiente documentación, indicando el número del expediente
de contrato menor correspondiente:
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@o«Mr
fi ,,,3,r,
Fianza definitiva por importe de 1.423,28 € depositada por el contratísta del
expediente n9 1.
Fíanza definitiva por importe de :L.ll3,Líl € deposítada por el contratista del
expediente n9 6.
Condiciones contractuales correspondíentes a los Contratos Menores, en las que
consta la forma de pago del contrato, y que se remiten a los Iícitadores junto con
Ia peticíón de oferta y que tíene carácter contractual. Expediente nC' 8.
Solícitud de Inicio de Expediente, oferta del contratista y Contrato Menor
formalizado correspondientes al expedíente n9 10, todos ellos dentro de los
Iímites legales para la contratacíón de contratos menores.
En este expedíente, por error, se remitió inicialmente al Tribunal de Cuentas un
Plíego Técnico que, además de los suministros objeto del presente expediente,
incluía otros suministros (pórticos vítrinas), por lo que reflejaba un importe de
22.636€. Este Pliego Técnico no llegó a utilízarse ni enviarse a los licitadores para
la presentación de ofertas
En varios casos se observa por el Tribunal de Cuentas la falta de fecha o firma de los
Pliegos Técnicos. Sí bíen esta carencia ya fue detectada en su momento por la Entidad,
habíéndose tomado las medídas oportunas en cuanto a su subsanación en licitaciones
posteriores, también es cierto que, formando parte la documentación técnica de la
propuesta de inicio de contratación, puede entenderse que la fecha de aquella es la del
inicío del expediente, debiendo tenerse en cuenta igualmente que los pliegos técnicos,
de acuerdo con la legislación vigente en materia de contratación, se aprueban por el
órgano de contratación en la resolución de aprobación de expediente y gasto,
subsanando esta aprobación la posible falta de fecha fírma de los plíegos técnicos.
Primera.- Respecto al análísis de los aspectos sobre preparación de los contratos de
obras (epígrafe ll.2.2.2).
u
Justifícacíón de la necesídad de la contratación. Determinación del objeto.
Fraccionamiento -epígrafe Il.2.2.2.l) y Conclusión primera-.
Mantiene el Anteproyecto que la justíficación de la necesídad que fígura en los
expedientes, en el sentído de dar cumplimiento al acuerdo del Consejo de Ministros de
23 de mayo de 1997, por el que se encomienda la construcción y administración de la
ínea ferroviaria a GIF (posteriormente ADIF), es ?una motivación genérica, que no
conüeta /as circunstancias específicas existentes en e/ momento de tramitar cada
expediente en particu/ar?.
Dícha motivacíón a la que se refiere el Tribunal de Cuentas es la que se incluye en los
PCAP, siendo la mísma una simple mención resumida de la motívación, estando ésta
contenída de forma ampliada en el resto de documentación preparatoría de los
contratos, entendíendo que no es el PCAP el lugar adecuado para ello.
16
@«x3K
@s,,435
Así lo índica el artículo 93 de la LCSP, según el cual el órgano de contratación motivará
la necesídad del contrato en los términos prevístos en el art. 22, que establece que la
doneídad del objeto del contrato debe ser determinada con precísión, "dejando
constancia de e//o en /a documentación preparatoria, antes de iniciar el procedimiento
encaminado a su adiudjcación?.
Así se ha realizado en todos los contratos iniciados por esta Entidad, en cuya
documentación preparatoría, se incluye la correspondíente justífícacíón de la necesidad
de cada contratación y su objeto. En particular, en los contratos de servicíos y
suministros, se incluye un ínforme justífícativo de la necesidad de la contratacíón, en el
que precísamente se debe incluír la motívación y las circunstancias específicas existentes
en el momento de tramítar cada expedíente, y en los contratos de obras, es la propia
LCSP la que, al establecer el contenido de los proyectos en su artículo 107, indíca que los
proyectos deberán comprender una memoria (artículo l07.l.a), ?en /a que se describa
e/ objeto de las obras, que recogerá /os antecedentes y situación previa a las mismas, /as
necesidades a satisfacer y /a justificación de /a so/ución adoptada, deta//ándose /os
factores de todo orden a tener en cuenta?.
Todos los proyectos analizados en el ínforme han sído supervisados y, por lo tanto, se ha
veríficado que cumplen con las disposicíones generales de carácter legal o reglamentario
así como con la normativa técnica que resulten de aplicación para cada tipo de
proyecto, conteníendo los mísmos una memoria en la que se indica las necesidades a
satísfacer y la justificación de la solución adoptada.
'Nota.- Esta alegación resulta igualmente de aplicación para la CondusiÓn
Vigesimoséptima, relativa a contratos de suministros.
Por otro lado, en la págína 20 del Anteproyecto de Informe se hace especíal referencía al
"Expediente 2", respecto del que se indíca que, ?....., no comprendió todas /as
instalaciones, sino que a/gunas de /as insta/aciones anteriores se mantuvieron, y que es
dentro de este ámbito en e/ que se circunscribe e/ mismo, por /o que no se considera
justificada la necesidad y conveniencia de ejecutar tales obras, ya que no se han
concretado /os motivo por los que se cambian /as insta/aciones que anteriormente
decidieron mantenerse ?.
Respecto a dicha afírmacíón cabe señalar que, cuando se proyecta una nueva línea
férrea electríficada a 25 kV (corriente alterna), se hace necesarío un estudío de las
posibles afeccíones a instalacíones de señalizacíón y comunicaciones ya existentes de
Red Convencional, ídentifícando aquellos elementos que deben ser sustituídos por otros
inmunes a índucciones electromagnéticas, promoviéndose el correspondiente proyecto y
contratacíón de la adecuación y renovación de elementos. Existen elementos de las
nstalaciones existentes que no precisan de adecuacíón o sustítución. En el momento de
la contratación del Proyecto de referencia, estaba prevísta la entrada en Barcelona Sants
de vÍas de ancho UIC con electríficación en 25 kV.
En el Proyecto Constructivo objeto de la contratacíón, aplícable a instalaciones existentes
de Red Convencíonal, se justifica la solución adoptada, incluyendo la normativa y
estudios a tener en cuenta en relación con la ínfluencía de perturbacíones
17
@«x3K
J% gS!,i.F
electromagnétícas debidas a la corriente alterna de 25 I«v (electrificación en ancho UIC)
sobre ciertos elementos de señalización y sistemas asociados. En el citado Proyecto se
identífícan aquellos elementos que pueden verse afectados por índuccíones debídas a la
proxímidad de corríente alterna de 25 kV, '!/ que deben ser sustituidos por otros inmunes
a las índucciones.
Por otra parte, y respecto al "Expedíente 3 ', el Anteproyecto de Informe indica que
?... /a contratación de ta/es obras se desgajaron de forma indebida, por /o que pudiera
considerarse un fraccionamiento no justificado de/ contrato que nos se ajustaría a /o
dispuesto en las Instrucciones Internas que rigen la contratación de los contratos que no
supeíen /os umbra/es establecidos en /a l ey 31/2007.?
Respecto a dícha afírmacíón cabe señalar que, el objeto fundamental del contrato del
año 2005, Fase Il del Proyecto Constructivo de Ampliacíón y Mejora de la Estación de
Barcelona Sants, comprenfüa la ejecución de las obras de infraestructura, vías, y
andenes de la Estacíón, desde el andén cero hasta el quinto y desde la vía 1 a la 11, así
como la configuración de sendas cabeceras para adaptarlas a los nuevos requerimientos
funcíonales y de explotacíón de la Estacíón. El objeto del contrato del año 2011 de
Obras Complementarias para la Estación de Sants de Barcelona, contempla una serie de
intervenciones relacíonadas con las instalaciones de Seguridad del edificio y de carácter
urbanístíco, que fueron solicítadas por el Ayuntamiento de Barcelona, relacionadas con
el saneamiento del edificio.
En el detalle de las intervenciones de los dos contratos se puede comprobar que no
tienen vinculación un objeto con el otro, que los contratos no son coincidentes, ni
concatenados en el tíempo, ní se complementan para eludír una exígencía del valor del
primer contrato y que la ejecucíón de un contrato no es necesaria para la ejecución del
otro. Por lo que, en ningún caso, se entiende que haya producido un fraccíonamíento
ndebido.
m
Inicio del expedíente de contratación. Tramitación de urgencia y emergencia -
epígrafe Il.2.2.2.2) y Conclusiones segunda, tercera y cuarta-.
Si bíen es cierto que el "Expediente 19", objeto de la Conclusión segunda, incluye entre
su documentación una Declaración de Urgencia, en la misma no se indica que la misma
se refiera al procedímíento de urgencía regulado en el artículo 121 de la LCSP, puesto
que, de acuerdo con la documentación contractual del mismo, el régimen jurídico de
aplicación al contrato es el recogido por la Ley 31/2007 (LCSE), al tratarse de obras de
instalaciones no sujetas a la LCSP.
Asímísmo, y como consecuencía de lo índicado, la declaración de urgencia no conlleva
los efectos que la LCSP recoge en cuanto a la reduccíón de plazos de presentacíón de
ofertas entre otros, puesto que, al ser necesaría la publícacíón del anuncío de Iícítación
en el DOUE, no resulta posible dicha reducción, siendo el plazo el ordinario establecido
en la LCSE, producíendo efectos dicha resolución únicamente a nivel interno de la
Entídad para la celerídad en la tramitación del expedíente.
18
@«xJK
fi s,í2,p,r-
Por otro lado, del contenído del Apartado Il.2.2.2.2) en cuanto al "Expediente 19",
parece deducírse que existe una confusión entre la urgencía como forma de tramitación
del expediente, por contraposicíón a la tramitación ordinaria o la de emergencia, y la
urgencía como opción y atribución al Presidente de la Entídad para el início de aquellos
expedíentes cuya competencía reside en el Consejo de Admínistracíón.
En este caso, y a díferencia del expedíente de fecha anteríor en los que el Presidente
nicíaba el expedíente por motívos de urgencia, síendo necesaria la posteríor ratíficación
del Consejo de Admínístración, es el Presidente el que tiene la competencia para acordar
el inicio del expedíente, puesto que, a partír de la creacíón de ADIF, el Consejo de
Admínístración, mediante los correspondientes Acuerdos de Delegación de Competencia,
delegó expresamente en el Presidente la facultad de iniciar los expedientes de
contratacíón en los que aquel actúa como órgano de contratación, reservándose el
Consejo la aprobación de la licitacíón del expediente.
En otro orden de cosas, y respecto de los tres expedientes en los que según el
Anteproyecto (Conclusíón tercera) no consta /a autorización de/ Conseio de Ministros
(Expedíentes 10, 13 y 14), y tal y como se ha indicado en la Alegación Previa del
presente documento, dicha autorización sí se produjo, en prueba de lo cual se adjunta
como anexo documental la correspondiente Referencia del Consejo de Mínistros en las
que se contiene la autorizacíón para cada uno de ellos.
Por otro lado, y respecto al "Expedíente 39", referido a Obras Complementarias de los
túneles urbanos y de la Estacíón de Girona, se señala que, dícho expediente fue
nformado favorablemente por la Inspeccíón General del Ministerío de Fomento el 18 de
octubre de 2011, consistiendo el mismo en la urbanízacíón urgente de las zonas
afectadas por las obras, para reponer su uso público, con el objeto de mínimízar el
perjuicio que se estaba provocando a la cíudad de Gerona por unas obras que se
estaban ejecutando en el centro de la mísma, y cuya duración se estaba prolongando
por el retraso de las demás fases que comprendían la integración ferroviaria en dícha
ciudad. Durante la redacción de este proyecto de obras complementarias, se hizo
necesario amplíar la propuesta al considerar necesaría la ejecucíón de una seríe de
actuacíones que garantízasen la segurídad dentro de los tÚneles urbanos de la Línea de
Alta Velocidad, a su paso por la ciudad de Gerona, dado que estaba prevista la puesta
en servicio de la Línea de Alta Velocidad, en el tramo entre Barcelona y Figueres, a
fínales del año 2012; entrando fínalmente en servícío el día 8 de enero de 2013.
La necesidad y justíficación de estas obras complementarías quedó acredítada en un
nuevo ínforme favorable de la Inspección General del Mínísterío de Fomento de fecha 6
de octubre de 2012, recibiéndose la Autorízación a la redacción del Proyecto de Obras
Complementarias el 26 de novíembre de 2012.
Priorizando la segurídad de los víajeros de la Línea de Alta Velocidad Barcelona-
Fígueres, asÍ como el inicio de la recuperación de las ínversiones realízadas con la
puesta en servicio de la mísma y el comíenzo del cobro del canon de explotación, esta
Entídad decidió ejecutar las actuacíones imprescindíbles en instalacíones de seguridad,
cuya convalidacíón fue aprobada el 31 de mayo de 2013.
19
@odK
@ sí,23,r-
Con posteríoridad a la autorización de redacción, y en aras de optímización de los costes
de las obras encomendadas a ADIF, ante la coyuntura económica de aquél momento, se
redujo el alcance de este proyecto complementario, minorando la urbanización y
eliminando aquellas instalaciones de protección civil que no fuesen imprescindibles
(éstas son objeto de la citada convalidacíón). Estos cambios retrasaron la redacción y
aprobación del proyecto complementario y, sin embargo, la ejecución de actuaciones
vino ímpuesta por las reclamacíones del Ayuntamíento afectado por las obras. En
noviembre de 2016 se ha aprobado el Proyecto Complementario y el Expedíente de
convalidación del Gasto por el total del mismo (convalidación 2!). El importe total de la
convalidación asciende a 9.491 miles de euros, compuesto por sendas convalidaciones
de 6.22/+ y 3.266 miles de euros.
Es evidente que las ajustes o varíaciones en la planificación de las fechas de puesta en
servícío programadas, asÍ como las reclamacíones temporales y económícas de
organismos afectados por las obras han provocado que las previsiones iniciales de la
Entídad se hayan modificado para adaptarse a las mísmas, siempre en aras de la
seguridad de los viajeros y minimizando el perjuicio a los ciudadanos y buscando la
rentabilidad de las inversiones realizadas. No obstante, la convalidación del gasto de
actuacíones realízadas sín amparo contractual debe ser una excepcíón y no corívertírse
en práctíca habitual. Es de aplícación el documento de Criterios de actuación en relacíón
con los expedientes que tuvieran por objeto convalidación de actuacíones, del comité
de Dirección de 1 de agosto de 201/+ y el de fecha 29 de junio de 2015, en el que el
Presidente de ADIF Alta Velocidad establece los criterios de gestión ante la ejecución de
actuaciones sin cobertura contractual.
Por otra parte, y respecto al "Expedíente 26", el Anteproyecto de Informe cuestiona la
adecuacíón de su tramitación medíante el procedimiento de Emergencia. En relación
con ello, cabe señalar que, sí no se hubiera tramitado la obra de emergencia, el túnel se
hubiera colapsado generando daños irreparables. La situación de ríesgo se consideró
manifiesta en función de los datos de convergencias del túnel, los hastíales del túnel se
estaban movílízando en una gran zona donde surgíeron arcíllas negras. La actuacíórí de
refuerzo del sostenimíento y cierre de la sección circular del túnel para contrarrestar los
fuertes empujes, se consideró preceptíva e inmediata dado que en caso contrario, el
tÚnel pudiera haber generado en superficíe un socavón con los consiguientes daños
derivados; ríesgo evidente que no podía ser asumído en modo alguno.
El procedimiento de urgencía reduce considerablemente los plazos de tramitación
ordínaríos, pero no lo sufícíente para las condiciones anteríormente expuestas. En fase
de proyecto no se pudo hacer una campaña geotécnica lo suficientemente detallada, de
toda la sección del túnel, en parte, por la falta de ocupación de los terrenos.
En cuanto a los "Expedientes 20 y 39", que fueron objeto de convalidación en parte de
las actuacíones que íntegraban sus respectivos objetos por haber sído ya ejecutadas, el
Anteproyecto de Informe, en el "Apartado Il.2.2.2 y en la Conclusión cuarta" hace
hincapíé en que la convalidación de actuaciones ya ejecutadas"es contraria al carácter
forma/ de /a contratación púb/ica consagrado en e/ artí"culo 28 del TRICSP, y con
anterioridad, en los artículos 28 de la ICSP y 55 de/ TRICAP", y que en los expedientes
20
@odK
@ ,s,4,y,r-
analizados en los que se produjo, no se acredítaron los motivos que impídíeron la
ejecución de estas actuaciones sin la prevía formalización del contrato.
A este respecto, cabe decír que tanto ADIF como ADIF-Alta Velocidad, ante la posíble
tramítacíón de expedíentes que tengan por objeto o contengan convalídacíones de
actuacíones, ha estado adoptando una serie de medídas y aprobando normatíva interna
encaminada al tratamiento de incídencias contractuales que puedan contener
convalidacíones de actuaciones, o la gestíón de la ejecución de actuacíones sin la
preceptiva cobertura contractual.
Así, con fecha 4 de julio de 201/+, por el Presídente de ambas Entidades se aprobó la
Circular Interna Cl-DCC-001/1/+, relatíva al "Tratamiento de Determinadas Incidencías
Contractuales", con la fínalidad de poner a disposición de los díferentes servícios
técnicos y los órganos gestores de la Entidad en matería de contratación, una seríe de
criterios a seguir en la tramitación de determinadas incidencías contractuales,
cualesquiera que sea el régimen jurídíco al que se encuentren sometídas, y que se
deberán tener en cuenta a la hora de tramítar la correspondiente incidencia
contractual.
En dícha Círcular se íncluía un apartado relatívo a la "tramitacíón de íncidencías que
conlleven convalidacíones de gasto", en el que, con carácter previo, se recordaba lo
síguiente:
?es necesario indicar en que /a conva/idación de actuaciones suponen un supuesto tota/
y abso/utamente excepciona/ en /a tramitación de /os expedientes cuya uti/ización en
ningún caso se ha de contemp/ar como un mecanismo de tramitación ordinario, sino a/
contrario se trata Única y exc/usivamente de un instrumento que supone /a
regu/arización de actuaciones desarro//adas a/ margen de /os procedimientos ordinarios
y de /as formas exigidas por /as normas reguladoras de/ actuar contractua/ de /a Entidad,
a/ haberse desarro//ado actuaciones prescindiendo de ta/es procedimientos y que
suponen una quiebra de/ principio de contratación forma/ que preside la actuación de /a
Entidad?.
Posteríormente, coíncídíendo con la creación en ADIF de una Dirección de Auditoría
Interna, por el Comité de Direccíón de la Entídad celebrado el 1 de agosto de 2014, se
acordaron una seríe de Criteríos de actuacíón en relacíón con los expedíentes que
tengan por objeto convalídacíón de actuaciones en los que, además de diversos
controles que actuaban sobre la tramítacíón de cada expediente, se encargaba a la
Dírección de Auditoría Interna la realízación de un informe anual ?referido a /as
conva/idaciones tramitadas en e/ año anterior, en el que se identifiquen /as principa/es
causas determinantes de /a necesidad de eiecutar trabajos con carácter prevjo a la
formalización de los contratos y se propongan medidas tendentes a atajar dichas causas
y reducir /a ejecución de obras para /as que no se cuenta con /a pertinente cobertura
contractua/?.
Como consecuencia de dícho acuerdo, y a la vísta del Informe Resumen Anual sobre los
Expedientes de Convalidación de Gasto de 201/+ realízado por la Díreccíón de Auditoría
Interna, se planteó la conveníencia de reconsíderar los Criteríos de Actuación sobre cuya
21
/)odK
fi gff..F
base se emítía el ínforme. Así, y tras la preparación por dicha Dirección de un Plan de
Accíón, con el objetívo doble de, prímero, evítar la ejecucíón de obras sín la
correspondiente cobertura contractual y, segundo, ídentificar y regularizar las
sítuaciones existentes, procediendo tanto a su regulación administrativa como a su
reconocimiento contable, con fecha 29 de junio de 2015 se aprobó, por el Presidente de
ADIF y ADIF-AV, un documento de "Criterios de Gestión ante la Ejecucíón de Actuacíones
sin Cobertura Contractual", en el que nuevamente se recordaba lo síguíente:
?que e/ procedimiento de conva/idación, como medio para proceder al pago de
actuaciones realizadas sin cobertura contractual, tiene carácter excepcional. Su
fundamento es evitar un enriquecimiento de /a Entidad Contratante en perjuicio de un
tercero; como consecuencia de e//o, e/ propio desarro//o de la medÍda OL12 establece
dos nuevos mecanismos de contro/ que inicia/mente no estaban previstos en los Crjterios
de Actuacjón acomados pür e/ [omité de Djrección el 1 de agosto pasado:
i) El primero 4e e//os es la exigencia de un nuevo informe, cuando asíse estime
por /a DirecciÓn General, realizado por un servicío externo de asistencia técnica,
en el que se ana/ice /a realidad de la obra y la razonabilidad e importe de /as
actuacjones rea/izadas.
2) El segundo es que para aprobar este expediente de conva/idación será preciso
que previa o simu/táneamente haya sido aprobada /a incidencía en /a que se
contemplaban /as actuacjones objeto de conva/idación, o el expediente en e/
que se incorpoíe la conva/idación?,
Por Últímo, con fecha 8 de abril de 2016, se ha procedido a la actualización de dicho
documento, en el que, a propuesta del Comité de Auditoía de ADIF-AV, se consideró
que la expresión "convalidación del gasto" no resulta lo suficientemente ajustada y
adecuada para defínír el pronuncíamíento a adoptar por la Entidad ante este tipo de
supuestos, y asimismo, puede Ilevar a equívoco, por cuanto que de la misma podría
entenderse una cierta voluntad de regularízación de las sítuaciones a las que se
refiere, cuando lo cierto es que dicha regularízación, dada la naturaleza del vício del
que de adolecen las actuaciones ejecutadas sin contrato, no se produce en ningÚn
caso.
AsÍ, se propuso que, en orden a procurar el abono de las obras, servicios o suministros
realízados sín contrato, tratándose de un mero acto de reconocimiento del derecho del
empresario a que se le abonen los servicios, las obras, o los suministros realizados
para ADIF-Alta Velocidad, se utilizara la expresíón "dec/aración de abono".
Finalmente, en ambas Entidades también se ha acordado que de todos los supuestos
de convalidacíón, con índependencia de su importe, se diera cuenta a los Consejos de
Administración de ADIF y ADIF-AV según proceda.
Por todo lo expuesto, únicamente cabe concluir que por parte de ADIF y ADIF-Alta
Velocídad, se están realizando una serie de actuaciones encaminadas a, de un lado,
evítar la evítar la ejecucíón de actuaciones sin la correspondíente cobertura contractual
y, de otro, ante la posibilidad de que dichas actuaciones se produzcan, identíficar y
22
@o«3K
@,s,435
regularizar las situaciones existentes, procediendo tanto a su regulación administratíva
como a su reconocimiento contable, medíante la realízacíón de los trámites y emisión
de los informes anteriormente descrítos.
De otro lado, desde la Direccíón de Compras y Contratacíón, cuando se tiene
conocimiento a través de los correspondíentes informes emítídos por las unidades de
las Entídades encargadas del seguimiento de la ejecución de los contratos, desde hace
un tiempo, se víene remitíendo, caso a caso, a las citadas unidades comunicacíón
nterna a través de las que se les recuerda el carácter absolutamente anómalo de la
realizacíón de actuaciones sin la previa y debída cobertura contractual,
'Nota.- Lo manifestado en /a presente alegación en cuanto a la gestión de las
cünvalidaciünes resulta igualmente de aplicación a las conc/usiones Decimoquinta,
Vigesimocuarta y a las referencias que el Anteproyecto de Informe contiene sübre
aque//as.
s
Plíegos de Clausulas Administrativas y de Prescrípciones técnicas. Informe del
servicío jurídíco -epígrafe Il.2.2.2.3) y Conclusión quínta-.
En esta alegación se refiere a la afirmacíón recogida en el Anteproyecto de Informe sobre
que los PCAP omiten la referencia a la nomenclatura de la Clasificacíón Nacíonal de
Productos por actívídades 1996 (CNPA-96), aprobada por Real Decreto 81/1996, de 26
de enero.
A este respecto se recuerda que dícho Real Decreto fue derogado expresamente por el
Real Decreto 331/2003, de 1/+ de marzo ?por el que se deroga e/ Rea/ Decreto 81/1996,
de 26 de enero, por e/ que se aprueba la Clasificación Naciona/ de Productos por
Actividades 1996 (CNPA-96), y se estab/ecen /as normas aplicab/es sobre e/ uso de /a
dasificación CPA-2002".
Medíante dícho Real Decreto se establecíó la utilízación en España de la clasificación
entonces vigente en la Unión Europea en relacíón con las clasíficacíones de productos
por activídades (CPA-2002), recogidas en el Reglamento (CE) N9 20!+/2002 de la
Comisión, de 19 de diciembre de 2001.
Posteriormente este Reglamento nC' 20+/2002, ha sido modífícado por el vigente
Reglamento (CE) N9 213/2008, de la Comisión, de 28 de novíembre de 2007, por el que
se aprueba el Vocabulario común de contratos públicos (CPV), siendo esta la clasificacíón
actualmente recogida en los PCAP de ADIF y ADIF-AV.
Segunda.- Respecto al análísis de los procedimientos de adjudicación de los contratos
de obras (epígrafe Il.2.2.3).
s
Publicidad de los contratos -epígrafe Il.2.2.3.l) y Conclusiones sexta y séptima.-
De la redaccíón contenída en el Anteproyecto sobre los anuncíos períódicos indicativos
(API), no queda claro si las observacíones se realizan a la ausencia de copia o referencia
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@«:»dK
@ gff..F
al número y fecha de dicho anuncío, o a que se produjo la reducción de plazos en los
anuncíos de lícítacíón sin que se hubíera publícado el preceptívo API.
En cualquiera de los dos casos, y partiendo además del carácter genérico de la
observación, no haciendo referencia expresa a ninguno de los expedíentes analízados,
se ha comprobado la existencia de dicho API en todos aquellos expedíentes en los que
posteríormente se produjo una reduccíón del plazo de lícitacíón, íncluyéndose además
en los correspondientes anuncios mención al API de referencia.
A modo de ejemplo, se adjunta copia de los API en los que se incluía la previsión de
contratación de los expedientes n9 8, 9, 10, 11 y 12 para 2007.
Por otro lado, y con relación al íncumplimiento de la publicidad en los anuncios de
Iícítacíón de los críteríos de adjudicacíón y su ponderación se señala que, ésta Entídad
no considera que se haya producido un íncumplimiento de lo dispuesto en el artÍculo
13/+.5 de la LCSP, por el hecho de que en los anuncios de licítación, en lugar de incluír
una relación con todos los criterios de adjudícación y la ponderacíón de los mismos,
contengan una remisión a los PCAP que ya contienen dicha ínformacíón. Se está dando
Ia ínformacíón necesaría para que los Iícítadores puedan acceder a díchos críterios, y al
PCAP que, en todos los casos, se pone a disposición de los interesados junto con el
anuncio y el resto de documentación contractual. Tampoco el citado artículo indica si es
suficiente con una remisión a los PCAP, una relación simple de los criterios o toda la
descripción de los mísmos, entendiéndose por esta Entidad como suficiente la remisión
a los PCAP.
En cuanto a la publícación de la adjudicación provisional, y ante la opción que otorga el
artículo 135.3 de la LCSP, por ADIF se realizó dicha publícidad mediante el perfil de
contratante, en el que se publicaba la adjudicación provisional por el plazo legal,
desapareciendo a contínuación del mismo dicha información, y no quedando constancia
de la misma en el expediente de contratación.
Procedimiento de Adjudícación de contratos -Justificación deI procedimiento-
epígrafe Il.2.2.3.2).a) y Conclusión octava.-
Como cuestión previa a la Conclusión octava, y en relacíón asímismo con el resto de
conclusíones relatívas a la fase de adjudícación de los contratos, por esta Entidad se
quiere recordar que los Pliegos Tipo utílízados tanto por ADIF como por ADIF-Alta
Velocidad desde su creación hasta la actualidad, son los mismos que se han venido
aplícando por eI Departamento Mínísteríal de Adscrípcíón de ambas Entídades, que son
Ios plíegos aprobados por el propío Ministerio para su utilización en el mismo y en la
Entidades y Organismos de él dependientes, tal y como se desprende, en el caso de la
adaptacíón de díchos pliegos a la LCSP, de los dístíntos Ofícíos recíbídos de la Secretaría
de Estado de Infraestructuras, adjuntando los Plíegos-Tipo que deberá emplearse en el
ámbito de la Secretaía de Estado de Infraestructuras para la celebración de contratos de
obras a adjudícar por el procedimiento abierto, y en el que, debido a las
particularidades de esta Entidad, se realizan en cada caso las adaptaciones oportunas.
En el caso partícular de la elección del baremo de puntuacíón técnica A o B, su finalidad
responde a tener prevísto en el plíego-tipo, la posíbilidad de que un determínado
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@«x3K
@s,s¿y5
contrato de obras requíera, en atención a la utilización de determínadas ínstalacíones
ferrovíarias en el proyecto correspondíente, una mayor ponderación a los aspectos
tecnológicos, recogidos en el criterio Tecnología e I+D+i, pasando su puntuacíón de 10 a
20 puntos.
Así, por defecto, síempre se elige el Baremo A, tal y como se indica en el Apartado 111.3
del Cuadro de Características de los plíegos analizados, siendo la excepcíón la utilizacíón
del Baremo B, que en caso de aplicarse, requerírÍa la índicación, en el citado Apartado
Ill.3.l, de las ínstalaciones ferrovíarias incluídas en el proyecto que motivan dícha
eleccíón, siendo motívo de valoracíón específíca tal y como señala el párrafo prímero de
Ia descripción del críterio Tecnolog'a e I+D+i (letra e)-.
Como ejemplo de contrato en el que se ha aplícado el Baremo de Puntuación B, se
pueden mencionar aquellos contratos de ejecución de obras de túneles en los que se
emplean tuneladoras.
Por otro lado, y en referencía a la elección de procedímíento de adjudícación negocíado
sin publicidad para el "Expedíente 22", el Anteproyecto de Informe cuestíona la
justíficacíón del motivo que soporta el procedimíefüo elegido, al índícarse únicamente
en el ínforme justifícativo de este procedímíento que era la empresa a la que se le
adjudícó la Fase 1.
Con relación a dicho expediente cabe señalar que la Fase 1 (Fl) se adjudicó a la empresa
Nortel y la Fase 2 (F2) a la empresa Nokía, por lo tanto adjudícataríos distintos. 'En el
nforme justificatívo que consta en dicho expedíente se índica que "Xa fase 2 de ambos
proyectos contemp/a /a insta/ación de /os equipos necesarios para amp/iar e/ subsistema
de red GSM-R existente. Por requisitos tecno/ógicos estas amp/iaciones tan só/o pueden
ser rea/izadas por e/ suministrador de dichos e/ementos de red. En e/ caso de AD/F, se
trata de Nokia Siemens Networks, /a eiecución de todas las actuaciones recogidas en /as
Fases 2 de /os proyectos constructivos antes mencionados han de ser adjudicados de
forma directa a Nokia Siemens Networks por vjncu/ación tecno/ógica?.
Por ello, el Informe Justificatívo para la adjudicacíón de esa Fase 2 (F2) a Nokia, obedece
exclusívamente a cuestíones de vinculacíón tecnológica, dado que todo el equipamíento
de ADIF de esa parte del sístema GSM-R, Ilamado CORE, es de la tecnología requerida, es
decír Nokia.
m
Procedímiento de Adjudícación de contratos -Presentación de proposiciones y
documentación de acompañamiento-epígrafe Il.2.2.3.2).b) y Conclusión
décima.-
A pesar de no especificarse en el cuerpo del Anteproyecto de Informe y en la Conclusión
décima, las mencíones realizadas sobre la no constancía de la documentación que debe
acompañar a las proposícíones de los interesados, ni la exigída segÚn los plíegos, y si
las mismas se refíeren a la totalidad de Iícítadores presentados a cada procedímíento, o
únicamente al adjudícatarío de cada uno de ellos, se realizan las siguíentes
consideraciones al respecto:
Los PCAP de aplícacíón a cada contrato recogen y definen perfectamente la forma de
presentacíón y el contenido de las proposíciones a presentar por los licitadores,
incluso en el caso de contratos sujetos a la LCSP, mediante la remisíón a los artículos
correspondientes de la mísma.
25
@odK
fi s43,r-
Una vez presentada dicha documentacíón, y en particular la contenida en el sobre
n9 1 relativo a la documentación admínistrativa, ígualmente el PCAP descríbe el
proceso a Ilevar a cabo para su apertura y análísís:
?Conforme a/ artí"cu/o 144 de /a ICSP, la Mesa de (ontrataciÓn ca/ificará previamente
los documentos presentados en tiempo y forma, procediendo a ta/ fin a/ examen del
Sobre N!) 1, re/ativo a la documentación administrativa, acordando, en su caso, la
subsanación de los defectos materiales, en un p/azo de tres días. la existencja de
dichos defectos u omisiones subsanables se comunicarán a los interesados
mediante fax.
la citada Mesa, una vez calificada la documentación a que se refiere e/ párrafo
anterior, y subsanados, en su caso, /os defectos u omjsiones de la documentación
presentada, procederá a determinar, de forma expresa, /as empresas admitidas a la
/icitación, las rechazadas y sobre las causas de/ rechazo?.
En todos los casos se procedió de conformidad a lo previsto en los pliegos, tal y
como se índícan en las actas y documentos que constan en los expedientes.
Igualmente, y una vez adjudicados los contratos, tal y como se indica a cada
Iicitador en la correspondiente notífícacíón de adjudícacíón, se ínformaba a los no
adjudicatarios que podÍan retirar la documentacíón administrativa presentada.
Entre la documentacíón a devolver, se encuentra la garantía provísional, pues tal y
como establece la LCSP, la misma se extinguirá automáticamente y será devuelta a
los licitadores inmedíatamente después de la adjudicacíón defínítíva del contrato;
de este modo una de las menciones que se recogen en los correspondientes
acuerdos y resoluciones de adjudicación, es la relativa a la devolución de las
garantías provísionales constituídas por los licítadores que no resultaron
adjudicatarios.
Igualmente se encuentra entre dicha documentación, en su caso, el Compromiso de
constítución de Unión Temporal de Empresas, tal y como expresamente se indíca en el
contenído del Sobre n91. Y formando dicho compromiso parte de la documentación
admínistrativa, asimismo se devuelve a los licitadores no adjudicatarios.
Si consta en los expedientes los oríginales de las proposiciones económícas
presentadas por todos los licitadores en sobre aparte, y en las que, en caso de UTE,
debe figurar también el correspondiente compromiso, pero sin que en ningún caso sea
este el único documento en el que constara dicho compromiso.
- Por último, en cuanto a la documentación relativa a los adjudicataríos, consta en
todos los expedientes el original de la misma, adjuntándose al presente informe, tal
y como se índíca para cada expedíente en la Alegación Previa, aquella
documentación respecto de la que el Anteproyecto manifiesta que no consta.
26
fiodK
»S?S!!!ItF
n
Procedímiento de Adjudícación de contratos -(riterios de valoración de ofertas-
epígrafe II.2.2.3.2).c) y Conclusiones undécíma y duodécma.-
Se mantíene en el Anteproyecto de Informe que, dentro de los críterios de valoración de
carácter técnico, se están teníendo en cuenta y valorando aspectos que no debieron ser
objeto de valoracíón, sino de admisión o rechazo en función de su cumplimiento, tales
como el equipo humano, los sistemas de seguridad y salud, o certíficacíones en materia
de calidad o medío ambiente.
Con carácter general, y partiendo de la consíderación de que los criterios de
adjudicacíón establecídos en los PCP, tanto Memoria y Programa de Trabajo, como
Memoría de Seguridad y Salud, como Calidad y Actuacíones Medioambíentales son
criteríos dírectamente vinculados al objeto del contrato, encontrándose alguno de ellos
entre los expresamente relacíonados en la LCSP, como el precio, la calidad o el programa
de actuaciones medíoambíentales, lo que expresamente se índica en los plíegos para
cada uno de ellos es que la puntuación y valoración se realízará en funcíón de la
propuesta sobre cada criterío, orientada a la ejecución de la obra.
AsÍ, con dicha redaccíón lo que se pretende es que en ningún caso, se proceda a tener
en cuenta aquellos elementos técnicos que, concurrentes en los diferentes licitadores,
son determinantes de su solvencía mínima, síno la valoración de los elementos técnícos,
y la aplicación a los mísmos, a la concreta ejecucíón de los trabajos objeto de cada
contrato.
En particular, y respecto a cada uno de los críteríos anteriormente relacionados, se
ndica lo siguiente:
Memoria y Programa de Trabajo:
Este críterío no valora el plazo de ejecucíón de las obras si no la organización y
planifícación de la obra en base a una ídentíficación y descomposicíón de las
actividades productivas, que se adecúen a las condiciones de ejecución y del entorno,
así como a las necesidades de la Entidad.
Se valora especialmente la coherencía en la vinculacíón y concatenación de actividades,
la adecuación de los medíos díspuestos y la homogeneidad de la planifícación de la
obra. Por supuesto, es un factor determinante para evaluar la bondad de la oferta que
el plazo propuesto sea coherente con dicha planificacíón, ya sea un plazo largo o corto,
pues éste está condicionado con los medios materíales y humanos díspuestos. Tambíén
son objeto de valoracíón la concepción global de la obra, el método de ejecución de los
trabajos y el conocimíento demostrado sobre el propío proyecto, los condicionantes, así
como las fuentes de suminístro de materiales naturales y la interacción con terceros e,
incluso, las líneas exístentes de ferrocarríl.
@
Memoria de Seguridad y Salud
Es cierto que, como se señala en el Anteproyecto de Informe, la empresa que resulte
adjudicataría de las obras debe presentar un Plan de Seguridad y Salud que desarrolle el
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/)ü«Mr-
@ gffj,F
Estudío de Seguridad y Salud del Proyecto. Si bien, este Plan de Seguridad deberá ser
informado por el Coordínador de Seguridad y Salud y aprobado por el Promotor. En
diversas ocasíones, sí en la oferta del Contratísta no se han íncluído las medídas que el
Coordínador de Seguridad y Salud entiende necesarías segÚn el Estudio de Seguridad y
Salud o, incluso aquellas que en el ejercicío de sus funcíones entienda ímprescíndíbles,
aunque no se hayan recogido en el mismo, resulta problemátíco, y genera numerosas
reclamacíones, el imponer tales medídas al Contratista. Es por ello que la valoración y
adecuacíón de la Memoría de Segurídad y Salud al Estudío de Seguridad y Salud del
Proyecto se considera un criterio de valoración irrenunciable.
*
Programa de Actuaciones Medioambíentales
El objetivo perseguido con este críterio es que los contratistas licitadores incluyan en su
oferta:
La Identificación de Actívidades generadoras de ímpacto.
Las Instruccíones de trabajo para reducir los impactos.
La Organización de la obra orientada a reducír el impacto medíoambiental.
La Localízación de vertederos y puntos limpios, así como adecuación de los
mismos.
La Identificación de los trabajos de riesgo y las medídas de prevención de
ncendío forestal.
La Valoracíón de las exígencias medioambíentales en la concepción de la obra,
incluso las paradas biológicas.
En defínítiva, se implementan los criterios relativos a la Seguridad y Salud y al
Medioambiente, con el objeto de que éstos sean incluidos en la oferta y considerados en
la concepción global de la misma. Así, aunque sean de oblígado cumplimíento, la
empresa adjudicataria quedará vinculada al mismo sin posibilidad de ulteriores
reclamaciones, siendo totalmente exigible por el promotor.
En otro orden de cosas, y respecto a la afirmación recogída en el Anteproyecto de
Informe, Conclusión Duodécíma y epígrafe Il.2.2.3.2).c), sobre el hecho de que, en
general, las bajas de las ofertas presentadas por los licitadores son muy elevadas, ?/o
que //eva a pensar que en la determinación de/ importe que ha servido de base a /a
/icitación no se ha atendido a /os va/ores de mercado?, se indica que, no puede
compartirse la opínión manifestada por el Tribunal de Cuentas sobre dícha cuestíón, por
Ia cual parece deducirse que los mismos no han atendido a valores de mercado por el
Único motívo de que las bajas realízadas son muy elevadas.
La determínación de los presupuestos de licitación en la mayoría de los contratos
analizados se realízó bien en base a cuadros de precios aprobados por la Entidad para
Ios contratos de servicios de asistencias técnicas, o bien en atención al presupuesto de
licitación que se refleja en los proyectos constructivos aprobados para la ejecucíón de las
obras, que se entiende son realizados con a arreglo a la praxis que las reglas de la
ingeniería y la propia normativa de aplicación dísponen (precios unítarios, precios
descompuestos, y, como dice el Real Decreto 1098/2001, el cálculo de los precios de las
distintas unídades de obra se basará en la determínación de los costes directos e
28
@odK
@ ss!i,F
indirectos precisos para su ejecución, en los términos en que el mismo reglamento
defíne tales costes directos e indírectos, etc.); mientras que las ofertas realízadas por los
Iicítadores, se realizan en base a la finalídad de conseguír la mayor puntuación posible
y resultar adjudicataríos en función de los pesos correspondientes a los diferentes
criteríos de adjudícación.
En cualquíer caso, en los expedíentes de contratación consta un informe justificativo del
presupuesto que han de elaborar las áreas que promueven los contratos, en el cual se
explican los elementos que se han tenido en cuenta para la determinacíón del
presupuesto de Iícítación, y en el supuesto particular de obras, la licítación requíere de
la prevía elaboración del correspondíente proyecto constructivo, el cual, de conformidad
con las normas de aplicación, ha de contar con un presupuesto, íntegrado por uno o
varios parciales, con expresión de los precíos unitarios y de los descompuestos, en su
caso, estado de mediciones y los detalles precisos para su valoracíón; proyecto que con
antelación a su aprobación es sometido a ínforme de supervisión que, de conformidad
con el RD 1098/2001, entre otras funcíones, le corresponde examinar que los precíos de
Ios materiales y de las unídades de obra son los adecuados para la ejecucíón del
contrato.
m
Procedímíento de Adjudicacíón de contratos - Valoración de ofertas y selección
de adjudicatarios-eprg,rafe Il.2.2.3.2).d) y Conclusíón decimotercera.-
En la últíma de las conclusíones relativas a la fase de adjudicacíón de los contratos, se
recogen tres diferentes observaciones relativas a la justifícacíón de la ponderación de los
críterios y a la supuesta falta de motívación de las actas de la Mesa de Contratacíón.
Respecto a la prímera de ellas, mantíene el Anteproyecto que ?de forma genera/izada
(.,.) el resultado de /a va/oración de /a calidad técnica se expone en e/ informe de
eva/uación técnica (...) pero al no figurar la forma de ponderación de /os mismos se
introduce un e/emento de discreciona/idad que no se ajusta a /a normativa ":
A la hora de valorar el Ilamado principío de "díscrecionalídad técníca" en la actuación
de la Adminístración, y su incídencia en el análisis y puntuación de documentacíón
técnica en el que, tal y como expresamente índica la legislacíón contractual, dependen
de un juício de valor, entendemos que es de interés traer a colación la doctrina que al
respecto se contiene en numerosas Resoluciones de los recientemente creados
Tribunales Admínístrativos de Recursos Contractuales.
En particular, cabe referirse a la Resolución n9 29/2013, del Tribunal Adminístrativo de
Recursos Contractuales de Castílla y León, que además recoge numerosas referencias a la
doctrina que, sobre el presente asunto, ha mantenído el Tribunal Administrativo Central
de Recursos Contractuales (TACRC).
Así, mantíene la cítada Resolucíón que:
?Este Tribuna/ debe advertir, con carácter previo, que e/ análisis de/ asunto que se
somete a su consideración debe quedar circunscrito a /os aspectos forma/es de /a
va/oración, ta/es como normas de competencia o procedimiento, /a comprobación de
29
@«x3K
@ ,í,s¿35
que en /a va/oración no se hayan aplicado criterios arbitrarios o discriminatorios (en
consonancia con los artículos 1 y 139 del TRICSP), de que no se haya jncurrido en
error materia/ y de que /a admisión de /as propuestas y su valoración se ajustan a /os
cánones de la discrecionalidad técnica y existe motivación adecuada y suficiente. la
ap/icación de criterios de va/oración a los elementos eva/uables mediante juicios de
valor (como sucede en el presente caso) está exduido de las facu/tades del Tribunal,
pues este órgano no puede sustituir /a decisión sobre e/ concreto valor atribuido a un
aspecto de la oferta por otra, ya que e//o supondría sustituir el juicio de un órgano
experto competente para ello por el juicio de este Tribunal (en este sentido,
Resoluciones 1 76/2011, 251/2011 ó 51/2012, del Tribunal Administrativo Central de
Recursos Contractuales)?.
Igualmente recoge dicha Resolución la jurisprudencia del Tribunal Supremo en cuanto a
la discrecíonalidad técnica, en el siguíente párrafo:
'En este sentido debe apuntarse que, de conformidad con la jurisprudencia del
Tribunal Supremo, y como ha tenido ocasión este Tríbuna/ en distintas Reso/uciones
de seña/ar, sÓ/o en aqué//os casos en que la va/oración efectuada por la Mesa de
conüatación deriva del erroí, la arbjtrarjedad o el defecto procedimenta/ cabría
entrar en su revisión, sin que se trate, a /a hora de apreciar la posible existencia de
error en /a va/oración, de rea/izar'un aná/isis profundo de /as argumentaciones
técnicas aducidas por /as partes sino más exactamente y ta/ como /a jurisprudencia
ha puesto de manifiesto, de valorar si en /a ap/icación de/ criterio de adjudicación se
ha producido un error materia/ o de hecho que resulte patente de tal foíma que
pueda ser apreciado sin necesidad de efectuar razonamientos complejos' (Resolución
de este Tribuna/ núm. 93/2012) -este criterio, si bien se emite en relación con /a
va/oración efectuada por /a Mesa de los üiterios de adjudicación no valorab/es
mediante fórmu/a sino dependientes de juicios de valor, resu/ta extrapolab/e a la
valoracíón efectuada en re/ación con la suficiencia de la justificación presentada por
una empresa acerca de /a viabilidad de su proposición, cuando éste se encuentra en
'baja temeíaíia ?'.
Respecto a la segunda de las observaciones, también en relación con la justíficación de
la ponderación de los críterios, señala esta conclusíón decímotercera que ?se especificó
/a puntuación prevista para cada uno de /os aspectos incluidos en /os distintos üiterios,
pero no se jnc/uyÓ esta prevjsión en los pliegos, lo que infringe los principios de
transparencia e igua/dad de trato recogidos en /a legis/ación contractual púb/ica?.
Debemos referirnos ante esta observación a los Ilamados subcríteríos de adjudicacíón,
ante los cuales la doctrína y jurísprudencia en materia de contratación viene
manteniendo que deben defínirse en el PCAP, pero que su ponderación puede realízarse
a posteríori, siempre que se haga dentro del margen de puntuación del respectivo
criterio, y siempre que tal decisión no modifíque los criterios de adjudicación del
contrato definidos en el PCAP; no contenga elementos que, de haber sido conocidos en
el momento de la preparacíón de las ofertas, habrían podido influir en tal preparacíón;
y no tenga efecto discrímínatorío en perjuícío de alguno de los Iícitadores.
30
@o«3K
fi S?.S!,i.F
En este sentido, el mísmo Tribunal de Justícia de la Uníón Europea en Sentencía de 2í+
de novíembre de 2005, asunto C-331/fü+, -ATI EAC Srl y Viaggi dí Maio Snc y otros-,
admite que estando el criterío defínído y ponderado en el pliego, puedan establecerse
en el mismo subcríteríos sin ponderar, permitíendo que sea a posteriorí cuando sea
Ilevada a cabo dícha ponderacíón. Todo lo anterior, síempre y cuando esos subcríterios
estén previamente defínídos en el plíego y la ponderación se haga dentro del margen
de puntuación del respectivo criterio. Así, señala la citada sentencia que ?e/ Derecho
comunitario no se opone a que una mesa de contratación atribuya un peso específico o
e/ementos secundarjos de un criterio de adiudicación estab/ecjdos con ante/ación,
procediendo a distribuir entre dichos e/ementos secundarios e/ ruímero de puntos que /a
entidad adiudicadora previó para e/ criterio en cuestión en e/ momento en que e/aboró
e/ pliego de condiciones o e/ anuncio de /icitación, siempre que ta/ decisión:
No modifique /os criterios de adiudicación del contrato definidos en e/ p/iego de
condiciones;
No contenga e/ementos que, de haber sido conocidos en e/ momento de /a
preparación de /as ofertas, habrían podido influir en ta/ preparación;
No haya sido adoptada teniendo en cuenta e/ementos que pudieran tener efecto
discriminatorio en peíjuicio de a/guno de /os /icitadores.?
Por tanto, e/ margen de discrecionalidad reconocido a/ órgano eva/uador de /as ofertas
queda definido en atención a unos aspectos concretos sujetos a su va/oración y a /a
puntuación prevista para cada criterio. Si e/ nive/ de deta//e en los criterios eva/uab/es
en función de un juicio de va/or fuese excesivamente exhaustivo para así poder prever
cuál será la puntuación de cada oferta, /a natura/eza de/ criterio quedaría c/aramente
desvirtuada y e/ juicio técnico de/ Órgano eva/uador quedarí"a muy reducido, cercano a
una ap/jcaciÓn automática".
Así, como el propio Tribunal de Cuentas reconoce expresamente en el Anteproyecto, en
el ínforme de evaluación técnica se descríben los aspectos más esenciales de las ofertas
y se puntúan cada uno de los críteríos según el pliego, e íncluso se específícó la
puntuación prevista para cada uno de los criterios, aunque dicha puntuacíón no se
incluyó en los plíegos. Por ello, y a la vista de lo expuesto en la presente alegación, no
se puede considerar que la actuación seguida por ADIF haya, en níngún caso, infringído
los príncípios de transparencía e igualdad.
Sín que además, en ninguno de los expedientes analizados por el Tribunal se haya
interpuesto reclamacíón o recurso alguno por los ínteresados en el procedimiento acerca
de la valoración técnica de las ofertas.
Por últímo, la tercera observación, se refíere al contenido de las actas de la Mesa de
Contratación sobre la propuesta de adjudicación, y en la cual, según el críterio del
Tribunal de Cuentas, deberÍan constar los criterios seguidos para obtener la puntuación
asignada, hacíendo su carencía adolecer al acto de falta de motívación.
31
/)«x3K
@ ,s,,í23,r-
AITJI VEIO(IDAD
Con respecto a dicha afirmación cabe señalar que, la regulación del funcionamiento y
competencias de las mesas de contratación en la LCSP se contiene principalmente en los
desarrolló parcialmente dícha LCSP.
En el artículo 295 LCSP se establece que la Mesa de contratación será el órgano
competente para la valoración de las ofertas, lo que se reitera en el RD 817/2009, que
además recoge una enumeracíón de las funcíones de las mesas, entre las que cabe
destacar la letra e), según la cual la mesa ?va/orará las distintas proposiciones, en los
c/asjficándolas en orden decreciente de valoración, a cuyo efecto podrá solicitar los
informes técnicos que considere precisos de conformidad con lo previsto en el artícu/o
144.1 de /a ley de Contratos de/ Sector rííb/ico?.
En dicha letra se hace mención a la posibilidad de solícitar los ínforme técnícos que se
consideren precísos, remitíéndose al artículo lli4 de la LCSP, por el cual ?cuando para la
valoraciÓn de /as proposiciones hayan de tenerse en cuenta üiterios d/stintos al de/
precio, e/ órgano competente para e/lo podrá so/icitar, antes de foímulaí su píopuesta,
cuantos informes técnicos considere precisos?.
En aplicacíón de dícha posibilidad, la Mesa de Contratacíón de ADIF y ADIF-AV solicita, en
todos los casos en que es necesario valorar criterios de adjudicacíón dístintos al precio,
el informe de los servícíos técnícos proponentes del contrato, que son los que tienen los
conocimientos técnicos adecuados para proceder al análisis, valoración y puntuacíón de
los criterios de adjudicación indicados en los plíegos de los que depende un juícío de
valor.
La Mesa de Contratación procede al análísís de los nformes emitidos, y en el caso de
estímarlos procedentes y adecuados a lo dispuesto en los PCAP, procede a la
deliberación y en caso acuerdo de proponer adjudicatario del contrato al órgano de
contratación. Así se indica en las actas levantadas al efecto, en las que, efectivamente,
no se reproducen los argumentos y valoraciones ya contenidos en los informes técnicos
en relacíón con los críteríos de adjudícacíón, y dados por buenos por los miembros de la
mesa, sino que es estima suficiente la remisión a los mismos, que cuentan con los
niveles de firmas adecuados para su validez, y que forman parte, a todos los efectos, del
expedíente admínistrativo de contratación.
Por lo tanto, no se encuentran argumento, ní por íncumplímíento de la legíslación
vigente, ni por infracción de los principios que rigen la contratación, por el cual se
pueda mantener que las actas de las mesas de contratación incluidas en los expedíentes
adolezcan de falta de motivación.
32
@o«Mr
@ aá.i.r:
AITA VEL€l[lDAD
Tercera.- Respecto la ejecucíón de los contratos de obras (epígrafe Il.2.2.í+).
s
Início de las obras: acta de comprobación del replanteo-epígrafe Il.2.2.J+.l) y
Conclusión decimocuarta-.
Como primer apartado y conclusión relativa a la fase de ejecucíón de los contratos, se
ponen de manífiesto deficíencías en la fase de planificación como causa de las
suspensiones y retrasos de los ínícíos de las obras producidas como consecuencia de la
falta de dísponíbilídad de los terrenos.
En primer lugar, es necesarío aclarar que, tanto a lo largo de todo el texto del
Anteproyecto como en la Conclusíón decimocuarta, se toma como punto de partida para
el cómputo de la demora en el inicío de las obras, la fecha de formalizacíón del contrato
admínístrativo, cuando, sí la finalidad del presente análisis es determinar la demora
real en el ínício de las obras desde que éstas debíeron haberse inícíado, la fecha a
tomar en cuenta para el inicio de su cómputo debería ser la del Acta de Comprobación
de Replanteo negativa.
AsÍ, el artÍculo 212 de la LCSP dispone que ?/a eiecución del contrato de obras
comenzará con /a comprobación de/ replanteo. A ta/es efectos, dentro de/ p/azo que se
consigne en e/ contrato que no podrá ser superior a un mes desde /a fecha de su
forma/ización, sa/vo casos excepciona/es justificados, el servicio de la Administración
encargada de /as obras procederá, en presencia del contratista, a efectuar /a
comprobación de/ rep/anteo hecho previamente a /a licitación, extendiéndose acta de/
resu/tado, que será firmada por ambas partes interesadas, remitiéndose un eiemp/ar de
la misma a/ órgano que ce/ebró el contrato?.
Por lo tanto, y en el supuesto de que el resultado de la comprobación del replanteo sea
negativo, será la fecha del correspondíente Acta la que deberá tomarse en cuenta para
el cómputo que se realíza en el Anteproyecto en orden a determinar la demora en el
plazo de ínicio de las obras.
En segundo lugar, por esta Entidad se quiere recordar que en todos y cada uno de los
expedíentes que se relacionan en el Anteproyecto la comprobación del replanteo de las
obras se ha realizado dentro del plazo legalmente prevísto, cumpliéndose al efecto los
requísitos legal y reglamentariamente establecidos, sin que la falta de autorízación del
nicio de la ejecucíón, en aquellos contratos en los que tal fue el resultado de la
comprobación del replanteo, suponga que las obras no se íniciaron en el plazo previsto
por cuanto que no exíste ni legal ni reglamentaríamente tal prevísión, por lo que
nteresa a esta Entidad aclarar que la posibilídad de íniciar los correspondientes
expedientes, y adjudícar e incluso formalizar los contratos de obras, sín contar con la
previa dísposición de los terrenos necesarios para su ejecucíón, está legalmente prevista
en la legislación aplicable a este tipo de contratos.
Así, el artículo 110.2 de la LCSP díspone que "En la tramitación de los expedientes de
contratacíón referentes a obras e infraestructuras hidráulicas, de transporte y de
carreteras se dispensará del requisito prevío de la disponíbilídad de los terrenos, sí bien
33
@odK
@ xff,i.F
la ocupación efectiva de aquellos deberá ir precedida de la formalización del acta de
ocupaciÓn".
En consecuencia, la indisponibilidad de los terrenos prevístos en el correspondiente
proyecto, y por lo tanto, la falta de autorizacíón del ínícío de la ejecucíón de las obras a
que da lugar la comprobación del replanteo en los contratos afectados, es una
consecuencia lógica del rítmo de aprobacíón y ejecucíón de los proyectos, si bíen, tal
círcunstancía no ha ínfluído de manera negatíva en la ejecucíón de ningÚn contrato,
sino que más bien supone la aplicación de la ley en los términos en que está en vigor,
debiendo recordarse de nuevo lo dispuesto por la legislación vigente en matería de
contratación, que permite tramitar los expedíentes de obras sín el requisito previo de la
disponíbilídad de los terrenos.
s
Incidencias oríginadas durante la ejecución -Tramitación de proyectos de
modificación de contratos-epígrafe Il.2.2.4.2).a) y Conclusíón decímoqunta.-
Al respecto de lo manifestado en el presente apartado y en la Conclusión decimocuarta,
extensíble ígualmente a las Conclusiones Decimoctava (en cuanto a revisiones de precios
y Iíquidaciones), Vígesimoprimera (en contratos de servicios) y Trigésima (para los
contratos de suministros), únicamente Se quiere dejar constancía de que, en la
tramitación de todos los expedientes de incidencias contractuales oríginadas durante la
ejecución de los contratos, bien modificaciones contractuales, bien revisiones de precios
o certífícacíones fínales y Iíquídacíones, se han realízado cuantos trámítes aparecen
recogidos en las disposiciones reguladoras de la matería para proceder a su aprobación,
constando cuantos documentos, informes y acuerdos son exigidos por la Ley y su normas
de desarrollo, así como por la normatíva interna de la Entidad, para Ilevar a cabo tales
incidencias, habiéndose actuado, por lo tanto, de conformidad con el procedímiento
Iegal al efecto establecído.
Así, en partícular, en la tramitación de los expedientes de modífícacíÓn contractual
tramitados por ADIF y ADIF -AV, constan informes emitidos por órganos ajenos a esta
Entidad que verifican el cumplímiento de los requisitos legalmente exigidos para la
tramítacíón de los modíficados, teníendo todos aquellos ínformes carácter favorable
respecto de las modificacíones correspondientes, y entre los que se incluyen los
preceptivos Informes de la Inspección General del Minísterio de Fomento.
Igualmente intervienen en dicha tramitación, una vez redactado el Proyecto, y antes de
la aprobacíón del expedíente, la Ofícína de Calidad y Supervísíón, la Asesoría Jurídíca de
ADIF, y, en su caso, el Ministerio de Hacienda y Admínistracíones Públicas, órganos que,
desde sus respectívas vertientes, técnicas, jurídicas y económicas, realízan sus
correspondíentes actuaciones a la vísta de los documentos y trámites integrantes de los
expedientes de modificación correspondiente.
Por último, destacar que, en térmínos generales, nínguno de los órganos citados,
manifestó en su momento su disconformídad acerca de las causas determínantes de las
modíficacíones contractuales ni de la adecuación de tales modificacíones por razones de
interés público.
34
@odK
@ ,,S!,P5
ALTA VELO€IDAD
Sentado lo anteríor, y analízando las causas de tales modífícaciones contractuales, se
consíderan las síguientes:
Errores u omísíones de Proyecto Constructivo Orgnal.-
Es evidente que el error en un proyecto es una causa imprevista pues, en caso de
conocerse antes de la licitación del mismo, en ejercicio de la dilígencia profesíonal
debída, se hubiera corregido con antelacíón a tal Iícitacíón. Por tanto, es una
circunstancía ímprevísible y asÍ queda respaldado en el actual TRLCSP que, siendo aÚn
más restrictívo que el TRLCAP que rige los contratos audítados, establece en su apartado
l07.l.a como causa de modifícacíones ímprevistas la ?lnadecuación de la prestación
contratada para satisfacer /as necesjdades que pretenden cubrirse mediante e/ contrato
debido a errores u omisiones padecidos en /a redacción de/ proyecto o de /as
especificaciones técnjcas?.
Alegacíones lo ímposicíones recibídas de las admínistracíones locales y
regionales.- '
Es ésta una causa recurrente en muchas modífícaciones de contratos y no se considera
en absoluto como una falta de prevísíón o planifícacíón por parte del Proyectísta o de la
admínistración licitante. En primer lugar, porque díchos proyectos se someten a
informacíón públíca para recabar alegacíones y se envÍan las correspondientes separatas
a las entídades locales y administraciones afectadas (Confederaciones Hidrográficas,
Demarcacíones de Carreteras, etc.), como paso previo y preceptivo a la aprobación del
Proyecto. No obstante, la mayoría de requerimientos y solicitudes de las
admínistraciones locales y regionales no se recíben durante esta fase de alegaciones
sino durante el periodo de ejecución de obras, siendo por tanto sobrevenidas a la
adjudicacíón del contrato. Se da incluso la circunstancia que, con el cambio de
Corporación, surgen nuevas reclamaciones díferentes a las que sí se hayan recibido en
las alegaciones o en la mísma obra. En ningún caso puede atríbuirse a ADIF-Alta
Velocídad imprevísión o fallos de planífícacíón en estos casos.
En el caso particular del "Expedíente 10", tramo La Sagrera-Nudo de la Trinidad sector
Sant Andreu, y con índependencia de los requerímientos y modífícaciones recibidas a
instancía del Ayuntamiento de Barcelona, también se díeron dos circunstancías externas
a la obra que condicíonaron los plazos, los presupuestos e, incluso, las condiciones de
ejecucíón. Se trata del mantenímiento de los talleres de TALGO cuyo desmontaje era una
condícíón de contorno ímprescindíble para la ejecucíón de las obras tal y como estaban
proyectadas y la puesta en servicio de la LAV Barcelona-Figueres antes de la finalización
de la obra y a través de la mísma. Son ambas círcunstancías ímprevisibles para el
Proyectista, al cual no debe imputársele error alguno.
Por otro lado, y respecto al modíficado del "Expedíente 2", el Anteproyecto de informe
concluye que, ?...más que circunstancias imprevistas, ta/es actuaciones se debieron a
errores u omisiones en e/ proyecto inicia/...", en relacíón con ello, se índica que, el
proyecto modífícado responde mayorítaríamente a actuacíones imprevistas relatívas a
nstalar un nuevo puesto de mando local de circulación y otro auxíliar, la inclusión del
desvío "Z2" en el enclavamiento o la adecuación del telemando a normatíva. Dichas
35
/)odK
0 gs!..F
actuaciones fueron derivadas de cambios de alcance respecto el diseño originalmente
prevísto, los cuales ímpactaron en díversos capítulos del proyecto y supusíeron la
incorporación de nuevos bastídores de cables, nuevos cables ignífugos con factor de
reducción, accionamíentos eléctrícos, equipos contactores, y equipamíento.
Por otra parte, y en cuanto a los Modificados formalízados para convalidar actuaciones
ya ejecutadas, nos remitimos a lo expuesto anteriormente en las presentes aIegaciones
respecto a la CondusiÓn cuarta.
íí
Incidencias originadas durante la ejecución -Ampliaciones del plazo inicial de
ejecución-epígrafe Il.2.2.4.2).c) y Conclusión decimosexta.-
En la Conclusión decímosexta del Anteproyecto de Informe se afirma que, ?El 77% de los
expedientes de obras registraron incrementos en el p/azo inicial de ejecución, que, en
unos casos, respondieron a retrasos en la ejecución o fina/ización de los trabajos por
defectos de coordinación, y, en otros, estuvieron motivados por falta de disponibi/idad
de los terrenos o bíen ha/lazgos de restos arqueo/ógícos, lo cua/, en ambos casos, deia al
descubierto errores u omisiones en /a redacción de/ proyecto inicia/".
Con respecto a dicha conclusíón, nos remitimos a lo expresado en apartados anteríores
respecto de la disponibilidad de terrenos. Por otra parte, y en referencía a los hallazgos
de restos arqueológícos, en níngÚn caso se consídera como un error u omísión del
proyecto. La palabra "hallazgo", en sí mísma, define la imprevisión del hecho: cosa
material o inmaterial que se halla o descubre.
Por últímo, cabe destacar que el sistema ferroviario está compuesto por diversos
subsistemas: infraestructura, vía, energía y catenaría, telecomunícacíones y
señalización. Estos subsistemas interactúan entre sÍ y se afectan mutua y
recíprocamente, por lo que es ínevitable que se produzcan disfunciones en la
coordinación de los mismos, de forma que, si se retrasa uno de los contratos que
instala, construye o implementa uno de esos subsistemas, ínfluirá irremediablemente
en todos los demás.
Finalización de los contratos de obras: recepción y liquidación-epígrafe
ll.2.2.4.3) y Conclusíones decimoséptima y decimoctava-.
Tal y como mantiene el Anteproyecto, se han producido retrasos en la recepcíón y
liquidacíón de contratos de obras, asÍ como en los contratos de servicios y suministros,
como se índíca ígualmente en las Conclusiones Vigesimotercera, Trigesimoprimera o
Trigesimosegunda.
En relación con ello, se señala que, existen diversos motívos por los que se puede
retrasar una recepción de obra a pesar de haberse finalízado la misma. Sin
pormenorízar en cada expedíente sino únicamente analizando la generalidad, se
pueden enumerar los siguientes casos:
Subsanación de defectos.
36
@«x3K
@ g,ff..F
AITA VELO[lDAD
Finalizacíón de las obras condícionada a obras en otro subsistema (otras
técnicas). Es el caso de actividades como cerramiento y plantaciones de
integración ambiental, cuya ejecución prematura hubiese sido un grave
inconveniente para la ejecucíón de esos otros subsistemas y, a mayor
abundamiento, hubiese resultado estéril pues había sido necesario volver a
realízarlos para su reposición o replantación respectívamente.
En el caso de expedientes complementaríos o de emergencía, es criterio de la
inspeccíón del Minísterio de Fomento recepcíonarlos generalmente al mismo
tíempo que la obra príncípal. De conformídad con este criterio, se ha procedido a
recepcionarlos conjuntamente a pesar de que las obras de esos expedientes
complementarios se hubiesen acabado. En el caso concreto del "Expedíente 26",
Obras de Emergencia de/ tramo Vi/ademuls-Pontos, se optó por recepcionarlas al
tíempo que el expedíente principal, por el motívo anteriormente expuesto, y
para poder comprobar la evolucíón en el tíempo del comportamiento de las
medídas de emergencia adoptadas, a fín de comprobar que eran suficíentes y
adecuadas.
Por otro lado, y en cuanto a la liquidación de los contratos de obras, es cíerto que los
trámítes de liquidación de las obras recepcionadas están sufríendo una importante
desviación temporal de tramitación, inherente al proceso interno de la entidad para la
aprobacíón de dicho trámite en aras de garantízar y verifícar el cumplímiento de las
prescrípciones exigidas.
Dichas circunstancias fueron internamente puestas de manífiesto en 2015 tanto en ADIF
como en ADIF-Alta Velocídad, habíéndose adoptado por ambas entidades una seríe de
Planes de Acción con el objetívo de agilizar la tramitacíón de la liquidacíón de contratos
ya ejecutados, y entre los que se encuentra el dar cuenta períódíca al Comité de
Dírección de ambas Entídades de los expedientes ya fínalizados y pendientes de realízar
la recepción y liquidación, para que se tomen las medidas oportunas, recordándose
asimísmo por la Direccíón de Compras y Contratación a los órganos gestores dichas
obligaciones y los plazos legales para realízar los trámítes.
Por otra parte, y en cuanto a lo manifestado en el Anteproyecto de Informe sobre los
ncrementos del ímporte de adjudicación de los expedientes de obras como
consecuencia de la tramitación de proyectos modificados, revisiones de precios y
certificaciones adiciona/es, se señala que, del análísis del cuadro n92 recogido en el
presente apartado del Anteproyecto, se evídencia que el íncremento del 96'/o es una
anomalía única pues el resto de expedíentes están en el entorno de casi un orden de
magnítud menor. La complejídad de dicho expediente, obras de adecuacíón del
vestÍbulo para acceso a Alta Velocidad en la Estacíón de Barcelona Sants, es evidente,
pues la Estación se mantuvo en servicio al mismo tiempo que las obras, y ese es un
factor que síempre resulta imprevisible en aras al mantenimiento del servicío al
ciudadano con el mejor de los estándares posibles. No obstante, el presupuesto de este
expediente es uno o dos órdenes de magnítud menor que el resto, y cualquíer anomalía
o disfunción provoca grandes desvíaciones en el presupuesto.
37
@o«:3K
@,,,¿p,r
Por otro lado, y respecto a las revisiones de precios, se índica que, el Anteproyecto de
nforme asímila, en varías referencías, dícho saldo abonado por revísión de precios a un
sobrecoste de la obra. Esta Entídad díscrepa de tal afirmación ya que la aplicación de las
fórmulas revisíón de precios entendemos que deben considerarse como la corrección
lógica de los precíos de licitacíón con la inflación producida, que no necesariamente ha
se de ser al alza. El que la Entidad hubíera corregido la inflacíón por ajuste de la
planífícación de las Iícítacíones de determínados contratos, no ha de suponer perse un
menor coste del contrato, sino la corrección al alza o a la baja del precio de licitación. El
aumento de plazo, por tanto, no tiene porqué implicar necesariamente un aumento de
coste por este motivo.
s
Análisís partícular de varíos expefüentes en la Estacíón de La Sagrera y su
entorno por la gravedad de las incidencias asociadas a su ejecución -epígrafe
ll.2.2.íi.4) y Conclusión decimonovena-.
Circunstancias que afectan a todos los expedientes analizados ll.2.2.4.4).a).-
Indica el anteproyecto que: 'F/ 1 de agosto de 2014 se aprobó por parte de la entidad
fiscalizada una Circulaí intema sobíe "tratamjento de determjnadas incidencias
contractuales" por /a existencia en varias obras de importantes desviaciones entre /as
cantidades certificadas y las obras rea/mente ejecutadas, además de la existencia de
obras rea/izadas sin /a necesaria cobertura contractual por fa/ta de aprobación de /a
preceptiva modificación de/ proyecto?.
En relacíón con ello caben las siguientes puntualizaciones:
*
EI Anteproyecto de Informe parece estar mezclando dos normas ínternas
díferentes: la Circular Interna Cl-DCC-001/1/+, de Ly de julío, sobre el
Tratamiento de Determínadas Incidencias Contractuales; y los Criterios de
:V
Actuacíón en Relacíón con los Expedientes que Tengan por Objeto
Convalidación de Actuaciones, de 31 de julio de 201/+, presentado en el
Comité de Dirección de 1 de agosto de 2014.
EI Anteproyecto de Informe índica que la aprobacíón de la norma ínterna se
produce "J?Qí la existencia en varias obras de importantes desviaciones entre
las cantídades certífícadas y las obras realmente ejecutadas" estableciendo
una relacíón causal entre desviaciones entre cantidades certificadas y obras
realmente ejecutadas, pudiéndose entender que con esta circunstancía se
refiere a la certificación adelantada de obras no ejecutadas. Sin embargo, en
el momento de emisión de las citadas normas la Direccíón de la Entidad no
conocÍa que se estuvíesen certífícando obras no ejecutadas, ya que la posíble
existencia de errores en las certificaciones se pone de manifiesto en el
Comité de Dirección de 3 de octubre de 201/!+.
Las normas a las que hace mención el Anteproyecto de Informe responden a
un plan de acción tomado por la Dirección para atender a las
recomendaciones incluídas en el Informe de Control Fínanciero Permanente
38
@odK
@s,spH,r-
ALTA VELO€lDAD
de la Intervención Delegada en ADIF, de 31 de octubre de 2012, sobre
Incidencias contractuales en las obras, que sÍ pone de manifiesto la
necesidad de convalidar actuaciones realízadas sin la adecuada cobertura
contractual, pero nada ínforma sobre certifícaciones superiores a la obra
realmente ejecutada.
Asimismo, se indíca el Anteproyecto de Informe que: ?Como consecuencia de lo anterior,
en octubre de 2014 e/ Presidente de AD/F-A/ta Ve/ocidad acordó iniciar dos expedientes
informativos a/ objeto de comprobar y constatar /a existencia, en su caso, de diferencias
entre /as certificaciones emjtidas y /a obra eiecutada por un importe superior a la obra
rea/mente ejecutada ?.
Tal como se ha señalado en el inciso anterior la decísión del Presídente sobre el inícío de
un expediente ínformativo no tiene relación con la emísíón de normas ínternas. La
decisíón del Presidente de ADIF-Alta Velocidad de proceder al ínício de un expedíente
nformativo en relación con los tres contratos se produce de manera ínmediata al
conocimíento de los hechos en el seno del Comité de Dírección de 3 de octubre de 201/+,
una vez que el Director General de la Entidad informa de que se pueden estar
produciendo discrepancías o errores entre las certificaciones emitidas y la obra
ejecutada.
Por otro lado, el Anteproyecto de Informe incorpora algunos de los resultados incluidos
en los ínformes de los expedientes ínformatívos emitidos por la Direccíón de Auditoría
Interna.
En este sentído estímamos relevante señalar el alcance de los trabajos desarrollados por
la Dirección de Audítoría Interna de ADIF 1, que a la vista de los resultados obtenidos en
Ia fase inicial del trabajo trasladó el contenído de los mismos a la Presídencia de la
Entidad, acordándose por ésta el traslado ínmediato de lo instruído a la Fiscalía.
Igualmente seía relevante establecer este alcance para permitir una mejor apreciación
sobre el grado de valídez de las diferencias que señalan díchos ínformes entre los
importes certíficados y la valoración de la obra medída, ya que según se señala en
dichos ínformes la valoración de la obra medida responde a las manífestaciones de los
jefes de las ACO, y no incluyen potenciales reclamaciones de los contratistas.
Por otra parte y en cuanto a la declaración de la caducídad y archívo de los expedientes
de reíntegro, se índica que, la caducídad de los mismos deríva de no exístir certeza
suficiente para la cuantificación del importe a solícitar el reíntegro a los proveedores.
Para ello y tal como expresa el informe en párrafos posteriores, ADIF-Alta Velocídad
adjudicó el Ol de septíembre de 2015 la prestación de servicios por parte de una
auditoía externa que permítiera por medio de un tercero dísponer de dícho valor
cuantíficado de forma objetíva.
1 La Dire«ciÓn de Auditoría Interna de ADIF atiende los servicios de auditoía interna de ADIF-Alta Velocidad en virtud de
Ia Adenda, de 28 de marzo de 2ül4, al Convenio de encomienda de Gestión suscrito por ADIF-Alta Velocidad y el
Administrador de Infraestructuras Ferroviarias (ADIF) el 31 de enero de 20ll+.
39
/)«idK
@9,py,5
Análísis específico de los expedientes lI.2.2.4.4).b).-
"Expedíente 9". En su párrafo 2 el auditor afirma que, ?...según informe de la ACO
rea/izado para elaborar el expediente informativo, de junio de 2015 a petición de ADIF,
la valoración de /a obra realmente ejecutada en el mes de mayo de 2015 ascendía a
180.951 mi/es, por /o que resu/tó una diferencia de 4.426 mi/es de euros que puede
considerarse un exceso de obra certificada sobre la íealmente ejecutada".
Cabe decír, que el dato que íncluye el expediente informatívo es un documento de
trabajo de la asistencia técníca que sirve de base para la depuracíón y análisis de
medíciones que constituirán la futura relación valorada de la certíficación final (a füa de
hoy aún no emítída), síendo por lo tanto un documento "vívo" y sujeto a varíacíones de
importe. Dícho documento a la fecha de su elaboración entendemos que no es
comparable con la medición acreditada y certificada en enero de 2013. Por lo tanto, esa
diferencia de I*j*26 miles de euros, no podría equipararse a la consíderación de los
exceso de certíficación sobre medicíón como fígura en los expedientes (10, 23 y 24),
Respecto a éste mismo "Expediente 9", y en cuanto al proceso de regularización de
cantidades satísfechas sin amparo contractual. El auditor menciona un escrito de la
Subdirección de Control de Gestión de Red de alta Velocidad de fecha 10 de junio de
2016 en el que "se puso de manifiesto que las cantidades satisfechas sin amparo
contractual seían objeto de formalízacíón al tramítarse el correspondíente adícíonal".
Dicho escrito de 10 de junio de 2016, así como el emitido con fecha 27 de junío de
2016, facilitados por el Subdirector de control de gestión de Red de alta velocidad,
tratan de resumir que este expediente seguírá el proceso de recepción de obras y
posterior tramítación de la Certificación Fínal, de acuerdo a los protocolos y
procedímientos internos operativos en ADIF-Alta Velocidad, así como a la aprobación del
adicíonal y saldo correspondiente a la liquídación del contrato complementario n91. En
el curso de ambas tramitaciones se procederá a la valoración definitiva de la obra
ejecutada en el proyecto aprobado, de aquella obra ejecutada que pudíera ser objeto de
declaracíón de abono así como al análisis y valoración de todos los conceptos que el
trámite de audiencía el adjudicatario solicite que sean considerados.
"Expedíente 30". El equipo auditor mencíona en su ínforme que en la liquídación del
expediente ?se procederá a regu/arizar las mediciones en los términos que conduye el
informe de auditoría externa?.
Cabe matízar esa afirmacíón en el sentido siguíente: el informe elaborado por la
audítoría externa será soporte y referencia para proceder a la aprobacíón del adicional y
saldo del expediente en su Iíquidacíón, no obstante la valoración final de la obra
ejecutada y a liquídar será aquella que quede cuantíficada en el informe de Iíquidación
por el Dírector de Obra y no necesariamente la recogida en el ínforme de auditoría
externa.
Por otra parte, y en cuanto a los expedientes de gasto y la definición incluida en el
informe, cabe su matización para una mejor comprensión.
40
@odK
@ gs¿y5
Los expedientes de gasto constituyen la indemnización al propietarío de un servícío
afectado por las obras de construccíón, importe que ha de ser suficiente para su
reposíción en condícíones equivalentes a las que existían antes de su afección,
pudíendo ser los trabajos de reposición realizados por el propietarío o por un tercero
autorízado. La aprobacíón del expedíente se realiza por ADIF en funcíón de la
aprobacíón de un presupuesto detallado de los trabajos a realizar. Al ser estas
obligaciones de pago abonadas al propíetarío a índemnízar, no forman parte del
presupuesto de ejecución material de la obra que afecta a dicho servicio que se repone.
"Expediente 14". En cuanto a la mencíón del saldo de certíficación final, el mismo
asciende a 5.670 miles € más IVA, el importe de S.21*l miles '€ es el adícíonal aprobado.
El importe certifícado y abonado.
?Expediente 23" y "Expediente 2+". En cuanto a los ínformes mensuales de
seguimiento de obra realízados por la asistencia técnica al Director de Obra, el informe
concluye en que ?se acredita /a existencia de una doble medición desde el inicio de /as
obras?.
En ese sentido cabe matizar, el término ?dob/e medición" tomado del informe del
expediente informativo emítido por Auditoía Interna (manifestaciones de las ACO, ítem
2) a la vista de la definición de "producción real" y "relacíón valorada incluida en la
certifícación" que se establecen en el ítem anteríor del informe emitido por Auditoría
Interna.
Por lo tanto, solo existe una úníca medición valorada de la producción real de la obra,
que las ACO entregan al instructor. Mientras que las relaciones valoradas incluídas en la
certifícación teman el Único fín de sumar el monto total deseado de facturación.
Al ser empleada fuera de este contexto, entendemos que debe matizarse la expresíón
"doble medicíón" utilízada en el cuerpo del anteproyecto de ínforme; así como la
expresión "doble contabilídad" incluida en la Conclusíón decimonovena del mísmo.
"Expediente 23". En cuanto a la valoración de las obras realizadas para la demolición
del Puente del Trabajo y del "Expediente 2+". El ínforme concluye que la misma se
realiza en aplícación de precios nuevos, lo cual incumple el artículo ]/+8.3 del
Reglamento de la LCAP. (El anteproyecto íncluye menciones a este mismo
incumplímiento en otros apartados. Por ejemplo en la págína 75)
Cabe decir, que estamos hablando de obra valorada de forma estimada y que será
objeto de su regularización posterior en la preceptíva incidencía contractual, que
requerírá de la aprobación del acta de precíos contradictoríos y en su caso el
reconocimíento de una declaracíón de abono para aquellas unídades ejecutadas y que
no responden al proyecto aprobado y en vigor. Por ello, la valoración que recoge el
informe es aquella realizada de forma estimada y objeto de regularización con una
incidencía contractual aÚn no aprobada.
Esta misma necesidad instrumental de asignar una valoración provísíonal a las unídades
ejecutadas sin la adecuada cobertura contractual puede observarse en los informes
41
@«x3K
@ s4y,r-
emitídos por Audítoría Interna donde se índica que para poder valorar toda la obra
ejecutada y compararla con los ímportes certifícados "se han utílizado provisionalmente
precios estimados de unidades nuevas".
Por otra parte, y en cuanto a la elaboración de las relaciones valoradas del "Expefüente
23", el informe concluye que "fueron realízadas por el jefe de la ACO con carácter
general con excepcíón de las relaciones relatívas a las certificaciones n9 13, 14 y 42".
Cabe decir al respecto, que es responsabilidad única del Director de Obra la redacción de
las relaciones valoradas, siendo la asistencia técnica el apoyo externo necesario para
concluir en las medicíones que la relación valorada resume, pero no puede considerarse
en rííngÚn caso el Jefe de la ACO como la fígura responsable de esa emisión.
Por otra parte, y en cuanto a la mencíón que se realiza en el apartado dedicado a este
"Expediente 23" de "la Subdírección General de Gestión de Red de Alta Velocidad de la
Dirección General de Explotación y Construcción", se debe sustituir por la "Subdirección
de Control de Gestíón de Red de Alta Velocídad".
"Expediente 2+". El Anteproyecto de Informe indíca que, "Desde la certificación nº 1 de
Septiembre de 201 0 se ha constatado una dob/e medición en los lnformes de la ACO, por
un /ado /a valoración de /a producción real ejecutada y por otro lado /a re/ación
va/orada de /as obras [... y' No obstante, en el expedjente informativo iniciado poí ADIF e/
29 de octubre de 2014 se señaló expresamente que «/os informes mensua/es de las
asistencias técnicas induyen la dob/e medición (producción real y relación valorada
certificada), a petición de la dirección de obra de ADIF desde mayo de 2013, en la obra
Accesos a la Estación de la Sagrera», lo que resulta contrario a /o anteriormente
seña/ado.?
Además de lo ya indícado sobre el uso de la expresión "doble medicíón", cabe señalar
que lo que índica el ínforme del expediente informativo es que los ínformes mensuales
de las asistencias técnicas, un documento concreto que emiten las ACO con dicha
períodicidad, incluÍan esta doble medícíón desde unas fechas determínadas que se
especifícan en el ínforme emitido por Audítoría Interna. Dicho párrafo del informe no
hace referencía, como parece que se concluye en el Anteproyecto, a que no se
certifícasen cantídades distintas de las realmente medidas en momentos anteríores de
la obra. Circunstancia que puede apreciarse en los datos comparados de ejecución real y
certifícación que se íncluyen como anexo de dicho informe emitido por Auditoría
Interna.
?Expedíente 10". En cuanto a los informes de seguimiento de obras realizados por la
asistencía técnica el Anteproyecto de Informe menciona ?Para la valoración de la
ejecución real de /a obra, a petición de ADIF, la ACO realizÓ varias mediciones entre junio
de 2014 a junio de 2015?.
Al respecto cabe decir que es oblígación de la asistencia técnica en función de los
pliegos que rigen el contrato firmado la realización de informes de seguimiento
mensuales. En el caso de esta obra, una vez solicitados en octubre 201/+ por parte de
42
@o«Mr
@ ,s,s235
ADIF-Alta Velocidad a la asistencía técnica, no ha sido posible obtener copia detallada y
completa de los mismos síno sólo parcíal relatíva a alguno de los meses solícitados.
Por otro lado, y en relación con las mediciones realizadas por la ACO para el expediente
informativo el Anteproyecto de Informe también indíca que, ?En octubre de 2014, a /os
efectos de e/aborar el expediente informativo, /a eiecución rea/ de la obra ascendÍa a un
importe de 132.077 mi/es de euros, sin que existe soporte documenta/ más allá del
citado expediente informativo. En dicha va/oración se señaló que en los años 2008 a
2010 so/o se informaba de /a medición de obra ejecutada a fin de eiercicio, míentras
que en /os ejercicios 2011 y 201 2/a información respecto de /a medición era semestra/.
En todos estos años /a ejecución mensua/ se ca/cu/ó mediante interpolación /ineal. Si
bien, a partir de enero de 2013 /as mediciones fueron ya mensuales?. De donde
concluye en el párrafo siguíente que: 'lo anteriormente expuesto no se ajusta a lo
estab/ecido en e/ artícu/o 147.1 de/ RGICAP, por e/ cua/ /a medjción de /as unidades de
obras se rea/izará mensua/mente por /a dirección de /as obras.?
La pauta temporal de medíción a la que se refiere el anteproyecto está recogida en una
nota aclaratoria del informe del expediente informatívo y hace referencia
exclusivamente a la informacíón que se facilita por la ACO al ínstructor. El ínstructor no
tuvo ínformacíón sobre el método con el que se mídíó la obra durante su ejecución y
sobre si este se ajustó o no a lo díspuesto en la normativa vígente. Por lo tanto, esa
conclusión no puede derívarse del informe de la instrucción.
?.- Respecto los contratos de servicíos (epígrafe ll.2.3) y Conclusíones
vigesímoprímera, vígesimosegunda, vigesimotercera, vígesimocuarta y vigesimoquinta.
Sobre las Incidencias surgidas durante la ejecución de los contratos.
Respecto a la afírmacíón efectuada sobre que, 'En e/ 38% de los contratos de
servicios se inüemento el precio de ad)udícacion, entre e/19 % y e/ 199 %, debído a
/a tramitación de proyectos modificados, motivados por deficiencias en el proyecto
constructivo inicia/, por /a adecuación del plazo de ejecución de/ servicio a/ p/azo de
construcción de /as obras, así como por circunstancias imprevistas sin justificar", se
seña/a que, estos contratos de servícios son, en su mayorÍa, de asístencia técnica de
control de obras. Por tanto, el objeto de díchos contratos es el control de las obras y
queda indefectíblemente unida la duracíón de los mismos a la duracíón de aquellas,
toda vez que del ejercício de sus funcíones emana una vinculación inalienable
motívada por el conocimíento de los trabajos desarrollados, así como el archivo de
comunícacíones, regístros de calídad y mediciones que soportan las relaciones
valoradas y que son la documentacíón necesaria para el control de las mismas. Es lo
que coloquialmente se denomína "memoria histórica" de la obra que consiste, más
allá del propio archivo documental, en el conocímiento que el desempeño de sus
labores genera.
Por tanto, aceptadas las premísas de necesídad de modifícacíón de los plazos y de
los contratos de obras, devíene en imprescindible la ampliación de los contratos de
servicíos. Estos contratos de servícios se valoran y abonan principalmente con
unídades asociadas al tiempo de desempeño y, por tanto, la amplíación de plazos,
genera aumento de presupuesto.
43
@o«Mr
@ .í,í,¿3,r-
En cuanto a las desviaciones sobre el precío de adjudicación
Es de aplicación las mismas alegaciones expuestas en los apartados anteriores sobre
el incremento de plazo de los contratos de servicios asociado al incremento de plazo
de las obras a las que controlan y, por ende, al precío de esos servícíos por ser
unidades de carácter mensual.
Asimismo, es de aplicación lo indicado anteriormente en relacíón a las revísíones de
precíos, por ser éstas cláusulas contractuales contempladas para actualizar el valor
del servício prestado en función de la inflación.
En particular, y respecto al "Expediente 40", una vez analizado el listado de
certífícacíones parciales, que se mantíene constante en cero hasta la certificación de
Iiquidación, es evidente que los servicios prestados a partir de enero de 2012, fecha
en la que se agotó el presupuesto vigente, fueron liquidados en la Certificación de
Iíquídacíón. Por tanto, no es que en enero de 2012 se hubíese ejecutado un 99,9%
del contrato, sino que se había agotado la dotación presupuestaria vigente y
hubiese debído tramitarse una ampliación/modifícación dado que se prorrogaron los
servicios dos años y medío más.
En relación al "Expediente í+l", la revisión de precios es el resultado de la aplicación
del contrato y las cláusulas del mismo. Los modificados han sido motivados por el
aumento en el plazo de las obras, tal y como se ha descríto en apartados anteriores.
En cuanto a las ampliaciones del plazo inicial de ejecución.
Respecto a la afírmacíón efectuada sobre que, 'En e/ 36,4% de los expedientes de
servicios se produjeron incrementos en e/ plazo inicial de ejecución superiores a/
100% que, en su mayor parte, estuvieron motivados, entre otras razones, por /a
necesidad de coordinarse con los trabajos de las obras, asícomo por /a obtencíón de
preceptivas autorizaciones para /a realización de las prestaciones de/ contrato y, si
bien dichas razones pudieran considerarse justificadas, evidencian una deficiente
p/anificaciÓn de /os trabajos.", se reiteran las alegaciones formuladas sobre las
causas de dichas ampliaciones de plazo en la alegación anterior, sobre el incremento
de plazo de los contratos de servícíos asociado al íncremento de plazo de las obras a
Ias que controlan.
En cuanto a la finalízacíón de los contratos.
Respecto a la afirmación efectuada sobre que, 'Fn el 46% de los contratos de
servicios no se extendió el acta de conformidad de fina/ización de /os trabajos (...)?,
se indica que, por parte del área competente de ésta Entidad se ha comprobado
que, de los 12 expedientes de servicios analizados, tres siguen en activo a fecha de
hoy (n9/+1, n950 y n951), seis han sido Iíquídados, para lo que es preceptivo el
nforme de conformidad o recepción de los servicios realizados (nC} /+O, nOl*L*, nO+5,
n9/+6, n91*? y n9/+8), y dos no se han Iíquidado, pero dísponen de acta de recepción
(n9+3 y n9/+9).
44
@«rsür
@ s,s2H,r-
?.- Respecto los contratos
vígesimosexta a trígesímotercera.
de suministros (epígrafe Il.2.í!+) y Conclusiones
En cuanto a la fase de preparación de los contratos de suministros:
El Anteproyecto de Informe señala que, "Xos contratos de suministro se tramitan de
forma independiente a /as obras con ampliaciones de p/azo de ejecuciÓn que
originaron revisiones de precios, incrementando e/ coste del contrato, y puso de
manifiesto una deficiente gestión a/ carecer de una adecuada p/anificación o
pre ViSiÓn ?,
Con respecto a tal afirmacíón cabe indícar que, efectivamente, los contratos de
sumínistro se tramítan de forma índependiente ya que deben estar formalízados con
suficiente anterioridad a los contratos de montaje de vía propiamente dichos. El
principal motivo es que se necesita comenzar con las actívidades de fabricacíón,
acopío y transporte de los diferentes materíales de forma prevía a que la obra haya
comenzado, para no índucir retrasos sobre la mísma, al ser los ritmos de fabricación
y los rítmos de transporte, que imponen las generalmente complejas operaciones
Iogísticas, mucho más lentos que los rítmos de consumo en obra, una vez que ésta
ha dado comíenzo.
A ello hay que añadir el período de tramitación necesario, desde la aprobación del
plíego hasta la dísposicíón del contrato. Por este motívo es necesario adelantar los
contratos de sumínístro, con una previsión de ínícío de las obras generada
normalmente con dos años de antelación. Habida cuenta que estos contratos de
sumínistros se establecen en las fases de construcción de plataforma, cualquíer
desvíacíón ímprevista en las obras de plataforma ocasiona retraso en las fechas
prevístas de inicío de las obras de superestructura de vÍa, lo que da lugar a que se
generen prórrogas en los contratos de sumínístro. Los contratos de sumínistros son
tambíén dependíentes de las obras a las que deben sumínistrar el materíal, y
cualquier retraso o modifícacíón en aquéllas ínfluyen en éstos.
En cuanto al importe de revisión de precíos abonado en los contratos, entendemos
que, como concepto, no debe consíderarse como un sobrecoste de las actuaciones,
síno que por definición responde únícamente a la corrección de la inflacíón (al alza
o a la baja) sobre los precios proyectados. La prórroga de un contrato de suminístros
prorrogado y con la interpretacíón expresada en el ínforme, respondería a que el
contrato fue Iícitado con antícipación excesíva a su necesídad inmediata. Si se
hubiera procedido a una licitación en tiempo posterior, el precio de Iícitación habría
de haberse corregido con dicha inflación.
Los contratos de suminístros del tramo auditado se planificaron y Iícitaron tomando
en consideracíón que la lÍnea se dívífüa en los siguientes tramos:
1. La Roca-Riudellots
2. La Sagrera-Mollet y Riudellots-Girona
3. Girona-Figueres
El segundo tramo se partió finalmente en dos Proyectos de Montaje de Vía, un
prímer Proyecto que abarcaba Mollet-La Roca y Ríudellots-Gírona de abríl de 2009,
y un segundo Proyecto que abarcaba La Sagrera-Mollet de marzo de 2011, es por
eso que se alargaron mucho en el tiempo los contratos asociados a La Sagrera-Mollet
45
@odK
/»g.4,F
ALTA VELO[lDAD
y Ríudellots-Girona, pues los contratos de suministro se planificaron (habida cuenta
del desfase temporal con el í1ue hay que plantearlos) según la tramifícacíón inicíal y
no Ig modificada.
Las obras de montaje de vía del tramo La Roca-Ríudellots tambíén se demoraron
mucho en el tiempo, el proyecto de montaje de vía es de junio de 2007 y en agosto
de 2007 el Gobierno autoriza la construccíón de la Base de Montaje de San Felfü de
Buixalleu, necesaría para la ejecución de dícha obra de montaje. Las obras de
construcción de esta Base se retrasaron mucho por los acuerdos que debieron
negocíarse con el Ayuntamíento afectado y la disponibilídad de los terrenos
necesarios.
En cuanto a la fase de adjudicación de los contratos de suministros:
El Anteproyecto de Informe menciona que"ADIF uti/izó varios criterios de
adiudicación por requerir el uso de /a tecno/ogía avanzada y e/ plazo como üiteíjo
de va/oración, sin embargo, con posterioridad se producen amp/iaciones de/ pazo y
/os aspectos tecnológicos tienen /a misma puntuación que otros criterios?.
Las ampliacíones de plazo son debidas a los retrasos de obras que en muchas
ocasiones no pueden ser previstos (y que no son provocados por la propia gestión de
los contratos de suministros, sino por otros factores y los contratos de suministros
siempre deben adaptarse a los rítmos de la obra), pero es importante que, de
partída, el sumímstrador sea capaz de hacer frente al contrato en un período corto
de tiempo, por eso se valora positivamente el plazo, haciéndosele constar al
suministrador a través de este factor de valoración.
Efectivamente los aspectos tecnológícos tuvieron la misma puntuación que el resto
de criteríos, pero puede considerarse que la calidad del material, punto a) de la
valoración técnica, está relacíonado con los aspectos tecnológícos, ya que a mayor
tecnología se puede presuponer mayor calidad.
Asimismo en su referencia al "Expediente 60", se recoge en el Anteproyecto de
Informe la aplicación de un procedímiento negociado sin publicidad por razones
técnícas o artístícas que no queda justifícado en el expediente de compra de
travíesas. Baja resultado de la negociación que no queda justificada.
Respecto a este Expedíeííte, en el ínforme del Gerente de Vía y Sumínístros, en su
punto 3 se expone que debido a la complejidad técnica existente para la fabricación
del sistema de vía sin balasto, sistema RHEDA 2000, imposíbilíta en la práctica su
ejecución por un fabricante no cualifícado y se propone a RAILONE TRACK SYSTEMS S.A.
que es la filial que tíene la patente en España. Quedó sobradamente justificado en
el informe mencíonado la necesidad de instalación del sistema RHEDA 2000. Algunas
de las razones principales que se expusíeron fueron las siguientes:
Se trataba del único sistema probado y homologado para íneas de alta
velocidad con garantías para velocidades superiores a los 300 km/h.
El sístema había sído probado satísfactoríamente desde el año 2000 en
diferentes paÍses con velocídades superiores a 300 km/h.
No exístía ningún sistema de vía en placa que, estando homologado para
velocídades superiores a 200 km/h, haya sído probado con suficientes
46
@o«:3K
@,,,¿g5
ALTA VELO[lDAD
garantías con velocídades superíores a 300 km/h, exceptuando el sistema
RHEDA 2000.
La única referencía en la alta velocídad española era el túnel de Guadarrama
(28.700 m), el mayor túnel de cualquier ínea de alta velocidad en España, y
para la eleccíón del sístema se realízaron las pruebas e ínformes justifícatívos
prevíos a su ímplantacíón. Una vez elegído y ante la ausencia de productos
de símílares característícas se generalízó su uso en el resto de tramos de vía
en placa.
En lo referente a la baja, en el Anteproyecto de Informe del Tribunal de Cuentas se
indíca que no queda reflejado a qué partidas les afecta la baja. Pues bien, si
comparamos el Pliego con el contrato se puede comprobar que la baja sólo afecta al
transporte.
En cuanto a la fase de ejecución de los contratos de suminístros:
En referencía a lo señalado en el Anteproyecto de Informe sobre las ampliacíones de
plazo en los contratos de suminístro se índica que, tales contratos se adecúan por
medío de prórrogas al plazo de las obras, con fü fín de poder garantízar hasta la
finalización de las mismas el suministro de materiales ante cualquier imprevisto.
Cualquíer ampliación de plazo en las obras de montaje de vía se traduce de esta
forma en una amplíación de los contratos de sumínístros, que no se cíerran hasta
que la obra finaliza. En ese sentido el auditor puede comprobar que un buen
número de amplíaciones de plazo se corresponden con certificaciones emítidas a
importe cero, pero dícha ampliación es la salvaguarda que asegura la disponíbilídad
del suministro ante la aparición de ímponderables de mayor o menor cuantía hasta
el punto fínal de ejecucíón de la obra.
Sexta.- Respecto los Acuerdos Marco (epígrafe ll.2.5.2.l) y Conclusión trigesimoquínta.
La presente alegación debe ponerse en consideración con el reducido nÚmero de
acuerdos marco objeto de análisis, puesto que, sí bíen es cíerto que dentro de los
procedímíentos de contrataciÓn seguídos en la LÍnea de Alta Velocídad objeto de
seguimiento, su número es reducido, se trata de un sistema de contratación que la
entidad viene utilizando cuando el mismo resulta justifícado, y en la mayor parte de
los casos el procedímiento seguído es mediante publícidad, ya sean procedimientos
abiertos como restringídos o negocíados con publícídad.
Además, excepcionalmente, se dío el caso del Acuerdo Marco analizado en el cual el
plazo de duracíón admíffa, erróneamente, la posibílídad de realízar prórrogas
automátícas por períodos de dos años. Dícha círcunstancía, una vez detectada fue
puesta de manifiesto a las áreas correspondientes de la Entidad, tomándose las
medidas oportunas para que dícha prórroga no se ejecutara, procediéndose a la
realízacíón de los trabajos objeto del acuerdo marco medíante el correspondiente
procedimiento legal.
47
fio«Mr
@ s;sA.r:
LISTADO DE ANEXOS
Se adjunta un CD que contíene los documentos a los que se hace referencia en el texto
de las presentes alegacíones, y en función del número de expediente indicado por el
Tríbunal de Cuentas en su borrador de Anteproyecto de Informe:
1. Expedíente n9 1.
1.1. Anuncio de publicación de la licitación en el DOUE.
1.2. PCAP e Informe técnico de vaíoración.
2. Expediente n9 2.
2.1. Cartas de invitación remitidas a las empresas clasífícadas en el grupo
correspondiente, así como el certificado de ofertas presentadas y las cartas de
excusa de las que no presentaron oferta.
2.2. Documentación relativa a la liquidación del contrato, aprobada con fecha 5 de
abril de 2010.
3. Expediente n(! 3.
3.1. Documentación de estar al corríente de oblígacíones tríbutarías y de la
Seguridad Social del adjudicatario.
3.2. Escritura de constitucíón de UTE adjudícataría.
3.3. Garantía defínítíva.
3.4. Conformídad del contratísta a la contínuacíón provísional.
3.5. Acta de replanteo negativa.
I*. Expediente n€' I*.
!+.1. Documentacíón de estar al corriente de obligaciones tributarias y de la
Segurídad Socíal del adjudicatario.
4.2. Escrítura de constitucíón de UTE adjudicataria.
4.3. Aprobación expediente y gasto del modificado.
4J*. Acuerdo de continuación provisional.
5. Expediente n(» 5.
5.1. Documentación de estar al corriente de oblígacíones tríbutarías y de la
Seguridad Social del adjudicatario.
48
@«>dK
@as¿35
5.2. Escritura de constitucíón de UTE adjudícataría.
5.3. Actas de Replanteo.
6. Expedíente n9 6.
6.1. Documentación de estar al corriente de oblígaciones tríbutarias y de la
Segurídad Social del adjudícatario.
6.2. Escritura de constítución de UTE adjudicataría.
6.3. Actas de Replanteo.
6.4. Conformidad del contratísta a la contínuación provísional.
7. Expedíente n(! 7.
7.1. Documentación de estar al corríente de obligaciones tributarias y de la
Seguridad Socíal del adjudícatario.
7.2. Documentacíón relativa a la recepcíón, certifícación fínal y Iíquidación.
7.3. Adecuación a la Declaración de Impacto Ambíental.
8. Expedíente n9 8.
8.1. Aprobacíón expedíente y gasto del modifícado.
8.2. Acuerdo de suspensión y el acta de suspensíón.
9. Expedíente n9 10.
9.1. Referencia de la Sesión de Consejo de Ministros en la cual se aprobó la
autorízación prevía del mismo a la celebracíón y tramitación del expedíente.
9.2. Documentacíón de estar al corriente de oblígaciones tríbutarías y de la
Seguridad Social del adjudicatarío.
10. Expediente n9 11.
10.1. Documentación de estar al corríente de obligaciones tributarias y de la Segurídad
Socíal del adjudicatario.
10.2. Escritura de constítución de UTE adjudicataría.
10.3. Garantía defínitiva.
10.4. Acuerdo de continuación provísional.
49
/)odK
fi 9,¿3,r-
11. Expediente n€! 12.
11.1. Documentación de estar al corriente de obligaciones tributarias y de la Seguridad
Social del adjudicatarío.
11.2. Escrítura de constitución de UTE adjudicataria.
11.3. Actas de Replanteo.
12. Expedíente n9 13.
12.1. Referencia de la Sesión de Consejo de Ministros en la cual se aprobó la
autorízacíón previa del mismo a la celebracíón y tramitación del expedíente.
12.2. Aprobación del expediente y gasto del modíficado.
12.3. Acuemo de continuación provisional.
13. Expediente n9 14.
13.1. Referencia de la Sesión de Consejo de Ministros en la cual se aprobó la
autorización previa del mísmo a la celebración y tramitación del expediente.
13.2. Garantía Definitíva
13.3. Documentacíón de estar al corriente de obligaciones tributarias y de la Seguridad
Social del adjudicatario.
14. Expediente n(. 15.
1/+.1. Aprobación expedíente y gasto del modificado.
14.2. Actas de comprobacíón de replanteo
15. Expediente n€! 16.
15.1. Anuncio de licitación en prensa.
16. Expediente n9 17.
16.1. Publícación de la adjudicación.
16.2. Acta de comprobación de replanteo de la obra, de fecha 13 de febrero de 2009.
17. Expediente n9 18.
17.1 Publicación de la adjudicación.
17.2Resguardos avales provísionales y definitivos.
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AtTA VELO€lDAD
18. Expedíente n(! 19.
18.1. Aprobación del expedíente por el órgano de Contratación (Consejo de
Admínístración).
19. Expediente n€' 23.
19.1. Escritura de constítución de UTE adjudícataria.
19.2. Certifícado expedido por el Director General de la Socíedad BSAV, acreditativo de
la dísposicíón de los fondos necesarios para hacer frente a los pagos y a la
fínanciación y ejecucíón de las obras del "Proyecto de Construcción de la
Estructura de la Estacíón de la Sagrera" y del "Proyecto de Construccíón de los
Accesos a la Estación de la Sagrera".
20. Expediente n9 24.
20.1. Documentación de estar al corriente de obligacíones tributarias y de la Segurídad
Social del adjudícatarío.
20.2. Publícación en el BOE y DOUE de la adjudicación defínítiva.
20.3. Certifícado expedido por el Director General de la Socíedad BSAV, acreditativo de
la disposícíón de los fondos necesarios para hacer frente a los pagos y a la
fínanciación y ejecución de las obras del "Proyecto de Construcción de la
Estructura de la Estación de la Sagrera" y del "Proyecto de Construcción de los
Accesos a la Estación de la Sagrera".
21. Expedíente n9 26.
21.1. Acta de Recepción.
22. Expedíente n9 27.
22.1. Documentación de estar al corriente de oblígacíones tríbutarias y de la Seguridad
Social del adjudícatario.
22.2. Publicación en el BOE y DOUE de convocatoria de Iícitación.
23. Expediente n9 28.
23.1. Acta de Replanteo Previo y Acta de Inicio de obra.
23.2. Carta de invitación a los licitadores. Se adjunta ígualmente, a efectos de la fecha
de invítación, cartas de subsanación y ejemplo de oferta presentada acreditando
Ia fecha de presentación.
2/+. Expediente n0 29.
2/+.1. Documentacíón de estar al corriente de obligaciones tributarías y de la Seguridad
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Socíal del adjudícatarío.
2/+.2. Escrítura de constitucíón de UTE adjudicataria.
25. Expediente n(! 30.
25.1. DocumentaciÓn de estar al corriente de obligaciones tributarias y de la Segurídad
Social del adjudicatario.
25.2. Escrítura de constítucíón de UTE adjudícataría.
26. Expediente n9 32.
26.1. Informe de negociación y ofertas de los licitadores con los aspectos objeto de
negocíacíÓn.
27. Expediente n9 33.
27.1. Documentacíón de estar al corriente de oblígaciones tributarias y de la Seguridad
Social del adjudicatario.
27.2. Escrítura de constítución de UTE adjudicataria.
27.3. Informe de la Inspección del Ministerio de Fomento.
28. Expediente n(! 31í..
28.1. Documentacíón de estar al corríente de oblígaciones tributarías y de la Seguridad
Social del adjudicatario.
28.2. Garantía definitíya.
28.3. Acta de conformidad de ejecución de trabajos pendientes incluidos en el Acta de
Recepción de fecha 18 de febrero de 2012.
29. Expedíente n(» 39.
29.1. Informe de la Inspeccíón del Ministerio de Fomento.
30. Expediente n9 53.
30.1. Aprobación del expediente por el órgano de Contratación (Consejo de
Administración).
31. Expediente n9 57.
31.1. Garantías provisionales constituidas por cada uno de los miembros de la UTE cuya
suma alcanza el porcentaje del 2'/o.
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fi gs;! ffi,F
32. Expediente n9 60.
32.1. Ofertas ínícíal y definitíva en las cuales se incluye desglose con concreción de
partidas afectadas por dismínución del precío ofertado.
32.2. Informe de negocíación y ofertas de los licitadores con los aspectos objeto de
negocíación y el desglose de las partidas.
33. Expediente n€! 39 4000 0061 9 00000 (Acuerdo Marco).
33.1. Oferta definítiva en la cual se íncluye desglose con concreción de partidas
afectadas por dísminución del precio ofertado.
33.2. Informe de negocíación con los aspectos objeto de negocíación y el desglose de
Ias partidas.
3í+. Contratos Menores.
3/+.1. Fianza definitíva por importe de 1.423,28 '€ depositada por el contratista del
expedíente n0 1.
3!+.2. Fíanza definitiva por ímporte de 1.1?3,L*l '€ depositada por el contratísta del
expedíente n9 6.
3+.3. Condícíones contractuales correspondientes a los Contratos Menores, en las que
consta la forma de pago del contrato, y que se remíten a los licítadores junto con
Ia peticíón de oferta y que tiene carácter contractual. Expediente n9 8.
3+.4. Solícitud de Inicio de Expedíente, oferta del contratista y Contrato Menor
formalizado correspondientes al expediente n9 10, todos ellos dentro de los
lÍmites legales para la contratación de contratos menores.
35. Anuncíos periódicos indicativos.
35.1. A modo de ejemplo, se adjunta copía de Anuncíos Períódicos Indicativos (API) y
Anuncíos de Informacíón Previa (AIP) relatívos a expedientes incluidos en el
Anteproyecto, y en los que se íncluía la previsión de contratación para distintos
ejercicios.
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