INFORME nº 1242 de 2017 de Tribunal de Cuentas, 30-11-2017
| Fecha | 30 Noviembre 2017 |
| Emisor | Tribunal de Cuentas |
TRIBUNAL DE CUENTAS
Nº 1.242
INFORME DE FISCALIZACIÓN DEL DESARROLLO,
MANTENIMIENTO Y GESTIÓN DEL TRANVÍA DE JAÉN
El Pleno del Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de su función fiscalizadora establecida en los
artículos 2.a), 9 y 21.3.a) de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas y a
tenor de lo previsto en los artículos 12 y 14 de la misma disposición y concordantes de la Ley
7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, ha aprobado en sesión de 30 de
noviembre de 2017, el Informe de Fiscalización del desarrollo, mantenimiento y gestión del
tranvía de Jaén y ha acordado su elevación a las Cortes Generales y, en lo que les afecte, al
Parlamento de Andalucía, así como al Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía y al Pleno del
Ayuntamiento de Jaén, según lo prevenido en el artículo 28 de la Ley de Funcionamiento.
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN ................................................................................................................... 11 I.
I.1. INICIATIVA DEL PROCEDIMIENTO FISCALIZADOR .............................................. 11
I.2. ÁMBITOS SUBJETIVO, OBJETIVO Y TEMPORAL .................................................. 12
I.3. OBJETIVOS Y PROCEDIMIENTO DE LA FISCALIZACIÓN ..................................... 12
I.4. MARCO NORMATIVO ............................................................................................... 13
I.5. TRÁMITE DE ALEGACIONES ................................................................................... 14
RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN .............................................................................. 15 II.
II.1. CONTRATOS PARA LA CONSTRUCCIÓN, INSTALACIÓN, PUESTA EN
EXPLOTACIÓN Y MANTENIMIENTO DEL TRANVÍA ............................................... 16
II.1.1. Planificación del tranvía.................................................................................. 16
II.1.2. Construcción e instalación del tranvía .......................................................... 20
II.1.3. Adquisición del material móvil del sistema tranviario .................................. 49
II.1.4. Vigilancia de cocheras y material móvil y mantenimiento de instalaciones
eléctricas .......................................................................................................... 52
II.1.5. Actuaciones para la explotación del tranvía ................................................. 57
II.1.6. Total facturado a la Administración por los contratos celebrados para la
construcción, instalación y explotación del tranvía ..................................... 66
II.1.7. Hechos posteriores ......................................................................................... 67
II.2. REPERCUSIÓN SOBRE LAS HACIENDAS DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA Y DEL
AYUNTAMIENTO DE LOS COMPROMISOS ADQUIRIDOS EN RELACIÓN CON
LA IMPLANTACIÓN, PUESTA EN EXPLOTACIÓN Y MANTENIMIENTO DEL
TRANVÍA DE JAÉN, ASÍ COMO LOS GASTOS DERIVADOS DE SU INACTIVIDAD68
II.2.1. Hacienda autonómica ..................................................................................... 71
II.2.2. Hacienda municipal ......................................................................................... 76
CONCLUSIONES .................................................................................................................. 89 III.
RECOMENDACIONES........................................................................................................ 107 IV.
ALEGACIONES FORMULADAS
RELACIÓN DE ABREVIATURAS, SÍMBOLOS, SIGLAS Y ACRÓNIMOS
AOPJA Agencia de Obra Pública de la Junta de Andalucía
CFV Consejería de Fomento y Vivienda
COPT Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía
COPV Consejería de Obras Públicas y Vivienda
FFJA Ferrocarriles de la Junta de Andalucía
FGC Ferrocarrils de la Generalitat de Catalunya
IVA Impuesto sobre el Valor Añadido
LOTUMVA Ley de Ordenación de los Transportes Urbanos y Metropolitanos de Viajeros en
Andalucía
LSFA Ley de Servicios Ferroviarios de Andalucía
LCSP Ley de Contratos del Sector Público
PCAP Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares
PISTA Plan de Infraestructuras para la Sostenibilidad del Transporte en Andalucía
PPT Pliego de Prescripciones Técnicas
RGLCAP Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas
SAE Sistema de Asistencia a la Explotación
TJUE Tribunal de Justicia de la Unión Europea
TRLCSP Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público
TRLRHL Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales
UTE Unión Temporal de Empresas
RELACIÓN DE CUADROS
Cuadro 1 Contratos y convenios celebrados por FFJA para la construcción e instalación del
tranvía de Jaén, con detalle de la correspondiente atribución por la COPT ................ 22
Cuadro 2 Presupuesto del proyecto constructivo ....................................................................... 26
Cuadro 3 Obras del tranvía. Presupuesto final adjudicado ......................................................... 30
Cuadro 4 Obras del tranvía. Modificaciones del contrato ........................................................... 33
Cuadro 5 Actuaciones para la construcción y adaptación de las futuras sedes de la policía local
de Jaén ...................................................................................................................... 42
Cuadro 6 Contratos celebrados por el Ayuntamiento de Jaén .................................................... 43
Cuadro 7 Actuaciones para la actividad arqueológica preventiva en el solar del nuevo edificio
de la policía local y adaptación de edificios para distintas dependencias de policía
local .......................................................................................................................... 44
Cuadro 8 Contratos de servicios de vigilancia ............................................................................ 53
Cuadro 9 Total facturado a FFJA y al Ayuntamiento de Jaén por los contratos celebrados para
la construcción, instalación y explotación del tranvía .................................................. 67
Cuadro 10 Costes netos incurridos por la Administración hasta el 31 de diciembre de 2014 por
la implantación, puesta en explotación y mantenimiento del tranvía, así como los
derivados de su inactividad ........................................................................................ 70
Cuadro 11 Gastos generales de FFJA financiados por la COPT .................................................. 73
Cuadro 12 Fechas de aprobación de los presupuestos y de su liquidación. Ejercicios 2008 a
2014 .......................................................................................................................... 77
Cuadro 13 Principales magnitudes presupuestarias y financieras. Ejercicios 2008 a 2014 .......... 78
Cuadro 14 Obligaciones de actuaciones relacionadas con el traslado de la sede de la policía
local reconocidas sin atender al principio de anualidad presupuestaria ...................... 80
Cuadro 15 Actuaciones no destinadas al cumplimiento de la finalidad de la subvención
extraordinaria para el traslado de la policía local ........................................................ 82
Cuadro 16 Obligaciones de otras actuaciones relacionadas con el tranvía reconocidas sin
atender al principio de anualidad presupuestaria ........................................................ 87
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Jaén 11
INTRODUCCIÓN I.
El transporte colectivo urbano es un servicio obligatorio para los municipios mayores de 50.000
habitantes, de conformidad con el artículo 26 de la Ley 7/1985, de 2 abril, Reguladora de las Bases
del Régimen Local (LRBRL). Este servicio responde a una necesidad social, cuya planificación
afecta directamente al desenvolvimiento de la vida local.
La prestación del servicio se puede ejercer por las entidades locales, según el artículo 85 de la
LRBRL, bien mediante gestión directa, bien mediante gestión indirecta en las distintas modalidades
previstas para el contrato de gestión de servicios públicos en la legislación de contratos del sector
público.
La elección del modelo de transporte colectivo urbano ha de fundamentarse en un previo análisis y
en una planificación ajustada al contexto social, económico, urbanístico y de infraestructuras
existente en el municipio, que proporcione una cobertura adecuada y suficiente del servicio público
de modo que atienda a las necesidades que se demanden y que sea, a su vez, compatible con la
salvaguarda de los principios de sostenibilidad financiera del servicio y de estabilidad
y desarrollan las sucesivas leyes de estabilidad presupuestaria aprobadas–, así como con una
gestión eficiente y económica de las inversiones y de los fondos públicos afectados, respetuosa
con el medio ambiente y con el entorno.
Estos principios de gestión pública quedaron recogidos expresamente en la Ley 2/2011, de 4 de
marzo, de Economía Sostenible, y, concretamente en relación con el servicio de transporte, en sus
artículos 99 y 100, a cuyo tenor, el establecimiento de nuevos servicios de transporte deberá
supeditarse a la existencia de un volumen de demanda acorde con los costes de inversión y
mantenimiento teniendo en cuenta, en todo caso, la existencia de modelos alternativos de la debida
calidad, precio, seguridad, así como los resultados de su evaluación ambiental.
La Junta de Andalucía y el Ayuntamiento de Jaén celebraron convenios en virtud de los cuales la
primera se comprometía a construir con cargo a sus presupuestos las infraestructuras e
instalaciones del tranvía y el Ayuntamiento a adquirir el material móvil y a poner en explotación el
servicio.
El acta de comprobación de replanteo por la que se dio comienzo a la obra tranviaria se expidió el
22 de abril de 2009, recibiéndose el 18 de abril de 2011 por parte de la Junta de Andalucía. En esta
fecha se llevó, asimismo, a cabo la entrega de la infraestructura del sistema tranviario y su flota de
trenes ligeros al Ayuntamiento de Jaén.
El servicio de tranvía funcionó en período de pruebas con pasajeros (pruebas en blanco) del 3 al 19
de mayo de 2011. Estando estas pruebas en marcha, la empresa concesionaria del servicio público
de transporte en el municipio de Jaén interpuso recurso contencioso-administrativo por la
prestación del servicio público tranviario de forma gratuita por la competencia desleal que suponía
para el transporte urbano de viajeros en autobús. Mediante Auto de 18 de mayo de 2011, el
Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 3 de Jaén acordó, como medida cautelar, la
suspensión de la gratuidad de este servicio, la cual fue ratificada el 8 de junio de 2011.
Con posterioridad se realizaron otras pruebas para la puesta en marcha del sistema tranviario, sin
que el mismo se haya llegado a explotar comercialmente.
I.1. INICIATIVA DEL PROCEDIMIENTO FISCALIZADOR
La Comisión Mixta Congreso-Senado para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en sesión
celebrada el 25 de junio de 2013, acordó solicitar al Tribunal de Cuentas “la realización de un
informe de fiscalización de las inversiones y los gastos de mantenimiento de los tranvías
12 Tribunal de Cuentas
construidos en diversas ciudades españolas, en particular, los de Parla, Zaragoza, Jaén y Vélez-
Málaga”.
El Pleno del Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de las competencias que tiene atribuidas en el
en sesión de 23 de diciembre de 2013, el Programa de Fiscalizaciones para el año 2014,
incluyendo en el Apartado II, entre las propuestas por iniciativa de las Cortes Generales, la
“Fiscalización del desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Jaén”. Esta fiscalización, ya en
curso, se incorporó a los Programas sucesivos.
I.2. ÁMBITOS SUBJETIVO, OBJETIVO Y TEMPORAL
El ámbito objetivo de la fiscalización viene constituido por los expedientes de contratación pública
formalizados −incluidas las incidencias producidas en su ejecución−, así como los ingresos y
gastos relacionados con la construcción, instalación, mantenimiento y puesta en funcionamiento del
tranvía de Jaén y otros posibles gastos derivados del desistimiento de la explotación comercial del
mismo.
El ámbito subjetivo abarca al Ayuntamiento de Jaén, como Administración titular del servicio público
del tranvía de esta ciudad; así como a las Consejerías, entes o entidades de la Junta de Andalucía
que han participado en la construcción e instalación del citado tranvía, en concreto, la Consejería
de Obras Públicas y Transportes (COPT) −posteriormente Consejería de Obras Públicas y Vivienda
(COPV) y, en la actualidad, Consejería de Fomento y Vivienda (CFV)−, así como el Ente Público
Ferrocarriles de la Junta de Andalucía (FFJA) −actualmente, la Agencia de Obra Pública de la
Junta de Andalucía (AOPJA)−, adscrito a la COPT.
El Ente Público de Gestión de Ferrocarriles Andaluces fue creado por el artículo 30 de la Ley
2/2003, de 12 de mayo, de Ordenación de los Transportes Urbanos y Metropolitanos de Viajeros en
Andalucía, adscribiéndolo a la COPT como “instrumento para el desarrollo de las políticas del
Consejo de Gobierno en materia de ferrocarriles y transportes ferroviarios”. La constitución efectiva
tuvo lugar con la entrada en vigor de los estatutos del Ente mediante Decreto 218/2003, de 22 de
julio, que le daba el carácter de empresa de la Junta de Andalucía, de las previstas en el artículo
6.1.b) la Ley de Andalucía 5/1983, de 19 de julio, General de la Hacienda Pública, es decir, de ente
público sujeto al Derecho privado.
algunos cambios en la normativa del Ente y sustituyó, en su Disposición Adicional cuarta, la
denominación de aquel por la de “Ferrocarriles de la Junta de Andalucía”. El Decreto-ley 5/2010, de
27 de julio, de Medidas Urgentes de Reordenación del Sector Público andaluz, le dio la forma de
agencia pública empresarial de las recogidas en el artículo 68.1.b) de la Ley 9/2007, de 22 de
octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, cambiando su nombre por el de “Agencia
de Obra Pública de la Junta de Andalucía”.
El ámbito temporal de la presente fiscalización se extiende desde 2008, ejercicio en el que se
inician las actuaciones preparatorias encaminadas a la construcción y explotación del tranvía de
Jaén, hasta 2014, sin perjuicio de las comprobaciones y de los análisis realizados sobre
operaciones y datos de ejercicios anteriores y posteriores con el fin de cumplir adecuadamente los
objetivos de aquella.
I.3. OBJETIVOS Y PROCEDIMIENTO DE LA FISCALIZACIÓN
Se trata de una fiscalización de cumplimiento y operativa cuyos objetivos generales están previstos
en las Directrices Técnicas, aprobadas por el Pleno del Tribunal de Cuentas el 20 de diciembre de
2014, siendo estos los siguientes:
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Jaén 13
1º. Examinar los contratos relacionados con la construcción e instalación del tranvía, así como
las incidencias producidas en su ejecución, analizándose sus causas y consecuencias,
particularmente, en lo que afecten a los principios informadores de la contratación pública y
de su gestión -en concreto, los de economía, eficacia y eficiencia-, al coste, a las condiciones
y a los objetivos de los contratos.
2º. Analizar la repercusión sobre las haciendas del Ayuntamiento de Jaén y de la Junta de
Andalucía de las actuaciones llevadas a cabo para la puesta en marcha del tranvía, así como
los posibles gastos que se pudieran derivar de la inactividad del mismo.
Asimismo, las Directrices Técnicas preveían que se verificase el cumplimiento de la normativa para
la igualdad efectiva de mujeres y hombres, en todo aquello en que lo dispuesto en ella pudiera
tener relación con el objeto de las actuaciones fiscalizadoras.
La fiscalización se ha llevado a cabo de acuerdo con las Normas de Fiscalización aprobadas por el
Pleno del Tribunal de Cuentas en sesión de 23 de diciembre de 2013, habiéndose realizado todas
las actuaciones que se han considerado necesarias para dar cumplimiento a sus objetivos.
En general, las entidades fiscalizadas han facilitado al Tribunal de Cuentas los documentos y
antecedentes relativos a la construcción, implantación y mantenimiento de la línea tranviaria
solicitados, excepto aquellos respecto de los que han manifestado no disponer. En cada Epígrafe
del Informe se indica la documentación pedida por este Tribunal de Cuentas con que no se ha
podido contar.
En ocasiones ha resultado complejo el proceso de obtención de información, al no disponer las
entidades fiscalizadas de expedientes estructurados y ordenados que comprendieran el conjunto
de actuaciones llevadas a cabo en relación con el tranvía, así como de todos los antecedentes y
documentos en los que se reflejara la motivación de las decisiones adoptadas. En todo caso, las
pruebas y verificaciones practicadas en el desarrollo de los trabajos de fiscalización han permitido
obtener evidencia suficiente y adecuada para fundamentar los resultados de la fiscalización, no
habiéndose producido limitaciones al alcance de la misma que hayan impedido la consecución de
los objetivos fijados en las Directrices Técnicas.
I.4. MARCO NORMATIVO
La normativa reguladora de la actividad de las entidades fiscalizadas, en lo que se refiere al objeto
y ámbito temporal de esta fiscalización, está constituida, fundamentalmente, por las siguientes
disposiciones:
Normativa estatal
- Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, aprobado por Decreto de 17 de junio
de 1955.
- Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.
- Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, aprobado
por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril.
- Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres.
- Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos.
- Reglamento de Ordenación de los Transportes Terrestres, aprobado por Real Decreto
1211/1990, de 28 de septiembre.
14 Tribunal de Cuentas
- Ley 37/1992, de 28 de diciembre, del Impuesto sobre el Valor Añadido.
- Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por Real
Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio (TRLCAP).
- Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por
Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre (RGLCAP).
- Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS).
- Ley 39/2003, de 17 de noviembre, del Sector Ferroviario.
- Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto
Legislativo 2/2004, de 5 de marzo (TRLRHL).
- Reglamento del Sector Ferroviario, aprobado por Real Decreto 2387/2004, de 30 de diciembre.
- Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por Real Decreto
Legislativo 3/2011.
Normativa autonómica
- Ley Orgánica 6/1981, de 30 de diciembre, de Estatuto de Autonomía para Andalucía.
- Ley General 5/1983, de 19 de julio, de la Hacienda Pública de la Comunidad Autónoma de
Andalucía.
- Ley 2/2003, de 12 de mayo, de Ordenación de los Transportes Urbanos y Metropolitanos de
Viajeros en Andalucía (LOTUMVA).
- Ley 9/2006, de 26 de diciembre, de Servicios Ferroviarios de Andalucía.
- Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, de Reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía.
- Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía.
- Texto Refundido de la Hacienda Pública de la Comunidad Autónoma de Andalucía, aprobado
- Decreto-ley de Andalucía 5/2010, de 27 de julio, de Medidas Urgentes de Reordenación del
Sector Público.
I.5. TRÁMITE DE ALEGACIONES
En cumplimiento del artículo 44.1 de la LFTCu, el Anteproyecto de Informe se remitió al Alcalde del
Ayuntamiento de Jaén y al Consejero de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía en su doble
condición de tal y de Presidente de la AOPJA, para que alegasen y presentasen los documentos y
justificantes que estimasen pertinentes. Asimismo se envió, con igual fin, a quienes ocuparon
dichos cargos o sus equivalentes a lo largo del periodo fiscalizado –dos exalcaldes del
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Jaén 15
Ayuntamiento de Jaén y siete exconsejeros y expresidentes de las entidades de la Junta de
Andalucía-1.
También se han remitido al representante de la empresa pública Ferrocarrils de la Generalitat de
Catalunya las referencias a esa entidad que se realizan en el Anteproyecto de Informe.
El Alcalde del Ayuntamiento de Jaén, uno de los exalcaldes del municipio, el Consejero de
Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía y dos exconsejeros que fueron titulares de la
Consejería de la Junta de Andalucía encargada de la gestión y contratación del tranvía objeto de
fiscalización y en los que concurría también por esta condición el cargo de presidentes de las
entidades públicas de la Junta que desarrollaron esta actuación -FFJA y AOPJA-, solicitaron
prórroga del plazo para cumplimentar dicho trámite, lo que les fue otorgado.
Se han recibido durante el plazo concedido, alegaciones del Alcalde del Ayuntamiento de Jaén, de
los dos exalcaldes del municipio durante el periodo fiscalizado, del Consejero de Fomento y
Vivienda y Presidente de la AOPJA y de cuatro exconsejeros y expresidentes de las entidades de
la Junta de Andalucía cuyas actuaciones relativas al tranvía se han fiscalizado. Tres exconsejeros
se remiten a las alegaciones formuladas por el Consejero actual. Además, otro de los exconsejeros
de la Junta de Andalucía, que también se remite en su escrito a las alegaciones formuladas por el
Consejero actual, presentó sus alegaciones fuera de plazo.
Igualmente, se recibió escrito del Presidente de Ferrocarrils de la Generalitat de Catalunya en el
que se indica que no realizaba ninguna observación en relación con los aspectos del Anteproyecto
de Informe que afectaban a esa entidad.
Todas las alegaciones, así como la documentación adjunta aportada, han sido objeto del oportuno
tratamiento, dando lugar a las modificaciones y precisiones en el Informe de Fiscalización que se
han considerado procedentes. En relación con los criterios interpretativos y las valoraciones
presentadas en las alegaciones que discrepan de los contenidos de aquel y que no han sido
asumidos por este Tribunal de Cuentas, se ha incluido en el Informe una explicación sucinta de los
motivos por los que el Tribunal mantiene su interpretación o valoración frente a lo expuesto en
alegaciones. No se han realizado cambios ni valoraciones respecto de las alegaciones que
explican, aclaran o justifican los resultados expuestos sin rebatir su contenido; que discrepan, sin
fundamentarlo, de los hechos comprobados por el Tribunal o de los criterios técnicos y jurídicos
sostenidos en el Informe; o que plantean opiniones sin soporte documental o normativo.
En los siguientes Subapartados de este Informe de Fiscalización se recoge el resultado definitivo
de la fiscalización.
RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN II.
Los resultados de la fiscalización, que se exponen en este apartado, se estructuran en dos
subapartados, en correspondencia con cada uno de los objetivos de la fiscalización. En todo caso,
y siendo así que las diversas cuestiones que se recogen en cada uno de ellos constituyen distintas
facetas o aspectos de una actuación única y que están interconectadas entre sí –material y
1 La que fuera Alcaldesa del Ayuntamiento de Jaén desde el inicio del periodo fiscalizado hasta junio de 2011 indica en
su escrito de alegaciones que el Anteproyecto de Informe al que ha tenido acceso era incompleto, faltando párrafos
que, aunque no sean fruto de su mandato, sí se requerirían para el seguimiento coherente del documento. Debe
señalarse al respecto que, de acuerdo con lo establecido en el artículo 44.1 de la LFTCu y en la Norma de
Procedimiento número 55 de las Normas de Fiscalización del Tribunal de Cuentas, de 23 de diciembre de 2013, se
han remitido a cada destinatario los apartados o epígrafes del Anteproyecto que se refieren a la gestión de la entidad
de la que cada uno de ellos hubiera ostentado su representación legal durante el periodo fiscalizado. Por tanto, no
han sido objeto de remisión a la alegante los resultados de fiscalización referidos a la gestión realizada por las
entidades fiscalizadas distintas de aquella de la que fue titular, siendo así que las alegaciones que pudiera presentar
únicamente podrían referirse a la gestión de la entidad concreta por la que se le concede el trámite de alegaciones.
16 Tribunal de Cuentas
temporalmente–, sólo una consideración conjunta e interrelacionada de ambos permite obtener una
perspectiva integral de los resultados de la fiscalización.
II.1. CONTRATOS PARA LA CONSTRUCCIÓN, INSTALACIÓN, PUESTA EN EXPLOTACIÓN Y
MANTENIMIENTO DEL TRANVÍA
II.1.1. Planificación del tranvía
ESTUDIOS PREVIOS II.1.1.1.
El Plan Director de Infraestructuras de Andalucía 1997-2007, aprobado mediante Decreto de la
Junta de Andalucía 108/1999 de 11 de mayo, al referirse a la especial intensidad del uso del
transporte por carretera en Andalucía, preveía que los sistemas de tranvías y metros ligeros tenían
posibilidades de implantación, especialmente, en las aglomeraciones urbanas de Málaga, Sevilla y
Bahía de Cádiz. En relación con Jaén, dicho Plan hacía mención a la realización de actuaciones de
mejora de conexiones de largo recorrido por carretera y ferrocarril, incluyendo, entre otros,
estaciones de autobuses y ferrocarriles, sin que se contemplara como alternativa la construcción de
un tranvía en esa ciudad.
Casi una década después, la Junta elaboró el Plan de Infraestructuras para la Sostenibilidad del
Transporte en Andalucía (PISTA) 2007-2013, aprobado por Decreto 457/2008, de 16 de
septiembre, entre cuyos objetivos se contemplaba el de incrementar la participación del transporte
público en los repartos modales metropolitanos, ampliando la oferta de transporte ferroviario
(servicios de cercanías, metros y tranvías…). Entre las medidas previstas para lograrlo se
encontraba la de ejecutar actuaciones de creación de líneas de metro y tranvía en la Bahía de
Cádiz-Jerez, Málaga, Granada y Sevilla. Asimismo, se incluía la de apoyar la creación de redes de
tranvías urbanos, entre otras, en Jaén, sin precisar el alcance de dicho apoyo.
No consta en la Junta de Andalucía ni en el Ayuntamiento de Jaén la existencia de antecedentes, ni
que se llevaran a cabo estudios previos sobre las necesidades de transporte colectivo de viajeros
en la ciudad de Jaén; tampoco que se realizaran informes en los que se comparara el transporte
tranviario con otros medios alternativos −tales como autobuses, microbuses, trolebuses, con
distintos propulsores y configuraciones− con distinta incidencia, no solo en la movilidad, sino
también en aspectos urbanísticos, sociales, ambientales, energéticos, estéticos, teniendo en
cuenta, en particular, la inamovilidad distintiva del tranvía una vez construidas las vías y, en su
caso, las catenarias, frente a la flexibilidad de las fórmulas que utilizan la infraestructura viaria, y,
necesariamente, con distinta viabilidad económico-financiera e impacto en la Hacienda pública2. La
ejecución de grandes proyectos de infraestructura, de acuerdo con los principios de economía,
eficiencia y eficacia en el uso de recursos públicos, requiere que la decisión sobre su selección se
2 El actual Consejero de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía alega que el tranvía de Jaén resultó de una
decisión nacida en el Ayuntamiento de Jaén y no en la Junta de Andalucía. Añade que no se trató de una decisión
aislada, sino de la plasmación de una política generalizada a favor de medios de transporte sostenibles, remitiéndose,
entre otros documentos, al PISTA.
Debe indicarse respecto de esta alegación que, como se señala en el Proyecto de Informe, no se ha acreditado que
se dejara constancia en escrito o informe alguno de las razones que sirvieran para motivar la elección del tranvía en el
municipio de Jaén, a efectos de valorar que era la más favorable y viable, así como tampoco que se comparara este
modo de transporte con otros medios alternativos. Por otra parte, ha de añadirse que el PISTA no concretó el alcance
del apoyo de la Junta a la creación de redes de tranvías urbanos en Jaén, ni en él se incluían las razones que
servirían de fundamento a la intervención de aquella en la implantación del tranvía en esa ciudad.
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Jaén 17
adopte razonadamente en función de un estudio de las alternativas existentes a efectos de valorar
aquella que sea más favorable y viable3.
La primera actuación que consta a este Tribunal de Cuentas en relación con el tranvía de Jaén se
corresponde con la Resolución de 30 de octubre de 2007, por la que la COPT atribuyó a FFJA la
ejecución de las acciones necesarias para el estudio del trazado y del proyecto de construcción de
dicho tranvía. En aplicación de esta Resolución, FFJA inició la tramitación del expediente para la
redacción del proyecto constructivo y el estudio de alternativas, estando entre las prestaciones que
constituían su objeto la elaboración de un estudio de demanda y alternativas, además de un
estudio de viabilidad. En consecuencia, los estudios realizados sobre el sistema tranviario en
ejecución del contrato se llevaron a cabo cuando la decisión de ejecución de la obra ya se había
adoptado, por lo que no constituían instrumentos de análisis y planificación del nuevo servicio de
transporte.
Con posterioridad a tales actuaciones y a que se publicitara en los correspondientes anuncios
oficiales la licitación del contrato de redacción del proyecto constructivo y del estudio de
alternativas, la COPT y el Ayuntamiento de Jaén suscribieron, el 12 de enero de 2008, un convenio
en el que se declaraba que ambas Administraciones coincidían en el propósito de potenciar el uso
del transporte público en la ciudad de Jaén. El mismo disponía que para ello era necesario contar
con modos de transporte cuyas características de capacidad, rapidez y limpieza medioambiental
proporcionasen a los ciudadanos una alternativa de calidad al uso del vehículo privado. Asimismo,
añadía que el Ayuntamiento de Jaén apreciaba la necesidad de implantar un transporte ferroviario
en superficie, el tranvía, que viniese a completar la red de ferrocarril metropolitano y el transporte
público de autobús, sin que se hicieran otras apreciaciones ni se aportara fundamentación.
En dicho convenio se indicaba que la COPT, a petición del Ayuntamiento, se comprometía a
redactar los documentos técnicos necesarios que analizaran la viabilidad constructiva de la
infraestructura y la demanda existente para este servicio. Esta actuación evidenciaba que no se
habían considerado ni valorado la viabilidad del servicio ni la existencia de demanda suficiente para
el mismo.
En consecuencia, la implantación del tranvía en la ciudad de Jaén careció de la necesaria
planificación, de la elaboración de un previo estudio de viabilidad y de una evaluación de
alternativas que pudieran orientar y fundamentar la toma de decisiones, lo que no podía suplirse
por trabajos realizados con posterioridad, una vez adoptado el acuerdo de establecer el tranvía, ya
que cualesquiera estudios posteriores quedaban limitados a ejecutar esa decisión y no a informarla,
valorarla y sustentarla.
CONVENIOS DE COLABORACIÓN II.1.1.2.
Como se ha indicado, el 12 de enero de 2008 la COPT y el Ayuntamiento de Jaén formalizaron un
convenio de colaboración. En él la COPT, en representación de la Junta de Andalucía, asumía la
redacción de los estudios informativos y/o proyectos de construcción y se obligaba a participar en la
financiación de la obra, si bien se posponía la fijación de la cuantía de dicha participación hasta la
aprobación del proyecto constructivo. El Ayuntamiento, por su parte, se comprometía a construir las
infraestructuras e instalaciones, a llevar a cabo la inspección y dirección de la obra, al suministro
del material móvil, así como al mantenimiento y la explotación del servicio público de transporte en
tranvía.
3 El que fuera Alcalde del Ayuntamiento de Jaén en el periodo comprendido entre junio de 2011 y noviembre de 2015
aporta, en el trámite de alegaciones, unos informes emitidos por el Jefe del Negociado de Transportes, el Concejal
Delegado de Seguridad Ciudadana, Tráfico y Transportes, el Jefe del Servicio de Prevención, Extinción de Incendios y
Salvamentos y el Intendente Mayor-Jefe del Cuerpo de Policía Local, en los que declaran que no fueron consultados
sobre el tranvía con anterioridad a la redacción del proyecto de obras, lo que pone de manifiesto que la decisión de
implantar el tranvía en Jaén se adoptó sin que informaran previamente los técnicos municipales.
18 Tribunal de Cuentas
El 7 de julio del mismo año se suscribió un protocolo de colaboración entre la COPT, la Consejería
de Gobernación, ambas de la Junta de Andalucía, y el Ayuntamiento de Jaén, para la realización
de actuaciones en relación con la puesta en funcionamiento del sistema tranviario de la localidad, y
para la creación y reforma de nuevas sedes para la policía local de dicha ciudad. Las entidades
firmantes se comprometieron en el referido protocolo de colaboración, además de a la construcción
y adaptación de las futuras sedes de la policía, a la preparación del solar para la próxima
construcción de las cocheras del tranvía, cuya ejecución se estimó en un importe total de
9.059.800,70 euros. De esta cuantía, el Ayuntamiento aportaría 907.600 euros, la Consejería de
Gobernación, 1.800.000 euros y la COPT 6.352.200,70 euros.
Ya el estudio de alternativas del tranvía, elaborado por el adjudicatario del contrato para la
redacción del proyecto constructivo y del estudio de trazado del tranvía, como parte de las
prestaciones objeto del mismo, preveía la necesidad de disponer de 15.000 m2 de terrenos para la
construcción de las cocheras, considerándose idóneos los que estaban ocupados por la sede de la
policía local, por lo que se hacía necesario disponer de los mismos, con el correlativo traslado de
las dependencias de la policía a otras sedes. Este estudio se sometió a información pública el 4 de
julio, esto es, antes de que las Administraciones intervinientes suscribieran el referido protocolo de
colaboración, el día 7 de ese mismo mes, por el que se comprometieron a realizar las actuaciones
necesarias para la construcción de las cocheras.
El 17 de diciembre de 2008 se suscribió un nuevo convenio entre la COPT, la Consejería de
Gobernación y el Ayuntamiento de Jaén4, que sustituyó al firmado en enero de ese año. En este
nuevo convenio, que modificaba los términos del convenio al que sustituía, la colaboración de la
Junta de Andalucía se concretaba en realizar, a través de FFJA, todas las actuaciones necesarias
para la ejecución de las obras del tranvía y su financiación, la realización de la inspección y
dirección de las mismas, así como en financiar dichas obras. El Ayuntamiento de Jaén, por su
parte, se obligaba a la adquisición de las unidades móviles, a financiar los incrementos de
presupuestos de las obras resultantes de modificaciones al proyecto aprobado que se realizaran a
su solicitud, así como al mantenimiento y conservación de las infraestructuras y la explotación del
servicio. La dirección de obras se financiaría al 50%. Asimismo, se preveía que la COPT otorgaría
una subvención excepcional al Ayuntamiento para la ejecución de los talleres y cocheras y el
traslado de la sede de la policía local de Jaén, por importe de 8.152.200 euros, que representaba
un 89,98% del presupuesto total de los 9.059.800,70 euros de la inversión prevista, siendo el
importe restante de cuenta del Ayuntamiento.
Las condiciones acordadas en el convenio de diciembre de 2008 se modificaron mediante adenda
de 20 de mayo de 2010, en la que se indicaba la necesidad de reforzar la colaboración entre las
partes para lograr la efectiva implantación del sistema tranviario, asumiendo la COPV mayor
protagonismo y esfuerzo para hacer viable su financiación. Conforme a lo acordado, la
Administración autonómica, a través de FFJA, se subrogaba en las obligaciones económicas
resultantes del contrato de suministro del material móvil. En la adenda se señalaba que, a dicha
fecha, el Ayuntamiento había adjudicado el contrato de suministro de trenes en la modalidad de
arrendamiento financiero con opción de compra a diecisiete años junto con su mantenimiento, de
modo que FFJA suscribiría con el adjudicatario el contrato de suministro, mientras que el
Ayuntamiento formalizaría un contrato de mantenimiento, ambos sometidos a los términos de los
pliegos y de la oferta seleccionada. El Ayuntamiento de Jaén, por su parte, se obligaba a satisfacer
a FFJA la cantidad de 76.160 euros, IVA excluido, al mes, equivalente a las cuotas de
arrendamiento previstas en la oferta adjudicataria, así como a suscribir el contrato de
mantenimiento.
Los convenios, el protocolo y la adenda anteriormente referidos mencionaban la normativa que
amparaba su celebración por las entidades intervinientes: respecto de la Junta de Andalucía, se
citaba el Estatuto de Autonomía de Andalucía, la LOTUMVA y la LSFA; en cuanto al Ayuntamiento,
4 El día anterior se había iniciado el expediente de contratación de las obras por parte de FFJA .
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Jaén 19
El Estatuto de Autonomía establece, en su artículo 64.1, referido a los “Transportes y
comunicaciones”, que corresponde en exclusiva a la Comunidad Autónoma la competencia sobre :
(1.ª) Red viaria de Andalucía, integrada por ferrocarriles, (…) cuyo itinerario se desarrolle
íntegramente en territorio andaluz, (…) (3.ª) Transportes terrestres de personas y mercancías por
carretera, ferrocarril, (…) cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en territorio andaluz, con
independencia de la titularidad de la infraestructura sobre la que se desarrolle”. El artículo 56.7 de
ese mismo texto legal declara que se atribuye a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva
en materia de planificación, construcción y financiación de las obras públicas en el ámbito de la
Comunidad, siempre que no estuvieran declaradas de interés general por el Estado.
disponía, en el artículo 25.2.ll), la competencia municipal en el transporte público de viajeros y, en
el artículo 26.1.d), imponía la obligación de prestar el servicio de transporte colectivo urbano de
viajeros por parte de los municipios de más de 50.000 habitantes.
El encaje de los respectivos ámbitos competenciales de la Junta de Andalucía y los municipios de
la comunidad autónoma en dicha materia se lleva a cabo en la LOTUMVA, que se refiere, en
particular, al transporte mediante ferrocarril urbano. Su artículo 4 recoge, en su apartado primero, la
competencia de los municipios en los servicios urbanos de transporte público de viajeros que
discurran íntegramente por su territorio. El apartado dos del artículo, por su parte, prevé que,
cuando los servicios urbanos afecten a intereses públicos que trasciendan a los puramente
municipales o puedan servir a la satisfacción de necesidades de transporte metropolitano, esas
competencias deberán ejercerse en coordinación con las Administraciones y entidades de ámbito
territorial superior. Particularmente, el apartado tres del repetido artículo atribuye a la comunidad
autónoma, entre otras, las siguientes competencias: “c) la declaración de los transportes de interés
metropolitano (…) d) la planificación, ordenación y gestión de los servicios e infraestructuras de
transporte mediante ferrocarril metropolitano, entendido como modo de transporte, declarados de
interés metropolitano”. La LSFA, citada en los convenios, al definir en su artículo primero los
transportes por ferrocarril competencia de la Junta de Andalucía como objeto de la Ley, menciona
los tranvías y los ferrocarriles de interés metropolitano, remitiendo expresamente su regulación a lo
dispuesto en la LOTUMVA.
La articulación de la declaración del interés metropolitano de un sistema de transporte urbano se
regula en la LOTUMVA, que prevé, en su artículo 13, apartados 2 y 3, que ha de ser el Consejo de
Gobierno de la Junta de Andalucía el que declare, tanto la delimitación territorial del ámbito
metropolitano como la declaración del interés metropolitano. Adicionalmente, el capítulo I del título
III de la citada Ley de Andalucía regula los Planes de Transporte Metropolitano, que deben
instrumentar “la ordenación y coordinación de los transportes” en cada ámbito metropolitano,
definiendo “el sistema de transporte en el ámbito metropolitano” y realizando “las previsiones
necesarias para su gestión y financiación” (artículo 19 de la LOTUMVA).
En el caso del tranvía de Jaén, aun cuando el convenio de 12 de enero de 2008 señaló que la
participación de la Junta de Andalucía en el desarrollo de la infraestructura tranviaria se basaba en
el “apoyo al desarrollo de sistemas de transporte metropolitano y su relación con el urbano”, no se
emitió por la Junta la correspondiente declaración de interés metropolitano en relación con el
tranvía, ni se elaboró el Plan de Transporte Metropolitano en el que, entre otros aspectos, se
analizara la demanda y oferta de transporte y se delimitaran los municipios que integrarían el
ámbito metropolitano afectado por el tranvía.
Como se ha indicado en este Subepígrafe, en el convenio de 12 de enero de 2008, así como
también en los sucesivos suscritos, se aludía al propósito de ambas Administraciones ‒Junta de
Andalucía y Ayuntamiento de Jaén‒ de potenciar el uso del transporte público en esa localidad
como elemento clave para conseguir que los ciudadanos disfrutasen del más alto grado de
movilidad, de un modo eficaz y sostenible, así como a la participación de la Junta para apoyar el
desarrollo de sistemas de transportes metropolitanos y sostenibles. Sin embargo, ni en los
convenios ni en ningún otro acuerdo o informe se motivó suficientemente la participación de la
20 Tribunal de Cuentas
Junta de Andalucía en la ejecución y completa financiación de la obra tranviaria de Jaén, siendo así
que la misma estaba destinada a la prestación de un servicio de competencia municipal de
prestación obligatoria con arreglo a la LRBRL, que tenía un ámbito territorial también
exclusivamente municipal y que una vez finalizada se entregaría sin contraprestación al
Ayuntamiento5.
Por otra parte, la firma por la Alcaldesa del Ayuntamiento de Jaén del protocolo de colaboración, de
los convenios y de la adenda anteriormente referidos se realizó sin autorización del Pleno
municipal, lo que hubiera procedido. Según consta en las actas de dicho órgano, de 22 de abril y de
27 de noviembre de 2008, en dichas sesiones se informó a los Concejales sobre el convenio que
se había suscrito en enero de 2008 y sobre el proyecto de convenio que se iba a firmar en
diciembre de este mismo año, respectivamente, pero, en ninguno de los casos, se tomó acuerdo
por el Pleno del Ayuntamiento al respecto, argumentando la Alcaldesa −siguiendo el criterio
mantenido en un informe de la Secretaría municipal− que a ella le correspondía la firma de los
(competencias) que expresamente le atribuyan las leyes y aquellas que la legislación del Estado o
de las comunidades autónomas asignen al municipio y no atribuyan a otros órganos municipales”.
Debe tenerse en cuenta en relación con esta cuestión que con la firma de esos convenios se
perseguía la implantación de un servicio público municipal que iba a tener un impacto en la
ordenación urbana de la ciudad y que en ellos el Ayuntamiento asumía una serie de compromisos,
tales como la ejecución de obras y la adquisición de material móvil, que, por su cuantía −que se
detalla en el epígrafe siguiente−, debía adoptar el Pleno municipal de conformidad con la
Disposición Adicional 2ª.2 de la LCSP, por lo que hubiera sido precisa la referida autorización de
este.
II.1.2. Construcción e instalación del tranvía
Como se ha señalado en el Subepígrafe anterior, en el convenio de 17 de diciembre de 2008 se
dispuso que FFJA debía ejecutar las obras del tranvía de Jaén, incluyendo la inspección y dirección
de las mismas. Por su parte, el Ayuntamiento había de realizar las actuaciones necesarias para la
construcción y adaptación de la futura sede de la policía local así, como preparar los terrenos para
la construcción de los talleres y cocheras.
Se analizan en este Epígrafe del Informe las actuaciones efectuadas por ambas entidades para la
construcción e instalación del tranvía.
ACTUACIONES PREVIAS LLEVADAS A CABO POR LA COPT II.1.2.1.
La gestión de las actuaciones necesarias para la construcción e instalación del tranvía de Jaén se
fue atribuyendo por la COPT a FFJA6, en atención a sus competencias −como responsable, entre
otras cuestiones, de los proyectos y la ejecución de obras ferroviarias que la COPT le
5 El actual Consejero de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía fundamenta la participación de la Junta en la
implantación del tranvía de Jaén, en la colaboración interadministrativa regulada en los artículos 55 y 57 de la LRBRL
y en que se consideró de interés general la firma del conjunto de convenios de colaboración con el Ayuntamiento de
Jaén.
En las alegaciones formuladas no se ha acreditado que se dejara constancia en escrito o informe alguno de los
criterios específicos que se hubieran empleado para justificar la elección de la Junta de Andalucía de llevar a cabo la
ejecución y financiación del tranvía en Jaén, en lugar de haber optado por su localización en otros posibles
municipios, siendo así que el tranvía, como tal, estaba destinado a prestar un servicio exclusivamente municipal y no
se declaró de interés metropolitano, por lo que lo alegado no desvirtúa lo indicado en el Proyecto de Informe de
Fiscalización.
6 La creación de la AOPJA, sucesora de FFJA, tuvo lugar cuando estaban finalizando las obras del tranvía, por lo que
esta tuvo participación únicamente en su ejecución y liquidación finales, incluidas las incidencias posteriores.
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Jaén 21
encomendara−, y conforme a lo previsto en sus Estatutos7. FFJA, a su vez, contrataba con terceros
la ejecución de los trabajos.
Siendo el objeto de FFJA la realización de actuaciones competencia de la COPT, resulta
cuestionable, en lo que se refiere a las actuaciones relativas al tranvía, que esta entidad, a su vez,
recurriera sistemáticamente a terceros para realizar los trabajos que le eran encargados. Debe
tenerse en cuenta que las entidades públicas están legalmente habilitadas para crear entes
instrumentales que auxilien o coadyuven al ejercicio de las actuaciones de su competencia, si bien,
han de escoger la opción organizativa más adecuada y operativa para llevarlas a cabo. En el caso
del tranvía de Jaén, FFJA desarrollaba actividades de la COPT en calidad de organización
instrumental diferenciada y dependiente de esta, por lo que, como se ha indicado, resulta
cuestionable que este ente instrumental, creado y dotado para unos fines concretos, acudiera
permanentemente a la contratación externa para el ejercicio de las actuaciones que se le atribuían,
generando con ello una sucesión de sujetos interpuestos en cascada que alejaban del titular
originario de la competencia el control de la ejecución del objeto de la actuación que había sido
atribuida8. En concreto, en la contratación llevada a cabo para la construcción del tranvía de Jaén,
la intervención de la COPT se circunscribía, fundamentalmente, a la toma del acuerdo de la
correspondiente atribución a FFJA, a la aprobación de modificaciones e incidencias de relevancia,
así como a la recepción de las obras y a la prestación de conformidad de los gastos efectuados.
La contratación llevada a cabo por FFJA había de ajustarse, según el artículo 20 de sus Estatutos,
a las previsiones de la legislación de contratos de las Administraciones Públicas, de conformidad
Los encargos de la COPT se formalizaron a través de diversas resoluciones, donde se establecían
las actuaciones a desarrollar y su régimen de financiación. En concreto, constan dos resoluciones
de atribución por la COPT a FFJA de los trabajos necesarios para la construcción e instalación del
tranvía: Resoluciones de 30 de octubre de 2007 −estudio de trazado y proyecto de construcción−; y
de 11 de diciembre de 2008 −obra, dirección de obra y control de calidad−. Dichas Resoluciones
fueron objeto de otras complementarias, de 28 de marzo de 2008 y 23 de abril de 2009,
respectivamente, dirigidas a concretar el presupuesto, excepto en relación con el contrato de
control de calidad de la obra, respecto del que no llegó a fijarse presupuesto. Estas resoluciones se
completaban, a su vez, con otras posteriores en las que se aprobaban presupuestos
complementarios para atender modificaciones y liquidaciones de los contratos.
Asimismo, FFJA contrató la asistencia técnica y asesoría en materia de comunicación de una
empresa externa para la implementación del tranvía y suscribió tres convenios relacionados con
dicho tranvía en los que se comprometía a financiar el coste de determinadas obras y servicios, sin
que exista constancia de que la COPT emitiera resolución alguna por la que encargara estas
actuaciones al ente público.
El siguiente cuadro presenta una relación de los contratos y convenios celebrados para la
construcción e instalación del tranvía por parte de FFJA, con detalle, en su caso, de la fecha de las
7 Los Estatutos del Ente Público de Gestión de Ferrocarriles And aluces se aprobaron por Decreto 218/2003, de 22 de
julio.
8 El actual Consejero de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía alega que las entidades instrumentales se
configuraron como instrumentos especializados en la dirección de la ejecución de obras de infraestructura por parte
de la Consejería, no como instrumentos de ejecución material, ni de redacción de proyectos y de dirección de obra.
Su actividad técnica consistía únicamente en seleccionar la mejor oferta existente en el mercado para realizar tales
trabajos y en la dirección y control técnico de los mismos, lo que entiende que no es criticable desde el punto de vista
de la legalidad, organizativo ni de mercado.
Debe señalarse respecto de esta alegación que el Proyecto de Informe no cuestiona la legalidad de la creación de
entes instrumentales, sino el que dichos entes acudan sistemáticamente a terceros para realizar las actuaciones
encomendadas, tanto las relativas a la ejecución de obras como las asistencias técnicas −tales como la dirección de
las obras−, alejando de este modo al titular originario de la competencia, del control de la e jecución del objeto de la
actuación que había atribuido.
22 Tribunal de Cuentas
resoluciones de la COPT −tanto las de atribución de la actuación como de las complementarias en
las que se fijó el presupuesto inicial−:
Cuadro 1 Contratos y convenios celebrados por FFJA para la construcción e instalación
del tranvía de Jaén, con detalle de la correspondiente atribución por la COPT
(importe en euros, IVA incluido)
Objeto Tipo Fecha de
Resolución de la
COPT
Procedimiento de
adjudicación Importe Fecha de
formalización
CONTRATOS
Redacción del estudio de trazado y
proyecto de construcción
del sistema
tranviario de Jaén
Asistencia
técnica 30/10/2007
28/03/2008 Concurso abierto 2.036.880,00 12/06/2008
Obras para la ejecución de las actuaciones
necesarias para las obras del sistema
tranviario de Jaén
Obras 11/12/2008
23/04/2009 Abierto pluralidad
de criterios 71.826.158,06 15/04/2009
Dirección de las obra
s del sistema
tranviario de Jaén Servicios
11/12/2008
23/04/2009
Abierto pluralidad
de criterios 3.030.885,67 29/04/2009
Control de calidad de las obras del sistema
tranviario de Jaén Servicios 11/12/2008
Abierto pluralidad
de criterios 545.880,39 16/04/2009
Asesoría en materia de comunicación para
la implementación del tranvía de Jaén Servicios --
Negociado sin
publicidad 49.184,02 26/06/2009
Gastos diversos en publicidad y
propaganda
Servicios -- Contratación menor 229.342,07 --
CONVENIOS
Convenio con una compañía eléctrica para
ampliación y modificación de la instalación
de distribución eléctrica de la “Subestación
los Olivares”
-- -- -- 1.064.344,32 14/04/2009
Convenio con una compañía eléctrica para
ampliación y modificación de la instalación
de distribución eléctrica de la “Subestación
Vaciacostales”
-- -- -- 892.955,23 14/04/2009
Convenio con la Universidad de Jaén
--
--
--
68.672,00
30/11/2009
Fuente: Elaboración propia a partir de los expedientes de c ontratación y convenios celebrados para la construcción del tranvía
CONTRATOS Y CONVENIOS CELEBRADOS POR FFJA PARA LA CONSTRUCCIÓN E II.1.2.2.
INSTALACIÓN DEL TRANVÍA
Contrato de redacción del proyecto de trazado y de construcción
Como se ha indicado, por Resolución de la COPT de 30 de octubre de 2007 se atribuyó a FFJA la
ejecución de las actuaciones necesarias para el estudio de trazado y proyecto de construcción del
sistema tranviario de Jaén. Atendiendo a dicha resolución, FFJA convocó un concurso para la
contratación (con realización de la campaña de geotécnica) de la redacción del proyecto de trazado
y de construcción.
En la Resolución de octubre de 2007 citada no se fijó el presupuesto para llevar a cabo los
trabajos, siendo en una Resolución posterior, de 28 de marzo de 2008, cuando ya se habían
examinado las ofertas y el Consejo Rector de FFJA había manifestado su conformidad con la
propuesta de adjudicación formulada por la Mesa de Contratación, donde se aprobó el presupuesto
por 2.159.092,80 euros, que comprendía el importe por el que se adjudicó el contrato, 2.036.880
euros, IVA incluido, más 122.212,80 euros por los gastos generales y corporativos de FFJA.
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Jaén 23
La orden de inicio de este contrato incluía una breve justificación sobre la necesidad de la
contratación, en la que se indicaba que resultaba preciso desarrollar un estudio de demanda y un
estudio de alternativas que permitiera seleccionar una opción de trazado óptima en coordinación
con el Ayuntamiento de Jaén, señalando que una vez elegida esta, se elaboraría el proyecto de
trazado. El pliego de prescripciones técnicas (PPT) preveía estas actuaciones entre los cometidos
que debía realizar el adjudicatario; no lo hacía, sin embargo, aun cuando debería enunciarse en el
mismo, el pliego de cláusulas administrativas particulares (PCAP), que recogía como único objeto
del contrato la redacción del proyecto de trazado y de construcción9.
Para su licitación se empleó un PCAP tipo, informado por los servicios jurídicos en mayo de 2007,
al que se incorporaron, mediante anexos adjuntos, los requisitos de solvencia y los criterios de
adjudicación específicos para esta contratación. En el expediente remitido no figura que estos
anexos, que incluían aspectos sustanciales para la adjudicación del contrato, fueran sometidos al
control de legalidad preceptivo.
El PCAP preveía un presupuesto por importe de 2.300.000 euros, IVA incluido. En concreto, en el
anejo nº 1 “Cuadro resumen de características del contrato” del PCAP se dispuso que la forma de
determinación del presupuesto era a tanto alzado, supuesto previsto en el artículo 202 del TRLCAP
cuando no era posible o conveniente su descomposición. Siendo el presupuesto un elemento
básico para la determinación del precio de los contratos, no se concretaron los datos que se
tuvieron en cuenta ni los cálculos realizados para la cuantificación del mismo, de manera que no ha
podido comprobarse si estos se realizaron de acuerdo con el precio general del mercado, como
requería el artículo 14.1 del TRLCAP.
En el PCAP se establecieron dos criterios de adjudicación, el técnico y el económico, dividiéndose
el primero en dos subcriterios y uno de estos, a su vez, en otros tres. Entre los subcriterios técnicos
se incluyeron algunos que se referían a la solvencia de las empresas, como la “adaptación e
idoneidad de la dimensión y capacidad al objeto del contrato” y el “personal”, que habían de cumplir
todas las empresas para ser admitidas a la licitación, y que, por tanto, hubieran de constituir
criterios de solvencia conforme el artículo 17 del TRLCAP y no criterios de adjudicación del
contrato10. Precisamente, entre los medios acreditativos de la solvencia técnica, el PCAP requería
que los técnicos participantes dispusieran de una determinada titulación y experiencia.
Asimismo, en el PCAP se preveía la exclusión de aquellas ofertas que no alcanzaran 60 puntos de
valoración técnica. Adicionalmente, se preveía la posibilidad de que la Mesa de Contratación
aumentara ese umbral, a propuesta del Comité Técnico, hasta un máximo de 75. Esta variación del
umbral se produciría después de conocerse las ofertas técnicas recibidas, lo que no se ajustaba a
los principios de publicidad, objetividad y transparencia. En todo caso, esta posibilidad no se
ejerció.
El expediente contractual no disponía de certificado de existencia de crédito o documento que
9 El actual Consejero de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía argumenta, en el trámite de alegaciones, que en
el PCAP y en el PPT se hicieron constar los cometidos que habría de realizar el adjudicatario, de manera que este
pudo conocerlos en el momento de la licitación.
Debe indicarse respecto de esta alegación que el Proyecto de Informe no cuestiona que el licitador haya podido
conocer el objeto de la contratación, sino la falta de su completa determinación en el PCAP.
10 El actual Consejero de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía señala, en el trámite de alegaciones, que, de
acuerdo con la normativa nacional y comunitaria, es posible la aplicación de los criterios de solvencia como criterios
de adjudicación cuando la calidad del personal empleado pueda afectar de manera significativa a la ejecución del
contrato.
En relación con esta alegación debe manifestarse que, además de que la Directiva 2014/24/UE no es de aplicación al
contrato fiscalizado por ser muy posterior a su tramitación, en el expediente contractual no se justificó la especial
incidencia que el personal empleado pudiera tener en la ejecución de la obra tranviaria, como requiere la Directiva
alegada, aportándose únicamente un informe del gerente del contrato redactado ad hoc para el trámite de
alegaciones, el 27 de septiembre de 2017.
24 Tribunal de Cuentas
su cláusula 3, que se habían cumplido los trámites precisos para asegurar la existencia de crédito
suficiente para atender las obligaciones económicas que se derivasen para FFJA11.
Respecto de las garantías, el PCAP preveía que el adjudicatario debía constituir, además de la
garantía definitiva del 4% del importe de adjudicación, una garantía especial, por el 2% del
presupuesto de adjudicación, sin que en el expediente se indicaran las circunstancias especiales
de las referidas en el artículo 36.3 del TRLCAP que justificaran su exigencia.
El acuerdo de aprobación del expediente carecía de firma y no incluía la aprobación del gasto,
disponiendo que este se aprobaría con carácter previo a la adjudicación del contrato, lo que no se
aprobación del gasto salvo en el caso del supuesto excepcional previsto en el artículo 85, párrafo a)
del mismo texto legal, esto es, que se tratara de un presupuesto que no pudiera ser establecido
previamente por la Administración y debiera ser presentado por los licitadores, circunstancia que no
concurría en el expediente fiscalizado. Debe tenerse en cuenta que, como se ha señalado, la
resolución de la COPT por la que se aprobó el presupuesto para llevar a cabo estos trabajos se
emitió una vez propuesta la adjudicación del contrato.
La evaluación técnica de las catorce ofertas presentadas se recogió en un informe del Comité
Técnico, que asistía a la Mesa de Contratación para la adjudicación del contrato, en el que no se
especificaban los motivos concretos por los que se concedieron las puntuaciones a los licitadores,
lo que no se ajustó a los principios de objetividad y transparencia. Asimismo, se observa que se
establecieron subcriterios y ponderaciones no previstos en el PCAP, lo que tampoco resultó
conforme con los principios de publicidad, transparencia y objetividad que han de presidir la
contratación pública12. Además, no se evaluó el criterio “metodología y grado de conocimiento”, al
que el PCAP otorgaba el 45% de la puntuación máxima por valoración técnica. Este criterio fue
valorado posteriormente por la Mesa, si bien solo figura la puntuación otorgada a cada uno de los
licitadores en un cuadro en el que no consta la motivación.
El contrato se formalizó el 12 de junio de 2008, por un importe de 2.036.880 euros, IVA incluido,
habiéndose superado el plazo de 30 días desde la notificación de la adjudicación que hubiera
requerido el artículo 54.1 del TRLCAP, así como el de dos meses desde la apertura de las
proposiciones económicas fijado en la cláusula 8.2 del PCAP.
Un mes después de haberse formalizado el contrato, se propuso incrementar el presupuesto de la
atribución por un importe de 61.496,82 euros, IVA incluido, con objeto de disponer de una
cartografía más precisa, en concreto, para realizar un taquímetro completo de toda la traza por el
que discurriría el sistema tranviario. Según establecía el PPT la cartografía se proporcionaría por
FFJA al consultor, siendo esta la facilitada por el Ayuntamiento de Jaén. La propuesta de
modificación no justificó la imposibilidad de haber previsto tal circunstancia con anterioridad,
poniendo de manifiesto una deficiente planificación de los trabajos a realizar al no conocerse
suficientemente en el momento de la licitación del contrato el alcance de los trabajos de los que ya
11 El actual Consejero de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía, en alegaciones, se remite a la Resolución de la
Consejería en la que se determinó el presupuesto de la obra, siendo esta posterior a la aprobación del expediente de
contratación, por lo que la misma no puede tratarse del certificado de existencia de crédito al que se refería el artículo
67.2) del TRLCAP, de modo que lo alegado no desvirtúa lo expuesto en el Proyecto de Informe de Fiscalización.
12 El actual Consejero de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía alega que los subcriterios recogidos en el
informe de valoración no er an ajenos a los criterios de adjudicación ni se desviaban de estos, ajustánd ose a lo
establecido en el PCAP, por lo que estima que estos no suponen una infracción legal.
En relación con esta alegación ha de manifestarse que el Proyecto de Informe no indica que se haya cometido una
infracción legal, sino la disconformidad de la actuación realizada con los principios de la contratación pública
referenciados. Asimismo, ha de añadirse que en el contrato examinado no se daban las condiciones y requisitos
requeridos por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) y la doctrina de los Tribunales
Administrativos de Recursos Contractuales mencionada en la propia alegación, ya que los criterios de adjudicación se
establecieron en el PCAP con una excesiva generalidad y algunos de los subcriterios posteriormente establecidos no
guardaban una relación necesaria y directa con los criterios del PCAP, como hubiera sido preciso, por lo que los
licitadores no pudieron disponer de la información adecuada para preparar sus ofertas.
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Jaén 25
se disponía. Por Resolución de la COPT de 21 de noviembre de 2008 se aprobó el incremento del
presupuesto de atribución, formalizándose, el 27 de enero de 2009, la adenda al contrato en la que
se incluyó esta nueva prestación, por un importe de 61.496,82 euros, IVA incluido.
El acta de recepción definitiva se firmó el 8 de marzo de 2010, cuando había transcurrido más de
un año desde la aprobación del proyecto constructivo −16 de diciembre de 2008− y la publicación
en el Boletín Oficial de Estado del anuncio de licitación de la obra −29 de diciembre de 2008−.
Debe tenerse en cuenta que, siendo el plazo previsto para la ejecución del contrato de catorce
meses y disponiendo de un mes para la emisión del acta formal de recepción, según el artículo
110.2 del TRLCAP, el acta de recepción debería haberse firmado en septiembre de 2009.
El total facturado por el contratista ascendió a 2.156.745,94 euros, IVA incluido, que comprendía el
importe del contrato por 2.036.880 euros, el de la adenda por 61.496,82 euros, así como el de una
factura por trabajos realizados en febrero de 2010 por 58.369,12 euros. Siendo así que el importe
de estos últimos trabajos excedía del precio del contrato y de la adenda, no consta a este Tribunal
de Cuentas que se motivara la necesidad de su ejecución, que se fiscalizara este gasto ni que se
formalizara el correspondiente contrato o, en su caso, se tramitara la modificación contractual que
le diera la debida cobertura contractual13. El pago de esta última factura fue asumido por FFJA, sin
que recibiera cantidad alguna de la COPV.
De acuerdo con el PPT, el consultor debía realizar un estudio de alternativas y de demanda.
El estudio de alternativas del sistema tranviario de Jaén definió tres opciones de trazado para el
tranvía: alternativa este, alternativa oeste y alternativa J.
Por su parte, el estudio de demanda analizó la potencial demanda de viajeros con la introducción
del tranvía como medio de transporte en Jaén, partiendo de los datos de demanda de las líneas de
autobuses urbanos de la ciudad. Sin embargo, el estudio partía de una demanda media diaria del
transporte público de 22.465 viajeros en día laborable, equivalente a unos 6,7 millones de viajeros
anuales, previendo, además, un desarrollo urbanístico acelerado, en el que en un plazo de quince
años se urbanizaría todo el suelo urbanizable, mientras que la empresa concesionaria del servicio
de transporte por autobús presentaba una demanda aproximada de cinco millones de viajeros
anuales. En consecuencia, la demanda prevista en el estudio representaba un incremento del 34%
sobre la del transporte en autobuses urbanos, calificando el propio estudio los resultados de
optimistas.
Como se detallará más adelante, un informe posterior, de 17 de enero de 2013, realizado por
Ferrocarrils de la Generalitat de Catalunya (FGC) para el Ayuntamiento de Jaén con la finalidad de
determinar las posibilidades y modalidades de explotación14, estudió la demanda que podría tener
el servicio tranviario, arrojando unos resultados inferiores a los que se habían previsto en el estudio
de demanda contratado por la COPT. Comparando este estudio y sus propias estimaciones, FGC
concluía que el informe de la COPT preveía una oferta superior a la que se proponía en el
documento de FGC (hasta 5’ de intervalo en hora punta); que el propio estudio de demanda admitía
que la evolución prevista era optimista, en la medida en que se consideraba que en quince años se
urbanizaría el 100% del suelo urbanizable; que el estudio de demanda no contemplaba ninguna
reestructuración en el transporte de superficie, fuera este público (autobuses) o privado; y que la
13 El actual Consejero de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía señala, en el trámite de alegaciones, que no se
tramitó el expediente correspondiente a los trabajos efectuados, motivo por el cual FFJA llevó a cabo un expediente
de liquidación, que tuvo por objeto acreditar la realización de la prestación y su recepción de conformidad por la
AOPJA, como soporte del resarcimiento al contratista para evitar un enriquecimiento injusto de la Administración;
argumentación que confirma lo expuesto en el Proyecto de Informe de Fiscalización.
14 En el Subepígrafe II.1.5.3 de este Proyecto de Informe se analiza el Acuerdo de intenciones suscrito entre el
Ayuntamiento de Jaén y FGC, con el fin de estudiar las necesidades de apoyo y asistencia que el Ayuntamiento
pudiera precisar para llevar a cabo la explotación tranviaria. En ejecución de dicho Acuerdo, FGC emitió, entre otros,
el informe sobre costes de explotación del servicio tranviario de 17 de enero de 2013.
26 Tribunal de Cuentas
experiencia de la marcha en blanco, con acceso gratuito a los tranvías, había mostrado un grado
de utilización de estos del orden de 8.000 viajeros/día.
Por todo ello, FGC estimaba que, en el primer año de explotación, la demanda podía estar
alrededor de 1.500.000 viajeros/año, frente a los 2.292.000 que preveía el estudio, y añadía que, a
diez años vista, en función de la evolución de diversas variables del servicio y/o entorno, podría
ascender a un valor en la horquilla de 1.750.000–2.100.000 viajeros/año, frente a los 3.237.000 del
citado estudio.
Sobre las tres alternativas que fueron objeto de estudio, la alternativa este era la que presentaba
los valores más altos de demanda, además de ser la menos sensible a la distancia de cobertura,
siendo esta la seleccionada.
El estudio de alternativas fue sometido a los trámites de audiencia e información pública y al
estudio de impacto ambiental, siendo acordado por la COPT el 1 de diciembre de 2008, sin que
conste que el Pleno municipal aprobara previamente el trazado del tranvía.
El proyecto constructivo, que fue aprobado por la COPT el 16 de diciembre de 2008, preveía un
presupuesto de ejecución para la obra del tranvía de 96.540.198,83 euros, según el siguiente
desglose:
Cuadro 2 Presupuesto del proyecto constructivo
(importe en euros)
Capítulos Importe %
Demoliciones, traslados y levantes
1.986.023,57
3%
Movimiento de tierras
3.356.065,01
5%
Drenaje plataforma
698.103,55
1%
Estructuras
445.584,32
1%
Arquitectura de paradas
1.233.355,80
2%
Cocheras y talleres
16.457.597,21
24%
Integración urbana
10.792.649,54
15%
Aparcamiento disuasorio
1.711.415,73
2%
Superestructura de vía
8.774.855,47
13%
Instalaciones ferroviarias y de paradas
15.699.449,03
22%
Situaciones provisionales
670.363,95
1%
Servicios afectados
6.232.971,26
9%
Obras complementarias 341.274,76 0%
Integración ambiental
115.680,00
0%
Protección patrimonio arqueológico
541.501,15
1%
Seguridad y salud
879.504,06
1%
PRESUPUESTO DE EJECUCIÓN MATERIAL 69.936.394,41 100%
13% Gastos Generales
9.091.731,27
6% Beneficio Industrial
4.196.183,66
Suma
83.224.309,34
16% IVA
13.315.889,49
PRESUPUESTO DE EJECUCIÓN POR CONTRATA 96.540.198,83
Fuente: Proyecto constructivo, aprobado en diciembre de 2008.
En el presupuesto del proyecto constructivo, la representatividad agregada de los capítulos
“superestructura de vía” e “instalaciones ferroviarias y de paradas”, que junto con el de “cocheras y
talleres” constituyen la parte esencial en la construcción de un tranvía, es del 35%.
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Jaén 27
Por su parte, la representatividad de las partidas “integración urbana” y “servicios afectados”, de
carácter accesorio a lo que constituye propiamente la construcción de la obra tranviaria, se eleva al
24% del presupuesto. Estas partidas, además, se completaron con otras actuaciones financiadas
por la COPT, dirigidas al mismo fin, esto es, a facilitar los terrenos y remover obstáculos para su
construcción, tales como las correspondientes a la expropiación por adquisición y ocupación
temporal de terrenos para la implantación del tranvía así como la realización de otras actuaciones
sobre instalaciones que se vieron afectadas por el tranvía.
En relación con esta cuestión debe indicarse que el trazado del tranvía ocupa 4,7 kilómetros de
longitud, lo que hizo precisa para su ejecución la expropiación de terrenos con una extensión total
de 81.476,72 m2, bien adquiriendo su plena posesión (70%), bien mediante su ocupación temporal
(30%), lo que requirió realizar pagos por un total de 2.462.777,55 euros, cantidad que financió la
COPT. Asimismo, según consta en el acta de la reunión celebrada el 16 de diciembre de 2009 por
la comisión mixta de seguimiento del convenio concertado entre la Consejería de Gobernación, la
COPT y el Ayuntamiento de Jaén para la puesta en servicio del sistema tranviario, se llevaron a
cabo unas obras en un colegio público y en un centro especial de empleo, ambos de titularidad del
Ayuntamiento de Jaén, que resultaban afectados por la obra tranviaria. Las obras se ejecutaron por
la unión temporal de empresas (UTE) adjudicataria de la obra tranviaria, por un importe total de
654.434,40 euros, IVA incluido, siendo abonadas por la Dirección General de Transportes de la
COPT.
Por otra parte, en el capítulo de “cocheras y talleres” del proyecto constructivo se incluyó la
demolición de la entonces sede de la policía local de Jaén y la preparación del solar para la
ejecución de las obras para la construcción de los talleres y cocheras del tranvía. Sin embargo, en
el convenio suscrito el de 17 de diciembre de 2008, esto es, un día más tarde de la aprobación del
proyecto, se preveía su ejecución por el Ayuntamiento de Jaén. Ambas previsiones resultaban
contradictorias. Así, el citado convenio disponía que la Junta de Andalucía financiaría, mediante el
otorgamiento de una subvención excepcional por importe de 8.152.200 euros, las actuaciones
necesarias para la construcción y adaptación de las futuras sedes de la policía local de Jaén y la
preparación del solar para la construcción de las cocheras del tranvía, siendo obligación del
Ayuntamiento ejecutar las actuaciones necesarias para la preparación física y jurídica del solar.
Contrato de obras del tranvía
Con fecha 11 de diciembre de 2008 la COPT dictó la Resolución por la que atribuía a FFJA la
realización de las actuaciones necesarias para la ejecución de las obras del sistema tranviario de
Jaén, la dirección de obra y el control de calidad, unos días antes de que fuera aprobado el
proyecto constructivo. Posteriormente, mediante Acuerdo de Consejo de Gobierno de la Junta de
Andalucía de 7 de abril de 2009, se autorizó el presupuesto para ejecutar las actuaciones
encomendadas, por importe de 76.135.727,54 euros, que comprendía la cuantía por la que se
adjudicaron las obras, esto es, 71.826.158,06 euros, IVA incluido, más el correspondiente 6% en
concepto de gastos generales y corporativos de FFJA.
Con objeto de llevar a cabo las obras del tranvía, FFJA tramitó un procedimiento abierto con
pluralidad de criterios, con un presupuesto de licitación de 96.540.198,83 euros, IVA incluido, y un
plazo de ejecución de veinte meses.
El expediente contractual no disponía de certificado de existencia de crédito o documento que
señalaba, en su cláusula 8, que se habían cumplido los trámites precisos para asegurar la
existencia de crédito suficiente para atender las obligaciones económicas que se derivasen para
FFJA.
El PCAP estableció dos criterios de adjudicación, el técnico y el económico, el primero de los
cuales se dividió en otros siete, sin que la elección de estos criterios conste en el expediente, lo
28 Tribunal de Cuentas
“equipo humano y medios materiales”, la “idoneidad de materiales y suministros” y el “plan de
gestión medioambiental”, que constituyen requisitos de solvencia técnica de acuerdo con el artículo
65 de la LCSP, y que, como tales, debían cumplir todas las empresas para ser admitidas a la
licitación, y, por tanto, no eran susceptibles de ser utilizados como criterios de adjudicación del
contrato15.
Debe tenerse en cuenta que el artículo 134 de la LCSP exigía que para la valoración de las
proposiciones y la determinación de la oferta económicamente más ventajosa había de atenderse a
criterios directamente vinculados al objeto del contrato, no concurriendo en los criterios
anteriormente referidos esta condición. Asimismo, ha de añadirse que la LCSP permitía en su
artículo 53 que los órganos de contratación pudieran exigir a las personas jurídicas que
especificaran en las ofertas los nombres y la cualificación profesional del personal responsable de
ejecutar la prestación. Igualmente, preveía que pudieran requerir a los licitadores que se
comprometieran a dedicar o adscribir a la ejecución del contrato los medios personales o
materiales suficientes para ello. De este modo, la LCSP facultaba a los órganos de contratación a
que se garantizaran unos medios materiales y personales suficientes y adecuados para la
ejecución de los contratos, sin que estos estuvieran previstos entre los criterios de adjudicación.
Asimismo, el PCAP evaluaba el grado de cumplimiento del PPT, considerándolo como uno de los
criterios de la valoración técnica. La inclusión de este criterio no quedó justificada, teniendo en
cuenta que el PCAP disponía que las prescripciones del PPT eran de obligada observancia,
circunstancia que ya es, en sí misma, obligatoria conforme al artículo 100 de la LCSP y que no es
procedente la inclusión de criterios de adjudicación que supongan la valoración del cumplimiento
del PPT16.
Respecto de las ofertas económicas, el PCAP establecía una fórmula de valoración y añadía que
para la evaluación global de las ofertas y la determinación de la más ventajosa, la Mesa de
Contratación fijaría un valor de puntuación técnica mediante acuerdo adoptado antes de la apertura
de proposiciones económicas, comprendido entre 70 y 85 puntos. El valor adoptado por la Mesa de
Contratación fue de 70, sin que consten los motivos por los que se fijó ese intervalo y se estableció
finalmente el valor de 70, lo que no resulta acorde con los principios de publicidad y
transparencia17.
El PCAP dividía las ofertas en tres tramos –de calidad técnica “elevada”, “suficiente” e
“inaceptable”‒, indicando que la propuesta de adjudicación de la Mesa al órgano de contratación
recaería sobre la más barata del primer intervalo excepto en el caso de que la oferta del segundo
de los intervalos fuera “sustancialmente” más económica, en cuyo supuesto se propondría esta
última. Se señalaba que se consideraría que la mejor oferta del intervalo de calidad técnica
15 En relación con la alegación del actual Consejero de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía respecto de la
solvencia, véase la nota al pie de página nº 10.
16 El actual Consejero de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía alega que a través del referido criterio de
adjudicación se valoraba la calidad de la oferta y la profundidad del estudio de la misma, citando la Sentencia del
TJUE de 12 de marzo de 2015 para sostener la admisibilidad de dicho criterio.
En relación con lo alegado ha de indicarse que el artículo 129 de la LCSP disponía que las proposiciones de los
interesados debían ajustarse al PCAP, mención que ha de extenderse al PPT, de modo que el incumplimiento de esta
obligación tendría como consecuencia necesaria la exclusión de aquellas ofertas que no observaran las
especificaciones técnicas previstas en el mismo (artículo 84 del RGLCAP), no siendo, por tanto, posible con arreglo a
la norma la valoración de las ofertas según un mayor o menor grado de cumplimiento del PPT. A mayor
abundamiento, ha de señalarse que el PPT del contrato de obras examinado no señalaba que a través del citado
criterio de adjudicación se valorase la calidad de la oferta, como argumenta el alegante.
17 El actual Consejero de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía alega que el criterio para el establecimiento del
valor técnico venía determinado en el Anejo 6 del PCAP.
En relación con esta alegación ha de señalarse que en el PCAP se señalaba únicamente que para la fijación del
referido valor técnico se estaría a la especificidad técnica del expediente, sin mayor precisión. También establecía el
procedimiento a seguir para su fijación pero no los motivos por los que finalmente la Mesa de Contratación estableció
el valor de 70, que es lo que se indica en este Proyecto de Informe de Fiscalización, por lo que lo alegado no
desvirtúa lo indicado en el Proyecto de Informe de Fiscalización.
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Jaén 29
suficiente era sustancialmente más barata que la de calidad técnica elevada cuando la diferencia
de puntuación económica entre ambas fuera superior a 0,65 puntos. Este sistema de valoración de
las ofertas, determinante en su selección, no estaba previsto en los artículos 134 y 135 de la LCSP
referidos a los criterios de adjudicación y a la valoración de las ofertas, e incluía un elemento de
valoración adicional distinto de la suma de las puntuaciones obtenidas, sistema este último que
hubiera sido más acorde con el principio de transparencia.
En relación con las garantías, el PCAP preveía que el adjudicatario provisional debería constituir,
además de la garantía definitiva del 5% del importe de adjudicación, una garantía especial, por el
2% del presupuesto de adjudicación, sin que en el expediente se indicaran las circunstancias
especiales a las que se refería el artículo 83.2 de la LCSP que justificaran su exigencia.
La evaluación técnica de las catorce ofertas admitidas se recogió en un informe realizado por el
Comité Técnico, que asistía a la Mesa de Contratación para la adjudicación del contrato, en el que
se indicaban los distintos aspectos a valorar y las puntuaciones otorgadas para cada uno de ellos,
si bien contenía escasas valoraciones sobre las propuestas ofertadas y no especificaba los motivos
concretos por los que se concedían las puntuaciones a los licitadores. Además, no se evaluaron los
criterios “calidad del estudio del proyecto y cumplimiento de las prescripciones del PPT”, “programa
de actuaciones medioambientales” e “idoneidad de materiales y suministros”. Estos criterios fueron
valorados posteriormente por la Mesa, en cuya acta se describieron las ofertas en función de los
distintos aspectos a valorar y se incluyó alguna valoración al respecto, si bien no se motivaron
suficientemente las puntuaciones otorgadas, contrariamente al principio de transparencia que ha de
regir en la contratación pública.
El contrato se adjudicó provisionalmente el 7 de abril de 2009 por importe de 71.826.158,06 euros,
IVA incluido, lo que representó una baja del 25,60% respecto del presupuesto de licitación, según
se detalla en el siguiente cuadro, y por un plazo de ejecución de diecinueve meses. La adjudicación
definitiva tuvo lugar el 15 de abril de 2009, lo que no se ajustó a lo dispuesto en el artículo 135.4 de
la LCSP, al no haber transcurrido el plazo de quince días desde la adjudicación provisional
requerido en dicho precepto. El contrato se formalizó en esa misma fecha.
En el siguiente cuadro se detalla el presupuesto de la obra finalmente adjudicado:
30 Tribunal de Cuentas
Cuadro 3 Obras del tranvía. Presupuesto final adjudicado
(importe en euros)
Capítulos Importe
Demoliciones, traslados y levantes 1.986.023,57
Movimiento de tierras
3.356.065,01
Drenaje plataforma
698.103,55
Estructuras
445.584,32
Arquitectura de paradas
1.233.355,80
Cocheras y talleres
16.457.597,21
Integración urbana
10.792.649,54
Aparcamiento disuasorio
1.711.415,73
Superestructura de vía
8.774.855,47
Instalaciones tranviarias 15.699.449,03
Situaciones provisionales
670.363,95
Servicios afectados
6.232.971,26
Obras complementarias
341.274,76
Integración ambiental
115.680,00
Protección patrimonio arqueológico
541.501,15
Seguridad y salud
879.504,06
PRESUPUESTO DE EJECUCIÓN MATERIAL 69.936.394,41
COEFICIENTE DE ADJUDICACIÓN 0,7440025907
13% Gastos Generales
6.764.271,62
6% Beneficio Industrial
3.121.971,52
Suma
61.919.101,77
16%I.V.A.
9.907.056,28
PRESUPUESTO DE EJECUCIÓN POR CONT RATA 71.826.158,05
Fuente: AOPJ.
El 22 de abril de 2009 se dictó el acta de comprobación del replanteo y de viabilidad de las obras.
Posteriormente, el 30 de abril, el gerente de obras autorizó el inicio de los trabajos, cuando,
conforme el artículo 212 de la LCSP, el inicio de las obras comienza con el acta de comprobación
del replanteo.
El 19 de marzo de 2010 se propuso una modificación del contrato motivada por las siguientes
razones:
- Afección a zonas ajardinadas y arbolado viario en la ciudad de Jaén: Iniciadas las obras e
identificada la masa arbórea afectada por las mismas se procedió, a petición del
Ayuntamiento de Jaén, al estudio de la modificación del trazado y de la ubicación de las
paradas en todo lo necesario para reducir al máximo dicha afección.
- Cumplimiento del informe de evaluación ambiental: Durante la ejecución de la obra se puso
de manifiesto que la afección al patrimonio arqueológico era mucho mayor de la que se
preveía en los estudios previos disponibles, de modo que se precisaba realizar un nuevo
dimensionamiento de las secciones tipo de movimientos de tierra y superestructura para
evitar dicho impacto, adaptar la ubicación y tipología de cimentaciones y postes de
catenaria, así como reubicar una nueva subestación eléctrica y eliminar otra.
- Realidad geotécnica: Cuando se redactó el proyecto de construcción no se realizaron
trabajos de prospección geotécnica en distintas zonas del ámbito de la actuación por no
poder acceder a algunas parcelas. Una vez se accedió a ellas se concluyó que era
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Jaén 31
necesario, entre otros extremos, adecuar y dimensionar las soluciones geotécnicas y los
elementos estructurales planteados en el proyecto y realizar una nueva disposición y
definición del acceso al recinto de talleres y cocheras y aparcamiento disuasorio.
- Situación real del tráfico: En la ejecución de las obras se comprobó que las soluciones
propuestas al tráfico durante la fase de obras eran distintas de las previstas, lo que requería
su rectificación y, por tanto, modificar los capítulos del proyecto afectados por ello.
- Servicios afectados: La mayoría de las instalaciones existentes eran distintas de las que la
compañía y/o Ayuntamiento preveían.
- Material móvil: Antes de la ejecución de las obras no se conocían las características del
material móvil ni se estudió el terreno sobre el que se sustentaría e implantaría la
superestructura y vía del sistema tranviario, lo que influía decisivamente sobre sus
características y comportamiento en lo que a absorción y propagación de ruidos y
vibraciones se refería. Una vez se conocieron estos extremos, se concluyó que era
necesario revisar, dimensionar y adaptar las instalaciones tranviarias, la maquinaria y los
equipos específicos del proyecto a dicho material móvil.
Del examen de dichas modificaciones se desprende que no todas ellas se debieron a causas
imprevistas, como requería el artículo 202.1 de la LCSP, sino a omisiones en las actuaciones
preparatorias necesarias para conocer las necesidades a cubrir y el alcance de los trabajos a llevar
a cabo, resultando deficientes o incompletos los que se habían efectuado, entre otros, el replanteo
previo, el análisis de los servicios afectados, el estudio geotécnico o el cumplimiento del informe de
evaluación ambiental18.
Por lo que se refiere al material móvil, las incidencias puestas de manifiesto en la propuesta
evidenciaban una descoordinación entre las Administraciones intervinientes, esto es, entre la
COPT, como responsable de la ejecución de la obra a través de FFJA, y el Ayuntamiento de Jaén,
como órgano titular del servicio tranviario. El Ayuntamiento inició el 24 de junio de 2009 ‒una vez
adjudicado la obra tranviaria‒ la tramitación del expediente relativo al suministro y puesta en
funcionamiento del material móvil, debiendo haberse previsto que las unidades móviles que se
adquiriesen se ajustaran a las características de la vía. Esta falta de previsión supuso la necesidad
de modificar parte de la obra ejecutada.
Al respecto debe señalarse, asimismo, que el artículo 202 de la LCSP establecía unos límites a
toda modificación contractual, de manera que, una vez perfeccionado el contrato, el órgano de
contratación sólo podría introducir modificaciones por razón de interés público en los elementos
que lo integran cuando fueran debidas a causas imprevistas, justificándolo debidamente en el
expediente. Debían entenderse por “causas imprevistas”, en sentido jurídico, aquellos extremos
que no existían en el momento de la contratación y, por tanto, no resultaban extensibles a los que
pudieran identificarse con elementos, hechos o circunstancias que existieran en aquel momento y
que no se hubieran tenido en cuenta en la contratación. En el caso de la modificación del contrato
de obras del tranvía que se ha referido, esta no se debió a causas imprevistas, como requería el
artículo citado, pues algunas de ellas se llevaron a cabo por peticiones adicionales del
Ayuntamiento de Jaén o por la introducción de nuevas actuaciones al conocer, con posterioridad a
la aprobación del proyecto constructivo, los servicios afectados y la realidad física del terreno, lo
que evidenció deficiencias del proyecto original.
18 En las alegac iones, el actual Consejero de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía alude a razones de interés
público para justificar la modificación contractual efectuada.
Ha de señalarse al respecto que el Proyecto de Informe de Fiscalización no cuestiona la necesidad de la modificación,
sino que lo que pone de manifiesto es que esta se d ebió a deficiencias en las actuaciones preparatorias del contrato,
como se infiere de la propuesta de modificación del contrato de 19 de marzo de 2010, a la que se hace referencia en
el Proyecto de Informe de Fiscalización.
32 Tribunal de Cuentas
El proyecto modificado fue aprobado mediante Resolución de la COPV de fecha 22 de diciembre
de 2010. Sin embargo, las obras se ejecutaron sin que se llevaran a cabo los trámites preceptivos
previstos en el artículo 217.3 de la LCSP para las modificaciones contractuales, esto es, sin
audiencia previa del contratista, fiscalización del gasto y aprobación por el órgano de contratación
de los gastos complementarios precisos, así como sin la correspondiente formalización prevista en
el artículo 202.3 de la LCSP19.
La modificación efectuada precisó de la posterior convalidación del gasto. El informe de
fiscalización de la Intervención General de 31 de marzo de 2011 puso de manifiesto que se había
omitido el trámite de intervención previa y que, de haberse sometido al mismo, se habría fiscalizado
de disconformidad, ya que se habían advertido deficiencias e infracciones que se recogían en un
anexo adjunto. En particular, se indicaba que el gasto se realizó sin haber sido autorizado
previamente por Consejo de Gobierno, por superar su importe la cantidad de 12.000.000 euros;
que las obras se habían ejecutado sin que se hubiese adoptado por la COPV la correspondiente
resolución por la que se modificaba el encargo inicial y se incrementaba su importe; y que en el
informe de supervisión del proyecto se expresaba que las obras se habían debido a necesidades
nuevas o causas imprevistas, mientras que el artículo 202 de la LCSP sólo admitía las
modificaciones que se introdujeran para atender a causas imprevistas.
El expediente de liquidación de gastos se informó por la asesoría jurídica, se sometió a la audiencia
del contratista y fue aprobado por la COPV y por el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía
el 12 de abril de 2011.
El incremento del precio del contrato como consecuencia de la modificación fue de 11.722.921,69
euros, IVA incluido20, representativo del 16,32% del importe inicial, según el detalle del siguiente
cuadro:
19 En el trámite de alegaciones el actual Consejero de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía relaciona una serie
de trámites llevados a cabo en relación con la modificación contractual.
Respecto de esta alegación ha de indicarse que dichos trámites, o bien no se corresponden con los que el Proyecto
de Informe de Fiscalización indica que no se han efectuado o bien tuvieron lugar con posterioridad a la aprobación del
proyecto modificado, en concreto, como consecuencia de la convalidación del gasto posterior. Por otra parte, ha de
añadirse que el trámite de audiencia al contratista no se cumplimenta con la firma del proyecto modificado, como
parece afirmarse en las alegaciones, sino que precisa que se realice con carácter previo a la tramitación de la
modificación a fin de que el mismo se pronuncie sobre las modificaciones que pretenden introducirse en el proyecto.
20 La modificación contractual estuvo sujeta a un 18% de IVA, a diferencia del importe de adjudicación del contrato de
obras que lo estaba al 16%.
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Jaén 33
Cuadro 4 Obras del tranvía. Modificaciones del contrato
(importe en euros)
Capítulos Importe obra
adjudicado
Proyecto de
construcción
modificado
Diferencia
Importe %
Demoliciones, traslados y levantes
1.986.023,57
2.786.595,69
800.572,12
40,31
Movimiento de tierras
3.356.065,01
3.255.228,03
(100.836,98)
(3,00)
Drenaje plataforma
698.103,55
698.103,56
0,01
0,00
Estructuras 445.584,32 441.486,30 (4.098,02) (0,92)
Arquitectura de paradas
1.233.355,80
1.284.711,54
51.355,74
4,16
Cocheras y talleres
16.457.597,21
17.533.652,18
1.076.054,97
6,54
Integración urbana
10.792.649,54
11.187.319,82
394.670,28
3,66
Aparcamiento disuasorio
1.711.415,73
1.884.103,19
172.687,46
10,09
Superestructura y vía
8.774.855,47
9.062.080,78
287.225,31
3,27
Instalaciones tranviarias
15.699.449,03
16.443.032,38
743.583,35
4,74
Situaciones provisionales
670.363,95
2.212.897,34
1.542.533,39
230,10
Servicios afectados
6.232.971,26
9.606.833.23
3.373.861,97
54,13
Obras complementarias
341.274,76
579.195,13
237.920,37
69,72
Integración ambiental
115.680,00
343.680,00
228.000,00
197,10
Protección patrimonio arqueológico
541.501,15
2.263.101,32
1.721.600,17
317,93
Seguridad y salud
879.504,06
1.020.617,07
141.113,01
16,04
Varios
0
554.779,73
554.779,73
100,00
PRESUPUESTO DE EJECUCIÓN MATERIAL 69.936.394,41 81.157.417,29 11.221.022,88 16,04
Coeficiente de adjudicación
0,7440025907
0,7440025907
--
--
TOTAL PRESUPUESTO DE EJECUCIÓN MATERIAL 52.032.858,63 60.381.328,72 8.348.470,09 16,04
Gastos Generales (13%)
6.764.271,62
7.849.572,73
1.085.301,11
--
Beneficio industrial (6%)
3.121.971,52
3.622.879,72
500.908,20
--
PRESUPUESTO DEL CONTRATO (IVA EXCLUIDO) 61.919.101,77 71.853.781,17 9.934.679,40 16,04
IVA 16%
9.907.056,28
--
--
--
IVA 18%
--
12.452.652,47
1.788.242,29
--
TOTAL PRESUPUESTO DE EJECUCIÓN DE CONTRATO 71.826.158,05 84.306.473,64 11.722.921,69 16,32(1)
(1) La variación en el porcentaje se debe al incremento del tipo impositivo del IVA
Fuente: Proyecto modificado del proyecto de construc ción del sistema tranviario aprobado en diciembre de 2010
La recepción de las obras por la AOPJA tuvo lugar el 18 de abril del 2011, cumpliéndose el plazo
de ejecución acordado contractualmente. En esa misma fecha se procedió a la entrega de la obra
al Ayuntamiento de Jaén.
Con fecha de 31 de agosto de 2012 se expidió por la Dirección de la obra la certificación final de
obra por importe de 10.928.053,07 euros, en la que se incluyó, entre otros conceptos, la revisión de
precios por un importe de 6.427.911,65 euros.
El importe total certificado por los trabajos efectuados ascendió a 95.254.150,91 euros21, IVA
incluido. En dicho importe se incluyen 19.624,21 euros, en concepto de liquidación, y 757.393,88
euros, correspondientes a la modificación del tipo impositivo del IVA del 16% al 18% que se produjo
durante la ejecución del contrato.
21 En el cuadro 9 de este Proyecto de Informe se detallan las cantidades que comprende el importe facturado.
34 Tribunal de Cuentas
Contrato de dirección de obra
Como se ha indicado, con fecha 11 de diciembre de 2008, la COPT dictó la Resolución por la que
atribuía a FFJA la realización de las actuaciones necesarias para la ejecución de las obras del
sistema tranviario de Jaén, la dirección de obra y el control de calidad. Posteriormente, mediante
Resolución de 23 de abril de 2009, se autorizó el presupuesto para llevar a cabo este servicio, una
vez que se habían examinado las ofertas y el Consejo Rector de FFJA había manifestado su
conformidad con la propuesta de adjudicación formulada por la Mesa de Contratación, por importe
de 3.212.738,81 euros, que comprendía el precio de los servicios, esto es, 3.030.885,67 euros, IVA
incluido, más el 6% en concepto de gastos generales y corporativos de FFJA.
FFJA tramitó el correspondiente expediente contractual, mediante procedimiento abierto con
pluralidad de criterios de adjudicación, con un presupuesto de licitación de 3.442.230,13 euros, IVA
incluido, y un plazo de ejecución de 22 meses.
El expediente contractual no disponía de certificado de existencia de crédito o documento que
su cláusula 6, que se habían cumplido los trámites precisos para asegurar la existencia de crédito
suficiente para atender las obligaciones económicas que se derivasen para FFJA.
El PCAP estableció dos criterios de adjudicación, el técnico y el económico, dividiéndose el primero
en dos subcriterios y uno de ellos, a su vez, en otros tres, sin que la elección de estos criterios
técnicos se incluyeron algunos que se referían a la solvencia de las empresas, como la “adaptación
e idoneidad de la dimensión y capacidad al objeto del contrato” y el “personal”, que han de cumplir
todas las empresas para ser admitidas a la licitación, y que, por tanto, son criterios de solvencia
ha indicado anteriormente, el artículo 134 de la LCSP exigía que para la valoración de las
proposiciones y la determinación de la oferta económicamente más ventajosa debería atenderse a
criterios directamente vinculados al objeto del contrato, no concurriendo en los criterios
anteriormente referidos esta condición.
Precisamente, entre los medios acreditativos de la solvencia técnica el PCAP requería que se
describieran detalladamente el equipo técnico, colaboradores y unidades técnicas participantes en
el contrato, con indicación de titulación, experiencia, situación en la empresa, funciones a
desarrollar y grado de dedicación a las mismas, exigiendo, además, que el equipo de técnicos
participantes dispusiera de una determinada titulación, experiencia y dedicación mínimas. Debe
tenerse en cuenta a estos efectos que la LCSP permitía en su artículo 53 que los órganos de
contratación pudieran exigir a las personas jurídicas que especificaran en las ofertas los nombres y
la cualificación profesional del personal responsable de ejecutar la prestación. Igualmente, preveía
que pudieran requerir a los licitadores a que se comprometieran a dedicar o adscribir a la ejecución
del contrato los medios personales o materiales suficientes para ello. De este modo, la LCSP
facultaba a los órganos de contratación a que se garantizaran unos medios materiales y personales
suficientes y adecuados para la ejecución de los contratos, sin que estos constituyan, por tanto,
criterios de adjudicación.
El PCAP dividía las ofertas en dos tramos –de calidad técnica “suficiente” e “inaceptable”‒, y
añadía que para la evaluación global de las ofertas y determinación de la oferta más ventajosa, se
encontrarían en el tramo de calidad inaceptable aquellas ofertas con un valor técnico de 60 puntos.
No obstante, se preveía que la Mesa podría establecer un valor superior hasta 75 puntos, una vez
22 En relación con la alegación del actual Consejero de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía respecto de la
solvencia, véase la nota al pie de página nº 10.
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Jaén 35
conocidas las ofertas técnicas, lo que resultaba contrario a los principios de publicidad y
transparencia en la contratación23.
Además, para calcular la valoración global de las ofertas el PCAP establecía una fórmula24 que
otorgaba una ponderación superior a los criterios dependientes de un juicio de valor que a los
evaluables automáticamente, lo que hubiera requerido la constitución de un comité de expertos no
integrado en el órgano proponente del contrato para la evaluación de las ofertas u organismo
técnico especializado, como prevé el artículo 134.2 de la LCSP, no teniendo ello lugar en el
expediente fiscalizado25.
Respecto de las garantías, el PCAP preveía que el adjudicatario provisional debía constituir,
además de la garantía definitiva del 5% del importe de adjudicación, una garantía especial, prevista
en el artículo 83.2 de la LCSP, por el 2% del presupuesto de adjudicación, sin que en el expediente
se indicaran las circunstancias especiales que justificaban su exigencia.
La evaluación técnica de las trece ofertas admitidas a la licitación se recogió en un informe
realizado por el Comité Técnico que asistía a la Mesa de Contratación para la adjudicación del
contrato, en el que se indicaban los distintos aspectos a valorar y las puntuaciones otorgadas para
cada uno de ellos, si bien contenía escasas valoraciones sobre las propuestas ofertadas y no
especificaba los motivos concretos por los que se concedían las puntuaciones a los licitadores,
como hubiera requerido el artículo 135.3 de la LCSP, siendo así que la adjudicación provisional se
había de acordar por el órgano de contratación de forma motivada y que el informe que sirvió de
fundamento a la adjudicación no lo estaba. En dicho informe no se evaluaron las ofertas atendiendo
al subcriterio “metodología y grado de conocimiento y programación”, aun cuando posteriormente la
Mesa de Contratación sí lo hizo.
El contrato se adjudicó provisionalmente el 13 de marzo de 2009 por importe de 3.030.885,67
euros, IVA incluido, lo que representó una baja del 11,95% respecto del presupuesto de licitación, y
con un plazo de ejecución de veintidós meses. La adjudicación definitiva tuvo lugar el 29 de abril de
2009. El contrato se formalizó en esa misma fecha.
El contrato fue modificado en dos ocasiones. La primera se propuso en marzo de 2010 con objeto
de dotar y ampliar el equipo de dirección de obra con motivo de la incidencia que en este servicio
había producido la modificación del contrato de obras ‒a la que se ha hecho referencia
anteriormente en este Informe‒. En concreto, se proponía la incorporación de 54 técnicos, si bien la
propuesta no precisó cómo se habían determinado y cuantificado las nuevas necesidades de
personal, cuyo incremento suponía un importe de 345.951,25 euros, IVA incluido, representativo
del 11,41% del importe adjudicado. La COPT autorizó el incremento del presupuesto de la
atribución, el 2 de junio de 2010, por 366.708,31 euros, que comprendía, además del importe de la
modificación, el 6% en concepto de gastos generales.
La propuesta de la segunda modificación se formuló en enero de 2011. En ella se indicaba que,
con fecha 20 de mayo de 2010, la COPV y el Ayuntamiento de Jaén habían considerado que la
efectiva implantación del tranvía requería reforzar la colaboración entre las partes, asumiendo la
primera mayor protagonismo y esfuerzo para hacer viable su financiación, por lo que se firmó la
adenda al convenio de colaboración entre la COPT y el Ayuntamiento de 17 de diciembre de 2008,
a que se hace referencia en el Subepígrafe II.1.1.2 de este Informe. En dicha adenda se
contemplaba, entre otras estipulaciones, que la Administración de la Junta de Andalucía, a través
de FFJA, se subrogaba en el cumplimiento de las obligaciones del Ayuntamiento resultantes del
23 En relación con la alegación del actual Consejero de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía respecto de la
fijación del valor técnico, véase la nota al pie de página nº 17.
24 0,6 PMT+0,4 PE, siendo PMT la puntuación técnica y PE la económica.
25 El actual Consejero de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía alega que dos ingenieros evaluaron la solución
técnica, sin que haya aportado justificación a este respecto que acredite la constitución del comité de expertos y que
dichos técnicos reunieran las condiciones establecidas por la LCSP para formar parte del mismo, por lo que lo
alegado no desvirtúa el contenido de lo expuesto en este punto en el Proyecto de Informe de Fiscalización.
36 Tribunal de Cuentas
contrato de suministro y puesta en funcionamiento del material móvil del sistema tranviario de Jaén
que la corporación municipal, en el marco del convenio de 17 de diciembre de 2008, había
tramitado para la adquisición de los vehículos del material móvil necesarios para la prestación del
servicio de transporte tranviario ‒en el Epígrafe II.1.3 del Informe se analiza la adquisición del
material móvil del sistema tranviario‒.
Para atender a las nuevas obligaciones derivadas del suministro y puesta en funcionamiento del
material móvil, la propuesta de modificación contractual indicaba que era necesario ampliar el
alcance del contrato de dirección de obras, de forma que esta pudiera realizar las labores
inspectoras, directoras, organizativas y de coordinación tanto técnicas como de prevención de
riesgos laborales y seguridad y salud, que eran necesarias en relación con el suministro y puesta
en funcionamiento del material móvil.
Asimismo, en la propuesta se indicaba que era necesario ampliar el alcance del contrato de
dirección de obras y dotar al equipo de personal y medios suficientes, al haber tenido lugar el
suministro y puesta en funcionamiento del material móvil así como las pruebas de funcionamiento e
integración de la infraestructura e instalaciones del sistema tranviario con material móvil durante un
periodo de tiempo en el que no estaba prevista la presencia de personal ni de medios dentro de la
dirección de obra para que se pudieran realizar dichas pruebas de funcionamiento. El presupuesto
para ello era de 191.079,19 euros, IVA incluido.
Sin embargo, la solicitud de modificación de enero de 2011 no fue atendida por falta de
disponibilidad presupuestaria, siendo posteriormente, en junio de 2011, una vez que ya se habían
ejecutado las actuaciones por las que se solicitaba la modificación, cuando nuevamente se propuso
dicha modificación. Con fecha 15 de noviembre de 2011 la COPT aprobó el incremento del
presupuesto por 202.543,94 euros, que incluía también el correspondiente 6% por gastos
generales.
Debe indicarse, además, que esta segunda modificación constituyó una ampliación del objeto del
contrato, puesto que, según los PCAP y PPT, este consistía en comprobar y vigilar la correcta
realización de las obras contratadas. Debe tenerse en cuenta al respecto que el artículo 202 de la
LCSP disponía que no tendrían la consideración de modificaciones del contrato las ampliaciones de
su objeto que no pudieran integrarse en el proyecto inicial mediante una corrección del mismo o
que consistieran en la realización de una prestación susceptible de utilización o aprovechamiento
independiente o dirigida a satisfacer finalidades nuevas no contempladas en la documentación
preparatoria del contrato, debiendo en estos casos ser contratadas estas prestaciones de forma
separada, por lo que la modificación realizada no debió tramitarse como tal con arreglo a la
normativa, sino como un contrato independiente.
Por otra parte, ambas modificaciones se efectuaron sin que conste que se llevara a cabo con
lugar la fiscalización previa del gasto de la segunda modificación, con incumplimiento del artículo
201126. Asimismo, la formalización de la segunda modificación, que debería haberse llevado a cabo
conforme al artículo 202.3 de la LCSP, tuvo lugar en enero de 2012, una vez ejecutados los
trabajos y aprobado el incremento del presupuesto por la COPT.
El acta de recepción de los trabajos se emitió el 30 de septiembre de 2014, constando en ella que
los trabajos habían finalizado el 23 de mayo de ese año, superando, por tanto, sustancialmente el
26 El actual Consejero de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía alega que sí hubo fiscalización previa del gasto,
aportando al efecto la Resolución de la COPT de 15 de noviembre de 2011 por la que se autoriza el incremento del
presupuesto −documento del que ya se disponía en el curso de los trabajos de fiscalización y que se emitió una vez
prestados los servicios−.
En relación con esta alegación ha de manifestarse que la referida Resolución no se corresponde con el informe que
debería haber sido emitido por la Intervención con anterioridad a la aprobación de la modificación, por lo que no
queda desvirtuado lo expuesto en el Proyecto de Informe de Fiscalización.
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Jaén 37
plazo ampliado de 25 meses previsto para la ejecución de los trabajos, así como para la emisión
del acta de recepción establecido en el artículo 205.2 de la LCSP27.
El total abonado por el contrato de dirección de obra ascendió a 3.767.013,11 euros, IVA incluido,
que comprende el importe adjudicado, el de las dos modificaciones contractuales, así como la
cuantía correspondiente a una liquidación de gastos adicionales y a la modificación del tipo
impositivo del IVA que se produjo durante la ejecución del contrato.
Contrato de control de calidad del sistema tranviario
En la Resolución de 11 de diciembre de 2008, la COPT atribuía a FFJA la realización de las
actuaciones necesarias para la ejecución de las obras del sistema tranviario de Jaén, la dirección
de obra y el control de calidad. No obstante, con posterioridad la COPT no dictó resolución por la
que autorizara el presupuesto para llevar a cabo la contratación del servicio de control de calidad,
siendo asumido el gasto generado por este por FFJA28.
Con objeto de llevar a cabo los trabajos de control de calidad y pruebas de funcionamiento de las
obras correspondientes a la implantación del tranvía, FFJA tramitó la correspondiente licitación
mediante procedimiento abierto con varios criterios de adjudicación, con un presupuesto de
licitación de 678.112,29 euros, IVA incluido, y con un plazo de ejecución de veinte meses.
El expediente contractual no disponía de certificado de existencia de crédito o documento que
su cláusula 6, que se habían cumplido los trámites precisos para asegurar la existencia de crédito
suficiente para atender las obligaciones económicas que se derivasen para FFJA.
El PCAP estableció dos criterios de adjudicación, el técnico y el económico –cada uno de ellos con
100 puntos de puntuación máxima–, dividiéndose el primero en dos subcriterios y uno de estos, a
su vez, en otros tres, sin que la elección de estos criterios conste en el expediente, lo que no se
ajustó al artículo 93.4 de la LCSP. Al igual que en el expediente anteriormente analizado, entre los
subcriterios técnicos se incluyeron algunos que se referían a la solvencia de las empresas
al objeto del contrato” y el “personal” 29. Como se señaló respecto del citado contrato, el artículo
134 de la LCSP exigía que para la valoración de las proposiciones y la determinación de la oferta
económicamente más ventajosa debería atenderse a criterios directamente vinculados al objeto del
contrato, no concurriendo en los criterios anteriormente referidos esta condición.
Además ha de añadirse que, entre los medios acreditativos de la solvencia técnica, el PCAP
también en este caso requería que se describieran detalladamente el equipo técnico, colaboradores
y unidades técnicas participantes en el contrato, con indicación de su titulación, experiencia,
situación en la empresa, funciones a desarrollar y grado de dedicación a las mismas, exigiendo,
además, que el equipo de técnicos participantes dispusieran de una determinada titulación,
experiencia y dedicación mínimas. Siendo así que el artículo 53 de la LCSP facultaba a los órganos
27 El actual Consejero de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía alega que el retraso en la recepción de los
trabajos se debió a que este contrato estaba vinculado al de obras, no concluyendo, por tanto, hasta que este último
finalizó.
Debe indicarse al respecto de esta alegación que no se ha acreditado que se aprobara una prórroga del mismo, que
habilitara que los trabajos continuaran realizándose hasta que terminara la obra tranviaria, por lo que lo alegado no
desvirtúa el contenido de lo expuesto en este punto del Proyecto de Informe de Fiscalización.
28 El actual Consejero de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía alega que la financiación del servicio se realizó
con cargo a los ingresos de explotación de FFJA, siendo esta acorde con los artículos 25 y 26 de la Ley 3/2008, de 23
de diciembre, de Presupuesto de la Comunidad Autónoma de Andalucía para 2009.
Debe señalarse en relación con esta alegación que el Proyecto de Informe de Fiscalización no cuestiona la legalidad
de la financiación, únicamente constata que en este caso el gasto no fue sufragado por la COPT.
29 En relación con la alegación del actual Consejero de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía respecto de la
solvencia, véase la nota al pie de página nº 10.
38 Tribunal de Cuentas
de contratación a que exigieran a las personas jurídicas que especificaran en las ofertas los
nombres y la cualificación profesional del personal responsable de ejecutar la prestación y preveía
que pudieran requerir a los licitadores a que se comprometieran a dedicar o adscribir a la ejecución
del contrato los medios personales o materiales suficientes para ello, no tenía cabida que las
características del personal –cualificación y especialización– se incluyeran entre los criterios de
adjudicación.
El PCAP, asimismo, dividía las ofertas en dos tramos –de calidad técnica “suficiente” e
“inaceptable”‒, y añadía que para la evaluación global de las ofertas y determinación de la oferta
más ventajosa, se encontrarían en el tramo de calidad inaceptable aquellas ofertas con un valor
técnico de 60 puntos. No obstante, se preveía que la Mesa podría establecer un valor superior
hasta 75 puntos, una vez conocidas las ofertas técnicas, lo que resultaba contrario a los principios
de publicidad y transparencia en la contratación30.
Además, para calcular la valoración global de las ofertas el PCAP establecía una fórmula31 que
otorgaba una ponderación superior a los criterios dependientes de un juicio de valor que a los
evaluables automáticamente, lo que hubiera requerido la constitución de un comité de expertos no
integrado en el órgano proponente del contrato para la evaluación de las ofertas u organismo
técnico especializado, como prevé el artículo 134.2 de la LCSP32.
La evaluación técnica de las doce ofertas admitidas a la licitación se llevó a cabo por el Comité
Técnico, indicándose en el informe los distintos aspectos a valorar y las puntuaciones otorgadas
para cada uno de ellos, si bien contenía escasas valoraciones sobre las propuestas ofertadas y no
especificaba los motivos concretos por los que se concedían las puntuaciones a los licitadores. En
dicho informe no se evaluaron las ofertas atendiendo al subcriterio “metodología y grado de
conocimiento y programación”, lo que sí se hizo posteriormente por la Mesa de Contratación.
El contrato se adjudicó provisionalmente el 27 de marzo de 2009, por importe de 545.880,39 euros,
IVA incluido, lo que representó una baja del 19,49% respecto del presupuesto de licitación, y con
un plazo de ejecución de veinte meses. La adjudicación definitiva tuvo lugar el 14 de abril de 2009 y
el contrato se formalizó dos días más tarde.
El acta de recepción de los trabajos se emitió el 30 de septiembre de 2014, superado ampliamente
el plazo previsto para la ejecución de los trabajos, sin que conste la concesión de prórroga alguna
que lo justifique33.
Se ha abonado un importe total de 412.870,66 euros, IVA incluido, representativo del 75,63% del
importe adjudicado, que se corresponde con la ejecución efectivamente realizada.
Contrato de asesoría en materia de comunicación para la implementación del tranvía
El 11 de mayo de 2009 FFJA acordó iniciar un expediente de contratación que tuvo por objeto la
asistencia técnica y asesoría en materia de comunicación para la implementación del tranvía de
Jaén. Esta contratación fue acometida por la entidad sin que la COPT hubiera efectuado encargo
alguno al respecto y sin que en los convenios suscritos entre el Ayuntamiento de Jaén y la COPT
estuviera previsto que esta última, a través de FFJA, hubiera de realizar actuaciones de esta
naturaleza en relación con el tranvía. El gasto derivado de este servicio fue asumido por FFJA, al
no contar con el correspondiente encargo de la COPT.
30 En relación con la alegación del actual Consejero de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía respecto de la
fijación del valor técnico, véase la nota al pie de página nº 17.
31 0,6 PMT+0,4 PE, siendo PMT la puntuación técnica y PE la económica.
32 En relación con la alegación del actual Consejero de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía respecto del
comité de expertos, véase la nota al pie de página nº 25.
33 El actual Consejero de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía alega que la demora en la recepción de los
trabajos se debió a que este contrato estaba vinculado al de obras, no concluyendo, por tanto, hasta que este último
finalizó. En relación con esta alegación, véase la nota al pie de página nº 27.
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Jaén 39
La necesidad de la contratación no se justificó en los términos del artículo 22 de la LCSP, precepto
que requería que la naturaleza y extensión de las necesidades que pretendían cubrirse mediante el
contrato proyectado, así como la idoneidad de su objeto y contenido para satisfacerlas, se
determinasen con precisión y se dejase constancia de ello en la documentación preparatoria del
procedimiento de adjudicación. Este requerimiento, como señalaba el artículo 1 del mismo texto
legal, tenía por objeto obtener una eficiente utilización de los fondos destinados a la realización del
objeto de la contratación mediante la definición previa de las necesidades a satisfacer. En el
expediente fiscalizado únicamente constaba referencia a la finalidad de la contratación, que se
hallaba en la orden de trabajo interna, en la que, en términos genéricos, se indicaba que se trataba
de una asesoría en materia de comunicación para todas aquellas actuaciones que FFJA realizase
en relación con la implementación del tranvía, sin más precisiones. No existiendo un encargo
expreso en relación con esta actuación ni previsión en los convenios formalizados entre el
Ayuntamiento de Jaén y la COPT, se debería haber emitido un informe justificativo sobre la
necesidad de la contratación suficientemente preciso para justificar la misma.
Para llevar a cabo estos servicios FFJA tramitó un expediente cuya adjudicación se efectuó
mediante procedimiento negociado sin publicidad fundamentado en el artículo 158, apartado e) de
la LCSP, que se refería a la utilización de este procedimiento cuando el valor estimado fuera
inferior a 100.000 euros.
El PCAP incluyó los aspectos objeto de negociación, entre los que figuraban las “mejoras
propuestas”, pero sin precisar sobre qué elementos y en qué condiciones quedaba autorizada su
presentación, lo cual no resultaba acorde con el principio de transparencia previsto en los artículos
1 y 123 de la LCSP, lo que posibilitaba la presentación de ofertas dispares.
Asimismo, el PCAP previó indebidamente como criterio de adjudicación el referido a “medios
técnicos y humanos”, que tenía por objeto acreditar la solvencia de las empresas, conforme el
El presupuesto del contrato fue de 50.000 euros, IVA incluido, sin que consten los datos que se
tuvieron en cuenta ni los cálculos realizados para la cuantificación del presupuesto, de manera que
no ha podido comprobarse si estos se efectuaron de acuerdo con el precio general del mercado,
conforme hubiera requerido el artículo 75.1 de la LCSP.
El PPT incluyó cláusulas propias del PCAP −aspectos objeto de negociación y plazo de ejecución−,
contraviniendo lo dispuesto en el artículo 68.3 del RGLCAP.
FFJA solicitó ofertas a cuatro empresas, resultando adjudicataria aquella cuya oferta obtuvo la
mayor puntuación atendiendo a los criterios de adjudicación. El informe de valoración emitido al
efecto incluyó un cuadro con las puntuaciones asignadas a cada empresa al que se adjuntaba una
breve descripción de las ofertas sin que se justificaran las puntuaciones, lo que resulta insuficiente
para motivar la adjudicación del expediente. No consta que se realizaran negociaciones con las
siendo así que es un trámite esencial en el procedimiento negociado, en el que existe una menor
publicidad y concurrencia que en el procedimiento abierto.
El contrato fue formalizado el día 26 de junio de 2009, por 49.184,02 euros, IVA incluido, y con un
plazo de ejecución de veinte meses, coincidiendo con el plazo previsto en el PCAP.
En cuanto a la ejecución y acreditación de los trabajos realizados, la cláusula 22.1 del PCAP
establecía el abono mensual de las actividades acabadas y documentadas, una vez leída la citada
documentación y aprobada por FFJA, indicándose en la cláusula 23 que la constatación de la
correcta ejecución del objeto del contrato se acreditaría mediante certificación expedida por el
responsable del contrato.
40 Tribunal de Cuentas
Sin embargo, las facturas emitidas por el contratista en ejecución del contrato, por un importe
idéntico cada mes, se limitaban a indicar un mismo concepto genérico sin precisar los trabajos
realizados, y sin que exista constancia de que las facturas fueran acompañadas del soporte
documental de la actividad ejecutada, lo que no se ajustaba a lo previsto en el PCAP. Por su parte,
las certificaciones emitidas por el director del proyecto únicamente referenciaban el número de
factura, sin hacer mención a documentación alguna. Solicitados por el Tribunal de Cuentas los
informes mensuales así como el informe final que debía haber elaborado la empresa, la AOJA ha
manifestado no disponer de aquellos.
Conforme a la documentación facilitada por la AOPJA, se abonaron 49.184 euros, IVA incluido, por
la prestación del servicio durante los meses de julio de 2009 a febrero de 2011, ambos inclusive.
En general se observa en este contrato un deficiente control interno del gasto, no habiéndose
emitido certificaciones y presentando incidencias las emitidas, en relación con el 40% del importe
facturado34.
No consta que se expidiera el acta de recepción de los trabajos, lo que no se ajustó a lo establecido
Gastos diversos en publicidad y propaganda
Constan gastos por un total de 229.342,07 euros, relativos a 45 facturas por publicidad y
propaganda del tranvía, que correspondían a contratos menores.
De esas facturas, tres se emitieron por la misma empresa en los meses de enero, febrero y marzo
de 2010, por importe de 17.935,80, 17.925,60 y 5.681,25 euros, respectivamente, por el concepto
“merchandising: camisetas, pen-drive, llaveros, pin, lápices de colores, gorras, etc”. Siendo así que
se contrataron durante tres meses consecutivos prestaciones similares con un mismo fin, se ha
producido un fraccionamiento no justificado que evidencia una deficiente planificación de las
necesidades y de las actuaciones para cubrirlas, de modo que, en lugar de proceder a la
celebración de distintos contratos menores, se debió efectuar una contratación única por el importe
global adjudicado, utilizando un procedimiento de adjudicación con publicidad o, al menos,
concurrencia de ofertas. Debe tenerse en cuenta que la suma conjunta de los contratos supera el
importe máximo permitido por el artículo 122.3 de la LCSP para utilizar la contratación menor35.
Convenios
FFJA suscribió tres convenios con motivo de la implantación del tranvía de Jaén. Dos de ellos
tuvieron por objeto la ampliación y modificación de la instalación de distribución eléctrica de dos
subestaciones, propiedad de una compañía eléctrica, para que estas pudieran atender la demanda
del sistema tranviario. Ambos convenios se suscribieron el 14 de abril de 2009 y en ellos FFJA se
comprometía a financiar el coste de dichas ampliaciones, por un total de 1.940.570,50 euros, IVA
incluido, mientras que la compañía eléctrica asumía la ejecución de las obras, puesta en
explotación y legalización de la modificación y ampliación de las instalaciones eléctricas. A los dos
convenios se adjuntó el presupuesto de cada una de las obras, por importe de 909.696 euros y
34 No se han aportado la s certificaciones correspondientes a las facturas por la prestación del servicio en los meses de
julio a diciembre de 2009; diciembre de 2010 y enero de 2011. La certificación referida a la factura del servicio de
noviembre de 2010 incluye un importe total certificado y pendiente de certificar a dicha fecha que incluiría el importe
facturado también en diciembre de 2010, lo que desvirtúa su presunción de certeza.
35 En el trámite de alegaciones el actual Consejero de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía adjunta un informe
de 27 de septiembre de 2017 en el que se señala que la planificación inicialmente prevista contemplaba desarrollar
una labor pedagógica sólo en centros educativos localizados en la zona de influencia del trazado tranviario, por lo que
únicamente se contrató un pedido inicial de merchandising. Añade que a través de la Delegación Territorial de
Fomento y Vivienda y de la Delegación de Educación de Jaén se recibieron pe ticiones de otros centr os escolares, lo
que hizo necesario efectuar dos contratos menores posteriores.
Respecto de esta alegación debe señalarse, por una parte, que no se ha acreditado documentalmente lo expuesto
mediante la remisión de las referidas peticiones, y, por otra, que se confirma la deficiencia en la planificación que se
pone de manifiesto en el Proyecto de Informe de Fiscalización, por lo que lo alegado no desvirtúa su contenido.
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Jaén 41
763.209,60 euros, IVA excluido, respectivamente. El coste final de ambas actuaciones se elevó a
1.957.299,55 euros, IVA incluido, debido a que el 50% de los gastos se facturaron en el segundo
semestre de 2010, cuando había entrado en vigor un aumento del tipo general del IVA del 16% al
18%.
La AOPJA no ha aportado documentación adicional a los convenios suscritos, no habiéndose
formado el correspondiente expediente en el que se justifique suficientemente la necesidad de su
formalización.
Los convenios no incluyeron previsiones relativas al control y supervisión de las actuaciones a
desarrollar, constando únicamente las facturas emitidas por la compañía eléctrica en los plazos
convenidos en sendos convenios.
El tercer convenio lo suscribió FFJA el 30 de noviembre de 2009 con la Universidad de Jaén, con el
objeto de colaborar en el desarrollo de un proyecto de investigación denominado “diseño del
modelo de integración de las personas en situación de dependencia en la autonomía personal en la
ejecución del sistema tranviario de Jaén”. En dicho convenio FFJA se comprometía a financiar el
proyecto, que se estimó en 68.672 euros, mientras que la Universidad debía ejecutar el
correspondiente estudio.
Del análisis del objeto de este último convenio resulta que las actividades previstas en el mismo
eran propias de los contratos de servicios, definidos en el artículo 10 de la LCSP como “aquellos
cuyo objeto son prestaciones de hacer consistentes en el desarrollo de una actividad o dirigidas a
la obtención de un resultado distinto de una obra o un suministro”. Ciertamente, la realización de
estudios técnicos, como el que conformó el objeto del convenio, constituye un objeto típico de los
contratos de servicios, por lo que FFJA debió haber tramitado y formalizado un contrato
administrativo, ajustado a los procedimientos de adjudicación previstos en la LCSP, en lugar de
firmar un convenio de colaboración con la Universidad.
Por otra parte, no se formó el correspondiente expediente, no habiéndose aportado documentación
adicional al convenio suscrito en la que se justifique suficientemente la necesidad de su
formalización, la imposibilidad de que las prestaciones convenidas se ejecutaran por otras
universidades, así como los datos que se tuvieron en cuenta y los cálculos realizados para
determinar las aportaciones de FFJA. En los convenios celebrados entre el Ayuntamiento de Jaén y
la COPT tampoco estaba previsto que esta última realizara actuaciones de esta naturaleza en
relación con el tranvía.
En ese convenio no se exigió la emisión, por parte de la Universidad, de informes acreditativos de
los gastos incurridos en ejecución del convenio, que permitieran conocer el alcance de los trabajos
realizados y la adecuada utilización de los fondos concedidos.
CONTRATOS CELEBRADOS POR EL AYUNTAMIENTO DE JAÉN PARA LA II.1.2.3.
REALIZACIÓN DE ACTUACIONES EN RELACIÓN CON LA PUESTA EN
FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA TRANVIARIO
Como se ha indicado en el Subepígrafe II.1.1.2 de este Informe, el 7 de julio de 2008 se suscribió
un protocolo de colaboración entre la COPT, la Consejería de Gobernación, ambas de la Junta de
Andalucía, y el Ayuntamiento de Jaén para la realización de actuaciones en relación con la puesta
en funcionamiento del sistema tranvíario de Jaén y la creación y reforma de nuevas sedes para la
policía local de dicha ciudad en la medida en que resultaban afectados por aquel.
En dicho protocolo de colaboración se indicaba la necesidad de disponer de los terrenos ocupados
por la sede de la policía local, para la construcción de las cocheras del tranvía, previéndose el
traslado de las dependencias de aquella a otras sedes. Además, las entidades firmantes acordaron
llevar a cabo la construcción y adaptación de las futuras sedes de la policía local de Jaén, así como
la preparación del solar para la próxima construcción de las cocheras del tranvía, cuya ejecución se
42 Tribunal de Cuentas
estimó por un importe de 9.059.800 euros. De esta cuantía, el Ayuntamiento aportaría 907.600
euros, la Consejería de Gobernación 1.800.000 euros y la COPT 6.352.200 euros.
Posteriormente, en el convenio de 17 de diciembre de 2008, la COPT se comprometió a abonar el
total del importe que anteriormente se iba a aportar entre la Consejería de Gobernación y la propia
COPT, que representaba un porcentaje de financiación del 89,98% sobre el presupuesto total. En
ese convenio se calificó dicha aportación de subvención excepcional al Ayuntamiento, por lo que
este estaría sujeto a las obligaciones establecidas en los artículos 105 de la Ley 5/1983, de 19 de
julio, General de la Hacienda Pública de la Comunidad Autónoma de Andalucía, y 14 de la LGS.
No consta que se emitiera un informe justificativo sobre la conveniencia de disponer de los terrenos
ocupados por la policía local para ubicar las cocheras del tranvía en lugar de haber optado por su
localización en otros terrenos municipales, siendo así que la solución adoptada implicaba el
traslado de aquella a otras sedes con el coste adicional que ello representaba36.
Este Tribunal de Cuentas ha dispuesto de las memorias y presupuestos de los proyectos de obras
relativos a la intervención arqueológica y a la adaptación de determinadas dependencias de la
policía local, así como de un informe del arquitecto técnico municipal del Ayuntamiento de Jaén, de
noviembre de 2008. En este último informe se describen los trabajos a realizar por la entidad local ‒
con sus correspondientes presupuestos‒, que abarcan actuaciones arqueológicas en el terreno en
el que se construirían las nuevas dependencias de la policía local, la construcción de estas, así
como la adaptación de una nave industrial para albergarla provisionalmente. El importe total de
estas actuaciones ascendió a 9.059.800 euros, IVA incluido, de acuerdo con la siguiente
distribución:
Cuadro 5 Actuaciones para la construcción y adaptación de las futuras sedes de la policía
local de Jaén
(importe en euros, IVA incluido)
Actuación
Importe
Intervención arqueológica para la posterior ejecución de las nuevas dependencias de la
policía local de Jaén
628.844,41
Adaptación de nave y otras dependencias para la ubicación provisional de la policía local
1.716.374,95
Ejecución del edificio para las instalaciones de policía local
6.714.580,64
TOTAL SUMA ACTUACIONES A REALIZAR
9.059.800,00
Fuente: Informe del arquitecto técnico municipal de noviembre de 2008
Para llevar a cabo algunas de las citadas actuaciones, el Ayuntamiento de Jaén tramitó dos
expedientes contractuales. El primero tuvo por objeto la actividad arqueológica preventiva en el
solar del nuevo edificio de la policía local y la adaptación de edificios para distintas dependencias
de policía local; y el segundo, la adaptación de dependencias de la policía local (aparcamientos).
No se tramitó por el Ayuntamiento expediente alguno para la construcción del nuevo edificio de la
policía, de hecho, este no se llegó a construir, sin que este Tribunal de Cuentas tenga constancia
de las razones que lo motivaron. En consecuencia, se acometió la actividad arqueológica
preventiva en el solar en el que se iba a realizar la edificación sin que, posteriormente, se realizara
la obra en esos terrenos.
36 El actual Consejero de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía alega que la ubicación de los talleres y cocheras
venía determinada en el estudio de alternativas del sistema tranviario.
En relación con esta alegación, cabe indicar que no se ha aportado a este Tribunal de Cuentas el texto completo del
estudio de alternativas, del que ha podido disponer únicamente de forma parcial en el curso de la fiscalización. En la
documentación disponible no consta la justificación de la ubicación de los talleres y cocheras en la localización y en
las circunstancias que se recogen en este Proyecto de Informe de Fiscalización, por lo que no se desvirtúa lo
expuesto en el mismo.
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Jaén 43
El siguiente cuadro relaciona los dos contratos celebrados por el Ayuntamiento que se acaban de
referir:
Cuadro 6 Contratos celebrados por el Ayuntamiento de Jaén
(importe en euros, IVA incluido)
Objeto Tipo Procedimiento de
adjudicación Importe Fecha de
formalización
Actividad arqueológica preventiva en el solar
del nuevo edificio de la policía local y
adaptación de edificios para distintas
dependencias de policía local
Obras Abierto pluralidad
de criterios 2.128.046,99 18/03/2009
Adaptación de dependencias de la policía
local (aparcamientos) Obras
Negociado sin
publicidad 2.367.872,89 17/11/2009
Fuente: Expedientes contractuales tramitados por el Ayuntamiento de Jaén
Actividad arqueológica preventiva en el solar del nuevo edificio de la policía local y
adaptación de edificios para distintas dependencias de policía local
Con fecha 8 de enero de 2009 la Alcaldía del Ayuntamiento de Jaén aprobó el expediente de
contratación referido a la actividad arqueológica preventiva en el solar del nuevo edificio de la
policía local y adaptación de edificios para distintas dependencias de policía local, acordando su
tramitación por procedimiento abierto con pluralidad de criterios, con un presupuesto de
2.750.948,56 euros, IVA incluido.
No constan las razones por las que el Ayuntamiento incluyó en un mismo contrato la ejecución de
obras de distinta naturaleza, como eran la actividad arqueológica y la adaptación de edificios para
albergar a la policía local, las cuales, además, habrían de llevarse a cabo en zonas distintas del
municipio. De hecho, el PCAP regulador del expediente de contratación dispuso para cada una de
ellas plazos de ejecución distintos y su recepción se efectuó de forma independiente.
No se justificó la necesidad de la contratación, como hubiera requerido el artículo 22 de la LCSP,
deficiencia que fue observada por la Intervención municipal en un informe de 30 de noviembre de
2008. El referido artículo requería que la naturaleza y extensión de las necesidades que pretendían
cubrirse mediante el contrato proyectado, así como la idoneidad de su objeto y contenido para
satisfacerlas, se determinasen con precisión y se dejase constancia de ello en la documentación
preparatoria del procedimiento de adjudicación, lo que no tuvo lugar.
El PCAP dispuso un presupuesto único para todas las actuaciones, por importe de 2.750.948,56
euros, IVA incluido, fijando un plazo de siete meses para la actividad arqueológica y cuatro para el
resto de las obras. Según consta en un informe del arquitecto técnico municipal de 22 de diciembre
de 2008, el expediente contractual comprendía las siguientes actuaciones:
44 Tribunal de Cuentas
Cuadro 7 Actuaciones para la actividad arqueológica preventiva en el solar del nuevo
edificio de la policía local y adaptación de edificios para distintas dependencias
de policía local
(importe en euros, IVA incluido)
Actuación
Importe
Actividad arqueológica preventiva en el solar del nuevo e dificio de la policía local
957.550,86
Adaptación de la nave para la ubicación provisional de la policía local
1.301.154,33
Instalaciones de policía local y bomberos
427.530,50
Adecuación de recintos para la policía local en el Cent ro Social San Felipe 15.690,80
Adecuación de recintos para la policía local en el Cent ro Social El Valle 12.085,16
Adecuación de recintos para la policía local en el Cent ro Social Fuentezuelas 11.740,53
Adecuación de recintos para la policía local en el Cent ro Social Mercado de Peñamefecit
13.768,41
Adecuación de recintos para la policía local en el Cent ro Social Barrio de la Magdalena
11.427,97
Total
2.750.948,56
Fuente: Informe del arquitecto técnico municipal de 22 de diciembre de 2008
Debe indicarse que los presupuestos que figuran en el citado informe de diciembre de 2008, cuya
suma coincide con el presupuesto de licitación indicado en el PCAP, no se correspondían, sin
embargo, con los que constan en el informe del mismo técnico municipal de noviembre de 2008 –
citado anteriormente–, en el que se describían las obras que se iban a efectuar y cuya suma de
presupuestos era 405.729,20 euros inferior, sin que se haya determinado el motivo de esta
diferencia.
Para concurrir a la licitación, el PCAP exigió a los licitadores tener clasificación en más de cuatro
casos excepcionales, sin que en este contrato se haya motivado tal excepcionalidad. Solo en el
informe de 22 de diciembre de 2008 del arquitecto técnico municipal anteriormente referido, se
recogieron simplemente, sin otras especificaciones, las clasificaciones para cada una de las
actuaciones incluidas en el contrato. La agrupación de obras de distinta naturaleza pudo hallarse
en el origen de la exigencia de estos requisitos de clasificación, lo que generaba limitaciones para
la concurrencia de empresas. En la licitación de este contrato se recibieron cinco ofertas.
Para la valoración de las ofertas y la determinación de la oferta económica más ventajosa se
establecieron tres criterios de adjudicación: precio, plazo de ejecución y plazo de garantía.
El contrato se formalizó el 18 de marzo de 2009 con una UTE, por importe de 2.128.046,99 euros,
IVA incluido, ‒lo que representó una baja del 22,64% del presupuesto de licitación‒ y con un plazo
de ejecución de tres meses para la actividad arqueológica y dos meses y medio para el resto.
De acuerdo con el PCAP la ejecución del contrato de obras comenzaría con el acta de
comprobación del replanteo, previsión conforme con el artículo 212 de la LCSP. Sin embargo, el
contrato dispuso un plazo para el comienzo de las obras de siete días desde la firma del acta de
replanteo, previsión que no se ajustó al citado artículo 212 ni al PCAP. No se ha facilitado al
Tribunal de Cuentas el acta de comprobación de replanteo, si bien, de la documentación que obra
en el expediente, esta se emitió el 20 de abril de 2009.
Según un informe de la dirección de obra de 26 de febrero de 2010, una vez comenzadas las obras
surgieron una serie de imprevistos en las actuaciones correspondientes a la actividad arqueológica
preventiva en el solar del nuevo edificio de la policía y a las instalaciones de la policía local y de los
bomberos, que no estaban contempladas en el proyecto original y que se consideraban
imprescindibles para la correcta ejecución de las obras y para que estas pudieran servir a la
finalidad para la que habían sido concebidas.
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Jaén 45
Se indicaba en el referido informe que, a la luz de las excavaciones arqueológicas realizadas en las
inmediaciones de la parcela objeto de actuación, se había comprobado que las actuaciones
recogidas en el proyecto arqueológico objeto de la licitación no se ajustaban a la situación actual y
a las necesidades de ejecución de los trabajos arqueológicos. Añadía que al proyecto original se le
debían adjuntar unos documentos previos necesarios para todos los proyectos que se solicitaba
autorizar en esa zona y seguirse una serie de pautas, no contempladas en el proyecto original, en
la realización de la excavación arqueológica a practicar en el solar, haciendo preciso llevar a cabo
un nuevo replanteo de la excavación, una nueva fase de sondeos y la excavación en extensión en
toda la parcela. En ese informe se señalaba que había que seguir con la ejecución de los trabajos
por motivos de seguridad laboral y protección de los restos arqueológicos hallados, continuando
según las nuevas directrices su excavación hasta la terminación y obtención de los restos
encontrados, a la vez que se redactaba el correspondiente proyecto modificado.
En relación con las instalaciones de la policía local y los bomberos, el informe también se refería a
una serie de incidencias, tales como el derrumbamiento del forjado que constituía el techo en las
dependencias de la cochera y el chófer de la alcaldía, colindantes a las obras a ejecutar, motivado
por el mal estado de dicho forjado, así como el deterioro de la acometida de la instalación contra
incendios, además de no tener capacidad para dotar a las nuevas instalaciones por carecer de
sección suficiente.
Debe señalarse al respecto que, no obstante calificarse en el informe de la dirección de obras, de
imprevistos las incidencias descritas, las mismas existían en el momento de elaborarse el proyecto
original. En efecto, como ya se ha indicado con anterioridad, el artículo 202.1 de la LCSP
establecía unos límites a toda modificación contractual, de manera que, una vez perfeccionado el
contrato, el órgano de contratación solo podría introducir modificaciones por razón de interés
público en los elementos que lo integran cuando fueran debidas a necesidades nuevas o causas
imprevistas, justificándolo debidamente en el expediente, debiendo entenderse como “causas
imprevistas”, en sentido estrictamente jurídico, aquellos extremos que no existían en el momento
de la contratación, no siendo, por tanto, extensibles a los que pudieran identificarse con elementos,
hechos o circunstancias que existieran en aquel momento y que no se hubieran tenido en cuenta
en la contratación. En el caso del expediente fiscalizado la modificación se debió a la no realización
de los trámites precisos para la intervención arqueológica, cuyo pleno conocimiento debería
haberse tenido con anterioridad, así como a deficiencias del proyecto, al no incluir determinadas
partidas que debieron haberse previsto en el momento de su elaboración.
Ciertamente, si bien la contratación pública está presidida por el derecho que corresponde a la
Administración de modificar el vínculo contractual por razón de interés público −artículo 194 de la
LCSP−, dicha prerrogativa no es ilimitada, pues realizada mediante licitación pública la adjudicación
de un contrato, la solución presentada por el adjudicatario y seleccionada no puede ser alterada
sustancialmente por la vía de la modificación contractual, pues, además de una infracción legal,
representa un quebranto de los principios de libre concurrencia y buena fe que deben presidir la
contratación de las Administraciones Públicas, teniendo en cuenta que los licitadores distintos del
adjudicatario podían haber presentado otras proposiciones diferentes si hubieran sido conocedores,
no solo del grado de mejoras aceptadas al adjudicatario, sino también de las modificaciones
producidas.
Las modificaciones efectuadas se ejecutaron, además, sin tramitar el expediente al que se refiere el
artículo 217.3 de la LCSP, precepto que requería que el director facultativo de la obra recabase del
órgano de contratación autorización para iniciar el expediente, que se sustanciaría con carácter de
urgencia con las siguientes actuaciones: aprobación técnica de la modificación del proyecto,
audiencia del contratista y del redactor del proyecto y aprobación del expediente por el órgano de
contratación, así como de los gastos complementarios precisos. Tampoco se formalizó la
modificación contractual, contraviniendo el artículo 202.2 de la LCSP, ni se reajustó la garantía
como exigía el artículo 87.3 de la LCSP.
46 Tribunal de Cuentas
Solo consta un acuerdo de la Alcaldía, de 5 de abril de 2010, por el que se resolvía el inicio del
expediente de modificación, por importe de 425.609,39 euros, así como el informe de supervisión
del proyecto modificado, emitido por el arquitecto técnico municipal, por lo que la tramitación no se
obra se emitieran por una oficina o unidad administrativa de supervisión especializada en dicha
función.
Con fecha 10 de mayo de 2011 se emitió un informe por la Jefatura de negociado, con el visto
bueno de la Concejalía de Economía y Hacienda, en el que se afirmaba que las obras habían sido
ejecutadas sin consignación presupuestaria. En dicho informe se indicaba que era necesario aplicar
la doctrina jurisprudencial del enriquecimiento injusto que consagra el derecho del contratista al
abono de la prestación realizada y proponía que se reconociera la obligación a favor de la empresa
que había ejecutado la obra ‒UTE adjudicataria de la obra principal‒, por importe de 425.609,39
euros, IVA incluido, lo que representaba el 20% del importe adjudicado.
Durante la ejecución de la obra se emitieron nueve certificaciones, entre abril de 2009 y septiembre
de 2012, por un importe de 2.340.851,68 euros, así como otra de 12 de abril de 2010 por el importe
de la modificación, ascendiendo a un total de 2.766.461,07 euros, IVA incluido. No se emitieron las
certificaciones de obras ejecutadas entre los meses de agosto y diciembre de 2009, ambos
inclusive, febrero de 2010 y de mayo de 2010 a agosto de 2012, ambos también inclusive,
incumpliendo lo establecido en el artículo 215.1 de la LCSP, que requería la expedición de
certificaciones y sus relaciones durante todos los meses del plazo de ejecución, salvo prevención
en contrario en el PCAP, circunstancia que no concurría en el expediente examinado.
Examinadas las certificaciones de obra y las correspondientes relaciones valoradas se ha
observado que en algunas de aquellas ‒nos 5 y 8‒ disminuyó el número de las unidades de obra
que constaban realizadas en otras anteriores, desvirtuando la presunción de certeza que debe
conllevar toda certificación de obra. En particular, en la certificación nº 5 no se incluyeron las
unidades de obra certificadas en la nº 4 correspondientes a las actuaciones de adecuación de
recintos en los distintos centros sociales.
Para la recepción de las obras se emitieron tres actas: una, de 1 de marzo de 2010, en la que se
recibieron las obras de las dependencias de la policía y bomberos; otra, de 13 de abril de 2010,
para la intervención arqueológica; y una tercera, de 24 de septiembre de 2012, referida al proyecto
modificado, con demora en ellas respecto del plazo previsto en el contrato, sin que conste que este
retraso estuviera justificado ni amparado en la concesión de prórrogas o suspensiones37.
En relación con estas actas ha de indicarse que las dos primeras solo estaban firmadas por el
representante de la UTE adjudicataria y el director de la obra, lo que no se ajustó a lo dispuesto en
responsable del contrato a que se refiere el artículo 41 de esa Ley, si se hubiese nombrado, o un
facultativo designado por la Administración representante de esta, el facultativo encargado de la
dirección de las obras y el contratista.
Por otra parte, debe señalarse que solo procede la recepción de las obras cuando están
recepción del modificado de manera independiente de la obra principal y con posterioridad a
haberse recibido esta. Contradictoriamente, además, en el acta de recepción de las obras objeto
del modificado se indicó que estas habían sido ocupadas por el Ayuntamiento de Jaén en fecha 13
37 En la memoria valorada del proyecto modificado de la actividad arqueológica en el solar del nuevo edificio de la policía
local, de febrero de 2010, se indicaba que “el plazo estimado para esta obra era de 2,8 meses, pero una vez
comenzada la obra hay que destacar que la elaboración de un nuevo proyecto, y el trámite de la aprobación de este
ha demorado en un tiempo considerable el comienzo de las obras, que estaba previsto en abril de 2009 y tuvieron
comienzo en noviembre de 2009, además de las influencias meteorológicas que han actuado negativamente en el
plazo de ejecución ya que las lluvias caídas durante muchas jornadas han hecho que sea imposible trabajar durante
esas jornadas y algunas siguientes ya que había riesgo de dañar los restos arqueológicos a sustraer.”
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Jaén 47
de abril de 2010 y habían estado a disposición y utilizadas plenamente por la policía local a partir
de la mencionada fecha, por lo que no se justificaba que su recepción se demorase hasta 2012 en
lugar de llevarse a cabo la recepción de la obra completa. Por otra parte, debe indicarse que el
artículo 218.6 de la LCSP preveía la ocupación efectiva de las obras o su puesta en servicio para el
uso público, aún sin el cumplimiento del acto formal de recepción, por razones excepcionales de
interés público debidamente motivadas en el expediente, motivación que no consta en el
expediente examinado.
Adaptación de dependencias de la policía local (aparcamientos)
Con fecha 14 de octubre de 2009 se informó sobre la necesidad de ampliar la actuación objeto del
contrato anteriormente analizado, al no haberse incluido en el proyecto primitivo las obras de la
planta sótano destinada a aparcamientos del edificio que iba a convertirse en la sede provisional de
la policía local, siendo precisa su ejecución. La necesidad de tramitar este expediente puso de
manifiesto deficiencias en las actuaciones preparatorias del contrato anterior al no evaluar
debidamente las necesidades a cubrir mediante el contrato proyectado ni su contenido para
satisfacerlas.
Este expediente se tramitó por procedimiento negociado sin publicidad invocándose el artículo
154.d) de la LCSP. Para justificar el empleo de este procedimiento se alegó la incompatibilidad de
introducir un nuevo contratista, por la dificultad en depurar posibles responsabilidades futuras si
coexistiesen dos empresas, unido a la interconexión de las estancias a realizar entre sótano y
planta superior, así como la correspondencia de las medidas de seguridad y ocupación de los
mismos terrenos, lo que llevaba, para evitar la paralización total, a la adjudicación al contratista de
la obra ya en marcha. Debe señalarse que las razones expuestas no justifican que hubiera que
encomendarse necesariamente las obras a la UTE que estaba ejecutando las obras en el edificio,
haciendo imposible su adjudicación a otra empresa distinta, si se tiene en cuenta que el artículo
154.d) de la LCSP no se refería a la mera conveniencia u oportunidad sino que, taxativamente,
señalaba que habría lugar al procedimiento negociado cuando por razones técnicas o artísticas o
relacionadas con la protección de derechos exclusivos “tan solo pueda encomendarse el objeto del
contrato a un único empresario”38.
El PCAP fijó un presupuesto de licitación de 2.367.872,89 euros, IVA incluido, y un plazo de
ejecución de cinco meses. En cuanto a la clasificación del contratista, el PCAP exigió tener la
misma que en el expediente anterior, con más de cuatro subgrupos, cuando tal previsión solamente
está permitida por el artículo 36.2.a) del RGLCAP en casos excepcionales, sin que en este contrato
tampoco se haya motivado tal excepcionalidad.
En el PCAP no se determinaron los aspectos económicos y técnicos que debían ser objeto de
negociación, como requería el artículo 160 de la LCSP. Tampoco consta que se realizaran
negociaciones con el licitador, lo que no se ajustó a lo establecido en los artículos 153.1 y 162 de la
LCSP. De hecho, el contrato se adjudicó por el mismo importe del presupuesto de licitación.
Precisamente por la naturaleza del procedimiento negociado, en el que existe una menor publicidad
y concurrencia que en el procedimiento abierto, resulta esencial la negociación con los empresarios
que presentan ofertas para mejorarlas, sin que, en este caso, como se indica, se hayan llevado a
cabo.
El contrato se formalizó el 17 de noviembre de 2009. De acuerdo con el PCAP las obras
comenzarían con el acta de comprobación del replanteo, previsión conforme con el artículo 212 de
la LCSP. Sin embargo, el contrato dispuso un plazo para el comienzo de las obras de siete días
38 El actual Alcalde del Ayuntamiento de Jaén alega que constan en el expediente fiscalizado dos informes del técnic o
municipal en los que se indica la incompatibilidad de contratar una nueva empresa.
En relación con esta alegación debe señalarse que dichos informes fueron examinados en el curso de la fiscalización,
exponiéndose en este Proyecto de Informe de Fiscalización las razones por las que este Tribunal de Cuentas
considera que los mismos no ju stificaron debidamente el empleo del procedimiento negociado al amparo del artículo
154.d) de la LCSP.
48 Tribunal de Cuentas
desde la firma del acta de replanteo, previsión que no se ajustó al citado artículo 212 ni al PCAP.
No se ha facilitado al Tribunal de Cuentas el acta de comprobación de replanteo a la que se refiere
el artículo 212 de la LCSP.
El 18 de mayo de 2010 el director de obra emitió un informe en el que señaló la necesidad de
modificar el contrato. En él indicó que, una vez comenzadas las obras, habían surgido una serie de
imprevistos que no estaban contemplados en el proyecto original y que eran imprescindibles para la
correcta ejecución de las obras y para que estas pudieran cumplir la finalidad para la que habían
sido concebidas, consistente en la instalación de un taller mecánico; de una zona de lavado para
los vehículos oficiales; de una zona de oficinas para las actividades de taller y señalización, así
como de un sistema de protección contra los agentes ambientales en el aparcamiento exterior.
Asimismo, en la memoria valorada del proyecto modificado, de mayo de 2010, se señaló que el
proyecto se veía modificado en importe y mediciones, en gran parte debido a un cambio en la
distribución en la planta semisótano del proyecto, contemplándose una serie de nuevas
dependencias creadas con el fin de adaptar correctamente el edificio al uso al que iba a estar
destinado. En concreto, señalaba que “en un principio la planta en la que se realiza la modificación
se contemplaba como una zona de aparcamiento para los coches oficiales de policía y una zona de
almacén para el departamento de señalización. Tras la supervisión de las obras se detectan una
serie de necesidades para el desarrollo correcto de las actividades a las que se van a destinar las
dependencias”.
Al igual que en el caso del contrato anteriormente examinado, no obstante calificarse de
imprevistas las incidencias descritas, las mismas se debieron a una deficiente planificación sobre
alcance de las obras que se iban a ejecutar y sobre el uso que de ellas se iba a hacer, por lo que la
modificación efectuada no se ajustó a lo dispuesto en el artículo 202.1 de la LCSP.
Las obras objeto de la modificación se ejecutaron sin tramitar el expediente al que se refiere el
artículo 217.3 de la LCSP, sin formalizarse la modificación contractual, contraviniendo el artículo
El 10 de mayo de 2011 se emitió un informe por la Jefatura de negociado, con el visto bueno de la
Concejalía de Economía y Hacienda, en el que se afirmaba que las obras habían sido ejecutadas
sin consignación presupuestaria. Se señalaba que era necesario aplicar la doctrina del
enriquecimiento injusto, que consagra el derecho del contratista al abono de la prestación
realizada, y proponía que se reconociera la obligación a favor de la empresa que había ejecutado la
obra ‒UTE adjudicataria de la obra principal‒ por importe de 473.574,57 euros, IVA incluido, lo que
representaba el 20% del importe adjudicado.
En relación con este expediente se abonó un importe total de 3.082.693,52 euros, IVA incluido, que
comprende seis certificaciones de obras, la liquidación de obra ‒que representó un incremento del
9,57%‒ y el modificado, así como el importe por cambio impositivo39. No se emitieron las
certificaciones de obras ejecutadas en los meses de diciembre de 2009 y de mayo de 2010 a
agosto de 2012, ambos inclusive, lo que no se ajustó a lo establecido en el artículo 215.1 de la
LCSP que requiere la expedición de certificaciones y sus relaciones todos los meses del plazo de
ejecución, salvo prevención en contrario en el PCAP, circunstancia que no concurría en el
expediente examinado.
Asimismo, se ha observado que algunas certificaciones de obra, acompañadas de sus
correspondientes relaciones valoradas ‒fundamentalmente la nº 4‒, disminuyeron el número de las
unidades de obra que constaban realizadas en otras anteriores, desvirtuando la presunción de
certeza que debe conllevar toda certificación de obra. Igualmente, examinada la certificación de
obra y la correspondiente relación valorada del proyecto modificado, se ha detectado que existen
39 El 1 de julio de 2010 el tipo general del IVA pasó del 16% al 18. Las certificaciones 1ª, 2ª y 3ª se emitieron al 16% y
las restantes al 18%.
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Jaén 49
partidas del presupuesto inicial no ejecutadas o parcialmente ejecutadas40 que suponen el 22% del
importe de la certificación y otras ejecutadas en exceso, así como nuevas partidas, si bien el
importe total certificado se corresponde con el del proyecto modificado.
El acta de recepción de las obras se emitió el 1 de octubre de 2012, con demora respecto del plazo
previsto contractualmente, si bien se indicó que estas habían sido ocupadas por el Ayuntamiento
de Jaén en fecha 13 de abril de 2010 y habían estado a disposición y utilizadas plenamente por la
policía local a partir de la mencionada fecha. Al respecto, ha de señalarse que el artículo 218.6 de
la LCSP preveía la ocupación efectiva de las obras o su puesta en servicio para el uso público, aún
sin el cumplimiento del acto formal de recepción, por razones excepcionales de interés público
debidamente motivadas en el expediente, motivación que no consta se cumplimentara en el
contrato analizado.
II.1.3. Adquisición del material móvil del sistema tranviario
Como se ha expuesto en el Subepígrafe II.1.1.2 de este Informe, en el convenio suscrito el 17 de
diciembre de 2008 el Ayuntamiento de Jaén se comprometió, entre otras actuaciones, a la
adquisición de las unidades móviles del sistema tranviario de la ciudad.
Con objeto de dar cumplimiento a lo convenido, el 24 de junio de 2009 el Ayuntamiento acordó
iniciar el expediente relativo al suministro y puesta en funcionamiento del material móvil. El
expediente, que se tramitó mediante procedimiento abierto con pluralidad de criterios, tenía por
objeto el suministro, en su modalidad de arrendamiento con opción de compra, de cinco unidades
de material móvil, incluyendo la fabricación y el suministro de los elementos móviles, así como su
mantenimiento durante la vigencia del contrato de arrendamiento.
De acuerdo con el PCAP, el Ayuntamiento podía ejercer la opción de compra sobre el material
móvil en cualquier momento durante la vigencia del contrato satisfaciendo el correspondiente
importe, que se calcularía según el procedimiento que se establecía en el PCAP. En el supuesto de
ejercitarse la opción de compra sobre todas las unidades móviles, el PCAP disponía que el contrato
quedaría extinguido, incluido el mantenimiento de las mismas, salvo en lo que respecta al régimen
de garantías.
El presupuesto de licitación ascendió a 28.250.000 euros, excluido IVA (32.770.000 euros, IVA
incluido), que comprendía el arrendamiento con opción de compra, por importe de 14.250.000
euros, y el mantenimiento de las cinco unidades móviles, por 14.000.000 euros.
Una vez publicado el PCAP, este fue modificado al objeto de adecuarlo al Real Decreto 817/2009,
sin que conste que el PCAP modificado fuera aprobado por el órgano de contratación, como
disponía el artículo 94 de la LCSP.
Para la valoración de las ofertas el PCAP previó criterios de adjudicación cuya cuantificación
dependía de un juicio de valor ‒dos criterios técnicos, desglosados en diecisiete subcriterios‒ y
otros evaluables de forma automática por aplicación de fórmulas. El sistema de valoraciones
previsto en el PCAP respecto de los criterios dependientes de un juicio de valor ofrecía margen
para la apreciación de las ofertas, siendo así que no se enunciaron con suficiente precisión y no
incluían indicación sobre su forma de valoración ni de asignación de los puntos, lo que no cumplía
lo establecido en el artículo 134.2 de la LCSP, según el cual los criterios de adjudicación han de
detallarse en el anuncio o en el PCAP a fin de que puedan ser conocidos por las empresas
interesadas con suficiente antelación para preparar sus ofertas de acuerdo con las necesidades y
requerimientos de las Administraciones contratantes. Debe tenerse en cuenta que el artículo 129.1
40 Las partidas no ejecutadas o parcialmente ejecutadas fueron: M2 limpieza y desbroce de terreno, con medios
mecánicos, M albardilla piedra caliza 35x3 cm, M2 cerramiento valla tipo Hércules 1.5 m altura, M2 barrido y limpieza
de calzada, M2 pavimento adherencia ECR-1, U barrera de seguridad, M2 solado con terrazo tipo relieve 40x40 cm un
solo color, M Cond polietileno PE50A diám 125 mm PN-10, M Canalización de pvc tubería reforzada de 300mm, PA
Ampliación de transformador existente.
50 Tribunal de Cuentas
de la LCSP disponía que las proposiciones de los interesados debían ajustarse a lo previsto en el
PCAP y su presentación suponía la aceptación incondicionada por el empresario del contenido de
la totalidad de dichas cláusulas o condiciones, sin salvedad o reserva alguna. Así pues, la LCSP
configuraba los criterios de valoración enumerados en el PCAP, simultáneamente, como elementos
directamente relacionados con el objeto del contrato y determinantes de la adjudicación, por lo que
debían estar claramente delimitados y ser suficientemente conocidos por los licitadores para que
pudieran preparar sus ofertas adecuadamente, lo que no ocurría en el PCAP del contrato que se
analiza.
Respecto de las ofertas económicas, el PCAP fijó una fórmula para la asignación de puntos de dos
de los criterios, pero no así para otros cinco −condiciones económicas; precio medio anual de
mantenimiento; alternativas de financiación; plazo de entrega de la primera unidad; así como
repuestos de piezas inmovilizado, piezas de parque y herramientas especiales−. Respecto de estos
últimos no se desglosó el baremo general de 30 puntos entre cada uno de ellos, lo que no es
coherente con el principio de transparencia que ha de informar la contratación pública −ante esta
falta de concreción en el PCAP, el informe de valoración distribuyó los 30 puntos por partes
iguales−.
Al atribuir el PCAP un mayor peso a los criterios dependientes de un juicio de valor que a los
valorables mediante cifras o porcentajes, resultó obligatoria la constitución y funcionamiento de un
comité de expertos cualificados para realizar la valoración de ofertas según estos criterios, de
acuerdo con los artículos 134.2 de la LCSP y 25 del Real Decreto 817/2009, de 8 de mayo. Este
comité, al analizar la documentación remitida por las dos empresas licitadoras, valoró la necesidad
de la presencia de una de ellas con objeto de que concretara y aclarara determinados aspectos 41.
Según un informe de 12 de noviembre de 2009 emitido por un técnico municipal, dicha actuación se
amparaba en la cláusula 2.5 del PCAP, que preveía que la oferta base sería el punto de referencia
para que, mediante aclaraciones y negociaciones posteriores individuales, se pudieran examinar
con exactitud las características económicas y financieras para que el Ayuntamiento pudiera tomar
que, en el procedimiento abierto, quedaba excluida toda negociación de los términos del contrato
con los licitadores; tampoco resultaba acorde con los principios de objetividad, publicidad e
igualdad de trato señalados en el artículo 1 de la LCSP. Además, la citada cláusula se refería, en
cuanto a la posibilidad de requerir aclaraciones, a los aspectos económicos y financieros y no a los
aspectos técnicos, que fue, precisamente, sobre los que se requirieron, indebidamente, las
aclaraciones.
En el informe emitido por este comité para la valoración de las ofertas no figuraba la identificación
ni la cualificación técnica de sus miembros, sólo unas rúbricas sin identificar, por lo que no ha sido
posible verificar si el mismo fue efectuado por técnicos no integrados en el órgano proponente del
contrato, como requieren los artículos citados42.
La valoración efectuada por este comité no se motivó suficientemente, al figurar únicamente un
cuadro con puntuaciones en el que se incluyó una escueta referencia sobre las propuestas
presentadas por las dos empresas licitadoras, atendiendo a cada uno de los criterios de
41 Tasa de fallos o MTBF en freno de aparcamiento en freno del 6%; con respecto al freno de emergencia, en qué
condiciones se produce la desaceleración máxima del vehículo; parámetros de ruido y vibración en las situaciones
contempladas en el PPT; peso por eje del conjunto; capacidad de arranque del conjunto en pendiente máxima del
7,5% y 300 m de longitud con carga nominal y en cualquier situación meteorológica; consumo energético del
vehículo en simulación de trazado de Jaén; tiempo medio entre fallos o tasa de fallos de los principales equipos del
vehículo; aclaración del sistema de minimización de lagunas entre puertas y andenes; sistemas de elementos
antivandalismo; equipo externo de diseño y sistema de reciclado de materiales al final de su vida útil.
42 La que fuera Alcaldesa del Ayuntamiento de Jaén desde el inicio del periodo fiscalizado hasta junio de 2011 alega
que fueron tres los técnicos del Ayuntamiento encargados de evaluar la solución técnica; en concreto, un arquitecto,
un ingeniero y un jefe administrativo, todos ellos funcionarios municipales. Dicha alegación no queda soportada
documentalmente, por lo que no se acredita que dichos técnicos reunieran las condiciones establecidas por la LCSP
para formar parte del mismo, por lo que lo alegado no desvirtúa el contenido de lo expuesto en este punto en el
Proyecto de Informe de fiscalización.
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Jaén 51
adjudicación. El informe de valoración carecía de valoraciones que justificaran adecuadamente la
idoneidad de las ofertas.
Respecto de la valoración de las ofertas económicas, como el PCAP no había establecido fórmulas
para puntuar cinco criterios, los servicios técnicos municipales aplicaron a dos de ellos la prevista
para la “valoración económica”, mientras que para los otros tres no se aplicó fórmula alguna, por lo
que estos criterios fueron en la práctica dependientes de juicios de valor43.
La adjudicación provisional, de 8 de marzo de 2010, se propuso a favor de la empresa que había
presentado una oferta sobre la que el comité de expertos había pedido aclaraciones y
documentación complementaria, actuación que no estaba prevista en la LCSP.
La oferta económica seleccionada ascendía a 30.101.991,90 euros IVA incluido –el arrendamiento
con opción de compra por importe de 13.862.000 euros y el mantenimiento de las cinco unidades
móviles, por 16.239.991,90 euros–. En dicha oferta se estableció que esta quedaba subordinada y
sería vinculante y válida si concurrían una serie de condicionantes, tales como que el adjudicatario
del contrato de operación del sistema cumpliera determinadas características exigidas por el
contratista, que un tercero cubriera el riesgo financiero de la empresa frente a una eventual
cancelación anticipada del contrato o el no ejercicio de la opción de compra del material móvil.
Asimismo, se fijaron unos plazos de entrega que se referían únicamente a la primera unidad –60
días después de la entrada en vigor del contrato– y que no eran los establecidos en el PCAP –1 de
julio de 2010 la primera unidad y 15 de septiembre de 2010 las cuatro restantes–. Debe indicarse al
respecto que dichas previsiones no eran conformes con el artículo 129 de la LCSP, que disponía
que las proposiciones de los interesados debían ajustarse a lo previsto en el PCAP y su
presentación suponía la aceptación incondicionada por el empresario del contenido de la totalidad
de las cláusulas o condiciones previstas en el PCAP, sin salvedad o reserva alguna.
Como se expuso en el Subepígrafe II.1.1.2, con fecha 20 de mayo de 2010, antes de adjudicarse
definitivamente el contrato, la COPV y el Ayuntamiento de Jaén suscribieron una adenda al
convenio de colaboración para la puesta en servicio del sistema tranviario de Jaén, de fecha 17 de
diciembre de 2008, modificando las condiciones fijadas en este, acordándose la subrogación de
FFJA en el cumplimiento de las obligaciones del Ayuntamiento en el citado contrato en lo referente
exclusivamente al suministro de material móvil y su financiación. Según la adenda, la subrogación
se produciría en el momento de la adjudicación definitiva, a los efectos de que la formalización del
contrato de suministro se llevara a cabo por FFJA.
En la estipulación tercera de la adenda se estableció que el Ayuntamiento asumía la obligación de
suscribir el contrato de mantenimiento del material móvil en los términos previstos en el expediente
de contratación y a abonar a FFJA un importe equivalente a las cuotas de arrendamiento con
opción de compra previstas en la oferta adjudicataria en el contrato de suministro, esto es, 76.160
euros, IVA excluido, por mes desde la fecha de recepción.
El 18 de noviembre de 2010 la AOPJA ejercitó la opción de compra de una de las unidades móviles
y, el 10 de enero de 2011, de las otras cuatro unidades, estipulándose que la primera unidad móvil
debería recepcionarse provisionalmente antes del 15 de diciembre de 2010 y las otras cuatro antes
del 31 de marzo de 2011 −la recepción de la primera tuvo lugar el 9 de diciembre de 2010, el 31 de
enero de 2011 la de otras dos unidades y el 9 de febrero la de las dos restantes−. El importe total
abonado se elevó a 14.101.000 euros, debiéndose la diferencia con el importe adjudicado al
cambio del tipo impositivo del IVA.
43 En el trámite de alegaciones la que fuera Alcaldesa del Ayuntamiento de Jaén desde el inicio del periodo fiscalizado
hasta junio de 2011 afirma que el PCAP sí contenía fórmulas para todos los criterios de adjudicación.
En relación con esta alegación debe señalarse que, para la valoración de las ofertas económicas, el P CAP estableció
tres criterios de adjudicación: precio, ratio de precio por pasajero, así como un tercero que englobaba a su vez otros
cinco criterios. Respecto de estos últimos , el PCAP no incluyó fórmulas para su puntuación, incidenci a que es la que
se pone de manifiesto en este Proyecto de Informe de Fiscal ización.
52 Tribunal de Cuentas
El documento en el que se formalizó la primera opción de compra disponía que el ejercicio de dicha
opción sobre una, varias o la totalidad de las unidades tranviarias por parte de la AOPJA no
supondría la modificación o extinción del contrato de mantenimiento suscrito entre el Ayuntamiento
y la empresa responsable de ese mantenimiento. Esta previsión era contraria a lo dispuesto en la
cláusula 1.3.1.b) del PCAP, según la cual, en el supuesto de que se ejercitara la opción de compra
sobre todas las unidades móviles, el contrato quedaría plenamente extinguido, incluido el
mantenimiento de las mismas. Debe tenerse en cuenta que, de acuerdo con el artículo 99.3 de la
LCSP, los contratos habían de ajustarse al contenido de los PCAP, cuyas cláusulas se
consideraban parte integrante de los mismos.
Por su parte, el 9 de diciembre de 2010 se formalizó el contrato entre la empresa contratista y el
Ayuntamiento de Jaén para el mantenimiento de las cinco unidades móviles, en el que se
establecía, por 16.239.991,90 euros, IVA incluido, que se debería cumplirse con arreglo al PCAP y
al PPT. Teniendo en cuenta que el PCAP establecía que el contrato quedaría plenamente
extinguido, incluido el mantenimiento de aquellas, en el supuesto de que se ejercitara la opción de
compra sobre todas las unidades móviles, la suscripción del contrato de mantenimiento solo
procedía sobre las unidades móviles respecto de las que, en esa fecha, la AOPJA no había
ejercitado aún la opción de compra, esto es, respecto de cuatro de ellas. Según la referida
previsión contenida en el PCAP, el 10 de enero de 2011, momento en el que tuvo lugar el ejercicio
de dicha opción para esas cuatro unidades, debió quedar extinguido el contrato de mantenimiento.
No obstante haber sido solicitada información al Ayuntamiento de Jaén sobre las actuaciones
llevadas a cabo en relación con este contrato una vez ejercitada por la AOPJA la opción de compra
sobre todas las unidades móviles, no se tiene constancia por este Tribunal de Cuentas de si se ha
dado por finalizado el contrato de mantenimiento de las unidades móviles. Únicamente se dispone
de dos facturas por este concepto, correspondientes a los meses de mayo y junio de 2011, por
importe total de 138.450,29 euros, emitidas con posterioridad a que se ejercitara la opción de
compra de todas las unidades móviles y, por lo tanto, cuando el contrato de mantenimiento debía
haber concluido, por lo que no quedarían cubiertas por el mismo. Tampoco se dispone de
información sobre otras actuaciones de mantenimiento que pudieran haberse desarrollado dirigidas
a evitar el deterioro de las unidades móviles, conforme debía haberse realizado según lo
establecido en el convenio. Debe tenerse en cuenta que en la adenda de 20 de mayo de 2010 se
preveía, entre las causas de extinción el convenio, no contratar o perder vigencia el contrato de
mantenimiento, salvo que quedase garantizado este de manera satisfactoria para FFJA, debiendo
el Ayuntamiento, en caso de extinción, abonar a FFJA todas las obligaciones económicas que
hubiera asumido en virtud del contrato de arrendamiento con opción de compra.
II.1.4. Vigilancia de cocheras y material móvil y mantenimiento de instalaciones eléctricas
El Ayuntamiento de Jaén celebró una serie de contratos que tuvieron por objeto la vigilancia y
seguridad de las cocheras y del material móvil, así como el mantenimiento de instalaciones
eléctricas, los cuales se analizan a continuación.
SERVICIOS DE VIGILANCIA II.1.4.1.
En el periodo comprendido entre el 1 de mayo de 2011 y el 17 de julio de 2014 el Ayuntamiento de
Jaén, como responsable del mantenimiento y conservación de la infraestructura y de las
instalaciones, celebró una serie de contratos de servicios de vigilancia y seguridad de las
instalaciones donde se ubican las cocheras del tranvía así como del material móvil, que se
relacionan en el cuadro siguiente:
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Jaén 53
Cuadro 8 Contratos de servicios de vigilancia
(importe en euros, IVA incluido)
Concepto
Horas diarias
prestación servicio
Periodo Adjudicatario Contrato Importe
Vigilancia cocheras 9 01/05/2011 a 31/07/2011 Empresa A Menor 15.930,00
Servicios auxiliares-auxiliar de
mercancías
15 01/05/2011 a 31/07/2011 Empresa B Menor 14.160,00
Vigilancia cocheras 24 05/08/2011 a 05/09/2011 Empresa C Menor 12.977,45
Vigilancia cocheras
24
05/09/2011 a 25/09/2011
Empresa C
Menor
8.260,00
Vigilancia cocheras 24 23/03/2012 a 31/01/2013 Empresa D
Abierto pluralidad de
criterios
126.450,38
Vigilancia cocheras
7 L a V
24 fines semana y
festivos
01/02/2013 a 14/07/2014 Empresa E Emergencia 123.710,40
Control de acceso a cocheras 17 L a V 01/02/2013 a 14/07/ 2014 Empresa F
Sin expediente
contractual
60.465,52
Total 361.953,75
Fuente: Elaboración propia a partir de los expedientes aportados por el Ayuntamiento de Jaén
Como figura en el cuadro anterior, el servicio de vigilancia se llevó a cabo inicialmente -entre mayo
y septiembre de 2011- mediante varios contratos menores. Del 25 de septiembre de 2011 al 20 de
marzo de 2012, este servicio estuvo sin prestarse. En marzo de 2012 se formalizó un contrato
adjudicado mediante procedimiento abierto con pluralidad de criterios para su ejecución. Esta
situación refleja una insuficiente planificación del servicio, quedando unos meses vacante y
sucediéndose contratos menores en lugar de haberse programado con la necesaria antelación su
cobertura mediante un contrato tramitado con garantías reforzadas de publicidad y concurrencia.
Además, en la sucesión de contratos menores podría apreciarse la existencia de fraccionamientos
no justificados, no obstante, de haberse planificado adecuadamente las prestaciones, procedería
haber llevado a cabo la contratación de forma única, por el importe conjunto de aquellas, aplicando
el procedimiento que correspondiera atendiendo al valor estimado de todas, como se hizo en un
momento posterior.
Servicio de vigilancia, periodo mayo-julio de 2011
En el periodo comprendido entre el 1 de mayo y el 31 de julio de 2011 el Ayuntamiento de Jaén
contrató los servicios de dos empresas para llevar a cabo la vigilancia de las cocheras del sistema
tranviario, por importe de 15.930 euros y 14.160 euros, respectivamente. En el primer contrato se
prestaban un total de nueve horas diarias, siendo el coste por hora del servicio de 16,67 euros, más
IVA. Las restantes quince horas hasta completar las 24 horas del día eran ejecutadas por la
segunda empresa, con un coste por hora que ascendía a 8,60 euros, más IVA.
No consta la aprobación del gasto de estos expedientes con anterioridad a su prestación, como
hubiera requerido el artículo 95.1 de la LCSP, ni las razones por las que se contrataron los
servicios de vigilancia por un mismo periodo a dos empresas distintas, con horarios diferentes, en
lugar de con una que hubiera podido cubrir el servicio completo.
Las facturas emitidas por estas empresas no fueron abonadas por el Ayuntamiento en el plazo
legalmente establecido, por lo que su pago fue reclamado judicialmente, dictándose sentencia
estimatoria por el Juzgado Contencioso-Administrativo nº 3 de Jaén, condenando a la entidad al
pago de las cantidades adeudadas a ambas. En el Subepígrafe II.2.2.2 se analizan las actuaciones
llevadas a cabo en ejecución de esta resolución judicial.
54 Tribunal de Cuentas
Servicio de vigilancia, periodo agosto-septiembre de 2011
En el periodo comprendido entre el 5 de agosto y el 25 de septiembre de 2011 el Ayuntamiento
concertó, mediante dos contratos menores sucesivos, el primero por un mes y el segundo por
veinte días, el servicio de vigilancia, celebrado con una empresa distinta a las dos anteriores, por
importe 12.977,45 euros, IVA incluido, y 8.260 euros, lVA incluido, respectivamente. El servicio
consistió, en este caso, en tres turnos llevados a cabo por un total de cinco vigilantes durante las
24 horas del día. El coste estimado por hora del servicio en el primer contrato ascendía a 14,78
euros, más IVA, y en el segundo a 14,58 euros, más IVA, coste inferior al del periodo anterior.
Servicio de vigilancia, periodo marzo de 2012-enero de 2013
El 20 de septiembre de 2011 el jefe de los servicios técnicos municipales informó sobre la
necesidad de contratar los servicios de vigilancia diurna y nocturna de las cocheras y del material
móvil del sistema tranviario, fijándose un importe de 200.000 euros, IVA incluido.
El expediente se tramitó mediante procedimiento abierto con pluralidad de criterios, estableciendo
el PCAP como criterios de adjudicación la “oferta económica”, la “mejora sobre los equipos
humanos” y la “memoria técnica de operatividad y actuaciones”. El PCAP no concretó la forma de
valoración de cada uno de estos criterios, sino que fue el PPT el que lo hizo, habiendo debido
valoración de los dos primeros criterios se realizaría a través de fórmulas y la del tercero mediante
un juicio de valor.
A la licitación concurrieron dos empresas, adjudicándose el contrato a aquella que ofertó la
ejecución del contrato por importe de 144.715,20 euros, IVA incluido −14 euros, más IVA, de coste
por hora de servicio−. El contrato se formalizó el 20 de marzo de 2012.
De acuerdo con la cláusula 5ª del PCAP la duración del contrato sería de un año, prorrogable por
otro, si ninguna de las partes, con un plazo de tres meses de antelación, denunciara el contrato
existente. Esta previsión amparaba su prórroga tácita, no ajustándose a lo establecido por el
siendo obligatoria para el empresario, salvo que el contrato prevea lo contrario, sin que pueda
producirse por el consentimiento tácito de las partes. La Intervención municipal informó
desfavorablemente en relación con la citada cláusula del PCAP, indicando en su informe que la
prórroga tácita que se produjera, en su caso, estaría exenta del control de legalidad a ejercer, entre
otros órganos, por la propia Intervención, porque la Administración prolongaría el negocio jurídico
sin acto expreso que precisase fiscalización previa. El PCAP no fue modificado en el sentido
informado.
Con fecha 26 de diciembre de 2012 la empresa comunicó al Ayuntamiento la existencia de una
deuda por importe de 74.603,27 euros, por la falta de pago de las facturas correspondientes a los
meses de junio a noviembre de ese año. En el escrito se informaba sobre la suspensión del
servicio, con efectos desde el 31 de enero de 2013, amparándose en el artículo 216.5 del TRLCSP,
que prevé que, si la demora en el pago fuese superior a cuatro meses, el contratista podía
proceder, en su caso, a la suspensión del cumplimiento del contrato, debiendo comunicar a la
Administración con un mes de antelación tal circunstancia a efectos del reconocimiento de los
derechos que pudieran derivarse de dicha suspensión.
El 7 de febrero de 2013 la Alcaldía dictó un Decreto por el que se acordó denunciar el contrato, y,
por tanto, no prorrogar el mismo. Esta decisión fue recurrida por la empresa, alegando que no se
había formulado con una antelación de tres meses a la finalización del plazo contractual, tal y como
estaba previsto en la cláusula 5ª del PCAP anteriormente analizada.
El 17 de abril de 2013 la Alcaldía emitió un Decreto por el que anulaba el anterior y resolvía el
contrato, indemnizando al contratista con 12.264 euros y 16.786 euros, respectivamente. Con la
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Jaén 55
contratista del 10% del precio de los trabajos pendientes de realizar en concepto de beneficio
dejado de obtener, calculado sobre el importe de la facturación prevista para el año de prórroga.
Debe señalarse al respecto que el reconocimiento de esta indemnización vino originado por una
cláusula del PCAP que, como se ha indicado anteriormente, no era conforme con el TRLCSP al
amparar una prórroga tácita. La segunda indemnización respondía, en cumplimiento del artículo
de percibir desde el 1 de febrero al 20 de marzo de 2013, fecha esta última en la que concluía la
primera anualidad del servicio.
No obstante el contenido económico de dicho Decreto de la Alcaldía por el que se resolvió sobre
las indemnizaciones, no existe constancia de su intervención previa, como prevé el artículo
214.2.a) del TRLRHL. Consta, sin embargo, un informe de la Intervención posterior, de 15 de mayo
de 2014, emitido con ocasión de la tramitación del reconocimiento de la obligación presupuestaria,
discrepando del importe del 10% de los trabajos pendientes de realizar, que estimaba ascendería a
1.826,48 euros, al considerar que debería haberse calculado en atención al pendiente de facturar
por el contratista durante el año en el que entendía estaba vigente el contrato.
Con anterioridad al mencionado informe de la Intervención y ante la falta de pago de la
indemnización acordada en el Decreto de 17 de abril de 2013, el contratista solicitó su abono, en
escrito de 23 de septiembre de 2013. Transcurrido el plazo de un mes sin que la solicitud fuera
atendida, interpuso recurso contencioso-administrativo, con arreglo a lo previsto en el artículo 29.2
de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de dicha Jurisdicción (LRJCA), dictándose el 30 de
marzo de 2015 sentencia estimatoria por la que se condenaba a la entidad local al pago de las
indemnizaciones pactadas, al considerar que no se podía discrepar de una resolución
administrativa firme que no había sido revisada por los cauces legales. En el Subepígrafe II.2.2.2
se analizan las actuaciones llevadas a cabo en ejecución de esta sentencia.
Servicio de vigilancia, periodo febrero de 2013-julio de 2014
Con motivo de la suspensión del servicio de vigilancia anteriormente analizado, el coordinador del
sistema tranviario informó, el 31 de enero de 2013, sobre la necesidad de contratar, por
emergencia, a una empresa para cubrir este servicio de vigilancia, dado el peligro que supondría
para las instalaciones, de alto coste, así como para las personas el no contar con dicho servicio de
vigilancia.
Ese mismo día se acordó que se prestase el servicio por la empresa propuesta hasta tanto se
solventase la situación creada y se resolviese reglamentariamente el expediente, por un precio por
hora de servicio de 15 euros, importe superior en un 7,14% respecto del que estaba percibiendo la
anterior empresa e inferior al precio del periodo mayo-julio 2011.
Siendo la tramitación de emergencia, establecida en el artículo 113 del TRLCSP, un régimen
excepcional que implica la exclusión de los contratos así tramitados de los principios de libertad de
acceso a las licitaciones, transparencia y publicidad, establecidos con carácter general en el
artículo 1 de dicho texto legal como informadores de la contratación pública, así como de la
tramitación del expediente administrativo y del procedimiento de adjudicación que ordinariamente
preceden a la ejecución de las prestaciones, no se justificó debidamente en el expediente
examinado su empleo, al no detallarse el grave peligro que se corría y cuya solución no pudiera
lograrse mediante alguno de los restantes procedimientos previstos en la norma (tramitación de
urgencia de un procedimiento con publicidad o procedimiento negociado sin publicidad con
invocación de una imperiosa urgencia).
El servicio de vigilancia se prestó entre el 1 de febrero de 2013 y el 14 de julio de 2014, por un
importe de 123.710,40 euros, IVA incluido. Durante ese periodo no consta que se llevaran a cabo
las actuaciones precisas para que el contrato tramitado de emergencia se limitara a lo
estrictamente indispensable en el ámbito objetivo y temporal para prevenir o remediar los daños
56 Tribunal de Cuentas
derivados de la situación de emergencia, extremo que fue observado por la Intervención en informe
de 5 de diciembre de 201344.
Servicio de control de cocheras, periodo febrero de 2013-julio de 2014
Según un informe del coordinador del sistema tranviario de fecha 9 de octubre de 2013, el servicio
de vigilancia anteriormente analizado se prestaba de lunes a viernes de 23,00 horas a 6,00 horas y
los fines de semana y festivos en horario de 24 horas. Para cubrir el servicio de lunes a viernes de
06:00 horas a 23:00 horas, quedando así completamente cubierto, se concertó esta prestación con
otra empresa, con un coste por hora de servicio de 8,50 euros, más IVA, resultando un importe total
de 60.465,52 euros.
el correspondiente contrato, lo que hubiera sido preciso puesto que no se declaró que tuviera
No se tiene constancia documental de las razones que motivaron que se concertara el servicio de
vigilancia con dos empresas para cubrir el servicio durante las 24 horas del día en lugar de
prestarse por una única como se había hecho con anterioridad.
Puesta en servicio del sistema de vigilancia
Con fecha 19 de junio de 2014 la empresa que venía prestando el servicio de seguridad y vigilancia
por emergencia presentó escrito al Ayuntamiento en el que comunicaba su intención de resolver el
contrato y dejar de prestar el servicio desde el 16 de julio de 2014.
Tras el abandono del servicio por parte de la empresa y dado que las instalaciones disponían de un
sistema de seguridad y vigilancia que permitiría que la vigilancia del recinto se efectuase de forma
remota con la visualización de las imágenes, se estimó necesario realizar previamente un estudio y
revisión del sistema de seguridad y vigilancia. Mediante el sistema referido, la remisión de la señal
de alarma y la visualización de las imágenes que emitieran las cámaras se efectuaría por la policía
local, quien asumiría el control de la seguridad y vigilancia de las instalaciones del sistema
tranviario.
Según el escrito de propuesta de contratación de julio de 2014 para la revisión, puesta en servicio
del sistema de seguridad y vigilancia del tranvía, el importe del servicio ascendía a 18.364,19
euros, IVA incluido.
No consta la aprobación del gasto de este expediente con anterioridad a su prestación, como
por las que, disponiendo de cámaras de video vigilancia, no se hubiera valorado con anterioridad la
conveniencia de prestar el servicio de vigilancia mediante este sistema.
De acuerdo con la información facilitada por el Ayuntamiento, a fecha de 24 de julio de 2014 se
puso en marcha el sistema de vigilancia consistente en alarma y videovigilancia, si bien a esa fecha
esta última no funcionaba. No se tiene constancia de si se ha celebrado algún otro contrato de
vigilancia entre el periodo julio-diciembre de 2014.
44 El actual Alcalde del Ayuntamiento de Jaén alega que, con fecha 21 de mayo de 2013, se publicó en el BOP la
licitación por procedimiento abierto de la contratación del servicio de seguridad, control y vigilancia del sistema
tranviario, siendo esta recurrida.
En relación con lo alegado procede indicar que no se ha aportado documentación acreditativa de la interposición de
dicho recurso, ni que, con posterioridad, el Ayuntamiento tramitara una nueva licitación, teniendo en cuenta que la
prestación del servicio de vigilancia por emergencia se prolongó hasta julio de 2014.
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Jaén 57
SERVICIOS DE MANTENIMIENTO DE INSTALACIONES ELÉCTRICAS II.1.4.2.
En 2012 el Ayuntamiento de Jaén celebró tres contratos menores, de mantenimiento y de puesta
en funcionamiento de subestaciones eléctricas, en los que podría haberse producido un
fraccionamiento no justificado, no obstante, de haberse planificado adecuadamente las
prestaciones, procedería haber efectuado una contratación única, por el importe conjunto de las
mismas, aplicando el procedimiento que correspondiera atendiendo al valor estimado de todas
ellas.
Los contratos menores de mantenimiento preventivo de la línea de contacto (catenaria) y de media
y baja tensión para el periodo de pruebas del sistema tranviario de Jaén, se adjudicaron, ambos, el
8 de junio de 2012, por importe de 20.650 euros y 12.390 euros, IVA incluido, respectivamente.
Por su parte, el contrato de puesta en funcionamiento de subestaciones de tracción, cuadros de
baja tensión y comprobación de motores de desvíos e instalaciones anexas, se adjudicó el 19 de
diciembre de 2012, por importe de 21.719,50 euros, IVA incluido.
II.1.5. Actuaciones para la explotación del tranvía
En este Subepígrafe se exponen las actuaciones realizadas por el Ayuntamiento de Jaén dirigidas
a la explotación del servicio de transporte público urbano de viajeros en el municipio, que
comprenden la contratación de los servicios de consultoría de una empresa para llevar a cabo la
explotación del servicio; la valoración de anomalías y su posible subsanación; la firma de un
acuerdo de intenciones con FGC para estudiar, de manera conjunta, las necesidades de apoyo y
asistencia que, en materia de explotación tranviaria se pudieran precisar; así como en la realización
de pruebas, tanto en blanco como en vacío ‒pruebas con y sin pasajeros, respectivamente‒ del
tranvía.
El servicio tranviario funcionó, en período de pruebas con pasajeros, del 3 al 19 de mayo de 2011,
fecha en el que fue paralizado por orden judicial, como se ha indicado en la Introducción de este
Informe de Fiscalización, por considerar que el transporte gratuito de viajeros durante dichas
pruebas suponía competencia desleal a la empresa concesionaria de los autobuses urbanos de
Jaén.
A partir del 18 de junio de 2012 se retomaron las pruebas, esta vez en vacío, del sistema tranviario
con objeto de observar las posibles deficiencias técnicas en el mismo, que se prologaron hasta
septiembre de ese año.
El tranvía sólo ha sido objeto de las indicadas actuaciones en pruebas, sin que, como se ha
indicado, se haya explotado comercialmente.
A continuación se exponen los contratos, pruebas, acuerdos y demás actuaciones llevadas a cabo
para la puesta en explotación del tranvía.
ASISTENCIA TÉCNICA PARA LA PUESTA EN EXPLOTACIÓN DEL SISTEMA II.1.5.1.
TRANVIARIO
El Pleno del Ayuntamiento de Jaén, en sesión de 27 de mayo de 2010, acordó, sin motivación que
lo fundamentase, que la gestión del sistema tranviario se llevase a cabo de forma directa por el
propio Ayuntamiento, con la asistencia técnica de una empresa especializada hasta tanto se
culminase el proceso de constitución de una empresa mixta −con un 51% de aportación de capital
municipal y un 49% de capital externo− que explotaría el tranvía. En dicho acuerdo no se
precisaron cuáles eran los medios de que disponía la entidad para asumir la gestión directa del
tranvía y el periodo al que esta se extendería, ni se valoró el coste que la misma implicaba.
58 Tribunal de Cuentas
Tampoco se concretaron los términos en los que se constituiría la sociedad mixta, su retribución,
plazo de duración o control de su gestión.
En ejecución de dicha decisión, el Ayuntamiento celebró dos contratos con el objeto de contar con
la asistencia de una empresa para la puesta en explotación del sistema tranviario. El primero de
dichos contratos se analiza en este Subepígrafe y el segundo en el Subepígrafe II.1.5.3 de este
Informe de Fiscalización.
El 29 de julio de 2010 el Ayuntamiento de Jaén aprobó iniciar la tramitación del primero de esos
expedientes ‒expediente 103/10‒, mediante procedimiento abierto con pluralidad de criterios, antes
de que finalizara la obra tranviaria y fuera entregada al Ayuntamiento y de que se recibiera el
material móvil.
El contrato se dividía en dos fases, con una duración de cuatro meses cada una. De acuerdo con
las previsiones formuladas por el órgano promotor del expediente, la primera debería coincidir con
la fase previa a la puesta en explotación del tranvía, mientras que la segunda coincidiría
aproximadamente con los cuatro primeros meses de explotación comercial del sistema.
En la primera fase el contratista debía asistir al Ayuntamiento, entre otros, en la selección del
personal, la recepción de las instalaciones, infraestructuras y material móvil, el desarrollo de la fase
de marcha en vacío, la campaña de marketing y comunicación, la definición de los requisitos de
calidad del sistema, así como en la verificación de la correcta integración de los sistemas.
En la segunda fase el consultor tenía que supervisar y coordinar las tareas de operación y
mantenimiento, optimizar el sistema e implantación del modelo de control de la calidad del servicio
y supervisar los trabajos llevados a cabo por las empresas subcontratistas.
El expediente incluyó una pluralidad de prestaciones, cuyo alcance no se determinó
suficientemente al no definirse el contenido específico de algunas de las prestaciones que
constituyeron su objeto, lo que era contrario a los principios de transparencia y de concurrencia.
En concreto, el PPT, para la prestación relativa a “marketing y comunicación”, disponía únicamente
que el licitador propusiera “acciones concretas a partir de la identificación de las necesidades de
comercialización del sistema” y para la asistencia a la puesta de servicio establecía que el asesor
técnico se encargara de “definir las necesidades y que propusiera la elaboración de aquellos planes
o documentación que fueran precisos para la puesta en explotación del sistema”. Esta falta de
determinación de las prestaciones no resultaba procedente habida cuenta de que tanto las
necesidades como las características de las mismas deberían haberse fijado unilateralmente por la
Administración antes de la licitación para que las empresas licitadoras pudieran preparar sus
ofertas en coherencia con los requisitos y las necesidades reales definidas por la Administración,
conforme el artículo 68 del RGLCAP.
El presupuesto de licitación ascendió a 198.830 euros, IVA incluido, sin que se desglosase en el
mismo el importe de cada una de las prestaciones objeto del contrato, por lo que no se ha podido
conocer el peso relativo de cada una de las actuaciones.
Entre los requisitos exigidos en el PCAP para acreditar la solvencia técnica de las empresas, en
particular, la experiencia, se exigía justificar la realización de cinco contratos de redacción de
proyectos de explotación de sistemas tranviarios y cinco proyectos constructivos de infraestructura,
talleres y cocheras y sistemas relativos a un sistema tranviario, lo que parece excesivo para este
contrato teniendo en cuenta, que en la cláusula 2 del PPT se dispone que la redacción de la
documentación de la explotación, “está fuera del alcance del presente contrato”. La exigencia de
este requisito limitaba la concurrencia.
El PCAP estableció siete criterios de adjudicación, dos de ellos a valorar a través de fórmulas y
cinco cuya valoración dependía de un juicio de valor. Los segundos consistían en la presentación
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Jaén 59
de mejoras en relación con diversos aspectos del contrato ‒planificación y explotación, equipo
humano, marketing y comunicación, puesta en marcha del sistema, plazo de fase de explotación,
metodología en la fase de explotación‒. Estos se describieron de forma genérica, sin precisar los
requisitos que respecto de los mismos iban a valorarse para decidir cuál eran la oferta más
ventajosa, lo que no se ajustaba al principio de transparencia. Debe tenerse en consideración que
la LCSP establecía como requisitos esenciales para las mejoras, su previsión y que se fijaran los
criterios con concreción, de modo que los licitadores pudieran concurrir en condiciones de igualdad,
de manera que sus ofertas sean valoradas en función de las circunstancias y características
propias del contrato a ejecutar y se respete la pauta de la comparación de ofertas para poder
seleccionar la más favorable.
A la licitación concurrieron cuatro empresas. La valoración de las ofertas según los criterios
dependientes de un juicio de valor consta en un informe en el que se incluyeron unos cuadros con
puntuaciones, sin que se hiciera constar la motivación de las mismas, por lo que no quedó
debidamente fundamentada la adjudicación.
El contrato se formalizó el 23 de diciembre de 2010 por un importe de 151.110,80 euros, IVA
incluido. En dicho contrato se fijó un plazo de ejecución de ocho meses, coincidente con el plazo
estipulado en el PCAP, sin hacer mención en el mismo a la mejora de aquel ofertada por el
adjudicatario de tres meses adicionales en la fase de explotación.
El 30 de enero de 2012, superado el plazo de ejecución del contrato y, por tanto, sin ajustarse a lo
establecido en el artículo 100 del RGLCAP, el jefe de los servicios técnicos municipales informó
sobre la necesidad de ampliar dicho plazo de ejecución. Asimismo, el 18 de abril de 2012 el
adjudicatario solicitó la ampliación del plazo del contrato hasta el 31 de mayo de 2012 “(…) por no
haber finalizado el desarrollo de varios trabajos contemplados en el contrato adjudicado, por
razones ajenas a la empresa (…)”. El 7 de mayo de 2012 se aprobó la ampliación solicitada, sin
incremento del precio.
El contratista emitió cinco facturas por el importe contratado. Entre la primera y la cuarta –enero y
abril de 2011– se certificó un grado de avance del 90% de los trabajos comprometidos. La quinta y
última factura se emitió el 18 de junio de 2012, en la que se certificó el 10% restante. En el periodo
mayo 2011-abril 2012 no se facturó importe, lo que implica que durante esos meses no se llevaron
a cabo trabajos. Esta inactividad pone de manifiesto una inadecuada previsión de los plazos
planificados en los pliegos para ejecutar los trabajos de este contrato. Así, en un informe de 19 de
abril de 2012 del arquitecto técnico municipal se indicaba que a esa fecha se estaban realizando
determinadas actuaciones sobre las que tenía que informar el contratista, cuando, de acuerdo con
las previsiones contenidas en los pliegos, estas deberían efectuarse con anterioridad.
Además, como se ha indicado anteriormente, el contrato comprendía una segunda fase que debía
desarrollarse en los cuatro primeros meses de explotación comercial del sistema tranviario, en la
que, entre otras tareas, el contratista habría de supervisar y coordinar la operación y
mantenimiento, optimizar el sistema e implantar el modelo de control de calidad del servicio, así
como supervisar los trabajos llevados a cabo por las empresas subcontratadas. Sin embargo, por
causas ajenas al contratista, la explotación comercial del tranvía no tuvo lugar, por lo que tales
prestaciones no pudieron ejecutarse en las condiciones descritas.
No consta que se emitiera un acta formal de recepción de los servicios, como hubiera requerido el
empresa consultora.
En ejecución de este contrato la empresa adjudicataria emitió, entre otros, un “informe de costes
estimados de explotación del sistema tranviario de Jaén”, en el que se cuantificaron, de modo
preliminar, los costes, mensual y anual, de explotación del tranvía. De acuerdo con este informe, el
coste mensual ascendería a 511.221,40 euros, IVA incluido, y el anual a 6.134.656,80 euros, IVA
incluido. En estos importes se incluían los costes y amortización del alquiler con opción a compra
60 Tribunal de Cuentas
de los vehículos; el mantenimiento de los vehículos y de las infraestructuras e instalaciones;
marketing y comunicación; el personal operativo; la asistencia técnica de ayuda a la explotación;
los suministros de energía, telefonía y agua; los contratos de seguros y de responsabilidad civil y la
reposición de inmovilizados por obsolescencia tecnológica.
Asimismo, el Ayuntamiento concertó con otra empresa un contrato menor para la “redacción de un
anteproyecto de operación para la explotación de la línea 1 del tranvía de Jaén”, por importe de
21.063,00 euros, IVA incluido. No se ha aportado copia del anteproyecto o plan de operación que
debió elaborar el contratista, constando únicamente en la factura un texto manuscrito en el que se
indica “recibido plan Jaén 29/XI/10”.
PRUEBAS EN BLANCO DEL SISTEMA TRANVIARIO II.1.5.2.
Como se ha expuesto, el 3 de mayo de 2011 comenzaron las pruebas en blanco del sistema
tranviario.
El contrato para la puesta en explotación del sistema tranviario, anteriormente analizado, incluía,
entre sus prestaciones, la asistencia a la puesta en marcha del sistema tranviario y, en particular, al
desarrollo de la fase de marcha en vacío.
Al margen del contrato, la empresa facturó al Ayuntamiento por servicios prestados con ocasión de
las pruebas en blanco. La primera factura data de 31 de mayo de 2011, por importe de 9.062,40
euros, IVA incluido, por el concepto “sistema de información del sistema tranviario de Jaén para las
pruebas en blanco del sistema tranviario”, que comprendía la edición de billetes informativos del
sistema tranviario así como folletos del mismo. Este Tribunal de Cuentas no dispone de información
acerca de las razones por las que no se incluyeron estos servicios en el contrato examinado con
anterioridad. No se aprobó el gasto previamente a su prestación, como requería el artículo 95 de la
LCSP45.
Además, la misma empresa emitió el 13 de junio de 2012 otra factura, por importe de 49.600,78
euros, IVA incluido, por servicios prestados durante las pruebas en blanco del tranvía, que
comprendía los siguientes conceptos: documentación para bomberos y policía municipal, dos
conductores profesionales y servicio de inspección por técnico especialista en seguridad y
prevención de riesgos.
No consta la tramitación del correspondiente expediente contractual por los referidos servicios ni
justificación de por qué no se incluyeron entre las prestaciones de los contratos de asistencia
técnica para la explotación del tranvía ‒expedientes 103/10 y 41/12‒. Solo se dispone de la factura
presentada por la empresa, así como de los correspondientes documentos contables emitidos por
el Ayuntamiento para su abono, en los que expresamente se indicaba “importes pendientes fuera
de contrato” 46.
Estando las pruebas en blanco en marcha, la empresa concesionaria del servicio público de
transporte interpuso recurso contencioso-administrativo por la prestación del servicio público
tranviario de forma gratuita, por la competencia desleal que suponía sobre el transporte urbano de
viajeros en autobús. Mediante Auto de 18 de mayo de 2011, el Juzgado de lo Contencioso-
Administrativo nº 3 de Jaén acordó, como medida cautelar, la suspensión de la gratuidad de este
servicio, la cual fue ratificada el 8 de junio de 2011.
Con fecha 6 de octubre de 2011 se declaró caducado el recurso, de conformidad con el artículo
52.2 de la LRJCA, al no interponer la empresa concesionaria la demanda en plazo.
45 El actual Alcalde del Ayuntamiento de Jaén remite en el trámite de alegaciones el expediente de reconocimiento
extrajudicial de créditos tramitado para el pago de los servicios recibidos por importe de 9.062,40 euros.
46 El actual Alcalde del Ayuntamiento de Jaén remite en el trámite de alegaciones el expediente de reconocimiento
extrajudicial de créditos tramitado para el pago de los servicios recibidos por importe de 49.600,78 euros.
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Jaén 61
ACTUACIONES RELATIVAS A LA SEGUNDA ASISTENCIA TÉCNICA PARA LA II.1.5.3.
EXPLOTACIÓN DEL SISTEMA TRANVIARIO
Acuerdo de intenciones suscrito con FGC
El 27 de febrero de 2012 se suscribió entre el Ayuntamiento de Jaén y la empresa pública FGC un
Acuerdo de intenciones, que tenía por objeto establecer el marco de colaboración entre las partes
en aras a estudiar, de manera conjunta, las necesidades de apoyo y asistencia que, en materia de
explotación ferroviaria tranviaria, precisara el Ayuntamiento de Jaén, y, potencialmente, pudieran
ser cubiertas por FGC, de cara a establecer necesidades, requerimientos ante terceros, diversos
escenarios y sus costes, posibles formas de colaboración para las futuras pruebas y marchas en
sus diversas modalidades. El nacimiento de obligaciones entre las partes de este Acuerdo quedaba
vinculado a un futuro acuerdo, que no consta que se celebrara.
En el preámbulo de este Acuerdo se ponía de manifiesto que el Ayuntamiento de Jaén estaba
estudiando la forma de abordar las pruebas de puesta en marcha del tranvía y de circulación en
vacío, en blanco y en pruebas con viajeros y que, para ello, estimaba pudiera ser conveniente
contar con una entidad que colaborase en este proceso, a lo que precisamente respondía dicho
Acuerdo.
En el apartado 4.1 del Acuerdo, relativo a costes y gastos, se disponía que los gastos en los que,
en su caso, pudiera incurrir FGC durante el periodo de revisión inicial de las instalaciones y el
seguimiento de las pruebas hasta el inicio de la operación del tranvía y emisión de dictámenes o
informes serían sufragados por la empresa que resultara adjudicataria de un futuro contrato de
asistencia técnica que convocara el Ayuntamiento. De este modo, los pagos a FGC quedaban
sujetos a una futura contratación, comprometiéndose el Ayuntamiento a incluir esa obligación de
pago en el contrato que formalizara con la empresa adjudicataria de la asistencia técnica. En el
mismo apartado se preveía que si dicha empresa desatendiera la referida obligación, sería el
propio Ayuntamiento el que, subsidiariamente, asumiría el pago.
En el Acuerdo de intenciones no se cuantificó el presupuesto o importe a abonar a FGC,
comprometiéndose esta entidad a someter al Ayuntamiento, en el plazo de una semana desde la
firma de aquel, una partida alzada estimada a incluir a este fin en el futuro contrato con la empresa
de asistencia técnica, lo que no consta se hiciera efectivo.
FGC emitió, al menos, dos informes, uno de inspección técnica del tranvía, elaborado el 18 de
octubre de 2012; y otro de costes de explotación, de 17 de enero de 2013, al que se hace
referencia en el Subepígrafe II.1.2.2. Solicitada información al Ayuntamiento sobre el importe
repercutido por FGC por la emisión de estos informes, el interventor municipal ha informado que no
existe ningún gasto ni pago contabilizado por aquel por este concepto. Solo consta en un plan de
certificación de 30 de septiembre de 2012, emitido por la empresa consultora con la conformidad
del Ayuntamiento, que se abonarían 15.000 euros, más IVA, a FGC a la entrega de un informe.
En el primero de esos informes, entre otras consideraciones, se manifestaba que la compra de
cinco unidades parecía a todas luces excesiva para el servicio que se planteaba ofertar. Esta
afirmación fue corroborada y resaltada en otro informe posterior, de 5 de noviembre de 2012, de la
dirección de obra del tranvía, en el que se exponía que la objeción planteada por FGC evidenciaba
una carencia notable en el proceso de análisis y evaluación previa del tranvía, en el que debieron
definirse desde un principio las hipótesis básicas en un plan de explotación y mantenimiento, lo que
no consta se realizara en las fases operacionales. En el informe de FGC se pusieron de manifiesto,
además, otras carencias del proceso, tales como la ausencia de una planificación previa de la
reordenación de los autobuses urbanos y la falta de información sobre el sistema tarifario y del
sistema de ayuda a la explotación (SAE). Asimismo, se cuestionaba que el Ayuntamiento hubiera
de formar, mediante una asistencia técnica, a 41 conductores para conducir cinco tranvías,
entendiendo que se había realizado una formación muy superior a la necesaria. También incidía en
que el nivel de servicio requerido no contaba con un respaldo técnico y documental.
62 Tribunal de Cuentas
Asistencia técnica para la explotación del sistema tranviario
La contratación de la empresa consultora a la que se hacía referencia en el Acuerdo de intenciones
suscrito con FGC inició su tramitación en abril de 2012 ‒expediente 41/12‒, fecha en la que se
informó sobre la necesidad de contratar los servicios de una empresa externa para asistir al
Ayuntamiento con objeto de llevar a cabo determinadas actuaciones relacionadas con la
explotación del servicio tranviario, entre otras, la organización del personal de conducción, de los
inspectores de línea y del personal del puesto de control central; el control y supervisión del
mantenimiento de las instalaciones, infraestructuras, taller y material móvil, así como de las
limpiezas y servicios de vigilancia a realizar por las empresas externas, etc.
El contrato, con un presupuesto de licitación de 198.830,00 euros, IVA incluido, comprendía dos
fases, de una duración de cuatro meses cada una. En la primera debían realizarse trabajos de
supervisión, redacción de documentación y preparativos para pruebas. La segunda abarcaba
tareas de coordinación de los recursos humanos y de control y supervisión de los contratistas que
habían participado en las obras e instalaciones, limpieza y vigilancia de la red en su conjunto en las
fases en prueba en vacío y en blanco.
En la fecha en que se inició la tramitación de este expediente aún no habían concluido los trabajos
del contrato de asistencia técnica para la puesta en explotación del sistema tranviario, analizado en
el Subepígrafe II.1.5.1 de este Informe ‒expediente 103/10‒. De este modo, se contrataron dos
asistencias, la anteriormente analizada para la puesta en explotación el sistema tranviario y la
ahora fiscalizada, que comprendían distintas actuaciones a realizar, en ambos casos, durante los
meses previos a la explotación del servicio, y en los primeros meses de dicha explotación, lo que,
dada su conexión, podrían haberse incluido en un único contrato si se hubiera efectuado una
adecuada planificación.
El PCAP estableció cuatro criterios de adjudicación, dos de ellos cuya valoración se realizaría a
través de fórmulas y otros dos que dependían de un juicio de valor. Los segundos consistían en la
presentación de mejoras en relación con el “equipo humano” ‒complementario al requerido en el
PCAP‒ y con el “soporte organizativo y técnico del equipo humano”. Este último no indicaba la
forma de otorgar las puntuaciones de los correspondientes baremos, lo que no se ajustó a los
principios de publicidad y transparencia en la contratación pública, siendo así que ha de ser en el
PCAP donde se establezcan con precisión y claridad los criterios de adjudicación y la forma de
valoración de cada uno de ellos para que sean conocidos por las empresas licitantes a fin de que
puedan preparar sus ofertas en coherencia con los requisitos específicos y las necesidades
efectivas de la Administración contratante (artículos 150.2 del TRLCSP y 67 del RGLCAP). En el
informe de la Intervención al PCAP se indicaba, en relación con el criterio de la experiencia, que no
se precisaba en qué medida suponía una mejor oferta el haber prestado servicios tranviarios y
cómo se iba a valorar, no observándose el principio de transparencia dada la generalidad del
criterio y al omitirse la necesaria ponderación, dejando al órgano de contratación la determinación
de su concreto alcance.
A la licitación concurrieron dos empresas. En el informe de valoración de las ofertas consta un
cuadro con puntuaciones, sin que se motivaran suficientemente las razones por las que se
otorgaron las relativas al criterio “soporte organizativo y técnico del equipo humano”. En cuanto al
criterio “equipo humano” se estableció que se concedía el máximo de la puntuación a la empresa
que ofertara el doble del personal que el requerido en el PCAP, valorándose con veinte puntos por
personal adicional, lo que no se había establecido en el PCAP, cuando, como se ha indicado
anteriormente, es en este documento donde se ha de fijar la forma de valoración de los criterios de
adjudicación para que sea conocida por las empresas licitantes.
Por otra parte, el cuadro de puntuaciones incluía las otorgadas a las ofertas atendiendo a los
criterios de adjudicación cuya valoración había de realizarse a través de fórmulas y a través de un
las ofertas con arreglo a los criterios cuantificables mediante la mera aplicación de fórmulas se ha
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Jaén 63
de realizar tras efectuar la de los criterios en los que no concurra esta circunstancia. En relación
con el criterio “precio”, a la oferta más baja de entre las presentadas se le concedieron 52,50
puntos, cuando el PCAP establecía otorgar 70 puntos a la oferta más barata.
El contrato se formalizó el 13 de agosto de 2012 por un precio de 169.005,50 euros, IVA incluido,
con la misma empresa adjudicataria del expediente 103/10.
En los documentos del contrato formalizado con la empresa consultora no se incluyó la cláusula
contenida en el apartado 4.1 del Acuerdo de intenciones entre el Ayuntamiento y FGC, relativa al
pago por el adjudicatario del contrato de los gastos en que incurriera FGC, indicándose solamente,
en el apartado 3 del PPT, que los oferentes debían tener en cuenta la obligación de colaborar con
FGC según el citado Acuerdo a fin de que este llevase a cabo una revisión independiente del
estado de las instalaciones y de las pruebas hasta el inicio de la operación del tranvía, emitiendo un
dictamen o informe al respecto.
Por la prestación de estos servicios se emitieron ocho facturas por importe de 173.302,25 euros,
−la diferencia con respecto al contratado responde a la variación del IVA−.
Como la asistencia técnica para la puesta en explotación del sistema tranviario a que se refiere el
Subepígrafe II.1.5.1 de este Informe, el contrato ahora analizado también comprendía una segunda
fase que debía desarrollarse al comienzo de la explotación comercial del sistema tranviario. Siendo
así que esta explotación comercial no tuvo lugar, tales prestaciones no pudieron ejecutarse en las
condiciones convenidas.
No consta que se expidiera un acta formal de recepción de los servicios, como hubiera requerido el
empresa consultora.
ACTUACIONES PARA LA DETECCIÓN Y SUBSANACIÓN DE DEFICIENCIAS II.1.5.4.
La empresa consultora de los dos contratos de servicios de consultoría anteriormente analizados
elaboró diversos informes en los que puso de manifiesto las deficiencias detectadas en el sistema
tranviario.
En uno de esos informes, la empresa expuso la situación del tranvía a 30 de junio de 2011, con
indicación de los aspectos pendientes y deficiencias que debían abordarse, entre las que
constaban, problemas de evacuación del agua de lluvia en la mayoría del trazado y en la entrada al
recinto de talleres y cocheras, provocando el deterioro del césped artificial; menor tamaño de una
de las paradas, lo que daba lugar a que el tren sobresaliera en ambos sentidos de la misma, con el
potencial riesgo de seguridad que ello implicaba; descarrilador al principio de la línea, que podría
causar problemas y hasta accidentes por su ubicación y funcionalidad; deterioro de los cruces
donde la calzada era de adoquines de granito, en lugar de asfaltado; falta de remates y fisuras en
talleres y cocheras, así como falta de indicación de los gálibos normalizados en el recinto de
talleres. En ese informe, además, se advertía sobre la necesidad de definir de forma indispensable
determinadas cuestiones, entre ellas, la toma de decisión sobre la forma de explotación del sistema
tranviario −concesión, empresa mixta o recursos propios−.
En otro informe de la misma empresa, de 11 de julio de 2011, se relacionaron las deficiencias
detectadas antes y después de las pruebas en blanco, tales como, el no funcionamiento del SAE ni
de la comunicación por radio, así como la falta de ajuste del sistema de señalización ferroviaria.
A la vista del segundo de esos documentos, la dirección de obra emitió un informe, de 8 de agosto
de 2011, en el que indicaba la existencia de cuatro tipos de incidencias: las motivadas por la no
existencia de un explotador, como era el caso del no funcionamiento del SAE, al estimar que su
plena implantación requería las directrices de la empresa explotadora; las anomalías en las obras o
en los equipamientos sobrevenidas a la entrega o no detectadas en su día, imputables a la
64 Tribunal de Cuentas
ejecución, que serían reparadas con arreglo al periodo de garantía existente; las que eran
consecuencia de la falta de mantenimiento, que debían ser subsanadas por el Ayuntamiento o el
explotador; así como las derivadas de elementos no contemplados en el proyecto,
fundamentalmente, en talleres, que habían de ser aportados por la empresa explotadora.
Con objeto de valorar las deficiencias del sistema tranviario se constituyó una comisión técnica,
integrada por técnicos del el Ayuntamiento y de la COPT, cuya primera reunión tuvo lugar el 15 de
septiembre de 2011.
De la documentación aportada en el curso de la fiscalización, consta que en los meses siguientes
se efectuaron diversas comunicaciones entre el Ayuntamiento y la AOPJA en relación con la
existencia de dichas deficiencias. El primero manifestaba que había anomalías que debían ser
solventadas, siendo necesario delimitar las responsabilidades de ambas Administraciones,
mientras que la segunda mantenía que las infraestructuras e instalaciones del sistema tranviario
entregadas al Ayuntamiento reunían las condiciones técnicas y de seguridad necesarias para que
este pudiera proceder a su conservación, mantenimiento y explotación del servicio y que el material
móvil puesto a disposición era apto para realizar el servicio comercial sin limitación alguna.
Con ocasión de la segunda reunión de la comisión de técnica, en la que se acordó que la COPT
subsanaría las deficiencias existentes en el sistema tranviario, el Ayuntamiento decidió contratar a
la empresa externa adjudicataria de los contratos de asistencia examinados anteriormente, para
que supervisara todas las reparaciones que se fueran a llevar a cabo. La contratación de esta
empresa se fundamentó en el informe del arquitecto técnico municipal de 23 de mayo de 2012, en
el que se indicaba que la misma había prestado sus servicios al Ayuntamiento como asistencia
técnica en la implantación del sistema tranviario de la ciudad y que había realizado el informe de
anomalías y disfuncionalidades que la Junta de Andalucía había tomado como referencia, motivo
por el cual se consideraba que esa empresa era la más indicada para realizar los trabajos de
supervisión.
Se celebraron dos contratos menores por un importe cada uno de ellos de 21.181,00, IVA incluido,
en los que podría haberse producido un fraccionamiento no justificado, no obstante, de haberse
planificado adecuadamente las prestaciones, procedería haber efectuado una contratación única,
por el importe conjunto de las mismas, aplicando el procedimiento que correspondiera atendiendo
al valor estimado de todas ellas.
En ejecución del primero, la empresa consultora elaboró un “informe de seguimiento del estado de
subsanación de incidencias”, con fecha 25 de julio de 2012, en el que relacionó un total de 63
anomalías detectadas en la fase de pruebas −tres de ellas subsanadas y siete en proceso de
subsanación−, así como otras seis apreciadas con posterioridad a las pruebas. Entre las
deficiencias citadas se encontraban las siguientes: tamaño de andenes inferior a la longitud de la
unidad con riesgo para los pasos de peatones anterior y posterior; descarrilador potencialmente
peligroso; falta de delimitación de la plataforma tranviaria con viaria; acabados de armarios en
paradas; arquetas y canalizaciones impracticables; centros de mando sin conectar eléctricamente;
señalización ferroviaria con falsos posicionamientos; semáforos ferroviarios sin iluminación y varios
con leds fundidos; incompatibilidad del billetaje con el sistema tranviario; y túnel de lavado fuera de
servicio.
En abril de 2013, la empresa presentó otro informe relativo al estado general de las anomalías y
disfuncionalidades detectadas en el sistema tranviario de Jaén, en el que se enumeraban todas las
que aún persistían en el mismo, la mayoría de ellas ya se habían puesto de manifiesto en el
informe previo de 11 de julio de 2011.
El Director Gerente de la AOPJA y la Consejera de la CFV, por su parte, dirigieron al Ayuntamiento
escritos de 25 de junio y de 9 de julio de 2013, respectivamente, en los que se hacían
consideraciones en relación con el estado del sistema tranviario. Se hacía referencia a la
inactividad en la infraestructura, instalaciones y material móvil durante un año desde la finalización
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Jaén 65
de las pruebas y a que en los primeros días de junio de 2011 había quedado interrumpido el
suministro eléctrico. Se indicaba que al no aplicar el mantenimiento que la infraestructura e
instalaciones del sistema tranviario requerían se había incumplido por el Ayuntamiento el convenio
de colaboración de 17 de diciembre de 2008. Igualmente, se aludía a la escasa cooperación del
Ayuntamiento, que impedía culminar las tareas de chequeo y certificado final del correcto y óptimo
funcionamiento de los equipos y sistema tranviario, una vez expirada la garantía de la obra.
El 31 de julio de 2013 la dirección de obra informó favorablemente sobre el estado de las obras del
proyecto de construcción del sistema tranviario de Jaén al estimar que se habían resuelto los
defectos observados debidos a deficiencias en la ejecución de la obra, salvo tres aspectos cuya
subsanación y verificación había sido imposible, y que afectaban al chequeo del sistema de
climatización instalado en armarios técnicos en paradas; a las comprobaciones señales en
SCADA47 y Conexión remota TyC; y a las pruebas SAE.
ACUERDOS Y RESOLUCIONES ADOPTADOS ANTE LA FALTA DE EXPLOTACIÓN II.1.5.5.
DEL TRANVÍA
Ante la imposibilidad de asumir los gastos que generaría la puesta en funcionamiento del tranvía y
su explotación debido a su situación económica-financiera, el Ayuntamiento de Jaén adoptó en
2013 y 2014 dos acuerdos en relación con el sistema tranviario de la localidad.
Así, el 19 de julio de 2013, el Pleno municipal aprobó la entrega del sistema tranviario de la ciudad
de Jaén a la Junta de Andalucía. Asimismo, acordó renunciar a la puesta a disposición que realizó
la CFV en documento de 18 de abril de 2011, de las infraestructuras e instalaciones del sistema
tranviario, incluidas las unidades móviles, así como instar a la Junta para que, de forma urgente y a
la vista de la muy grave situación económica del Ayuntamiento, procediera a renegociar la
modificación de las obligaciones estipuladas en el convenio de colaboración firmado el 17 de
diciembre de 2008, entre la Administración autonómica y la Corporación para la puesta en servicio
del sistema tranviario de Jaén.
Posteriormente, el 29 de diciembre de 2014, el Pleno municipal acordó solicitar a la Junta de
Andalucía la declaración del sistema tranviario de Jaén como sistema de transporte metropolitano e
instar a la Junta de Andalucía a que, en el ejercicio de las competencias que resultaran de dicha
declaración, asumiese de forma directa o a través de un ente o agencia pública de su ámbito, la
gestión y explotación íntegra del sistema tranviario de Jaén.
Ante la paralización de la entrada en funcionamiento del tranvía, el 16 de abril de 2014, el Defensor
del Pueblo Andaluz emitió una resolución a la CFV y al Ayuntamiento de Jaén para que se
adoptara, de forma convenida entre ambas Administraciones, municipal y autonómica, una decisión
sobre si, a medio plazo, pudiera ponerse en funcionamiento esta infraestructura y que, en su caso,
se acordasen las condiciones en que ello hubiera de producirse, concretando la fecha aproximada
para ello. Asimismo, manifestaba que, en el supuesto de que no fuera posible el establecimiento
del servicio, que, alternativamente, se tomaran medidas tales como la definición de actuaciones
encaminadas a garantizar la conservación y vigilancia de esta infraestructura y a evitar su
progresivo deterioro, así como la elaboración de un estudio sobre posibles usos alternativos de
47 SCADA: Supervisión, control y adquisición de datos. Concepto que se emplea para realizar un software para
ordenadores que permite controlar y supervisar procesos industriales a distancia.
66 Tribunal de Cuentas
este espacio público, que no fueran irreversibles, que permitiesen rentabilizarlo total o
parcialmente48.
II.1.6. Total facturado a la Administración por los contratos celebrados para la
construcción, instalación y explotación del tranvía
A modo de resumen, se refleja en el siguiente cuadro el importe total facturado por los contratos
celebrados por FFJA y el Ayuntamiento de Jaén para la construcción, instalación y explotación del
tranvía, cuyo análisis se expone en el Subapartado II.1 de este Informe de Fiscalización:
48 En el trámite de alegaciones el actual Consejero de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía señala, sin
presentar documentación que lo avale, que durante el año 2016 la CFV y el Ayuntamiento de Jaén mantuvieron cuatro
reuniones, en las que se acordó un reparto de actividades a llevar a cabo por ambas Administraciones en relación con
el tranvía de Jaén: la realización de una nueva estimación de la potencial demanda del tranvía de Jaén por parte de la
CFV, así como una auditoría por el Ayuntamiento de Jaén sobre la infraestructura construida. Los prim eros trabajos
fueron presentados por la CFV al Ayuntamiento en la reunión del mes de abril de 2016 y los segundos han sido o bjeto
de licitación por el Ayuntamiento en 2017.
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Jaén 67
Cuadro 9 Total facturado a FFJA y al Ayuntamiento de Jaén por los contratos celebrados
para la construcción, instalación y explotación del tranvía
(importe en euros, IVA incluido)
Objeto Importe
Importe
modificado
%
incremento
Revisión de
precios
Certificac.
final/liquidaciones
Total Total facturado
CONTRATOS CELEBRADOS POR FFJA
Redacción del estudio de
trazado y proyecto de
construcción
2.036.880,00 61.496,82 3,02 -- 58.369,12 2.156.745,94 2.156.745,94
Obras del sistema tranviario
71.826.158,06
11.722.921,69
16,32
6.427.911,65
4.519.765,63
94.496.757,03
95.254.150,91(1)
Dirección de las obras
3.030.885,67
537.030,44
17,72
--
193.132,33
3.761.048,44
3.767.013,11
(1)
Control de calidad
545.880,39
--
--
--
--
545.880,39
412.870,66
Asesoría en materia de
comunicación
49.184,02 -- -- -- -- 49.184,02 49.184,02
Gastos en publicidad y
propaganda
229.342,07 -- -- -- -- 229.342,07 229.342,07
Suministro de material móvil
13.862.000,00
--
--
--
--
13.862.000,00
14.101.000,00(3)
CONVENIOS CELEBRADOS POR FFJA
Convenio Subestación los
Olivares
1.055.247,36 -- -- -- -- 1.055 .247,36 1.064.344,32(1
Convenio Subestación
Vaciacostales
885.323,14 -- -- -- -- 885.323,14 892.955,23(1
Convenio con la Universidad
de Jaén
68.672,00 -- -- -- -- 68.672,00 68.672,00
Total FFJA
93.589.572,71
12.321.448,95
13,17
6.427.911,65
4.771.267,08
117.110.200,39
117.996.278,26
CONTRATOS CELEBRADOS POR EL AYUNTAMIENTO DE JAÉN
Actividad arqueológica y
adaptación de edificios para
Policía local
2.128.046,99 425.609,39 20,00 -- 212.804,6 9 2.766.461,07 2.766.461,07
Adaptación dependencias
Policía local
2.367.872,89 473.574,57 20,00 -- 236.787,2 9 3.078.234,75 3.082.693,52(1)
Mantenimiento del material
móvil
16.239.991,90 -- -- -- -- 16.239.991,9 0 138.450,29
Servicios de vigilancia
cocheras (varios contratos
menores)
51.327,45 -- -- -- -- 51.327,45 51.327,45
Servicios de vigilancia y
seguridad en las cocheras
144.715,20 -- -- -- -- 144.715,20 126.4 50,38(4)
Servicios de vigilancia y
seguridad en las cocheras
18,15 € hora -- -- -- -- 18,15 € hora 123.7 10,40
Control de acceso a cocheras
--
--
--
--
--
---
60.465,52
Puesta en servicio sist. video-
vigilancia
18.364,19 -- -- -- -- 18.364,19 18.364,19
Mantenimiento instalaciones
eléctricas
54.759,50 -- -- -- -- 54.759,50 54.759,50
Asistencia técnica para la
puesta en explotación
151.110,80 -- -- -- -- 151.110,80 151.1 10,80
Anteproyecto de operación
21.063,00
--
--
--
--
21.063,00
21.063,00
Pruebas en blanco
--
--
--
--
--
--
58.663,18
Asistencia técnica para la
explotación
169.005,50 -- -- -- -- 169.005,50 173.3 02,25(5)
Detección y subsanación de
deficiencias
42.362,00 -- -- -- -- 42.362,00 42.362,00
Total AYUNTAMIENTO
21.388.619,42
899.183,96
4,20
0
449.591,98
22.737.395,36
6.869.183,55
(1) El exceso facturado sobre el total adjud icado tiene su origen en la variación del tipo del IVA del 16% al 18% que tuvo lugar en julio de 2010.
(2) El exceso facturado sobre el total adjudicado tiene su origen en la variación del tipo del IVA del 16% al 18% que tuvo lugar en julio de 2010 en
cuatro de las cinco unidades móviles s uministradas.
(3) Importe facturado hasta enero de 2013 126.450,38 euros. Tras reclamación judicial el contratista fue ind emnizado por lo dejado de percibir entre el
1 de febrero y el 20 de marzo (16.786 e uros) y por daños y perjuicios (12.264 euros). En total 29.05 0 euros.
(4) El exceso facturado sobre el total adj udicado tiene su origen en la variación del tipo del IVA del 18% al 21% que tuvo lugar en septiembre de 2012
II.1.7. Hechos posteriores
Con posterioridad al periodo fiscalizado, el 3 de febrero de 2015, el Alcalde de Jaén solicitó al
Consejo Económico y Social de la ciudad un informe sobre la viabilidad del tranvía. El dictamen,
68 Tribunal de Cuentas
emitido el 18 de diciembre de 2015 por este órgano consultivo, se refiere a la puesta en
funcionamiento de aquel, si bien advierte sobre la mala situación financiera del municipio y del
impacto económico que conllevará para las arcas municipales, que se situará en un umbral
comprendido entre los cuatro y los seis millones de euros, incluyendo el coste de arrendamiento de
las unidades móviles y su mantenimiento. Por ello, y tras destacar el carácter o influencia
metropolitana del proyecto, el informe solicita que se proceda a desarrollar una colaboración entre
las Administraciones implicadas y a la distribución entre ellas del déficit de explotación del sistema
tranviario.
El Pleno del Ayuntamiento de Jaén, en sesión de 25 de septiembre de 2015, acordó solicitar, de
nuevo, a la Junta de Andalucía la declaración del sistema tranviario de Jaén como sistema de
transporte metropolitano e instar a aquella a que, con arreglo a tal declaración, asuma la gestión y
explotación íntegra del sistema tranviario. Ha de indicarse que, a la fecha de redacción del
Anteproyecto de Informe de Fiscalización -junio de 2017-, dicha declaración no se había efectuado.
En noviembre de 2015, el Consejero de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía y el Alcalde
de Jaén mantuvieron una reunión en orden a valorar la puesta en marcha del tranvía, con una
posible contribución de la Junta de Andalucía del 40% del déficit de explotación del servicio,
atendiendo al componente metropolitano que tiene la demanda de viajeros del tranvía.
Para valorar las condiciones y viabilidad técnica y económica de la propuesta de la Junta de
Andalucía se decidió la creación de una comisión técnica, que quedó formalmente constituida el 8
de marzo de 2016. En el marco de los trabajos de dicha comisión, el Ayuntamiento de Jaén ha
iniciado las actuaciones para la contratación de una auditoría técnica sobre el estado general de la
infraestructura, vía, instalaciones y material móvil del sistema tranviario de Jaén, que, a la fecha de
redacción del Anteproyecto de Informe de Fiscalización, se encontraba en fase de valoración de
ofertas.
Además, conforme a información facilitada por la Dirección General de Movilidad de la CFV, a la
referida fecha, se estaban realizando actuaciones dirigidas a la actualización de los estudios de
demanda con un nuevo planteamiento de la operación del tranvía, de manera que se establezca
una coordinación intermodal con el autobús, que constituye el actual sistema de transporte
municipal. La puesta en funcionamiento del tranvía, en su caso, determinaría una eventual
indemnización a abonar al concesionario del servicio de autobuses si con ella se viera afectado el
equilibro económico de su concesión.
Precisamente el PISTA 2020, aprobado por Decreto de la Junta de Andalucía 191/2016, de 27 de
diciembre, y en vigor a la fecha de redacción del Anteproyecto de Informe, establece, como parte
de los objetivos y propuestas relativas a la operación del tranvía de Jaén: la adopción de acuerdos
con las entidades locales; la redacción de estudios de demanda actualizados; y la redacción de
planes de viabilidad técnica, operativa y económica, integrando el tranvía con el sistema de
transporte general.
II.2. REPERCUSIÓN SOBRE LAS HACIENDAS DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA Y DEL
AYUNTAMIENTO DE LOS COMPROMISOS ADQUIRIDOS EN RELACIÓN CON LA
IMPLANTACIÓN, PUESTA EN EXPLOTACIÓN Y MANTENIMIENTO DEL TRANVÍA DE
JAÉN, ASÍ COMO LOS GASTOS DERIVADOS DE SU INACTIVIDAD
La implantación, puesta en explotación y mantenimiento del sistema tranviario ocasionó gastos
tanto a la Junta de Andalucía como al Ayuntamiento de Jaén.
En los convenios a los que se ha hecho referencia en el Subepígrafe II.1.1.2 de este Informe, se
establecieron las obligaciones económicas que correspondían a cada una de las Administraciones
implicadas.
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Jaén 69
El Ayuntamiento no tramitó con carácter previo a la suscripción de ninguno de los convenios los
oportunos expedientes en los que se evaluara la incidencia económica de su ejecución.
Por el contrario, existe constancia de que previamente a la suscripción del convenio de 17 de
diciembre de 2008, y dado su contenido económico al incluir el compromiso de la COPT49 a
participar en el coste de la implantación del sistema tranviario de Jaén, se emitió informe por el
Director General de Presupuestos de la Junta de Andalucía, en el que se concluye que la actuación
resultaba asumible tanto en el ejercicio 2008, como en los siguientes, a tenor de la evolución del
escenario previsto en un marco presupuestario estable. Asimismo, el Protocolo de colaboración de
7 de julio de 2008, dio lugar a la tramitación presupuestaria de la subvención excepcional de la
COPT al Ayuntamiento de Jaén para el traslado de la sede de la policía local en 8.152.200 euros,
procediéndose a la oportuna retención de crédito.
Además de los gastos que la Junta de Andalucía asumió al amparo de los citados convenios, a
través de FFJA incurrió en otros, principalmente por actuaciones de comunicación y publicidad y
propaganda del tranvía, así como los derivados del convenio suscrito con la Universidad de Jaén, a
que se ha hecho referencia en el Subepígrafe II.1.2.2.
En el siguiente cuadro se resumen, en atención a la entidad a la que correspondió su financiación,
los costes netos durante el periodo fiscalizado, es decir, entre 2008 y 2014, por la preparación,
implantación, puesta en explotación y mantenimiento del tranvía, incluidos aquellos en los que se
incurrió no obstante su inactividad (se detallan en el cuadro los costes derivados de la contratación,
los resultantes de la expropiación y ocupación de terrenos así como la indemnización abonada por
la resolución del contrato de vigilancia). No se integran, por tanto, los gastos adicionales a las
actuaciones de preparación del proyecto e implantación del tranvía, financiados por la COPT en
concepto de gastos generales de FFJA, a los que se hará referencia en detalle en el Subepígrafe
II.2.1.1, ni los recargos e intereses de demora devengados en las deudas del Ayuntamiento con la
Junta de Andalucía, ni por cualquier otro motivo, que se analizarán en detalle en los Subepígrafes
II.2.1.1 y II.2.2.2:
49 En este subapartado, y con la finalidad de facilitar la claridad expositiva de los resultados de la fiscalización y su
comprensión, se identificarán con la COPT aquellas actuaciones que fueron realizadas por esta Consejería y, en su
caso, con posterioridad también por la COPV o por la actual CFV. Por tanto, únicamente se hará referencia a estas
últimas cuando la actuación analizada hubiera sido llevada a cabo por alguna de ellas de forma individualizada.
Con el mismo criterio, únicamente se realizarán referencias al ente instrumental AOPJA en el caso de que este haya
efectuado de forma individualizada la actuación examinada. En otro caso, las referencias se realizarán de forma
genérica a FFJA.
70 Tribunal de Cuentas
Cuadro 10 Costes netos incurridos por la Administración hasta el 31 de diciembre de 2014
por la implantación, puesta en explotación y mantenimiento del tranvía, así
como los derivados de su inactividad
(importe en euros, IVA incluido)
JUNTA DE ANDALUCÍA AYUNTAMIENTO TOTAL
COPT/COPV/CFV FFJA/AOPJA
Preparación del proyecto1 2.098.376,82 58.369,12 0 2.156.745,94
Redacción del proyecto de trazado y constructivo
2.098.376,82
58.369,12
0
2.156.745,94
Implantación del tranvía 107.212.603,63 557.101,49 2.587.995,65 110.357.700,77
Expropiación y ocupación de terrenos
2.462.777,55
0
0
2.462.777,55
Obra del sistema tranviario
99.021.164,02
(1.400.198,06)
1.813.068,72
99.434.034,68
Dirección de obra
3.767.013,11
(1.813.068,72)
1.813.068,72
3.767.013,11
Control de calidad
412.870,66
0
412.870,66
Ejecución de obra
95.254.150,91
0
0
95.254.150,91
Otras actuaciones necesarias para la
ejecución de la
obra tranviaria 5.728.662,06 1.957.299,55 774.926,93 8.460.888,54
Traslado Policía local
5.074.227,66
774.926,93
5.849.154,59
Actividad arqueológica y adaptación edificios
2.766.461,07
2.766.461,07
Adaptación dependencias
3.082.693,52
3.082.693,52
Subvención
5.074.227,66
(5.074.227,66)
0
Convenios por obras en instalaciones eléctricas
1.957.299,55
1.957.299,55
Obras afectadas
654.434,40
654.434,40
Adquisición de material móvil 10.264.820,80 3.836.179,20 14.101.000,00
Suministro material móvil
14.101.000,00
14.101.000,00
Convenio de financiación
2
(3.836.179,20)
3.836.179,20
0
Puesta en explotación3 446.501,23 446.501,23
Asistencia técnica para la puesta en explotación 151.110,80 151.110,80
Anteproyecto de operación
21.063,00 21.063,00
Pruebas en blanco
58.663,18 58.663,18
Asistencia técnica para la explotación
173.302,25
173.302,25
Detección y subsanación de deficiencias
42.362,00
42.362,00
Publicidad, mantenimiento, seguridad y otros 347.198,09 602.577,73 949.775,82
Comunicación pública para implementación
49.184,02
49.184,02
Gastos diversos en publicidad y propaganda 229.342,07 229.342,07
Mantenimiento de material móvil
138.450,29
138.450,29
Mantenimiento de instalaciones eléctricas
54.759,50
54.759,50
Servicio de vigilancia
361.953,75
361.953,75
Puesta en servicio del sistema de video-vigilancia 18.364,19 18.364,19
Indemnización contratista vigilancia 03-2012/03-20134 29.050,00 29.050,00
Convenio Universidad de Jaén 68.672,00 68.672,00
COSTES TOTALES 109.310.980,45 11.227.489,50 7.473.253,81 128.011.723,76
(1) Tal y como se ha expuesto en el Subepígrafe II.1.1.1, no existe constancia de que se realizaran estudios previos.
(2) No se incluye la factura nº 4/15 de 03/02/2015, por importe de 276.460,80 euros, referida al periodo comprendido entre el 18 de octubre de 2014 y el 17 de enero de
2015.
(3) Tal y como se ha expuesto en el Subepígrafe II.1.5.3, no existe constancia de que los trabajos desarrollados por FGC determinaran coste alguno para el
Ayuntamiento de Jaén.
(4) Indemnización acordada por Decreto de Alcaldía de 17 de abril de 2013, reclamada judicialmente, dict
ándose sentencia estimatoria por el Juzgado Contencioso nº3
de Jaén, el 30 de marzo de 2015.
Fuente: Elaboración propia, resumen de información contenida en el Subapartado II.1
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Jaén 71
II.2.1. Hacienda autonómica
ACTUACIONES ATRIBUIDAS POR LA COPT AL ENTE PÚBLICO FFJA: II.2.1.1.
ACTUACIONES PARA LA REDACCIÓN DE LOS DOCUMENTOS TÉCNICOS Y PARA
LA EJECUCIÓN DE LA OBRA
Tal y como se ha indicado en el Subepígrafe II.1.2.2., las actuaciones necesarias para la redacción
de los documentos técnicos y para la ejecución de la obra del sistema tranviario de Jaén se
atribuyeron por la COPT al ente público FFJA. Dichos encargos se formalizaron a través de sendas
resoluciones de atribución genérica, en las que se establecían las actuaciones a desarrollar y su
régimen de financiación, de 30 de octubre de 2007 -para las actuaciones necesarias para el estudio
de trazado y redacción del proyecto constructivo- y de 11 de diciembre de 2008 -para la ejecución
de las obras, así como para su dirección y control de calidad-. El ente público FFJA, a su vez,
contrataba con terceros la ejecución de estos trabajos.
Ninguna de estas resoluciones genéricas especificaba el presupuesto de la actuación cuya
realización se atribuía, indicándose en ellas que resultaba imposible la determinación previa del
importe a transferir para la realización de la actuación que se atribuía. Sin embargo, entre uno y
once días después de los encargos, se procedía al inicio de los correspondientes expedientes de
contratación por parte de FFJA, con fijación de su presupuesto de licitación50.
Posteriormente, y tras llevarse a cabo por FFJA la aprobación del expediente, la licitación,
examinadas las ofertas y propuesta aquella que resultaba seleccionada, la COPT emitía, previa
tramitación e intervención del correspondiente gasto presupuestario, una nueva resolución en la
que se precisaba el presupuesto de la actuación. Estas resoluciones se completaban, a su vez, con
otras posteriores aprobando presupuestos complementarios para atender, en su caso,
modificaciones y liquidaciones de los contratos.
El control de calidad de la obra, no obstante incluirse en las resoluciones de atribución genérica, no
contó con resolución complementaria, motivo por el cual no llegó a financiarse por la COPT,
asumiéndose su coste directamente por FFJA. También fue financiado por FFJA el importe de la
última factura del contrato de estudio de trazado y proyecto constructivo, al no haberse tramitado la
modificación de la atribución.
Mediante esta práctica la COPT realizaba el encargo a FFJA y el ente instrumental aprobaba los
expedientes de contratación y seleccionaba las ofertas sin disponer la COPT de la preceptiva
fiscalización previa y sin haberse aprobado el gasto presupuestario que se autorizaba,
Andalucía 5/1983, de 19 de julio, General de la Hacienda Pública, así como el artículo 25.6.b) de
las Leyes de Presupuestos de la Comunidad Autónoma de Andalucía para 2007 y 200851, vigentes
a la fecha de emisión de las resoluciones de atribución genérica. Además, los pliegos de los
contratos celebrados no incluían condiciones suspensivas relativas a la posterior aprobación de los
correspondientes gastos, sino que, por el contrario, como se ha indicado en el Subepígrafe II.1.2.2.,
50 El actual Consejero de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía expone en su escrito de alegaciones que el
motivo por el cual al tramitarse la atribución genérica no se especificaba el presupuesto de la actuación, resulta de la
falta de contracción de compromisos frente a terceros en ese momento, siendo las gestiones genéricamente
atribuidas, que concluían con la conformidad del órgano de contratación a la propuesta por la mesa de contratación,
las que permitirían conocer el presupuesto de la actuación. Señala que esta era la razón por la cual ese era el
momento en el que se aprobaba, una vez que había sido sometida a fiscalización previa, la resolución
complementaria en la que se determinaba el presupuesto.
En relación con esta cuestión ha de indicarse que, puesto que el importe de la actuación era conocido en el momento
de aprobarse la resolución genérica, siendo así que poco tiempo después se licitaba el contrato, no procedía
posponer la determinación del importe de la actuación, la fiscalización previa y la autorización del gasto hasta la
aprobación de una segunda resolución complementaria.
51 Leyes de Andalucía 11/2006, de 27 de diciembre, y 24/2007, de 26 de diciembre, de Presupuestos de la Comunidad
Autónoma para los ejercicios 2007 y 2008, respectivamente.
72 Tribunal de Cuentas
hacían constar simplemente que se habían cumplido los trámites precisos para asegurar la
existencia de crédito suficiente52. También se incumplía con ello la previsión de las propias
resoluciones de atribución genérica de proceder a la fijación del importe de la actuación, en todo
caso antes de la adjudicación del contrato por parte de FFJA.
Adicionalmente, como se ha referido en el Subepígrafe II.1.2.2., la modificación del contrato de
ejecución de obras, por importe total de 11.722.921,69 euros, se efectuó sin que con carácter
previo se llevaran a cabo los trámites preceptivos previstos en el artículo 217.3 de la LCSP, y entre
ellos, la fiscalización del gasto y aprobación por el órgano de contratación de los gastos
complementarios precisos. Dicha circunstancia fue advertida por la Intervención General de la
Junta de Andalucía, haciendo necesaria la convalidación del gasto por el Consejo de Gobierno de
aquella. Tampoco tuvo lugar la fiscalización previa del gasto de la segunda modificación del
contrato de dirección de obras, por importe de 202.543,94 euros, lo que fue observado, igualmente,
por la Intervención.
La asignación de fondos presupuestarios en las resoluciones que complementaron a las
resoluciones de atribución genérica, se realizaba por el importe del precio de la oferta adjudicada
en cada contrato, de su modificación o liquidación, incrementado en un 6% en concepto de gastos
generales y corporativos de FFJA, dentro del margen fijado en las leyes anuales de presupuestos
de la Junta de Andalucía para los ejercicios 2008 a 201153 y, desde el 1 de enero de 2012, en el
imputándose en su totalidad al capítulo VI, de inversiones reales del presupuesto. Sin embargo, al
tratarse de operaciones para la construcción de infraestructuras financiadas por la Junta con la
finalidad de entregarlas gratuitamente al Ayuntamiento, en atención a su fondo económico,
deberían haberse imputado presupuestariamente al capítulo VII, de transferencias de capital54.
Asimismo, debería haberse reflejado como transferencia corriente, en lugar de como inversión real,
el recargo del 6% para la financiación de la estructura y la operativa de sus entes instrumentales.
Por otra parte, al haberse incluido en los gastos presupuestarios de cada proyecto de obra una
parte dedicada a la financiación de su ente instrumental, la información que ofrece la contabilidad
de la comunidad autónoma no refleja fielmente la financiación de sus entes dependientes, ni
informa adecuadamente sobre el coste del proyecto, que, además, como se ha expuesto, en parte
fue asumido directamente por FFJA.
Todos los contratos celebrados por FFJA para la redacción de los documentos técnicos y para la
ejecución de la obra del sistema tranviario de Jaén fueron liquidados y las prestaciones contratadas
y certificadas de conformidad fueron pagadas a los contratistas, bien por FFJA o por su sucesora,
AOPJA, que participó en la ejecución y liquidación final de los contratos, sin que queden cantidades
pendientes de liquidar ni de pagar a estos.
Se observa una importante demora en los pagos a los contratistas durante todo el periodo
fiscalizado, transcurriendo de media 207 días desde la expedición de las certificaciones,
incumpliéndose de forma generalizada el plazo de pago desde la recepción del servicio, previsto en
52 Cláusula 3.2 del PCAP del contrato de redacción del proyecto de trazado y constructivo; cláusula 6 de los PCAP de
los contratos, di rección y control de calidad de la obra y cláusula 8 del PCAP del contrato de ejecución de obras.
53 Artículo 25 Ley 24/2007, de 26 de diciembre; artículo 26 Ley 3/2008, de 23 de diciembre; artículo 29 Ley 5/2009, de
54 En las alegaciones presentadas por el actua l Consejero de de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía se
argumenta que la imputación de la inversión al capítulo VI del presupuesto se debió a que, a pesar de que las obras
fueran ejecutadas por sus entes instrumentales, estas eran titularidad de la Junta de Andalucía.
En relación con este asunto debe indicarse que esta circunstancia no se cuestiona en el Proyecto de Informe de
Fiscalización, sino que lo que se plantea es que, dado que las obras serían entregadas gratuitamente al Ayuntamiento
de Jaén para su explotación, conforme a los convenios de colaboración suscritos entre la COPT y el Ayuntamiento, el
gasto debería haberse imputado al capítulo VII del presupuesto, de transferencias de capital.
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Jaén 73
circunstancia, no ha determinado, hasta la fecha, el pago de intereses de demora, que
correspondería abonar ante el incumplimiento del plazo de pago.
Sin embargo, consta la presentación ante la AOPJA, en junio de 2015, por las empresas que
constituyen la UTE adjudicataria del contrato de obras, de una reclamación de intereses de
demora, que no se ha resuelto aún y que determinó la interposición de un posterior recurso ante los
tribunales, en octubre de 2015, y que, a la fecha de redacción del Anteproyecto de Informe de
Fiscalización, se encontraba en fase de conclusiones. Los intereses de demora reclamados
ascienden a 5.302.105,52 euros por el retraso en el pago de las certificaciones ordinarias de obra,
de la certificación final de obra y de la revisión de precios. Se solicita también el importe
correspondiente a los intereses de demora de la liquidación final de obra, que, en el momento de la
reclamación y de la interposición de la demanda judicial, no había sido abonada.
Conforme a la valoración realizada por la AOPJA para determinar el importe a provisionar, esta
reclamación determinó la contabilización en el ejercicio 2016 de gastos financieros por un importe
equivalente al 48% de los intereses reclamados. Dicha contabilización determinó el diferimiento de
la imputación de estos gastos a los resultados de un ejercicio posterior al de su devengo, que se
produjo con ocasión del pago fuera del plazo previsto legalmente. 55.
El reconocimiento de la obligación de pago por la COPT a FFJA se efectuaba contra la acreditación
del gasto realizado por esta. A la fecha de redacción del Anteproyecto de Fiscalización, del coste
de las actuaciones atribuidas por la COPT a FFJA para el establecimiento del tranvía de Jaén, que
contaban con resoluciones en las que se determinaba su financiación por la primera, se
encontraban pendientes de acreditar y, por tanto, de reconocer presupuestariamente por la
Consejería, 2.672,64 euros, correspondientes a la certificación de la liquidación (nº 26 nueva) del
contrato de dirección de obra.
En las acreditaciones se incluía, junto al presupuesto de ejecución por contrata de las actuaciones,
el adicional por gastos generales, fijado en las resoluciones de atribución de fondos, como se ha
indicado, en el 6% del coste de la actuación. En el siguiente cuadro se detalla, por cada uno de los
contratos, el importe al que ascendieron los gastos generales financiados por la COPT por las
actuaciones del tranvía de Jaén:
Cuadro 11 Gastos generales de FFJA financiados por la COPT
(importe en euros)
Estudio trazado y redacción del proyecto
125.902,58
Ejecución de obra
5.715.249,04
Dirección de obra
226.020,79
Total gastos generales
6.067.172,41
Fuente: Elaboración propia a partir de las acreditaciones por trabajos
externos presentadas a la COPT.
55 En las alegaciones pr esentadas por el actual Consejero de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía se
argumenta que hasta enero de 2016, fecha en la que se da traslado a la AOPJA del escrito de demanda del
contratista, esta no pudo conocer con exactitud el riesgo que debería valorar para efectuar la correspondiente
provisión.
En relación con dicha alegación procede indicar que la norma 15 del Plan General de Contabilidad, a la que el propio
alegante se remite, prevé que se reconocerán como provisiones los pasivos que resulten indeterminados respecto a
su importe o a la fecha en que habrán de cancelarse. Además, la citada norma establece que su reconocimiento
podrá venir determinado, entre otras causas, por una disposición legal. Por tanto, a la vista del incumplimiento del
plazo de pago previsto en el artículo 99.4 del TRLCAP y, con posterioridad, el artículo 200.4 de la LCSP, la AOPJA
debería haber estimado el importe a provisionar a la fecha de cierre del respectivo ejercicio en el que se produjo la
demora en el pago, sin que se encuentre justificada su falta de valoración, al menos, en el ejercicio en el que fueron
reclamados los intereses de demora a la AOPJA, interpuesto el recurso contencioso administrativo y conocida por la
AOPJA la actuación recurrida, con independencia de que se conociera o no en ese momento el importe definitivo del
proceso judicial.
74 Tribunal de Cuentas
En las acreditaciones presentadas hasta septiembre de 2011 por FFJA y la AOPJA, los gastos
generales se facturaban con IVA. A partir de dicha fecha dejó de repercutirse el citado impuesto, en
aplicación de la doctrina administrativa de los entes técnico-jurídicos56, que considera no
económica, y por tanto no sujeta al IVA, la actividad realizada por entes instrumentales en favor de
la Administración de la que dependen.
No obstante, este hecho no determinó un menor coste para la Consejería, que pasó a abonar en
concepto de gastos generales un importe equivalente al 6% del importe total de las certificaciones
giradas por los contratistas, IVA incluido. Con anterioridad, la base para el cálculo de estos gastos
la constituía el importe de las certificaciones sin IVA, sobre la que se repercutía el IVA.
En las actuaciones del tranvía de Jaén transcurrieron, de media, 104 días entre la acreditación y el
pago a FFJA, habiéndose realizado el pago a los contratistas por el ente instrumental con
anterioridad a cobrar su importe de la COPT respecto del 67% del importe total certificado.
Además, aunque en las resoluciones se preveía la posibilidad de adelantar hasta un 10% del
importe de la primera anualidad como anticipo para gastos necesarios, en ninguna de las
actuaciones fiscalizadas se utilizó esta modalidad. Ambas circunstancias han determinado que los
entes instrumentales hayan tenido que acudir al endeudamiento para sobrevenir a esta situación,
concertando líneas de crédito a corto plazo, y soportado unos gastos financieros anuales cuyo
importe varía en función de la mayor o menor deuda de la Administración autonómica con estas
entidades y del plazo que transcurre hasta su desembolso por la COPT57.
Con los mecanismos extraordinarios de pago a proveedores regulados en los Reales Decretos-ley
7/2012 y 8/201358, a los que se había acogido la Junta de Andalucía, se abonó parte de la
certificación final del contrato de ejecución de la obra y la certificación 25 del de dirección de obra,
por importes respectivos de 11.048.010,41 euros y 183.484,06 euros.
A la fecha de redacción del Anteproyecto de Informe, se encontraban pendientes de pago a la
AOPJA por la CFV, 28.744.400,66 euros ya acreditados, referidos al contrato de ejecución de
obras. Ante la inexistencia de crédito para abonar dicha cantidad, el 30 de diciembre de 2016 se
dictó resolución por la que se modificaba y liquidaba la atribución de las obras del sistema tranviario
de Jaén a la AOPJA. En la misma se acordó:
− Dar de baja el documento contable de autorización y compromiso de crédito del ejercicio
2012, por importe de 28.041.644,07 euros. Ante la falta de crédito presupuestario, el
documento no fue incorporado al presupuesto del citado ejercicio, ni a posteriores
presupuestos.
56 Esta doctrina administrativa, recogida en diversas consultas vinculantes de la Dirección General de Tributos y en el
Informe de 6 de julio de 2012 de la Subdirección General de Ordenación Legal y Asistencia Jurídica de la Agencia
Estatal de la Administración Tributaria, ha sido incorporada a la normativa mediante Ley 28/2014 de 27 de noviembre,
por la que se incluye, en el artículo 7.8º de la Ley del IVA como nuevo supuesto de no sujeción al impuesto: “los
servicios prestados en virtud de encomiendas de gestión por los entes, organismos y entidades del sector público que
ostenten, de conformidad con lo establecido en los artículos 4.1.n) y 24.6 del Texto Refundido de la Ley de Contratos
del Sector Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, la condición de medio
propio instrumental y servicio técnico de la Administración Pública encomendante y de los poderes adjudicadores
dependientes del mismo.
Asimismo, no estarán sujetos al Impuesto los servicios prestados por cualesquiera entes, organismos o entidades del
sector público, en los términos a que se refiere el artículo 3.1 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector
Público, a favor de las Administraciones Públicas de la que dependan o de otra íntegramente dependiente de estas,
cuando dichas Administraciones Públicas ostenten la titularidad íntegra de los mismos.”
57 El actual Consejero de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía expone en su escrito de alegaciones
explicaciones sobre esta actuación, que en nada contradicen lo expresado en el Proyecto de Informe de Fiscalización,
siendo así que en este no se cuestiona la posibilidad de que los entes instrumentales de la JA se endeudaran para
atender los pagos a los contratistas.
58 Real Decreto-ley 7/2012, de 9 de marzo, por el que se crea el Fondo para la financiación de los pagos a proveedores,
y 8/2013, de 28 de junio, de medidas urgentes contra la morosidad de las administraciones públicas y de apoyo a
entidades locales con problemas financieros.
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Jaén 75
− Incrementar el importe de la atribución en 702.756,59 euros, coincidentes con la diferencia
entre los gastos acreditados por la AOPJA pendientes de resolución complementaria en ese
momento y los abonados con cargo al plan de pago a proveedores ya citado.
− Aplazar el pago de la cantidad pendiente, que pasará a hacerse efectiva en los ejercicios
presupuestarios 2019 a 2031.
Se refinancia así la deuda que la CFV mantiene con la AOPJA, que habrá de abonar en 13
anualidades, con una carencia de 7 años desde el ejercicio 2012, en el que estaba previsto el
reconocimiento de la obligación, y de 3 años desde el ejercicio 2016, en el que se adopta la
resolución59.
Al suponer la adquisición por la Consejería de compromisos presupuestarios de gasto de ejercicios
futuros que exceden del horizonte temporal máximo de seis años que prevé el artículo 40 del Real
Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de marzo de 2016, por el que se aprueba el Texto Refundido de la
Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía, para dar cobertura a los documentos
contables que soportan la resolución fue preciso, al amparo del punto 6 del citado artículo, acuerdo
del Consejo de Gobierno autonómico, que se adoptó el 26 de julio de 2016.
La modificación del calendario de pagos se justifica en la refinanciación a largo plazo de las
operaciones a corto plazo que la AOPJA habría venido utilizando para cubrir los desfases de
tesorería y que, ante la persistencia de escasez de recursos presupuestarios, se había convertido
en una solución estructural, todo ello al amparo de la DA 17ª de la Ley 6/2014, de 30 de diciembre,
del Presupuesto de la Comunidad Autónoma de Andalucía, prorrogada en la DA 12ª de la Ley
1/2015, de 21 de diciembre, del Presupuesto para el año 2016, que prevé la conversión de la
deuda financiera de la AOPJA, mediante la formalización de operaciones de crédito a largo plazo
hasta un importe máximo de 120 millones de euros, cancelando operaciones de crédito a corto
plazo.
La citada disposición se mantiene en vigor para 2017, en virtud de la DA 18ª de la Ley 10/2016, de
27 de diciembre, del Presupuesto de la Comunidad Autónoma de Andalucía para el año 2017, con
un límite para las operaciones de crédito de 85.017.062 euros. El 2 de junio de 2017 el Consejo de
Ministros acordó autorizar a la AOPJA a formalizar préstamos a largo plazo por el citado importe
máximo y a otorgar aval por parte de la comunidad autónoma a favor de dicha entidad, teniendo en
cuenta que la operación solicitada no supone aumento del endeudamiento de la comunidad ni un
incremento del riesgo por avales.
Conforme a la información facilitada por la AOPJA, el desfase en los pagos por la Consejería de la
citada deuda, una vez excluido el importe correspondiente a los gastos generales de la AOPJA, le
han supuesto a la entidad un coste financiero de 2.914.126,66 euros, desde la fecha en la que se
verificó el pago de las facturas a los contratistas por el ente instrumental y hasta el 31 de marzo de
2017. Dicho coste se ha calculado con arreglo al tipo medio de las operaciones de crédito de
tesorería formalizadas por la AOPJA para la financiación de la globalidad de operaciones
gestionadas por esta, que ha oscilado entre el 4,60% del ejercicio 2012 y el 0,49% del ejercicio
2016.
OTRAS ACTUACIONES EJECUTADAS Y FINANCIADAS DIRECTAMENTE POR FFJA II.2.1.2.
Por su parte, no contó con atribución expresa de la COPT y, por tanto, se financió directamente por
FFJA, con cargo a sus fondos propios, sin reflejo en el presupuesto de la COPT, el coste de los
convenios celebrados por el ente instrumental para la ejecución de obras de ampliación y
modificación de la instalación y distribución eléctrica para dotar de electricidad al tranvía, por los
que se abonaron un total de 1.957.299,55 euros. Dichas actuaciones, en la medida en que eran
59 El actual Consejero de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía expone en su escrito de alegaciones
explicaciones sobre esta actuación, que en nada contradicen lo expresado en el Proyecto de Informe de Fiscalización.
76 Tribunal de Cuentas
necesarias para la ejecución de las obras e instalaciones del sistema tranviario, quedarían incluidas
entre las recogidas en los convenios de colaboración entre la Junta de Andalucía y el Ayuntamiento
de Jaén.
Adicionalmente se tramitaron y financiaron también directamente por FFJA, sin reflejo en el
presupuesto de la COPT, las prestaciones incluidas en el contrato de asistencia técnica y asesoría
en materia de comunicación para la implementación del tranvía de Jaén, y las de publicidad y
merchandising, que determinaron gastos por importes de 49.184,02 y 229.342,07 euros,
respectivamente, así como el convenio con la Universidad de Jaén para la realización por esta de
un estudio sobre el diseño del modelo de integración de las personas en situación de dependencia
en la autonomía personal en la ejecución del sistema tranviario de Jaén, por el que se abonó un
importe de 68.672,00 euros. Estas actuaciones, que no contaron con la correspondiente atribución
de la COPT, tampoco se encontraban amparadas por los convenios de colaboración celebrados
para la implantación del tranvía, ni, como se ha indicado en el Subepígrafe II.1.2.2., se justificó en
los expedientes la necesidad de las prestaciones contratadas.
Además, conforme a la adenda de 20 de mayo de 2010 al convenio de colaboración para la puesta
en servicio del sistema tranviario de Jaén, FFJA sería la encargada de formalizar el contrato de
suministro del material móvil y asumir su financiación. A su vez, con arreglo a lo acordado en la
citada adenda, la posición acreedora en las facturas giradas al Ayuntamiento por la puesta a
disposición del material móvil correspondió a FFJA y, tras su creación, a la AOPJA. Igualmente,
dicha adenda atribuyó a FFJA y, con posterioridad a la AOPJA, la posición acreedora respecto de
la obligación de financiación por el Ayuntamiento de Jaén, según el convenio de colaboración de 17
de diciembre de 2008, del 50% del importe de licitación del contrato de dirección de obra. A ambos
aspectos se hará referencia con posterioridad, en el Subepígrafe II.2.2.2., al analizar el
cumplimiento de las obligaciones de financiación por la hacienda municipal.
También se establecía en este último convenio que serían de cuenta del Ayuntamiento los
incrementos de presupuestos de las obras que resultaran de modificaciones al proyecto aprobado
solicitadas por él. Sin embargo, y si bien conforme se indica en la propuesta técnica motivada de la
modificación del contrato de obras, de 19 de marzo de 2010, esta se debió, al menos en lo que se
refiere a la afección a zonas ajardinadas y arbolado viario, a una modificación del trazado y
ubicación de las paradas solicitada por el Ayuntamiento, no se repercutió a este el coste de la
citada modificación contractual, como hubiera procedido, sin que tampoco conste en ninguno de los
documentos aportados cual fuera el importe concreto de la modificación realizada a petición
municipal que no le fue repercutida.
ACTUACIONES EJECUTADAS Y FINANCIADAS POR LA COPT II.2.1.3.
Determinadas actuaciones se ejecutaron directamente por la COPT y los gastos relacionados con
las mismas se atendieron con cargo a su presupuesto, en concreto, las referidas a la adquisición u
ocupación temporal de los terrenos necesarios para la implantación del tranvía, por los que se
realizaron pagos por un total de 2.462.777,55 euros; los gastos por la ejecución de las obras
afectadas por la obra tranviaria, por las que se abonaron 654.434,40 euros y la subvención
excepcional al Ayuntamiento para el traslado de la sede de la policía local y su reubicación, a la
que se hará referencia en detalle en el Epígrafe II.2.2., por la que se abonaron a aquel un total de
5.074.227,66 euros.
II.2.2. Hacienda municipal
SITUACIÓN FINANCIERA DEL AYUNTAMIENTO DE JAÉN II.2.2.1.
Se observa un retraso generalizado en la aprobación de los presupuestos del Ayuntamiento de
Jaén, sin que ninguno de ellos fuera aprobado con anterioridad al inicio del ejercicio, habiendo
actuado el Ayuntamiento, al menos en parte, con presupuestos prorrogados del ejercicio anterior,
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Jaén 77
situación que se extendió a la totalidad de los ejercicios 2010 y 2014, en los que no llegó a
aprobarse el presupuesto. Todas las liquidaciones se aprobaron con posterioridad al 31 de marzo
del ejercicio siguiente al que se referían, esto es, fuera del plazo establecido en el artículo 193.5 del
En el siguiente cuadro se detallan las fechas de aprobación de los presupuestos municipales y de
la liquidación durante los ejercicios fiscalizados 2008 a 2014:
Cuadro 12 Fechas de aprobación de los presupuestos y de su liquidación. Ejercicios 2008 a
2014
Ejercicios Presupuesto Liquidación
2008 26/06/2008 03/02/2010
2009 10/06/2009 20/12/2010
2010 Prorrogado 11/06/2011
2011 20/04/2011 17/07/2012
2012 22/03/2012 30/05/2013
2013 26/03/2013 21/05/2014
2014 Prorrogado 16/04/2015
Fuente: Plataforma de rendición de Cuentas y acuerdos del Ayuntamiento de Jaén
El Pleno del Ayuntamiento de Jaén aprobó las cuentas generales de los ejercicios 2008 a 2012,
junto con las de los ejercicios 2006 y 2007, de forma simultánea, el 28 de marzo de 2014. Por su
parte, la aprobación de las cuentas generales de los ejercicios 2013 y 2014 se acordó el 29 de
diciembre de 2014 y el 26 de febrero de 2016, respectivamente. Todos los acuerdos se adoptaron
municipal exclusivamente figuraban publicadas, a la fecha de redacción del Anteproyecto de
Informe de Fiscalización, las cuentas anuales del ejercicio 2014 de las sociedades mercantiles
participadas por el Ayuntamiento, no publicándose las cuentas anuales del propio ayuntamiento, ni
las de sus organismos autónomos, incumpliendo así la obligación de información contenida en el
Pública y Buen Gobierno.
Las cuentas de los ejercicios 2010 a 2012 se rindieron al Tribunal de Cuentas en abril de 2014, y
las de los ejercicios 2013 y 2014 en febrero de 2015 y mayo de 2016; respectivamente,
incumpliéndose en todos los casos el plazo previsto en el artículo 223 del TRLRHL. Las cuentas de
los ejercicios 2008 y 2009 no han sido rendidas al Tribunal de Cuentas una vez aprobadas, si bien
la referida al ejercicio 2008 fue remitida sin aprobar el 1 de julio de 201060.
Como se ha señalado a lo largo de este Informe, no se elaboraron estudios previos que evaluasen
suficientemente la viabilidad económica de la explotación del tranvía por el Ayuntamiento de Jaén.
Esta circunstancia es especialmente relevante si se tiene en consideración que las cuentas anuales
de la entidad muestran que el Ayuntamiento presentó, a lo largo de todo el periodo fiscalizado, una
situación presupuestaria y financiera deficitaria, cuyo origen era previo al inicio de las actuaciones
preparatorias encaminadas a la construcción y explotación del tranvía de Jaén, así como un
elevado nivel de endeudamiento, como se refleja en el cuadro siguiente:
60 Fuente: Plataforma de Rendición de Cuentas de las Entidades Locales, a 6 de julio de 2017.
78 Tribunal de Cuentas
Cuadro 13 Principales magnitudes presupuestarias y financieras. Ejercicios 2008 a 2014
(importe en euros)
Resultado
Presupuestario
Remanente de Tesorería
para gastos generales
Acreedores pendientes
de aplicar a presupuesto
Endeudamiento61
2008 (22.856.268,83) (79.212.014,17) 0,00 79.183.623,81
2009 (56.477.870,52) (126.817.181,84) 1.210.983,00. 82.800.202,66
2010
(33.773.461,57)
(168.277.739,78)
3.913.296,49
91.976.739,29
2011
(35.171.969,86)
(204.162.588,42)
19.035.772,31
100.477.821,46
2012
145.971.851,67
(63.130.939,91)
4.388.615,73
300.676.145,07
2013 5.828.321,77 (60.937.831,94) 8.157.071,61 335.873.697,36
2014 (21.702.682,06) (84.172.180,75) 17.430.683,07 326.898.278,20
Fuente: Plataforma de Rendición de Cuentas de las Entidades locales y, respecto de las cuentas no rendidas,
información facilitada por el Ayuntamiento de Jaén con oc asión de esta fiscalización.
El Ayuntamiento liquidó los presupuestos de los ejercicios 2008 a 2011 y 2014 con resultados
presupuestarios negativos. Únicamente los resultados presupuestarios de 2012 y 2013 fueron
positivos, fundamentalmente como consecuencia del incremento del endeudamiento a largo plazo
por el acogimiento de la entidad a las medidas extraordinarias para atender facturas de
proveedores y acreedores, reguladas en los Reales Decretos-ley 4/201262 y 8/2013, por importes
respectivos de 208.036.041,76 y 36.041.766,00 euros. El Ayuntamiento de Jaén también se había
acogido con anterioridad al mecanismo extraordinario de financiación previsto en el Real Decreto-
ley 8/201163, por importe de 5.069.847,97 euros, cantidad insuficiente para obtener un resultado
presupuestario positivo en el ejercicio.
A pesar de que en el periodo 2009-2011 se encontraba vigente un plan económico-financiero,
aprobado el 15 de mayo de 2009, al objeto de superar el desequilibrio presupuestario puesto de
manifiesto en el ejercicio 2007, los presupuestos de esos ejercicios, como los de los ejercicios
siguientes, continuaron liquidándose sin cumplir el objetivo de estabilidad presupuestaria, lo que
obligaba al Ayuntamiento a elaborar otro plan económico-financiero, conforme a lo establecido en
los arts. 19 a 23 del Real Decreto 1463/2007, de 2 de noviembre, por el que se aprueba el
reglamento de desarrollo de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, de Estabilidad Presupuestaria, en
su aplicación a las entidades locales. Sin embargo, este plan no se aprobó en ninguno de los
ejercicios en los que se liquidó con necesidad de financiación.
La acumulación de resultados negativos a lo largo de diversos ejercicios sin que el Ayuntamiento
aprobara los correspondientes presupuestos en términos de nivelación efectiva y, sobre todo, sin
que se adoptaran las decisiones oportunas desde el mismo momento en el que comenzó a
observarse el desequilibrio, ha determinado la situación deficitaria que arroja el remanente de
tesorería en todo el periodo fiscalizado. La existencia de un déficit no compensado a tiempo fue
provocando grandes dificultades para atender los pagos de obligaciones firmes, vencidas y
exigibles, generando un problema estructural de difícil solución con los mecanismos previstos en el
art. 193 del TRLRHL para poder atender los servicios esenciales municipales y al mismo tiempo
compaginar la cobertura del déficit y cumplir con el objetivo de estabilidad.
61 Pasivo exigible financiero, calculado conforme a la definición del documento de “Indicadores de la Cuenta General de
las Corporaciones Locales”, adoptado por acuerdo de la Comisión de Coordinación del Ámbito Local del Tribunal de
Cuentas y los Órganos de Control Externo de las Comunidades Autónomas de 7 de mayo de 2013, como suma de los
saldos de las cuentas de balance 150, 155, 156 ,158, 159, 170, 171, 173, 174, 176, 177, 178, 179, 500, 502, 505, 506
,507, 508, 509, 520, 521, 522, 523, 524, 525, 526, 527, 528 y 529.
62 Real Decreto-ley 4/2012 de 24 de febrero, por el que se determinan obligaciones de información y procedimientos
necesarios para establecer un mecanismo de financiación para el pago a los proveedores de las entidades locales.
63 Real Decreto-ley 8/2011, de 1 de julio, de medidas de apoyo a los deudores hipotecarios, de control del gasto público
y cancelación de deudas con empresas y autónomos contraídas por las entidades locales, de fomento de la actividad
empresarial e impulso de la rehabilitación y de simplificación administrativa.
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Jaén 79
Ha de tenerse en cuenta que, junto al elevado saldo de acreedores por obligaciones pendientes de
aplicar al presupuesto y a la insuficiente cobertura, al menos hasta el ejercicio 2013, de los saldos
de dudoso cobro64, se han producido incidencias en la contabilización de los ingresos y gastos
relacionados con el sistema tranviario, a las que se hará referencia con posterioridad en este
mismo Epígrafe, no habiendo quedado adecuadamente reflejada en contabilidad la totalidad de los
gastos e ingresos devengados en cada ejercicio. En consecuencia, la integración de estos haría
más compleja la situación financiera del Ayuntamiento.
En definitiva, el Ayuntamiento careció durante el periodo fiscalizado de recursos suficientes para
cubrir sus deudas vencidas y exigibles y presentó una situación financiera que, atendiendo a
principios de nivelación y estabilidad presupuestaria, de sostenibilidad financiera y de racionalidad
del gasto público, permite deducir que la entidad difícilmente hubiera podido contar con financiación
adecuada y suficiente para atender los compromisos que se hubiesen adquirido de haberse
iniciado la explotación del tranvía municipal.
GESTIÓN Y CONTABILIZACIÓN DE LAS OPERACIONES FINANCIADAS POR EL II.2.2.2.
AYUNTAMIENTO
Se analiza a continuación la gestión y contabilización de las operaciones que se derivan de los
convenios entre el Ayuntamiento de Jaén y la COPT a los que se ha hecho referencia en el
Epígrafe II.1.1.2, celebrados para la puesta en servicio del sistema tranviario de Jaén.
Traslado de la sede de la policía local
Como se ha señalado, el 17 de diciembre de 2008 se firmó un convenio de colaboración entre la
Consejería de Gobernación, la COPT y el Ayuntamiento de Jaén para la puesta en servicio del
sistema tranviario de Jaén, en el que, entre otros aspectos, se acordó el otorgamiento por la COPT
al Ayuntamiento de Jaén de una subvención excepcional, por importe representativo del 89,98%
del presupuesto de las actuaciones necesarias para la construcción y adaptación de las futuras
sedes de la policía local de Jaén y la preparación del solar para la próxima construcción de las
cocheras del tranvía, presupuesto que se estimó en 9.059.800,70 euros.
Si bien en dicho convenio no se desglosaban las actuaciones específicas en las que se concretaba
el referido importe, este coincide con el de las detalladas en el informe del arquitecto técnico
municipal de noviembre de 2008, recogidas en el cuadro 5 de este Informe de Fiscalización –
Subepígrafe II.1.2.3-, respecto de las que no existe constancia de que llegaran a redactarse los
correspondientes proyectos de obras.
El coste de las actuaciones realizadas por el Ayuntamiento de Jaén para el traslado de la policía
local ascendió a 5.849.154,59 euros, correspondiendo 2.766.461,07 euros a la ejecución del
contrato de actividad arqueológica preventiva en el solar del nuevo edificio de policía local y
adaptación de edificios para distintas dependencias de policía local y 3.082.693,52 euros a la del
contrato de adaptación de dependencias de policía local. Este coste superaba en 3.503.935,23 de
euros el presupuesto que figuraba en el ya citado informe del arquitecto técnico municipal, de
noviembre de 2008, en relación con las concretas actuaciones que fueron finalmente ejecutadas y
sin que se llegara a construir un nuevo edificio para la policía local, actuación que se
presupuestaba en 6.714.580,64. No existe constancia de que esta circunstancia se comunicara a la
COPT, como entidad concedente de la subvención, ni que en consecuencia llegara a revisarse el
presupuesto que determinó el importe de la subvención, como hubiera procedido.
64 En los ejercicios 2013 y 2014 el grado de cobertura con la provisión de los derechos de cobro con más de doce
meses de antigüedad representaba el 22% y el 23%, respectivamente, muy superior al grado del ejercicio 2012, de
tan sólo el 2%, debido a la mayor antigüedad de los saldos pendientes de cobro, pero también derivado de la
modificación en las bases de ejecución del presupuesto de dicho ejercicio de los porcentajes a aplicar a los saldos
pendientes de cobro respecto de los existentes para 2012.
80 Tribunal de Cuentas
Los gastos en los que incurrió el Ayuntamiento de Jaén por las actuaciones realizadas para el
traslado de la policía local fueron contabilizados e imputados presupuestariamente por este, no
encontrándose cantidades pendientes de abonar a los contratistas.
Tal y como se ha indicado en el Subepígrafe II.1.2.3., obras por importe de 899.183,96 euros –el
15% del coste total-, relacionadas con los modificados de los dos contratos celebrados para la
actuación, fueron ejecutadas sin consignación presupuestaria, por lo que el reconocimiento de la
obligación a favor de la empresa que había ejecutado la obra se realizó para evitar el
enriquecimiento injusto de la Administración.
Tres facturas se contabilizaron incumpliendo el principio de anualidad presupuestaria, sin que
exista constancia de que el crédito se reconociera extrajudicialmente por el Pleno de la corporación
municipal, según el siguiente detalle:
Cuadro 14 Obligaciones de actuaciones relacionadas con el traslado de la sede de la
policía local reconocidas sin atender al principio de anualidad presupuestaria
(importe en euros)
Concepto Importe Año de
vencimiento Año de
reconocimiento Fecha de acuerdo
Pleno
Cert. 8 proyecto actividad arqueológica
13.690,66
2012
2013
No consta
Liquidación proyecto actividad arqueológica
212.804,70
2012
2013
No consta
Liquidación adaptación instalaciones policía
local (aparcamientos) 236.787,29 2012 2013 No consta
Fuente: Elaboración propia a partir de la contabilidad municipal.
Se observa una importante demora en los pagos por el Ayuntamiento de las obligaciones de la
actuación, transcurriendo de media 351 días desde la recepción de las facturas, no ajustándose al
plazo de pago previsto en el artículo 200.4 de la LCSP. Conforme a la información aportada por el
Ayuntamiento, esta circunstancia no determinó el abono de intereses de demora, no habiéndose
comunicado la existencia de reclamaciones de estos por parte de los contratistas.
La COPT reconoció obligaciones por un total de 5.074.227,66 euros en concepto de subvención,
representativas del 86,75% del gasto total de las actuaciones realizadas por el Ayuntamiento de
Jaén para el traslado de la policía local –un 3,23% menos de lo previsto en los convenios de
colaboración-, que fueron abonadas al Ayuntamiento en cuatro pagos. El primero de ellos, en
concepto de anticipo, se pagó en febrero de 2009, por 2.038.050,00 euros. En el ejercicio 2009 se
hicieron otros dos pagos, por un total de 1.936.177,66 euros -importe equivalente al de las
certificaciones 1 a 4 de trabajos arqueológicos en el solar previsto para sede de la policía-, y otro
pago más en el ejercicio 2010 por 1.100.000,00 euros -coincidente con el importe de la primera
certificación de las obras de adaptación de la sede provisional de la policía local-.
Sin embargo, el Ayuntamiento de Jaén reconoció el 31 de diciembre de 2008 un derecho de cobro
presupuestario por el importe estimado de la subvención concedida -8.152.200,00 euros-,
contraviniendo los principios contables aplicables, puesto que a dicha fecha no se había producido
aumento en el activo de la entidad, ni tampoco se había procedido al reconocimiento de la
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Jaén 81
obligación de pago en el ente concedente65. La imprudencia de esta anotación contable se
demostró cuando en 2009 se anularon derechos por 3.057.075,00 euros, manteniéndose al cierre
del citado ejercicio un derecho pendiente de cobro de 1.120.897,34 euros, indebidamente
reconocido en el ejercicio previo. Tras el último abono de la subvención realizado por la COPT, el
importe pendiente de cobro ascendía a 20.897,34 euros, sin que, a la fecha de redacción del
Anteproyecto de Informe de Fiscalización, se hubiera procedido a su cancelación o anulación.
No obstante contar con esta financiación afectada, gastos de esta actuación representativos del
48% del importe total fueron atendidos con los mecanismos extraordinarios de pago a proveedores
regulados en los Reales Decretos-ley 8/2011, 4/2012 y 8/2013, a los que se había acogido el
Ayuntamiento, por importes de 258.608,83, 1.799.310,40 y 755.057,70 euros, respectivamente, lo
que ha supuesto una duplicidad en las fuentes de financiación de la actuación.
A la fecha de redacción del Anteproyecto de Informe de Fiscalización, casi cinco años después de
septiembre de 2012, fecha en la que se emitió la última certificación de obra financiada por el
Ayuntamiento con cargo a la citada subvención, no se había procedido a la liquidación final de esta.
A este respecto, el propio convenio de 17 de diciembre de 2008, del que resulta la subvención,
preveía la justificación -mediante la aportación de las certificaciones de obras y facturas
correspondientes a las actuaciones previstas- en un plazo de tres meses a partir de la terminación
del plazo para la finalización de la actividad, que se estimaba tuviera lugar en septiembre de 2010.
Existen referencias de que el Ayuntamiento habría solicitado la prórroga del plazo de ejecución y de
justificación de la subvención66, sin embargo, no se ha aportado documentación acreditativa de tal
solicitud ni, en su caso, del nuevo plazo concedido.
El 14 de octubre de 2015 la CFV pidió la remisión de la documentación que justificara los gastos
realizados correspondientes al importe pagado por la Consejería y que no hubieran sido aún
acreditados. No existe constancia de la documentación efectivamente remitida a la CFV en
contestación al citado escrito, si bien, conforme a la información facilitada por el Ayuntamiento, el
Interventor habría enviado a la Consejería competente la copia de los documentos justificativos de
los gastos efectuados por el Ayuntamiento por el importe ya referido de 5.849.154,59 euros.
Con posterioridad, en abril de 2017, la CFV solicitó al Ayuntamiento determinada documentación
necesaria para justificar la aplicación de los fondos subvencionados al cumplimiento de su finalidad
65 En las alegaciones presentadas por el actual Alcalde del Ayuntamiento de Jaén se señala que el criterio del Tribunal
de Cuentas en relación al momento en que habrían de reconocerse los derechos derivados del convenio, no se
recoge en la normativa local.
En relación con dicha alegación procede indicar que el principio de prudencia, en relación con los ingresos exige que
únicamente deban contabilizarse los efectivamente realizados, no debiéndose contabilizar aquellos que sean
potenciales o se encuentren sometidos a alguna condición. Este principio se recoge en la primera parte del Plan
General de Contabilidad Pública adaptado a la Administración Local, anexo a la Instrucción del modelo normal de
contabilidad local, aprobada por Orden EHA/4041/2004, de 23 de noviembre, vigente en ese momento. Además, la
norma de valoración 16 de la quinta parte del citado Plan define que se consideran principios de contabilidad
generalmente aceptados los pronunciamientos elaborados por la Comisión de Principios y Normas Contables
Públicas. El Documento Cuarto de Principios Contables Públicos, elaborado por la citada Comisión, indica
expresamente que la contabilización de las transferencias y subvenciones por el ente beneficiario deberá realizarse
cuando se produzca el incremento de activo, si bien el ente beneficiario podrá reconocer el derecho con anterioridad
si conoce de forma cierta que el ente concedente ha dictado el acto de reconocimiento de su correlativa obligación,
siendo este el criterio mantenido por el Tribunal de Cuentas.
66 En el acta de la reunión de la comisión mixta de seguimiento del convenio de colaboración de 2 de noviembre de
2011, se señala la intención de la representación municipal de presentar solicitud para la ampliación del plazo de
ejecución y justificación de las subvenciones concedidas.
En escrito de la CFV de 22 de octubre de 2015, requiriendo documentación del sistema tranviario de Jaén, se indica
expresamente: “La Comisión de Seguimiento del Convenio dictamina favorablemente la prórroga de la ejecución
comunicando al Ayuntamiento la necesidad de presentar ante la Consejería de Obras Públicas y Vivienda la solicitud
de dicha prórroga. El Ayuntamiento de Jaén formalizó dicho trámite”.
82 Tribunal de Cuentas
y regularizar la subvención otorgada67. A la fecha de redacción del Anteproyecto de Informe de
Fiscalización, la CFV se encontraba revisando la documentación aportada por el Ayuntamiento el 6
de junio de 2017 en contestación a tal requerimiento68. Además, conforme a la información
facilitada por la CFV en el curso de los trabajos de fiscalización, a la fecha no se había solicitado
justificación de la no ejecución de las obras previstas para la actuación originaria, cuyo importe, sin
embargo, se había tenido en cuenta para fijar la cuantía de la subvención concedida.
De las comprobaciones realizadas por el Tribunal de Cuentas, que incluyen la inspección física de
las obras efectuadas para el traslado de la policía local, ha resultado que algunos de los locales
asignados a aquella en diversos centros de barrio y cuya adaptación constituía parte de los gastos
justificados por el Ayuntamiento, no estaban ocupados por este servicio ni lo habían estado
anteriormente, sin que, por otra parte, la mayoría de ellos reunieran condiciones para ello por ser
pequeñas estancias de almacén de material o mobiliario.
En concreto, se relacionan con actuaciones no destinadas al cumplimiento de la finalidad de la
subvención gastos por un importe total de 549.730,27 euros, según el desglose y por los motivos
que se detallan en el siguiente cuadro:
Cuadro 15 Actuaciones no destinadas al cumplimiento de la finalidad de la subvención
extraordinaria para el traslado de la policía local
(importe en euros)
Actuación Motivo Importe
Adecuación recintos para Policía Local en centro social
de Barrio de San Felipe
Ausencia ocupación efectiva por policía local. Uso por el Centro Social.
12.137,90
Adecuación recintos para Policía Local en centro social
de Barrio de El Valle
Ausencia ocupación efectiva por policía local. Uso por el Centro Social.
9.720,82
Adecuación recintos para Policía Local en centro social
Las Fuentezuelas
Ausencia ocupación efectiva por policía local. Uso por el Centro Social.
9.082,10
Adecuación recintos para Policía Local en centro social
de Barrio Peñamefecit
Ausencia ocupación efectiva por policía local . Uso por el Centro Social.
10.650,81
Adecuación recintos para Policía Local en centro social
de Barrio Magdalena
Ausencia ocupación efectiva por policía local. Uso por el Centro Social.
8.840,31
Instalaciones de Policía Local y Bomberos en c/ Carrera
de Jesús s/n
Uso mayoritario por el Servicio de prevención, exti nción de incendios y
salvamentos y por la Oficina municipal de informaci ón al consumidor
499.298,33
TOTAL IMPORTE 549.730,27
Fuente: Elaboración propia a partir de la documentaci ón aportada por el Ayuntamiento de Jaén
Este importe, en atención al coeficiente de financiación de la actuación por la COPT y a las
cantidades efectivamente abonadas hasta la fecha de redacción del Anteproyecto de Informe de
Fiscalización, determinaría un exceso de subvención percibida por el Ayuntamiento de 305.805,62
euros, que, en su caso, habría de reintegrarse, sin perjuicio de lo ya señalado respecto a la no
ejecución de las actuaciones conforme al presupuesto que determinó el importe de la concesión
concedida.
67 La documentación solicitada se concreta en: proyectos redactados de cada una de las actuaciones cuyo importe
asciende a 9.059.800,70 euros; resoluciones de aprobación de los proyectos; anuncios de licitación de las obras
contratadas; resolución de adjudicación de las obras; aprobación de los modificados y comunicación de esta a la
Junta de Andalucía; actas de recepción de las obras contratadas y proyectos de liquidación y aprobación de los
mismo.
68 En las alegaciones presentadas por el actual Consejero de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía se indica
que se ha solicitado al Ayuntamiento de Jaén la correspondiente aclaración, mediante petición de información en
varias ocasiones, la última de ellas de 4 de agosto de 2017, encontrándose a la fecha de presentación de las
alegaciones, el 27 de septiembre de 2017, a la espera de recibir respuesta. Dicha petición de información no se
soporta documentalmente.
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Jaén 83
Aportaciones del Ayuntamiento a FFJA por el 50% de la dirección de obra del sistema
tranviario
En el convenio celebrado entre la Consejería de Gobernación, la COPT y el Ayuntamiento de Jaén
el 17 de diciembre de 2008 también se estableció la obligación por parte de este último de financiar
la dirección de las obras en un 50%. En dicho convenio se establecía que la aportación del
Ayuntamiento, cuya cuantía sería la resultante de la licitación de los contratos, se haría efectiva en
un plazo de cinco años, iniciándose en la anualidad en la que se produjera la liquidación del
contrato por la Administración de la Junta de Andalucía. Se indicaban, asimismo, las condiciones
de pago, que habría de realizarse en los tres primeros meses de cada anualidad, así como las
consecuencias del impago por el Ayuntamiento de Jaén –abono del interés legal del dinero
incrementado en un punto y la posibilidad de que, en defecto de garantías, la Junta de Andalucía
hiciera efectivo su crédito a través de las partidas correspondientes de la participación del municipio
en los tributos del Estado-69.
No obstante dichas precisiones, y sin que conste que se haya adoptado ningún acuerdo posterior
que lo justifique, no se esperó a la liquidación del contrato, cuya recepción se realizó el 30 de
septiembre de 2014, ni se exigió al Ayuntamiento su aportación en anualidades, como estaba
previsto. Así, sin que conste que se justificara al Ayuntamiento el importe que había de cofinanciar,
se emitieron dos facturas por la AOPJA: la primera de ellas en 2011, posteriormente anulada y
sustituida por otra en 2013, y la segunda en 2012, por importe respectivos de 1.717.529,12 euros -
50% del presupuesto de licitación del contrato inicial y de la adenda 1- y 95.539,60 euros -50% del
presupuesto de la adenda 2-70.
El convenio no identifica la entidad a la que se debería abonar la aportación municipal a la
financiación del contrato, si bien, al ser la COPT una de las partes del convenio y ser la entidad a la
que correspondía financiar el contrato de dirección de obra mediante la aportación a FFJA -y con
posterioridad a la AOPJA- del coste íntegro en el que había incurrido el ente instrumental por su
ejecución, la COPT debería haber sido el acreedor de la obligación municipal y no la AOPJA. Como
consecuencia de ello, la entidad instrumental obtuvo inicialmente un ingreso neto equivalente al
importe facturado al Ayuntamiento. A la fecha de formulación de las alegaciones por el Consejero
69 En las alegaciones presentadas por el actua l Consejero de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía se
argumenta que la AOPJA se ajustó en todo momento en su facturación al Ayuntamiento a lo dispuesto en el
Convenio, ya que, según señala este, únicamente se establecía que el Ayuntamiento debía abonar los importes
correspondientes en un plazo de cinco años, optándose así por establecer un periodo durante el cual debía realizarse
el pago del importe total, sin más detalle sobre el número de facturas o el porcentaje de cada factura que se emitiera.
Añadía que si se hubiera querido establecer un sistema distinto – por ejemplo, estableciendo la obligación de distribuir
el importe en cinco anualidades-, así se habría hecho constar en el convenio.
En relación con esta alegación debe indicarse que el alegante omite las referencias que se realizan en el propio
Convenio a la existencia de anualidades de pago, al indicarse no sólo que las aportaciones del Ayuntamiento “se
harán efectivas en un plazo de cinco años que se iniciará en la anualidad en la que se produzca la liquidación del
contrato por la Administración de la Junta de Andalucía”, sino también que “el pago a la Administración de la Junta de
Andalucía se hará en los tres primeros meses de cada anualidad”. Ambas referencias arrojan claridad sobre la
intención del convenio, que no puede ser otra que el importe se abone a lo largo de cinco anualidades. El hecho de
que, tal y como indica el alegante, no se concrete en el convenio nada sobre el importe de cada una de ellas, no
justifica que no se respete el pago en anualidades.
Por otra parte, se afirma por el alegante que se ha respetado el plazo de cinco años previsto en el convenio para
proceder al pago del importe debido por el Ayuntamiento, puesto que este habrá de finalizar el pago de dicho
concepto en febrero de 2018, conforme a los fraccionamientos y aplazamientos solicitados y, por tanto, dentro del
plazo de cinco años, que finalizaría en septiembre de 2019.
Nuevamente no se tiene en cuenta un dato relevante al respecto, como es que los citados fraccionamientos y
aplazamientos se concedieron en periodo ejecutivo, una vez que las deudas habían sido apremiadas por la
Administración autonómica. Este proceder resulta contradictorio a lo argumentado en el trámite de alegaciones y, todo
ello, con independencia de que el Ayuntamiento haya formulado o no protesta en el momento de emisión de las
facturas.
70 La diferencia entre el importe facturado al Ayuntamiento por FFJA y el 50% del total abonado por esta última al
contratista (cuadro 9) se debe, en primer lugar, a que se ha repercutido al primero, conforme a la establecido en el
convenio, el importe resultante de la licitación del contrato y, por tanto, no se incluye el importe de su liquidación final;
y en segundo lugar, a la variación del tipo de IVA del 16% al 18% que tuvo lugar en julio de 2010.
84 Tribunal de Cuentas
de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía la AOP había reintegrado a la COPT el 33% de
dicho ingreso indebido, equivalente al importe efectivamente abonado por el Ayuntamiento a dicha
fecha.
Ante el impago de las citadas facturas por el Ayuntamiento y sin esperar a la finalización del plazo
de cinco años previsto en el convenio, estas le fueron exigidas por procedimiento de apremio, como
si se tratara de derechos de naturaleza pública, aunque dichas aportaciones no se derivaban del
ejercicio de potestades administrativas y, por tanto, no tenían la citada naturaleza71. Ya en periodo
ejecutivo, y habiéndose devengado el recargo de apremio del 20% del principal de la deuda, el
Ayuntamiento solicitó su fraccionamiento, alegando dificultades transitorias de tesorería que
impedían satisfacer los pagos. El fraccionamiento de las deudas fue autorizado en sendos
acuerdos del Presidente de la Agencia Tributaria de Andalucía de 12 de febrero de 2013 y de 10 de
enero de 2014, respectivamente.
El primero de estos acuerdos de fraccionamiento se adoptó sobre la factura por importe de
1.717.529,12, emitida en mayo de 2011, si bien esta había sido anulada en noviembre del mismo
ejercicio. Esta circunstancia evidencia falta de control, tanto por parte de la Junta de Andalucía, al
exigir su pago, incluso en vía ejecutiva; así como por parte del Ayuntamiento, que no advirtió este
hecho y solicitó su fraccionamiento. En noviembre de 2013, la AOPJA emitió una nueva factura sin
que se revisaran los acuerdos previamente adoptados por la Junta de Andalucía en relación con la
factura anulada de mayo de 2011.
Tras los citados acuerdos de fraccionamiento, el importe total que debería abonar el Ayuntamiento
ascendía a 2.543.847,07 euros, correspondiendo 368.164,71 euros a intereses de demora,
362.613,64 euros al recargo de apremio, y el resto al importe del principal de la deuda. Los pagos
de las fracciones habrían de realizarse entre 2015 y 2018.
A la fecha de redacción del Anteproyecto de Fiscalización, en junio de 2017, el Ayuntamiento no
había abonado ninguno de los plazos con ocasión de su vencimiento, habiéndose acordado de
oficio la compensación con la participación de la entidad local en los tributos de la comunidad
autónoma de deudas por importes de 402.539,60 euros en concepto de principal72, 62.882,71
euros en concepto de intereses de demora y 114.526,17 euros en concepto de recargos. El importe
del principal satisfecho por compensación se transfirió a la AOPJA.
Durante el periodo fiscalizado las facturas no tuvieron reflejo en la contabilidad municipal, no
habiéndose contabilizado el gasto y la correspondiente obligación presupuestaria, ni en
consecuencia su aplazamiento y abono por compensación. Tampoco se realizaba mención alguna
a las mismas en las memorias de las cuentas anuales del Ayuntamiento referidas al periodo
fiscalizado. En consecuencia, la información que ofrecía la contabilidad municipal no informaba
71 En las alegaciones presentadas por el actua l Consejero de de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía se
argumenta que se utiliza en este caso el procedimiento de apremio debido a la finalidad pública de los convenios de
colaboración a cuyo amparo se celebraron los contratos que dieron origen a la deuda, por su carácter administrativo,
así como a la condición de Administración pública de los sujetos intervinientes en los convenios, lo que determinaría,
por sí mismo, la naturaleza de ingreso público de las cantidades exigidas por la Junta de Andalucía al Ayuntamiento
para financiar la dirección de la obra y el suministro del material móvil.
En relación con lo alegado ha de señalarse que lo que determina que un ingreso de una Administración pública tenga
la naturaleza de ingreso de derecho público es que el mismo se derive del ejercicio de potestades administrativas,
circunstancia que no se observa en este caso. Precisamente, los convenios regulaban expresamente las
consecuencias del impago por el Ayuntamiento de Jaén, previéndose a tal efecto el abono del interés legal del dinero
incrementado en un punto y la posibilidad de que, en defecto de garantías, la Junta de Andalucía hiciera efectivo su
crédito a través de las partidas correspondientes de la participación del municipio en los tributos del Estado.
72 Conforme a la documentación aportada por el actual Consejero de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía en
fase de alegaciones, a fecha d e estas, el importe compensado al Ayuntamiento en concepto de principal ascendía a
603.539,60 euros.
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Jaén 85
sobre el citado gasto y su pago, quedando sobrevalorado el importe de los derechos pendientes de
cobro en concepto de participación en los tributos de la comunidad autónoma73.
Con posterioridad, el 14 de noviembre de 2016, se adoptó resolución por el Teniente de Alcalde
delegado del área de hacienda y contratación, dirigida a reflejar la contabilización de las cantidades
ya abonadas, habilitando para ello un concepto no presupuestario de pagos pendientes de
aplicación presupuestaria, en el que figurarán reflejadas hasta tanto se produzca el reconocimiento
presupuestario de las obligaciones. De este modo se mejora la información contable, si bien de
forma incompleta, al no informarse sobre las deudas fraccionadas, y sin que se haya procedido aún
a regularizar presupuestariamente el gasto generado que, a la fecha de redacción del Anteproyecto
de Informe de Fiscalización, se encontraba pendiente de imputación.
Aportaciones del Ayuntamiento a FFJA por la puesta a disposición del material móvil
Como se ha indicado en el Subepígrafe II.1.1.2 y en el Epígrafe II.1.3 del Informe, la subrogación
de FFJA en el cumplimiento de las obligaciones del Ayuntamiento resultantes del contrato de
suministro y puesta en funcionamiento del material móvil del sistema tranviario de Jaén supuso,
conforme a lo establecido en la adenda al convenio de colaboración entre la Consejería de
Gobernación, la COPT y el Ayuntamiento de Jaén de 20 de mayo de 2010, el nacimiento para el
Ayuntamiento de la obligación de abonar a FFJA un importe equivalente a las cuotas de
arrendamiento con opción de compra previstas en la oferta adjudicataria en el contrato de
suministro -76.160 euros, IVA excluido- desde el momento de la puesta a disposición de este de las
unidades tranviarias.
Ha de indicarse que el importe que habría de satisfacer el Ayuntamiento no se modificó con
posterioridad aun cuando, como se ha indicado, la AOPJA ejercitó la opción de compra en el
momento inicial y, por lo tanto, no tendría que atender la carga financiera que se integraba en el
importe de las cuotas de arrendamiento, y que ascendía a un total de 3.586.640,00 euros, sin IVA.
En todo caso, conforme a la acordado, el Ayuntamiento habría de financiar dicho importe en los
diecisiete años que se preveía durase el arrendamiento financiero, a pesar de no haber sido un
gasto para la entidad autonómica.
La citada adenda establecía que el pago se haría efectivo en liquidaciones trimestrales, a abonar
en un plazo de 60 días, concretándose que ante el incumplimiento del plazo de pago se
devengarían intereses de demora, consistentes en el interés legal del dinero incrementado en un
punto. Además, al igual que en relación con la aportación municipal del 50% de la dirección de
obra, el Ayuntamiento daba su consentimiento a la posibilidad de que la Junta de Andalucía hiciera
efectivo su crédito a través de las partidas correspondientes de la participación del municipio en los
tributos del Estado.
Durante el periodo fiscalizado la AOPJA emitió catorce facturas trimestrales al Ayuntamiento de
Jaén por este concepto, referidas al periodo comprendido entre el 18 de abril de 2011 y el 17 de
octubre de 2014, por un importe total de 3.836.179,20 euros, conforme a lo convenido. Se estima
que el 38,7% de dicho importe correspondía a la carga financiera de las cuotas de arrendamiento.
Al igual que ocurrió con la aportación municipal a la financiación del contrato de obra, el
Ayuntamiento tampoco atendió en este caso las obligaciones de pago, que fueron también exigidas
por la Junta de Andalucía por el procedimiento de apremio, como si se tratara de derechos de
73 En las alegaciones presentadas por el actual Alcalde del Ayuntamiento de Jaén se remiten una serie de
comunicaciones internas -fechadas entre septiembre de 2012 y mayo de 2015- en las que la Intervención municipal
solicita a otros órganos municipales información sobre determinadas deudas del Ayuntamiento con la Junta de
Andalucía incluidas en los expedientes de fraccionamiento y compensación de deudas, de los que carece de los
antecedentes necesarios para su contabilización. Sobre dichas solicitudes se indica que, a la fecha de remisión de las
alegaciones, no se habían enviado a la Intervención municipal los expedientes solicitados. Estas solicitudes, que se
acreditaron documentalmente en el curso de la fiscalización y que vuelven a remitirse con ocasión de las alegaciones,
no desvirtúan lo señalado en el Proyecto de Informe de Fiscalización.
86 Tribunal de Cuentas
ingreso público, aunque dichas aportaciones no tenían la citada naturaleza. Ya en periodo
ejecutivo, y habiéndose devengado el recargo de apremio del 20% del principal de la deuda, el
Ayuntamiento solicitó su fraccionamiento, alegando, igualmente, en este caso, dificultades
transitorias de tesorería que impedían satisfacer los pagos. El fraccionamiento de las deudas fue
autorizado en acuerdos del Presidente de la Agencia Tributaria de Andalucía de 12 de febrero de
2013 y de 9 y 10 de enero de 2014, 23 de diciembre de 2014, 28 de mayo de 2015 y 8 de abril de
2016.
El importe total que debería abonar el Ayuntamiento tras estos acuerdos de fraccionamiento
ascendía a 5.118.920,60 euros, correspondiendo 515.505,56 euros a intereses de demora,
767.235,84 euros al recargo de apremio, y el resto al importe del principal de la deuda. Los pagos
de las fracciones habrían de realizarse entre 2014 y 2020.
A la fecha de redacción del Anteproyecto de Informe de Fiscalización, en junio de 2017, el
Ayuntamiento no había abonado los plazos con ocasión de su vencimiento, habiéndose acordado
de oficio la compensación con la participación de la entidad local en los tributos de la comunidad
autónoma, de deudas por importes de 2.116.418,96 euros en concepto de principal74, 197.158,03
euros en concepto de intereses de demora y 423.283,76 euros en concepto de recargos. El importe
del principal satisfecho por compensación se transfirió a la AOPJA.
Sólo una de las facturas –la referida al periodo comprendido entre el 18 de julio de 2012 y el 17 de
octubre de 2012- fue registrada en la contabilidad municipal e imputada al presupuesto, si bien se
incumplió el principio de anualidad presupuestaria, por lo que precisó de un reconocimiento
extrajudicial de crédito, que fue aprobado por el Pleno en Acuerdo de 27 de marzo de 2015.
Tampoco en este caso se registró contablemente, durante el periodo fiscalizado, el gasto
devengado anualmente, su fraccionamiento y posterior abono de las deudas por compensación, no
informando suficientemente la contabilidad sobre el gasto incurrido y el pendiente de pago,
quedando sobrevalorado el importe de los derechos pendientes de cobro en concepto de
participación en los tributos de la comunidad autónoma.
A raíz de la ya citada resolución de 14 de noviembre de 2016, referida anteriormente en relación
con la aportación del Ayuntamiento a la financiación del 50% del contrato de dirección de obra, se
reflejó extrapresupuestariamente el importe de los gastos que habían sido compensados,
mejorándose de este modo la información contable, si bien de forma incompleta, al seguir sin
informar sobre las deudas fraccionadas, además queda pendiente de regularizar la imputación
presupuestaria del gasto generado.
Actuaciones financiadas por el Ayuntamiento, relacionadas con la realización de trabajos
para la puesta en explotación del tranvía, así como derivadas del mantenimiento y seguridad
del sistema tranviario
El resto de gastos en los que incurrió el Ayuntamiento por las actuaciones relacionadas con el
tranvía ascendieron, hasta el 31 de diciembre de 2014, y conforme se detalla en el cuadro 10 de
este Informe de Fiscalización, a un importe total de 1.049.078,96 euros. Un 84% de estos gastos se
refiere a facturas emitidas con posterioridad a la declaración de suspensión del tranvía por orden
judicial de 20 de mayo de 2011, y se relacionan con gastos de seguridad y mantenimiento de las
instalaciones eléctricas (464.127,44 euros) y de mantenimiento del material móvil (138.450,29
euros), así como por pruebas en blanco, por la asistencia técnica por la explotación y por las
actuaciones para la subsanación de deficiencias (274.327,43 euros).
Estos gastos habían sido contabilizados e imputados al presupuesto. No obstante, se incumplió el
74 Conforme a la documentación aportada por el actual Consejero de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía en
fase de alegaciones, a fecha de estas, el importe compensado al Ayuntamiento en concepto de principal por las
facturas emitidas al Ayuntamiento con anterioridad al 31 de diciembre de 2014, ascendía a 2.279.806,62 euros.
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Jaén 87
22% del importe de los gastos a los que se refiere este Subepígrafe ya que estas obligaciones se
reconocieron en presupuestos de ejercicios posteriores a los de su vencimiento, tras la aprobación
extrajudicial de crédito por el Pleno de la entidad en aplicación de lo previsto en el artículo 60.2 del
Real Decreto 500/1990, de 20 de abril, por el que se desarrolla el capítulo primero del título sexto
de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, en materia de
presupuestos. En el cuadro siguiente se ofrece el detalle de dichas obligaciones:
Cuadro 16 Obligaciones de otras actuaciones relacionadas con el tranvía reconocidas sin
atender al principio de anualidad presupuestaria
(importe en euros)
Concepto Importe Año de
vencimiento Año de
reconocimiento Fecha de acuerdo
Pleno
Servicio de información del sistema tranviario
de Jaén para las pruebas en blanco
9.062,40 2011 2012 27/12/2012
Mantenimiento tranvías 10/05/2011 a
31/05/2011 57.469,93 2011 2015 27/03/2015
Mantenimiento tranvías 1/06/2011 a
30/06/2011 80.980,36 2011 2015 27/03/2015
Servicio de vigilancia del 1/11/2013 al
30/06/2014 26.494,16 2013/2014 2015 28/12/2015
Servicio de vigilancia del 1/11/2013 al
30/06/2014 58.660,80 2013/2014 2015 28/12/2015
Fuente: Elaboración propia a partir de la contabilidad muni cipal
El Tribunal de Cuentas ha advertido en diversos informes de fiscalización75 que la aprobación de
expedientes de reconocimiento extrajudicial de créditos ha sido una solución utilizada de forma
reiterada por las entidades locales. El empleo de este recurso no soluciona el problema de fondo ya
que supone aplicar parte del crédito de un ejercicio para reconocer compromisos adquiridos en
ejercicios precedentes, por lo que al final del año permanecen obligaciones del año corriente que
no pueden contraerse en el presupuesto, en parte, porque los créditos se han utilizado para cubrir
gastos de ejercicios anteriores, lo que provoca irremediablemente que se trasladen obligaciones al
ejercicio siguiente, repitiéndose el efecto año tras año y, por consiguiente, manteniéndose o
incrementándose el volumen de las obligaciones vencidas y exigibles pendientes de cancelación y
de aplicación al presupuesto, con las consiguientes implicaciones para la sostenibilidad financiera
de la entidad.
Fueron reconocidas en ejecución de sentencias judiciales obligaciones presupuestarias
representativas del 6% de los gastos analizados en este Epígrafe, según el siguiente detalle:
• Las facturas emitidas por las dos empresas que prestaron el servicio de vigilancia entre el 1
de mayo y el 31 de julio de 2011, por importes de 15.930 y 14.160 euros, no fueron
contabilizadas ni abonadas en el plazo legalmente establecido, habiéndose reclamado su
pago judicialmente, en demanda conjunta, por ambos contratistas. El Juzgado
Contencioso–Administrativo nº 3 de Jaén dictó sentencia estimatoria condenando a la
entidad local al abono de las cantidades adeudadas. A fin de dar cumplimiento a esta
sentencia, en el ejercicio 2013 se aprobó el gasto y el pago de dichas cantidades, que
fueron abonadas en 2016.
En dicha sentencia se condenaba al Ayuntamiento a abonar también los intereses que, en
su caso, pudieran devengarse durante su ejecución y las costas procesales. No obstante,
75 Entre otros, en los Informes de Fiscalización de las actuaciones desarrolladas por las entidades locales en relación
con las operaciones de endeudamiento previstas en el Real Decreto-ley 5/2009, de 24 de abril, de medidas
extraordinarias para el pago de deudas a empresas y proveedores, y en el referido a los gastos ejecutados por las
entidades locales sin crédito presupuestario, aprobados, respectivamente, el 29 de noviembre de 2012 y el 23 de
diciembre de 2013 por el Pleno del Tribunal de Cuentas.
88 Tribunal de Cuentas
conforme a lo informado por el Ayuntamiento en el curso de los trabajos de fiscalización, los
demandantes no habían instado a la ejecución de la sentencia respecto a intereses y costas
ni el Juzgado había cuantificado las mismas.
• Tampoco se contabilizó ni se abonó al contratista del contrato de seguridad y vigilancia del
servicio tranviario de Jaén prestado durante el periodo comprendido entre el 20 de marzo de
2012 y 31 de enero de 2013, un importe de 29.050 euros en concepto de indemnizaciones
por la suspensión de la ejecución del contrato ante la falta de pago de la Administración y
por su resolución, acordada en Decreto de Alcaldía 17 de abril de 2013, a que se ha hecho
referencia en el Subepígrafe II.1.4.1 de este Informe. Tras su reclamación por el contratista,
el Juzgado Contencioso–Administrativo nº 3 de Jaén dictó sentencia estimatoria
condenando a la entidad local al abono del importe acordado en el citado Decreto. A fin de
dar cumplimiento a esta sentencia, en 2015 se aprobó el gasto y el pago de dichas
cantidades, que fueron abonadas en el ejercicio 2016.
También en este caso se condenaba al Ayuntamiento al pago de los intereses legales y de
las costas procesales, que ascendieron a 2.942,01 y 3.316,00 euros, respectivamente, que
también fueron abonadas en 2016.
En cuanto al cumplimiento por el Ayuntamiento de las obligaciones relacionadas con los gastos
analizados en este punto, a la fecha de redacción del Anteproyecto de Informe de Fiscalización, se
encontraban pendientes de pago obligaciones -todas ellas reconocidas en el ejercicio 2015- por un
importe total de 201.782,26 euros, entre las que se encuentran las dos facturas emitidas en
relación con el mantenimiento del material móvil.
Con los mecanismos extraordinarios de pago a proveedores regulados en los Reales Decretos-ley
4/2012 y 8/2013, a los que se había acogido el Ayuntamiento conforme a lo referido al inicio de este
Epígrafe, se atendieron facturas de los ejercicios 2010 a 2013, ambos inclusive, relacionadas con
los gastos analizados en este Subepígrafe, por importe de 321.968,72 euros.
Al igual que se ha expuesto en relación con los gastos relacionados con las obras de traslado de la
policía local, también se observa una importante demora en los pagos por el Ayuntamiento de las
obligaciones de este tipo de gastos durante todo el periodo fiscalizado, transcurriendo de media
538 días desde la recepción de las facturas, incumpliéndose en relación con facturas
representativas del 99% del importe total facturado el plazo de pago desde la recepción del
servicio, previsto en el artículos 200.4 de la LCSP y, con posterioridad, en el artículo 216.4 del
deudas con los mecanismos extraordinarios de pagos a proveedores; en el ejercicio 2015, en el
que se abonaron facturas por la prestación del servicio de seguridad y vigilancia entre el 20 de
marzo de 2012 y 31 de enero de 2013; así como en 2016 y 2017, en los que se pagaron facturas
del servicio de seguridad y vigilancia prestado durante el periodo 1 de mayo al 31 de julio de 2011.
Esta circunstancia, sin embargo, no ha determinado el abono de intereses de demora. Por lo tanto,
se han reconocido obligaciones por este concepto, además de en las reclamaciones judiciales
antes descritas, en relación con el abono con retraso de las facturas por la prestación del servicio
de seguridad y vigilancia del servicio tranviario de Jaén entre junio de 2012 y enero de 2013, por
importe de 17.743,15 euros. El abono de intereses se realizó en 2016 en ejecución de diversas
resoluciones judiciales, habiéndose procedido, asimismo, al abono de costas por importe de
4.570,60 euros.
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Jaén 89
CONCLUSIONES III.
III.1. CONCLUSIONES RELATIVAS A LOS CONTRATOS PARA LA CONSTRUCCIÓN,
INSTALACIÓN Y EXPLOTACIÓN DEL SISTEMA TRANVIARIO DE JAÉN
Planificación del tranvía
1ª. No consta la existencia de antecedentes ni la realización de estudios previos, por la Junta
de Andalucía ni el Ayuntamiento de Jaén, sobre las necesidades de transporte colectivo de
viajeros en el municipio de Jaén dirigidos a valorar la posible implantación en este de un
tranvía. Tampoco se realizaron informes en los que se comparara el transporte tranviario
con otros medios alternativos con distinta incidencia, viabilidad económico-financiera e
impacto en la Hacienda pública. Ello pone de manifiesto que no se llevó a cabo planificación
alguna para el desarrollo de la iniciativa.
La primera actuación de la que tiene conocimiento este Tribunal de Cuentas en relación con
el referido tranvía se corresponde con la Resolución de 30 de octubre de 2007, por la que la
Consejería de la Junta de Andalucía de Obras Públicas y Transportes (COPT) atribuyó a
Ferrocarriles de la Junta de Andalucía (FFJA) el desarrollo de las acciones necesarias para
el estudio del trazado y proyecto de construcción de dicho tranvía. En ejecución de esta
resolución, FFJA inició la tramitación del expediente para la redacción del proyecto
constructivo y el estudio de alternativas, estando entre las prestaciones que constituían su
objeto, precisamente, la elaboración de un estudio de demanda y alternativas, además de
un estudio de viabilidad. Por consiguiente, los estudios que se efectuaron sobre el sistema
tranviario se llevaron a cabo cuando la decisión sobre el establecimiento del mismo y la
ejecución de la obra ya se había adoptado, por lo que no constituyeron instrumentos de
análisis y planificación ni fundamentaron la implantación del nuevo servicio de transporte.
La ejecución de grandes proyectos de infraestructura, de acuerdo con los principios de
economía, eficacia y eficiencia en la toma de decisiones de gestión y en el uso de los
recursos públicos, requiere que la selección de los mismos se realice motivadamente y se
fundamente, de forma razonada, en función de un análisis de alternativas existentes, de
modo que pueda evaluarse aquella que sea más favorable y viable, lo que no tuvo lugar en
el caso de la implantación del tranvía de Jaén, con las consecuencias ulteriores que esto
conllevó. Ello resulta especialmente relevante tratándose de un municipio que, desde que se
iniciaron las actuaciones encaminadas a la construcción del tranvía y durante todo el
periodo fiscalizado, careció de recursos suficientes para atender sus deudas vencidas y
exigibles y que presentó una situación financiera deficitaria. (Subepígrafes II.1.1.1 y II.2.2.1)
2ª. La COPT y el Ayuntamiento suscribieron, sucesivamente, dos convenios, una adenda y un
protocolo de colaboración, en los que se fueron concretando los compromisos ‒en
ocasiones, modificando las condiciones que en cada uno de ellos se habían acordado‒ que
asumían para la construcción, mantenimiento y explotación del tranvía de Jaén.
De acuerdo con estos convenios, la Junta de Andalucía se comprometió, entre otros
extremos, a ejecutar y financiar las obras de la infraestructura tranviaria, indicándose que,
una vez finalizadas, serían entregadas al Ayuntamiento; también debía la Junta otorgar una
subvención excepcional a aquel para la ejecución de los talleres y cocheras y el traslado de
la sede de la policía local de Jaén, por importe de 8.152.200 euros, lo que representaba un
89,98% del presupuesto total de la inversión prevista por tales conceptos, así como
subrogarse en las obligaciones económicas resultantes del contrato de suministro del
material móvil cuya licitación había llevado a cabo la entidad local. El Ayuntamiento de Jaén,
por su parte, se obligó a financiar los incrementos de presupuestos de las obras que
resultaran de modificaciones al proyecto que se realizaran a su solicitud, así como al
mantenimiento y conservación de las infraestructuras y a la explotación del servicio; también
había de satisfacer a FFJA la cantidad de 76.160 euros, IVA excluido, al mes, equivalente a
90 Tribunal de Cuentas
las cuotas de arrendamiento previstas en la oferta adjudicataria, así como a suscribir el
contrato de mantenimiento. La dirección de obras se financiaría al 50%.
Tanto en el convenio de 12 de enero de 2008 como en los sucesivos suscritos, se aludía al
propósito de ambas Administraciones de potenciar el uso del transporte público en la ciudad
de Jaén como elemento clave para conseguir que los ciudadanos disfrutasen del más alto
grado de movilidad, de un modo eficaz y sostenible, así como a la participación de la Junta
para apoyar al desarrollo de sistemas de transportes metropolitanos y sostenibles. Sin
embargo, ni en dichos convenios ni en ningún otro acuerdo o informe quedó suficientemente
motivado, como hubiera procedido, por qué la Junta de Andalucía participaba y financiaba
de forma completa la obra tranviaria de Jaén, siendo así que la misma no fue declarada de
interés metropolitano y que estaba destinada a la ejecución de un servicio de competencia
municipal de prestación obligatoria, que tenía un ámbito territorial también exclusivamente
municipal y que una vez finalizada se entregaría sin contraprestación al Ayuntamiento.
La firma por la Alcaldesa del Ayuntamiento de Jaén del protocolo de colaboración, de los
convenios y de la adenda anteriormente referidos se realizó sin autorización del Pleno
municipal. Debe tenerse en cuenta a estos efectos que con la firma de esos convenios se
perseguía la implantación de un servicio público de competencia de la entidad local que iba
a tener un impacto relevante en la ordenación urbana de la ciudad y que, en ellos, el
Ayuntamiento asumía una serie de compromisos, tales como la ejecución de obras y la
adquisición de material móvil, que, por su alcance y cuantía, debía adoptar al Pleno
municipal de conformidad con la Disposición adicional 2ª.2 de la Ley de Contratos del
Sector Público (LCSP), por lo que hubiera sido precisa la autorización de este. (Subepígrafe
II.1.1.2)
Construcción e instalación del tranvía
3ª. La gestión de las actuaciones necesarias para la construcción e instalación del tranvía se
atribuyó por la COPT a FFJA, en atención a sus competencias. FFJA, a su vez, fue
contratando con terceros la ejecución de los trabajos.
Siendo el objeto de FFJA la realización de actuaciones competencia de la COPT, resulta
cuestionable que dicho ente instrumental acudiera sistemáticamente, en lo que se refiere a
los trabajos del tranvía, a la contratación externa para el cumplimiento de las actuaciones
que tenían atribuidas, no realizándolas por sí mismo, generando con ello una sucesión de
sujetos interpuestos en cascada. Esta forma de gestión alejaba del titular originario de la
competencia, el control de la ejecución del objeto de la actuación atribuida, siendo así que,
en la contratación llevada a cabo para la construcción del tranvía de Jaén, la intervención de
la COPT se circunscribía al acuerdo de la correspondiente atribución a FFJA, a la
aprobación de incidencias de relevancia, a la recepción de las obras y a la prestación de
conformidad de los gastos. (Subepígrafe II.1.2.1)
4ª. Para la construcción e instalación del tranvía de Jaén FFJA celebró diversos contratos,
entre ellos, el de redacción del proyecto de trazado y de construcción, por importe de
2.036.880 euros, IVA incluido, formalizado el 12 de junio de 2008. En este expediente se
han detectado diversas actuaciones que no se ajustaron a la normativa contractual y que no
fueron acordes a los principios de objetividad, transparencia y concurrencia que han de
presidir la contratación pública. Entre tales irregularidades e incidencias procede citar: la
falta de concreción de los datos tenidos en cuenta para la determinación del presupuesto; la
ausencia de certificado de crédito; la previsión de medios acreditativos de la solvencia
técnica como criterios de adjudicación y que, por tanto, eran exigibles a todas las empresas
para ser admitidas a la licitación; la omisión en el pliego de cláusulas administrativas
particulares (PCAP) de los cometidos del adjudicatario y la exigencia en los mismos de la
constitución por el adjudicatario de una garantía especial, sin que en el expediente se
indicaran las circunstancias especiales que la justificaran; la no aprobación del gasto en el
acuerdo de aprobación del expediente; la falta de motivación suficiente del informe de
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Jaén 91
valoración de las ofertas, en el que se incluyeron subcriterios y ponderaciones no previstos
en el PCAP; así como la formalización del contrato fuera del plazo legalmente establecido.
El contrato fue modificado, un mes después de su formalización, por un importe de
61.496,82 euros, IVA incluido, con objeto de disponer de una cartografía más precisa, sin
justificarse por FFJA la imposibilidad de haber previsto la circunstancia que lo motivó con
anterioridad, lo que pone de manifiesto una deficiente planificación de los trabajos a realizar
al no haberse informado suficientemente, en el momento de la licitación del contrato, del
alcance de los trabajos de los que ya se disponía.
El total facturado por el contratista ascendió a 2.156.745,94 euros, IVA incluido. Dicha
cuantía comprendía, además del importe del contrato y de la modificación, el de una factura
por trabajos realizados en febrero de 2010, por 58.369,12 euros, sin que conste que se
motivara la necesidad de estos y sin que se fiscalizara este gasto ni se formalizara contrato
alguno o, en su caso, se tramitara la correspondiente modificación que le diera la debida
cobertura contractual. El pago de esta última factura fue asumido en exclusiva por FFJA.
En ejecución del contrato, el consultor redactó un estudio de alternativas del sistema
tranviario de Jaén y un estudio de demanda partiendo para ello de los datos de demanda de
los autobuses urbanos de la ciudad. Este estudio partía de una demanda media diaria del
transporte público que ascendía a 22.465 viajeros en día laborable, equivalente a unos 6,7
millones de viajeros anuales; sin embargo, la empresa concesionaria del servicio de
transporte por autobús contaba con una demanda aproximada de cinco millones de viajeros
anuales, por lo que el referido estudio fijaba un incremento de la demanda del 34% sobre la
efectiva del transporte en autobuses urbanos, sin que dicho aumento se sustentara en datos
contrastados que fundamentaran dicha previsión y su sostenibilidad en el tiempo,
manifestando el propio estudio que dichos cálculos eran optimistas.
En un informe posterior, de 17 de enero de 2013, realizado por Ferrocarrils de la Generalitat
de Catalunya (FGC) para el Ayuntamiento de Jaén con la finalidad de determinar las
posibilidades y modalidades de explotación, el estudio de la demanda que podría tener el
servicio tranviario arrojaba unos resultados inferiores a los previstos en el estudio encargado
por la COPT, partiendo de los mismos términos en que este se realizó, esto es, teniendo en
cuenta que en él no se contemplaba ninguna restructuración del transporte en superficie y
que la experiencia de la marcha en blanco con acceso gratuito a los tranvías había
mostrado un grado de utilización de 8.000 viajeros/día. Bajo estos postulados, FGC estimó
que, en el primer año de explotación, la demanda podía estar alrededor de 1.500.000
viajeros/año, frente a los 2.292.000 que preveía el estudio de la COPT, y, a diez años vista,
en función de la evolución de diversas variables del servicio y/o entorno, podría ascender a
un valor en la horquilla de 1.750.000–2.100.000 viajeros/año, frente a los 3.237.000 del
citado estudio.
El estudio de alternativas fue acordado por la COPT el 1 de diciembre de 2008, sin que
conste que el Pleno municipal aprobara previamente el trazado del tranvía. De entre las tres
alternativas objeto de estudio se seleccionó la que presentaba valores más altos de
demanda afectada y era menos sensible a la distancia de cobertura.
El trazado del tranvía ocupa 4,7 kilómetros de longitud, siendo precisa la expropiación de
terrenos con una extensión total de 81.476,72 m2, lo que requirió realizar pagos por un total
de 2.462.777,55 euros. Asimismo, se realizaron unas obras en un colegio público y en un
centro especial de empleo, ambos de titularidad del Ayuntamiento de Jaén, que resultaban
afectados por la construcción del tranvía, por un importe total de 654.434,40 euros, IVA
incluido, que fueron abonadas por la Dirección General de Transportes de la COPT.
El proyecto constructivo, que fue aprobado por la COPT el 16 de diciembre de 2008, preveía
un presupuesto de ejecución para la obra del tranvía de 96.540.198,83 euros. (Subepígrafe
II.1.2.2)
92 Tribunal de Cuentas
5ª. Otro contrato celebrado por FFJA fue el de las obras del tranvía de Jaén, por importe de
71.826.158,06 euros, IVA incluido, adjudicado el 15 de abril de 2009. En la tramitación del
expediente, mediante procedimiento abierto con pluralidad de criterios de adjudicación, se
han detectado diversas irregularidades e incidencias, como son: la falta de certificado de
existencia de crédito o documento que legalmente le sustituyese; la inclusión de criterios de
adjudicación que constituían requisitos de solvencia técnica; la evaluación del grado de
cumplimiento del pliego de prescripciones técnicas como criterio de valoración técnica
cuando las prescripciones de dicho documento eran, en todo caso, de obligada observancia
en la ejecución de los contratos; la exigencia en el PCAP de la constitución por el
adjudicatario de una garantía especial, sin indicar las circunstancias especiales que la
justificaran; el establecimiento de un sistema de valoración de las ofertas, determinante en
su selección, que no estaba previsto en la LCSP y que incluía un elemento de valoración
adicional distinto de la suma de las puntuaciones obtenidas, lo que no resultaba acorde con
el principio de transparencia; y la falta la motivación, en el informe de evaluación técnica de
las ofertas, de las puntuaciones otorgadas respecto de algunos de los criterios de
adjudicación.
Este contrato se modificó por importe de 11.722.921,69 euros, lo que representaba el
16,32% del precio inicial. Esta modificación no se debió a causas imprevistas sino a
omisiones en las actuaciones preparatorias que han de practicarse para conocer las
necesidades a cubrir y el alcance de los trabajos a llevar a cabo, resultando deficientes o
incompletos los que se habían efectuado, así como a una descoordinación, en lo que
respecta al material móvil ‒que no se ajustaba a las características de la vía‒ entre las
Administraciones intervinientes, esto es, entre la COPT, como responsable de la ejecución
de la obra a través de FFJA, y el Ayuntamiento de Jaén, como órgano titular del servicio
tranviario. Las obras objeto de la modificación contractual se ejecutaron sin la preceptiva
tramitación previa que hubiera procedido, y por tanto sin audiencia previa del contratista ni
fiscalización del gasto, sin aprobación por el órgano de contratación de los gastos
complementarios precisos, así como sin la correspondiente formalización. La modificación
efectuada precisó de la posterior convalidación del gasto. De este modo, el menor coste del
contrato obtenido por la baja de la oferta presentada por el adjudicatario tuvo un alcance
inferior al incrementarse el precio a causa del modificado.
El importe total certificado por los trabajos efectuados ascendió a 95.254.150,91 euros, IVA
incluido. En dicho importe se incluye, además del importe adjudicado, el del modificado y el
de la certificación final de obra, una revisión de precios por 6.427.911,65 euros, 757.393,69
euros correspondientes a la modificación del tipo impositivo del IVA del 16% al 18% que se
produjo durante la ejecución del contrato, así como la liquidación final por 19.624,21 euros,
IVA incluido. (Subepígrafe II.1.2.2)
6ª. FFJA adjudicó el 29 de abril de 2009, mediante procedimiento abierto con pluralidad de
criterios de adjudicación, la dirección de las obras del tranvía, por importe de 3.030.885,67
euros, IVA incluido. El expediente contractual ha adolecido de incidencias e irregularidades
tales como: la omisión de certificado de existencia de crédito o documento que legalmente
le sustituyese; la inclusión de criterios de adjudicación que constituían requisitos de
solvencia técnica; la exigencia en el PCAP de la constitución por el adjudicatario de una
garantía especial sin indicar las circunstancias especiales que la justificaran; y la falta de
determinación de los aspectos a valorar y de motivación de las puntuaciones otorgadas
respecto de algunos de los criterios de adjudicación en el informe de evaluación técnica de
las ofertas; además del establecimiento en el PCAP de una fórmula que otorgaba una
ponderación superior a los criterios dependientes de un juicio de valor que a los evaluables
automáticamente, lo que hubiera requerido la constitución de un comité de expertos para la
valoración de las ofertas, lo que no tuvo lugar.
El contrato fue modificado en dos ocasiones. La primera, para dotar y ampliar el equipo de
dirección de obra, por un importe de 345.951,25 euros, IVA incluido, representativo del
11,41% del importe adjudicado. En ella no se determinaron ni cuantificaron las nuevas
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Jaén 93
necesidades de personal. La segunda modificación se propuso en dos ocasiones. La
primera propuesta no fue atendida por falta de disponibilidad presupuestaria y la segunda se
efectuó una vez ejecutadas las actuaciones por las que se solicitaba la modificación, no
ajustándose, por tanto, a las prescripciones legales. Esta segunda modificación tuvo por
objeto realizar las labores inspectoras, directoras, organizativas y de coordinación en
relación con el suministro y puesta en funcionamiento del material móvil, por 191.079,19
euros, IVA incluido, y constituyó una ampliación del objeto del contrato, puesto que, según
los PCAP y PPT, este consistía en comprobar y vigilar la correcta realización de las obras
contratadas, por lo que, con arreglo a la normativa, la modificación realizada no debió
tramitarse como tal, sino como un contrato independiente.
Ambas modificaciones se efectuaron sin que conste que se llevara a cabo la audiencia del
contratista. Tampoco se efectuó la fiscalización previa del gasto de la segunda, lo que fue
observado por la Intervención, y su formalización tuvo lugar una vez ejecutados los trabajos,
cuando esta debió llevarse a cabo previamente.
El acta de recepción de los trabajos se emitió con un retraso sustancial. El total abonado por
el contrato de dirección de obra ascendió a 3.767.013,11 euros, IVA incluido, que
comprende el importe adjudicado, el de las dos modificaciones contractuales, así como la
cuantía correspondiente a una liquidación de gastos adicionales y a la modificación del tipo
impositivo del IVA que se produjo durante la ejecución del contrato. (Subepígrafe II.1.2.2)
7ª. Los servicios de control de calidad del sistema tranviario fueron adjudicados el 14 de abril
de 2009 por FFJA, mediante procedimiento abierto con pluralidad de criterios de
adjudicación, por 545.880,39 euros, IVA incluido. Siendo así que la COPT no dictó
resolución de autorización del presupuesto para llevar a cabo la contratación del servicio, el
gasto fue asumido por FFJA. En el expediente contractual se han detectado análogas
incidencias e irregularidades que en el contrato de dirección de obras. El acta de recepción
de los trabajos se emitió cuando se había superado ampliamente el plazo previsto para la
ejecución, sin que conste la concesión de prórroga alguna que lo justifique. Se ha abonado
un importe total de 412.870,66 euros, IVA incluido, representativo del 75,63% del importe
adjudicado, que se corresponde con la ejecución efectivamente realizada. (Subepígrafe
II.1.2.2)
8ª. El 11 de mayo de 2009, FFJA acordó iniciar un expediente para la contratación de una
asistencia técnica y asesoría en materia de comunicación para la implementación del
tranvía de Jaén, sin que la COPT hubiera efectuado encargo alguno al respecto y sin que en
los convenios suscritos entre el Ayuntamiento de Jaén y la COPT estuviera previsto que
esta última, a través de FFJA, hubiera de realizar actuaciones de esta naturaleza en
relación con el tranvía. El gasto derivado de este servicio fue asumido por FFJA, al no
contar con el correspondiente encargo de la COPT.
En este expediente se han detectado diversas irregularidades e incidencias, tales como la
no justificación de la necesidad de la contratación en los términos que establece la LCSP,
resultando ello especialmente relevante al no haber recibido encargo de la COPT de llevarla
a cabo; la inclusión en el PCAP, entre los aspectos objeto de negociación, de las mejoras
propuestas, sin precisar sobre qué elementos y en qué condiciones quedaba autorizada su
presentación, lo cual, además de no atenerse al principio de transparencia previsto en la
LCSP, posibilitaba la presentación de ofertas dispares; la previsión, entre los criterios de
adjudicación, de algunos que tenían, por objeto acreditar la solvencia de las empresas; la
falta de concreción de los datos que se tuvieron en cuenta y de los cálculos realizados para
la cuantificación del presupuesto; y la ausencia de justificación de las puntuaciones
concedidas en la valoración de las ofertas.
El expediente se tramitó mediante procedimiento negociado sin publicidad, sin que conste
que se realizaran negociaciones con las empresas invitadas, actuación esta que resulta
esencial por constituir el fundamento de este procedimiento de contratación.
94 Tribunal de Cuentas
El contrato se adjudicó por 49.184,02 euros, IVA incluido. Las facturas, emitidas por un
importe idéntico cada mes, se limitaban a indicar un mismo concepto genérico, sin precisar
los trabajos realizados y sin que fueran acompañadas del soporte documental de la
actividad ejecutada, como hubiera requerido la normativa contractual. Solicitados por el
Tribunal de Cuentas los informes mensuales así como el informe final que debía haber
elaborado la empresa, la AOJA ha manifestado no disponer de ellos. Se observa en este
contrato un control interno del gasto deficiente, no habiéndose expedido certificaciones y
presentando incidencias las emitidas en relación con el 40% del importe facturado. No
consta que se expidiera el acta de recepción de los trabajos, lo que no se ajustó a lo
establecido en la LCSP. (Subepígrafe II.1.2.2)
9ª. FFJA abonó por gastos de publicidad y propaganda del tranvía un total de 229.342,07
euros, relativos a 45 facturas que correspondían a contratos menores. De ellas, tres se
emitieron por una misma empresa por importe conjunto de 41.542,65 euros, sin IVA,
superando, en su conjunto, el importe máximo permitido por la LCSP para utilizar la
contratación menor. Siendo así que se contrataron durante tres meses consecutivos
prestaciones similares con un mismo fin se ha producido un fraccionamiento no justificado,
no obstante, de haberse planificado adecuadamente las prestaciones a realizar, procedería
haber efectuado una contratación única, por el importe conjunto de las mismas, aplicando el
procedimiento que correspondiera atendiendo al valor estimado de todas ellas. (Subepígrafe
II.1.2.2)
10ª. FFJA suscribió tres convenios con motivo de la implantación del tranvía de Jaén. Dos de
ellos, de 14 de abril de 2009, tuvieron por objeto la ampliación y modificación de la
instalación de distribución eléctrica de dos subestaciones, propiedad de una compañía
eléctrica, para que estas pudieran atender la demanda del sistema tranviario, por lo que
abonó un total de 1.957.299,55 euros, IVA incluido, mientras que la compañía eléctrica
asumía la ejecución de las obras y la puesta en explotación. Estos convenios no incluyeron
previsiones relativas al control y supervisión de las actuaciones a desarrollar, lo que se
debería haber hecho para comprobar la correcta ejecución de las obras y la adecuada
utilización de los fondos públicos.
El tercer convenio se suscribió con la Universidad de Jaén el 30 de noviembre de 2009. En
él FFJA se comprometía a financiar con 68.672 euros un proyecto de investigación relativo a
la integración de las personas en situación de dependencia en la autonomía personal en la
ejecución del sistema tranviario de Jaén, que la Universidad debía ejecutar. La realización
de estudios técnicos como el que conformó el objeto del convenio, constituye el objeto
propio de los contratos de servicios, sujetos a la LCSP y, por tanto, FFJA debió haber
formalizado un contrato administrativo, ajustado a los procedimientos de adjudicación
previstos en la LCSP, en lugar de firmar un convenio de colaboración. Además, en ese
convenio no se exigió la emisión, por parte de la Universidad, de informes acreditativos de
los gastos incurridos en ejecución del convenio, lo que hubiera sido necesario para conocer
el alcance de los trabajos realizados y la adecuada utilización de los fondos concedidos.
La AOPJA no ha aportado documentación adicional respecto de este tercer convenio, en la
que justificara la necesidad de su formalización y la imposibilidad de que las prestaciones
convenidas se realizaran por otras universidades. Tampoco se han acreditado los datos que
se tuvieron en cuenta y los cálculos realizados para determinar las aportaciones de FFJA,
siendo además, que en los convenios entre el Ayuntamiento de Jaén y la COPT no se
preveía que esta realizara actuaciones de esta naturaleza en relación con el tranvía.
(Subepígrafe II.1.2.2).
11ª. De acuerdo con el protocolo de colaboración entre la COPT, la Consejería de Gobernación,
ambas de la Junta de Andalucía, y el Ayuntamiento de Jaén, firmado el 7 de julio de 2008, y
el convenio de 17 de diciembre de ese mismo año, las cocheras del tranvía se construirían
en los terrenos ocupados por la sede de la policía local de Jaén. No consta que se emitiera
un informe justificativo sobre la conveniencia de disponer de esos terrenos en lugar de
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Jaén 95
haber optado por otra localización, siendo así que la solución adoptada implicaba el traslado
de la policía a otras sedes con el coste adicional que ello representaba.
El Ayuntamiento tramitó dos expedientes contractuales para llevar a cabo las actuaciones
que le correspondían, sin que ninguno de ellos tuviera por objeto la construcción del nuevo
edificio de la policía. De hecho, este no se llegó a edificar, sin que consten las razones que
lo motivaron. Ello implica que se acometió la actividad arqueológica preventiva en el solar
en el que se iba a realiza la edificación sin que, posteriormente, se realizara esta, lo que
tuvo como consecuencia que se celebrara y ejecutara un contrato que careció de sentido y
que se originara un gasto innecesario.
El primero de los contratos celebrado, formalizado el 18 de marzo de 2009, por importe de
2.128.046,99 euros, IVA incluido, tuvo por objeto la actividad arqueológica preventiva en el
solar del nuevo edificio de la policía local y la adaptación de edificios para distintas
dependencias de policía local, sin que en él se razonasen los motivos por los que la entidad
incluyó en un mismo contrato la ejecución de obras de diferente naturaleza, que, además,
habrían de llevarse a cabo en zonas distintas del municipio; de hecho el PCAP estableció un
régimen independiente para cada una de ellas. No se justificó la necesidad de la
contratación, como hubiera requerido el artículo 22 de la LCSP, lo que se advirtió por la
Intervención municipal.
En el segundo de esos contratos, formalizado el 17 de noviembre de 2009, se llevó a cabo
la adaptación de las dependencias de la policía local (aparcamientos), por 2.367.872,89
euros, IVA incluido, ante la necesidad de ampliar la actuación objeto del anterior, al no
haberse incluido en el proyecto primitivo las obras de la planta sótano destinada a
aparcamientos del edificio que iba a convertirse en la sede provisional de la policía local, lo
que evidenció deficiencias en las actuaciones preparatorias de ese primer contrato al no
evaluar debidamente las necesidades a cubrir mediante el contrato proyectado ni su
contenido para satisfacerlas.
En ambos expedientes se han detectado incidencias e irregularidades, tales como las
siguientes: los PCAP exigieron a los licitadores tener clasificación en más de cuatro
subgrupos, cuando tal previsión solamente está regulada en el Reglamento General de la
Ley de Contratos de las Administraciones Públicas para casos excepcionales, sin que en
estos contratos se haya motivado tal excepcionalidad; y la previsión en el contrato de un
plazo para el comienzo de las obras desde la firma del acta de replanteo, en lugar de desde
el acta de comprobación de replanteo como preveían la LCSP y el PCAP. El segundo de los
contratos, además, se tramitó por procedimiento negociado sin publicidad, sin que las
razones alegadas justificaran, como hubiera requerido el artículo 154.d) de la LCSP, que
hubieran de encomendarse necesariamente las obras a la UTE que estaba ejecutando las
obras en el edificio, no siendo posible su adjudicación a otra empresa distinta. Además, en
el PCAP no se determinaron los aspectos económicos y técnicos que debían ser objeto de
negociación, ni se realizaron negociaciones con el licitador, lo cual es esencial en este tipo
de procedimiento de contratación por su propia naturaleza.
Comenzadas las obras de ambos expedientes, se llevaron a cabo una serie de
modificaciones, por 425.609,39 euros y 473.574,57 euros, respectivamente, representativas
del 20% del importe adjudicado. Las modificaciones se motivaron en incidencias que, aun
cuando se calificaron en los informes de la dirección de obras de imprevistos, existían ya en
el momento de elaborarse el proyecto original, por lo que se debieron a una insuficiente
planificación sobre el alcance de las obras a realizar y a deficiencias del proyecto, lo que,
además de constituir una infracción legal, representaba un quebranto de las principios de
libre concurrencia y buena fe propios de la contratación. Las modificaciones se efectuaron
sin tramitar el expediente al que se refiere el artículo 217.3 de la LCSP, sin formalizarse la
modificación ni reajustarse la garantía. Tampoco constaba la consignación presupuestaria.
96 Tribunal de Cuentas
Respecto de la primera de las obras, se emitieron nueve certificaciones, ascendiendo a un
total de 2.766.461,07 euros, IVA incluido. En el segundo de los expedientes se abonó un
importe total de 3.082.693,52 euros, IVA incluido, que comprende seis certificaciones de
obras, la liquidación de obra ‒que representó un incremento del 9,57%‒ y el modificado, así
como el importe por cambio impositivo. No se emitieron certificaciones de obra en todos los
meses del plazo de ejecución ‒aunque su importe fuera cero‒, incumpliendo con ello lo
establecido en la LCSP. Además, en algunas certificaciones de obra y en las
correspondientes relaciones valoradas se disminuyó el número de las unidades de obra que
constaban realizadas en otras anteriores, desvirtuando la presunción de certeza que debe
conllevar toda certificación de obra. Se produjeron demoras en la recepción de las obras.
(Subepígrafe II.1.2.3)
Adquisición del material móvil del sistema tranviario
12ª. Con objeto de dar cumplimiento al convenio de 17 de diciembre de 2008, el Ayuntamiento
de Jaén tramitó el expediente relativo al suministro y puesta en funcionamiento del material
móvil, mediante procedimiento abierto con pluralidad de criterios. Este tenía por objeto el
suministro, en su modalidad de arrendamiento con opción de compra, de cinco unidades de
material móvil, incluyendo la fabricación y el suministro de los elementos móviles, así como
su mantenimiento durante la vigencia del contrato de arrendamiento.
El PCAP fue modificado tras su publicación, sin que fuera aprobado por el órgano de
contratación. El sistema de valoraciones previsto en aquel respecto de los criterios
dependientes de un juicio de valor ofrecía margen para la apreciación de las ofertas al no
enunciarse con suficiente precisión ni incluir indicación sobre su forma de valoración ni de
asignación de los puntos. En cuanto a las ofertas económicas, el PCAP no fijó una fórmula
para la atribución de puntos en relación con cinco de los criterios, respecto lo cuales,
además, no se desglosó el baremo general entre cada uno de ellos, lo que no se ajusta al
principio de transparencia.
El comité técnico solicitó aclaraciones a uno de los licitadores en relación con su oferta,
amparándose en una cláusula del PCAP que no era conforme con la LCSP ni con los
principios de objetividad, publicidad e igualdad. Además, la citada cláusula se refería a los
aspectos económicos y financieros y no a los aspectos técnicos, que fueron, precisamente,
sobre los que se requirieron, indebidamente, las aclaraciones. El informe de valoración
elaborado por este comité carecía de valoraciones que justificaran adecuadamente la
idoneidad de las ofertas, lo que no se ajustó al principio de transparencia.
La oferta económica seleccionada estableció que esta quedaba subordinada y sería
vinculante y válida si concurrían una serie de condicionantes, lo que no fue conforme con la
LCSP, que disponía que las proposiciones de los interesados debían ajustarse a lo previsto
en el PCAP y su presentación suponía la aceptación incondicionada por el empresario del
contenido de la totalidad de sus cláusulas y condiciones.
Antes de adjudicarse definitivamente el contrato, el 20 de mayo de 2010 la COPV y el
Ayuntamiento de Jaén suscribieron una adenda al convenio de 17 de diciembre de 2008,
modificando las condiciones fijadas en este, acordándose la subrogación de FFJA, en el
momento de la adjudicación definitiva, en el cumplimiento de las obligaciones del
Ayuntamiento en el citado contrato en lo referente, exclusivamente, al suministro de material
móvil y su financiación. El Ayuntamiento asumía la obligación de suscribir el contrato de
mantenimiento del material móvil y de abonar a FFJA un importe equivalente a las cuotas de
arrendamiento con opción de compra previstas en la oferta adjudicataria en el contrato de
suministro, esto es, 76.160 euros, IVA excluido, por mes desde la fecha de recepción.
La AOPJA ejercitó la opción de compra de las cinco unidades, por un total de 14.101.000
euros, IVA incluido. Por su parte, el Ayuntamiento de Jaén formalizó el contrato para el
mantenimiento de las cinco unidades móviles el 9 de diciembre de 2010, por 16.239.991,90
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Jaén 97
euros, IVA incluido, en el que establecía que debería cumplirse con arreglo al PCAP y al
PPT. Teniendo en cuenta que el PCAP disponía que el contrato quedaría plenamente
extinguido, incluido el mantenimiento de aquellas, en el supuesto de que se ejercitara la
opción de compra sobre las unidades móviles, la suscripción del contrato de mantenimiento
solo procedía sobre las unidades móviles respecto de las que, en esa fecha, la AOPJA no
hubiera ejercitado aún la opción de compra, esto es, respecto de cuatro de ellas. Según la
referida previsión, el 10 de enero de 2011, fecha en la que concluyó el ejercicio de la opción
para todas las unidades móviles, debió quedar extinguido el contrato de mantenimiento.
No obstante haber sido solicitada información al Ayuntamiento de Jaén, no se tiene
constancia por este Tribunal de Cuentas de si se ha dado cumplimiento a la referida
prescripción y si ha finalizado el contrato de mantenimiento de las unidades móviles.
Únicamente se dispone de dos facturas por este concepto, por importe total de 138.450,29
euros, emitidas con posterioridad a que se ejercitara la opción de compra de todas las
unidades móviles y, por lo tanto, cuando el contrato de mantenimiento debía haber
concluido, por lo que no quedarían cubiertas por el mismo. Tampoco ha sido posible
determinar si se han desarrollado otras actuaciones de mantenimiento dirigidas a evitar el
deterioro de las unidades móviles, como debería hacerse según lo convenido. (Epígrafe
II.1.3)
Vigilancia de cocheras y material móvil y mantenimiento de instalaciones eléctricas
13ª. El Ayuntamiento de Jaén celebró una serie de contratos que tuvieron por objeto la vigilancia
y seguridad de las cocheras y del material móvil, así como el mantenimiento de
instalaciones eléctricas.
El servicio de vigilancia se llevó a cabo inicialmente ‒entre mayo y septiembre de 2011‒
mediante varios contratos menores; del 25 de septiembre de 2011 al 20 de marzo de 2012
el servicio estuvo sin prestarse; y solo en marzo de 2012 se formalizó un contrato mayor
para su ejecución. Ello refleja una insuficiente planificación del servicio, sucediéndose
contratos menores y quedando unos meses vacante en lugar de haberse programado con la
necesaria antelación su cobertura mediante un contrato mayor, como se hizo
posteriormente, con las debidas garantías de publicidad y concurrencia. Por todos estos
servicios de vigilancia el Ayuntamiento abonó 361.953,75 euros, IVA incluido.
Además, en la sucesión de contratos menores podría apreciarse la existencia de
fraccionamientos no justificados, no obstante, de haberse planificado adecuadamente las
prestaciones, procedería haber llevado a cabo la contratación de forma única, por el importe
conjunto de aquellas, aplicando el procedimiento que correspondiera atendiendo al valor
estimado de todas.
En dos de esos contratos menores, cuya ejecución se realizó de forma simultánea, no
consta la aprobación del gasto con anterioridad a su prestación, ni las razones por las que
se contrataron los servicios de vigilancia por un mismo periodo (mayo-julio de 2011) a dos
empresas distintas, con horarios diferentes, en lugar de con una que hubiera podido cubrir
el servicio completo.
Con fecha 26 de diciembre 2012 la empresa que estaba prestando el servicio comunicó al
Ayuntamiento la existencia de una deuda por importe de 74.603,27 euros e informó de la
desde el 31 de enero de 2013.
El 17 de abril de 2013 el Ayuntamiento resolvió el contrato, indemnizando al contratista con
12.264 euros y 16.786 euros, respectivamente, viniendo originado el reconocimiento de la
primera de esas indemnizaciones por una cláusula del PCAP que no era conforme con el
TRLCSP, al amparar esta una prórroga tácita. No obstante el contenido económico del
acuerdo por el que se decidió sobre las indemnizaciones, no existe constancia de que fuera
98 Tribunal de Cuentas
objeto de intervención previa, como prevé el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las
Haciendas Locales.
Con motivo de la suspensión del servicio de vigilancia, se acordó que este se contratase por
emergencia, el propio día 31 de enero de 2013. Tratándose este tipo de tramitación de un
régimen excepcional, no se justificó debidamente en el expediente su empleo, al no
detallarse el grave peligro que se corría y por qué su solución no podía lograrse mediante
otros procedimientos previstos en la norma con una tramitación encaminada a acelerar la
contratación. Además, durante el periodo en el que se prestó el servicio por emergencia no
consta que se llevaran a cabo las actuaciones precisas para que el contrato tramitado por
emergencia se limitara a lo estrictamente indispensable para prevenir o remediar los daños
resultantes de la situación de emergencia, como requería la normativa contractual. Para
cubrir el servicio de vigilancia durante las horas en que no se prestaba por la empresa
contratada, se concertó esta prestación con otra, sin tramitación de expediente ni
formalización del correspondiente contrato. Además, no se tiene constancia documental de
las razones que motivaron que para cubrir el servicio durante las 24 horas del día se
concertara el servicio de vigilancia con dos empresas en lugar de prestarse por una única,
como se había hecho con anterioridad.
Tras la resolución del contrato de servicio por parte de la empresa que lo venía prestando
por emergencia, en junio de 2014, se estimó conveniente realizar un estudio y revisión del
sistema de seguridad y vigilancia del que disponían las instalaciones, dado que contaban
con un sistema de seguridad que permitía la vigilancia remota con la remisión de señales de
alarma y de la visualización de las imágenes que emitieran las cámaras, lo que podía
hacerse por la policía local. Dicho estudio se contrató por un importe de 18.364,19 euros,
IVA incluido. No consta la aprobación del gasto de este expediente con anterioridad a su
prestación, ni las razones por las que no se hubiera valorado con anterioridad la
conveniencia de prestar el servicio de vigilancia mediante este sistema.
De acuerdo con la información facilitada por el Ayuntamiento, a fecha de 24 de julio de 2014
se puso en marcha el sistema de vigilancia consistente en alarma y videovigilancia, si bien a
esa fecha esta última no funcionaba. No consta que se celebraran otros contratos en
concepto de vigilancia entre el periodo julio-diciembre de 2014. (Subepígrafe II.1.4.1).
En 2012 el Ayuntamiento celebró tres contratos menores, de mantenimiento y de puesta en
funcionamiento de subestaciones eléctricas, por importe total de 54.759,50 euros, IVA
incluido, en los que podría haberse producido un fraccionamiento no justificado, no
obstante, de haberse planificado adecuadamente las prestaciones, procedería haber
efectuado una contratación única, por el importe conjunto de las mismas, aplicando el
procedimiento que correspondiera atendiendo al valor estimado de todas ellas.
Actuaciones para la explotación del tranvía
14ª. Con el fin de llevar a cabo la explotación del servicio de transporte público urbano de
viajeros en Jaén, el Ayuntamiento de esta localidad realizó diversas actuaciones, como la
contratación de los servicios de consultoría de una empresa para llevar a cabo la
explotación del servicio; la valoración de anomalías y su posible subsanación; la firma de un
acuerdo de intenciones con FGC para estudiar, de manera conjunta, las necesidades de
apoyo y asistencia que, en materia de explotación tranviaria se pudieran precisar; así como
la realización de pruebas, tanto en blanco como en vacío ‒pruebas con y sin pasajeros,
respectivamente‒ del tranvía.
El Pleno del Ayuntamiento de Jaén, en sesión de 27 de mayo de 2010, acordó, sin
motivación que lo fundamentase, que la gestión del sistema tranviario se llevase a cabo de
forma directa por el propio Ayuntamiento, con la asistencia técnica de una empresa
especializada hasta tanto se culminase el proceso de constitución de una empresa mixta
que explotara el tranvía. En dicho acuerdo no se precisaron los medios, el periodo y el coste
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Jaén 99
que se generaría para llevar a cabo la gestión directa del tranvía, ni tampoco se concretaron
los términos sobre la constitución, la financiación y el funcionamiento de la sociedad mixta.
En ejecución de dicha decisión, el Ayuntamiento celebró dos contratos que tuvieron por
objeto obtener la asistencia de una empresa para la puesta en explotación del sistema
tranviario. La tramitación del segundo de esos expedientes se inició cuando aún no habían
concluido los trabajos del anterior, de forma que se contrataron dos asistencias que, dada
su conexión, podrían haberse incluido en un único contrato si hubiera existido una adecuada
planificación.
En ambos expedientes concurren incidencias e irregularidades; entre otras: la inclusión en
el expediente de una pluralidad de prestaciones cuya definición y alcance no se determinó
suficientemente, lo que limitaba los principios de transparencia y concurrencia; la falta de
precisión y claridad de algunos de los criterios de adjudicación; la insuficiente motivación de
los informes de valoración de las ofertas; y la no emisión del acta formal de recepción de los
servicios. Además, se preveía una segunda fase en los contratos que debía desarrollarse al
inicio de la puesta en explotación comercial del sistema tranviario, que, por causas ajenas al
contratista, no tuvo lugar, por lo que tales prestaciones no pudieron ejecutarse en las
condiciones convenidas.
El primer contrato se formalizó el 23 de diciembre de 2010, por 151.110,80 euros, IVA
incluido, y el segundo, el 13 de agosto de 2012, por un precio de 169.005,50 euros, IVA
incluido. Ambos se adjudicaron al mismo contratista.
En la ejecución del primero de los contratos se produjeron demoras. La inactividad durante
ciertos periodos de ejecución de la prestación objeto del contrato puso de manifiesto una
inadecuada planificación de los plazos que se habían establecido en los pliegos.
El Ayuntamiento concertó con otra empresa un contrato menor para la redacción de un
anteproyecto de operación para la explotación del tranvía, por importe de 21.063,00 euros,
IVA incluido. No se ha aportado copia del citado anteproyecto o plan de operación.
(Subepígrafes II.1.5.1 y II.1.5.3)
La empresa consultora de los dos contratos de servicios elaboró diversos informes en los
que puso de manifiesto las deficiencias detectadas en el sistema tranviario, tanto las
generales como las detectadas antes y después de las pruebas en blanco.
El 8 de agosto de 2011 se constituyó una comisión, integrada por técnicos del Ayuntamiento
y de la COPT, para valorar dichas deficiencias. Con ocasión de la segunda reunión de esta
comisión técnica, el Ayuntamiento decidió contratar a la empresa consultora de los dos
contratos de servicios anteriormente citados. Su contratación se fundamentó en que la
misma había prestado sus servicios al Ayuntamiento en la implantación del sistema
tranviario de la ciudad y que había realizado el informe de anomalías y disfuncionalidades
que la Junta de Andalucía había tomado como referencia, considerándose, por
consiguiente, la más indicada para realizar los trabajos de supervisión.
Se celebraron dos contratos menores por importe cada uno de ellos de 21.181,00, IVA
incluido, en los que podría haberse producido un fraccionamiento no justificado, no
obstante, de haberse planificado adecuadamente las prestaciones, procedería haber
efectuado una contratación única, por el importe conjunto de las mismas, aplicando el
procedimiento que correspondiera atendiendo al valor estimado de todas ellas. En
ejecución de estos contratos la empresa consultora elaboró diversos informes de
seguimiento del estado de subsanación de las incidencias, en los que se iban relacionando
las que aún persistían.
Finalmente, el 31 de julio de 2013 la dirección de obra informó favorablemente sobre el
estado de las obras del proyecto de construcción del sistema tranviario de Jaén al estimar
que se habían resuelto los defectos observados debidos a deficiencias en la ejecución de la
100 Tribunal de Cuentas
obra, salvo tres aspectos cuya subsanación y verificación había sido imposible.
(Subepígrafe II.1.5.4)
15ª. El Ayuntamiento de Jaén y la empresa pública FGC celebraron un Acuerdo de intenciones,
que tenía por objeto establecer el marco de colaboración entre ambas entidades con el fin
de estudiar, de manera conjunta, las necesidades de apoyo y asistencia que, en materia de
explotación tranviaria, precisara el Ayuntamiento y, en su caso, pudieran ser cubiertas por
FGC. En el Acuerdo se disponía que los gastos en los que, en su caso, pudiera incurrir FGC
durante el periodo de revisión inicial de las instalaciones y el seguimiento de las pruebas
hasta el inicio de la operación del tranvía y emisión de dictámenes o informes serían
sufragados por la empresa que resultara adjudicataria de un futuro contrato de asistencia
técnica que convocara el Ayuntamiento, de forma que los pagos a FGC quedaban sujetos a
una futura contratación, asumiendo la entidad local el pago subsidiariamente. En el Acuerdo
no se cuantificó el importe a abonar a FGC, comprometiéndose esta entidad a someter al
Ayuntamiento una partida alzada estimada a incluir a este fin en el futuro contrato con la
empresa de asistencia técnica, lo que no consta se hiciera efectivo.
FGC emitió, al menos, dos informes, uno de inspección técnica del tranvía y otro de costes
de explotación. En el primero se pusieron de manifiesto algunas carencias del proceso de
planificación de la explotación tranviaria, tales como: la ausencia de definición desde un
principio de las hipótesis básicas en un plan de explotación y mantenimiento, la inexistencia
de planificación previa de la reordenación de los autobuses urbanos, la falta de información
sobre el sistema tarifario y del sistema de ayuda a la explotación, no constando además el
nivel de servicio requerido con un respaldo técnico y documental. Además, señalaba el
informe que la compra de cinco unidades resultaba excesiva para el servicio que se
planteaba ofertar; afirmación esta que fue corroborada en otro informe posterior de la
dirección de obra del tranvía. (Subepígrafe II.1.5.3)
16ª. El 3 de mayo de 2011 comenzaron las pruebas en blanco del sistema tranviario. No
obstante incluir el contrato para la puesta en explotación del sistema tranviario, entre sus
prestaciones, la asistencia al desarrollo de la fase de marcha en vacío, la empresa facturó al
Ayuntamiento 58.663,18 euros, IVA incluido, al margen de ese contrato, por servicios
prestados con ocasión de las pruebas en blanco. No se tramitó el correspondiente
expediente de contratación por los referidos servicios ni consta justificación de por qué no
se incluyeron entre las prestaciones de los contratos de asistencia técnica para la
explotación del tranvía, llevándose a cabo dos expedientes de reconocimiento extrajudicial
de créditos para su abono.
El 19 de mayo de 2011 el servicio fue paralizado por resolución judicial de 18 de mayo de
2011, que resolvía el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la empresa
concesionaria del servicio público de transporte realizado por autobuses urbanos en Jaén,
por considerar que el transporte tranviario gratuito de viajeros durante dichas pruebas
suponía competencia desleal para aquella. A partir del 18 de junio de 2012 y hasta
septiembre de ese año, se retomaron las pruebas, esta vez en vacío, del sistema tranviario
con objeto de observar las posibles deficiencias técnicas en el mismo. El tranvía no se ha
explotado comercialmente. (Epígrafe II.1.5 y Subepígrafe II.1.5.2)
17ª. Ante la imposibilidad de asumir los gastos que generaría la puesta en funcionamiento del
tranvía y su explotación debido a su situación económica-financiera, el Ayuntamiento de
Jaén adoptó dos acuerdos en relación con el sistema tranviario de la localidad. En el
primero, de 19 de julio de 2013, el Pleno municipal aprobó su entrega a la Junta de
Andalucía y acordó renunciar a la puesta a disposición que realizó la Consejería de
Fomento y Vivienda en abril de 2011 de las infraestructuras e instalaciones del sistema
tranviario, incluidas las unidades móviles, así como instar a la Junta para que procediera a
renegociar, a la vista de la grave situación financiera del Ayuntamiento, la modificación de
las obligaciones estipuladas en el convenio de colaboración firmado el 17 de diciembre de
2008.
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Jaén 101
En el segundo acuerdo, adoptado el 29 de diciembre de 2014, el Pleno municipal resolvió
solicitar a la Junta de Andalucía la declaración del sistema tranviario de Jaén como sistema
de transporte metropolitano e instarle a que, en el ejercicio de las competencias que
resultaran de dicha declaración, asumiese la gestión y explotación íntegra del mismo.
El 16 de abril de 2014, ante la situación de paralización del sistema tranviario, el Defensor
del Pueblo Andaluz emitió una resolución dirigida a la Consejería de Fomento y Vivienda de
la Junta de Andalucía y al Ayuntamiento de Jaén para que adoptaran una decisión acerca
de si, a medio plazo, podía ponerse en funcionamiento la infraestructura tranviaria y que, en
su caso, se acordasen las condiciones en que ello hubiera de producirse. En el supuesto de
que no fuera posible el establecimiento del servicio tranviario, les instó a que,
alternativamente, adoptaran medidas para garantizar la conservación y vigilancia de esta
infraestructura, así como a que elaboraran un estudio sobre posibles usos alternativos de
este espacio público que permitiesen rentabilizarlo, total o parcialmente, sin que dichos usos
lo hicieran irreversible. (Subepígrafe II.1.5.5)
18ª. El importe total facturado por los contratos celebrados por FFJA y el Ayuntamiento de Jaén
para la construcción, instalación y explotación del tranvía ascendió a un total de
124.865.461,81 euros. De esta cantidad, 117.996.278,26 euros corresponden a lo facturado
a FFJA y 6.869.183,55 euros al Ayuntamiento, siendo los gastos de mantenimiento del
tranvía cuenta de este último. (Subepígrafe II.1.6)
III.2. CONCLUSIONES RELATIVAS A LA REPERCUSIÓN SOBRE LAS HACIENDAS DE LA
JUNTA DE ANDALUCÍA Y DEL AYUNTAMIENTO DE LOS COMPROMISOS ADQUIRIDOS
EN RELACIÓN CON LA IMPLANTACIÓN, PUESTA EN EXPLOTACIÓN Y
MANTENIMIENTO DEL TRANVÍA DE JAÉN, ASÍ COMO DE LOS GASTOS DERIVADOS
DE SU INACTIVIDAD
19ª. Los costes netos totales de la preparación, implantación, puesta en explotación y
mantenimiento del tranvía, hasta el 31 de diciembre de 2014, incluidos aquellos en los que
se incurrió durante su inactividad, ascendieron a 128.011.723,76 euros. La financiación
correspondió en un 85% -109.310.980,45 euros- a la Consejería de la Junta de Andalucía
competente en materia de transporte–COPT, COPV y CFV, sucesivamente-; en un 9% -
11.227.489,50- a los entes instrumentales FFJA y AOPJA; y en un 6% -7.473.253,81 euros-
al Ayuntamiento de Jaén.
El 88% del coste neto total se refiere al coste por la preparación del proyecto, expropiación
de terrenos, obras del sistema tranviario y ejecución de otras actuaciones necesarias para la
implantación del tranvía, cuya financiación, de acuerdo con los convenios celebrados entre
el Ayuntamiento de Jaén y la Junta de Andalucía, correspondió en su práctica integridad -
98%- a esta última.
El 11% de dicho coste resulta de la adquisición por FFJA del material móvil, lo que el
Ayuntamiento de Jaén habría de financiar a lo largo de diecisiete años. A 31 de diciembre
de 2014 se habían girado facturas al Ayuntamiento, conforme a lo convenido, por el 27% del
coste de adquisición de los tranvías.
El 1% restante del coste se refiere, principalmente, a determinadas actuaciones de
comunicación, publicidad y propaganda, ejecutadas al margen de los convenios, y que
fueron financiadas por FFJA; así como a actuaciones financiadas por el Ayuntamiento
relacionadas con la realización de trabajos para la puesta en explotación del tranvía y
derivadas del mantenimiento y seguridad del sistema tranviario.
El Ayuntamiento, no tramitó con carácter previo a la suscripción de ninguno de los
convenios los oportunos expedientes en los que se evaluara la incidencia económica de su
ejecución, como hubiera correspondido. (Subapartado II.2)
102 Tribunal de Cuentas
Repercusión sobre la Hacienda autonómica
20ª. Las Resoluciones de 30 de octubre de 2007 y de 11 de diciembre de 2008, por las que la
COPT formalizó atribuciones genéricas a FFJA para la redacción de los documentos
técnicos y para la ejecución de la obra del sistema tranviario de Jaén, estableciendo las
actuaciones a desarrollar y su régimen de financiación, no especificaron el presupuesto de
la actuación que se atribuía, señalando que resultaba imposible su determinación previa. No
obstante, entre uno y once días después de cada encargo, se procedió a la licitación del
contrato indicando ya el presupuesto del mismo.
Mediante esta práctica la COPT realizaba el encargo y el ente instrumental aprobaba los
expedientes de contratación y seleccionaba las ofertas sin disponerse por la COPT de la
preceptiva fiscalización previa y sin aprobarse el gasto presupuestario que se autorizaba,
contraviniendo con ello la normativa de contratación y la de ejecución del presupuesto, así
como las propias resoluciones de atribución donde se establecía que se fijara el importe de
la actuación.
Adicionalmente, la modificación del contrato de ejecución de obras y la segunda
modificación del de dirección de obras se efectuó sin que, con carácter previo, se fiscalizara
el gasto y se aprobaran los gastos complementarios precisos, como hubiera resultado
preceptivo y según se advirtió por el órgano de intervención, habiéndose requerido en el
primero de los casos la convalidación del gasto por el Consejo de Gobierno de la Junta de
Andalucía. (Subepígrafe II.2.1.1)
21ª. El coste de redacción de los documentos técnicos y de ejecución de la obra del sistema
tranviario de Jaén ascendió a 101.590.780,62 euros. Del mencionado coste, el 99,5% se
financió por la COPT y el 0,5% restante, al no contar con atribución expresa de esta, hubo
de ser asumido directamente por FFJA.
Al Ayuntamiento le correspondió financiar, conforme a los convenios de colaboración
celebrados con la Junta de Andalucía, un 1,8% del coste al que se refiere esta conclusión,
en concepto del 50% de la dirección de la obra. Dicho importe supuso para FFJA un ingreso
neto equivalente al importe facturado al Ayuntamiento. A la fecha de formulación de las
alegaciones por el Consejero de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía, la AOP
había reintegrado a la COPT el 33% de dicho ingreso indebido, equivalente al importe
efectivamente abonado por el Ayuntamiento hasta ese momento.
También se preveía que serían de cuenta del Ayuntamiento los incrementos de
presupuestos de las obras que resultasen de modificaciones al proyecto aprobado
solicitadas por aquel, si bien no consta que se le repercutiera, como hubiera procedido, el
coste de la modificación del contrato de obras efectuada a su petición; tampoco se dispone
de datos sobre la cuantía de tales modificaciones.
En dicho coste total no se incluyen los gastos generales de los entes instrumentales de la
Junta de Andalucía, financiados por la Consejería de la que dependían, por importe de
6.067.172,41 euros, equivalentes al 6% del presupuesto de ejecución por contrata de las
actuaciones, dentro del margen fijado en la normativa presupuestaria de la Junta de
Andalucía. Al haberse incluido en los gastos presupuestarios de cada atribución una parte
dedicada a la financiación de los entes instrumentales, la información que ofrece la
contabilidad de la comunidad autónoma no refleja fielmente la financiación de estos, ni
informa adecuadamente sobre el coste del proyecto, que, además, como se ha indicado, en
parte fue financiado directamente por FFJA.
Los gastos asumidos por la COPT se imputaron incorrectamente al capítulo VI, de
inversiones reales del presupuesto, pues en atención a su naturaleza económica deberían
haberse imputado presupuestariamente al capítulo VII, de transferencias de capital, por
tratarse de operaciones para la construcción de infraestructuras financiadas por la Junta de
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Jaén 103
Andalucía con la finalidad de entregarlas gratuitamente al Ayuntamiento. Asimismo, debería
haberse reflejado como transferencia corriente el recargo del 6% para la financiación de la
estructura y la operativa de sus entes dependientes. (Epígrafe II.2 y Subepígrafes II.2.1.1,
II.2.1.2 y II.2.2.2.)
22ª. Todos los contratos celebrados por FFJA para la redacción de los documentos técnicos y
para la ejecución de la obra del tranvía de Jaén fueron liquidados y las prestaciones
contratadas y certificadas de conformidad; también se pagó a los contratistas, sin que
queden cantidades pendientes de abono.
El periodo medio de pago a los contratistas fue de 207 días desde la expedición de las
TRLCAP y, con posterioridad, el artículo 200.4 de la LCSP. Esta circunstancia no ha dado
lugar hasta la fecha al abono de intereses de demora por tal incumplimiento.
No obstante, la UTE adjudicataria del contrato de obras ha reclamado judicialmente a la
AOPJA el abono de intereses de demora por importe de, al menos, 5.302.105,52 euros, sin
que a la fecha de redacción del Anteproyecto de Informe -en junio de 2017- se contara con
resolución firme. Una vez valorado el riesgo, la AOPJA contabilizó como gastos financieros
del ejercicio 2016 un importe equivalente al 48% de los intereses reclamados. Dicha
contabilización se realizó indebidamente con posterioridad al ejercicio de devengo del gasto.
(Subepígrafe II.2.1.1)
23ª. La entidad instrumental FFJA, y con posterioridad la AOPJA, acreditó ante la COPT las
actuaciones que contaban con resoluciones en las que se determinaba su financiación por
esta, encontrándose, a la fecha de redacción del Anteproyecto de Informe de Fiscalización,
pendientes de acreditar y, por tanto, de reconocer presupuestariamente la correspondiente
obligación de pago por la Consejería, por 2.672,64 euros, correspondiente al contrato de
dirección de obra.
El 67% del importe total certificado se abonó a los contratistas por FFJA y AOPJA con
anterioridad a cobrar su importe de la Consejería, como hubiera debido efectuarse. Este
tardó, de media, 104 días en abonar las acreditaciones aprobadas, lo que dio lugar a que
los entes instrumentales tuvieran que acudir al endeudamiento, concertando líneas de
crédito a corto plazo y soportando periódicamente gastos financieros, a lo que no se hubiera
dado lugar caso de percibirse previamente de la Consejería su importe.
A la fecha de redacción del Anteproyecto de Informe de Fiscalización, se encontraban
pendientes de pago a la AOPJA por la CFV 28.744.400,66 euros ya acreditados, referidos al
contrato de ejecución de obras, y que en un 98% debieron haberse imputado al presupuesto
del ejercicio 2012, lo que, por falta de crédito presupuestario no se realizó, ni en ese
ejercicio ni en posteriores. Esta circunstancia determinó la modificación de la atribución,
habiéndose aprobado el 30 de diciembre de 2016 el aplazamiento de su pago, que se hará
efectivo en los ejercicios 2019 a 2031, refinanciándose la deuda que la CFV mantiene con la
AOPJA por el tranvía de Jaén, que pasará a abonar en 13 anualidades, con una carencia de
7 años desde el ejercicio 2012, en el que estaba previsto el reconocimiento de la obligación,
y de 3 años desde el ejercicio 2016, en el que se adoptó la resolución. Hasta el 31 de marzo
de 2017, el desfase en los pagos por la CFV de la citada deuda ha supuesto a la AOPJA un
coste financiero de 2.914.126,66 euros. (Subepígrafe II.2.1.1)
Repercusión sobre la Hacienda municipal
24ª. Se observa, un retraso generalizado en la fecha legal de aprobación de los presupuestos
por el Ayuntamiento de Jaén y de su liquidación, habiéndose prorrogado los de los ejercicios
2009 y 2013 durante los ejercicios 2010 y 2014, respectivamente, en los que no se aprobó
104 Tribunal de Cuentas
presupuesto. Todas las liquidaciones se aprobaron también fuera del plazo establecido en el
El Pleno del Ayuntamiento de Jaén aprobó las cuentas generales de los ejercicios
fiscalizados, asimismo, con un retraso de entre tres y 55 meses respecto del plazo previsto
en el artículo 212.4 del TRLRHL. Esta circunstancia determinó a su vez el incumplimiento
del plazo de rendición de las mismas al Tribunal de Cuentas previsto en el artículo 223 del
Cuentas, incumpliéndose, además, la normativa al no publicarse en el Portal de
transparencia municipal las cuentas anuales del Ayuntamiento, ni las de sus organismos
autónomos. (Subepígrafe II.2.2.1)
25ª. El Ayuntamiento presentó durante todo el periodo fiscalizado una situación presupuestaria y
financiera deficitaria, originada con anterioridad al inicio de las actuaciones preparatorias
encaminadas a la construcción y explotación del tranvía de Jaén, así como un elevado
endeudamiento. A lo largo de dicho periodo los presupuestos se liquidaron sin cumplir el
objetivo de estabilidad presupuestaria, como consecuencia de no haber aprobado los
presupuestos en términos de nivelación efectiva y sin que se adoptaran las decisiones
oportunas desde el mismo momento en el que comenzó a observarse el desequilibrio, no
habiéndose aprobado los planes económico-financiero que hubiese procedido conforme a lo
establecido en los arts. 19 a 23 del Real Decreto 1463/2007, de 2 de noviembre. Esta
circunstancia ha provocado dificultades para atender los pagos de obligaciones firmes,
vencidas y exigibles, y ha generado un problema estructural de difícil solución con los
mecanismos previstos en el art. 193 del TRLRHL para poder atender los servicios
esenciales municipales y al mismo tiempo compaginar la cobertura del déficit y cumplir con
el objetivo de estabilidad. Esta situación permite deducir que el Ayuntamiento difícilmente
hubiera podido contar con financiación adecuada y suficiente para atender los compromisos
que se hubiesen adquirido de haberse iniciado la explotación del tranvía municipal.
(Subepígrafe II.2.2.1)
26ª. El coste de las actuaciones realizadas por el Ayuntamiento de Jaén para el traslado de la
Policía local, cuyo importe se estimaba en 9.059.800,70 euros en el convenio de
colaboración de 17 de diciembre de 2008, ascendió a 5.849.154,59 euros. El
reconocimiento de obligaciones por el 15% del coste total de la obra, relacionadas con las
modificaciones de los contratos celebrados para la actuación, al haber sido ejecutadas estas
sin consignación presupuestaria vulnerando lo preceptuado en el artículo 173.5 del
imputación presupuestaria de otro 8% se llevó a cabo incumpliendo el principio de anualidad
presupuestaria previsto en el artículo 176 del TRLRHL, sin que exista constancia de que el
crédito se reconociera extrajudicialmente por el Pleno de la corporación municipal.
La totalidad del gasto fue abonada a los contratistas con demora, con una periodicidad
media de 351 días desde la recepción de las facturas, incumpliéndose el plazo de pago
previsto en el artículo 200.4 de la LCSP. No existe constancia de la existencia de
reclamaciones de intereses de demora.
La contabilización de la subvención extraordinaria del 89,98% de la actuación a que se
refiere esta conclusión, que conforme a los convenios de colaboración correspondía realizar
a la COPT, se efectuó por el Ayuntamiento de Jaén con anterioridad a su efectiva
materialización, lo que no se ajustó a los principios contables aplicables y, en especial, al de
prudencia.
A la fecha de redacción del Anteproyecto de Informe, casi cinco años después de la fecha
en la que se emitió la última certificación de obra, no se había realizado la liquidación final
de la subvención, como hubiera procedido.
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Jaén 105
La COPT había abonado al Ayuntamiento en concepto de subvención el 86,75% del gasto
total de las actuaciones realizadas por este, lo que supone un 3,23% menos de lo previsto
en los convenios de colaboración.
No obstante contar con esta financiación afectada, gastos de la actuación de traslado de la
policía local representativos del 48% del importe total fueron atendidos con los mecanismos
extraordinarios de pago a proveedores, lo que supuso una indebida duplicidad en las
fuentes de financiación de la misma.
El convenio del que resultaba la subvención preveía que la justificación de esta se realizaría
con anterioridad a la finalización del ejercicio 2010, lo que no tuvo lugar, sin que se haya
aportado documentación que permita acreditar que dicho plazo fuera prorrogado. En
octubre de 2015 la CFV solicitó al Ayuntamiento la remisión de la documentación
justificativa del importe pendiente de justificar y, en abril de 2017, adicionalmente,
determinada documentación necesaria para justificar la aplicación de los fondos
subvencionados al cumplimiento de su finalidad y regularizar la subvención otorgada. El
Ayuntamiento facilitó a la CFV la información solicitada estando, a la fecha de redacción del
Anteproyecto de Informe, en fase de revisión la remitida atendiendo a la segunda petición.
El presupuesto de las actuaciones subvencionadas fue superado en 3.503.935,23 euros en
relación con las concretas actuaciones que fueron finalmente ejecutadas, sin que, por otra
parte, se llegara a construir un nuevo edificio para la policía local, como estaba previsto;
actuación que se presupuestaba en 6.714.580,64. No existe constancia de que esta
circunstancia se comunicara a la COPT, como entidad concedente de la subvención, ni que
en consecuencia llegara a revisarse el presupuesto que determinó el importe de la
subvención, como hubiera procedido.
Además, de las comprobaciones realizadas por el Tribunal de Cuentas, ha resultado que el
9% de los gastos -549.730,27 euros– se relacionaban con actuaciones no destinadas al
cumplimiento de la finalidad de la subvención. Este importe, en atención al coeficiente de
financiación de la actuación por la COPT y a las cantidades efectivamente abonadas por
esta hasta la fecha de redacción del Anteproyecto de Informe de Fiscalización, determinaría
un exceso de subvención percibida por el Ayuntamiento de 305.805,62 euros que, en su
caso, habría de reintegrarse. (Subepígrafe II.2.2.2)
27ª. La obligación del Ayuntamiento de financiar el 50% de la dirección de las obras, prevista en
el convenio de 17 de diciembre de 2008, ascendió a 1.813.068,72 euros. La AOPJA exigió
su cumplimiento sin ajustarse a las previsiones que en cuanto a condiciones de pago
preveía expresamente el convenio.
Por otra parte, en virtud de la adenda al convenio de colaboración, de 20 de mayo de 2010,
al Ayuntamiento le correspondía abonar a la AOPJA, desde el momento de la puesta a
disposición de aquel de las unidades tranviarias, un importe equivalente a las cuotas de
arrendamiento con opción de compra previstas en la oferta adjudicataria en el contrato de
suministro del material móvil. Dicho importe, llevaba implícita una carga financiera total de
3.586.640,00 euros, sin IVA, que corresponderá financiar al Ayuntamiento en los diecisiete
años que se preveía durase el arrendamiento financiero, aun cuando no ha sido un gasto
para la AOPJA al haber ejercitado la opción de compra del material móvil en el momento
inicial. Por este concepto, durante el periodo fiscalizado la AOPJA exigió al Ayuntamiento el
pago de 3.836.179,20 euros, de los que se estima que el 38,7% correspondía al coste
implícito de las cuotas de arrendamiento.
Las obligaciones por aportaciones del Ayuntamiento a FFJA por el 50% de la dirección de
obra del sistema tranviario y por la puesta a disposición del material móvil, ante su impago,
le fueron exigidas por la Junta de Andalucía, sin esperar a la finalización del plazo de cinco
años previsto en el convenio, por procedimiento de apremio aun cuando no gozaban de la
106 Tribunal de Cuentas
naturaleza de ingresos de derecho público, lo que no procedía. Tras su fraccionamiento, el
pago del principal, junto a 578.388,27 euros en concepto de intereses de demora, y
881.762,01 euros en el de recargo de apremio, se realizará en el periodo 2014-2020.
A la fecha de redacción del Anteproyecto de Fiscalización, el Ayuntamiento no había
abonado ninguno de los plazos con ocasión de su vencimiento, habiéndose acordado de
oficio la compensación con la participación de la entidad local en los tributos de la
comunidad autónoma de deudas por importes de 2.518.958,56 euros en concepto de
principal, de 260.040,74 euros por de intereses de demora y de 537.809,93 euros en
concepto de recargos. El importe del principal satisfecho por compensación se transfirió a la
AOPJA.
Salvo una de las facturas relacionadas con la puesta a disposición del material móvil, que
fue contabilizada e imputada al presupuesto tras su reconocimiento extrajudicial por el Pleno
del Ayuntamiento, no se reflejó contablemente durante el periodo fiscalizado, como hubiera
procedido, el gasto devengado anualmente, su fraccionamiento y posterior abono de las
deudas por compensación, no informando la contabilidad de la entidad suficientemente
sobre el gasto incurrido y el pendiente de pago, y quedando sobrevalorado el importe de los
derechos pendientes de cobro en concepto de participación en los tributos de la comunidad
autónoma.
En noviembre de 2016, el importe de las referidas aportaciones del Ayuntamiento se reflejó
contablemente en un concepto no presupuestario de pagos pendientes de aplicación
presupuestaria. De este modo se mejora la información contable, si bien de forma parcial, al
seguir sin informar sobre las deudas fraccionadas, y encontrándose, a la fecha de redacción
del Anteproyecto de Informe de Fiscalización, pendiente de regularizar la imputación
presupuestaria del gasto generado. (Subepígrafe II.2.2.2)
28ª. El Ayuntamiento efectuó gastos por la realización de trabajos para la puesta en explotación
del tranvía, así como derivados del mantenimiento y seguridad del sistema tranviario, que,
hasta el 31 de diciembre de 2014, ascendieron a 1.049.078,96 euros. El 84% de estos
gastos se devengaron con posterioridad a la declaración de la suspensión del tranvía por
orden judicial de 20 de mayo de 2011.
El 22% del importe total fue imputado a presupuestos de ejercicios posteriores a los de su
vencimiento, incumpliendo con ello el principio de anualidad presupuestaria, siendo precisa
la aprobación extrajudicial de crédito por el Pleno de la entidad. Por su parte, el 6% de los
gastos fue reconocido en ejecución de sentencias judiciales, en las que, además, se
condenó al Ayuntamiento a abonar intereses y costas, que ascendieron a 2.942,01 y
3.316,00 euros, respectivamente, si bien, en relación con una de las sentencias no llegó a
abonarse importe alguno al no haberse instado su ejecución por los demandantes.
A la fecha de redacción del Anteproyecto de Informe de Fiscalización, el 19% de estos
gastos se encontraba pendiente de pago, correspondiendo todos ellos a obligaciones
reconocidas en el ejercicio 2015. Se observa una importante demora en los pagos,
transcurriendo de media 538 días desde la recepción de las facturas, no ajustándose a lo
previsto en el artículo 200.4 de la LCSP y, con posterioridad, en el artículo 216.4 del
Esta circunstancia no ha determinado el abono de intereses de demora. Únicamente se
reconocieron obligaciones por este concepto, por importe de 17.743,15 euros, en ejecución
de resoluciones judiciales dictadas en diversos recursos presentados por el adjudicatario del
contrato de seguridad y vigilancia del servicio tranviario de Jaén prestado durante el periodo
comprendido entre el 20 de marzo de 2012 y 31 de enero de 2013, habiéndose procedido al
abono de costas por importe de 4.570,60 euros. (Subepígrafe II.2.2.2)
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Jaén 107
RECOMENDACIONES IV.
En este apartado se incluyen un conjunto de recomendaciones a la vista de las incidencias que han
resultado de la contratación celebrada para la construcción de las infraestructuras, la implantación,
puesta en funcionamiento y mantenimiento del tranvía de Jaén; así como de la repercusión sobre
las haciendas del Ayuntamiento de Jaén y de la Junta de Andalucía de las actuaciones llevadas a
cabo por estas Administraciones para la puesta en marcha de aquél; así como de los gastos
derivados de su inactividad; todo ello con el objeto de contribuir a la mejora de la actividad en estas
áreas de gestión:
1. Con carácter previo a la toma de decisiones y a la ejecución de grandes infraestructuras para
la prestación de servicios públicos en los municipios y, en particular, el relativo al transporte
público de viajeros, las entidades públicas deben llevar a cabo estudios técnicos y económicos
rigurosos. En dichos estudios habrán de analizarse comparativamente las posibles alternativas
existentes y valorarse que la elegida es la opción más adecuada en su conjunto para satisfacer
las necesidades públicas; que resulta viable en cuanto a su construcción y gestión en términos
de sostenibilidad económico-financiera, social y medioambiental, y que garantiza la
observancia de los principios de economía, racionalidad y eficiencia en la gestión del gasto
público y de estabilidad presupuestaria.
En el caso de que intervengan varias Administraciones en la ejecución de dicho tipo de
proyectos y que estos vayan dirigidos al establecimiento de infraestructuras para la prestación
de un servicio público cuya titularidad corresponda a una de ellas, deberían justificarse
suficientemente las razones que fundamentan su ejecución y financiación sustancial por la otra
Administración. Asimismo debería asegurarse la disponibilidad por parte de las distintas
Administraciones implicadas en el correspondiente proyecto, de recursos suficientes para su
financiación y mantenimiento sin comprometer el equilibrio financiero de las entidades
responsables de su pago.
Estas cautelas deberían tenerse especialmente en cuenta en relación con el tranvía de Jaén,
debiendo fundamentarse las decisiones que sobre el mismo se adopten en análisis rigurosos
sustentados en estudios de demanda realistas, en los que se examinen los distintos escenarios
posibles. Habrían de evaluarse, igualmente, la sostenibilidad del servicio y la racionalidad del
gasto que genere, así como su impacto sobre la Hacienda pública, tomando en consideración,
especialmente, la situación de desequilibrio financiero de la Hacienda municipal.
2. Los pliegos de cláusulas administrativas particulares deberían establecer criterios de
adjudicación ajustados al objeto del contrato y definirlos con claridad y precisión, especificando
en mayor medida los extremos objeto de valoración en los mismos, coherentemente con los
principios de publicidad, transparencia y objetividad informadores de la contratación pública.
De este modo las empresas interesadas en la licitación podrán conocerlos adecuadamente con
suficiente antelación para preparar las ofertas de acuerdo con sus posibilidades, los
requerimientos y las necesidades específicas de las entidades contratantes.
3. Deberían explicarse y motivarse suficientemente los informes técnicos de valoración de las
ofertas de los licitadores, de modo que pueda examinarse de forma adecuada y transparente
que las puntuaciones han sido otorgadas con sujeción a los principios de objetividad y
transparencia.
4. Habría de observarse un mayor rigor en la tramitación de las fases de preparación y
adjudicación de los contratos que se celebren, a fin de evitar modificaciones en los mismos
derivadas de deficiencias en dichas fases o de causas que no respondan a las previstas
legalmente o a las estipuladas en los pliegos y que, frecuentemente, implican incrementos de
costes y desviaciones temporales que desvirtúan las condiciones en las que fueron
originariamente licitados. Asimismo, cuando los expedientes contractuales se tramiten por el
procedimiento negociado, habrían de definirse adecuada y suficientemente los aspectos sobre
108 Tribunal de Cuentas
los que las negociaciones hayan de tener lugar a fin de que las mismas se ciñan
exclusivamente a dichos aspectos.
Todo ello redundará en la mejora de la economía y en la eficacia de la gestión de los recursos
públicos, así como en beneficio de los principios de igualdad, transparencia y objetividad que
han de presidir la contratación administrativa.
5. Debería valorarse por la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía la
conveniencia de crear y mantener entes instrumentales que tengan atribuida la realización de
actuaciones propias de la competencia de aquella, cuando dichos entes, a su vez, acudan de
manera sistemática y reiterada a la contratación externa para ejecutar los trabajos que tienen
asignados.
6. Deberían adoptarse por la Consejería de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía las
medidas necesarias para que sus cuentas informen adecuadamente sobre la financiación de
las empresas que tenga adscritas, así como sobre el coste íntegro de los proyectos de los que
sea responsable.
7. La Consejería de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía debería realizar estimaciones
realistas que permitan asegurar la existencia de crédito adecuado y suficiente para el
reconocimiento de obligaciones derivadas de compromisos presupuestarios adquiridos en
ejercicios previos con sus entidades instrumentales, en particular, por la ejecución de
actuaciones de la competencia de la Consejería que esta les encargue.
8. La Consejería de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía debería realizar la liquidación
final de la subvención extraordinaria al Ayuntamiento de Jaén para el traslado de la policía
local, tras la comprobación de su adecuada justificación y aplicación de las cantidades
recibidas a los fines para los que la subvención fue concedida, determinando el abono o
reintegro, en su caso, de las cantidades que proceda.
9. El Ayuntamiento debería implantar los mecanismos y procedimientos internos necesarios para
asegurar que el proceso de elaboración, aprobación y rendición de sus cuentas generales se
realice en plazo, al objeto de que estas sirvan óptimamente a los fines de la contabilidad
pública local previstos en el artículo 205 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las
Haciendas Locales, y en especial al de suministrar la información económica y financiera
necesaria para la toma de decisiones, así como el de posibilitar el ejercicio de los controles de
legalidad, financiero y de eficacia.
10. El Ayuntamiento habría de realizar estimaciones presupuestarias que permitan asegurar la
adquisición de compromisos previa existencia de crédito presupuestario adecuado y suficiente,
y que eviten la necesidad de acudir para el reconocimiento y pago de obligaciones al
procedimiento excepcional de reconocimiento extrajudicial de crédito o a su reconocimiento por
vía judicial.
11. Deberían adoptarse por el Ayuntamiento las medidas necesarias para que se impute
presupuestariamente el gasto generado por el 50% de la dirección de obra del sistema
tranviario y por la puesta a disposición del material móvil, así como para reflejar en sus cuentas
las deudas fraccionadas.
12. Tanto el Ayuntamiento de Jaén, como la Consejería de Fomento y Vivienda y la Agencia de
Obras Públicas de la Junta de Andalucía, habrían de disponer mecanismos y protocolos de
actuación que aseguren el pago en plazo de sus obligaciones, evitando que se generen
intereses de demora.
13. La Consejería de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía, la Agencia de Obras Públicas
de la Junta de Andalucía y el Ayuntamiento de Jaén deberían revisar sus relaciones financieras
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Jaén 109
mutuas por la construcción, instalación, puesta en explotación y mantenimiento del tranvía de
Jaén, determinando las cantidades pendientes de pago, así como también las indebidamente
abonadas por cada uno de ellos, adoptando las medidas necesarias para proceder a su
regularización.
Madrid, 30 de noviembre de 2017
EL PRESIDENTE
Ramón Álvarez de Miranda García
ALEGACIONES FORMULADAS
T RI B U N A L D E C U E NT A S
RELACIÓN DE ALEGACIONES RECIBIDAS
1. Alegaciones formuladas por el Consejero de Fomento y Vivienda de la Junta de
Andalucía y Presidente de la Agencia de Obra Pública de la Junta de Andalucía
2. Alegaciones formuladas por la que fuera Consejera de Fomento y Vivienda de la Junta
de Andalucía y Presidenta de la Agencia de Obra Pública de la Junta de Andalucía de
enero a junio de 2015
3. Alegaciones formuladas por el que fuera Consejero de Obras Públicas y Presidente del
Ente Público Ferrocarriles de la Junta de Andalucía de enero a abril de 2008, y de julio
de 2008 a abril 2009
4. Alegaciones formuladas por la que fuera Consejera de Obras Públicas y Presidenta del
Ente Público Ferrocarriles de la Junta de Andalucía de abril a julio de 2008
5. Alegaciones formuladas por la que fuera Consejera de Obras Públicas y Transportes y
Presidenta de la Sociedad Gestión de Infraestructuras de Andalucía, S.A. y del Ente
Público de Gestión de Ferrocarriles Andaluces de abril de 2000 a abril de 2008
6. Alegaciones formuladas por el Alcalde del Ayuntamiento de Jaén
7. Alegaciones formuladas por el que fuera Alcalde del Ayuntamiento de Jaén en el
periodo junio de 2011 a noviembre de 2015
8. Alegaciones formuladas por la que fuera Alcaldesa del Ayuntamiento de Jaén en el
periodo julio de 2007 a junio de 2011
9. Alegaciones formuladas por el Presidente de Ferrocarrils de la Generalitat de
Catalunya (FGC)
Alegación 1
ALEGACIONES FORMULADAS POR EL CONSEJERO DE FOMENTO Y VIVIENDA DE
LA JUNTA DE ANDALUCÍA Y PRESIDENTE DE LA AGENCIA DE OBRA PÚBLICA DE
LA JUNTA DE ANDALUCÍA
1
ALEGACIONES AL ANTEPROYECTO DE INFORME
ALEGACION Nº 1
Nº PÁGINA
81
TEXTO QUE SE ALEGA
III.1 Conclusiones relativas a los contratos para la construcción, instalación y
explotación del Sistema Tranviario de Jaén.
Planificación del tranvía
1ª No consta la existencia de antecedentes ni la realización de estudios previos, por
la Junta de Andalucía ni el Ayuntamiento de Jaén, sobre las necesidades de
transporte colectivo de viajeros en el municipio de Jaén dirigidos a valorar la
posible implantación en este de un tranvía. Tampoco se realizaron informes en los
que se comparara el transporte tranviario con otros medios alternativos con
distinta incidencia, viabilidad económico-financiera e impacto en la Hacienda
pública. Ello pone de manifiesto que no se llevó a cabo planificación alguna
para el desarrollo de la iniciativa.
La primera actuación de la que tiene conocimiento este Tribunal de Cuentas en
relación con el referido tranvía se corresponde con la Resolución de 30 de octubre
de 2007, por la que la Consejería de la Junta de Andalucía de Obras Públicas y
Transportes (COPT) atribuyó a Ferrocarriles de la Junta de Andalucía (FFJA) el
desarrollo de las acciones necesarias para el estudio del trazado y proyecto de
construcción de dicho tranvía. En ejecución de esta resolución, FFJA inició la
tramitación del expediente para la redacción del proyecto constructivo y el estudio
de alternativas, estando entre las prestaciones que constituían su objeto,
precisamente, la elaboración de un estudio de demanda y alternativas, además
de un estudio de viabilidad. Por consiguiente, los estudios que se efectuaron sobre
el sistema tranviario se llevaron a cabo cuando la decisión sobre el establecimiento
del mismo y la ejecución de la obra ya se había adoptado, por lo que no
constituyeron instrumentos de análisis y planificación ni fundamentaron la
implantación del nuevo servicio de transporte.
La ejecución de grandes proyectos de infraestructura, de acuerdo con los
principios de economía, eficacia y eficiencia en la toma de decisiones de gestión y
en el uso de los recursos públicos, requiere que la selección de los mismos se realice
motivadamente y se fundamente, de forma razonada, en función de un análisis de
alternativas existentes, de modo que pueda evaluarse aquella que sea más
favorable y viable, lo que no tuvo lugar en el caso de la implantación del tranvía de
Jaén, con las consecuencias ulteriores que esto conllevó. Ello resulta especialmente
relevante tratándose de un municipio que, desde que se iniciaron las actuaciones
encaminadas a la construcción del tranvía y durante todo el periodo fiscalizado,
careció de recursos suficientes para atender sus deudas vencidas y exigibles y que
presentó una situación financiera deficitaria. (Subepígrafes II.1.1.1 y II.2.2.1)
ALEGACIÓN
2
De partida, distamos de la apreciación del Tribunal de Cuentas, dicho sea con el
mayor de los respetos, en dos cuestiones esenciales. En primer lugar, es necesario
conocer que la actuación de la Consejería de Obras Públicas y Transportes se debió a
una solicitud del Ayuntamiento de Jaén al requerir la colaboración autonómica en la
creación de un servicio de transporte municipal por tranvía. Junto a ello, también se ha
de saber que ante tal solicitud, la citada Consejería actuó en función de unos
antecedentes -estudios y planificación sectorial- que incidían en la apuesta a nivel
andaluz por el desarrollo de medios de transporte sostenibles medioambientalmente, con
independencia de que la titularidad de los mismos fuera autonómica (por su declaración
como metropolitanos) o estrictamente municipal, por carecer de los requisitos técnicos
que determinan este carácter. Por consiguiente, no se trató en el caso del tranvía de Jaén
de una decisión nacida en la Junta de Andalucía, sino en el Ayuntamiento de Jaén; y no
se trató de una decisión aislada, sino de la plasmación de una política generalizada a
favor de medios de transporte sostenibles.
En efecto, en el caso analizado por el Tribunal de Cuentas en esta actuación, fue
el Ayuntamiento de Jaén -como se recoge en la estipulación primera del convenio
suscrito el 17 de diciembre de 2008- el que “habiendo decidido” la implantación de un
sistema tranviario en la ciudad, persiguió la colaboración de la Administración
Autonómica en su ejecución. De esta petición municipal hay constancia incluso en el
Diario Oficial de Sesiones del Parlamento de Andalucía: en la comparecencia de la
Consejera de Obras Públicas y Transportes ante la Comisión de Infraestructuras del
Parlamento de Andalucía, que tuvo lugar el 12 de septiembre de 2007, a fin de informar
sobre la situación actual de las infraestructuras de transportes en las grandes
aglomeraciones urbanas de Andalucía, se señaló por parte de la Consejera (pág. 7929
DOPA) que : “En el área metropolitana de Jaén (…) el nuevo equipo de gobierno ha
solicitado de la Junta de Andalucía el mismo convenio que tenemos con Sevilla, y que
hemos ofrecido a otras capitales, para la puesta en marcha del tranvía de la ciudad de
Jaén”. El convenio al que hace alusión la entonces Consejera, se basaba, al igual que el
que se ofreció a Jaén, en que la obra de infraestructura corría a cargo de la
Administración Autonómica mientras que el material móvil y la explotación del servicio
sería por cuenta de la Corporación Local en tanto su trayecto transcurría íntegramente
por el término municipal. Y es que, con anterioridad al convenio de 17 de diciembre de
2008, se había suscrito por la Consejería de Obras Públicas y Transportes y el
Ayuntamiento de Jaén el de 12 de enero del mismo año donde, tanto su antecedente
segundo como la estipulación tercera del mismo, se deja claro que la participación de la
Junta obedecía a una “petición del Ayuntamiento”. En realidad, la intención inicial de la
Consejería era aplicar el mismo modelo que en Sevilla; fue a petición expresa del
Ayuntamiento de Jaén por lo que se introdujeron modificaciones hasta llegar al texto
final sobre el que se pronuncia el Tribunal de Cuentas.
Esto pone de manifiesto, ya de entrada, la diferente posición competencial de
ambas Administraciones actuantes. Al no superar el recorrido del tranvía los límites del
casco urbano de Jaén, las competencias sobre este modo de transporte pertenecen al
Ayuntamiento y no a la Junta de Andalucía. Por esta misma razón, por su vocación
estrictamente urbana, la Administración autonómica no ha declarado de interés
metropolitano el tranvía de Jaén, como sin duda conoce el Tribunal de Cuentas. Ello sin
perjuicio de que el citado tranvía pueda adquirir una funcionalidad de corte
3
metropolitano al integrarse en el Consorcio de Transportes del Área Metropolitana de
Jaén y por tanto, al participar en una red de transportes de tal ámbito.
Nos encontramos con un esquema competencial que distingue claramente entre
la titularidad municipal del servicio de transporte y la competencia con que actúa la
Junta de Andalucía, que no es otra que coadyuvar a la implantación de medios de
transporte sostenibles medioambientalmente. Este reparto de responsabilidades en
función de las respectivas competencias, también queda plasmado en el último párrafo
de la estipulación quinta del mencionado convenio de 17 de diciembre de 2008, según el
cual, en caso de resolución del convenio por causas imputables al Ayuntamiento, éste
deberá devolver a la Junta de Andalucía la inversión realizada más los daños y
perjuicios sufridos.
La Junta de Andalucía decidió apoyar esta iniciativa municipal de manera
similar a la de otras actuaciones anteriores, como era el caso del tranvía de Sevilla. Tal
decisión tuvo por finalidad materializar el principio de igualdad de oportunidades
recogido en la Constitución Española y en el Estatuto de Autonomía para Andalucía
(ante el deber de propiciar que todos los andaluces puedan disfrutar de un medio de
transporte medioambientalmente sostenible), siendo coincidente el interés y el objetivo
de la implantación de un tranvía por el Ayuntamiento de Jaén con los objetivos
previstos en la planificación de transportes (según veremos después) y en ejercicio de
las competencias autonómicas de colaboración y auxilio a las Corporaciones Locales.
La decisión de la Junta de Andalucía de potenciar sistemas de transporte público
que contribuyan a los objetivos de reducción de emisiones de CO2 y faciliten la
movilidad urbana y la construcción de entornos urbanos más saludables, está basada en
múltiples documentos internacionales, nacionales y autonómicos y se ajusta
perfectamente a la singularidad de la ciudad de Jaén: según la Organización Mundial de
la Salud, las ciudades españolas más contaminadas por PM-10 son Zaragoza y Sevilla,
con 45 microgramos/m3, Granada (40 mgr/m3) Torrejón de Ardoz (39 mgr/m3),
Albacete (33 mgr/m3) y Jaén, Cádiz y Málaga (32 mgr/m3).
En el sentido indicado, cabe citar la Comunicación sobre una Estrategia
Temática para el Medio Ambiente Urbano (2006), donde la Comisión Europea indica
que “los retos medioambientales a que se enfrentan las ciudades tienen importantes
repercusiones en la salud y en la calidad de vida de sus habitantes, pero también en el
rendimiento económico de las ciudades mismas (…) El transporte urbano, tan
fundamental para el ciudadano y la actividad económica, tiene consecuencias directas
en la contaminación atmosférica y acústica, la congestión y las emisiones de CO2. La
adopción y aplicación de planes de transporte urbano es obligatoria en algunos
Estados miembros, en algunas de cuyas ciudades se han adoptado planes voluntarios
para mejorar la calidad de vida o para adecuarse a las normas comunitarias de
protección de la salud humana (es el caso de la calidad del aire)”.
También en esta senda, el Consejo de Ministros, con fecha de 2 de noviembre de
2007, aprobó la Estrategia Española de Cambio Climático y Energía Limpia, cuyos
principales objetivos en el sector de transporte urbano son los siguientes:
Proveer una mayor integración de la planificación territorial y urbanística con la
de transportes, desarrollando los mecanismos de coordinación y cooperación
administrativa, especialmente en los ámbitos urbanos.
4
Re-equilibrar el actual reparto modal, potenciando los modos más sostenibles
como el ferrocarril, el autobús y el transporte marítimo en los ámbitos
internacional e interurbano y el transporte colectivo
(autobús/ferrocarril/metro/tranvía de superficie) y los modos no motorizados en
el urbano.
Reducir las emisiones específicas -por unidad transportada- de gases de efecto
invernadero y otros contaminantes, así como las absolutas cuando sea necesario
para el cumplimiento de los compromisos internacionales -Protocolo de Kioto o
planes nacionales de asignación de derechos de emisión- o de los objetivos de
calidad del aire en entornos urbanos.
Por su parte, el Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía (aprobado por
Decreto 206/2006, de 28 de noviembre) incluye a la ciudad de Jaén en el sistema
polinuclear de centros regionales en tanto -al igual que Almería, Huelva y Córdoba-
como áreas urbanas que presentan síntomas evidentes de conformar estructuras
metropolitanas (pág. 27). Entre las medidas que se recogen en el Programa Andaluz de
Ciudades para los centros regionales, se incluye la creación de “un sistema integrado de
infraestructuras y servicios de transporte en cada centro regional que garantice una
adecuada accesibilidad al territorio y favorezca la intermodalidad y la potenciación de
los servicios públicos. Dichos sistemas se conformarán a través de la elaboración de
planes intermodales de transporte metropolitano y de los instrumentos adecuados para
su gestión (consorcios metropolitanos de transportes), en la perspectiva de su
integración en una red regional”.
Es congruente con todo ello que la Ley 2/2003, de 12 de mayo, de Ordenación
de los transportes urbanos y metropolitanos de viajeros de Andalucía, consciente de la
necesidad de conseguir un transporte público de viajeros más sostenible, apueste por la
creación de modelos consorciales respetuosos, por su configuración y funcionalidad,
con la autonomía local, consiguiendo de esta manera un avance considerable en la
participación de las Corporaciones Locales en la gestión de los intereses públicos de su
competencia. De esta manera, comienza a germinar una red de consorcios
metropolitanos de transporte en toda Andalucía que tiene por objetivo contribuir a la
consolidación de un modelo de transporte urbano y metropolitano más sostenible,
medioambiental y económicamente. Cada uno de estos consorcios -con semejantes en
otras Comunidades Autónomas- tienen una importante presencia de la Administración
Autonómica (45%), lo que permite rebajar la aportación de las distintas Corporaciones
locales al tradicional déficit del transporte público, en beneficio de las haciendas
municipales. Con este objetivo se constituyó el Consorcio Metropolitano de Transportes
de Jaén, cuyos estatutos se publicaron en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía el
día 30 de enero de 2008.
Finalmente, este conjunto de políticas se sustancian -como adelantábamos- en el
Plan de Infraestructuras de Andalucía (PISTA 2007/13), aprobado por Decreto
457/2008, de 16 de septiembre. El PISTA es un Plan previsto en el programa de
actuaciones del Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía y fue formulado como
un plan de incidencia en la ordenación del territorio con los efectos previstos en la Ley
1/1994 de Ordenación del Territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía lo que
garantiza la sintonía en objetivos y estrategias de ambos planes. Eran objetivos del
PISTA para con los centros regionales:
5
La construcción de un sistema intermodal de transporte de carácter
metropolitano que mejorara la competitividad de estos espacios y garantizara
su sostenibilidad.
Coordinar la creación de nuevas infraestructuras con las determinaciones de los
planes de ordenación del territorio, evitando la inducción de modelos de
crecimiento difusos y monofuncionales que hagan peligrar la sostenibilidad de
los centros regionales.
Incrementar la participación del transporte público en los repartos modales
metropolitanos, ampliando la oferta de transporte ferroviario (servicios de
cercanías, metros y tranvías), implantando plataformas reservadas para el
transporte público en la red viaria y, en su caso, introduciendo o consolidando
servicios marítimos en los centros regionales litorales.
Reforzar la intermodalidad del transporte metropolitano a partir de la
construcción de plataformas reservadas para transporte público y de
intercambiadores multimodales (autobús, ferrocarril, aeropuertos y puertos).
Asimismo, el PISTA recoge entre sus medidas para conseguir estos objetivos el
apoyo a la creación de redes de tranvías urbanos en los ámbitos de Sevilla, Jaén, Jerez
de la Frontera y Córdoba. En ejecución de tal directriz, la Consejería de Obras Públicas
y Transportes aprobó una serie de Resoluciones de encomienda a Ferrocarriles de
Andalucía de todas las actuaciones necesarias para:
La consultoría y asistencia de redacción del estudio de trazado y proyecto de
construcción del sistema tranviario de Jerez de la Frontera (de 26 de marzo de
2008).
Redacción del proyecto de trazado (con estudio de alternativas) y proyecto de
construcción para las conexiones del tren-tranvía por el nuevo acceso a Cádiz-
tercer acceso (29 de septiembre de 2008).
Redacción del Estudio de trazado y proyecto de construcción del sistema
tranviario entre Los Palacios y Dos Hermanas (26 de marzo de 2008).
Ejecución de las obras de implantación de un tranvía entre Vélez Málaga y
Torre del Mar, 2ª fase (de 16 de diciembre de 2005).
Obras de construcción de la infraestructura y superestrucura del tranvía de
Alcalá de Guadaira, tramo Parque Tecnológico (de 14 de diciembre de 2007)
Estudio de trazado y proyecto de construcción del sistema tranviario de
Córdoba (de 11 de noviembre de 2008).
Estudio informativo del sistema tranviario metropolitano del campo de
Gibraltar (de 2 de febrero de 2010).
Estudio informativo y proyecto básico (con realización de campaña geotécnica)
del sistema tranviario de Almería (de 22 de septiembre de 2008)
Es de destacar que el PISTA fue debatido en la Mesa de Infraestructuras y
Transportes prevista en el VI Acuerdo de Concertación Social de Andalucía y remitido
a la Administración General del Estado, a las Diputaciones Provinciales de Andalucía y
distintas Administraciones y Entidades Públicas afectadas por en razón de materia, en el
trámite de audiencia establecido en su decreto de formulación. Con ello se pone de
manifiesto que el PISTA y por tanto las propuestas en él contenidas, fueron fruto del
debate y de las aportaciones recibidas por otras Administraciones y los agentes
económicos y sociales de Andalucía.
6
En este ámbito de planificación se inserta esta operación de colaboración de la
Consejería de Obras Públicas y Transportes con el Ayuntamiento de Jaén, Corporación
que -en el ejercicio de su propia competencia y tras conocer precedentes (tranvía
metrocentro de Sevilla)- quiso apostar por modernizar su ciudad, mejorar el entrono
urbano de su municipio y la calidad de vida de sus ciudadanos mediante un sistema de
transporte público moderno y mucho menos contaminante que los actuales. De manera
paralela, con el apoyo a la creación de un transporte urbano tranviario la Consejería de
Obras Públicas y Transportes puso de manifiesto su objetivo en materia de
infraestructuras del transporte del fomento del ahorro energético, minoración de los
impactos sobre el medioambiente y una disminución de la accidentalidad. Sistema de
transporte que, de haberse puesto en funcionamiento por el Ayuntamiento como
Administración competente y titular del servicio público, se hubiera integrado en el
Consorcio Metropolitano de Transportes, con todas las ventajas que supone tanto los
vecinos de Jaén y del resto de municipios consorciados, como para el erario municipal.
ALEGACION Nº 2
Nº PÁGINA
81 a 82
TEXTO QUE SE ALEGA
III.1 Conclusiones relativas a los contratos para la construcción, instalación y
explotación del Sistema Tranviario de Jaén.
Planificación del tranvía
2ª La COPT y el Ayuntamiento suscribieron, sucesivamente, dos convenios, una
adenda y un protocolo de colaboración, en los que se fueron concretando los
compromisos ‒en ocasiones, modificando las condiciones que en cada uno de ellos
se habían acordado‒ que asumían para la construcción, mantenimiento y
explotación del tranvía de Jaén.
De acuerdo con estos convenios, la Junta de Andalucía se comprometió, entre
otros extremos, a ejecutar y financiar las obras de la infraestructura tranviaria,
indicándose que, una vez finalizadas, serían entregadas al Ayuntamiento; también
debía la Junta otorgar una subvención excepcional a aquel para la ejecución de los
talleres y cocheras y el traslado de la sede de la policía local de Jaén, por importe
de 8.152.200 euros, lo que representaba un 89,98% del presupuesto total de la
inversión prevista por tales conceptos, así como subrogarse en las obligaciones
económicas resultantes del contrato de suministro del material móvil cuya
licitación había llevado a cabo la entidad local. El Ayuntamiento de Jaén, por su
parte, se obligó a financiar los incrementos de presupuestos de las obras que
resultaran de modificaciones al proyecto que se realizaran a su solicitud, así como
al mantenimiento y conservación de las infraestructuras y a la explotación del
servicio; también había de satisfacer a FFJA la cantidad de 76.160 euros, IVA
excluido, al mes, equivalente a las cuotas de arrendamiento previstas en la oferta
7
adjudicataria, así como a suscribir el contrato de mantenimiento. La dirección de
obras se financiaría al 50%.
Tanto en el convenio de 12 de enero de 2008 como en los sucesivos suscritos, se
aludía al propósito de ambas Administraciones de potenciar el uso del transporte
público en la ciudad de Jaén como elemento clave para conseguir que los
ciudadanos disfrutasen del más alto grado de movilidad, de un modo eficaz y
sostenible, así como a la participación de la Junta para apoyar al desarrollo de
sistemas de transportes metropolitanos y sostenibles. Sin embargo, ni en dichos
convenios ni en ningún otro acuerdo o informe quedó suficientemente motivado,
como hubiera procedido, por qué la Junta de Andalucía participaba y financiaba
de forma completa la obra tranviaria de Jaén, siendo así que la misma no fue
declarada de interés metropolitano y que estaba destinada a la ejecución de un
servicio de competencia municipal de prestación obligatoria, que tenía un ámbito
territorial también exclusivamente municipal y que una vez finalizada se
entregaría sin contraprestación al Ayuntamiento. (Subepígrafe II.1.1.2)
ALEGACIÓN
No puede cuestionarse la posibilidad de que por la Junta de Andalucía y el
ayuntamiento de Jaén se acordase la financiación autonómica de una infraestructura de
transporte municipal por tranvía. Y ello por razones que entroncan con el análisis de la
legalidad de la actuación de colaboración interadministrativa considerada en abstracto y
con la concreta motivación de por qué se consideró de interés general la firma del
conjunto de convenios de colaboración con el Ayuntamiento de Jaén en este sentido.
Por lo que respecta al primero de dichos aspectos, se debe conocer que las
relaciones interadministrativas, a la fecha de los diferentes convenios celebrados entre la
Consejería de Obras Públicas y Transportes y el Ayuntamiento de Jaén, se encuadraban
en un marco definido por los arts. 55 y 57 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora
de las Bases de Régimen Local. Según el art. 55, “para la efectividad de la
coordinación y eficacia administrativas, las Administraciones del Estado y de las
Comunidades Autónomas, de un lado, y las Entidades locales, de otro, deberán en sus
relaciones recíprocas…d) Prestar, en el ámbito propio, la cooperación y asistencia
activas que las otras Administraciones pudieran precisar para el eficaz cumplimiento
de sus tareas”… Por su parte, el art. 57, disponía que “la cooperación económica,
técnica y administrativa entre la Administración Local y las Administraciones del
Estado y de las Comunidades Autónomas, tanto en servicios locales como en asuntos de
interés común, se desarrollará con carácter voluntario, bajo las formas y en los
términos previstos en las leyes, pudiendo tener lugar, en todo caso, mediante los
consorcios o convenios administrativos que suscriban”.
A partir de este marco de relaciones, la Junta de Andalucía ejercía sus
competencias exclusivas sobre política territorial, así como sobre obras públicas de
interés para la Comunidad Autónoma y sobre ferrocarriles cuyo itinerario se desarrolle
íntegramente en territorio andaluz (art. 13, números 8, 9 y 10 del 6/1981, de 30 de
diciembre, de Estatuto de Autonomía para Andalucía). Por consiguiente, la Junta de
Andalucía actuó conforme a Derecho en ejercicio de competencias propias y del
principio de colaboración interadministrativa.
8
En lo que se refiere al segundo de los aspectos a tener en cuenta, convendremos
en que los convenios firmados entre la Consejería de Obras Públicas y Transportes y el
Ayuntamiento de Jaén establecen la participación de la Junta de Andalucía con el
objetivo de presentar y difundir el modo de transporte tranviario, en un momento en que
se estaba planificando la ejecución de sistemas de Metro y Tranvía en las diferentes
aglomeraciones de la Comunidad autónoma. Como se indicó en la alegación precedente,
la actuación concreta del tranvía de Jaén viene justificada por varias razones: en primer
lugar la propia demanda realizada desde el municipio a la Consejería.
En segundo lugar, repetimos que la consideración de la actuación como proyecto
inserto en la planificación sectorial (PISTA) de apoyo a la creación de redes de tranvías
urbanos, la Consejería firmó un acuerdo con el Ayuntamiento de Jaén en el que asumía
los costes de construcción de la infraestructura del sistema de transporte urbano que,
una vez finalizado, sería entregado al Ayuntamiento para su gestión conjunta con el
resto de transporte público de la población (la red autobuses urbanos). Por el Convenio,
la Consejería aportaría la parte económica de la construcción y su experiencia en el
desarrollo de proyectos y construcción de infraestructuras, y el Ayuntamiento, la parte
económica de explotación, su conocimiento de las necesidades de la ciudad en materia
de transportes y la gestión del sistema de transporte público existente (competencia
municipal) al que habría que añadir, una vez construido, la nueva línea tranviaria.
Finalmente -en tercer lugar- por la integración de dicho sistema en la red de
transportes gestionadas por el Consorcio Metropolitano de Transportes de Jaén, como se
ha expuesto ampliamente en la alegación precedente.
En suma, sí existían documentos de planificación territorial que motivaron la
suscripción de los convenios cuestionados por el Tribunal de Cuentas y sí existía un
marco normativo que definía claramente las competencias que cada Administración
actuante ejercía para el desarrollo y ejecución de los mismos.
ALEGACION Nº 3
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82
TEXTO QUE SE ALEGA
III.1 Conclusiones relativas a los contratos para la construcción, instalación y
explotación del Sistema Tranviario de Jaén.
Construcción e instalación del tranvía
3ª La gestión de las actuaciones necesarias para la construcción e instalación del
tranvía se atribuyó por la COPT a FFJA, en atención a sus competencias. FFJA, a
su vez, fue contratando con terceros la ejecución de los trabajos.
Siendo el objeto de FFJA la realización de actuaciones competencia de la COPT,
resulta cuestionable que dicho ente instrumental acudiera sistemáticamente, en lo
que se refiere a los trabajos del tranvía, a la contratación externa para el
9
cumplimiento de las actuaciones que tenían atribuidas, no realizándolas por sí
mismo, generando con ello una sucesión de sujetos interpuestos en cascada. Esta
forma de gestión alejaba del titular originario de la competencia, el control de la
ejecución del objeto de la actuación atribuida. (Subepígrafe II.1.2.1)
ALEGACIÓN
La normativa vigente en el momento de la celebración de los convenios de
colaboración entre la Consejería de Obras Públicas y Transportes y el Ayuntamiento de
Jaén recogía ampliamente la posible actuación de los poderes públicos a través de sus
entidades instrumentales.
Según el art. 2 de la Ley 47/2003, de 25 de noviembre, General Presupuestaria,
“a los efectos de esta ley forman parte del sector público estatal: c) Las entidades
públicas empresariales, dependientes de la Administración General del Estado, o de
cualesquiera organismos públicos vinculados o dependientes de ella”. En el ámbito
andaluz, la norma homónima (Ley 5/1983, de 19 de julio, General de la Hacienda
Pública de la Comunidad Autónoma de Andalucía), en su art. 6 tenía una dicción
similar: “son empresas de la Junta de Andalucía, a los efectos de esta Ley: b) Las
entidades de derecho público con personalidad jurídica que por Ley hayan de ajustar
sus actividades al ordenamiento Jurídico privado. (… )2. Las empresas de la Junta se
regirán por su legislación específica y por las normas de Derecho Mercantil, Civil o
Laboral, salvo en las materias en las que les sea de aplicación la presente Ley”.
Por lo tanto, la potestad de autoorganización empleada con la creación de
entidades instrumentales, en el año 2008 y siguientes estaba plenamente establecida, sin
duda como consecuencia directa de una legislación que hundía sus raíces en el Derecho
histórico español (como mero ejemplo, los arts. 91 y 92 –de las empresas nacionales- de
la Ley de 26 de diciembre de 1958, de régimen jurídico de las entidades estatales
autónomas, norma vigente hasta el 5 de mayo de 1997). En el caso que nos ocupa, la
creación de una entidad de Derecho Público como Ferrocarriles de la Junta de
Andalucía (FFJA) iba dirigida (Ley 2/2003, de 12 de mayo, de Ordenación de los
Transportes Urbanos y Metropolitanos de Viajeros en Andalucía) a estos fines
instrumentales, (art. 30): “Son fines generales del Ente servir como instrumento para el
desarrollo de las políticas del Consejo de gobierno en materia de ferrocarriles y
transportes ferroviarios. De acuerdo con estos fines, el Ente Público de Gestión de
Ferrocarriles Andaluces ejercerá y desarrollará las competencias, potestades públicas,
funciones y actuaciones que correspondan a la Junta de Andalucía en dichas materias,
incluyendo especialmente las referidas a los servicios ferroviarios regionales de altas
prestaciones, que ke sean atribuidas por el Consejo de Gobierno en los términos y con
el alcance previsto en dicha atribución”. En similar sentido, art. 1.2 del Decreto
218/2003, de 2 de julio, de aprobación de sus Estatutos: “El Ente Público de
Ferrocarriles Andaluces se constituye como instrumento para el desarrollo d las
políticas del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía en materia de ferrocarriles
y transportes ferroviarios”.
En consecuencia, no admite crítica de legalidad la decisión de la Consejería de
Obras Públicas y Transportes de actuar a través de una entidad instrumental. Con ello,
la cuestión se deriva de la actividad de la propia Ferrocarriles de Andalucía de actuar
mediante la contratación de las obras o de los servicios ligados a las mismas (redacción
10
de proyectos, dirección…). La respuesta viene dada por la propia naturaleza de las
entidades instrumentales. Las mismas se configuraron como instrumento especializado
en la dirección de la ejecución de la planificación de obras de infraestructura por parte
de la Consejería de Obras Públicas y Transportes, no como instrumento de ejecución
material misma. En otras palabras, tales instrumentales carecían de los medios
(personales y materiales) para ejecutar obras porque nunca fue esa su función. Al
tiempo, a pesar de que la plantilla de tales instrumentales contaba con personal experto
en la ingeniería de ferrocarriles, la actividad que se le encargó por la Consejería de
Obras Públicas y Transportes no fue la redacción material de proyectos y la dirección de
obra sino la actividad técnica consistente en seleccionar la mejor oferta existente en el
mercado para realizar tales trabajos y en la dirección y control técnico de los mismos.
En suma, la creación de estas entidades instrumentales no pretendía cumplir la función
de directa ejecución y dirección de la obra o la redacción del proyecto, sino la de crear
un instrumento especializado en la licitación de tales contratos y en el seguimiento y
control de su dirección.
Tales fueron los mandatos que se recibieron, en particular, en relación a la
construcción del tranvía de Jaén. ¿Es esta decisión criticable? No desde un punto de
vista de legalidad y no desde un punto de vista organizativo. Como veremos, tampoco
desde un punto de vista de mercado. En efecto, la decisión de actuar a través de
Ferrocarriles de Andalucía no suponía un factor de interferencia entre el poder público y
el mercado de empresas de obra o consultoras, en la medida en que la entidad
instrumental se ubicaba en la posición de entidad contratante, dando lugar a verdaderos
contratos principales y no a meras subcontrataciones. Con lo cual, el mercado no
quedaba alterado.
Por otro lado, en la medida en que Ferrocarriles de Andalucía era una entidad
sujeta a la normativa de contratación pública, la actuación de la Consejería de Obras
Públicas y Transportes a través suya en ningún caso tuvo como razón de ser ni como
efecto la huída del dere4cho administrativo aplicable. Así, rezaban sus Estatutos: “El
régimen de contratación se ajustará a las previsiones de la legislación de contratos de
las Administraciones Públicas a tenor de la naturaleza jurídica, objeto y fines del Ente
Público, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1.3 del Texto Refundido de la
Ley de Contratos de las Administraciones Públicas”.
Es necesario recordar que ya a fines de 2006 se modificó el art. 3.1 de la Ley de
Contratos de las Administraciones Públicas para admitir (“in house”) la utilización de
medios instrumentales, lo cual amparaba las encomiendas a las entidades de titularidad
pública: “las encomiendas de gestión que se confieran a entidades y sociedades cuyo
capital sea en su totalidad de titularidad pública y sobre las que la Administración que
efectúa la encomienda ostente un control análogo al que ejerce sobre sus propios
servicios, siempre que estas sociedades y entidades realicen la parte esencial de su
actividad con la entidad o entidades que las controlan”, exigencias se plasmaron en la
Ley de Administración de la Junta de Andalucía en su artículo 106, referido a la
encomienda de gestión a sociedades mercantiles y fundaciones del sector público
andaluz.
En suma, la decisión de la Consejería de Obras Públicas y Transportes de actuar
a través de Ferrocarriles de Andalucía en la licitación de las obras y servicios analizados
en el informe del Tribunal de Cuentas que nos ocupa, contó siempre con el
11
correspondiente marco legal que la amparaba y no se vulneró la libre concurrencia del
mercado mediante las licitaciones realizadas.
ALEGACION Nº 4
Nº PÁGINA
82, 85, 86
TEXTO QUE SE ALEGA
III.1 Conclusiones relativas a los contratos para la construcción, instalación y
explotación del Sistema Tranviario de Jaén.
Construcción e instalación del tranvía
4ª Para la construcción e instalación del tranvía de Jaén FFJA celebró diversos
contratos, entre ellos, el de redacción del proyecto de trazado y de construcción,
por importe de 2.036.880 euros, IVA incluido, formalizado el 12 de junio de 2008.
En este expediente se han detectado diversas actuaciones que no se ajustaron a la
normativa contractual y que no fueron acordes a los principios de objetividad,
transparencia y concurrencia que han de presidir la contratación pública. Entre
tales irregularidades e incidencias procede citar: la falta de concreción de los datos
tenidos en cuenta para la determinación del presupuesto; …>
7ª FFJA adjudicó el 29 de abril de 2009, mediante procedimiento abierto con
pluralidad de criterios de adjudicación, la dirección de las obras del tranvía, por
importe de 3.030.885,67 euros, IVA incluido. El expediente contractual ha
adolecido de incidencias e irregularidades tales como: la falta de concreción de los
datos considerados y de los cálculos realizados para la cuantificación del
presupuesto de modo que pudiera comprobarse que se hizo con arreglo al precio
general del mercado;
8ª Los servicios de control de calidad del sistema tranviario fueron adjudicados el
14 de abril de 2009 por FFJA, mediante procedimiento abierto con pluralidad de
criterios de adjudicación, por 545.880,39 euros, IVA incluido. …> En el
expediente contractual se han detectado análogas incidencias e irregularidades que
en el contrato de dirección de obras. …>
9ª El 11 de mayo de 2009, FFJA acordó iniciar un expediente para la contratación
de una asistencia técnica y asesoría en materia de comunicación para la
implementación del tranvía de Jaén, …>
12
En este expediente se han detectado diversas irregularidades e incidencias, tales
como …> la falta de concreción de los datos que se tuvieron en cuenta y de los
cálculos realizados para la cuantificación del presupuesto.
ALEGACIÓN
En lo relativo a los contratos de Dirección de Obra y Control de Calidad de Tranvía de
Jaén, los presupuestos de licitación fueron realizados con sus correspondientes estudios
atendiendo a los precios de mercado. A cada Orden de trabajo interna (OTF), tal y como
se advierte expresamente en ellas, se acompañaba un cuadro Excel en el que se
identificaban las tareas y los profesionales que debían desarrollarlas, junto con los
honorarios correspondientes según mercado, obteniendo la valoración económica de la
licitación.
Se adjunta como Anexo a este escrito las citadas Órdenes de trabajo internas (OTF),
junto con su Cuadro Excel de Detalle. Adicionalmente, se incorpora como anexo un
informe del Jefe de Organización y Sistemas de Información en el que se informa sobre
la fecha desde la que tales documentos justificativos del presupuesto de licitación
constan en el sistema informático ERP y en el servidor de ficheros.
Respecto al contrato de redacción del proyecto de trazado y de construcción, según
figura en el informe del gerente de actuaciones de fecha 27 de septiembre de 2017 que
se adjunta como anexo a este escrito, en relación con la concreción de los datos que se
tuvieron en cuenta y de los cálculos realizados para la cuantificación del presupuesto del
contrato “no aparecen concretados los datos tenidos en cuenta para la determinación
del presupuesto ni aparece un estudio comparativo de los precios de mercado que
justifique el presupuesto de licitación”, si bien los mismos fueron determinados
teniendo en cuenta “los precios de mercado en aquella época y se justificó dicho
presupuesto y se remitió para la incorporación al expediente”.
Asimismo, se adjunta informe de 27 de septiembre de 2017, del Director de
Departamento de Comunicación e Imagen, en el que expresa que el presupuesto base de
licitación del expediente de asistencia técnica y asesoría en materia de comunicación,
estimado en base al dimensionamiento de trabajos de alcance similar
(asistencia/consultoría) y con un plazo de ejecución equiparable que habían sido
licitados y adjudicados en años anteriores, fue acorde con los precios de mercado.
DOCUMENTOS APORTADOS
-
Documento 1_Orden de trabajo
interna junto con cuadro Excel
con detalle de los datos tenidos
en cuenta para la
determinación del presupuesto
de la Dirección de Obra
- Documento 2_Orden de trabajo
interna junto con cuadro Excel
con detalle de los datos tenidos
13
en cuenta para la
determinación del presupuesto
del Control de Calidad
- Documento 3_Informe del Jefe
de Organización y Sistemas de
Información.
- Documento 4_Informe del
gerente de actuaciones de fecha
27 de septiembre de 2017 en
relación con el contrato de
redacción del proyecto de
trazado y de construcción.
- Documento 5_Informe del
Director de Departamento de
Comunicación e Imagen de
fecha 27 de septiembre de
2017 en relación con el
contrato de redacción del
proyecto de trazado y de
construcción
ALEGACION Nº 5
Nº PÁGINA
82 a 86,
TEXTO QUE SE ALEGA
III.1 Conclusiones relativas a los contratos para la construcción, instalación y
explotación del Sistema Tranviario de Jaén.
Construcción e instalación del tranvía
4ª Para la construcción e instalación del tranvía de Jaén FFJA celebró diversos
contratos, entre ellos, el de redacción del proyecto de trazado y de construcción,
por importe de 2.036.880 euros, IVA incluido, formalizado el 12 de junio de 2008.
En este expediente se han detectado diversas actuaciones que no se ajustaron a la
normativa contractual y que no fueron acordes a los principios de objetividad,
transparencia y concurrencia que han de presidir la contratación pública. Entre
tales irregularidades e incidencias procede citar: …> la ausencia de certificado de
crédito; …> la no aprobación del gasto en el acuerdo de aprobación del
expediente; …>
5ª Otro contrato celebrado por FFJA fue el de las obras del tranvía de Jaén, por
importe de 71.826.158,06 euros, IVA incluido, adjudicado el 15 de abril de 2009.
14
En la tramitación del expediente, mediante procedimiento abierto con pluralidad
de criterios de adjudicación, se han detectado diversas irregularidades e
incidencias, como son: la falta de certificado de existencia de crédito o documento
que legalmente le sustituyese; …>
7ª FFJA adjudicó el 29 de abril de 2009, mediante procedimiento abierto con
pluralidad de criterios de adjudicación, la dirección de las obras del tranvía, por
importe de 3.030.885,67 euros, IVA incluido. El expediente contractual ha
adolecido de incidencias e irregularidades tales como: …> la omisión de
certificado de existencia de crédito o documento que legalmente le sustituyese;
…>
8ª Los servicios de control de calidad del sistema tranviario fueron adjudicados el
14 de abril de 2009 por FFJA, mediante procedimiento abierto con pluralidad de
criterios de adjudicación, por 545.880,39 euros, IVA incluido. …> En el
expediente contractual se han detectado análogas incidencias e irregularidades que
en el contrato de dirección de obras. …>
ALEGACIÓN
Ningún contrato fue adjudicado ni firmado sin contar con la correspondiente
disponibilidad presupuestaria.
Así, puede comprobarse que, con anterioridad a la firma de cada contrato, en todos los
casos se había sido consignado el gasto “con cargo a las aplicaciones presupuestarias” y
según las anualidades correspondientes.
Conviene reparar en la sucesión cronológica de cada uno de los contratos:
a) Redacción de proyecto
Así, para Redacción de proyecto, con fecha 22 de enero de 2008 el Consejo Rector
delega en el Director Gerente la facultad para que “previa la tramitación que legal y
presupuestariamente proceda, formalice la adjudicación y suscriba el correspondiente
contrato”. La atribución específica, con la consiguiente consignación presupuestaria,
está fechada el 28 de marzo de 2008, dictándose resolución de adjudicación por el
Director Gerente el 16 de abril de 2008.
En consecuencia, no compartimos la afirmación del Tribunal de Cuentas que figura en
la página 13 del Anteproyecto de Informe sobre que la atribución específica llegase con
posterioridad a la adjudicación provisional. El PCAP del expediente de redacción de
proyecto no contempla la fase de adjudicación provisional ni el TRLCAP vigente, de tal
manera que el Consejo Rector en 22 de enero de 2008, delega la adjudicación en el
Director Gerente y éste a su vez, no dicta la correspondiente resolución de adjudicación
–única en este expediente- sino en 16 de abril de 2008, es decir, con posterioridad a la
resolución específica correspondiente de 28 de marzo anterior, y su correspondiente
fiscalización.
15
Por lo tanto, debe insistirse en que no existió adjudicación provisional - el TRLCAP, de
aplicación al expediente, no contemplaba tal figura ni, en consecuencia, el PCAP-,
limitándose el Acuerdo del Consejo Rector a delegar la facultad para adjudicar en el
Director Gerente.
b) Ejecución de obra y dirección de obra
Por su parte, el 11 de diciembre de 2008 se dicta Resolución de la Consejería de Obras
Públicas y Transportes por la que se encarga a Ferrocarriles de la Junta de Andalucía, la
realización de las actuaciones necesarias para las obras del Sistema Tranviario de Jaén.
Mediante Acuerdo de Consejo de Gobierno de fecha 7 de abril de 2009, se autoriza el
gasto y la contratación correspondiente a dicho encargo en lo relativo a la ejecución de
la obra, siendo la resolución de adjudicación provisional de las obras de 9 de abril de
2009, y la definitiva de 15 de abril de 2009. En lo relativo a la Dirección de Obra, con
fecha 23 de abril de 2009 se dicta Resolución de la Consejería de Obras Públicas y
Transportes por la que encarga a Ferrocarriles de la Junta de Andalucía, la realización
de las actuaciones necesarias para la dirección de las obras del Sistema Tranviario de
Jaén, en la que figura las aplicaciones presupuestarias y distribución de anualidades
contra las que se financiará la actuación, resolviéndose la adjudicación provisional del
contrato el 27 de abril de 2009 y la definitiva el 29 de abril de 2009.
En relación con los servicios de control de calidad, nos remitimos a lo que expresamos
en la alegación nº 21.
DOCUMENTOS APORTADOS
-
Documento 6_ Resolución de
28 de marzo de 2008 por la que
encarga a Ferrocarriles la
Redacción del Estudio de
Trazado y proyecto de
construcción del Sistema
Tranviario de Jaén.
- Documento 7_ Acuerdo de
Consejo de Gobierno de la
Junta de Andalucía de 7 de
abril de 2009 en el que se
autoriza el gasto y la
contratación del contrato de
obras del Sistema Tranviario
de Jaén.
- Documento 8_ Resolución de
23 de abril de 2009 por la que
encarga a Ferrocarriles la
Dirección de obras del Sistema
Tranviario en Jaén.
- Documento 9_ Resoluciones y
DOCUMENTOS ADS
16
ALEGACION Nº 6
Nº PÁGINA
82 a 86,
TEXTO QUE SE ALEGA
III.1 Conclusiones relativas a los contratos para la construcción, instalación y
explotación del Sistema Tranviario de Jaén.
Construcción e instalación del tranvía
4ª Para la construcción e instalación del tranvía de Jaén FFJA celebró diversos
contratos, entre ellos, el de redacción del proyecto de trazado y de construcción,
por importe de 2.036.880 euros, IVA incluido, formalizado el 12 de junio de 2008.
En este expediente se han detectado diversas actuaciones que no se ajustaron a la
normativa contractual y que no fueron acordes a los principios de objetividad,
transparencia y concurrencia que han de presidir la contratación pública. Entre
tales irregularidades e incidencias procede citar: …> la previsión de medios
acreditativos de la solvencia técnica como criterios de adjudicación y que, por
tanto, eran exigibles a todas las empresas para ser admitidas a la licitación;
…>
5ª Otro contrato celebrado por FFJA fue el de las obras del tranvía de Jaén, por
importe de 71.826.158,06 euros, IVA incluido, adjudicado el 15 de abril de 2009.
En la tramitación del expediente, mediante procedimiento abierto con pluralidad
de criterios de adjudicación, se han detectado diversas irregularidades e
incidencias, como son: …> la inclusión de criterios de adjudicación que
constituían requisitos de solvencia técnica …>
7ª FFJA adjudicó el 29 de abril de 2009, mediante procedimiento abierto con
pluralidad de criterios de adjudicación, la dirección de las obras del tranvía, por
importe de 3.030.885,67 euros, IVA incluido. El expediente contractual ha
adolecido de incidencias e irregularidades tales como: …> la inclusión de
criterios de adjudicación que constituían requisitos de solvencia técnica …>
8ª Los servicios de control de calidad del sistema tranviario fueron adjudicados el
14 de abril de 2009 por FFJA, mediante procedimiento abierto con pluralidad de
criterios de adjudicación, por 545.880,39 euros, IVA incluido. …> En el
expediente contractual se han detectado análogas incidencias e irregularidades que
en el contrato de dirección de obras. …>
9ª El 11 de mayo de 2009, FFJA acordó iniciar un expediente para la contratación
de una asistencia técnica y asesoría en materia de comunicación para la
implementación del tranvía de Jaén…>
En este expediente se han detectado diversas irregularidades e incidencias, tales
como …>; la previsión, entre los criterios de adjudicación, de algunos que tenían,
por objeto acreditar la solvencia de las empresas;
ALEGACIÓN
17
Debe partirse de las fechas de las licitaciones analizadas, pues como se verá durante ese
período y hasta hoy, la división entre criterios de solvencia y criterios de adjudicación
ha sido objeto de un desarrollo normativo, jurisprudencial y doctrinal, que ha de ser
tenido en cuenta para concluir la corrección de los pliegos en esta materia. Así,
- La redacción de proyecto fue publicada en BOJA de 09/11/2007, BOE de
06/11/2007 y DOUE_06/11/2007.
- La redacción de proyecto fue publicada en BOJA de 09/11/2007, BOE de
06/11/2007 y DOUE_06/11/2007
- La ejecución de obra fue publicada en BOJA de 30/12/2008, BOE de 29/12/2008
y DOUE de 20/12/2008
- La dirección de obra fue publicada en BOJA de 05/01/2009 y DOUE de
27/12/2008.
- EL control de calidad fue publicado en BOJA de 22/01/2009, BOE de
22/01/2009 y DOUE de 13/01/2009.
- En cuanto a la asistencia técnica y asesoría en materia de comunicación, las
cartas de invitación son de mayo 2009.
El análisis de las supuestas irregularidades debe realizarse pues, a la luz de la normativa
y jurisprudencia vigentes durante los años de licitación de los contratos en causa. Lo
contrario infringiría el principio de seguridad jurídica y la confianza legítima que
gobiernan al ordenamiento jurídico.
Nuestro primer hito temporal, para la redacción del proyecto, nos sitúa en el año 2007,
en el contexto normativo nacional del Real Decreto Legislativo 2/2000 por el que se
aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, y
el europeo de la Directiva 2004/18/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de
marzo de 2004, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los
contratos públicos de obras, de suministro y de servicios. Respecto al resto de
licitaciones, será la LCSP el marco normativo nacional de referencia, manteniéndose el
europeo.
Las dos normas nacionales establecían un artículo muy similar en relación con los
criterios de adjudicación y al igual que ocurre con la Directiva, fijaba un procedimiento
de selección y otro de adjudicación
El Real Decreto Legislativo 2/2000 (artículo 86) recogía una lista abierta de criterios
que pueden utilizarse para una correcta adjudicación. Concretamente esta norma
establecía:
“En los pliegos de cláusulas administrativas particulares del concurso se
establecerán los objetivos que han de servir de base para la adjudicación, tales
como el precio, la fórmula de revisión, en su caso, el plazo de ejecución o
entrega, el coste de utilización, la calidad, la rentabilidad, el valor técnico, las
características estéticas o funcionales, la posibilidad de repuestos, el
mantenimiento, la asistencia técnica, el servicio postventa u otros semejantes, de
conformidad a los cuales el órgano de contratación acordará aquella”.
18
Posteriormente, el art. 134 de la LCSP, aplicable a las licitaciones restantes establecía
en su apartado 1:
“Para la valoración de las proposiciones y la determinación de la oferta
económicamente más ventajosa deberá atenderse a criterios directamente
vinculados al objeto del contrato, tales como la calidad, el precio, la fórmula
utilizable para revisar las retribuciones ligadas a la utilización de la obra o a la
prestación del servicio, el plazo de ejecución o entrega de la prestación, el coste
de utilización, las características medioambientales o vinculadas con la
satisfacción de exigencias sociales que respondan a necesidades, definidas en
las especificaciones del contrato, propias de las categorías de población
especialmente desfavorecidas a las que pertenezcan los usuarios o beneficiarios
de las prestaciones a contratar, la rentabilidad, el valor técnico, las
características estéticas o funcionales, la disponibilidad y coste de los
repuestos, el mantenimiento, la asistencia técnica, el servicio postventa u otros
semejantes”.
Efectivamente, la acreditación de la solvencia de las empresas y la valoración de las
ofertas son dos operaciones distintas que se rigen por normas diferentes y así, los
medios que los órganos de contratación pueden utilizar como acreditativos de la
solvencia y que tienen por finalidad determinar la capacidad económica y técnica de las
empresas para la ejecución del contrato, no pueden ser empleados para valorar la mejor
oferta.
Existe pues, una distinción entre criterios de solvencia de la empresa que constituyen
notas definitorias de la misma y los criterios de adjudicación que deben referirse a las
características de la oferta y vincularse al objeto del contrato; así, los criterios que
enumeraba el Real Decreto Legislativo 2/2000 (artículo 86), el art. 134 de la LCSP y el
prestación (calidad, precio, cantidad, plazo de ejecución, coste de utilización o
rentabilidad técnica). Si bien la enumeración que efectúa dicho artículo no es
exhaustiva, pues termina con una referencia a “otros semejantes”, es evidente que no
deja de ser una pauta para determinar cuáles deben ser esos otros criterios. De ahí, que
conforme a la reiterada jurisprudencia del TJUE, iniciada con la sentencia en el Asunto
C-31/87, Beentjes, y continuada por muchas otras, - por ejemplo, la sentencia en el
Asunto C-532/06, Lianakis-, no sea posible utilizar como criterios de adjudicación
características propias de la empresas. Véanse en este sentido, el Informe de la Junta
Consultiva de Contratación Administrativa 45/2002; y las resoluciones del Tribunal
Administrativo Central 187/2012; Tribunal Administrativo Central 264/2012.
Pero también es cierto que la división entre estos criterios de solvencia y adjudicación
no se sitúan en compartimentos estancos, existiendo resoluciones que matizan este
principio de separación entre criterios de solvencia y criterios de adjudicación.
Así se pone de manifiesto en la resolución del Tribunal Administrativo de la
Comunidad de Madrid 030/2012, que reproduce otras anteriores en igual sentido del
mismo Tribunal Administrativo, se dice: “Sin embargo, tales afirmaciones no pueden
ser tomadas en consideración de forma tajante, de modo que impida la utilización como
criterios de adjudicación de cuestiones que, aún pudiendo ser consideradas como
19
posibles criterios de solvencia, guardan, sin embargo, relación directa con el objeto del
contrato en la medida en que son decisivas para valorar cuál es la oferta más ventajosa
para el órgano de contratación..” Podemos traer a colación, igualmente, otras
resoluciones como la del Tribunal Administrativo de la Comunidad de Madrid
129/2012, del Tribunal Administrativo Central 062/2011, e informes de la Junta
Consultiva de Contratación Administrativa 4/2006; 41/2005 y 59/2004.
Respecto a la normativa europea de aplicación a las diferentes licitaciones, esto es, la
Directiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004,
sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de
obras, de suministro y de servicios, decía en su artículo 53, dedicado a los criterios de
adjudicación del contrato:
“1. Sin perjuicio de las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas
nacionales relativas a la remuneración de determinados servicios, los criterios
en que se basarán los poderes adjudicadores para adjudicar los contratos
públicos serán:
a) bien, cuando el contrato se adjudique a la oferta económicamente más
ventajosa desde el punto de vista del poder adjudicador, distintos criterios
vinculados al objeto del contrato público de que se trate: por ejemplo, la
calidad, el precio, el valor técnico, las características estéticas y funcionales,
las características medioambientales, el coste de funcionamiento, la
rentabilidad, el servicio posventa y la asistencia técnica, la fecha de entrega y el
plazo de entrega o de ejecución”;
Por su parte, la Sala Quinta del TJUE, en su Sentencia de 12 marzo 2015 (C-538), ha
manifestado que los artículos 2 y 53, apartado 1, letra a), de la Directiva 2004/18 deben
interpretarse en el sentido de que permiten, en principio, a un poder adjudicador
considerar como criterio de valoración de las ofertas presentadas por los licitadores en
un contrato público el grado de conformidad de éstas con las exigencias que figuran en
los pliegos de la licitación, y en su siguiente Sentencia de 26 marzo 2015 (C-601),
aclara que para la adjudicación de un contrato de prestación de servicios de carácter
intelectual, de formación y de consultoría, el artículo 53.1.a), de la Directiva
2004/18/CE de 31 de marzo, no se opone a que el poder adjudicador establezca un
criterio que permita evaluar la calidad de los equipos concretamente propuestos por los
licitadores para la ejecución de ese contrato, criterio que tiene en cuenta la constitución
del equipo, así como la experiencia y el currículo de sus miembros.
Finalmente, la Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo de 26 de
febrero de 2014 sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva
2004/18/CE, despeja todas las posibles dudas que, sobre la aplicación de estos criterios,
pudieran existir, considerándolos criterios de adjudicación válidos.
A este respecto, en su Considerando 94 se establece que “Siempre que la calidad del
personal empleado sea pertinente para el nivel de rendimiento del contrato, los poderes
adjudicadores deben estar también autorizados a utilizar como criterio de adjudicación
la organización, la cualificación y la experiencia del personal encargado de ejecutar el
20
contrato, ya que pueden afectar a la calidad de dicha ejecución y, en consecuencia, al
valor económico de la oferta”.
En el mismo sentido, el artículo 67.2 de esta Directiva añade que “La oferta
económicamente más ventajosa desde el punto de vista del poder adjudicador se
determinará sobre la base del precio o coste, utilizando un planteamiento que atienda a
la relación coste-eficacia, como el cálculo del coste del ciclo de vida con arreglo al
artículo 68, y podrá incluir la mejor relación calidad-precio, que se evaluará en
función de criterios que incluyan aspectos cualitativos, medioambientales y/o sociales
vinculados al objeto del contrato público de que se trate. Dichos criterios podrán
incluir, por ejemplo:
….
b) la organización, la cualificación y la experiencia del personal encargado de
ejecutar el contrato, en caso de que la calidad del personal empleado pueda
afectar de manera significativa a la ejecución del contrato, o …”
Por su parte, en los informes de los Gerentes de actuaciones de los diferentes contratos,
que se adjuntan, se concluye lo siguiente:
· Contrato de Redacción de Proyecto
“Aspectos éstos, que como se deduce de lo indicado anteriormente, se
corresponden con cuestiones que guardan relación directa con el objeto del
contrato, Redacción de Proyecto, en la medida en que son decisivas para
valorar cuál es la oferta más ventajosa para el órgano de contratación y por
tanto, no se pueden considerar criterios de solvencia”.
· Contrato de ejecución de obra
“Aspectos estos, que como se deduce de lo indicado anteriormente, se
corresponden con cuestiones que guardan relación directa con el objeto del
contrato, ejecución de una obra, en la medida en que son decisivas para valorar
cuál es la oferta más ventajosa para el órgano de contratación y por tanto, no se
pueden considerar criterios de solvenicia”.
· Contrato de Dirección de Obra
“Aspectos estos, que como se deduce de lo indicado anteriormente, se
corresponden con cuestiones que guardan relación directa con el objeto del
contrato, Dirección de las Obras, en la medida en que son decisivas para
valorar cuál es la oferta más ventajosa para el órgano de contratación y por
tanto, no se pueden considerar criterios de solvenicia”.
· Contrato de Control de Calidad de las Obras
21
“Aspectos estos, que como se deduce de lo indicado anteriormente, se
corresponden con cuestiones que guardan relación directa con el objeto del
contrato, Control de Calidad de las Obras, en la medida en que son decisivas
para valorar cuál es la oferta más ventajosa para el órgano de contratación y
por tanto, no se pueden considerar criterios de solvenicia”.
· Contrato de asistencia técnica y asesoría en materia de comunicación para la
implementación del tranvía de Jaén
“La inclusión detallada de los medios técnicos y humanos de los ofertantes,
también en la evaluación técnica, se consideraba aconsejable al tratarse de la
prestación de un servicio, fundamentada en el know how, capacitación
profesional, formación académica y bagaje profesional, puesto que en un
trabajo de asesoramiento/consultoría constituye el valor añadido, frente a otra
tipología de contratos, no sólo en relación a un contrato de obra, donde
concurren otros elementos de ponderación, sino en relación a trabajos de
suministros o aprovisionamientos.
La inclusión de este parámetro (medios técnicos y humanos) permitió cotejar,
entre las cuatro ofertas presentadas, la propuesta que proponía colaboradores y
profesionales con mayor experiencia y capacitación profesional, así como
capacidad multidisciplinar de cada ofertantes para el más óptimo desarrollo del
alcance de dicha asistencia técnica/asesoramiento.
La puntuación del referido parámetro, cumpliéndose por parte de los cuatro
licitadores la solvencia técnica y profesional a acreditar, permite reflejar que, el
adjudicatario final, disponía de una mayor calidad de recursos humanos, como
puede cotejarse de las diferentes puntuaciones, algo esencial en la evaluación
de una propuesta para el asesoramiento/consultoría, labor principalmente
asociada a la generación de ideas/estrategias, creatividades, conceptos, análisis
DAFO, e interpretación de corrientes de opinión, así como de manuales de para
la comunicación de crisis, circunstancia propia de obras de esta alcance, como
es el sistema tranviario de Jaén.
Así pues, del contenido trascrito tanto de la normativa nacional y comunitaria vigentes
en el momento de las licitaciones, como de las resoluciones mencionadas y a la vista de
los informes de los Gerentes que se adjuntan como anexo a este escrito, permiten
afirmar que los criterios que han sido utilizados en la fase de evaluación técnica de las
ofertas de los expedientes que nos ocupan no han de considerarse criterios de solvencia,
siendo válida su consideración como criterios de adjudicación y resultando acorde su
utilización con los preceptos nacionales y comunitarios de aplicación".
DOCUMENTOS APORTADOS -
Documento 10_Informe de 27 de
septiembre de 2017 del gerente del
contrato de redacción del proyecto
de trazado y de construcción en
relación con los criterios de
22
adjudicación y solvencia del
expediente.
- Documento 11_Informe de 27 de
septiembre de 2017 del gerente del
contrato de ejecución de obra en
relación con los criterios de
adjudicación y solvencia del
expediente.
- Documento 12_Informe de 27 de
septiembre de 2017 del gerente del
contrato de dirección de obras en
relación con los criterios de
adjudicación y solvencia del
expediente.
- Documento 13_Informe de 27 de
septiembre de 2017 del gerente del
contrato de control de calidad en
relación con los criterios de
adjudicación y solvencia del
expediente.
- Documento 14_Informe de 27 de
septiembre de 2017 del
responsable del contrato de
asistencia técnica y asesoría en
materia de comunicación en
relación con los criterios de
adjudicación y solvencia del
expediente.
ALEGACION Nº 7
Nº PÁGINA
82 a 86
TEXTO QUE SE ALEGA
III.1 Conclusiones relativas a los contratos para la construcción, instalación y
explotación del Sistema Tranviario de Jaén.
Construcción e instalación del tranvía
4ª Para la construcción e instalación del tranvía de Jaén FFJA celebró diversos
contratos, entre ellos, el de redacción del proyecto de trazado y de construcción,
por importe de 2.036.880 euros, IVA incluido, formalizado el 12 de junio de 2008.
En este expediente se han detectado diversas actuaciones que no se ajustaron a la
normativa contractual y que no fueron acordes a los principios de objetividad,
transparencia y concurrencia que han de presidir la contratación pública. Entre
tales irregularidades e incidencias procede citar: …> la omisión en el pliego de
cláusulas administrativas particulares (PCAP) de los cometidos del adjudicatario y
23
la exigencia en los mismos de la constitución por el adjudicatario de una garantía
especial, sin que en el expediente se indicaran las circunstancias especiales que la
justificaran; …>.
5ª Otro contrato celebrado por FFJA fue el de las obras del tranvía de Jaén, por
importe de 71.826.158,06 euros, IVA incluido, adjudicado el 15 de abril de 2009.
En la tramitación del expediente, mediante procedimiento abierto con pluralidad
de criterios de adjudicación, se han detectado diversas irregularidades e
incidencias, como son: …> la exigencia en el PCAP de la constitución por el
adjudicatario de una garantía especial, sin indicar las circunstancias especiales que
la justificaran…>
7ª FFJA adjudicó el 29 de abril de 2009, mediante procedimiento abierto con
pluralidad de criterios de adjudicación, la dirección de las obras del tranvía, por
importe de 3.030.885,67 euros, IVA incluido. El expediente contractual ha
adolecido de incidencias e irregularidades tales como: …> la exigencia en el
PCAP de la constitución por el adjudicatario de una garantía especial sin indicar
las circunstancias especiales que la justificaran; …>
8ª Los servicios de control de calidad del sistema tranviario fueron adjudicados el
14 de abril de 2009 por FFJA, mediante procedimiento abierto con pluralidad de
criterios de adjudicación, por 545.880,39 euros, IVA incluido. …> En el
expediente contractual se han detectado análogas incidencias e irregularidades que
en el contrato de dirección de obras. …>
ALEGACIÓN
En cuanto a la constatación del Tribunal relativa a la omisión de los cometidos del
adjudicatario en el PCAP del expediente de redacción de proyecto, ha de decirse que en
el PCAP y en el PPTP, sí se hicieron constar, de manera que el licitador pudo
conocerlos en el momento de la licitación. Aparte de ello, en la estipulación segunda del
contrato, se recoge expresamente la obligación de someterse al PPTP, “que el
contratista declara conocer y aceptar plenamente”.
En cuanto a la exigencia en el PCAP de constitución de una garantía especial, el art.
caso, eran especiales la las características, gran importancia y envergadura de la
Actuación del Sistema Tranviario de Jaén. La implantación del Sistema Tranviario de
Jaén es una actuación que por sus características, envergadura, ámbito en el que se
desarrolla tiene una gran relevancia e iba a incidir de manera muy importante y decisiva
en el desarrollo de la actividad y la vida diaria en la ciudad de Jaén, no solo durante la
ejecución de las obras, sino en la fase de Explotación del Servicio.
Son éstas, las circunstancias especiales en las que se iba a desarrollar la actuación del
Sistema Tranviario de Jaén por sus propias características y las repercusiones sobre la
actividad y la vida diaria en la ciudad de Jaén y su Área Metropolitana, no solo durante
la ejecución de las obras, sino en la fase de Explotación del Servicio, las que justifican
24
la exigencia en los pliegos de los contratos (Redacción de Proyecto, Ejecución Obra,
Dirección de Obra y Control de Calidad) la constitución de una garantía especial de 2%.
A estas especiales circunstancias hace referencia toda la documentación preparatoria del
expediente (diferentes convenios suscritos entre la Consejería de Obras Públicas y
Vivienda y el Ayuntamiento de Jaén, PISTA, Órdenes de trabajo internas, etc.), por lo
que, si bien faltaría alguna formalidad, indirectamente sí se han documentado en el
expediente las circunstancias especiales que han llevado a exigir la constitución de esta
garantía especial.
ALEGACION Nº 8
Nº PÁGINA
82 a 86
TEXTO QUE SE ALEGA
III.1 Conclusiones relativas a los contratos para la construcción, instalación y
explotación del Sistema Tranviario de Jaén.
Construcción e instalación del tranvía
4ª Para la construcción e instalación del tranvía de Jaén FFJA celebró diversos
contratos, entre ellos, el de redacción del proyecto de trazado y de construcción,
por importe de 2.036.880 euros, IVA incluido, formalizado el 12 de junio de 2008.
En este expediente se han detectado diversas actuaciones que no se ajustaron a la
normativa contractual y que no fueron acordes a los principios de objetividad,
transparencia y concurrencia que han de presidir la contratación pública. Entre
tales irregularidades e incidencias procede citar: …> la falta de motivación
suficiente del informe de valoración de las ofertas, en el que se incluyeron
subcriterios y ponderaciones no previstos en el PCAP; …>
5ª Otro contrato celebrado por FFJA fue el de las obras del tranvía de Jaén, por
importe de 71.826.158,06 euros, IVA incluido, adjudicado el 15 de abril de 2009.
En la tramitación del expediente, mediante procedimiento abierto con pluralidad
de criterios de adjudicación, se han detectado diversas irregularidades e
incidencias, como son: …> el establecimiento de un sistema de valoración de las
ofertas, determinante en su selección, que no estaba previsto en la LCSP y
que incluía un elemento de valoración adicional distinto de la suma de las
puntuaciones obtenidas, lo que no resultaba acorde con el principio de
transparencia; …> y la falta la motivación, en el informe de evaluación técnica de
las ofertas, de las puntuaciones otorgadas respecto de algunos de los criterios de
adjudicación.
7ª FFJA adjudicó el 29 de abril de 2009, mediante procedimiento abierto con
pluralidad de criterios de adjudicación, la dirección de las obras del tranvía, por
importe de 3.030.885,67 euros, IVA incluido. El expediente contractual ha
adolecido de incidencias e irregularidades tales como: …> y la falta de
determinación de los aspectos a valorar y de motivación de las puntuaciones
25
otorgadas respecto de algunos de los criterios de adjudicación en el informe de
evaluación técnica de las ofertas …>;
8ª Los servicios de control de calidad del sistema tranviario fueron adjudicados el
14 de abril de 2009 por FFJA, mediante procedimiento abierto con pluralidad de
criterios de adjudicación, por 545.880,39 euros, IVA incluido. …> En el
expediente contractual se han detectado análogas incidencias e irregularidades que
en el contrato de dirección de obras. …>
9ª El 11 de mayo de 2009, FFJA acordó iniciar un expediente para la contratación
de una asistencia técnica y asesoría en materia de comunicación para la
implementación del tranvía de Jaén, …>.
En este expediente se han detectado diversas irregularidades e incidencias, tales
como …> la ausencia de justificación de las puntuaciones concedidas en la
valoración de las ofertas.
ALEGACIÓN
En relación con la inclusión de subcriterios,
hemos de señalar que, si se analizan con
detenimiento los conceptos, (llamados por este Tribunal “subcriterios”), en los que se
desarrollan cada uno de los criterios de valoración recogidos en los PCAP, se puede
apreciar que los mismos no son ajenos, ni se desvían, de éstos, ajustándose a lo
establecido en los PCAP. En definitiva, lo que se hace con la subdivisión introducida, es
dar una mayor transparencia a los análisis que de los criterios hace la Comisión Técnica
a efecto de la valoración de los mismos, garantizando al mismo tiempo una mayor
seguridad jurídica a los concursantes.
Lo que venimos exponiendo se aprecia con claridad en los distintos contratos
celebrados como se indica a continuación.
Para el Contrato de redacción de Proyecto trazado y de construcción dentro del criterio
de Metodología y Grado de Conocimiento, cuya puntuación máxima es de 45 puntos, se
han considerado como subcriterios:
- la Metodología a seguir por el contratista para la realización de los trabajos
- y el Grado de Conocimiento de la actuación.
Dentro del Criterio de Personal, cuya puntuación máxima es de 25 puntos, se han
considerado como subcriterios: la titulación, experiencia, experiencia específica para
este tipo de trabajos, la dedicación y la relación con la empresa (fijo de plantilla, …) del
personal exigido y que es clave e importante para realización de los trabajos como son
el Director de de proyecto y los especialistas en Instalaciones, Geotecnia y Estructuras.
Para el criterio de Adaptación e idoneidad de la dimensión y capacidad al objeto del
trabajo se han considerado como subcriterios el Software y Medios topográficos que
usará el contratista para la ejecución de los trabajos, la oficina a disponer así como la
certificación de calidad ISO 9000 y 14000.
26
Para el Contrato de obras, dentro del criterio A.1. Calidad del Estudio del Proyecto y
cumplimiento de las prescripciones del PPTP, cuya puntuación máxima es de 36 puntos,
se ha considerado como subcriterios:
- el Estudio del Proyecto (Memoria, Planos y Pliego) y comprobación de
mediciones y presupuesto que se aporte dentro del subcriterio “Análisis y
comprobación de proyecto, memoria, planos y pliego, presupuestos; Mediciones;
Descripción actividades complejas, procesos constructivos. propuestos, análisis
condiciones externas”
- el conocimiento de la actuación a ejecutar y del terreno
- el Estudio de las prescripciones específicas del PPTP
Dentro del criterio A.2 Medidas para garantizar la calidad, cuya puntuación máxima es
12 puntos, se han considerado como subcriterios:
- el personal y medios para el CCM (materiales)
- el personal y medios para el CCE (procesos) y el CCG (geométrico)
- el Manual de calidad, Procedimientos técnicos específicos de ejecución de obras,
plan de ensayos de autocontrol y sistema de calidad certificado que se aporte
dentro del subcriterio del PAC
Dentro del criterio A.3 Plazo ofertado y Programación de la obra, cuya puntuación
máxima es 12 puntos, se han considerado como subcriterios:
- el Plazo ofertado
- los medios a utilizar entre los que se consideran el personal y maquinaria para la
ejecución de las distintas actividades y los rendimientos considerados para ellas.
- racionalidad y justificación del plazo ofertado y programación de obra
- la Valoración de las curvas de producción
- las medidas a adoptar contra las lluvias.
Dentro del criterio A.4 Equipo Humano y medios materiales, cuya puntuación máxima
es de 10 puntos, se han considerado los siguientes subcriterios:
- el Dimensionamiento y Racionalidad de la Maquinaria e Instalaciones a utilizar
para la ejecución de los trabajos, así como su capacidad y calidad.
- el personal que intervendrá en la ejecución de los trabajos y que es clave para la
ejecución de los mismos como es el Jefe de Obra General y los Jefes de Obra de
los distintos tramos o “subobras” considerados para la ejecución de los trabajos
(Jefe de Obra i, II, III, IV, V, VI, VII y VIII, así como el Organigrama.
Dentro del criterio A.5 Idoneidad de materiales y suministros, cuya puntuación máxima
es de 10 puntos, se han considerado los siguientes subcriterios:
- el Grado de cumplimiento del Anejo PPTP en cuanto a especificaciones de
suministros y materiales que se usarán en la ejecución de la obra.
- Las Cartas de compromiso de suministro aportados
- Integración ambiental
27
Dentro del criterio A.6 Seguridad y Salud laboral, cuya puntuación máxima es de 10
puntos, se han considerado los siguientes subcriterios:
- la Adecuación del Plan de SSL a la obra a ejecutar
- la revisión del Estudio de SSL del proyecto y la mejoras que se propongan al
mismo
- la previsión y eliminación de riesgos potenciales
- el sistema interno de control de la SSL propio o subcontratado del que se
disponga
- los Procesos de formación que se seguirán durante la ejecución a de las obras
Dentro del criterio A.7 Plan de Gestión Medioambiental, cuya puntuación es de 10
puntos, se han considerado los siguientes subcriterios:
- la adecuación de la propuesta del Plan de Gestión Medioambiental que se realice
- el certificado de Gestión Medioambiental del que se dispone
- la Precisión en la identificación de medidas preventivas y correctoras aplicables
que se proponen.
Para el contrato de Dirección de las obras, dentro del criterio de Metodología y Grado
de Conocimiento, cuya puntuación máxima es de 45 puntos se han considerado como
subcriterios:
- la Metodología ha seguir por el contratista para la realización de los trabajos
- el Grado de Conocimiento de la actuación
- la Descripción de Fases en las que realizarán los trabajos.
Dentro del Criterio de Personal, cuya puntuación máxima es de 25 puntos, se ha
considerado como subcriterios la titulación, experiencia, experiencia específica para
este tipo de trabajos, la dedicación y la Relación con la empresa (fijo de plantilla, …)
del personal exigido y que es clave e importante de la Dirección Obra para realización
de los trabajos como es el Director de Obra y los Jefes de Unidad de los distintos tramos
o “subobras” considerados para la ejecución del Sistema Tranviario de Jaén, como son
los Tramos I, II, superestructura, Integración Urbana, Talleres y cocheras, Instalaciones
no ferroviarias , Acometidas Eléctricas y Electrificación Tranviaria e Instalaciones de
Seguridad, comunicaciones y control.
Para el criterio de Adaptación e idoneidad de la dimensión y capacidad al objeto del
trabajo se han considerado como subcriterios el Software y Medios topográficos que
usará el contratista para la ejecución de los trabajos, la oficina a disponer para la
Dirección de Obras así como la certificación de calidad ISO 9000 y 14000.
Igual se aprecia para el Contrato de Control de Calidad en el que dentro del criterio de
Metodología y Grado de Conocimiento, cuya puntuación máxima es de 45 puntos se ha
considerado como subcriterios:
- la Memoria Técnica y Grado de Conocimiento aportada en la que a su vez se
han considerado como subcriterios la Descripción de los trabajos, de las obras y
geotécnica que se realiza así como la inclusión de fotos y planos de planta de los
que se deduzca que se conoce la actuación.
28
- la metodología para la realización de los trabajos en los que se han considerado
como subcriterios la metodología para la realización de los trabajos propiamente
dicha, el laboratorio a disponer a pie de obra, el tratamiento estadístico de los
ensayos y resultados, la metodología de la verificación de instalaciones de
producción así como los plazos en los que se realizarán los ensayos así como el
flujo de información.
- El Laboratorio en el que se consideran como subcriterios los medios del
laboratorio de obra los medios del laboratorio principal.
En cuanto al criterio del personal cuya puntuación máxima es de 25 puntos, se ha
considerado como subcriterios la titulación, experiencia, experiencia específica para
este tipo de trabajos, la dedicación y la Relación con la empresa (fijo de plantilla, …)
del personal exigido y que es clave e importante del control de calidad para realización
de los trabajos como es el Coordinador de Obra Civil y Coordinador de Instalaciones.
Para el criterio de Adaptación e idoneidad de la dimensión y capacidad al objeto del
trabajo se han considerado como subcriterios el Software y Medios topográficos que
usará el contratista para la ejecución de los trabajos, la oficina a disponer para el Control
de Calidad así como la certificación de calidad ISO 9000 y 14000.
Se trata, en definitiva, de meras pautas o métodos de valoración utilizados por la
Comisión Técnica al amparo del criterio de discrecionalidad técnica que no suponen
transgresión legal alguna como así lo ha entendido el Tribunal Supremo (STS de 5 de
"tablas de valoración", al venir éstas a recoger, con precisión y como modo de
justificación, extremos referidos a métodos, técnicas o instrumentos de valoración, que
no pueden devenir improcedentes ni ilegales, como se recoge en el informe 28/95, de 24
de Octubre, de la Junta Consultiva, sea cual sea el momento en que se señalaran si,
como aquí, al final resulta, con la intervención de los órganos técnicos prevista en el
Reglamento de 22 de Abril de 1.986, que, en definitiva, quedaron explicados,
razonadamente y tras un método transparente y adecuado, los fundamentos y la propia
razón de ser tanto de la propuesta, como del acto de adjudicación, a efectos de cumplir
con la necesidad de acierto y con los requisitos de motivación que, por cierto, son
insoslayables, y en lo que tampoco aparece indicio alguno que se oponga a la
objetividad debida en orden a la determinación de esa proposición más ventajosa, de
modo que ha de rechazarse que concurra causa de ilegalidad o de anulación, salvo
que, contra la lógica más elemental, pudiera ser determinante de esas soluciones
cualquier alegación circunstancial y de escasa trascendencia y entidad que tornaría en
imposible la contratación administrativa, pues sería inmotivada o nula cualquier
adjudicación”.
Pero incluso, obviando lo anterior, no toda utilización de subcriterios por parte de la
Comisión Técnica o la Mesa de Contratación es contraria a la legalidad.
En este sentido, el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales ha
resumido su doctrina sobre la admisión de los subcriterios de valoración introducidos ex
novo en la tramitación del expediente, y que no estaban previstos en los Pliegos, en la
Resolución núm. 193/2015 adoptada en el Recurso núm. 63/2015 C.A. La Rioja 1/2015
de 27 de febrero de 2015, del siguiente modo:
29
“Sobre la admisión de los subcriterios de valoración que son introducidos ex novo en la
tramitación del expediente, y que no estaban previstos en los Pliegos, se ha consignado
por el Tribunal la siguiente doctrina en sus resoluciones (Resolución 92/2015, de 30 de
enero y 761/2014, de 15 de octubre): “La primera conclusión que cabe extraer de la
anterior dicción es que, tal y como señala el recurrente, el PCAP no estableció la
ponderación que se atribuía a cada uno de los aspectos o subcriterios que iban a ser
objeto de valoración dentro del criterio “programa de trabajo”. Esta indefinición del
PCAP ha sido objeto de análisis por parte de la doctrina de este Tribunal desde el
punto de vista del principio de transparencia, igualdad y libre acceso a la contratación,
en aplicación de la jurisprudencia emanada por el Tribunal de Justicia de la Unión
Europea en diversas resoluciones; a este respecto cabe citar la resolución nº 923/2014,
que, con cita de otras, señaló:
“Así, en la Resolución 304/2014, de 11 de abril, se ponía de relieve como la doctrina
sentada por el TJUE en el asunto C 532/06 (Alexandroupulis), resuelto mediante
sentencia de 24 de noviembre de 2008, que previamente hemos citado, dejaba a salvo la
doctrina que el propio Tribunal mantuvo en STJUE de 24 de noviembre de 2005 en el
asunto C 331/04 (ATI EAC y Viaggi di Maio), cuyo apartado 32 dispone:
“32. En consecuencia, procede responder a las cuestiones prejudiciales que los
artículos 36 de la Directiva 92/50 y 34 de la Directiva 93/38 deben interpretarse en el
sentido de que el Derecho comunitario no se opone a que una mesa de contratación
atribuya un peso específico a elementos secundarios de un criterio de adjudicación
establecidos con antelación, procediendo a distribuir entre dichos elementos
secundarios el número de puntos que la entidad adjudicadora previó para el criterio en
cuestión en el momento en que elaboró el pliego de condiciones o el anuncio de
licitación, siempre que tal decisión:
— no modifique los criterios de adjudicación del contrato definidos en el pliego de
condiciones;
— no contenga elementos que, de haber sido conocidos en el momento de la
preparación de las ofertas, habrían podido influir en tal preparación;
— no haya sido adoptada teniendo en cuenta elementos que pudieran tener efecto
discriminatorio en perjuicio de alguno de los licitadores”
…
De lo anterior se deduce que el grado de concreción exigible a los pliegos es aquel que
permita a los licitadores efectuar sus ofertas conociendo de antemano cuáles van a
ser los criterios que va a utilizar el órgano de contratación para determinar la oferta
económicamente más ventajosa, no permitiendo que dicho órgano goce de una
absoluta discrecionalidad a la hora de ponderar las ofertas efectuadas por cada
licitador, sino que esa discrecionalidad ha de basarse en todo caso en juicios técnicos
previamente explicados en los pliegos, lo que permitirá, por un lado, que los licitadores
efectúen sus ofertas de forma cabal, garantizando el principio de transparencia e
igualdad de trato y, por otro lado, que sea posible revisar la solución alcanzada por el
órgano de contratación, no dejando a su absoluto arbitrio la aplicación de tales
criterios.
En cuanto a la forma de lograr tal nivel de detalle, sin embargo, no es necesario en
todo caso que sea a través de la asignación de bandas de puntos, sino que basta con
que la descripción del criterio sea lo suficientemente exhaustiva, estableciendo las
30
pautas que van a seguirse a la hora de valorar cada oferta. Debe tenerse en cuenta que
cuando se trata de criterios sujetos a juicios de valor la descripción será siempre y
necesariamente subjetiva, pues en otro caso estaríamos ante criterios evaluables
mediante fórmulas.
[…] Exigir que se ponderen todos y cada uno de los aspectos que se contienen en la
descripción de cada criterio nos llevaría a un círculo vicioso pues cada subcriterio a su
vez habrá de contener también su descripción, la cual contendrá a su vez una relación
de distintos aspectos que serán tenidos en cuenta y que deberían entonces ser objeto a
su vez de ponderación. No cabe, por ello, establecer una regla general que exija
siempre y en todo caso establecer la ponderación de todos y cada uno de los aspectos
contenidos en cada criterio y subcriterio, sino que lo que ha de exigirse es que lo que
va a ser objeto de valoración esté suficientemente concretado.
Indudablemente, el órgano de contratación cuando efectúe la correspondiente
valoración habrá de motivar adecuadamente la otorgada a cada licitador y en ese
momento habrá de revisarse si se han cumplido los requisitos exigidos por la
jurisprudencia antes señalada: que no modifiquen criterios de adjudicación del
contrato definidos en el pliego de condiciones; que no contenga elementos que, de
haber sido conocidos en el momento de la preparación de las ofertas, habrían podido
influir en tal preparación y que no haya sido adoptada teniendo en cuenta elementos
que pudieran tener efecto discriminatorio en perjuicio de alguno de los licitadores.”
(El subrayado es del propio Tribunal)
Analizando el expediente que nos ocupa, a la luz de la jurisprudencia y doctrina
anterior, podemos concluir:
a) Que en los PCAP´s aplicables a estos expedientes contienen una enumeración
detallada de los criterios de adjudicación y de la ponderación atribuidas a los
mismos en el Anexo num. para el contrato de redacción de proyecto y en el
Anexo núm. 6 para los contratos de ejecución de obra, dirección de obra y
control de calidad, completada con la indicación en el punto 7.2.2 del PCAP
para el contrato de redacción de proyecto, Anexo núm. 2A para el contrato de
ejecución de obra y Anexo num. 3 para los contratos de dirección de obra y
control de calidad de la documentación técnica a presentar por los licitadores
en el sobre núm. 2, por lo que se han concretado suficientemente los aspectos
de la oferta técnica que van a ser objeto de valoración.
b) Que en modo alguno se han modificado los criterios de adjudicación definidos
en los pliegos, sólo se han acotado, mediante elementos secundarios, como los
define el Tribunal, a fin de facilitar su puntuación y dar mas transparencia a la
misma.
c) Ningún nuevo elemento se ha introducido que no fuera conocido por los
concursantes a la hora de elaborar sus propuestas, y, volviendo al ejemplo de
los suministros, desde luego los participantes en la licitación, sabían que a la
hora de puntuar la localización de los puntos de conexión de los suministros, se
iba a valorar los correspondientes a la electricidad, agua, saneamiento, etc..
31
d) Los elementos secundarios utilizados para el desarrollo y puntuación de los
criterios de valoración, han sido universales; es decir, se han aplicado por igual
a todos los licitadores sin discriminación de ninguno de ellos.
El mismo criterio que el Tribunal Administrativo Central, ha sido el que ha adoptado
sobre este asunto el Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de la Junta de
Andalucía (Resolución 126/2015, dictada en el Recurso 244/2014, de 25 de marzo).
Por todo cuanto antecede, entendemos que debe dejarse sin efecto la incidencia
registrada sobre este asunto, no sólo porque la Comisión Técnica no se ha apartado del
cauce delimitado para los criterios de valoración por los PCAP; sino porque la mas
reciente doctrina y jurisprudencia admite la actuación llevada a efecto por la Comisión
Técnica del concurso de referencia.
El Tribunal de Cuentas también afirma en su informe que se ha establecido, en el
expediente de ejecución de obra, un sistema de valoración de las ofertas que no estaba
previsto en la LCSP y que incluía un elemento de valoración adicional distinto de la
suma de las puntuaciones obtenidas, lo que no resultaba acorde con el principio de
transparencia.
El procedimiento de valoración establecido en el PCAP, que en aquellas fechas también
utilizaba el Ministerio de Fomento de la AGE, consistía, siguiendo, por cierto,
recomendaciones de la UE sobre adjudicación a la oferta más económica, en establecer
un grupo de ofertas de calidad técnica elevada superiores a una puntuación determinada,
y de entre las mismas seleccionar la más económica.
A estos efectos, el punto 1.3. “Evaluación global de las ofertas” del Anejo 6 del PCAP
del contrato de obras establece que “a) (…) el Comité Técnico, encargado del estudio
de las Propuestas de las proposiciones, podrá aportar a la Mesa de Contratación una
solicitud razonada sobre un valor mínimo a emplear, en razón de la especifidad técnica
expediente, distinto de 70 (…)”.
En el caso del expediente que nos ocupa, el establecimiento del grupo de ofertas de
calidad técnica elevada se define en función del umbral mínimo de puntuación técnica
mayor de 70 puntos conforme a lo establecido a priori en el citado Anejo del PCAP,
dado que no se formuló solicitud de modificación de dicho valor. En todo caso, dicha
definición hubiera sido formulada con posterioridad a la evaluación técnica, pero
siempre antes de la apertura de ofertas económicas.
La definición del valor mínimo diferenciador tenía por objetivo delimitar estas ofertas
(calidad técnica elevada) de aquellas otras que, cumpliendo los umbrales mínimos de
calidad exigidos en el PCAP, no alcanzaran, sin embargo, la excelencia en la calidad de
la oferta (ofertas situadas en el intervalo de calidad técnica suficiente). Es decir, el
planteamiento que subyace es el de que las empresas que se incluyen en cada uno de los
dos grupos ostentan una calidad técnica similar entre ellas.
De tal modo que, salvo que la oferta económica del segundo grupo fuera
sustancialmente más económica, de modo que compensara la menor calidad técnica –en
32
los términos y proporciones que objetivamente se señalan en el propio Pliego-, se
seleccionaría a la oferta más económica del grupo de calidad técnica elevada. Se
determina por tanto un factor de ponderación añadido entre la puntuación técnica y la
puntuación económica -obtenida por las ofertas más económicas de cada grupo de
ofertas-, que permita una discriminación positiva en aras de priorizar la oferta más
económica, siempre que la diferencia de puntuación técnica no fuere de determinada
relevancia predefinida.
Todo ello en definitiva conforme a la aplicación de unas fórmulas previstas
expresamente en el PCAP que objetivizan completamente el procedimiento para la
selección de la oferta económicamente más ventajosa.
Como se ve, el procedimiento era transparente, completo, objetivo y conocido de
antemano por los licitadores en su integridad, no habiendo sido impugnado, además, por
ningún interesado.
DOCUMENTOS APORTADOS -
Documento 15_ Informe de 27 de
septiembre de 2017 del gerente del
contrato de redacción del proyecto
de trazado y de construcción en
relación con los subcriterios
empleados en la evaluación técnica
del expediente.
- Documento 16_ Informe de 22 de
septiembre de 2017 del gerente del
contrato de ejecución de obras en
relación con los subcriterios
empleados en la evaluación técnica
del expediente
- Documento 17_ Informe de 22 de
septiembre de 2017 del gerente del
contrato de dirección de obras en
relación con los subcriterios
empleados en la evaluación técnica
del expediente.
- Documento 18_ Informe de 22 de
septiembre de 2017 del gerente del
contrato de control de calidad de
las obras en relación con los
subcriterios empleados en la
evaluación técnica del expediente
- Documento 19_evaluación técnica
completa del expediente de control
de calidad de las obras.
- Documento 20_evaluación técnica
completa del expediente de
dirección de obras
- Documento 21_evaluación técnica
completa del expediente de
33
ejecución de obras
- Documento 22_evaluación técnica
completa del expediente de
redacción del proyecto de trazado
y de construcción
- Documento 23_evaluación técnica
completa del expediente de
asistencia técnica y asesoría en
materia de comunicación
ALEGACION Nº 9
Nº PÁGINA
82 a 83
TEXTO QUE SE ALEGA
III.1 Conclusiones relativas a los contratos para la construcción, instalación y
explotación del Sistema Tranviario de Jaén.
Construcción e instalación del tranvía
4ª Para la construcción e instalación del tranvía de Jaén FFJA celebró diversos
contratos, entre ellos, el de redacción del proyecto de trazado y de construcción,
por importe de 2.036.880 euros, IVA incluido, formalizado el 12 de junio de 2008.
En este expediente se han detectado diversas actuaciones que no se ajustaron a la
normativa contractual y que no fueron acordes a los principios de objetividad,
transparencia y concurrencia que han de presidir la contratación pública. Entre
tales irregularidades e incidencias procede citar: …> así como la formalización
del contrato fuera del plazo legalmente establecido.
ALEGACIÓN
Véase en este sentido la resolución Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales
de Andalucía 107/2012, que, aunque referida a la demora en la adjudicación, es
aplicable a la demora en la formalización, y establece que tal defecto de acuerdo con el
artículo 63.3 de la LRJPAC, no constituye una irregularidad invalidante del
procedimiento, pues “prevalece la satisfacción de la necesidad administrativa, a la que
atiende la adjudicación del contrato”.
ALEGACION Nº 10
Nº PÁGINA
82 a 83
TEXTO QUE SE ALEGA
34
III.1 Conclusiones relativas a los contratos para la construcción, instalación y
explotación del Sistema Tranviario de Jaén.
Construcción e instalación del tranvía
4ª Para la construcción e instalación del tranvía de Jaén FFJA celebró diversos
contratos, entre ellos, el de redacción del proyecto de trazado y de construcción,
por importe de 2.036.880 euros, IVA incluido, formalizado el 12 de junio de 2008.
…>
El contrato fue modificado, un mes después de su formalización, por un importe
de 61.496,82 euros, IVA incluido, con objeto de disponer de una cartografía más
precisa, sin justificarse por FFJA la imposibilidad de haber previsto la
circunstancia que lo motivó con anterioridad, lo que pone de manifiesto una
deficiente planificación de los trabajos a realizar al no haberse informado
suficientemente, en el momento de la licitación del contrato, del alcance de los
trabajos de los que ya se disponía.
ALEGACIÓN
En el momento de la licitación del contrato se había previsto y considerado que la
cartografía que Ferrocarriles de la Junta de Andalucía entregaría al adjudicatario del
contrato sería la que el Ayuntamiento de Jaén facilitaría, ya que disponía de cartografía
y así lo había manifestado en los contactos mantenidos en aquella época.
Iniciados los trabajos del contrato, y tal y como se puede ver en el Informe del Gerente
Proyecto que se adjuntó a la Solicitud de Ferrocarriles de la Junta de Andalucía de fecha
15 de septiembre de 2008 a la Dirección General de Transportes de la Consejería de
Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía de Encargo Específico
Complementario para la Redacción del Estudio de Trazado y Proyecto de Construcción
del Sistema Tranviario de Jaén, y que se adjunta como anexo al presente documento,
dicha cartografía fue suficiente para el desarrollo de los encajes previos de trazado del
Estudio de Alternativas. Ahora bien, a nivel de Proyecto de Construcción dicha
cartografía resultó ser insuficiente, ya que carecía del nivel de detalle y precisión
suficiente para poder desarrollar el trazado del Tranvía y la integración urbana de
fachada a fachada del proyecto de construcción.
Por ello fue necesaria la realización de un taquimétrico completo de toda la traza por la
que discurre el eje del tranvía de Jaén, de fachada a fachada, objeto de la modificación
del contrato, para poder disponer de todos los datos necesarios tanto en planta como en
alzado de bordillos, señalización horizontal y vertical, arquetas de servicios, entradas a
edificios, garajes y comercios, etc., que permitieran desarrollar el trazado del Tranvía y
la integración urbana de fachada a fachada a nivel de proyecto de construcción.
DOCUMENTOS APORTADOS - Documento 24_Informe del gerente de
22 de septiembre de 2017 de la actuación
sobre la planificación de los trabajos de
cartografía.
35
- Documento 25_Solicitud de
Ferrocarriles de la Junta de Andalucía de
fecha 15 de septiembre de 2008 a la
Dirección General de Transportes de la
Consejería de Obras Públicas y
Transportes de la Junta de Andalucía de
Encargo Específico Complementario para
la Redacción del Estudio de Trazado y
Proyecto de Construcción del Sistema
Tranviario de Jaén.
ALEGACION Nº 11
Nº PÁGINA
82 a 83
TEXTO QUE SE ALEGA
III.1 Conclusiones relativas a los contratos para la construcción, instalación y
explotación del Sistema Tranviario de Jaén.
Construcción e instalación del tranvía
4ª Para la construcción e instalación del tranvía de Jaén FFJA celebró diversos
contratos, entre ellos, el de redacción del proyecto de trazado y de construcción,
por importe de 2.036.880 euros, IVA incluido, formalizado el 12 de junio de 2008.
…>
El total facturado por el contratista ascendió a 2.156.745,94 euros, IVA incluido.
Dicha cuantía comprendía, además del importe del contrato y de la modificación,
el de una factura por trabajos realizados en febrero de 2010, por 58.369,12 euros,
sin que conste que se motivara la necesidad de estos y sin que se fiscalizara este
gasto ni se formalizara contrato alguno o, en su caso, se tramitara la
correspondiente modificación que le diera la debida cobertura contractual. El pago
de esta última factura fue asumido en exclusiva por FFJA.
ALEGACIÓN
En relación con estos trabajos hemos de manifestar que, en su momento, el Ente Público
de Gestión de Ferrocarriles Andaluces tramitó la “Propuesta de gasto
CGE20000026836”, en la que se hacía constar el objeto de los trabajos y se motivaba su
necesidad. Esta propuesta de gasto no llegó a culminar su tramitación como tal, al
advertirse expresamente la necesidad de tramitar un expediente de diferente naturaleza,
motivo por el cual, Ferrocarriles de la Junta de Andalucía tramitó el Expediente de
Liquidación ELF 20000031368, que tuvo por objeto acreditar la realización de la
prestación y su recepción de conformidad por la Agencia de Obra Pública de la Junta de
Andalucía, como soporte del resarcimiento al contratista para evitar un enriquecimiento
injusto de la Administración. El referido expediente estaba formado por:
36
- Informe de Liquidación de fecha 22 de julio de 2009;
- Memoria Justificativa de fecha 8 de septiembre de 2009;
- Informe de Asesoría Jurídica de 22 de octubre de 2009;
- Trámite de Audiencia al contratista de 22 de octubre de 2009
- Resolución de Aprobación de la Liquidación de Gastos de 26 de octubre de
2009.
A los efectos más arriba indicados (realidad y recepción de la prestación y su
cuantificación) dichos trabajos fueron certificados en la certificación nº 17 de febrero de
2010 y acreditados en la acreditación nº14 de marzo de 2010.
En marzo de 2010 Ferrocarriles de la Junta de Andalucía tramitó la recepción y
liquidación de la actuación con el Centro Directivo incluyendo la acreditación de dichos
trabajos, remitiendo a la Dirección General de Transportes y Movilidad el 11 de marzo
de 2010 la correspondiente “Acta de Recepción y Datos para la Liquidación para la
Recepción Definitiva” del contrato.
Por su parte, la Dirección General de Transportes y Movilidad con fecha 13 de abril de
2010, y en relación con los trabajos encomendados a Ferrocarriles de la Junta de
Andalucía para la redacción del “estudio de trazado y proyecto de construcción del
sistema tranviario de Jaén” Clave: 2008/0276 (T-JA6002/PPR0) resuelve:
· Aprobar la Liquidación Definitiva del trabajo de referencia, que producía
un saldo de sesenta y dos mil setenta y cinco con sesenta y seis euros
(862.175,66€), en el que estaban incluidos los trabajos del asunto.
· Que se tramiten las acreditaciones finales del trabajos y pendientes de
pago, entre las que estaba la Acreditación catorce, por importe de
61.871,27€, correspondiente a los trabajos que venimos analizando.
· Dar por entregados y aceptados los trabajos encomendados.
Finalmente, ha de subrayarse que según indica el oficio de remisión de la resolución,
con ese trámite, se dio por concluido el expediente de atribución tramitado en dicho
Centro Directivo.
Sin perjuicio de la aceptación y tramitación formal dada por el Centro Directivo
encomendante sobre dichos trabajos, la liquidación económica de los mismos por el
importe citado de 58.369,12 euros, se realizó finalmente por el Ente Público de Gestión
de Ferrocarriles Andaluces, contra la cuenta de resultados de la entidad como coste
directo de la actuación, registrándose contablemente en cuentas de gasto. Su
financiación se realizó con cargo a los ingresos de explotación incluidos en el
presupuesto de explotación de la sociedad, entre los que figuran, entre otros, el 6% de
gastos generales y corporativos reconocidos a favor de Ferrocarriles e imputados
presupuestariamente al coste de la actuación de Redacción del estudio de trazado y
proyecto de construcción del sistema tranviario de Jaén, atribuida a Ferrocarriles de la
Junta de Andalucía, según consta en la Resolución de la Consejería de Obras Públicas y
Transportes de 28 de marzo de 2008.
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DOCUMENTOS APORTADOS -
Documento 26_PROPUESTA DE
GASTO (Valor Inferior a 100.000
euros) CGE20000026836.
- Documento 27_Expediente de
Liquidación ELF 20000031368.
- Documento 28_Certificación nº 17
de febrero de 2010
correspondientes al Expediente: T-
JA6002/PPR0 y Acreditación nº14
de marzo de 2010 correspondiente
al Expediente: T-JA6002/PPRO,
Clave: 2008/0276.
- Documento 29_Escrito que
Ferrocarriles de la Junta de
Andalucía envió a la Dirección
General de Transportes y
Movilidad el 11 de marzo de 2010
al que se adjuntan Acta de
Recepción y Datos para la
Liquidación para la Recepción
Definitiva del contrato de
consultoría/asistencia técnica (con
realización de campaña
geotécnica) para la redacción del
estudio de trazado y proyecto de
construcción del sistema tranviario
de Jaén. expediente: T-
JA6002/PPR0.
- Documento 30_Resolución de la
Dirección General de Transportes
y Movilidad de “Aceptación
entrega y liquidación definitiva de
los trabajos encomendados a
ferrocarriles de la Junta de
Andalucía para la redacción del
“estudio de trazado y proyecto de
construcción del sistema tranviario
de Jaén” Clave: 2008/0276 (T-
JA6002/PPR0) y el escrito de
remisión de la misma al que se
adjunta Informe del servicio de
infraestructuras del transporte para
la entrega, aceptación y
tramitación de la acreditación de la
atribución, todos de fecha 13 de
abril de 2010.
- Documento 31_Informe del
Gerente de Actuaciones , de 25 de
septiembre de 2017; que incluye la
siguiente documentación:
38
-Presentaciones 1, 2, 3, 4, 5, 6 y
7.
-Audiovisual (en formato digital,
DVD). Se remite DVD por correo
ordinario debido al tamaño del archivo.
ALEGACION Nº 12
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TEXTO QUE SE ALEGA
III.1 Conclusiones relativas a los contratos para la construcción, instalación y
explotación del Sistema Tranviario de Jaén.
Construcción e instalación del tranvía
4ª Para la construcción e instalación del tranvía de Jaén FFJA celebró diversos
contratos, entre ellos, el de redacción del proyecto de trazado y de construcción,
por importe de 2.036.880 euros, IVA incluido, formalizado el 12 de junio de 2008.
…>
En ejecución del contrato, el consultor redactó un estudio de alternativas del
sistema tranviario de Jaén y un estudio de demanda partiendo para ello de los
datos de demanda de los autobuses urbanos de la ciudad. Este estudio partía de
una demanda media diaria del transporte público que ascendía a 22.465 viajeros
en día laborable, equivalente a unos 6,7 millones de viajeros anuales; sin embargo,
la empresa concesionaria del servicio de transporte por autobús contaba con
una demanda aproximada de cinco millones de viajeros anuales, por lo que el
referido estudio fijaba un incremento de la demanda del 34% sobre la efectiva del
transporte en autobuses urbanos, sin que dicho aumento se sustentara en datos
contrastados que fundamentaran dicha previsión y su sostenibilidad en el tiempo,
manifestando el propio estudio que dichos cálculos eran optimistas.
En un informe posterior, de 17 de enero de 2013, realizado por Ferrocarrils
de la Generalitat de Catalunya (FGC) para el Ayuntamiento de Jaén con la
finalidad de determinar las posibilidades y modalidades de explotación, el estudio
de la demanda que podría tener el servicio tranviario arrojaba unos resultados
inferiores a los previstos en el estudio encargado por la COPT, partiendo de los
mismos términos en que este se realizó, esto es, teniendo en cuenta que en él no se
contemplaba ninguna restructuración del transporte en superficie y que la
experiencia de la marcha en blanco con acceso gratuito a los tranvías había
mostrado un grado de utilización de 8.000 viajeros/día. Bajo estos postulados,
FGC estimó que, en el primer año de explotación, la demanda podía estar
alrededor de 1.500.000 viajeros/año, frente a los 2.292.000 que preveía el estudio de
la COPT, y, a diez años vista, en función de la evolución de diversas variables del
servicio y entorno, podría ascender a un valor en la horquilla de 1.750.000–
2.100.000 viajeros/año, frente a los 3.237.000 del citado estudio.
39
El estudio de alternativas fue acordado por la COPT el 1 de diciembre de 2008. De
entre las tres alternativas objeto de estudio se seleccionó la que presentaba valores
más altos de demanda afectada y era menos sensible a la distancia de cobertura.
El trazado del tranvía ocupa 4,7 kilómetros de longitud, siendo precisa la
expropiación de terrenos con una extensión total de 81.476,72 m2, lo que requirió
realizar pagos por un total de 2.462.777,55 euros.
El proyecto constructivo, que fue aprobado por la COPT el 16 de diciembre de
2008, preveía un presupuesto de ejecución para la obra del tranvía de
96.540.198,83 euros. (Subepígrafe II.1.2.2).
ALEGACIÓN
Con relación a lo anterior indicar que:
- El estudio de demanda del Proyecto de Construcción del Sistema Tranviario de
Jaén ha sido realizado por profesionales técnicos cualificados y con gran
experiencia y reconocido prestigio en este tipo de trabajos y siguiendo una
metodología de trabajo adecuada para este tipo de estudios.
- El Estudio de Demanda del Proyecto de Construcción del Sistema Tranviario de
Jaén se realiza en el año 2008 en unas condiciones de contorno y un servicio a
prestar por el Sistema Tranviario de Jaén.
- En cuanto al Informe de FGC indicar que:
· Se desconocen las condiciones del mismo, los autores del mismo y los
trabajos llevados a cabo para confección del mismo (sólo consta de 2
hojas).
· Se realiza en el año 2013 (5 años después) y con unas condiciones de
contorno y servicio a prestar distinto a los del Proyecto de Construcción
del Sistema Tranviario de Jaén.
En suma: las circunstancias sobrevenidas en relación a la crisis económica
pueden haber influido en el número de viajes que pudiera captar el tranvía durante esos
años. La gran mayoría de los sistemas de transporte público de viajeros en ámbitos
metropolitanos ha sufrido reducciones de su demanda. Por otro lado la utilización
puntual de un sistema de transporte de forma excepcional como se produjo en los días
en los que FGC habla de 8.000 viajeros/día no se puede considerar un método que
aporte fiabilidad al cálculo de una demanda anual.
ALEGACION Nº 13
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TEXTO QUE SE ALEGA
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III.1 Conclusiones relativas a los contratos para la construcción, instalación y
explotación del Sistema Tranviario de Jaén.
Construcción e instalación del tranvía
5ª Otro contrato celebrado por FFJA fue el de las obras del tranvía de Jaén, por
importe de 71.826.158,06 euros, IVA incluido, adjudicado el 15 de abril de 2009.
En la tramitación del expediente, mediante procedimiento abierto con pluralidad
de criterios de adjudicación, se han detectado diversas irregularidades e
incidencias, como son: …> la evaluación del grado de cumplimiento del pliego de
prescripciones técnicas como criterio de valoración técnica cuando las
prescripciones de dicho documento eran, en todo caso, de obligada observancia
en la ejecución de los contratos …>
ALEGACIÓN
En el PCAP en el ANEJO Nº6 de CRITERIOS OBJETIVOS PARA LA
VALORACIÓN DE OFERTAS, en el apartado 1.1 de VALORACIÓN TÉCNICA se
establece que “son de obligado cumplimiento las prescripciones que establezca el PPTP
del concurso”.
Por su parte, en el apartado 1.1 A.1 de Calidad del Estudio del Proyecto y cumplimiento
de las prescripciones del PPTP, conforme al apartado G) del Anejo 2A y PPTP, se
aclara que se valorará el “nivel de cumplimiento de las prescripciones del PPTP y
adecuación de las alternativas y propuestas, en su caso, permitidas o impuestas por el
mismo, lo cual se evaluará desde el punto de vista técnico”.
Igualmente se indica que
“Desde el punto de vista económico el Contratista habrá incluido en su presupuesto el
coste del cumplimiento de tales prescripciones.”
Es decir, lo que se valora en la evaluación técnica de las ofertas en relación con el nivel
o grado de cumplimiento de las prescripciones técnicas, dado que el cumplimiento de
las prescripciones es obligatorio, es la calidad de la oferta y la profundidad del estudio
de la misma reflejados en la exposición del modo en que cada licitador va a proceder al
cumplimiento de las prescripciones del Pliego. De manera que los procedimientos,
recursos y medios propuestos para la realización de los trabajos permiten considerar que
se encuentra en unas mejores condiciones de cumplimiento de las prescripciones y su
aseguramiento.
Reforzando esta previsión del PCAP, la Sala Quinta del TJUE, en su Sentencia de 12
marzo 2015 (C-538), ha manifestado que los artículos 2 y 53, apartado 1, letra a), de la
Directiva 2004/18 deben interpretarse en el sentido de que permiten, en principio, a un
poder adjudicador considerar como criterio de valoración de las ofertas presentadas por
los licitadores en un contrato público el grado de conformidad de éstas con las
exigencias que figuran en los pliegos de la licitación.
A la vista de los argumentos anteriores, y especialmente, de lo manifestado por el
propio TJUE, puede considerarse que fue conforme a Derecho la previsión del Pliego
objeto de esta alegación.
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ALEGACION Nº 14
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III.1 Conclusiones relativas a los contratos para la construcción, instalación y
explotación del Sistema Tranviario de Jaén.
Construcción e instalación del tranvía
5ª Otro contrato celebrado por FFJA fue el de las obras del tranvía de Jaén, por
importe de 71.826.158,06 euros, IVA incluido, adjudicado el 15 de abril de 2009.
En la tramitación del expediente, mediante procedimiento abierto con pluralidad
de criterios de adjudicación, se han detectado diversas irregularidades e
incidencias, como son: …> la posibilidad prevista en el PCAP de variar al alza el
importe del contrato por la ejecución de la obra en un plazo inferior al ofertado, lo
que no tenía cobertura en la LCSP; …>
ALEGACIÓN
A la vista del texto literal del apartado 4 del artículo 75 de la LCSP que a continuación
transcribimos, no puede compartirse la apreciación del Tribunal en este apartado, pues
expresamente contempla:
“4. Los contratos, cuando su naturaleza y objeto lo permitan, podrán incluir
cláusulas de variación de precios en función del cumplimiento de determinados
objetivos de plazos o de rendimiento, así como penalizaciones por
incumplimiento de cláusulas contractuales, debiendo determinar con precisión
los supuestos en que se producirán estas variaciones y las reglas para su
determinación”.
Con idéntica literalidad encontramos el apartado 4 del art. 87 del vigente TRLCSP.
Por su parte, la Junta Consultiva Junta Consultiva de contratación del Estado, en su
Informe 52/09, de 26 de febrero de 2010, recoge lo siguiente:
Como ya adelantó el Consejo de Estado antes de que el legislador introdujera el
actual Artículo 75.4 de la Ley de Contratos del Sector Público, si bien los
contratos administrativos han de tener un precio cierto, como por otra parte
exige el actual artículo 75.1 de la Ley de Contratos del Sector Público y exigía
antes el ya derogado artículo 14 de la Ley de Contratos de las Administraciones
Públicas, “precio cierto no es precio fijo, pues con referencia a aquél lo que ha
dispuesto la legislación (administrativa o civil) es la certeza de la concurrencia
42
del precio, no de sus contingencias” (dictamen del Consejo de Estado de 4 de
marzo de 1993). Así el principio del precio cierto admite un precio sujeto a
variaciones, aunque determinable en todo caso”.
La cláusula 7 y la letra D del Cuadro resumen unido al PCAP, se ajustaron pues a la
normativa vigente.
Independiente de lo anterior, cabe informar de que esta variación del precio del contrato
por plazo, prevista en el PCAP, no llegó a producirse ya que la ejecución de la obra no
se realizó en un plazo inferior al ofertado.
ALEGACION Nº 15
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III.1 Conclusiones relativas a los contratos para la construcción, instalación y
explotación del Sistema Tranviario de Jaén.
Construcción e instalación del tranvía
5ª Otro contrato celebrado por FFJA fue el de las obras del tranvía de Jaén, por
importe de 71.826.158,06 euros, IVA incluido, adjudicado el 15 de abril de 2009.
…>
Este contrato se modificó por importe de 11.722.921,69 euros, lo que representaba
el 16,32% del precio inicial. Esta modificación no se debió a causas imprevistas
sino a omisiones en las actuaciones preparatorias que han de practicarse para
conocer las necesidades a cubrir y el alcance de los trabajos a llevar a cabo,
resultando deficientes o incompletos los que se habían efectuado, así como a una
descoordinación, en lo que respecta al material móvil ‒que no se ajustaba a las
características de la vía‒ entre las Administraciones intervinientes, esto es, entre la
COPT, como responsable de la ejecución de la obra a través de FFJA, y el
Ayuntamiento de Jaén, como órgano titular del servicio tranviario. Las obras
objeto de la modificación contractual se ejecutaron sin la preceptiva tramitación
previa que hubiera procedido, y por tanto sin audiencia previa del contratista ni
fiscalización del gasto, sin aprobación por el órgano de contratación de los gastos
complementarios precisos, así como sin la correspondiente formalización. La
modificación efectuada precisó de la posterior convalidación del gasto. De este
modo, el menor coste del contrato obtenido por la baja de la oferta presentada por
el adjudicatario tuvo un alcance inferior al incrementarse el precio a causa del
modificado.
ALEGACIÓN
43
Con respecto a la constatación del Tribunal relativa a que la modificación no se debió a
causas imprevistas sino a omisiones en las actuaciones preparatorias, cabe indicar lo
siguiente:
1º En el punto 29.- MODIFICACIÓN DEL CONTRATO DE OBRAS del PCAP del
contrato se indica
: “
Una vez perfeccionado el contrato, el órgano de contratación podrá
introducir modificaciones, por razón de interés público, en los elementos que lo
integran, y para atender a causas imprevistas”.
2º En el Artículo 202. Modificaciones de los contratos de la LCSP se indica: “1. Una
vez perfeccionado el contrato, el órgano de contratación sólo podrá introducir
modificaciones en el mismo por razones de interés público y para atender a causas
imprevistas, justificando debidamente su necesidad en el expediente.”
3º En el expediente tramitado al efecto, concretamente en la PROPUESTA TÉCNICA
MOTIVADA DE NECESIDAD DE REDACCIÓN DEL PROYECTO MODIFICADO
Nº1 DELAS OBRAS: CONTRATO DE OBRAS PARA LA EJECUCIÓN DE LAS
ACTUACIONES NECESARIAS PARA LAS OBRAS DEL SISTEMA TRANVIARIO
DE JAÉN. Clave TJA6002/OEJ0 de fecha 19 de marzo de 2010 y en el propio Proyecto
Modificado Nº1 aprobado se justifica la necesidad de una vez perfeccionado el Contrato
de Obras para la Ejecución de las Actuaciones Necesarias para las Obras del Sistema
Tranviario de Jaén. Expte. T-JA6002/OEJ0 introducir modificaciones en el mismo con
redacción de Proyecto) por razones de interés público y para atender a causas
imprevistas.
Se adjuntan como anexos al presente documento dicha Propuesta Técnica
Motivada y un extracto del Proyecto Modificado Nº1 donde se justifican las razones de
interés público y causas imprevistas que motivaron la necesidad de introducir las
modificaciones objeto del Proyecto Modificado Nº1.
En cuanto a que “…así como a una descoordinación, en lo que respecta al material
móvil ‒que no se ajustaba a las características de la vía‒ entre las Administraciones
intervinientes, esto es, entre la COPT, como responsable de la ejecución de la obra a
través de FFJA, y el Ayuntamiento de Jaén, como órgano titular del servicio
tranviario…”, indicar lo siguiente:
1º Se reproduce lo indicado en la PROPUESTA TÉCNICA MOTIVADA DE
NECESIDAD DE REDACCIÓN DEL PROYECTO MODIFICADO Nº1 DELAS
OBRAS: CONTRATO DE OBRAS PARA LA EJECUCIÓN DE LAS
ACTUACIONES NECESARIAS PARA LAS OBRAS DEL SISTEMA TRANVIARIO
DE JAÉN. Clave TJA6002/OEJ0 de fecha 19 de marzo de 2010 y en el propio Proyecto
Modificado Nº1 aprobado:
“6) Material móvil. Cumplimiento del Informe de Evaluación Ambiental y
adaptación de la infraestructura.
En el Informe de Evaluación Ambiental FAVORABLE, de carácter vinculante, relativo
al “Estudio de Alternativas del Sistema Tranviario de Jaén, en el Tm de Jaén” (Expte.
AAU/JA/51/2008) emitido por la Delegación Provincial de la Consejería de Medio
Ambiente en Jaén se requiere que “Con anterioridad a la ejecución del proyecto, se
presentará un documento en la Delegación Provincial de Medio Ambiente de Jaén, en
el que se justificará que la losa diseñada sobre la que se sustentará el tranvía tiene
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capacidad suficiente para la absorción de las vibraciones para cumplir con los límites
establecidos en la tabla C del Anexo II del Real Decreto 1367/2007, de 19 de octubre
por el que se desarrolla la Ley 37/2007 de 17 de noviembre de Ruido, una vez se
conozcan las características de la maquinaria (tranvía) que circulará”.
Dicho documento fue presentado en marzo de 2009, antes del comienzo de la ejecución
de las obras del Sistema Tranviario de Jaén, dentro del documento “Separata
cumplimiento Informe Ambiental”, con dos particularidades:
- No se conocían las características de la maquinaria (tranvía) que circulará por
dicho Sistema Tranviario. (Se hizo una previsión con una envolvente máxima de
características más desfavorables).
- Se estudió y ensayó el terreno sobre el que se ejecutarían las obras del Sistema
Tranviario de Jaén pero no se pudo estudiar y ensayar el terreno real sobre el
que se sustentaría e implantaría la Superestructura y Vía del Sistema Tranviario
de Jaén una vez ejecutados los trabajos de alteración/modificación de dicho
terreno (movimiento de tierras, zanjas, canalizaciones, …) previstos en el
Proyecto de Construcción Aprobado y que influyen decisivamente sobre sus
características y comportamiento en lo que a absorción y propagación de ruidos
vibraciones se refiere, ya que no se habían iniciado las obras. (Se tuvo presente
esta circunstancia en los estudios y ensayos realizados).
A día de hoy se han producido dos hechos:
- Se tiene conocimiento del material móvil que circulará en el Sistema Tranviario
de Jaén, y por tanto de sus características.
- Se tiene un conocimiento real del comportamiento y características del terreno
sobre el que se sustentará e implantará la Superestructura y Vía del Sistema
Tranviario de Jaén, ya que ya se han realizado/ejecutado los trabajos de
alteración/modificación del terreno (movimiento de tierras, zanjas,
canalizaciones, …) en todo el trazado del Sistema Tranviario de Jaén y
fundamentalmente en aquellos lugares donde más se ha alterado éste, tramos 3
y 4 (gran terraplén/relleno de la “trinchera” frente al hospital
Neurotraumatológico, excavaciones arqueológicas y rellenos en dichas
excavaciones con material granular) y se ha podido estudiar y ensayar las
características reales de dicho terreno en lo que a absorción y propagación de
ruidos y vibraciones se refiere y por tanto conocer sus características y
comportamiento real ante ruidos y vibraciones.
Por ello y ante estas circunstancias y utilizando los datos reales de material móvil y
características y comportamientos reales del terreno ante ruidos y vibraciones, es
necesario, conveniente y oportuno revisar, dimensionar y adaptar la Superestructura y
Vía prevista en el Proyecto de Construcción Aprobado a la nueva realidad, justificando
en base a estudios y ensayos requeridos en el Informe de Evaluación Ambiental
FAVORABLE, de carácter vinculante, relativo al “Estudio de Alternativas del Sistema
Tranviario de Jaén, en el Tm de Jaén” (Expte. AAU/JA/51/2008), que dicho conjunto
tiene capacidad suficiente para la absorción de las vibraciones producidas y cumple
con los límites establecidos en la tabla C del Anexo II del Real Decreto 1367/2007, de
19 de octubre por el que se desarrolla la Ley 37/2007 de 17 de noviembre de Ruido.
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Por otro lado y una vez que se tiene conocimiento del material móvil que circulará en
el Sistema Tranviario de Jaén, y por tanto de sus características, es necesario,
conveniente y oportuno revisar, dimensionar y adaptar las Instalaciones Tranviarias,
Maquinaria y Equipos Específicos y resto de elementos previstos en el Proyecto de
Construcción Aprobado a dicho material móvil y en todo aquello que sea posible, para
conseguir el mejor/perfecto funcionamiento del Sistema Tranviario de Jaén en su
conjunto.
En cuanto a que “… Las obras objeto de la modificación contractual se ejecutaron sin
la preceptiva tramitación previa que hubiera procedido, y por tanto sin audiencia
previa del contratista ni fiscalización del gasto, sin aprobación por el órgano de
contratación de los gastos complementarios precisos, así como sin la correspondiente
formalización. La modificación efectuada precisó de la posterior convalidación del
gasto. De este modo, el menor coste del contrato obtenido por la baja de la oferta
presentada por el adjudicatario tuvo un alcance inferior al incrementarse el precio a
causa del modificado”, cabe indicar lo siguiente:
1º En la tramitación del expediente de modificación Nº1 del contrato se han realizado
las siguientes actuaciones:
- Con fecha 19 de marzo de 2010 se redactó el documento “PROPUESTA
TÉCNICA MOTIVADA DE NECESIDAD DE REDACCIÓN DEL
PROYECTO MODIFICADO Nº1 DE LAS OBRAS: CONTRATO DE OBRAS
PARA LA EJECUCIÓN DE LAS ACTUACIONES NECESARIAS PARA
LAS OBRAS DEL SISTEMA TRANVIARIO DE JAÉN. Clave
TJA6002/OEJ0”
- Con fecha 25 de Marzo de 2010, Ferrocarriles de la Junta de Andalucía solicitó a
la Dirección General De Transportes y Movilidad de la Consejería de Obras
Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía autorización para la redacción
del Proyecto Modificado Nº1 del Contrato de Obras para la ejecución de las
actuaciones necesarias para las obras del Sistema Tranviario de Jaén así como
autorización para la continuidad de los trabajos de ejecución de obras.
- Con fecha 9 de abril de 2010 y mediante resolución del Director General de
Transportes y Movilidad se autorizó la redacción del presente Proyecto
Modificado Nº1 y la continuidad de los trabajos de Ejecución de Obras.
- El 18 de octubre de 2010 la Agencia de Obra Pública de la Junta de Andalucía
envió a la Secretaría General de Planificación, Ordenación Territorial,
Infraestructuras y Movilidad Sostenibles de la Consejería de Obras Públicas y
Vivienda de la Consejería de Obras Públicas el Proyecto Modificado Nº1 del
Proyecto de Construcción del Sistema Tranviario de Jaén para su aprobación.
- El Proyecto Modificado Nº1 del Proyecto de Construcción del Sistema
Tranviario de Jaén fue aprobado mediante Resolución de la Dirección General
de Transportes de la Consejería de Obras Públicas y Vivienda de la Junta de
Andalucía de fecha 22 de Diciembre de 2010.
- El 12 de enero de 2011 la Agencia de Obra Pública de la Junta de Andalucía
solicitó a la Dirección General de Transportes, al objeto de proceder a la
suscripción de la correspondiente addenda, la tramitación de la correspondiente
Resolución de encargo específico complementario.
46
- La Consejería de Obras Públicas y Vivienda mediante resolución de 5 de abril de
2001 modificó la encomienda de gestión a la Agencia de Obra Pública de la
Junta de Andalucía incrementando el presupuesto.
Observa el Tribunal que la modificación efectuada fue objeto de una posterior
convalidación del gasto.
Nos corresponde pues abordar la figura de la convalidación, subrayando:
· En primer lugar, que la convalidación está expresamente prevista en el
ordenamiento jurídico español;
· En segundo lugar, que solo y exclusivamente se prevé para supuestos de
anulabilidad, nunca de nulidad.
· En tercer lugar, que la convalidación produce el efecto de hacer desaparecer de
la vida jurídica, desde el momento en que se dictó el acto de convalidación –
salvo supuestos de retroactividad-, los vicios hasta entonces existentes.
Así, se recogía en el artículo 67.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre y se recoge en
la actualidad en el art.52.1 de la Ley 39/2015, de 2 de octubre que establece:
“La Administración podrá convalidar los actos anulables, subsanando los vicios
de que adolezcan”.
Por su parte, el TS, en su sentencia de la Sala 3ª, de lo Contencioso-Administrativo, de
4 de Mayo de 2004, recuerda que:
“ El instituto de la convalidación, que constituye una excepción a la declaración
de anulabilidad de los actos administrativos, pretende la subsanación de los
defectos de los que adolezca el acto administrativo que no incurra en causa de
nulidad de pleno derecho mediante la emisión de un acto convalidatorio que
depure los vicios de anulabilidad.
Según refiere esta Sala en la sentencia de 31 de diciembre de 2003 (RC
1126/2000) el ordenamiento jurídico reduce al máximo la invalidez por
irregularidades formales y restringe su efecto anulatorio sólo a aquéllas que
impedirían alcanzar la finalidad del acto o producir indefensión de los
interesados (artículo 48.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo). Ello
determina que se confiera a la Administración un amplio poder de
convalidación de los actos anulables, subsanando los vicios de que adolezcan
(art. 53.1), convalidación que en materia de incompetencia podrá realizar el
órgano competente, cuando sea superior jerárquico del que dictó el acto
convalidado”.
En relación con el carácter anulable del acto convalidado, y de manera más específica
con la convalidación del gasto señalada por el Tribunal, es necesario que nos refiramos
al artículo 80 de la Ley General de la Hacienda Pública de la Comunidad Autónoma de
Andalucía que regula, entre las materias que quedan comprendidas dentro del ámbito de
la función interventora, la que dicho precepto denomina en su apartado 1.a) como
«intervención crítica o previa», e igualmente, al Reglamento de Intervención de la Junta
de Andalucía, aprobado por Decreto 149/1988, de 5 de abril que desarrolla, en sus
artículos 4 al 13, la intervención crítica de las obligaciones o gastos, regulando el acto
47
de fiscalización como trámite o informe preceptivo, cuya omisión requiere la
convalidación por el Consejo de Gobierno o la Comisión General de Viceconsejeros,
del gasto que se contiene en el acto o expediente no fiscalizados.
Pues bien, puede comprobarse que el Acuerdo de Consejo de Gobierno contó con el
correspondiente informe favorable de la Intervención General de la Junta de Andalucía,
que aparte de mencionarse expresamente en el texto del acuerdo, se adjunta como
Anexo.
En cuanto a la falta de audiencia que se indica, no puede negarse que el contratista
manifestó su conformidad plasmando su firma en el proyecto modificado, con fecha
agosto de 2010, lo que evidencia no solo que no fue ajeno a la tramitación del
expediente, sino que lo conoció y que, además, estuvo de acuerdo con el mismo.
Además, puede constatarse que el Acuerdo de Consejo de Gobierno de la Junta de
Andalucía, de 11 de abril de 2011, convalidó las actuaciones correspondientes al
expediente de modificación de la encomienda de gestión a la Agencia de Obras Públicas
de la Junta de Andalucía para la ejecución de las obras relativas al sistema tranviario de
Jaén e, igualmente, el gasto.
Insistimos en que, con independencia de la situación inicial del expediente, no puede
restarse valor jurídico a la convalidación que se llevó a cabo a través del Acuerdo de
Consejo de Gobierno, debiendo destacarse el hecho de que el mismo contara con el
informe favorable de la Intervención General de la Junta de Andalucía. Tampoco, desde
luego, pueden ignorarse los efectos jurídicos que a través de la convalidación se
produjeron, en cuanto a la subsanación de los vicios concurrentes, en los términos
convalidara supuso la preexistencia de una acto anulable, que no nulo, por otro,
insistimos, la convalidación tuvo efectos sanadores, respecto a los vicios concurrentes,
haciendo desaparecer de la vida jurídica, desde el momento en que se dictó el acto de
convalidación, los vicios hasta entonces existentes y que determinaron la infracción
normativa que ahora se observa por el Tribunal.
DOCUMENTOS APORTADOS -
Documento 32_Propuesta Técnica
Motivada para la tramitación del
proyecto modificado nº1.
- Documento 33_Extracto del
Proyecto Modificado Nº1
justificativo de la necesidad del
mismo.
- Documento 34_Informe favorable
de la Intervención General de la
Junta de Andalucía al expediente
del Acuerdo de Consejo de
Gobierno para la aprobación del
gasto.
48
ALEGACION Nº 16
Nº PÁGINA
84 a 85
TEXTO QUE SE ALEGA
III.1 Conclusiones relativas a los contratos para la construcción, instalación y
explotación del Sistema Tranviario de Jaén.
Construcción e instalación del tranvía
5ª Otro contrato celebrado por FFJA fue el de las obras del tranvía de Jaén, por
importe de 71.826.158,06 euros, IVA incluido, adjudicado el 15 de abril de 2009.
…>
El importe total certificado por los trabajos efectuados ascendió a 95.254.150,91
euros, IVA incluido. En dicho importe se incluye, además del importe adjudicado y
el del modificado, una revisión de precios por 6.427.911,65 euros, 757.393,69 euros
correspondientes a la modificación del tipo impositivo del IVA del 16% al
18% que se produjo durante la ejecución del contrato, una liquidación
adicional por medición final de obra por 4.500.141,42 euros, así como 19.624,21
euros, IVA incluido, por una nueva certificación pese a haberse ya aprobado la
certificación final y la liquidación por medición final, por lo que ya no procedía
certificar obra adicional. (Subepígrafe II.1.2.2)
ALEGACIÓN
En relación a que: “En dicho importe se incluye,..
, así como 19.624,21 euros, IVA
incluido, por una nueva certificación pese a haberse ya aprobado la certificación final
y la liquidación por medición final, por lo que ya no procedía certificar obra
adicional”, cabe indicar lo siguiente:
En primer lugar, debemos consultar el PCAP, cuyas cláusulas 30, 31, 32 y 33 regulan la
recepción de las obras, la certificación final de obra, el plazo de garantía y la liquidación
del RGLCAP. De manera más específica, puede comprobarse que el propio art. 169 del
RGLCAP, regulador de la “Liquidación en el contrato de obras” finaliza estableciendo
que “el órgano de contratación deberá aprobar la liquidación y abonar, en su caso, el
saldo resultante de la misma”.
En segundo lugar, de acuerdo con las anteriores cláusulas y preceptos, mostramos
nuestra disconformidad con las apreciaciones del Tribunal, pudiendo afirmar que los
19.624,41 euros no son por “una nueva certificación pese a haberse aprobado ya la
liquidación por medición final” sino, el importe de la propia Liquidación del Contrato
de Obra, habiendo sido determinados en septiembre de 2013 en el documento de
Liquidación del Contrato de Obra el cual fue aprobado mediante resolución de la
Dirección General de Movilidad de 23 de mayo de 2014.
49
Se adjunta a continuación el detalle de ese importe, que aparece en el documento de la
Liquidación del Contrato de Obra:
LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO DE OBRA
Importe
(IVA excluido)
IVA 18% Importe Líquido
(IVA incluido)
Presupuesto Adi cional del Contrato por Obra Realmente Ejecutada 15.096,06 2.717,29 17.813,35
Presupuesto Adi cional del Contrato por Revisón de Precios 1.534,63 276,23 1.810,86
TOTAL PRESUPUESTO DEL CONTRATO POR LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO
DE OBRA 16.630,69 2.993,52 19.624,21
Es decir, no son por una certificación posterior a la Liquidación del Contrato de Obra,
son la propia Liquidación del Contrato de Obra.
Apoya cuanto decimos la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la
Comunidad de Madrid, que en su Informe 6/2000, de 30 de noviembre, ya tuvo ocasión
de pronunciarse sobre esta materia. Aun cuando el informe se refiere a la regulación del
TRLCAP, lo entendemos extensible tanto a la LCSP de aplicación en nuestro caso,
como a la contenida en el vigente TRLCSP. Dice así:
“(…) Viene a configurarse la certificación final de las obras como una figura
similar a la liquidación provisional del Reglamento General de Contratación
del Estado (RGCE). Es este el momento donde parece oportuno recoger las
rectificaciones o variaciones que se pongan de manifiesto en la medición final
215.1 LCSP), medición que debe hacerse con carácter previo a la certificación
final. También deberá hacerse efectivo en este momento, el importe de las
revisiones de precios que no se hayan podido incluir en las certificaciones
ordinarias de obras y aplicarse, en su caso, el 10 % retenido al tiempo de la
adjudicación en los contratos plurianuales de obras, a que se refería el artículo
68.3 tras la Ley 53/1999 y la actual disposición adicional decimocuarta del
TRLCAP (Disposición Final Segunda LCSP). Así mismo, deberán deducirse las
multas o penalidades impuestas al contratista si no se han aplicado antes en las
certificaciones anteriores y se adicionarán los importes que resulten de los
intereses de demora, igualmente si estos no se hubieran abonado antes al
contratista. Deberán abonarse en expediente aparte, las indemnizaciones
reconocidas y debidas al contratista por paralización de la obra, por no tener la
consideración de contraprestación de la obra ejecutada, sino por tratarse de la
reparación o resarcimiento de un daño o perjuicio sufrido por aquél.(…)”
“(…) En la liquidación del contrato de obras, las obligaciones pendientes que se
deberán abonar al contratista pueden corresponder a conceptos tales como la
revisión de precios correspondiente a la certificación final o certificaciones
anteriores de las que no se hayan publicado los índices al momento de la
certificación final, y los gastos de conservación y mantenimiento de las obras
durante el periodo de garantía de los que no deba responder el contratista, tales
como los ocasionados por fuerza mayor, así como aquellos gastos derivados de
un uso indebido de las mismas.(…)”
Se adjunta como anexo a este documento el Estado Demostrativo del Saldo de la
Liquidación del Contrato de Obras que se ha extractado del documento Liquidación del
Contrato de Obra aprobado como se ha indicado anteriormente.
50
DOCUMENTOS APORTADOS -
Documento 35_Estado
Demostrativo del Saldo de la
Liquidación del Contrato de Obras
(extracto del documento
Liquidación del Contrato de Obra
aprobado)
ALEGACION Nº 17
Nº PÁGINA
85
TEXTO QUE SE ALEGA
III.1 Conclusiones relativas a los contratos para la construcción, instalación y
explotación del Sistema Tranviario de Jaén.
Construcción e instalación del tranvía
6ª La unión temporal de empresas adjudicataria de la obra tranviaria realizó unas
obras en un colegio público y en un centro especial de empleo, ambos de
titularidad del Ayuntamiento de Jaén, que resultaban afectados por la
construcción del tranvía. Su ejecución, que no estaba prevista en el proyecto
constructivo tranviario, resultó contraria a lo dispuesto en la LCSP, así como a los
principios que han de fundamentar la contratación administrativa, al llevarse a
cabo sin que previamente se tramitase el correspondiente expediente contractual y
al margen de la necesaria publicidad y concurrencia. Estas obras, por un importe
total de 654.434,40 euros, IVA incluido, fueron abonadas por la Dirección General
de Transportes de la COPT. (Subepígrafe II.1.2.2)
ALEGACIÓN
Como acertadamente indica el Tribunal, las obras de que tratamos en esta alegación se
realizaron sobre bienes que resultaban afectados por las obras de construcción del
tranvía.
Debemos detenernos pues, en esa concreta “afección”, para trasladar al Tribunal nuestro
parecer sobre la corrección de lo actuado.
Así, en la ejecución de obras públicas, junto a la obra principal, se contemplan otras
“accesorias” para reponer los servicios de terceros que van a ser afectados por las
mismas. Con el objeto de que estos terceros afectados por la obra pública queden
indemnes, se aborda por la Administración el restablecimiento de dichos servicios.
En nuestro caso, por la Consejería competente en materia de obra pública, se tramitan
los llamados “Expedientes de Servicios afectados” que –aparte de otros trámites-
51
incluyen una valoración, una ejecución de obra, una certificación de ejecución y un
abono indemnizatorio.
El particular afectado por la obra de reposición (el Ayuntamiento, en este caso) puede
ejecutar la obra por sí mismo y cobrar directamente de la Administración, como
beneficiario, la indemnización por la obra de reparación realizada; pero excepción hecha
de las grandes compañías, lo habitual es que el titular del servicio afectado la encargue a
un empresario de la construcción que, por lo demás, suele ser el encargado de la obra
principal. En ese supuesto, el contratista, previo acuerdo de cesión de los derechos de
cobro de la indemnización con el afectado-beneficiario, ejecuta las obras y finalmente,
cobra de la Administración el importe indemnizatorio del que era beneficiario el
particular afectado.
En definitiva,
• Los servicios afectados no son encargos de obra que realice la Administración
sin que haya de aplicarse la normativa de contratación administrativa;
• La obra de reposición corresponde abordarla al propietario del servicio afectado
por la obra de interés general;
• La Administración, en tanto que esta obligación crearía un perjuicio al
particular, indemniza a éste el coste de la obra de reposición,
• Los expedientes de servicios afectados tienen, en consecuencia, naturaleza
indemnizatoria;
• Es habitual que los titulares de los servicios afectados encarguen al contratista de
la obra principal, la ejecución de los trabajos, cediéndole los derechos a recibir la
indemnización de la Administración.
Volviendo a nuestro caso, las obras por importe de 654.434,40 euros corresponden a
cinco expedientes de Servicios Afectados tramitados durante la ejecución de las obras
del sistema tranviario de Jaén. Estos 654.434,40 euros tienen el siguiente desglose:
- Desmontaje y traslado de umbráculo. Importe: 89.221,00 euros.
- Reposición del cerramiento, caminos peatonales del patio de juegos y rede de
riego y del jardín del colegio público Cándido Nogales. Importe: 64.200,15
euros.
- Traslado y montaje de nuevo centro de transformación canalizaciones y casetas
de cuadro de baja y grupo electrógeno. Importe: 222.668,55 euros.
- Reposición del Centro Especial de Empleo. Importe: 193.688,31 euros.
- Desmontaje y traslado de invernadero. Importe: 84.656,39 euros.
Todos los servicios eran titularidad del Ayuntamiento de Jaén quien con la firma del
Acta de Subrogación de Derechos de cada uno de los expedientes anteriormente
mencionados estableció que fuera la UTE Tranvía de Jaén quien realizase la
modificación y reposición de las instalaciones afectadas por obras del sistema tranviario
de Jaén.
Respecto a la naturaleza indemnizatoria de estos expedientes y la operativa descrita,
puede consultarse la Sentencia 8/16, dictada por el Juzgado de Primera Instancia nº 19
52
de Sevilla, de 27 de enero de 2016 en el Procedimiento Ordinario 484/2015, que ha
devenido firme, cuyo Fundamento Jurídico segundo se pronuncia sobre lo que aquí
decimos.
DOCUMENTOS APORTADOS -
Documento 36_Expediente de
reposiciones Colegio público
Cándido Nogales
- Documento 37_Expediente de
traslasdo y montaje centro de
transformación
- Documento 38_ Expediente de
Desmontaje y traslado de
umbráculo
- Documento 39_ Expediente de
Reposición del Centro Especial de
Empleo
- Documento 40_Expediente de
Desmontaje y traslado de
invernadero
- Documento 41_SENTENCIA
Juzgado de Primera Instancia nº 19
de Sevilla de 27 de enero de 2016
en el Procedimiento Ordinario
484/2015 y Documento
42_declaración de firmeza y
archivo.
ALEGACION Nº 18
Nº PÁGINA
85 a 86
TEXTO QUE SE ALEGA
III.1 Conclusiones relativas a los contratos para la construcción, instalación y
explotación del Sistema Tranviario de Jaén.
Construcción e instalación del tranvía
7ª FFJA adjudicó el 29 de abril de 2009, mediante procedimiento abierto con
pluralidad de criterios de adjudicación, la dirección de las obras del tranvía, por
importe de 3.030.885,67 euros, IVA incluido. El expediente contractual ha
adolecido de incidencias e irregularidades tales como: …> además del
establecimiento en el PCAP de una fórmula que otorgaba una ponderación
superior a los criterios dependientes de un juicio de valor que a los evaluables
automáticamente, lo que hubiera requerido la constitución de un comité de
expertos para la valoración de las ofertas, lo que no tuvo lugar.
53
8ª Los servicios de control de calidad del sistema tranviario fueron adjudicados el
14 de abril de 2009 por FFJA, mediante procedimiento abierto con pluralidad de
criterios de adjudicación, por 545.880,39 euros, IVA incluido. …> En el
expediente contractual se han detectado análogas incidencias e irregularidades que
en el contrato de dirección de obras. …>
ALEGACIÓN
Si bien es cierto que, según consta en el expediente, debido a la escasez de recursos
humanos en el momento en que tuvieron lugar las evaluaciones técnicas, únicamente
estaba formado por dos miembros, sí existió un comité de expertos o comité de
evaluación, encargado de realizar la valoración técnica de los criterios sujetos a juicios
de valor, conforme a lo establecido en los correspondientes PCAP, en los dos
expedientes mencionados.
Dicho comité de expertos, para el caso de los expedientes de redacción de proyecto,
ejecución de obra, control de calidad y dirección de obras, estaba formado por dos
ingenieros de caminos, canales y puertos. Para el caso del contrato de asistencia técnica
y asesoría en materia de comunicación, el comité de evaluación estuvo formado por dos
expertos en Comunicación.
ALEGACION Nº 19
Nº PÁGINA
85 a 86
TEXTO QUE SE ALEGA
III.1 Conclusiones relativas a los contratos para la construcción, instalación y
explotación del Sistema Tranviario de Jaén.
Construcción e instalación del tranvía
7ª FFJA adjudicó el 29 de abril de 2009, mediante procedimiento abierto con
pluralidad de criterios de adjudicación, la dirección de las obras del tranvía, por
importe de 3.030.885,67 euros, IVA incluido.
…>
El contrato fue modificado en dos ocasiones. La primera, para dotar y ampliar el
equipo de dirección de obra, por un importe de 345.951,25 euros, IVA incluido,
representativo del 11,41% del importe adjudicado. En ella no se motivó la
insuficiencia de medios personales de los que se disponía ni se determinaron ni
cuantificaron las nuevas necesidades de personal. La segunda modificación,
formulada una vez ejecutadas las actuaciones por las que se solicitaba la
modificación, no ajustándose, por tanto, a las prescripciones legales, tuvo por
objeto realizar las labores inspectoras, directoras, organizativas y de coordinación
54
en relación con el suministro y puesta en funcionamiento del material móvil, por
191.079,19 euros, IVA incluido. Esta segunda modificación constituyó una
ampliación del objeto del contrato, puesto que, según los PCAP y PPT, este
consistía en comprobar y vigilar la correcta realización de las obras contratadas,
por lo que, con arreglo a la normativa, la modificación realizada no debió
tramitarse como tal, sino como un contrato independiente.
…>
ALEGACIÓN
En relación a la afirmación “El contrato fue modificado en dos ocasiones. La primera,
para dotar y ampliar el equipo de dirección de obra, por un importe de 345.951,25
euros, IVA incluido, representativo del 11,41% del importe adjudicado. En ella no se
motivó la insuficiencia de medios personales de los que se disponía ni se determinaron
ni cuantificaron las nuevas necesidades de personal”, se reproduce a continuación lo
indicado (justificación y cuantificación de las necesidades de personal) en el informe
anexo a la Solicitud de encargo específico complementario realizado por la AOPJA a la
Dirección General de Transportes el 15 de marzo de 2010 y que ésta autorizó mediante
Resolución de 2 de junio de 2010, escrito que se adjunta como anexo:
“Con fecha 30 de Abril de 2009 se dio la Orden de Inicio de los trabajos del “Contrato
de Servicios para la Dirección de las Obras del Sistema Tranviario de Jaén” y la
Orden de Inicio del “Contrato de Obras para la ejecución de las actuaciones
necesarias para las obras del Sistema Tranviario de Jaén”, comenzando a computarse
los plazos de ejecución de dichos contratos el día siguiente al de fecha de dicha Orden
de Inicio. Los trabajos de dichos contratos empezaron a realizarse al día siguiente de
dichas Órdenes de Inicio.
Desde dicha fecha se ha puesto de manifiesto la gran envergadura que la Actuación del
Sistema Tranviario de Jaén supone y la gran repercusión de la misma sobre la Ciudad
de Jaén y su Área Metropolitana, hasta tal punto, que podemos decir que la
repercusión es mayor que la esperada inicialmente.
Igualmente y abundando sobre lo anterior, durante la ejecución de los trabajos de la
Actuación del Sistema Tranviario de Jaén han surgido una serie de incidencias y
nuevas situaciones, imposibles de prever inicialmente (Agitación política y social con
motivo de la afección a la masa arbórea que la implantación del Sistema Tranviario de
Jaén supone, mayor afección al Patrimonio Arqueológico de lo previsto inicialmente,
Realidad de los Servicios Afectados distinta de lo previsto inicialmente, Escenario de
ejecución de las obras, en lo que a Soluciones Propuestas al Tráfico se refiere distinto
del previsto (Obras del Plan E, Afección al Patrimonio Arqueológico, Realidad de
Servicios Afectados,…), realidad geotécnica distinta de la prevista incialmente, …, que
requieren de una actuación rápida, diligente y eficaz, analizando y estudiando las
situaciones planteadas, adelantándose en lo posible a las mismas y dando soluciones
que eviten que dichas incidencias, su resolución y consecuencias, repercutan de manera
negativa, directa y decisiva sobre la Ciudad de Jaén y su Área Metropolitana y sobre
todo, sobre el plazo de ejecución de las obras, lo que sin duda tendría una repercusión
muy negativa por tratarse de una actuación urbana.
55
Dentro de la Organización de la Actuación del Sistema Tranviario de Jaén
(Contratista, Dirección de Obra, Control de Calidad,…) es la Dirección de las Obras
del Sistema Tranviario de Jaén la que puede y debe realizar la labor indicada
anteriormente.
Por ello y por las razones de interés público indicadas anteriormente y para atender a
las causas imprevistas, justificadas como se ha hecho anteriormente, es necesario
dotar/ampliar al/el Equipo de Dirección de Obra del personal y medios específicos
necesarios para resolver dichos asuntos y que en lo relativo a la ejecución de la Obra
tengan la menor repercusión posible sobre la propia ciudad de Jaén y su Área
Metropolitana.
El presupuesto previsto para dotar/ampliar al/el Equipo de Dirección de Obra del
personal y medios específicos necesarios como se ha indicado anteriormente asciende a
la cantidad de 298.233,83 € + 47.717,41 € (16% IVA) = 345.951,24 € (IVA Incluido).
Por todo lo anterior se propone un incremento de presupuesto del contrato de
298.233,83 € + 47.717,41 € (16% IVA) = 345.951,24 € (IVA Incluido) sin ser necesario
un aumento de plazo del contrato para la ejecución de los trabajos objeto de esta
Propuesta de Modificación de Contrato.
CONTRATO DE SERVICIOS P ARA LA DIRECCIÓN DE LAS OBRAS DEL SISTEMA TRANVIARIO DE JAÉN.
PRESUPUESTO DE LICITACIÓN: 3.442.230,13 €
PRESUPUESTO DE ADJUDICACIÓN: 3.030.885,67 € Baja: 11,95%
PLAZO DE EJECUCION DE LA ACTUACIÓN: VEINTIDOS (22) mes es
ORDEN DE INCIO: 29 de abril de 2009
FIN CONTRACTUAL: 30 de febrero de 2011
ADDENDA Nº1: AMPLIACIÓN DIRECCIÓN DE OBRA
Jefe de Unidad Situac iones Provisionales
19,00 5.692,43 108.156,17
Jefe de Unidad Servicios Afectados 19,00 5.692,43 108.156,17
16,00 2.144,02 34.304,32 €
Total Ejecución Material 250.616,66 €
Gastos Generales (13%) 32.580,17 €
Beneficio Industrial (6%) 15.037,00 €
Suma 298.233,83 €
IVA 16% 47.717,41 €
Total ADDENDA Nº1 (IVA incluido) 345.951,24 €11,41%
Técnico integrado en la DO
T-JA6002/ODO0
Respecto de la afirmación vertida por el Tribunal relativa a que “... La segunda
modificación, formulada una vez ejecutadas las actuaciones por las que se solicitaba la
modificación, no ajustándose, por tanto, a las prescripciones legales, tuvo por objeto
realizar las labores inspectoras, directoras, organizativas y de coordinación en
relación con el suministro y puesta en funcionamiento del material móvil, por
191.079,19 euros, IVA incluido. Esta segunda modificación constituyó una ampliación
56
del objeto del contrato, puesto que, según los PCAP y PPT, este consistía en comprobar
y vigilar la correcta realización de las obras contratadas, por lo que, con arreglo a la
normativa, la modificación realizada no debió tramitarse como tal, sino como un
contrato independiente” cabe indicar lo siguiente:
El 24 de enero de 2011 la AOPJA realizó a la Dirección General de Transportes una
SOLICITUD DE ENCARGO ESPECÍFICO COMPLEMENTARIO PARA
DIRECCIÓN DE LAS ACTUACIONES NECESARIAS PARA LAS OBRAS DEL
SISTEMA TRANVIARIO DE JAÉN (T-JA6002/ODO0). Adjuntaba a dicha solicitud
un INFORME DE JUSTIFICACIÓN DE ADDENDA Nº2 AL CONTRATO DE
SERVICIOS PARA LA DIRECCIÓN DE LAS OBRAS DEL SISTEMA
TRANVIARIO DE JAÉN. T-JA6002/ODO0 de fecha 19 de enero de 2011, que se
reproduce a continuación y adjunta a este documento:
Con fecha 17 de Diciembre de 2008 se firmó el Convenio de Colaboración entre la
Consejería de Gobernación, la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta
de Andalucía y el Excmo. Ayuntamiento de Jaén para la puesta en servicio del Sistema
Tranviario de Jaén.
En dicho Convenio, la colaboración de la Administración de la Junta de Andalucía se
concreta, entre otros, en realizar a través de Ferrocarriles de la Junta de Andalucía,
actualmente Agencia de Obra Pública de la Junta de Andalucía, todas las actuaciones
necesarias para la ejecución de las obras e instalaciones del Sistema Tranviario de
Jaén, incluyendo la inspección de la ejecución y la Dirección de las Obras, conforme al
proyecto constructivo aprobado, mientras que son obligaciones del Ayuntamiento de
Jaén el suministro y financiación del material móvil e iniciar la explotación del
servicio, para lo que el citado Ayuntamiento deberá realizar todas las actuaciones
necesarias para la puesta en servicio del Sistema Tranviario de Jaén.
En el marco de dicho convenio de colaboración y por encargos genérico y específicos
de la Consejería de Obras Públicas y Transportes, actualmente Consejería de Obras
Públicas y Vivienda, la Agencia de Obra Pública de la Junta de Andalucía, realizó y
está realizando las actuaciones necesarias para las obras del Sistema Tranviario de
Jaén, así como para la Dirección de Obra, para lo que licitó y adjudicó los contratos
de.
- T-JA6002/OEJ0: Contrato de Obras para la ejecución de las actuaciones
necesarias para las obras del Sistema Tranviario de Jaén.
- T-JA6002/ODO0: Contrato de Servicios para la Dirección de las Obras del
Sistema Tranviario de Jaén.
- T-JA6002/OCC0: Contrato de Servicios para el Control de Calidad de las
Obras del Sistema Tranviario de Jaén.
Con fecha 30 de Abril de 2009 se dio la Orden de Inicio de los trabajos del “Contrato
de Servicios para la Dirección de las Obras del Sistema Tranviario de Jaén”, del
“Contrato de Obras para la ejecución de las actuaciones necesarias para las obras del
Sistema Tranviario de Jaén” y del “Contrato de Servicios para el Control de Calidad
de las Obras del Sistema Tranviario de Jaén”, comenzando a computarse los plazos de
ejecución de dichos contratos el día siguiente al de fecha de dicha Orden de Inicio. Los
57
trabajos de dichos contratos empezaron a realizarse al día siguiente de dichas Órdenes
de Inicio.
Con fecha 20 de Mayo de 2010, la Consejería de Obras Públicas y Vivienda de la Junta
de Andalucía y el Ayuntamiento de Jaén consideraron que la efectiva implantación del
Sistema de Transporte del Tranvía de Jaén, en el momento actual y en bien del interés
público, requiere reforzar la colaboración entre las partes, asumiendo la Consejería de
Obras Públicas y Vivienda mayor protagonismo y esfuerzo para hacer viable su
financiación. Por ello, con fecha 20 de Mayo de 2010 se firmó una Addenda al
Convenio de Colaboración entre la Consejería de Gobernación, la Consejería de Obras
Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía y el Excmo. Ayuntamiento de Jaén
para la puesta en servicio del Sistema Tranviario de Jaén de fecha 17 de diciembre de
2008, a través de la cual se establece la forma de cumplimiento de la obligación del
Ayuntamiento de Jaén respecto al suministro y financiación del material móvil previsto
en el mismo, que contempla entre otras estipulaciones que la Administración de la
Junta de Andalucía, a través de Ferrocarriles de la Junta de Andalucía, se subroga en
el cumplimiento de las obligaciones del Ayuntamiento de Jaén resultantes del contrato
“Suministro y puesta en funcionamiento del material móvil del Sistema Tranviario de
Jaén -139-2009-“, que la citada corporación municipal, en el marco del convenio de 17
de diciembre de 2008, tramitó para la adquisición de los vehículos del material móvil
necesarios para la prestación del servicio de transporte tranviario.
Para ello, mediante Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía de
fecha 18 de mayo de 2010 se autorizó a la Agencia de Obra Pública de la Junta de
Andalucía para subrogarse en el cumplimiento de las obligaciones del Ayuntamiento de
Jaén, resultantes del contrato de arrendamiento con opción de compra “Suministro y
puesta en funcionamiento del material móvil del Sistema Tranviario de Jaén -139-2009-
“ y con fecha 18 de noviembre de 2010 se firmó el “Documento administrativo de
formalización parcial de suministro mediante arrendamiento con opción de compra y
ejercicio de la misma en el “Contrato de suministro y puesta en funcionamiento del
material móvil del Sistema Tranviario de Jaén” entre la Agencia de Obra Pública de la
Junta de Andalucía y Alstom Transporte, S.A. Expte: T-JA6008/OEJ0.”
Por ello y para atender a las nuevas obligaciones de suministro y puesta en
funcionamiento del material móvil del Sistema Tranviario de Jaén, imprevistas
inicialmente y asumidas en bien del interés público, como se ha indicado
anteriormente, por la Consejería de Obras Públicas y Vivienda de la Junta de
Andalucía a través de la Agencia de Obra Pública de la Junta de Andalucía, es
necesario ampliar el alcance del “Contrato de Servicios para la Dirección de las Obras
del Sistema Tranviario de Jaén” sobre el “Contrato de suministro y puesta en
funcionamiento del material móvil del Sistema Tranviario de Jaén” entre la Agencia de
Obra Pública de la Junta de Andalucía y Alstom Transporte, S.A. (Expte: T-
JA6008/OEJ0) para que dicha Dirección de Obra, como un contrato más a dirigir y
con el que está vinculado dentro de la actuación del Sistema Tranviario de Jaén, tenga
competencias y pueda actuar sobre dicho contrato y pueda realizar las labores
inspectoras, directoras, organizativas y de coordinación tanto Técnicas como de
Prevención de Riesgos Laborales y Seguridad y Salud, que son necesarias para que el
suministro y puesta en funcionamiento del material móvil del Sistema Tranviario de
Jaén se pueda realizar y se realice de manera organizada y coordinada con el resto de
contratos y actuaciones que se están realizando en la Actuación del Sistema Tranviario
58
de Jaén, ya que dentro de la Organización de la Actuación del Sistema Tranviario de
Jaén (Contratista, Dirección de Obra, Control de Calidad,…) es la Dirección de las
Obras del Sistema Tranviario de Jaén la que puede y debe realizar las labores
indicadas anteriormente en el marco del Convenio de Colaboración entre la Consejería
de Gobernación, la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de
Andalucía y el Excmo. Ayuntamiento de Jaén para la puesta en servicio del Sistema
Tranviario de Jaén de fecha 17 de diciembre de 2008 y de la Addenda de fecha 20 de
mayo de 2010 a dicho convenio.
Por todo lo anterior y tendiendo en cuenta dichos hechos y antecedentes, el suministro
y puesta en funcionamiento del material móvil del Sistema Tranviario de Jaén se
realizará en el periodo de tiempo comprendido entre mediados de diciembre de 2010 y
febrero de 2011.
Por otro lado, dentro de las Obras del Sistema Tranviario de Jaén, está prevista la
realización de las pruebas de funcionamiento e integración de la infraestructura e
instalaciones construidas con material móvil. Teniendo en cuenta los plazos previstos
para el suministro y puesta en funcionamiento del material móvil del Sistema
Tranviario de Jaén indicados anteriormente, las pruebas de funcionamiento e
integración de la infraestructura e instalaciones del Sistema Tranviario de Jaén con
material móvil se realizarán durante los meses de febrero y marzo de 2011.
Teniendo en cuenta que el “Contrato de Servicios para la Dirección de las Obras del
Sistema Tranviario de Jaén” está vinculado al “Contrato de Obras para la ejecución
de las actuaciones necesarias para las obras del Sistema Tranviario de Jaén”, que las
pruebas de funcionamiento e integración de la infraestructura e instalaciones con
material móvil, incluidas en éste último contrato, se realizarán durante los meses de
febrero y marzo de 2011 y que en dicho periodo de tiempo no está prevista la presencia
de personal ni medios dentro de la Dirección de Obra (programa de trabajo
contractual) para que se puedan realizar dichas pruebas de funcionamiento e
integración, es necesario dotar a la Dirección de las Obra del Sistema Tranviario de
Jaén, durante ese periodo de tiempo (febrero y marzo de 2011), del personal y medios
necesarios para que se puedan realizar dichas pruebas de funcionamiento e integración
de la infraestructura e instalaciones con material móvil.
Por ello y por las razones de interés público indicadas anteriormente y para atender a
las causas imprevistas, justificadas como se ha hecho anteriormente, es necesario:
- Ampliar el alcance del “Contrato de Servicios para la Dirección de las Obras
del Sistema Tranviario de Jaén” sobre el “Contrato de suministro y puesta en
funcionamiento del material móvil del Sistema Tranviario de Jaén” entre la
Agencia de Obra Pública de la Junta de Andalucía y Alstom Transporte, S.A.
(Expte: T-JA6008/OEJ0) y dotar/ampliar al/el Equipo de Dirección de Obra del
personal y medios específicos necesarios para poder realizar las labores
inspectoras, directoras, organizativas y de coordinación, tanto Técnicas como
de Prevención de Riesgos Laborales y Seguridad y Salud, que son necesarias
para el suministro y puesta en funcionamiento del material móvil del Sistema
Tranviario de Jaén.
- Dotar al Equipo de Dirección de las Obra del Sistema Tranviario de Jaén del
personal y medios necesarios durante los meses de febrero y marzo de 2011
59
para que se puedan realizar las pruebas de funcionamiento e integración de la
infraestructura e instalaciones del Sistema Tranviario de Jaén con material
móvil.
- Ampliar el plazo de ejecución del “Contrato de Servicios para la Dirección de
las Obras del Sistema Tranviario de Jaén” en dos meses.
El presupuesto previsto para dotar/ampliar al/el Equipo de Dirección de Obra del
personal y medios específicos necesarios como se ha indicado anteriormente asciende a
la cantidad de 161.931,52 € (IVA excluido).
(Se adjunta documento justificativo del presupuesto)
Por todo lo anterior se propone un incremento de presupuesto del contrato de
161.931,52 € (IVA excluido) y un aumento de dos meses en el plazo del contrato para la
ejecución de los trabajos objeto de esta Propuesta de Modificación de Contrato.
60
PRESUPUESTO DE LICITACIÓN (IVA excluido): 2.967.439,77 €
PRESUPUESTO DE ADJUDICACIÓN (IVA excluido): 2.612.832,47 €Baja: 11,95%
INCREMENTO PRESUPUESTO ADDENDA Nº1 (IVA exluido): 298.233,83 €Incremento 11,41%
TOTAL PRESUPUESTO DEL CONTRATO (IVA exluido): 2.911.066,30 €
PLAZO DE EJECUCION DE LA ACTUACIÓN: VEINTIDOS (22) meses
ORDEN DE INCIO: 29 de abril de 2009
FIN CONTRACTUAL: 28 de febrero de 2011
meses importe/mes importe total
incremento
s/Ppto. de
Adjudicación
AMPLIACIÓN PLAZO PRUEBAS FUNCIONAMIENTO E INTEGRACIÓN
Jefe de Proyecto/Director de Obra. 2 7.795,95 €15.591,90 €
Jefe de Unidad de Instalaciones No Ferroviarias, Acometida Eléctrica y Electrificacion Tranviaria. 2 5.692,43 €11.384,86 €
Jefe de Unidad Instalaciones de Seguridad, Comunicaciones y Control. 2 5.692,43 €11.384,86 €
Jefe de Unidad Infraestructura. 2 5.692,43 €11.384,86 €
Oficina Técnica. 2 4.208,79 €8.417,58 €
Coordinador de Seguridad y Salud 2 4.358,48 €8.716,96 €
Inspector de Obra Instalaciones 2 3.601,25 €7.202,50 €
Auxiliar Administrativo 2 1.752,20 €3.504,40 €
2 2.144,02 €4.288,04 €
Gastos de funcionamiento 2 1.232,70 2.465,40 €
Gastos de Alquiler 2 1.408,80 2.817,60 €
Gastos de VehÍculo 6 Uds 2 704,40 8.452,80 €
Total Ejecución Material 95.611,76 €
Gastos Generales (13%) 12.429,53 €
Beneficio Industrial (6%) 5.736,71 €
Total Incremento Ppto. del Contrato (IVA excluido) AMPLIACIÓN PLAZO PRUEBAS FUNCIONAMIENTO E INTEGRACIÓN 113.778,00 €4,35%
IVA 18% 20.480,04 €
Total Incremento Presupuesto del Contrato (IVA incluido) 134.258,04 €
SUMINISTRO MATERIAL MÓVIL
Especialista/Director de Proyecto suministro y puesta en funcionamineto Material Móvil 3,00 7.795,95 €23.387,85 €
Jefe de Unidad Material Móvil 3,00 5.692,43 €17.077,29 €
Total Ejecución Material 40.465,14 €
Gastos Generales (13%) 5.260,47 €
Beneficio Industrial (6%) 2.427,91 €
Total Incremento Presupuesto del Contrato (IVA excluido) SUMINISTRO MATERIAL MÓVIL 48.153,52 €1,84%
IVA 18% 8.667,63 €
Total Incremento Presupuesto del Contrato (IVA incluido) 56.821,15 €
Total INCREMENTO PRESUPUESTO ADDENDA Nº2 (IVA excluido) 161.93 1,52 €6,20%
IVA 18% 29.147,67 €
Total INCREMENTO PRESUPUESTO ADDENDA Nº2 (IVA incluido) 191.079,19 €
T-JA6002/ ODO0
Técnico integrado en la DO
ADDENDA Nº2:
CONTRATO DE SERVICIOS PARA LA DIRECCIÓN DE LAS OBRAS DEL SISTEMA TRANVIARIO DE JAÉN.
Esta solicitud de encargo específico complementaria no fue atendida por falta de
disponibilidad complementaria, por ello el 14 de junio de 2011 la AOPJA envió a la
Dirección General de Transportes una SOLICITUD DE RESOLUCIÓN
COMPLEMENTARIA POR LIQUIDACIÓN PARA LA ACTUACIÓN “DIRECCIÓN
DE OBRAS DEL SISTEMA TRANVIARIO DE JAÉN” al que adjuntaba un
INFORME DE SITUACIÓN Y JUSTIFICACIÓN DE AUMENTO DE
PRESUPUESTO/LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO DE SERVICIOS PARA LA
DIRECCIÓN DE LAS OBRAS DEL SISTEMA TRANVIARIO DE JAÉN T-
JA6002/ODO0. Dicha solicitud e informe, redactada en términos muy similares a los
anteriores de 24 y 19 de enero de 2011, respectivamente, se adjuntan como anexo a este
escrito.
61
La Dirección General de Transportes mediante RESOLUCIÓN POR LA QUE SE
AUTORIZA EL INCREMENTO DE PRESUPUESTO A LA EMPRESA DE OBRA
PÚBLICA DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA PARA LA REALIZACIÓN DE
SERVICIOS: 2009/0109 (T-JA6001/ODO0) DIRECCIÓN DE OBRAS DEL
SISTEMA TRANVIARIO DE JAÉN autorizó el incremento de la Atribución a la
AOPJA.
DOCUMENTOS APORTADOS -
Documento 43_Solicitud e informe
para encargo específico
complementario para la Dirección
de Obras (addenda nº1) de 15 de
marzo de 2010.
- Documento 44_Solicitud e informe
para encargo específico
complementario para la Dirección
de Obras (addenda nº2) de 24 de
enero de 2011.
- Documento 45_Resolución de
incremento de presupuesto de 15
de noviembre de 2011.
- Documento 46_Solicitud e informe
para encargo específico
complementario para la Dirección
de Obras (addenda nº2) de 14 de
junio de 2011.
ALEGACION Nº 20
Nº PÁGINA
85 a 86
TEXTO QUE SE ALEGA
III.1 Conclusiones relativas a los contratos para la construcción, instalación y
explotación del Sistema Tranviario de Jaén.
Construcción e instalación del tranvía
7ª FFJA adjudicó el 29 de abril de 2009, mediante procedimiento abierto con
pluralidad de criterios de adjudicación, la dirección de las obras del tranvía, por
importe de 3.030.885,67 euros, IVA incluido.
…>
El contrato fue modificado en dos ocasiones. …>
Ambas modificaciones se efectuaron sin que conste que se llevara a cabo la
audiencia del contratista y la correspondiente formalización. Tampoco se efectuó
la fiscalización previa del gasto de la segunda, lo que fue observado por la
Intervención.
62
El acta de recepción de los trabajos se emitió con un retraso sustancial.
El total abonado por el contrato de dirección de obra ascendió a 3.767.013,11
euros, IVA incluido, que comprende el importe adjudicado, el de las dos
modificaciones contractuales, así como la cuantía correspondiente a la
modificación del tipo impositivo del IVA que se produjo durante la ejecución
del contrato. (Subepígrafe II.1.2.2)
ALEGACIÓN
En cuanto al retraso que se reprocha en la recepción de los trabajos, el “Contrato de
Servicios para la Dirección de las Obras del Sistema Tranviario de Jaén” al tratarse de
un contrato de Servicios de Dirección de Obra, éste está vinculado en su ejecución a la
ejecución del contrato principal de ejecución de obra, que en el caso que nos ocupa es el
“Contrato de Ejecución de las actuaciones necesarias para las Obras del Sistema
Tranviario de Jaén” T-JA6002/OEJ0.
Habiéndose producido la aprobación de la liquidación del Contrato de Obras, mediante
resolución de 23 de mayo de 2014 de la Dirección General de Movilidad de la
Consejería de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía y, por tanto, la finalización
de la ejecución del “Contrato de Ejecución de las actuaciones necesarias para las Obras
del Sistema Tranviario de Jaén” T-JA6002/OEJ0, concluye en ese momento la
ejecución del “Contrato de Servicios para la Dirección de las Obras del Sistema
Tranviario de Jaén”. En consecuencia, una vez que se han ejecutado todos los trabajos
previstos en el mismo, se procedió el 30 de septiembre de 2014 a la recepción de los
trabajos del Contrato de Servicios para la Dirección de las Obras del Sistema Tranviario
de Jaén.
Por otro lado, sobre la audiencia del contratista no puede ignorarse que la propuesta
técnica motivada es presentada por la propia Dirección de las Obras, dado el carácter
accesorio de este contrato respecto de la obra principal.
En tercer lugar, el Tribunal manifiesta en su informe que las modificaciones se
efectuaron sin que conste la formalización de las mismas ni la fiscalización previa del
gasto de la segunda. Tal constatación no es correcta, pues con fecha 30 de julio de 2010
y 17 de enero de 2012, respectivamente, se formalizaron las adendas número 1 y 2 al
contrato de dirección de obra, en las que se daba cobertura contractual a las citadas
modificaciones. Por su parte, el 15 de noviembre de 2011 se dicta Resolución de
incremento de presupuesto para la segunda modificación del contrato de dirección de
obra, por lo que sí hubo fiscalización previa del gasto correspondiente a la segunda de
las modificaciones mencionadas.
DOCUMENTOS APORTADOS
Documento 47_
Addenda nº1 al contrato de
dirección de obra, de fecha 30 de julio de 2010.
Documento 48_Addenda nº2 al contrato de
dirección de obra, de fecha 17 de enero de 2012.
Documento 49_Resolución de incremento de
presupuesto para la segunda modificación del
63
contrato de dirección de obra, de 15 de noviembre
de 2011.
ALEGACION Nº 21
Nº PÁGINA
86
TEXTO QUE SE ALEGA
III.1 Conclusiones relativas a los contratos para la construcción, instalación y
explotación del Sistema Tranviario de Jaén.
Construcción e instalación del tranvía
8ª Los servicios de control de calidad del sistema tranviario fueron adjudicados el
14 de abril de 2009 por FFJA, mediante procedimiento abierto con pluralidad de
criterios de adjudicación, por 545.880,39 euros, IVA incluido. Siendo así que la
COPT no dictó resolución de autorización del presupuesto para llevar a cabo la
contratación del servicio, el gasto fue asumido por FFJA. …>.
ALEGACIÓN
Los gastos derivados del contrato de control de calidad aludido se registraron contra la
cuenta de resultados de la entidad como coste directo de la actuación. En efecto, tal
registro contable se realizó en las cuentas de gastos (607000 y 607200)
correspondientes a la citada actuación, detalle contable que se aporta como anexo a este
escrito.
La financiación de los mismos se realizó con cargo a los ingresos de explotación
incluidos en el presupuesto de explotación de la entidad, entre los que figuran, entre
otros, el 6% de gastos generales y corporativos reconocidos a favor de Ferrocarriles e
imputados presupuestariamente al coste de las actuaciones principales encargadas (obra
y dirección de obra), según consta en la Resolución de la Consejería de Obras Públicas
y Transportes por las que se encargaba a Ferrocarriles de la Junta de Andalucía la
realización de las actuaciones necesarias para la ejecución de las obras del Sistema
Tranviario de Jáen, de 23 de abril de 2009, así como en la Resolución de la Consejería
de Obras Públicas y Transportes por las que se encargaba a Ferrocarriles de la Junta de
Andalucía la realización de las actuaciones necesarias para la ejecución de los servicios
de Dirección de Obras del Sistema Tranviario de Jaén, de 23 de abril de 2009.
El régimen de financiación expresado es igualmente acorde con lo previsto en los
artículos 25 y 26 de la Ley 3/2008, de 23 de diciembre, del Presupuesto de la
Comunidad Autónoma de Andalucía para 2009, así como con lo establecido en la Ley
5/1983, 19 de julio, General de la Hacienda Pública de la Comunidad Autónoma de
Andalucía, por no estar sometidos los presupuestos de explotación y capital de las
entidades públicas empresariales al régimen de contabilidad pública.
64
Finalmente, en los ejercicios en los que se desarrollaron estas actuaciones, los
presupuestos de explotación de la empresa se liquidaron de forma equilibrada, como
puede observarse en los documentos de liquidación de presupuestos de explotación de
los años 2009 y 2010 que se adjuntan, lo que viene a poner de manifiesto la suficiencia
presupuestaria para atender los compromisos derivados de la ejecución del citado
contrato.
DOCUMENTOS APORTADOS -
Documento 50_Registro contable
de los gastos derivados del
contrato de control de calidad.
- Documento 51_Liquidación del
presupuesto de explotación del
ejercicio 2009, publicado en BOJA
nº 51, de 14 de marzo de 2011
(página 156)
- Documento 52_Liquidación del
presupuesto de explotación del
ejercicio 2010, publicado en BOJA
nº 26, de 8 de febrero de 2012
(página 155)
ALEGACION Nº 22
Nº PÁGINA
86
TEXTO QUE SE ALEGA
III.1 Conclusiones relativas a los contratos para la construcción, instalación y
explotación del Sistema Tranviario de Jaén.
Construcción e instalación del tranvía
8ª Los servicios de control de calidad del sistema tranviario fueron adjudicados el
14 de abril de 2009 por FFJA, mediante procedimiento abierto con pluralidad de
criterios de adjudicación, por 545.880,39 euros, IVA incluido. …>.
El acta de recepción de los trabajos se emitió cuando se había superado
ampliamente el plazo previsto para la ejecución, sin que conste la concesión de
prórroga alguna que lo justifique. Se ha abonado un importe total de 412.870,66
euros, IVA incluido, representativo del 75,63% del importe adjudicado, que se
corresponde con la ejecución efectivamente realizada. (Subepígrafe II.1.2.2)
ALEGACIÓN
65
El “Contrato de Servicios para el Control de Calidad de las Obras del Sistema
Tranviario de Jaén” al tratarse de un contrato de Servicios de Control de Calidad, está
vinculado en su ejecución a la ejecución del contrato principal de ejecución de obra que
en el caso que nos ocupa es el “Contrato de Ejecución de las actuaciones necesarias para
las Obras del Sistema Tranviario de Jaén” T-JA6002/OEJ0, dado su carácter accesorio,
por otro lado reconocido en la normativa de contratación administrativa.
Habiéndose producido la aprobación de la liquidación del Contrato de Obras, mediante
resolución de 23 de mayo de 2014 de la Dirección General de Movilidad de la
Consejería de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía y por tanto la finalización
de la ejecución del “Contrato de Ejecución de las actuaciones necesarias para las Obras
del Sistema Tranviario de Jaén” (T-JA6002/OEJ0), concluye la ejecución del “Contrato
de Servicios para el Control de Calidad de las Obras del Sistema Tranviario de Jaén”.
En consecuencia, una vez que se han ejecutado todos los trabajos previstos en el mismo,
se procedió el 30 de septiembre de 2014 a la recepción de los trabajos del Contrato de
Servicios para el Control de Calidad de las Obras del Sistema Tranviario de Jaén.
Por otro lado, el importe total abonado por importe de 412.870,66 € corresponde con la
ejecución efectivamente realizada.
ALEGACION Nº 23
Nº PÁGINA
86
TEXTO QUE SE ALEGA
III.1 Conclusiones relativas a los contratos para la construcción, instalación y
explotación del Sistema Tranviario de Jaén.
Construcción e instalación del tranvía
9ª El 11 de mayo de 2009, FFJA acordó iniciar un expediente para la contratación
de una asistencia técnica y asesoría en materia de comunicación para la
implementación del tranvía de Jaén, sin que la COPT hubiera efectuado encargo
alguno al respecto y sin que en los convenios suscritos entre el Ayuntamiento de
Jaén y la COPT estuviera previsto que esta última, a través de FFJA, hubiera de
realizar actuaciones de esta naturaleza en relación con el tranvía. El gasto
derivado de este servicio fue asumido por FFJA, al no contar con el
correspondiente encargo de la COPT.
En este expediente se han detectado diversas irregularidades e incidencias, tales
como la no justificación de la necesidad de la contratación en los términos que
establece la LCSP, resultando ello especialmente relevante al no haber recibido
encargo de la COPT de llevarla a cabo; la inclusión en el PCAP, entre los aspectos
objeto de negociación, de las mejoras propuestas, sin precisar sobre qué elementos
y en qué condiciones quedaba autorizada su presentación, lo cual, además de no
atenerse a la LCSP, implicaba la posibilidad de presentación de ofertas dispares;
…>
66
El expediente se tramitó mediante procedimiento negociado sin publicidad, sin que
conste que se realizaran negociaciones con las empresas invitadas, actuación esta
que resulta esencial por constituir el fundamento de este procedimiento de
contratación.
El contrato se adjudicó por 49.184 euros, IVA incluido. Las facturas, emitidas por
un importe idéntico cada mes, se limitaban a indicar un mismo concepto genérico,
sin precisar los trabajos realizados y sin que fueran acompañadas del soporte
documental de la actividad ejecutada, como hubiera requerido la normativa
contractual. Solicitados por el Tribunal de Cuentas los informes mensuales así
como el informe final que debía haber elaborado la empresa, la AOJA ha
manifestado no disponer de ellos. Se observa en este contrato un control interno
del gasto débil, no habiéndose expedido certificaciones y presentando incidencias
las emitidas en relación con el 40% del importe facturado. No consta que se
expidiera el acta de recepción de los trabajos, lo que no se ajustó a lo establecido en
la LCSP. (Subepígrafe II.1.2.2)
ALEGACIÓN
Respecto de esta cuestión, se adjunta informe de 27 de septiembre de 2017, del Director
de Departamento de Comunicación e Imagen, en el que explica el papel de la Agencia
de Obra Pública en esta materia, a la vez que manifiesta que la “empresa finalmente
adjudicataria de dicho contrato desarrolló una labor de consultoría y asesoramiento
para el desarrollo de las estrategias de comunicación definidas para por la propia
Agencia de Obra Pública de la Junta de Andalucía, en coordinación con la delegación
territorial de Fomento y Vivienda y el propio gabinete de la Consejería de Fomento y
Vivienda”, labor que “implicaba la elaboración de planes estratégicos y definición de
las líneas de implementación, así como la colaboración en el seguimiento del estado de
opinión de la ciudadanía sobre las obras del tranvía”, y que incluyó la prestación de
servicios de “asistencia en la elaboración (contenidos/bocetos) de folletos, trípticos,
dosieres, contenidos webs, infografías y en otros soportes”, así como la aportación de la
“relación de proveedores locales para la producción/impresión de los diferentes
soportes”.
DOCUMENTOS APORTADOS Documento 53_Informe del Director de
Departamento de Comunicación e Imagen
de fecha 27 de septiembre de 2017 en
relación con el contrato de asistencia
técnica y asesoría en materia de
comunicación
ALEGACION Nº 24
Nº PÁGINA
87
TEXTO QUE SE ALEGA
67
III.1 Conclusiones relativas a los contratos para la construcción, instalación y
explotación del Sistema Tranviario de Jaén.
Construcción e instalación del tranvía
10ª FFJA abonó por gastos de publicidad y propaganda del tranvía un total de
229.342,07 euros, relativos a 45 facturas que correspondían a contratos menores.
De ellas, tres se emitieron por una misma empresa por importe conjunto de
41.542,65 euros, sin IVA, superando, en su conjunto, el importe máximo permitido
por la LCSP para utilizar la contratación menor. La contratación durante tres
meses consecutivos de prestaciones similares con un mismo fin evidencia una
deficiente planificación de las necesidades y de las actuaciones para atenderlas, de
modo que, en lugar de proceder a la celebración de distintos contratos menores, se
debió efectuar una contratación única por el importe global, utilizando un
procedimiento de adjudicación con publicidad y concurrencia de ofertas.
(Subepígrafe II.1.2.2)
ALEGACIÓN
Respecto de esta cuestión, se adjunta informe de 27 de septiembre de 2017, del Director
de Departamento de Comunicación e Imagen, en el que pone de manifiesto que “La
planificación inicialmente prevista contemplaba desarrollar esta labor pedagógica sólo
en centros educativos localizados en la zona de influencia del trazado (a 500 metros de
una parada). Por esta razón, sólo se contrata un pedido/suministro inicial de
merchandising, pero a través de la Delegación Territorial de Fomento y Vivienda y de
la propia Delegación de Educación de Jaén, se reciben peticiones de otros centros
escolares radicados también en Jaén capital para beneficiarse de éste aula sobre el
tranvía, pero ubicados fuera de la traza. Ante estas peticiones sobrevenidas, se hace
necesario efectuar dos contratos menores posteriores de suministro de merchandising,
para dar así cobertura a estas necesidades excepcionales no previstas inicialmente. La
planificación inicial de las necesidades de suministro de merchandising se habían
dimensionado correctamente para los centros escolares inicialmente contemplados,
pero las peticiones posteriores requerían de una mayor producción que es la razón de
los dos contratos menores posteriores”
DOCUMENTOS APORTADOS Documento 53_Informe del Director de
Departamento de Comunicación e Imagen
de fecha 27 de septiembre de 2017 en
relación con el contrato de asistencia
técnica y asesoría en materia de
comunicación
ALEGACION Nº 25
68
Nº PÁGINA
87
TEXTO QUE SE ALEGA
III.1 Conclusiones relativas a los contratos para la construcción, instalación y
explotación del Sistema Tranviario de Jaén.
Construcción e instalación del tranvía
11ª FFJA suscribió tres convenios con motivo de la implantación del tranvía de
Jaén. Dos de ellos, de 14 de abril de 2009, tuvieron por objeto la ampliación y
modificación de la instalación de distribución eléctrica de dos subestaciones,
propiedad de una compañía eléctrica, para que estas pudieran atender la demanda
del sistema tranviario, por lo que abonó un total de 1.957.299,55 euros, IVA
incluido, mientras que la compañía eléctrica asumía la ejecución de las obras y la
puesta en explotación. Estos convenios no incluyeron previsiones relativas al
control y supervisión de las actuaciones a desarrollar, lo que se debería haber
hecho para comprobar la correcta ejecución de las obras y la adecuada utilización
de los fondos públicos.
El tercer convenio se suscribió con la Universidad de Jaén el 30 de noviembre de
2009. En él FFJA se comprometía a financiar con 68.672 euros un proyecto de
investigación relativo a la integración de las personas en situación de dependencia
en la autonomía personal en la ejecución del sistema tranviario de Jaén, que la
Universidad debía ejecutar. La realización de estudios técnicos como el que
conformó el objeto del convenio, constituye el objeto propio de los contratos de
servicios, sujetos a la LCSP y, por tanto, FFJA debió haber formalizado un
contrato administrativo, ajustado a los procedimientos de adjudicación previstos
en la LCSP, en lugar de firmar un convenio de colaboración. Además, en ese
convenio no se exigió la emisión, por parte de la Universidad, de informes
acreditativos de los gastos incurridos en ejecución del convenio, lo que hubiera
sido necesario para conocer el alcance de los trabajos realizados y la adecuada
utilización de los fondos concedidos.
La AOPJA no ha aportado documentación adicional a los convenios suscritos, en
la que justificara la necesidad de su formalización y la imposibilidad de que las
prestaciones convenidas se realizaran por otras compañías eléctricas o
universidades, en su caso. Tampoco se han acreditado los datos que se tuvieron en
cuenta y los cálculos realizados para determinar las aportaciones de FFJA, siendo
además, que en los convenios entre el Ayuntamiento de Jaén y la COPT no se
preveía que esta realizara actuaciones de esta naturaleza en relación con el tranvía.
(Subepígrafe II.1.2.2).
ALEGACIÓN
69
a) Los convenios de 14 de abril de 2009, que tuvieron por objeto la ampliación y
modificación de la instalación de distribución eléctrica de dos subestaciones,
propiedad de una compañía eléctrica, hemos de manifestar
En función de dicho objeto, se hace necesario recordar los siguientes preceptos
de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico:
- Artículo 9.e): Los distribuidores son aquellas sociedades mercantiles que
tienen la función de distribuir energía eléctrica, así como construir, mantener y
operar las instalaciones de distribución destinadas a situar la energía en los
puntos de consumo.
- Artículo 11.2: La operación del sistema, el transporte y la distribución tienen
carácter de actividades reguladas, cuyo régimen económico y de
funcionamiento se ajustará a lo previsto en la presente ley.
Se garantiza el acceso de terceros a las redes de transporte y distribución en las
condiciones técnicas y económicas establecidas en esta ley.
- Artículo 31:
1. La actividad de distribución de energía eléctrica consiste en el transporte de
electricidad por las redes de distribución con el fin de suministrarla a los
clientes.
Los distribuidores serán los gestores de las redes de distribución que operen.
Como gestores de las redes serán responsables de la explotación, el
mantenimiento y, en caso necesario, el desarrollo de su red de distribución, así
como, en su caso, de sus interconexiones con otras redes, y de garantizar que su
red tenga capacidad para asumir, a largo plazo, una demanda razonable de
distribución de electricidad...
2. La distribución de energía eléctrica se regirá por lo dispuesto en la presente
Ley y será objeto de ordenación atendiendo a la necesaria coordinación de su
funcionamiento, a la normativa uniforme que se requiera, a su retribución
conjunta y a las competencias autonómicas.
3. La ordenación de la distribución tendrá por objeto establecer y aplicar
principios comunes que garanticen su adecuada relación con las restantes
actividades eléctricas, determinar las condiciones de tránsito de la energía
eléctrica por dichas redes, establecer la suficiente igualdad entre quienes
realizan la actividad en todo el territorio y la fijación de condiciones comunes
equiparables para todos los usuarios de la energía.
70
Dicha ordenación consistirá en el establecimiento de la normativa básica, en la
previsión del funcionamiento y desarrollo coordinado de las redes de
distribución en el territorio nacional y en las condiciones de tránsito de la
energía eléctrica por las mismas.
4. Los criterios de regulación de la distribución de energía eléctrica, que se
establecerán atendiendo a zonas eléctricas con características comunes y
vinculadas con la configuración de la red de transporte y de ésta con las
unidades de producción, serán fijados por el Ministerio de Industria y Energía,
previo acuerdo con las Comunidades Autónomas afectadas, con el objeto de que
exista la adecuada coordinación del desarrollo de las actividades de
distribución.
5. Los distribuidores de energía eléctrica habrán de estar inscritos en el
Registro Administrativo de Distribuidores a que se refiere el artículo 45.4 de la
presente Ley...
- Artículo 40: Estarán sujetas a autorización administrativa la construcción,
modificación, explotación y transmisión y cierre de las instalaciones de
distribución de energía eléctrica, con independencia de su destino o uso.
- Artículo 41.1: son obligaciones de la empresa distribuidora:
b) proceder a la ampliación de las instalaciones de distribución cuando así sea
necesario para atender nuevas demandas de suministro eléctrico, sin perjuicio
de lo que resulte de la aplicación del régimen que reglamentariamente se
establezca para las acometidas eléctricas.
Todas las instalaciones destinadas a más de un consumidor tendrán la
consideración de red de distribución y deberán ser cedidas a la empresa
distribuidora de la zona, la cual responderá de la seguridad y calidad del
suministro. Dicha infraestructura quedará abierta al uso de terceros.
Cuando existan varios distribuidores en la zona a los cuales pudieran ser
cedidas las instalaciones, la Administración competente determinará a cuál de
dichos distribuidores deberán ser cedidas, siguiendo criterios de mínimo coste.
(...)
o) Los titulares de redes de distribución de energía eléctrica, antes del 15 de
octubre de cada año, deberán presentar sus planes de inversión anuales y
plurianuales a las Comunidades Autónomas en las que dichas inversiones vayan
a realizarse. En los planes de inversión anuales figurarán como mínimo los
datos de los proyectos, sus principales características técnicas, presupuesto y
calendario de ejecución.
71
- Artículo 42.3: El gestor de la red de distribución sólo podrá denegar el acceso
a la red en caso de que no disponga de la capacidad necesaria.
Por su parte, el Real Decreto 222/2008, de 15 de febrero, por el que se establece el
régimen retributivo de la actividad de distribución de energía eléctrica, establece en los
apartados 2 y 3 de su Artículo 9:
“Se denominan «instalaciones de nueva extensión de red» a las instalaciones o
infraestructuras de red que sea necesario realizar para la atención de
solicitudes de nuevos suministros o ampliación de los existentes, que no
respondan a crecimientos vegetativos de la demanda, desde la red de
distribución existente hasta el primer elemento propiedad del solicitante, en las
condiciones reglamentarias de seguridad, fiabilidad y calidad de servicio. A
estos efectos se entenderá por solicitante la persona física o jurídica que solicita
el suministro, sin que necesariamente tenga que contratar el mismo.
En todos los casos de instalaciones de nueva extensión de red, las condiciones
técnico-económicas sobre el nivel de tensión, el punto de conexión y la solución
de alimentación eléctrica para los nuevos suministros serán determinadas por el
Gestor de la Red de distribución, que deberá tener en cuenta criterios de
desarrollo y de operación al mínimo coste de las redes de distribución
garantizando la calidad de suministro. El solicitante del nuevo suministro
tendrá derecho a que la empresa suministradora le justifique las causas de
elección del punto y de la tensión de conexión. En caso de discrepancia entre el
solicitante del suministro y el Gestor de la Red de distribución, resolverá el
órgano correspondiente de la Administración competente. A tales efectos, el
Gestor de la Red de distribución deberá aplicar las normas técnicas,
constructivas y de operación a tener en cuenta en dichos desarrollos, contenidas
en los correspondientes procedimientos de operación de la actividad de
distribución de energía eléctrica y normas particulares aprobadas por la
Administración competente.
Cuando las nuevas instalaciones de extensión de redes puedan ser ejecutadas
por varios distribuidores existentes en la zona, la Administración competente
determinará, siguiendo criterios de mínimo coste, con carácter previo a su
ejecución, cuál de ellos debe asumir dichas instalaciones como activos de su red
de distribución.
Las instalaciones de nueva extensión de red necesarias para atender nuevos
suministros o ampliación de los existentes de hasta 100 kW en baja tensión y
250 kW en alta tensión, en suelo urbanizado que con carácter previo a la
necesidad de suministro eléctrico cuente con las dotaciones y servicios
requeridos por la legislación urbanística, definido según lo establecido en el
artículo 12.3 del texto refundido de la Ley de Suelo, aprobado por Real Decreto
72
Legislativo 2/2008, de 20 de junio, serán realizadas por la empresa
distribuidora de la zona, dando lugar a la aplicación de los correspondientes
derechos de extensión siempre que no estén incluidas dentro del
correspondiente plan de inversión. La cuantía de los derechos aplicables será
remitida al solicitante en los plazos establecidos en el artículo 103 del Real
Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre, por el que se regulan las actividades de
transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de
autorización de instalaciones de energía eléctrica, a contar desde la
presentación de la solicitud. Las modificaciones consecuencia de los
incrementos de potencia solicitados en un plazo inferior a tres años se
considerarán de forma acumulativa a efectos del cómputo de potencia y serán
costeadas, en su caso, por el solicitante teniéndose en cuenta los pagos
efectuados por derechos de acometida durante ese período.
Para el resto de instalaciones de nueva extensión necesarias para atender las
solicitudes de nuevos suministros o ampliación de los existentes, con base en las
condiciones técnicas y económicas a las que se refiere el apartado 3 de este
artículo, el coste será de cuenta de sus solicitantes, sin que proceda el cobro de
derechos extensión.
Una vez efectuada la solicitud, el distribuidor deberá presentar al solicitante en
los plazos establecidos en el artículo 103 del Real Decreto 1955/2000, de 1 de
diciembre, por el que se regulan las actividades de transporte, distribución,
comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones
de energía eléctrica un pliego de condiciones técnicas y un presupuesto
económico en documentos separados, que deberán contar con el siguiente
desglose:
a) Pliego de condiciones técnicas:
1.º Trabajos de refuerzo, adecuación, adaptación o reforma de instalaciones de
la red de distribución existente en servicio, siempre que estos sean necesarios
para incorporar a las nuevas instalaciones.
Los trabajos detallados en este apartado serán realizados por el distribuidor al
ser éste el propietario de esas redes y por razones de seguridad, fiabilidad y
calidad del suministro.
2.º Trabajos necesarios para la nueva extensión de red.
Los trabajos referidos en este apartado podrán ser ejecutados a requerimiento
del solicitante por cualquier empresa instaladora legalmente autorizada o por
la empresa distribuidora.
b) Presupuesto:
1.º Presupuesto detallado según el desglose recogido en el pliego de condiciones
técnicas de los trabajos correspondientes a refuerzos, adecuaciones,
adaptaciones o reformas de instalaciones de la red de distribución existente en
servicio, necesarios para incorporar a las nuevas instalaciones. Este
73
presupuesto deberá pormenorizar, de acuerdo a lo establecido en los
correspondientes Procedimientos de Operación de Distribución, qué conceptos
deberán ser abonados por el solicitante y cuáles serán a cuenta de la empresa
distribuidora.
2.º Presupuesto detallado según el desglose recogido en el pliego de condiciones
técnicas de los trabajos necesarios para la nueva extensión de red.
La empresa distribuidora deberá hacer constar de manera expresa en el
presupuesto que dichas instalaciones podrán ser ejecutadas bien por la empresa
distribuidora o bien por un instalador autorizado que deberá llevar a cabo la
instalación de acuerdo a las condiciones detalladas en el pliego de
prescripciones técnicas, a las condiciones técnicas y de seguridad
reglamentarias y a las establecidas por la empresa distribuidora y aprobadas
por la Administración competente”.
Según se desprende de la normativa sobre el sector eléctrico expuesta más arriba, la
operación del sistema, el transporte y la distribución tienen carácter de actividades
reguladas, cuyo régimen económico y de funcionamiento se ajustará a lo previsto en
dicha normativa, garantizándose el acceso de terceros a las redes de transporte y
distribución en las condiciones técnicas y económicas establecidas en esta ley. Además,
sólo los sujetos previstos en dicha normativa para cada actividad pueden acometer los
trabajos que nos ocupan.
Así pues, no sólo nos encontramos ante una Ley, la 54/1997 del Sector Eléctrico, de
especial aplicación, sino que además, se trata de una actividad regulada y por ende
intervenida por la propia Administración competente tanto a nivel técnico como
económico. Consecuentemente, consideramos que es de aplicación el régimen
establecido por la normativa eléctrica.
Debe concluirse, de todo lo anterior, que la propia normativa expuesta justificaba la
imposibilidad de que las prestaciones convenidas se realizaran por otras compañías
eléctricas.
Puede finalmente, añadirse, que los mencionados convenios contaron con el
correspondiente informe jurídico de fecha 8 de abril de 2009, que se adjunta.
Respecto al reproche que se realiza relativo a que los convenios con Endesa no
incluyeron previsiones relativas al control y supervisión de las actuaciones a desarrollar,
puede decirse que, de facto, se llevó a cabo un seguimiento y comprobación de las
actuaciones realizadas. Así se desprende, muy especialmente, de las Resoluciones de la
Delegación Provincial de Economía Innovación y Ciencia de Jaén, aportadas a este
Tribunal, por las que se conceden las actas de puesta en servicio a las instalaciones
74
objeto de los dos convenios, y que acompañan a la tercera de las facturas emitidas en el
ámbito de los mismos.
b) Sobre el tercer convenio se suscribió con la Universidad de Jaén el 30 de
noviembre de 2009, podemos decir que igualmente cuenta con el correspondiente
informe jurídico de fecha 8 de julio de 2009, que se adjunta.
DOCUMENTOS APORTADOS -
Documento 54_Informe jurídico
de 8 de abril de 2009, sobre los
dos convenios con Endesa.
- Documento 55_Informe jurídico
de 8 de julio de 2009, sobre el
convenio con la Universidad de
Jaén.
- Documento 56_Resoluciones de la
Delegación Provincial de
Economía Innovación y Ciencia de
Jaén, por las que se conceden las
actas de puesta en servicio a las
instalaciones.
ALEGACION Nº 26
Nº PÁGINA
87 a 88
TEXTO QUE SE ALEGA
III.1 Conclusiones relativas a los contratos para la construcción, instalación y
explotación del Sistema Tranviario de Jaén.
Construcción e instalación del tranvía
12ª De acuerdo con el protocolo de colaboración entre la COPT, la
Consejería de Gobernación, ambas de la Junta de Andalucía, y el Ayuntamiento
de Jaén, firmado el 7 de julio de 2008, y el convenio de 17 de diciembre de ese
mismo año, las cocheras del tranvía se construirían en los terrenos ocupados por la
sede de la policía local de Jaén. No consta que se emitiera un informe justificativo
sobre la conveniencia de disponer de esos terrenos en lugar de haber optado por
otra localización, siendo así que la solución adoptada implicaba el traslado de
la policía a otras sedes con el coste adicional que ello representaba.
El Ayuntamiento tramitó dos expedientes contractuales para llevar a cabo las
actuaciones que le correspondían, sin que ninguno de ellos tuviera por objeto la
construcción del nuevo edificio de la policía. De hecho, este no se llegó a edificar,
sin que consten las razones que lo motivaron. (Subepígrafe II.1.2.3)
75
ALEGACIÓN
En primer lugar, en relación con la omisión en el expediente de un informe justificativo
sobre la conveniencia de disponer de los terrenos en los que estaba ubicada la sede de la
policía local en lugar de haber optado por otra localización, se señala que es en el
documente Estudio de Alternativas del Sistema Tranviario de Jaén donde se determina
la ubicación de los talleres y cocheras del Sistema Tranviario de Jaén.
Por otra parte, sobre los expedientes contractuales tramitados por el Ayuntamiento
sobre este asunto, la Consejería de Fomento y Vivienda ha pedido aclaración al
Ayuntamiento mediante la petición de información en varias ocasiones, la última de
ellas el 4 de agosto de 2017. Estamos a la espera de recibir respuesta por su parte, para
poder actuar como en Derecho proceda.
ALEGACION Nº 27
Nº PÁGINA
89 a 90
TEXTO QUE SE ALEGA
III.1 Conclusiones relativas a los contratos para la construcción, instalación y
explotación del Sistema Tranviario de Jaén.
Adquisición del material móvil del sistema tranviario
13ª Con objeto de dar cumplimiento al convenio de 17 de diciembre de 2008, el
Ayuntamiento de Jaén tramitó el expediente relativo al suministro y puesta en
funcionamiento del material móvil, mediante procedimiento abierto con pluralidad
de criterios. Este tenía por objeto el suministro, en su modalidad de arrendamiento
con opción de compra, de cinco unidades de material móvil, incluyendo la
fabricación y el suministro de los elementos móviles, así como su mantenimiento
durante la vigencia del contrato de arrendamiento.
Antes de adjudicarse definitivamente el contrato, el 20 de mayo de 2010 la COPV y
el Ayuntamiento de Jaén suscribieron una adenda al convenio de 17 de diciembre
de 2008, modificando las condiciones fijadas en este, acordándose la subrogación
de FFJA, en el momento de la adjudicación definitiva, en el cumplimiento de las
obligaciones del Ayuntamiento en el citado contrato en lo referente,
exclusivamente, al suministro de material móvil y su financiación. El
Ayuntamiento asumía la obligación de suscribir el contrato de mantenimiento del
material móvil y de abonar a FFJA un importe equivalente a las cuotas de
arrendamiento con opción de compra previstas en la oferta adjudicataria en el
contrato de suministro, esto es, 76.160 euros, IVA excluido, por mes desde la fecha
de recepción.
La AOPJA ejercitó la opción de compra de las cinco unidades, por un total de
14.101.000 euros, IVA incluido. Por su parte, el Ayuntamiento de Jaén formalizó el
76
contrato para el mantenimiento de las cinco unidades móviles el 9 de diciembre de
2010, por 16.239.991,90 euros, IVA incluido, en el que establecía que debería
cumplirse con arreglo al PCAP y al PPT. Teniendo en cuenta que el PCAP
disponía que el contrato quedaría plenamente extinguido, incluido el
mantenimiento de aquellas, en el supuesto de que se ejercitara la opción de compra
sobre las unidades móviles, la suscripción del contrato de mantenimiento solo
procedía sobre las unidades móviles respecto de las que, en esa fecha, la AOPJA no
hubiera ejercitado aún la opción de compra, esto es, respecto de cuatro de ellas.
Según la referida previsión, el 10 de enero de 2011, fecha en la que concluyó el
ejercicio de la opción para todas las unidades móviles, debió quedar extinguido el
contrato de mantenimiento. (Epígrafe II.1.3)
ALEGACIÓN
El contrato de mantenimiento fue suscrito por el Ayuntamiento de Jaén, por lo que
entendemos que será en sede de esta institución desde donde habrá de justificarse y dar
respuesta a esta cuestión planteada.
ALEGACION Nº 28
Nº PÁGINA
91 a 93
TEXTO QUE SE ALEGA
III.1 Conclusiones relativas a los contratos para la construcción, instalación y
explotación del Sistema Tranviario de Jaén.
Actuaciones para la explotación del tranvía
15ª Con el fin de llevar a cabo la explotación del servicio de transporte público
urbano de viajeros en Jaén, el Ayuntamiento de esta localidad realizó diversas
actuaciones, como la contratación de los servicios de consultoría de una empresa
para llevar a cabo la explotación del servicio; la valoración de anomalías y su
posible subsanación; la firma de un acuerdo de intenciones con FGC para estudiar,
manera conjunta, las necesidades de apoyo y asistencia que, en materia de
explotación tranviaria se pudieran precisar; así como la realización de pruebas,
tanto en blanco como en vacío ‒pruebas con y sin pasajeros, respectivamente‒
del tranvía.
La empresa consultora de los dos contratos de servicios elaboró diversos informes
en los que puso de manifiesto las deficiencias detectadas en el sistema tranviario,
tanto las generales como las detectadas antes y después de las pruebas en blanco.
El 8 de agosto de 2011 se constituyó una comisión técnica, integrada por técnicos
del Ayuntamiento y de la COPT, para valorar dichas deficiencias, acordándose
que esta última entidad subsanaría las incidencias existentes.
En ejecución de estos contratos, la empresa consultora elaboró diversos informes
de seguimiento del estado de subsanación de las incidencias, en los que se iban
relacionando las que aun persistían.
77
Finalmente, el 31 de julio de 2013 la dirección de obra informó favorablemente
sobre el estado de las obras del proyecto de construcción del sistema tranviario de
Jaén al estimar que se habían resuelto los defectos observados debidos a
deficiencias en la ejecución de la obra, salvo tres aspectos cuya subsanación y
verificación había sido imposible. (Subepígrafe II.1.5.4)
ALEGACIÓN
La subsanación y verificación de dichos aspectos fue imposible realizarla por la
negativa del Ayuntamiento para realizar los últimos chequeos y pruebas finales y no por
causas que se pudieran achacar a al Contratista de las Obras y Dirección de Obra. En
este sentido, se adjunta escrito de 25 de junio de 2013 del Director Gerente de la
Agencia de Obra Pública de la Junta de Andalucía enviado al Ayto. de Jaén que adjunto
como anexo al presente documento.
Además, en dicho escrito, el Director Gerente de la Agencia de Obra Pública de la Junta
de Andalucía informa al Ayuntamiento de Jaén de que, ante la imposibilidad de realizar
los últimos chequeos y pruebas por causas de dicho Ayuntamiento, se procedía a dar por
finalizado el plazo de garantía de las obra y a la liquidación del Contrato de Obra.
Atendiendo a lo anterior y habiendo trascurrido el Plazo de Garantía de las Obras, el
Director de Obra elaboró el Informe Favorable Final sobre el Estado de las Obras en el
que deja constancia de que se han subsanado todos los defectos observados debidos a
deficiencias en la ejecución de la obra, salvo tres aspectos respecto de los que fue
totalmente imposible su subsanación y verificación por causas ajenas al Contratista de
las Obras y Dirección de Obra, y redactó el documento de Liquidación del Contrato de
Obras teniendo en cuenta los tres aspectos cuya subsanación y verificación fue
imposible realizar.
Se adjunta documento de Liquidación del Contrato de Obra que fue aprobado mediante
resolución de 23 de mayo de 2014 de la Dirección General de Movilidad de la
Consejería de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía, en el que se incluye el
punto 1.4.8. el Informe Favorable final del Director de Obra Sobre el Estado de las
Obras
DOCUMENTOS APORTADOS -
Documento 57_Escrito de 25 de
junio de 2013 del Director Gerente
de la Agencia de Obra Pública de
la Junta de Andalucía enviado al
Ayto. de Jaén.
- Documento 58_Extracto del
Documento de Liquidación del
Contrato de Obra.
- Documento 59_Resolución de la
Dirección General de Movilidad
de aprobación de la Liquidación
del Contrato de Obras de 23 de
78
mayo de 2014.
ALEGACION Nº 29
Nº PÁGINA
93
TEXTO QUE SE ALEGA
III.1 Conclusiones relativas a los contratos para la construcción, instalación y
explotación del Sistema Tranviario de Jaén.
Actuaciones para la explotación del tranvía
16ª El Ayuntamiento de Jaén y la empresa pública FGC celebraron un Acuerdo de
intenciones, que tenía por objeto establecer el marco de colaboración entre ambas
entidades con el fin de estudiar, de manera conjunta, las necesidades de apoyo y
asistencia que, en materia de explotación tranviaria, precisara el Ayuntamiento y,
en su caso, pudieran ser cubiertas por FGC
FGC emitió, al menos, dos informes, uno de inspección técnica del tranvía y otro
de costes de explotación.
, señalaba el informe que la compra de cinco
unidades resultaba excesiva para el servicio que se planteaba ofertar; afirmación
esta que fue corroborada en otro informe posterior de la dirección de obra del
tranvía. (Subepígrafe II.1.5.3)
ALEGACIÓN
En relación con lo anterior, cabe indicar que:
- En el Proyecto de Construcción del Sistema Tranviario de Jaén se incluye el
anejo 18 Análisis de la Explotación en el que se dimensionaba y recomendaba
cual era el material móvil más idóneo para el Sistema Tranviario de Jaén
teniendo en cuenta sus características y el Servicio a prestar por el mismo. (Se
adjunta extracto de dicho documento con páginas de conclusiones de dicho
anejo).
- El anejo 18 Análisis de la Explotación del Proyecto de Construcción del Sistema
Tranviario de Jaén ha sido realizado por profesionales técnicos cualificados y
con gran experiencia y reconocido prestigio en este tipo de trabajos y siguiendo
una metodología de trabajo adecuada para este tipo de estudios.
- El anejo 18 Análisis de la Explotación del Proyecto de Construcción del Sistema
Tranviario de Jaén se realiza en el año 2008 en unas determinadas condiciones
de contorno y un servicio a prestar por el Sistema Tranviario de Jaén.
- El número de trenes necesarios en el Sistema Tranviario de Jaén depende en
cada momento del servicio que se pretende prestar. En el momento de la
79
redacción del Proyecto de Construcción se estimó un servicio a prestar y se
dimensionó la flota del material móvil conforme a dicho servicio a prestar
(anejo 18 Análisis de la Explotación del Proyecto de Construcción del Sistema
Tranviario de Jaén).
- Si plantea otro servicio a prestar, como es el caso del informe de FGC, el
dimensionamiento de la flota del material móvil deberá ser acorde a dicho
servicio y, por tanto, distinto del previsto en el Proyecto de Construcción del
Sistema Tranviario de Jaén.
DOCUMENTOS APORTADOS -
Documento 60_Extracto del anejo
18 Análisis de la Explotación del
Proyecto de Construcción del
Sistema Tranviario de Jaén.
ALEGACION Nº 30
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94
TEXTO QUE SE ALEGA
III.1 Conclusiones relativas a los contratos para la construcción, instalación y
explotación del Sistema Tranviario de Jaén.
Actuaciones para la explotación del tranvía
18ª Ante la imposibilidad de asumir los gastos que generaría la puesta en
funcionamiento del tranvía y su explotación debido a su situación económica-
financiera, el Ayuntamiento de Jaén adoptó dos acuerdos en relación con el
sistema tranviario de la localidad. En el primero, de 19 de julio de 2013, el Pleno
municipal aprobó su entrega a la Junta de Andalucía y acordó renunciar a la
puesta a disposición que realizó la Consejería de Fomento y Vivienda en abril
de 2011 de las infraestructuras e instalaciones del sistema tranviario, incluidas las
unidades móviles, así como instar a la Junta para que procediera a renegociar, a la
vista de la grave financiera del Ayuntamiento, la modificación de las obligaciones
estipuladas en el convenio de colaboración firmado el 17 de diciembre de 2008.
En el segundo acuerdo, adoptado el 29 de diciembre de 2014, el Pleno municipal
resolvió solicitar a la Junta de Andalucía la declaración del sistema tranviario de
Jaén como sistema de transporte metropolitano e instarle a que, en el ejercicio de
las competencias que resultaran de dicha declaración, asumiese la gestión y
explotación íntegra del mismo.
El 16 de abril de 2014, ante la situación de paralización del sistema tranviario, el
Defensor del Pueblo Andaluz emitió una resolución dirigida a la Consejería de
Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía y al Ayuntamiento de Jaén para que
adoptaran una decisión acerca de si, a medio plazo, podía ponerse en
funcionamiento la infraestructura tranviaria y que, en su caso, se acordasen las
80
condiciones en que ello hubiera de producirse. En el supuesto de que no fuera
posible el establecimiento del servicio tranviario, les instó a que, alternativamente,
adoptaran medidas para garantizar la conservación y vigilancia de esta
infraestructura, así como a que elaboraran un estudio sobre posibles usos
alternativos de este espacio público que permitiesen rentabilizarlo, total o
parcialmente, sin que dichos usos lo hicieran irreversible. (Subepígrafe II.1.5.5)
ALEGACIÓN
Durante el año 2016 la Consejería y el Ayuntamiento han mantenido varias
reuniones (en concreto cuatro, en los meses de marzo, abril, noviembre y diciembre)
cuya razón de ser era realizar un trabajo conjunto para la puesta en servicio del tranvía
de Jaén.
En el seno de esas reuniones se acordó un reparto de actividades a llevar a cabo
por ambas Administraciones que debía finalizar en la consecución del objetivo de la
creación de un tranvía urbano en la población de jiennense. Entre esos trabajos estaba la
realización de una nueva estimación de la potencial demanda del tranvía de Jaén por
parte de la Consejería de Fomento y Vivienda y la realización de una auditoría a la
infraestructura construida, por parte del Ayuntamiento de Jaén.
Los trabajos realizados por los técnicos de la AOPJA para estimar la demanda
del tranvía de Jaén fueron presentados al Ayuntamiento en la reunión del mes de abril
del pasado 2016 y los trabajos para la elaboración de la auditoria de la infraestructura
del sistema tranviario han sido licitados por el Ayuntamiento este año. Durante el año
2017 no se han mantenido contactos con el Ayuntamiento.
Es decir, la Consejería de Fomento y Vivienda, una vez finalizadas las
obligaciones establecidas en el Convenio firmado con el Ayuntamiento de Jaén, ha
seguido apoyando a esa Administración en la mejora y modernización de su transporte
urbano con el apoyo y asesoramiento técnico necesario a la corporación municipal al
igual que lo ha venido realizando para el Ayuntamiento de Vélez Málaga.
ALEGACION Nº 31
Nº PÁGINA
95
TEXTO QUE SE ALEGA
III.2. Conclusiones relativas a la repercusión sobre las Haciendas de la Junta de
Andalucía y del Ayuntamiento de los compromisos adquiridos en relación
con la implantación, puesta en explotación y mantenimiento del Tranvía de Jaén,
así como de los gastos derivados de su inactividad
20ª Los costes netos totales de la preparación, implantación, puesta en
explotación y mantenimiento del tranvía, hasta el 31 de diciembre de 2014,
81
incluidos aquellos en los que se incurrió durante su inactividad, ascendieron a
128.011.723,76 euros. La financiación correspondió en un 85% -109.310.980,45
euros- a la Consejería de la Junta de Andalucía competente en materia de
transporte–COPT, COPV y CFV, sucesivamente-; en un 9% -11.227.489,50- a los
entes instrumentales FFJA y AOPJA; y en un 6% -7.473.253,81 euros- al
Ayuntamiento de Jaén.
El 88% del coste neto total se refiere al coste por la preparación del proyecto,
expropiación de terrenos, obras del sistema tranviario y ejecución de otras
actuaciones necesarias para la implantación del tranvía, cuya financiación, de
acuerdo con los convenios celebrados entre el Ayuntamiento de Jaén y la Junta de
Andalucía, correspondió en su práctica integridad -98%- a esta última.
El 11% de dicho coste resulta de la adquisición por FFJA del material móvil, lo
que el Ayuntamiento de Jaén habría de financiar a lo largo de diecisiete años. A 31
de diciembre de 2014 se habían girado facturas al Ayuntamiento, conforme a lo
convenido, por el 27% del coste de adquisición de los tranvías.
El 1% restante del coste se refiere, principalmente, a determinadas actuaciones de
comunicación, publicidad y propaganda, ejecutadas al margen de los convenios, y
que fueron financiadas por FFJA; así como a actuaciones financiadas por el
Ayuntamiento relacionadas con la realización de trabajos para la puesta en
explotación del tranvía y derivadas del mantenimiento y seguridad del sistema
tranviario.
En general no se tramitaron con carácter previo a la suscripción de los convenios
que impusieron las respectivas obligaciones económicas para ambas
Administraciones -la Junta de Andalucía y el Ayuntamiento de Jaén- los
oportunos expedientes de gasto en los que figurara el importe máximo de las
obligaciones a adquirir por cada una de ellas, como hubiera correspondido.
(Subapartado II.2)
ALEGACIÓN
En relación con el sistema tranviario de Jaén, se firmaron inicialmente 2 convenios y un
protocolo de actuación (se adjuntan):
- Convenio de colaboración entre la Consejería de Obras Públicas y Transportes
de la Junta de Andalucía y el Excmo. Ayuntamiento de Jaén para la puesta en
servicio del Sistema tranviario, de 12 de enero de 2008.
- Protocolo de colaboración entre la Consejería de Gobernación, la Consejería de
Obras Públicas y Transportes y el Ayuntamiento de Jaén para disposición de
infraestructura del futuro sistema tranviario de Jaén y construcción de
instalaciones para sede de la policía local, de 7de julio de 2008.
- Convenio de colaboración entre la Consejería de Gobernación, la Consejería de
Obras Públicas y Transportes y el Ayuntamiento de Jaén para la puesta en
servicio del sistema tranviario de Jaén, de 17 de diciembre de 2008.
82
El primer convenio, de 12 de enero, no tiene ningún contenido económico, acordándose
sólo el objetivo de avanzar en la implantación en la ciudad de Jaén de un sistema
tranviario y comprometiéndose la Junta de Andalucía a participar en la financiación de
las obras cuya cuantía se concretaría una vez redactado el correspondiente Proyecto
constructivo. La firma de dicho convenio, sin contenido económico, no requería
solicitud de informe económico financiero (según lo establecido en el Decreto
162/2006, de 12 de septiembre, por el que se regulan la memoria económica y el
informe en las actuaciones con incidencia económica-financiera) ni fiscalización previa
del expediente de gastos correspondiente. Además, dicho convenio fue sustituido por el
de 17 de diciembre.
El protocolo de 7 de julio, recoge una declaración de intenciones y una estimación de
importes a financiar por la Junta de Andalucía, a través de las Consejerías de
Gobernación y Obras Públicas y Transportes (1.800.000 euros y 6.352.200,70 euros,
respectivamente), y del Ayuntamiento de Jaén (907.600 euros). En relación al importe a
financiar por la Junta de Andalucía, se fiscalizaron 3 documentos RC (retención de
crédito) por importes de 400.000 euros, 3.876.100,35 euros y 3.876.100,35 euros que
cubrían el compromiso total asumido por las Consejerías de Gobernación y de Obras
Públicas y Transportes. Se adjuntan documentos contables.
El convenio de 17 de diciembre, que sustituye al suscrito el 12 de enero citado
anteriormente, articula la colaboración solicitada a la Junta de Andalucía. En el acuerdo
segundo se establece, conforme al protocolo de 7 de julio, la aportación de la Junta de
Andalucía ya no como estimación sino con un importe exacto a conceder como
subvención excepcional, con sus anualidades futuras correspondientes: 2.038.050 euros
en 2008, 3.057.075 euros en 2009 y 3.057.075 euros en 2010.
Para la tramitación de dicho convenio se solicitó el preceptivo informe económico
financiero y se fiscalizaron los documentos AD correspondientes antes de la firma del
mismo. Se adjunta dicha documentación.
Del Convenio firmado por el Ayto. de Jaén y las Consejerías de Gobernación y Obras
Públicas y Transportes se fiscalizó la parte económica consistente en una subvención
excepcional por importe de 8.152.200 euros para el traslado de la sede de la policía
local de Jaén. Se adjuntan los documentos contables AD y el informe de fiscalización de
conformidad de la Intervención General de la Junta de Andalucía de fecha 9 de
diciembre de 2008.
DOCUMENTOS APORTADOS -
Documento 61_Documentos
contables (RC) de los importes a
financiar por la Junta de Andalucía en
base al Protocolo de colaboración.
- Documento 62_Informe económico
financiero relativo a las obligaciones
derivadas del convenio de 17 de
diciembre de 2008.
83
ALEGACION Nº 32
Nº PÁGINA
95 A 96
TEXTO QUE SE ALEGA
III.2. Conclusiones relativas a la repercusión sobre las Haciendas de la Junta de
Andalucía y del Ayuntamiento de los compromisos adquiridos en relación
con la implantación, puesta en explotación y mantenimiento del Tranvía de Jaén,
así como de los gastos derivados de su inactividad
Repercusión sobre la Hacienda autonómica
21ª Las Resoluciones de 30 de octubre de 2007 y de 11 de diciembre de 2008, por
las que la COPT formalizó atribuciones genéricas a FFJA para la redacción de
los documentos técnicos y para la ejecución de la obra del sistema tranviario de
Jaén, estableciendo las actuaciones a desarrollar y su régimen de financiación, no
especificaron el presupuesto de la actuación que se atribuía, señalando que
resultaba imposible su determinación previa. No obstante, entre uno y once días
después de cada encargo, se procedió a la licitación del contrato indicando ya el
presupuesto del mismo.
Mediante esta práctica la COPT realizaba el encargo y el ente instrumental
aprobaba los expedientes de contratación y procedía a la adjudicación provisional
del procedimiento de licitación, e incluso, en el contrato de ejecución de obra, a su
adjudicación definitiva y formalización, sin disponerse por la COPT de la
preceptiva fiscalización previa y sin aprobarse el gasto presupuestario que se
autorizaba, contraviniendo con ello la normativa de contratación y la de ejecución
del presupuesto, así como las propias resoluciones de atribución donde se
establecía que se fijara el importe de la actuación.
ALEGACIÓN
Existen efectivamente, dos resoluciones: una de atribución (encomienda de gestión)
genérica y otra, de atribución (encomienda de gestión) específica.
La primera consistía en un mandato genérico cuyo objeto era la realización de las
actuaciones y gestiones tendentes a la contratación de obras o de servicios, así como la
ejecución de tales contratos si bien bajo la premisa de que FFJA no procedía a la
adjudicación de los contratos en tanto no estuviera tramitada la correspondiente
aprobación del gasto.
Resulta patente que durante la vigencia de la encomienda genérica no tenía lugar ningún
acto de contracción de compromisos frente a terceros, razón por la cual al tramitarse la
atribución genérica no se especificaba el presupuesto de la actuación que se
encomendaba. Era en un momento posterior cuando se conocía el presupuesto de la
84
actuación, y ello en virtud de la concreción que permitía obtener el desarrollo de las
gestiones genéricamente atribuidas que concluían con la conformidad del órgano de
contratación a la propuesta formulada por la mesa de contratación.
Una vez producido este trámite y conocido el presupuesto de la actuación, se tramitaba
y aprobaba la fiscalización del gasto. Para el caso de los contratos de redacción de
proyecto y dirección de obra, la consignación del gasto se reflejaba en las Resoluciones
de la Consejería de Obras Públicas y Transportes por las que se encargaba la realización
de estas actuaciones a Ferrocarriles de fecha 28 de marzo de 2008 y 23 de abril de 2009,
respectivamente, mientras que para la ejecución de la obra los documentos ADs ya se
encontraban fiscalizados en la fecha de la sesión del Acuerdo de Consejo de Gobierno
de 7 de abril de 2009 por la que se autorizó el gasto y su contratación. Con
posterioridad, se procedió a dictar la resolución de adjudicación el 16 de abril de 2008
(para el contrato de redacción de proyecto) o la resolución de adjudicación provisional
(para el caso de los contratos de ejecución de obra el 7 de abril de 2009 y control de
calidad el 29 de abril de 2009).
En este orden de cosas, es importante dejar constancia de que los actos que
comportaban asunción de compromisos frente a terceros contaban con la
correspondiente fiscalización previa y en prueba de ello se aportan los documentos
contables AD fiscalizados (véanse Anexos a la alegación nº 5), todos ellos en fecha
anterior a la formalización de los contratos o de las modificaciones de contratos
(documentos contables que eran fiscalizados en el marco de las atribuciones
específicas).
Desde un enfoque jurídico, se trata, ciertamente, de un mandato desde la entidad matriz
a la instrumental semejante a las encomiendas de gestión y expresamente regulado en el
art. 25 de la Ley 24/2007, de 26 de diciembre, del Presupuesto de la Comunidad
Autónoma de Andalucía para el año 2008, bajo la denominación de "encomiendas de
gestión" a las empresas de la Junta de Andalucía, en el marco de sus estatutos y objeto
social: "Sin perjuicio de lo establecido en el apartado anterior y lo dispuesto en sus
normas específicas, las empresas de la Junta de Andalucía, en el marco de sus estatutos
y objeto social, podrán gestionar actuaciones de competencia de las Consejerías su
Organismos Autónomos de la Junta de Andalucía, que serán financiadas con cargo a
los créditos establecidos en las distintas secciones presupuestarias “. En el mismo
sentido, el artículo 26 de la Ley 3/2008, de 23 de diciembre, del Presupuesto de la
Comunidad Autónoma de Andalucía para el año 2009.
La gestión de estas actuaciones se someterá a las siguientes condiciones y trámites (Ley
24/2007):
a) Se formalizarán a través de encomiendas de gestión por los titulares de las
Consejerías y los presidentes o directores de los Organismos Autónomos
correspondientes, en los que figurarán los compromisos y obligaciones que asumiere la
empresa, así como las condiciones en que se realiza el encargo.
b) La determinación del importe de la actuación se efectuará según valoración
económica definida en el proyecto correspondiente o del presupuesto técnico de la
actuación. En ningún caso podrá ser objeto de encargo de ejecución la contratación de
suministros.
85
c) El pago se efectuará con la periodicidad establecida en el encargo de ejecución y
conforme a la actuación efectivamente realizada. No obstante, podrá efectuarse un
anticipo de hasta el 10% de la primera anualidad correspondiente a cada encargo de
ejecución, de acuerdo con lo establecido en la letra b) de este apartado.
d) Los gastos generales y corporativos de la empresa podrán ser imputados al coste de
las actuaciones encargadas, hasta un máximo del 6% de dicho coste.
Por lo tanto, de conformidad con tal precepto, era ajustado a Derecho que el mandato
por parte de la COPT se dividiese en dos partes complementarias: un primer mandato
genérico de proceder a licitar el contrato y un segundo mandato específico -conocido ya
el importe del mismo- de perfeccionar el contrato de obras o de servicios, este segundo
ligado a la correspondiente provisión de fondos. Este sistema permitía que FFJA con
carácter previo a la perfección del contrato de obra o servicios, tuviera la necesaria
dotación económica, ajustada a la oferta que efectivamente resultase adjudicada. Con lo
cual, hay que reiterar la cobertura financiera de la instrumental dado que, como antes se
ha dicho, la atribución específica contaba con la correspondiente fiscalización del gasto
ya concreto, lo cual aseguraba la existencia de crédito suficiente y adecuado.
Téngase en cuenta que a lo largo de la vida de las distintas normas sobre contratación
pública en España, el momento de la perfección del contrato a efectos de nacimiento de
la obligación de pago para la Administración contratante, ha oscilado entre el momento
de la adjudicación y el momento de la formalización del documento contractual. Pues
bien, cualquiera que sea la solución escogida, el sistema de atribución genérica-
específica de FFJA cumplía sobradamente con el axioma de existencia de crédito, en
tanto la adjudicación sí contaba en todo caso con el respaldo presupuestario.
ALEGACION Nº 33
Nº PÁGINA
95 A 96
TEXTO QUE SE ALEGA
III.2. Conclusiones relativas a la repercusión sobre las Haciendas de la Junta de
Andalucía y del Ayuntamiento de los compromisos adquiridos en relación
con la implantación, puesta en explotación y mantenimiento del Tranvía de Jaén,
así como de los gastos derivados de su inactividad
Repercusión sobre la Hacienda autonómica
21ª …>
Adicionalmente, la modificación del contrato de ejecución de obras y la segunda
modificación del de dirección de obras se efectuó sin que, con carácter
previo, se fiscalizara el gasto y se aprobaran los gastos complementarios precisos,
como hubiera resultado preceptivo y según se advirtió por el órgano de
intervención, habiéndose requerido en el primero de los casos la convalidación del
gasto por el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía. (Subepígrafe II.2.1.1)
86
ALEGACIÓN
En este punto, nos remitimos a lo expresado en las alegaciones nº 15 y 20.
ALEGACION Nº 34
Nº PÁGINA
96
TEXTO QUE SE ALEGA
III.2. Conclusiones relativas a la repercusión sobre las Haciendas de la Junta de
Andalucía y del Ayuntamiento de los compromisos adquiridos en relación
con la implantación, puesta en explotación y mantenimiento del Tranvía de Jaén,
así como de los gastos derivados de su inactividad
Repercusión sobre la Hacienda autonómica
22ª El coste de redacción de los documentos técnicos y de ejecución de la obra del
sistema tranviario de Jaén ascendió a 101.590.780,62 euros. Del mencionado coste,
el 99,5% se financió por la COPT y el 0,5% restante, al no contar con atribución
expresa de esta, hubo de ser asumido directamente por FFJA.
Al Ayuntamiento le correspondió financiar, conforme a los convenios de
colaboración celebrados con la Junta de Andalucía, un 1,8% del coste al que se
refiere esta conclusión, en concepto del 50% de la dirección de la obra, que ha
supuesto un ingreso neto para FFJA al haber obtenido indebidamente financiación
duplicada por ese concepto tanto de la Consejería competente de la Junta como del
Ayuntamiento. …>
ALEGACIÓN
Con fecha 17 de diciembre de 2008, se firma el Convenio de colaboración Consejería de
Gobernación, la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía y
el Excmo. Ayuntamiento de Jaén que tiene por finalidad potenciar el uso del transporte
público en la ciudad de Jaén como elemento clave para conseguir que los ciudadanos
disfruten del más alto grado de movilidad y que esto se produzca de un modo eficaz y
sostenible.
Dicho Convenio, establece en su apartado 3.b) como obligación del Ayuntamiento de
Jaén “Financiar la Dirección de las Obras en un cincuenta por ciento y el suministro
del Material Móvil. Igualmente serán de cuenta del Ayuntamiento de Jaén, los
incrementos de presupuestos de las obras que resulten de modificaciones del proyecto
aprobado solicitadas por él”.
En relación a la Dirección de las Obras, Ferrocarriles de la Junta de Andalucía
(actualmente Agencia de Obra Pública de la Junta de Andalucía) suscribió los siguientes
contratos:
87
Contrato de servicios para la Dirección de Obras del Sistema Tranviario de Jaén,
de fecha 29 de abril de 2009, entre Ferrocarriles de la Junta de Andalucía
(actualmente Agencia de Obra Pública de la Junta de Andalucía) y Ghenova,
Ingerop T3, Pereda 4, Unión Temporal de Empresas, Ley 18/1982, por importe
de 3.083.142,31 Euros (IVA incluido), correspondiendo al Ayuntamiento de
Jaén el 50%.
Addenda número 1, por importe de 351.915,92 Euros IVA incluido,
correspondiendo al Ayuntamiento de Jaén el 50%.
Addenda número 2, por importe de 191.079,19 Euros IVA incluido,
correspondiendo al Ayuntamiento de Jaén el 50%.
En la tabla adjunta, se ofrece un desglose de las facturas emitidas, fecha, importe,
aplazamiento y fraccionamiento si procede, así como la parte cobrada/reintegrada.
Nº FRA. 426/11 197/12
TOTAL CONCEPTO CONTRATO DO +
ADENDA 1 ADENDA 2 DO
FECHA FRA. 18/05/2011 11/03/2013
BASE
IMPONIBLE 1.455.533,15
80.965,76
1.536.498,91
TIPO IVA 18%
18%
TOTAL FRA. 1.717.529,12
95.539,60
1.813.068,71
APLAZAMIENTO
Y FRACC.
2015 0,00
85.200,57
85.200,57
2016 242.000,00
10.339,03
252.339,03
2017 1.078.000,00
0,00
1.078.000,00
2018 397.529,12
0,00
397.529,12
TOTAL A
COBRAR 1.717.529,12
95.539,60
1.813.068,72
COBRADO 508.000,00
95.539,60
603.539,60
REINTEGRADO
508.000,00
95.539,60
603.539,60
El detalle de los reintegros vía modelo 046 a la Junta de Andalucía, de los importes
cobrados es el siguiente:
CONCEPTO FECHA IMPORTE
Reintegro nº 1 25/04/17 213.539,60
Reintegro nº 2 28/07/17 390.000,00
TOTAL 603.539,60
Por tanto, puede observarse que esta Agencia no está obteniendo de forma indebida,
financiación duplicada, por el citado concepto, garantizado así el cumplimiento de las
clausulas del convenio.
DOCUMENTOS APORTADOS Documento 63_MODELOS 046
(reintegros a la Junta de Andalucía)
88
ALEGACION Nº 35
Nº PÁGINA
96
TEXTO QUE SE ALEGA
III.2. Conclusiones relativas a la repercusión sobre las Haciendas de la Junta de
Andalucía y del Ayuntamiento de los compromisos adquiridos en relación
con la implantación, puesta en explotación y mantenimiento del Tranvía de Jaén,
así como de los gastos derivados de su inactividad
Repercusión sobre la Hacienda autonómica
22ª El coste de redacción de los documentos técnicos y de ejecución de la obra del
sistema tranviario de Jaén ascendió a 101.590.780,62 euros. Del mencionado coste,
el 99,5% se financió por la COPT y el 0,5% restante, al no contar con atribución
expresa de esta, hubo de ser asumido directamente por FFJA.
…> También se preveía que serían de cuenta del Ayuntamiento los incrementos
de presupuestos de las obras que resultasen de modificaciones al proyecto
aprobado solicitadas por aquel, si bien no consta que se le repercutiera, como
hubiera procedido, el coste de la modificación del contrato de obras efectuada a su
petición; tampoco se dispone de datos sobre la cuantía de tales modificaciones.
ALEGACIÓN
No consta un registro de una petición formal del Ayuntamiento de estas modificaciones.
De ahí que, al no haber ese registro, no se iniciara el trámite para repercutir al
Ayuntamiento de Jaén el coste de dichas modificaciones.
ALEGACION Nº 36
Nº PÁGINA
96
TEXTO QUE SE ALEGA
III.2. Conclusiones relativas a la repercusión sobre las Haciendas de la Junta de
Andalucía y del Ayuntamiento de los compromisos adquiridos en relación
con la implantación, puesta en explotación y mantenimiento del Tranvía de Jaén,
así como de los gastos derivados de su inactividad
Repercusión sobre la Hacienda autonómica
22ª El coste de redacción de los documentos técnicos y de ejecución de la obra del
sistema tranviario de Jaén ascendió a 101.590.780,62 euros. Del mencionado coste,
el 99,5% se financió por la COPT y el 0,5% restante, al no contar con atribución
expresa de esta, hubo de ser asumido directamente por FFJA.
89
…>
En dicho coste total no se incluyen los gastos generales de los entes instrumentales
de la Junta de Andalucía, financiados por la Consejería de la que dependían, por
importe de 6.067.172,41 euros, equivalentes al 6% del presupuesto de ejecución
por contrata de las actuaciones, dentro del margen fijado en la normativa
presupuestaria de la Junta de Andalucía. Al haberse incluido en los gastos
presupuestarios de cada atribución una parte dedicada a la financiación de los
entes instrumentales, la información que ofrece la contabilidad de la comunidad
autónoma no refleja fielmente la financiación de estos, ni informa adecuadamente
sobre el coste del proyecto, que, además, como se ha indicado, en parte fue
financiado directamente por FFJA.
Los gastos asumidos por la COPT se imputaron incorrectamente al capítulo VI, de
inversiones reales del presupuesto, pues en atención a su naturaleza económica
deberían haberse imputado presupuestariamente al capítulo VII, de transferencias
de capital, por tratarse de operaciones para la construcción de infraestructuras
financiadas por la Junta de Andalucía con la finalidad de entregarlas
gratuitamente al Ayuntamiento. Asimismo, debería haberse reflejado como
transferencia corriente el recargo del 6% para la financiación de la estructura y la
operativa de sus entes dependientes. (Epígrafe II.2 y Subepígrafes II.2.1.1, II.2.1.2
y II.2.2.2.)
ALEGACIÓN
La estructura del presupuesto de gastos de la Comunidad Autónoma se regula en las
sucesivas Órdenes de la Consejería de Hacienda y Administraciones Públicas por la
que se dictan normas para la elaboración de los presupuestos. Así, por ejemplo, para e l
ejercicio presupuestario 2008 es relevante a estos efectos la Orden de 24 de abril de
2007, por la que se dictan normas para la elaboración del Presupuesto de la
Comunidad Autónoma para el año 2008. Ésta y las sucesivas se refieren, para atender
a los criterios de clasificación sobre la base de la naturaleza económica de las partidas,
a la Orden de 4 de junio de 2003, por la que se dicta normas para la elaboración del
Presupuesto de la Comunidad Autónoma de Andalucía para el año 2004 (“Orden de 4
de junio de 2003”), según la siguiente referencia:
4.2.3. Clasificación económica.
Los créditos atribuidos a cada programa s e desarrollarán por capítulos, artículos, conceptos y
subconceptos, ajustándose a la clasificación que se establece en el Anexo IV de la presente Orden, y
teniendo en cuenta las def iniciones establecidas en la Orden de 4 de junio de 2003, por la que se
dictan normas para la elaboración del Presupuesto de la Comunidad Autónoma de Andalucía para el
año 2004 (BOJA núm. 113, de 16 de junio de 2003).
La Orden de 4 de junio de 2003 establece en su apartado 4, en relación al presupuesto
de gastos, que los créditos incluidos en los estados de gastos del presupuesto de la
Junta de Andalucía y de sus Organismos autónomos, se clasificarán en una triple
90
vertiente: orgánica, funcional por programas, y económica. Así mismo, la citada
Orden dispone al respecto (apartado 4.2.3., “
clasificación económica
”) que “
los
créditos atribuidos a cada programa se desarrollarán por capítulos, artículos,
conceptos y subconceptos, ajustándose a la clasificación que se establece en el Anexo
IV de la presente Orden
.” Este es el anexo al que se refieren las Órdenes por la que se
dictan normas para la elaboración del presupuesto de la Comunidad Autónoma de
Andalucía en los años sucesivos, incluyendo como hemos visto la del ejercicio 2008.
Dicho anexo recoge los conceptos que tienen encaje en cada capítulo y, dentro de los
mismos, los artículos en que éstos se dividen.
En cuanto al Capítulo VI, en el que se han recogido los gastos asumidos por la COPT
en relación a las actuaciones enjuiciadas, éste debe recoger, según el tenor del anexo:
Este capítulo compr ende los créditos destinados a atender los gastos a realizar directamente por la
Junta de Andalucía o sus organismos autónomos con la finalidad de la creación, construcción,
adquisición, conservación o reparación de:
Inversiones destinadas al uso general. (…)
Inmovilizado material. (…)
Inmovilizado inmaterial. (…)
Asimismo, est e Capítulo comprende los créditos destinados a atender los gastos a realizar por la
Junta de Andalucía o sus Organismos Autónomos a través de Empresas Públicas con las mismas
finalidades indicadas en los apartados anteriores, siempre que la titularidad de las inversiones reales
se atribuya a la Junta de Andalucía, o a sus Organismos Autónomos.
El Capítulo VII (“
Transferencias de capital
”), únicamente contiene en el precitado
anexo IV una referencia a que “se define y estructura de forma análoga al Capítulo IV
“trasferencias corrientes”, cuando los pagos se destinen a operaciones de capital y
financieras.”
El Capítulo IV, por su parte, se refiere a “
créditos destinados a efectuar pagos,
condicionados o no, sin contrapartida directa, tanto para la financiación de
operaciones genéricas o transferencias, como para la financiación de operaciones
corrientes con un fin concreto específico o subvenciones. Igualmente contemplará los
gastos corrientes, en los que incurra la Administración, por la adquisición de bienes y
servicios para su posterior entrega a los beneficiarios
”.
Así pues, de acuerdo con lo expuesto, el criterio relevante es la propiedad del
inmovilizado que se financia por la COPT, para considerar correcta la imputación al
Capítulo VI o, por el contrario, si se debió imputar al Capítulo VII, siendo su inclusión
en el Capítulo VI de los presupuestos de las partidas de gasto correspondientes a la
ejecución del tranvía de Jaén correctamente realizada, por corresponder a obras que
formaron parte de la propia Junta de Andalucía, siendo por tanto procedente su
inclusión en el Capítulo de “
Inversiones reales
”. En este sentido, son varios los
extremos que nos permiten sustentar esta conclusión:
Por un lado, y de manera primordial, que la propiedad de la obra era, de forma
indiscutida de la Junta de Andalucía, y que solo posteriormente se cedería al
Ayuntamiento. Así figura en el Convenio, en la cláusula segunda, apartado b),
segundo párrafo:
91
Finalizada la construcción de las infraestructuras e instalaciones, la Administración de la Junta de
Andalucía, comunicará al Ayuntamiento de Jaén la puesta a su disposición. D esde el momento de la
citada notificación, que se acompañará de certificación de la Dirección facultativa de las obras sobre
el cumplimiento del Proyecto, el Ayuntamiento asumirá la conservación, el mantenimiento y
operación de las infraestructuras e instalaciones.
Ello bastaría simplemente para considerar cumplido el requisito establecido en el
Capítulo VI del anexo IV de la Orden de 4 de junio de 2003. De este modo, en la
medida en que se imputan a dicho Capítulo los créditos destinados a atender los gastos
a realizar directamente por la Junta, a través de empresas públicas con las finalidades
previstas –como es el caso de la ejecución del tranvía, ya hemos visto–, siempre que la
titularidad de las inversiones reales se atribuya a la Junta de Andalucía, en este caso
debe imputarse el gasto al Capítulo VI.
Adicionalmente, la Instrucción conjunta nº 1/1997, de 30 de diciembre, de la
Dirección General de Presupuestos, de la Dirección General de Tesorería y Política
Financiera, de la Dirección General de Fondos Europeos y de la Intervención General,
por la que se regula el régimen de financiación y de justificación de inversiones
realizadas por las consejerías y organismos de la Junta de Andalucía a través de
empresas públicas (la “Instrucción conjunta”), dispone la inclusión en el Capítulo VI
de las obras ejecutadas por las empresas públicas en casos como el que nos ocupa:
Se trata de actuaciones de las empresas no f inanciadas por Subvenciones de Explotación o
Subvenciones de Capital previstas en sus Programas de actuación, inversión y financiación (P.A.I.F.),
y que se acometen por éstas en ejecución de expedientes de gastos tramitados por las distintas
Consejerías y Organismos Autónomos de la Junta de Andalucía. Tales expedientes adoptan diversos
tipos y naturaleza jurídica, siendo los más frecuentes los relativos a convenios, encomiendas de
gestión y ejecución de obras por Administración.
Son, pues, inversiones reales no gestionadas directamente por la J unta de Andalucía y sus
Organismos Autónomos, sobre las que, sin embargo, ostentan su titularidad, por lo que se estima
procedente su clasificación económica en los créditos del Capítulo VI del Presupuesto de Gasto.
Además de lo anterior, se justifica la inclusión del gasto en el Capítulo VI por la
misma razón que aquí se apuntaba: la titularidad de la obra de la propia Junta de
Andalucía. Vuelve a afirmar lo que aquí se defiende la Instrucción conjunta cuando
dice en su regla primera:
Los expedientes de gastos que las Consejerías y Organismos Autónomos de la Junta de Andalucía
tramiten a favor de las empresas públicas para la ej ecución por éstas de inversiones reales de las
que aquéllos sean titulares, s e imputarán a créditos del Capítulo V I del Presupuesto de Gastos de l a
respectiva Consejería u Organismo Autónomo.
No cabe duda de que si, atendiendo al fondo económico, las normas de elaboración de
presupuestos, y, en concreto, la Orden de 4 de junio de 2003, hubiera querido
especificar que si la infraestructura por la cual se incurre en el gasto hubiera de ser
cedida a otro ente, organismo o administración pública, correspondía imputar el gasto
al Capítulo VII o a cualquier otro, así se hubiera explicitado.
Lo contrario, imputar el gasto al Capítulo VII, hubiera sido de hecho, improcedente,
dado que el gasto corresponde a compromisos a realizar por la Junta de Andalucía o
sus Organismos Autónomos a través de Empresas Públicas, siendo la titular de las
inversiones reales de la propia Junta, como es el caso, obliga a imputarlo bajo el
92
Capítulo VI según las normas autonómicas para la elaboración de presupuestos que
resultan de aplicación.
La titularidad de la Junta de Andalucía del objeto del gasto, como hemos visto, no
puede discutirse pues en el Convenio se expresa que solo una vez finalizado el
proyecto se pondrá a disposición del Ayuntamiento. Y, si las normas de elaboración
de presupuestos hubieran querido cambiar el Capítulo al que imputar los gastos en
casos de posterior cesión, así lo habría establecido.
ALEGACION Nº 37
Nº PÁGINA
96 a 97
TEXTO QUE SE ALEGA
III.2. Conclusiones relativas a la repercusión sobre las Haciendas de la Junta de
Andalucía y del Ayuntamiento de los compromisos adquiridos en relación
con la implantación, puesta en explotación y mantenimiento del Tranvía de Jaén,
así como de los gastos derivados de su inactividad
Repercusión sobre la Hacienda autonómica
23ª Todos los contratos celebrados por FFJA para la redacción de los documentos
técnicos y para la ejecución de la obra del tranvía de Jaén fueron liquidados y las
prestaciones contratadas y certificadas de conformidad; también se pagó a los
contratistas, sin que queden cantidades pendientes de abono.
El periodo medio de pago a los contratistas fue de 207 días desde la expedición de
las certificaciones, lo que constituye una importante demora, incumpliéndose el
circunstancia no ha dado lugar hasta la fecha al abono de intereses de demora por
tal incumplimiento.
No obstante, la UTE adjudicataria del contrato de obras ha reclamado
judicialmente a la AOPJA el abono de intereses de demora por importe de, al
menos, 5.302.105,52 euros, sin que a la fecha de redacción del Anteproyecto de
Informe -en junio de 2017- se contara con resolución firme. La AOPJA contabilizó
un importe equivalente al 48% de los intereses reclamados como gastos financieros
del ejercicio 2016, lo que se realizó, indebidamente, con posterioridad al ejercicio
de devengo del gasto y por un importe inferior al reclamado, sin que, por otra
parte, se haya aportado la valoración realizada para determinar el importe
contabilizado. (Subepígrafe II.2.1.1)
ALEGACIÓN
93
La UTE adjudicataria del contrato de obras licitado para la puesta en marcha del
servicio tranviario de Jaén reclamó judicialmente los intereses de demora que, a su
juicio, correspondían por los retrasos en el pago de certificaciones de obra. Tras esta
reclamación, la AOPJA provisionó, tras valorar el nivel de riesgo de la reclamación,
un 48% de la cantidad solicitada por el contratista en su demanda. Sin embargo, el
anteproyecto de informe de fiscalización, el Tribunal de Cuentas considera que tal
actuación fue incorrecta puesto que “se realizó, indebidamente, con posteridad al
ejercicio de devengo del gasto y por importe inferior al reclamado”, esto es, se
cuestiona el momento temporal de la provisión, y su importe.
Sin embargo, ambos aspectos de la provisión realizada son correctos, como a
continuación se expone.
Corrección del momento temporal de la imputación.
La provisión del gasto en el ejercicio 2016 es correcta, por cuanto es en este ejercicio
cuando se tiene conocimiento de la concreta reclamación que el contratista efectúa, ya
que la define y cuantifica en su escrito de demanda.
En efecto, si bien el recurso contencioso-administrativo se interpuso con fecha 24 de
septiembre de 2015, y se admitió a trámite por medio de Decreto de 5 de octubre de
2015, este escrito no concreta los pedimentos del demandante de forma definitiva, de
forma que no se conoce en ese momento la cuantía –ni la totalidad de los conceptos–
que se reclamará en el procedimiento.
Ello obedece al sistema procedimental que establece la Ley 29/1998, de 13 de julio,
reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (“LJCA”) en cuanto a la
tramitación de los recursos. Así, el escrito presentado en septiembre de 2015 no es
más que la interposición del recurso, según dispone en su artículo 45:
1. El recurso contencioso-administrativo se iniciará por un escrito reducido a
citar la disposición, acto, inactividad o actuación constitutiva de vía de hecho
que se impugne y a solicitar que se tenga por interpuesto el recurso, salvo
cuando esta Ley disponga otra cosa.
En este primer momento, por tanto, la parte demandada no conoce con exactitud el
quantum definitivo de lo que constituirá objeto de petición en el proceso, sino,
únicamente, la actuación que se recurre. No es sino hasta el escrito de demanda
cuando quedan fijadas de modo definitivo las pretensiones del demandante, en este
caso, los conceptos reclamados –los intereses de qué facturas– y la cuantificación de
las mismas.
Así se establece con claridad en el artículo 399 de la Ley de Enjuiciamiento Civil
(“LEC”) de aplicación supletoria al orden jurisdiccional contencioso-administrativo
(Cf. Disposición final primera LJCA):
Artículo 399 La demanda y su contenido
1.El juicio principiará por demanda, en la que, consignados de conformidad
con lo que se establece en el artículo 155 los datos y circunstancias de
94
identificación del actor y del demandado y el domicilio o residencia en que
pueden ser emplazados, se expondrán numerados y separados los hechos y los
fundamentos de derecho y se fijará con claridad y precisión lo que se pida.
Hechos, fundamentos de Derecho y petitum –lo que se pide en la demanda–
constituyen el objeto del proceso. Y éste se fija en la demanda, como hemos visto, y
además de forma definitiva, por lo que no se puede alterar: es lo que se conoce como
el principio prohibitivo de transformación de la demanda o mutatio libelli, que
consagra el artículo 412 LEC:
Artículo 412 Prohibición del cambio de demanda y modificaciones admisibles
1.Establecido lo que sea objeto del proceso en la demanda, en la contestación
y, en su caso, en la reconvención, las partes no podrán alterarlo
posteriormente.
En el orden contencioso-administrativo ocurre que se desdobla de algún modo el
esquema del orden civil, en el que el escrito de demanda inicia el procedimiento y,
además, fija de forma definitiva el objeto del mismo. Aquí la demanda no cumple esta
doble función, sino que es el escrito de interposición el que inicia el procedimiento.
Este desdoblamiento obedece a la necesidad existente en el orden contencioso-
administrativo de tener acceso al expediente administrativo del acto o disposición que
se impugna, razón por la cual el procedimiento se inicia por el escrito de interposición
que se ha referido unos párrafos atrás, y, posteriormente, y una vez se ha tenido acceso
al expediente, se pueden fijar las pretensiones correctamente y de manera definitiva en
el escrito de demanda.
En cualquier caso, lo anterior, esto es, que es en la demanda cuando se fijan las
pretensiones del recurrente, se desprende también de diversos preceptos de la propia
LJCA. Por ejemplo, de su artículo 40, que establece que la cuantía del recurso no se
fijará sino hasta que demandante y demandado muestren su parecer al respecto en los
escritos de demanda y contestación:
Cuantía del recurso
Artículo 40
1.El Secretario judicial fijará la cuantía del recurso contencioso-
administrativo una vez formulados los escritos de demanda y contestación, en
los que las partes podrán exponer, por medio de otrosí, su parecer al respecto
Y el artículo siguiente, el 41 de la LJCA dispone que la cuantía vendrá dada por el
valor económico de la pretensión que se deduzca en el recurso:
Artículo 41
1.La cuantía del recurso contencioso-administrativo vendrá determinada por
el valor económico de la pretensión objeto del mismo.
95
El artículo 33, por su parte, dentro del título III, capítulo II (“Pretensiones de las
partes”) dispone:
1.Los órganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo juzgarán
dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos
que fundamenten el recurso y la oposición.
Así pues, en un primer momento, cuando la UTE reclama los intereses de demora
mediante escrito de interposición de 24 de septiembre, la AOPJA no conoce con
exactitud en qué consistirá la reclamación y, por tanto, no puede provisionar cantidad
alguna.
No es sino hasta el momento en que tiene conocimiento de la demanda cuando la
AOPJA puede conocer con exactitud el riesgo que debe valorar para efectuar la
provisión correspondiente.
Así, la demanda se formuló en 2016, por lo que el momento procedente para efectuar
la provisión, según la norma de valoración 15 del Plan General de Contabilidad, era
cuando se tuviera una expectativa tácita sobre la posible obligación para con terceros,
esto es, tras conocer lo que la UTE pedía en su demanda, pues con anterioridad no se
sabía el carácter, concepto y cuantía de la obligación. Dice así la citada norma de
valoración:
La empresa reconocerá como provisiones los pasivos que, cumpliendo la
definición y los criterios de registro o reconocimiento contable contenidos en
el Marco Conceptual de la Contabilidad, resulten indeterminados respecto a
su importe o a la fecha en que se cancelarán. Las provisiones pueden venir
determinadas por una disposición legal, contractual o por una obligación
implícita o tácita. En este último caso, su nacimiento se sitúa en la expectativa
válida creada por la empresa frente a terceros, de asunción de una obligación
por parte de aquélla.
En igual sentido, la Norma Internacional de Contabilidad nº 37, que dispone:
8. Las provisiones deben ser objeto de revisión en cada fecha del balance, y
ajustadas consiguientemente para reflejar en cada momento la mejor
estimación disponible.
Hasta el momento de recibir la demanda la AOPJA no puede hacer una estimación
razonable de las cantidades a provisionar. Con anterioridad no se conocen las
cantidades reclamadas siquiera de forma aproximada, dado que se desconocía con
exactitud el momento en que la UTE percibe dichas cantidades de la entidad bancaria
a la que acude para su cobro.
Así pues, el momento de contabilizar la provisión por los intereses reclamados es el
correcto, por aplicación de las normas contables relevantes al caso, y por
consideración al más elemental criterio de prudencia, ya que hasta que no se conoce
qué cantidades y conceptos se reclaman, no pueden estos valorarse y provisionares
adecuadamente. Y estos datos se conocen en enero del año 2016, cuando se da
traslado del escrito de demanda del contratista.
96
Corrección del importe provisionado
Al igual que el momento en que se contabilizaron las provisiones por los intereses de
las certificaciones es correcto, también lo es su importe, un 48% de la cantidad
reclamada por la UTE adjudicataria de las obras.
La AOPJA procede a contabilizar las provisiones con base en la normativa contable de
aplicación, que viene dada en lo que aquí respecta, fundamentalmente, por la norma
de valoración 16 del Plan General de Contabilidad de las Sociedades Mercantiles del
Sector Público Andaluz, de las Agencias Públicas Empresariales y de las entidades
asimiladas, así como por la norma de valoración 15 del Plan General de Contabilidad
y la Norma Internacional de Contabilidad (NIC) nº 37.
Así, con base en la citada normativa, y una vez recibida la demanda de la UTE
contratista –que es cuando se conoce el hecho por el cual puede generarse una pasivo
para esta entidad–, se valora internamente. En este sentido, la AOPJA determina la
tipología del riesgo y calcula los intereses de demora que corresponderían aplicando el
tipo de interés legal aplicables al periodo considerado, por los días de demora,
calculados estos por la diferencia entre la fecha de pago según contrato y la fecha de
cobro efectivo.
Así, a la luz de la reclamación efectuada por la UTE, y de acuerdo con las normas de
valoración referidas y los cálculos señalados, la AOPJA consideró adecuado
provisionar un 48% del importe reclamado.
Esta cifra tiene en cuenta también la valoración la Agencia realizó sobre la
prosperabilidad de la reclamación, en base a diversos criterios –ausencia de reserva de
interés al cobrar el principal, incorrección de los cálculos efectuados, discrepancias
sobre los conceptos– que fueron tomados en consideración y que, conforme a la
experiencia contenciosa previa, pueden ser estimados en la resolución final del
procedimiento.
Lo contrario, es decir, provisionar automáticamente el importe reclamado no sería
consistente ni con las normas de valoración del Plan General de Contabilidad de las
Sociedades Mercantiles del Sector Público Andaluz, de las Agencias Públicas
Empresariales y de las entidades asimiladas, ni con las restantes normas y criterios de
valoración de aplicación.
El mejor ejemplo de lo anterior es la norma de valoración 15 ya referida, cuando dice:
De acuerdo con la información dis ponible en cada momento, las provisiones se valorarán en la f echa
de cierre del ejercicio,
por el valor actual de la mejor estimación pos ible del import e necesario
para can celar o tra nsferir a un tercero la obligación
, registrándose los ajustes que surjan por l a
actualización de la provisión como un gasto financ iero conforme se vayan devengando. Cuando se
trate de provisiones con v encimiento inferior o igual a un año, y el efecto financiero no s ea
significativo, no será necesario llevar a cabo ningún tipo de descuento
Se adjunta a este escrito el detalle del cálculo de los intereses provisionados.
97
DOCUMENTOS APORTADOS Documento 64_Detalle del cálculo de los
intereses provisionados.
ALEGACION Nº 38
Nº PÁGINA
97
TEXTO QUE SE ALEGA
III.2. Conclusiones relativas a la repercusión sobre las Haciendas de la Junta de
Andalucía y del Ayuntamiento de los compromisos adquiridos en relación
con la implantación, puesta en explotación y mantenimiento del Tranvía de Jaén,
así como de los gastos derivados de su inactividad
Repercusión sobre la Hacienda autonómica
24ª La entidad instrumental FFJA, y con posterioridad la AOPJA, acreditó ante la
COPT las actuaciones que contaban con resoluciones en las que se determinaba su
financiación por esta, encontrándose, a la fecha de redacción de este Anteproyecto
de Informe de Fiscalización, pendientes de acreditar y, por tanto, de reconocer
presupuestariamente la correspondiente obligación de pago por la Consejería, por
2.672,64 euros, correspondiente al contrato de dirección de obra.
El 67% del importe total certificado se abonó a los contratistas por FFJA y
AOPJA con anterioridad a cobrar su importe de la Consejería, como hubiera
debido efectuarse. Este tardó, de media, 104 días en abonar las acreditaciones
aprobadas, lo que dio lugar a que los entes instrumentales tuvieran que acudir al
endeudamiento, concertando líneas de crédito a corto plazo y soportando
periódicamente gastos financieros, a lo que no se hubiera dado lugar caso de
percibirse previamente de la Consejería su importe.…>
ALEGACIÓN
Mediante distintas resoluciones de la Consejería de Obras Públicas y Transportes se
encargó a Ferrocarriles de la Junta de Andalucía (actual AOPJA) diversas actuaciones
relacionadas con la puesta en servicio del sistema tranviario de Jaén, que fueron
concretados por medio de las siguientes resoluciones:
-
Resolución de 28 de marzo de 2008, por la que se encarga la realización de las
actuaciones necesarias para la redacción del estudio de trazado y proyecto de
construcción del sistema tranviario de Jaén.
-
Resolución de 23 de marzo de 2009, por la que se encarga la realización de las
actuaciones necesarias para la ejecución de obras del sistema tranviario de Jaén.
98
-
Resolución de 13 de abril de 2009, por la que se encarga la realización de las
actuaciones necesarias para la ejecución de la dirección de obras del sistema
tranviario de Jaén.
En dichas resoluciones se ordenaba a Ferrocarriles de la junta de Andalucía la
realización de todas las actuaciones necesarias para cumplir con los encargos, que
serían financiados –expositivo cuarto de todas las resoluciones de citadas– por la
Consejería de Obras Públicas y Transportes, con cargo a los proyectos de inversión
correspondientes, y de acuerdo con el régimen de justificación y pagos previsto la Ley
del Presupuesto de la Comunidad Autónoma de Andalucía para el año 2009 (“Ley
3/2008”).
Esta misma norma, y las siguientes de presupuestos de la Comunidad, habilitaban a
Ferrocarriles de la Junta de Andalucía a concertar operaciones de endeudamiento con
entidades financieras públicas o privadas para el cumplimiento de sus fines.
Así, a modo de ejemplo, el artículo 35 de la Ley 3/2008 dispone:
Artículo 35 De las operaciones de crédito de empresas públicas y otras
instituciones
1. Durante el año 2009, se autoriza a la persona titular de la Consejería de
Economía y Hacienda a establecer las siguientes operaciones de
endeudamiento:
(…)
d) Facultar a la Agencia Pública de Puertos de Andalucía, a Ferrocarriles de la
Junta de Andalucía, a la Empresa Pública Hospital de la Costa del Sol, a la
Empresa Pública Hospital. de Poniente de Almería, a la E mpresa Pública
Hospital Alto Guadalquivir, a la Empresa Pública Sanitaria Bajo Guadalquivir, a la
Empresa Pública de Emergencias Sanitarias, a la Agencia de Innovación y
Desarrollo de Andalucía, a la Agencia Andaluza de la Energía, a la Empresa
Pública de Gestión de Programas Culturales, a la Agencia Andaluza de
Cooperación Internacional para el Desarrollo, al Instituto Andaluz de Patrimonio
Histórico, al Ente Público Andaluz de Infraestructuras y Servicios Educativos y a
la Agencia Pública Empresarial de la Radio y Televisión de Andalucía (RTVA) y
sus sociedades filiales Canal Sur Televisión, Sociedad Anónima, y Canal Sur
Radio, Sociedad Anónima, para realizar operaciones de crédito por plazo inferior
a un año, con objeto de cubrir sus necesidades transitorias de tesorería. El límite
de endeudamiento vivo por operaciones de esta naturaleza, sea c ual fuera la
forma en la que se documenten, será como máximo del 12% del conjunto de sus
presupuestos de explotación.
En conexión con lo anterior, es necesario examinar la normativa de aplicación en
materia de pagos a proveedores, regulada por la Ley 30/2007, de Contratos del Sector
contratistas atendida su naturaleza administrativa. Así, el artículo 200.4 de la citada
Ley establecía un plazo de 60 días para abonar el precio al contratista:
99
4. La Administración tendrá la obligación de abonar el precio dentro de los
sesenta días siguientes a la fecha de la expedición de las certificaciones de
obras o de los correspondientes documentos que acrediten la realización total o
parcial del contrato
En aplicación de tal previsión, los distintos contratos formalizados con los
adjudicatarios preveían en su clausulado, y en el Pliego de Condiciones
Administrativas Particulares –en su cuadro resumen de características–, un plazo de
60 días desde la aprobación de la certificación. Estos plazos estaban en concordancia
con el artículo 4 de la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen
medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales, de aplicación a
todos los pagos efectuados como contraprestación en las operaciones comerciales
realizadas entre empresas, o entre empresas y la Administración, que dispone:
Artículo 4. Determinación del plazo de pago
1.El plazo de pago que debe cumplir el deudor será el que se hubiera pactado
entre las partes dentro del marco legal aplicable
Así pues, el plazo con que contaba Ferrocarriles de la Junta de Andalucía, en
aplicación de las disposiciones legales y convencionales aplicables, era de 60 días
desde la expedición de las certificaciones de obra.
Correcto proceder de Ferrocarriles de la Junta de Andalucía y de AOPJA al acometer
operaciones de endeudamiento para abonar las certificaciones a sus proveedores.
En el anteproyecto de informe se cuestiona el que los entes instrumentales
Ferrocarriles de la Junta de Andalucía y AOPJA se endeudaran para abonar las
certificaciones aprobadas a sus contratistas, al no contar previamente con el importe
que debía asumir la Consejería de Obras Públicas, lo que dio lugar a la concertació n
de créditos y a asumir gastos financieros.
Sin embargo, el modo de proceder de estos entes instrumentales fue el único que
jurídicamente era admisible.
Como se ha visto, se encomendó a Ferrocarriles de la Junta de Andalucía la
realización de todas las actuaciones necesarias para dar cumplimiento a los encargos
realizados por la Consejería de Obras Públicas, tendentes a la puesta en
funcionamiento del sistema tranviario de Jaén. En dichos encargos, se explicitaba que
la financiación correspondía a la propia Consejería, y que la empresa pública debía
licitar y adjudicar los contratos necesarios.
Así, en los contratos formalizados con las empresas que resultaron adjudicatarias, se
acordó convencionalmente un plazo de pago de certificaciones de 60 días desde su
aprobación. Constituía, por tanto, una obligación de carácter convencional de
Ferrocarriles de la Junta de Andalucía para con su contratista.
Además, la legislación de contratación pública aplicable a dichos contratos, establecía
igualmente un plazo de 60 días para abonar el precio a los contratistas a contar desde
la aprobación de las certificaciones –este plazo, a partir de 2010, se redujo a 30 días–.
100
Constituía, así, el plazo de 60 días una obligación, además de convencional, de origen
legal.
Ferrocarriles de la Junta de Andalucía se veía así obligada a atender los pagos a los
contratistas en el plazo de 60 días. Esta obligación se mantenía vigente, como es
lógico, en caso de que no hubiera recibido el pago por parte de la Consejería de Obras
Públicas, que financiaba los contratos en última instancia.
Por tanto, en ningún caso merece reproche alguno la actuación de los entes
instrumentales de la Junta de Andalucía. Actuaron conforme a Derecho, dando
cumplimiento a las obligaciones dimanantes de los contratos suscritos, y atendiendo a
las obligaciones que legalmente le incumbían respecto de pagos a proveedores.
Es más, aunque se incurriera en un coste financiero, cualquier otra actuación hubiera
sido más perjudicial para las arcas públicas: cualquier retraso adicional en los pagos
hubieran dado lugar al devengo de mayores intereses que hubiera sido necesario
afrontar, en caso de no haber acudido a la financiación externa y haber esperado a
obtener las cantidades de la Consejería de Obras Públicas.
Según lo expuesto, la única posibilidad jurídicamente admisible para atender las
obligaciones de pago –insistimos, de origen tanto convencional como legal– era
acometer operaciones de endeudamiento, como efectivamente se hizo.
Tal posibilidad tampoco se apartaba un ápice de la normativa presupuestaria y
financiera a la que se sujetaba Ferrocarriles de la Junta de Andalucía, por lo que era
perfectamente admisible.
Como se ha expuesto con anterioridad, las sucesivas leyes de presupuestos de la
Comunidad Autónoma autorizaban a contraer préstamos con entidades financieras
públicas o privadas para el cumplimiento de sus fines.
En particular, para el ejercicio 2009 se autorizaba, entre otras, a Ferrocarriles de la
Junta de Andalucía, según la Ley 3/2008 a:
(…) realizar operaciones de crédito por plazo inferior a un año, con objeto de
cubrir sus necesidades transitorias de tesorería. El límite de endeudamiento vivo
por operaciones de esta naturaleza, sea cual f uere la forma en que se
documente, será como máximo del 12% de sus presupuestos de explotación.
En la medida en que la no recepción en plazo de las cantidades a financiar por la
Consejería de Obra Pública provocó precisamente, siguiendo el tenor de la Ley 3/2008
una necesidad de tesorería para hacer frente sin incurrir en demora–o en la mínima
demora posible– a los pagos de sus contratistas. El importe del endeudamiento,
además, cumplía con el límite porcentual fijado en la ley.
Las sucesivas leyes de presupuestos presentaban un tenor similar: todas ellas
autorizaban a Ferrocarriles de la Junta de Andalucía a acometer este tipo de
operaciones. Así, a modo de ejemplo, la Ley 5/2009, de 28 de diciembre, del
Presupuesto de la Comunidad Autónoma de Andalucía para el año 2010, en su artículo
41.1:
101
e) Facultar a Ferrocarriles de la Junta de Andalucía para contraer préstamos con
entidades financieras públicas o privadas, hasta el límite de cincuenta millones
de euros (50.000.000 €), para el cumplimiento de sus fines.
f) Facultar a la Agencia Tributaria de Andalucía, a la Agencia Pública de Puertos
de Andalucía, a Ferrocarriles de l a Junta de Andalucía, ( …) para realizar
operaciones de crédito por plazo inferior a un año, con objeto de cubrir sus
necesidades transitorias de tesorería. El límite de endeudamiento vivo por
operaciones de esta naturaleza, sea cual fuera la forma en la que se
documenten, será como máximo del 12% del conjunto de sus presupuestos de
explotación.
También, como es lógico, se permitía esta posibilidad a la AOPJA, sucesora de
Ferrocarriles de la Junta de Andalucía. Así lo disponía para el año 2011 la Ley
12/2010, de 27 de diciembre, del Presupuesto de la Comunidad Autónoma de
Andalucía para el año 2011, en su artículo 38.1.:
f) Facultar a la Agencia Pública de Puertos de Andalucía, a la Agencia de Obra
Pública de la Junta de Andalucía, (…) para realizar operaciones de crédito por
plazo inferior a un año, con objeto de cubrir sus necesidades transitorias de
tesorería. El límite de endeudamiento vivo por operaciones de esta naturaleza,
sea cual fuera la forma en la que se documenten, será como máximo del 12%
del conjunto de sus presupuestos de explotación
Así mismo, la Disposición Adicional Cuarta de la citada Ley de Presupuestos citaba:
Cuarta. Régimen especial de autorizaciones de endeudamiento de las agencias
públicas empresariales.
1. Durante el ejercicio 2011, se autoriza a la persona titular de la Consejería de
Hacienda y Administración Pública a establecer las siguientes operaciones de
endeudamiento:
a) Facultar a la Agencia de Obra Pública de la Junta de Andalucía, una vez que
se haya producido la disolución de Gestión de Infraestructuras de Andalucía,
S.A., para formalizar préstamos con entidades financieras públicas o privadas
dentro de las limitaciones que establezca el Programa Anual de Endeudamiento
acordado entre la Junta de Andalucía y l a Administración General del Estado.
Durante el ejercicio 2011 se podrá autorizar a la Agencia de Obra Pública de la
Junta de Andalucía la formalización de un volumen de endeudamiento superior
al contemplado en el citado Programa para la misma, condicionado
necesariamente a que al cierre de cada ejercicio el saldo vivo de su deuda no
supere su límite, que quedará determinado a estos efectos por la persona titular
de la Consejería de Hacienda y Administración Pública.
102
Así pues, tanto Ferrocarriles de la Junta de Andalucía como AOPJA podían –estaban
facultadas para ello, en virtud de las distintas leyes presupuestarias– acometer
operaciones de endeudamiento para hacer frente a sus necesidades de tesorería.
Descendiendo al plano concreto del supuesto que nos ocupa, tanto Ferrocarriles de la
Junta de Andalucía como AOPJA debían acometer dichas operaciones: tenían la
obligación contractual, convencional, de abonar en un determinado plazo las
certificaciones de sus contratistas. La legislación en materia de contratación pública
obligaba también a ello, como se ha visto.
ALEGACION Nº 39
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TEXTO QUE SE ALEGA
III.2. Conclusiones relativas a la repercusión sobre las Haciendas de la Junta de
Andalucía y del Ayuntamiento de los compromisos adquiridos en relación
con la implantación, puesta en explotación y mantenimiento del Tranvía de Jaén,
así como de los gastos derivados de su inactividad
Repercusión sobre la Hacienda autonómica
24ª …>
A la fecha de redacción del presente Anteproyecto de Informe de Fiscalización, se
encontraban pendientes de pago a la AOPJA por la CFV 28.744.400,66 euros ya
acreditados, referidos al contrato de ejecución de obras, y que en un 98%
debieron haberse imputado al presupuesto del ejercicio 2012, lo que, por falta de
crédito presupuestario no se realizó, ni en ese ejercicio ni en posteriores. Esta
circunstancia determinó la modificación de la atribución, habiéndose aprobado el
30 de diciembre de 2016 el aplazamiento de su pago, que se hará efectivo en los
ejercicios 2019 a 2031, refinanciándose la deuda que la CFV mantiene con la
AOPJA por el tranvía de Jaén, que pasará a abonar en 13 anualidades, con una
carencia de 7 años desde el ejercicio 2012, en el que estaba previsto el
reconocimiento de la obligación, y de 3 años desde el ejercicio 2016, en el que se
adoptó la resolución. Hasta el 31 de marzo de 2017, el desfase en los pagos por la
CFV de la citada deuda ha supuesto a la AOPJA un coste financiero de
2.914.126,66 euros. (Subepígrafe II.2.1.1)
ALEGACIÓN
El entorno macroeconómico de los últimos años se ha caracterizado por una
situación de profunda crisis económica que se ha materializado en un importante ajuste
de las cuentas públicas, principalmente en el capítulo de inversiones.
103
Ello ha sido especialmente acusado en aquellas inversiones que se encontraban
en curso y que han requerido de múltiples reprogramaciones para acompasar su ritmo de
ejecución a la realidad presupuestaria derivada del proceso de ajuste y recorte indicados
como es el caso de la Ejecución del Sistema Tranviario de Jaén.
Como herramienta para garantizar que este proceso de adaptación de las
inversiones en curso a entornos presupuestarios más restrictivos no provocara
situaciones de falta de seguridad vial y otro tipo de riesgos derivados de los procesos
constructivos e intentando minimizar el impacto sobre la actividad de las empresas
encargadas de la ejecución de las mencionadas inversiones, la Agencia de Obra Pública
de la Junta de Andalucía ha venido utilizando como fórmula transitoria, para cubrir los
desfases de financiación, diversas líneas de crédito a corto plazo que se han ido
renovando año a año.
Debido a la persistencia en el tiempo de la situación de escasez de recursos
presupuestarios en el capítulo de inversiones la transitoriedad de la solución se ha
convertido en estructural.
Además, en los últimos ejercicios han entrado en vigor un conjunto de
normativas dirigidas a garantizar la disciplina y el control en la aplicación de los
presupuestos anuales con objeto de asegurar el cumplimiento de los objetivos de déficit
y deuda (por ejemplo el Registro de compromisos). Esta normativa a su vez exige que
exista una adecuada correspondencia entre los recursos presupuestarios y su efectiva
aplicación a las inversiones previstas.
Todas estas circunstancias hacen aconsejable reestructurar las operaciones de
crédito a corto plazo aplicadas según se describe en párrafos anteriores, convirtiéndolas
en operaciones a largo plazo que permitan por una parte evitar cualquier tipo de
menoscabo en las actuaciones que tienen cobertura en los presupuestos en curso y
venideros y por otra parte, que las cuotas correspondientes al servicio de la deuda
tengan cabida en los citados presupuestos de los ejercicios de vigencia de las mismas.
El montante de la inversión de la encomienda de ejecución del sistema tranviario
de Jaén que han sido financiada transitoriamente con operaciones de crédito a corto
plazo por la Agencia de Obra Pública de la Junta de Andalucía y que se ha incluido en
la operación de refinanciación asciende a 28.744.400,66 €. Cifra compuesta en un
conjunto de certificaciones y facturas que han sido pagadas con cargo a los límites
disponibles de las pólizas de crédito de la Agencia de Obra Pública de la Junta de
Andalucía y cuyo respaldo presupuestario corresponde a documentos pendientes de
traspaso que, por las restricciones presupuestarias vigentes no tienen cabida en
anualidades presentes o futuras.
Mediante este procedimiento de refinanciación la Consejería de Fomento y
Vivienda acometerá e pago del montante pendiente modificando la Encomienda para la
construcción del tranvía de Jaén, estableciendo un pago del montante pendiente en 13
anualidades.
ALEGACION Nº 40
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TEXTO QUE SE ALEGA
III.2. Conclusiones relativas a la repercusión sobre las Haciendas de la Junta de
Andalucía y del Ayuntamiento de los compromisos adquiridos en relación
con la implantación, puesta en explotación y mantenimiento del Tranvía de Jaén,
así como de los gastos derivados de su inactividad
Repercusión sobre la Hacienda municipal
27ª El coste de las actuaciones realizadas por el Ayuntamiento de Jaén para el
traslado de la Policía local, cuyo importe se estimaba en 9.059.800,70 euros en el
convenio de colaboración de 17 de diciembre de 2008, ascendió a 5.849.154,59
euros.
A la fecha de redacción del Anteproyecto de Informe, casi cinco años después de la
fecha en la que se emitió la última certificación de obra, no se había realizado la
liquidación final de la subvención, como hubiera procedido.
La COPT había abonado al Ayuntamiento en concepto de subvención el 86,75%
del gasto total de las actuaciones realizadas por este, lo que supone un 3,23%
menos de lo previsto en los convenios de colaboración.
No obstante contar con esta financiación afectada, gastos de la actuación de
traslado de la policía local representativos del 48% del importe total fueron
atendidos con los mecanismos extraordinarios de pago a proveedores, lo que
supuso una indebida duplicidad en las fuentes de financiación de la misma.
El convenio del que resultaba la subvención preveía que la justificación de
esta se realizaría con anterioridad a la finalización del ejercicio 2010, lo que no
tuvo lugar, sin que se haya aportado documentación que permita acreditar que
dicho plazo fuera prorrogado. En octubre de 2015 la CFV solicitó al Ayuntamiento
la remisión de la documentación justificativa del importe pendiente de justificar y,
en abril de 2017, adicionalmente, determinada documentación necesaria para
justificar la aplicación de los fondos subvencionados al cumplimiento de su
finalidad y regularizar la subvención otorgada. El Ayuntamiento facilitó a la CFV
la información solicitada estando, a la fecha de redacción de este Anteproyecto de
Informe, en fase de revisión la remitida atendiendo a la segunda petición.
El presupuesto de las actuaciones subvencionadas fue superado en 3.503.935,23
euros en relación con las concretas actuaciones que fueron finalmente ejecutadas,
sin que, por otra parte, se llegara a construir un nuevo edificio para la policía
local, como estaba previsto; actuación que se presupuestaba en 6.714.580,64. No
existe constancia de que esta circunstancia se comunicara a la COPT, como
entidad concedente de la subvención, ni que en consecuencia llegara a revisarse el
presupuesto que determinó el importe de la subvención, como hubiera procedido.
105
Además, de las comprobaciones realizadas por el Tribunal de Cuentas, ha
resultado que el 9% de los gastos -549.730,27 euros– se relacionaban con
actuaciones no destinadas al cumplimiento de la finalidad de la subvención. Este
importe, en atención al coeficiente de financiación de la actuación por la COPT y a
las cantidades efectivamente abonadas por esta hasta la fecha de redacción del
presente Anteproyecto de Informe de Fiscalización, determinaría un exceso de
subvención percibida por el Ayuntamiento de 305.805,62 euros que, en su caso,
habría de reintegrarse. (Subepígrafe II.2.2.2)
ALEGACIÓN
Sobre este respecto la Consejería de Fomento y Vivienda ha solicitado la
correspondiente aclaración al Ayuntamiento de Jaén mediante la petición de
información en varias ocasiones, la última de ellas el 4 de agosto de 2017. Estamos a la
espera de recibir respuesta por su parte para obrar en consecuencia.
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TEXTO QUE SE ALEGA
III.2. Conclusiones relativas a la repercusión sobre las Haciendas de la Junta de
Andalucía y del Ayuntamiento de los compromisos adquiridos en relación
con la implantación, puesta en explotación y mantenimiento del Tranvía de Jaén,
así como de los gastos derivados de su inactividad
Repercusión sobre la Hacienda municipal
28ª La obligación del Ayuntamiento de financiar el 50% de la dirección de las
obras, prevista en el convenio de 17 de diciembre de 2008, ascendió a 1.813.068,72
euros. La AOPJA exigió su cumplimiento sin ajustarse a las previsiones que en
cuanto a condiciones de pago y periodicidad preveía expresamente el convenio.
Por otra parte, en virtud de la adenda al convenio de colaboración, de 20 de mayo
de 2010, al Ayuntamiento le correspondía abonar a la AOPJA, desde el momento
de la puesta a disposición de aquel de las unidades tranviarias, un importe
equivalente a las cuotas de arrendamiento con opción de compra previstas en la
oferta adjudicataria en el contrato de suministro del material móvil. Dicho
importe, llevaba implícita una carga financiera total de 3.586.640,00 euros, sin
IVA, que corresponderá financiar al Ayuntamiento en los diecisiete años que se
preveía durase el arrendamiento financiero, aun cuando no ha sido un gasto para
la AOPJA al haber ejercitado la opción de compra del material móvil en el
momento inicial y, por tanto, no procedería repercutir su importe al
Ayuntamiento. Por este concepto, durante el periodo fiscalizado la AOPJA exigió
al Ayuntamiento el pago de 3.836.179,20 euros, de los que se estima que el 38,7%
106
correspondía al coste implícito de las cuotas de arrendamiento que, como se ha
indicado, no correspondía repercutir.
Las obligaciones por aportaciones del Ayuntamiento a FFJA por el 50% de la
dirección de obra del sistema tranviario y por la puesta a disposición del material
móvil, ante su impago, le fueron exigidas por la Junta de Andalucía por
procedimiento de apremio aun cuando no gozaban de la naturaleza de ingresos de
derecho público, lo que no procedía. Tras su fraccionamiento, el pago del
principal, junto a 578.388,27 euros en concepto de intereses de demora, y
881.762,01 euros en el de recargo de apremio, se realizará en el periodo 2014-2020.
A la fecha de redacción de este Anteproyecto de Fiscalización, el Ayuntamiento no
había abonado ninguno de los plazos con ocasión de su vencimiento, habiéndose
acordado de oficio la compensación con la participación de la entidad local en los
tributos de la comunidad autónoma de deudas por importes de 2.518.958,56 euros
en concepto de principal, de 260.040,74 euros por de intereses de demora y de
537.809,93 euros en concepto de recargos. El importe del principal satisfecho por
compensación se transfirió a la AOPJA.
ALEGACIÓN
a) En cuanto a las condiciones de pago y periodicidad de los gastos de Dirección de
Obra facturados al Ayuntamiento.
El Convenio de 17 de diciembre de 2008 suscrito entre la Consejería de Gobernación y
la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía y el
Ayuntamiento de Jaén regula en su cláusula tercera, apartado segundo, las obligaciones
económicas de la entidad local así como el método de facturación de estas cantidades:
Financiar la Dirección de las Obras en un cincuenta por ciento, y el suministro
del Material Móvil. Igualmente, serán de cuenta del Ayuntamiento de Jaén, los
incrementos de presupuestos de las obras que resulten de modificaciones al
proyecto aprobado solicitadas por él.
Las aportaciones del Ayuntamiento de Jaén, que se estiman a la firma del
Convenio en un millón de euros, y se harán efectivas, en un plazo de 5 años
iniciándose en la anualidad en la que se produzca la liquidación del contrato
por la Administración de la Junta de Andalucía.
Las cuantías definitivas serán las resultantes de la licitación de los
correspondientes contratos. La cuantía definitiva será notificada al
Ayuntamiento de Jaén que adoptará los acuerdos que proceda a los efectos de
actualizar la disponibilidad presupuestaria.
No es necesario acudir a ninguna otra normativa presupuestaria o financiera para
determinar las condiciones e importe de los pagos debidos entre la AOPJA y el
Ayuntamiento de Jaén, pues: los términos de la cláusula extractada son suficientemente
claros, tanto respecto del importe de las cantidades a abonar, como del sistema de
107
facturación de las mismas, por lo que suponen una regulación completa y suficiente de
ambas cuestiones.
La AOPJA se ajustó en todo momento en su facturación al Ayuntamiento a lo dispuesto
en el Convenio: tanto a su contenido literal, como al espíritu y la intención de los
contratantes, como se expone a continuación.
Los importes facturados al Ayuntamiento de Jaén en concepto de dirección de las obras
del sistema tranviario de Jaén parecen no ser puestas en entredicho por el Tribunal, en la
medida en que se reprocha que no se respetaron las previsiones del Convenio “en
cuanto a condiciones de pago y periodicidad”.
No obstante, para despejar cualquier posible duda, y porque resulta de interés para lo
que luego se dirá sobre los plazos de pago, conviene explicar siquiera someramente el
origen de las cantidades facturadas y las facturas emitidas. El Convenio establece en la
cláusula que aquí interesa que el ayuntamiento abonará el 50% del importe de la
dirección de las obras, y que tal importe se corresponde con “Las cuantías definitivas
serán las resultantes de la licitación de los correspondientes contratos”. Pues bien, en
relación con este concepto, Ferrocarriles de la Junta de Andalucía (actual Agencia de
Obra Pública de la Junta de Andalucía) suscribió los siguientes contratos:
- Contrato de servicios para la Dirección de Obras del Sistema Tranviario de Jaén,
de fecha 29 de abril de 2009, suscrito con Ghenova, Ingerop T3, Pereda 4, Unión
Temporal de Empresas, Ley 18/1982, por importe de 3.083.142,31 euros (IVA
incluido).
- Adenda número 1, por importe de 351.915,92 euros IVA incluido.
- Adenda número 2, por importe de 191.079,19 euros IVA incluido.
La suma total del importe del Contrato y de las adendas asciende a 3.626.137,42 euros,
correspondiendo abonar al Ayuntamiento un 50%, esto es: 1.813.068,71 euros, que es la
cifra que finalmente se facturó, distribuida en dos facturas distintas, de acuerdo con el
siguiente detalle:
Nº FRA.
426/11
197/12
TOTAL
CONCEPTO
CONTRATO DO +
ADENDA 1 ADENDA 2 DO
FECHA
FRA. 18/05/2011 11/03/2013
BASE
IMPONIBLE
1.455.533,15
80.965,76
1.536.498,91
TIPO IVA
18%
18%
TOTAL
FRA. 1.717.529,12
95.539,60
1.813.068,71
COBRADO
508.000,00
95.539,60
603.539,60
La cifra facturada, por tanto, es la que correspondía de acuerdo con las previsiones del
Convenio, respetando escrupulosamente el sistema empleado para facturar tal cantidad,
como veremos seguidamente, el sistema allí previsto.
Conforme al detalle incluido en la tabla anterior, se comprueba que por el importe total
adeudado por el Ayuntamiento de Jaén se emitieron dos facturas, en fechas 18 de mayo
de 2011 y 11 de marzo de 2013, habiendo cobrado del Ayuntamiento un 33,28% del
108
total facturado, quedando pendiente de abono el resto. Según la información disponible,
el importe restante ha sido aplazado y fraccionado, venciendo el último pago de la serie
en febrero de 2018.
A pesar de las dudas suscitadas por el Tribunal sobre las condiciones de pago y
periodicidad de las facturas giradas, el sistema empleado por la AOPJA se ajusta
perfectamente tanto al tenor del Convenio, como a la intención de los firmantes. Varias
razones confirman tal conclusión.
En primer lugar, así se desprende del propio tenor literal del Convenio, que establece
que “las aportaciones del Ayuntamiento de Jaén, que se estiman a la firma del
Convenio en un millón de euros, y se harán efectivas en un plazo de 5 años”. Esto es: el
Ayuntamiento debe abonar los importes que correspondan en un plazo de 5 años.
Lo que en ningún caso se dice es que las cantidades debidas deban ser prorrateadas en 5
anualidades de idéntico o distinto importe, que deban ser facturadas íntegramente 5 años
más tarde, o cualquier otra cosa. Simplemente se establece que se dispone de un plazo
de 5 años para abonar el importe correspondiente.
No cabe duda de ello: se impone la interpretación literal, preferente sobre otros criterios
de interpretación según el artículo 1281 del Código Civil, en caso de que los términos
contractuales no dejen duda alguna sobre la intención de los contratantes:
Si los términos de un contrato son claros y no dejan duda sobre la intención de
los contratantes se estará al sentido literal de sus cláusulas
Es evidente que, si se hubiera querido establecer un sistema distinto en cuanto al
elemento temporal de la facturación –por ejemplo, estableciendo la obligación de
distribuir el importe en 5 anualidades–, así se habría hecho, estableciéndolo
expresamente en el Convenio, pues ninguna limitación había para ello. Sin embargo, se
optó por establecer un periodo durante el cual debía realizarse el pago del importe total,
sin más detalle sobre el número de facturas o el porcentaje de cada factura que se
emitiera.
No cabe interpretar otro sistema de facturación distinto del que se ha fijado en el
Convenio, por imperativo del artículo 1283 del Código Civil, que excluye
interpretaciones de las cláusulas contractuales que vayan más allá de lo que las partes
acordaron:
Cualquiera que sea la generalidad de los términos de un contrato, no deberán
entenderse comprendidos en él cosas distintas y casos diferentes de aquellos
sobre que los interesados se propusieron contratar.
En segundo lugar, el Ayuntamiento de Jaén en ningún momento ha formulado queja o
protesta alguna respecto de este sistema de facturación. De hecho, como se ha dicho, ha
abonado ya un 33,38% del importe total adeudado. Este porcentaje incluye el abono
íntegro de la segunda factura emitida. Además, como también se ha apuntado, el resto
del importe ha sido fraccionado y aplazado.
109
También los criterios hermenéuticos de interpretación contractual del Código Civil
previstos para casos en que exista duda sobre la intención de los contratantes, apoyan la
corrección del sistema de facturación empleado: ha de estarse, con carácter preferente, a
los actos coetáneos y posteriores de las partes:
Para juzgar de la intención de los contratantes, deberá atenderse
principalmente a los actos de éstos, coetáneos y posteriores al contrato.
En este caso unos y otros apuntan en la dirección que aquí se defiende: el Ayuntamiento
de Jaén no formuló protesta al tiempo de emitirse las facturas (actos coetáneos), y,
además, ha ido abonándolas fraccionadamente (actos posteriores).
Por último, es preciso insistir en que las cantidades debidas por el Ayuntamiento de
Jaén no han sido todavía abonadas en su totalidad, por lo que en ningún caso puede
reputarse indebido el sistema de facturación empleado: ni siquiera en el caso de que lo
que se cuestionase fuera el momento de emisión de las facturas: si bien en el
anteproyecto de informe se cuestiona, como hemos visto “las condiciones de pago y la
periodicidad”, y nada se dice sobre la fecha de emisión de las facturas, también si el
reproche del Tribunal se refiriese a este extremo, la actuación de la AOPJA sería
correcta.
En efecto, en caso de que el Tribunal considerase que las facturas fueron emitidas sin
respetar el dies a quo previsto en el Convenio, esto es, con anterioridad a la recepción de
la dirección de obra, que se produjo en septiembre de 2014, lo cierto es que la actuación
en cuanto al tiempo de facturación que se ha seguido tampoco supone ningún
incumplimiento.
Como hemos visto, el Ayuntamiento de Jaén cuenta con un plazo de 5 años para abonar
la dirección de obra. En caso de que se quiera computar este plazo desde la liquidación
del contrato, el plazo finalizaría en septiembre de 2019. Dado que el Ayuntamiento
completará el pago de dicho concepto en febrero de 2018, en dicho momento se estará
dentro del plazo de 5 años, según la interpretación de la cláusula que hemos visto
anteriormente.
b) En cuanto a la carga financiera implícita de las cuotas de arrendamiento
repercutidas al Ayuntamiento
El 20 de mayo de 2010, se suscribe adenda al convenio de colaboración entre la
Consejería de Gobernación, la Consejería de Obras Públicas y Transportes y el Excmo.
Ayuntamiento de Jaén.
El objeto de dicha adenda viene dado, de acuerdo con su cláusula primera, por la
subrogación de la Administración de la Junta de Andalucía, a través de Ferrocarriles de
la Junta de Andalucía, “en el cumplimiento de las obligaciones del Ayuntamiento de
Jaén resultantes del contrato “SUMINISTRO Y PUESTA EN FUNCIONAMIENTO
DEL MATERIAL MÓVIL DEL SISTEMA TRANVIARIO DE JAEN – 139-2009”,
tramitado por la citada corporación municipal para la adquisición de los vehículos del
material móvil necesarios para la prestación del servicio de transporte tranviario. La
110
subrogación se referirá exclusivamente al suministro del material móvil y su
financiación.
En la cláusula tercera, apartado segundo, las partes pactaron el precio a satisfacer por la
subrogación y la posterior cesión del material móvil adquirido por la Junta de Andalucía
en una cuota de arrendamiento mensual de 76.160 euros (IVA excluido).
Las cantidades giradas en facturas al Ayuntamiento de Jaén coinciden con esta cantidad
pactada en la adenda al Convenio, por lo que su exigencia está plenamente justificada,
por el acuerdo de las partes plasmado en el texto del acuerdo.
La razón que parece subyacer en el anteproyecto de informe del Tribunal es que incluir
la carga financiera que le correspondía asumir al Ayuntamiento en virtud del contrato de
arrendamiento financiero con opción a compra es improcedente por cuanto no ha
supuesto un gasto para la AOPJA.
Sin embargo, tal apreciación no es acertada, por varias razones. En primer lugar, como
indica el anteproyecto de informe, la AOPJA ejercitó la opción de compra en el
momento inicial, por lo que la entidad, o bien ha incurrido en un coste de financiación
adicional para ejecutar la compra, o bien ha incurrido en un coste de oportunidad que le
supone el adelanto de la suma abonada, resultado de descontar todos los pagos futuros
al momento actual en que se pagó el precio de la opción de compra. En ningún caso
puede reputarse como neutro el coste financiero de adelantar la compra al momento
inicial del arrendamiento financiero. Por tanto, aun admitiendo a efectos dialécticos que,
como se dice en el anteproyecto de informe, la imputación de la carga financiera es
improcedente porque no supone un gasto para la AOPJA, esto no es acertado, pues
puede no suponer un gasto –o sí, si se recurre a financiación externa- pero lo que en
cualquier caso supone, es un coste.
Además, la imputación de la carga financiera es acertada, como ya se ha apuntado,
porque se incluye en las cuotas y en el precio total a abonar por el Ayuntamiento en la
adenda al Convenio libremente pactada por las partes. De hecho, es preciso recalcar que
el objeto de la adenda era la subrogación respecto del suministro del material móvil y de
su financiación, lo que deja bien a las claras que lo que correspondía abonar a la AOPJA
era tanto el material móvil en sí, como la financiación que obtener el material en el
momento inicial supone.
Por último, es conveniente señalar que la subrogación y el cobro de las cantidades
convenidas no supone en modo alguno un sobrecoste para el Ayuntamiento: el importe
a satisfacer es idéntico en uno y otro caso, esto es, tanto si la AOPJA se hubiera
subrogado en el contrato, como si no. Tampoco ha existido disconformidad en ningún
momento por parte del deudor en relación al precio facturado en concepto de
arrendamiento.
c) En cuanto a la la utilización del procedimiento de apremio
En cuanto a la utilización del procedimiento de apremio, se expone lo siguiente:
111
Las obligaciones pecuniarias del Ayuntamiento con Ferrocarriles de la Junta de
Andalucía –actual AOPJA– se refieren a dos conceptos: (
i
) el 50% del importe de la
dirección de obra del sistema tranviario; y (
ii
) puesta a disposición del material móvil
por parte de Ferrocarriles de la Junta de Andalucía, como consecuencia de la
subrogación de esta entidad en el contrato de arrendamiento con opción a compra de
dicho material.
Ambas obligaciones derivan en última instancia, por tanto, del Convenio de fecha 17
de diciembre de 2008, para la puesta en servicio del sistema tranviario de Jaén. La
primera de ellas se recoge de forma expresa en el Convenio (cláusula tercera, apartado
b), primer inciso) y la segunda es el resultado de la subrogación de la propia
Administración de la Junta de Andalucía en el contrato que daría cumplimiento a la
obligación del Ayuntamiento también recogida en el Convenio de forma explícita
(igualmente, en la cláusula tercera, apartado b), primer inciso).
Atendidas estas circunstancias, la naturaleza de ingreso de Derecho Público de ambas
cantidades se sustenta en varias razones.
En primer lugar, las cantidades adeudadas por el Ayuntamiento de Jaén tienen la
consideración de derechos de naturaleza pública porque su razón de ser se sustenta en
un Convenio con una eminente e irrefutable finalidad pública. Así se desprende ya
desde el convenio de colaboración suscrito con fecha 12 de enero de 2008, en el que
se expresa (expositivo primero):
La Junta de Andalucía y el Ayuntamiento de Jaén coinciden en el
propósito de potenciar el uso del transporte público en la ciudad de Jaén
como elemento clave para conseguir que los ciudadanos disfruten del más
alto grado de movilidad, y que esto se produzca de un modo eficaz y
sostenible.
(…)
La participación de la Junta de Andalucía en el desarrollo de una
infraestructura que da soporte a un servicio de esta naturaleza se basa en
el apoyo al desarrollo de sistemas de transporte metropolitano y su
relación con el urbano.
Idénticas menciones se contienen en el Convenio de fecha 17 de diciembre de 2008.
Por lo demás, son competencias exclusivas de la Comunidad Autónoma de Andalucía,
tanto la red viaria de la comunidad, integrada por ferrocarriles, carreteras y caminos, y
cualquier otra vía cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en territorio andaluz
(artículo 64.1.1ª de la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto
de Autonomía para Andalucía (“Estatuto de Andalucía”) como los transportes
terrestres de personas y mercancías, entre otros, por ferrocarril, cuando el itinerario se
desarrolle íntegramente por territorio andaluz (artículo 64.1.3ª del Estatuto de
Andalucía).
Es en ejercicio de estas competencias, como dispone el propio Convenio, que la
Administración de la Junta de Andalucía conviene con el Ayuntamiento de Jaén la
participación en el proyecto del sistema tranviario de Jaén, con una implicación
112
ciertamente relevante, por lo que el interés y la finalidad pública del Convenio y
demás acuerdos relacionados es manifiesta.
Por lo demás, la finalidad pública de los convenios también hace que se cumpla el
requisito esencial para considerar que un recurso o derecho de una entidad pública
tenga la consideración de Derecho Público: que tenga como finalidad esencial
financiar el gasto público.
En segundo lugar, las cantidades a cuyo pago se obligó el Ayuntamiento de Jaén
tienen la consideración de ingresos de Derecho Público por la propia naturaleza
jurídica del Convenio. En efecto, la cláusula séptima del Convenio dispone –si bien
resultaría incluso innecesario, atendidas las partes que lo suscriben y su contenido–
que la naturaleza del acuerdo es puramente administrativa:
SÉPTIMO.- El presente convenio, que deja sin efecto el anterior de 12 de
enero de 2008, tiene naturaleza administrativa, y queda excluido de la
legislación de Contratos en virtud delo dispuesto por el artículo 4.1.c) de
la Ley 30/22007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público.
Siendo el Convenio de naturaleza administrativa, jurídico-pública, y siendo las
cantidades reclamadas al Ayuntamiento de Jaén consecuencia directa del propio
Convenio, como hemos visto, la consecuencia no puede ser otra: las cantidades a cuyo
pago se obligaba el Ayuntamiento como consecuencia de la ejecución del Convenio
han de ser, necesariamente, de naturaleza pública, por ser el Convenio que da origen a
las mismas de naturaleza administrativa.
No solo el Convenio tiene naturaleza administrativa: también el convenio de 12 de
enero de 2008, al que aquél deroga, tenía idéntica consideración (cláusula octava).
Igualmente la adenda al Convenio de 20 de mayo de 2010.
Por último, las cantidades adeudadas por el Ayuntamiento de Jaén y reclamadas por la
Administración de la Junta de Andalucía son, inevitablemente, ingresos de Derecho
Público por razón de los sujetos intervinientes en el Convenio que da lugar a la
exigencia de tales cantidades: dos administraciones públicas en sentido estricto: la
Junta de Andalucía, a través de la Consejería de Gobernación y la COPT; y el
Ayuntamiento de Jaén.
Ambas administraciones actúan, de conformidad con lo dispuesto en el propio
Convenio “
en base a las competencias que cada parte tiene de conformidad con lo
previsto en Art. 64 del Estatuto de Autonomía de Andalucía, Ley 2/2003, de 12 de
mayo, de transportes Urbanos y Metropolitanos de Andalucía, Ley 9/2006 de 26 de
diciembre, de Servicios Ferroviarios de Andalucía, Ley 7/1985, de 12 de abril,
Reguladora de las Bases de Régimen Local y demás normas concordantes
”.
La actuación de estas administraciones públicas, por tanto, en ningún caso puede
considerarse que suponga una actuación de derecho privado, en la que actúen
despojadas de las potestades administrativas que les son inherentes. Las cantidades
recíprocamente debidas, por tanto, deben ser necesariamente ingresos de Derecho
Público, por cuanto el ejercicio de potestades administrativas –junto con el ya
examinado del destino público de los fondos- es el criterio esencial para determinar la
naturaleza de los derechos y haberes de la Hacienda de las administraciones públicas.
113
No cabe en ningún caso sostener, por tanto, que unas cantidades exigibles en virtud de
un Convenio de naturaleza administrativa, suscrito por dos administraciones públicas
en sentido estricto, y con una eminente e indiscutible finalidad pública, no tengan la
consideración de ingreso de derecho público.
En efecto, el procedimiento seguido es el legalmente procedente atenido el carácter de
las cantidades a reclamar. El Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de marzo, por el que se
aprueba el Texto Refundido de la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de
Andalucía (“LHPA”) dispone en su artículo 22 que estos ingresos se exigirán por
medio del correspondiente procedimiento de apremio:
Artículo 22 Recaudación de los ingresos de derecho público
1. La recaudación de los ingresos de derecho público podrá realizarse en
periodo voluntario o en periodo ejecutivo, mediante el pago o cumplimiento
espontáneo de la persona o entidad obligada al pago o, en su defecto, a
través del procedimiento administrativo de apremio.
La aplicación de este procedimiento regulado en la LHPA no es solo la jurídicamente
correcta, sino que, además, es la que establece el propio Convenio, cuando efectúa una
remisión al régimen contenido en esta norma (cláusula séptima):
(…) En cualquier caso, en lo no previsto en el presente Convenio,
resultarán de aplicación la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, la Ley
5/1983, de 10 de julio, General de Hacienda Pública de la Comunidad
Autónoma
Así pues, la exigencia de cantidades por vía ejecutiva no es solo jurídicamente
procedente, atendida la naturaleza de los créditos: es la vía adecuada según el texto del
Convenio, que remite a la LHPA, y guarda perfecta sintonía con la posibilidad de, ante
impagos del ente local, acudir a la compensación de la participación del Ayuntamiento
en los tributos de la Comunidad.
d) En cuanto a las cantidades abonadas por el Ayuntamiento
Finalmente, en cuanto a las cantidades abonadas por el Ayuntamiento, a la fecha de
redacción de esta alegación, ha percibido un total de 3.436.267,82 euros, del cual se
adjunta detalle a origen.
DOCUMENTOS APORTADOS Documento 65_Detalle y soporte
documental de las cantidades abonadas
por el Ayuntamiento de Jaén a la fecha de
redacción de la alegación.
ALEGACION Nº 42
Nº PÁGINA
94
TEXTO QUE SE ALEGA
114
III.1 Conclusiones relativas a los contratos para la construcción, instalación y
explotación del Sistema Tranviario de Jaén.
Actuaciones para la explotación del tranvía
19ª El importe total facturado por los contratos celebrados por FFJA y el
Ayuntamiento de Jaén para la construcción, instalación y explotación del
tranvía ascendió a un total de . De esta cantidad, 118.650.712,64
euros corresponden a lo facturado a FFJA. (Subepígrafe II.1.6)
ALEGACIÓN
En relación con esta cuestión, interesa aclarar que los 118.650.712,64 euros facturados a
FFJA no incluyen los gastos de explotación del Tranvía de Jaén, al ser los gastos de
mantenimiento de cuenta del Ayuntamiento de Jaén.
Alegación 2
ALEGACIONES FORMULADAS POR LA QUE FUERA CONSEJERA DE FOMENTO Y
VIVIENDA DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA Y PRESIDENTA DE LA AGENCIA DE OBRA
PÚBLICA DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA DE ENERO A JUNIO DE 2015
*
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TRíBUNAL DE CUENTAS
Registro Generaí
ENTRADA (JOG)
Nº Reg 5775 /RG 43200
12-9-201714 26 10
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AA. Excina. Consejera del Tribunal de Cuentas
Dña. María José de la Fuente y de la Calle
C/ Ortega y Gasset, 100
Madrid 28006
Dña. María Jesús Serrano Jiménez ex Consejera de Fomento y Vivienda de la Junta de
Andalucía, ante }a Presidencia del Tribuna} de Cuentas y en virtud de la notificación que
me ha sido practicada en orden a alegar o aportar cuantos documentos se estimen
pertinentes en relación con el Inforrne de "Fiscalización del desarrollo, mantenimiento y
gestión del tranvía de Jaén",
por la presente, DECLARO:
Primero: Dado el tiempo transcurrido desde que desempeñé el cargo de Consejero/a en la
referida Consejería y en el bien entendido de que en la actualidad no ostento cargo alguno
en la acfüal Consejería de Fomento y Vivienda, no puedo aportar a ese Tribunal otros datos
que lo que obren en los correspondientes expedientes administrativos que fueron objeto de
instrucción durante mi mandato.
Segundo: Conozco que la Consejería de Foi'nento y Vivienda ha elaborado un documento
de alegaciones a fin de hacer presentación de las mismas ante ese Tribunal de Cuentas. En
la medida en que mi relación con los hechos fiscalizados tiene un carácter meramente
institucional de superior coordinación, procede que me remita a las alegaciones que
oficialmente vayan a ser forínuladas por la precitada Consejería.
En Madrid a 1l de septiei'nbre de 2017
Fdo. María Jesús Serrano Jiménez
Alegación 3
ALEGACIONES FORMULADAS POR EL QUE FUERA CONSEJERO DE OBRAS
PÚBLICAS Y PRESIDENTE DEL ENTE PÚBLICO FERROCARRILES DE LA JUNTA DE
ANDALUCÍA DE ENERO A ABRIL DE 2008, Y DE JULIO DE 2008 A ABRIL 2009
r'
r!:p
"19.1}1 "1 ºi I.'
Q, (gtRLC'íS.,,C}
's'kvs í- WP e)/
Ún E '2.
Dª María José de la Fuente y de la Calle
Excma. Consejera del Tribunal de Cuentas.
C/Ortega y Gasset 100
28006 Madrid
Luis Manuel García Garrido, ex Consejero de Obras Públicas y Transportes de la Junta de
Andalucía, ante la Presidencia del Tribunal de Cuentas y en virtud de la notificación que
me ha sido practicada en orden a alegar o apoítar cuantos documentos se estimen
pertinentes en relación con el ?Anteproyecto de Informe de Fiscalización del desarrollo,
mantenimiento y gestión del tranvía de Jaén", le com?inico que:
Dado el tiempo transcurrido desde que desempeñé el cargo de Consejero en la referida
Consejería y en el bien entendido de que en la actualidad iio ostento cargo público alguno
ni por tanto en la actual Consejería de Fomento y Vivieiida, no puedo aportar a ese Tribunal
otros datos que los que obren en los correspondientes expedientes administrativos. Mi
relación, como ex Consejero con los liechos fiscalizados tiene un carácter estrictamente
institucional, de "superior coordinación" de la organizacióii situada bajo ini
responsabilidad. (Ley 9/2007, de 22 de octubre, de Administración de la Junta de
Andalucía).
La Consejería de Fomento y Vivienda habrá elaborado ?in documento de alegaciones a fin
de hacei- presentación de las mismas ante ese Tribunal de Cuentas. En la medida en que, en
los términos que antes he dicho en el párrafo anterior, mi relación con los hechos
fiscalizados tiene un carácter meramente institucional de superior coordiiiación, procede
que me remita a las alegaciones que oficialmente vayan a ser formuladas por la precitada
Csme3eúrb
En Sanlúcar de Barrame4i a 19 de septiembre de 2017.
?
Fdo5'
/
7García Garrido
'ª'F?eWºn'aj'l!)Zjo'?" :QC)?ºCk?1
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*
1
TRjBUNAL DE CUENTAS
Registr'o Gener-a/
ENTRADA (JOG)
Nº Reg 5945 /RG 44 750
22-9-201712 49 3.5
Alegación 4
ALEGACIONES FORMULADAS POR LA QUE FUERA CONSEJERA DE OBRAS
PÚBLICAS Y PRESIDENTA DEL ENTE PÚBLICO FERROCARRILES DE LA JUNTA DE
ANDALUCÍA DE ABRIL A JULIO DE 2008
s*l
nc
Igl
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TPjBUN.AL DE CUENTAS
Registro Ger.era/
ENTRADA (JOG)
Nº,%g 59'l2,RG 44.518
21,,Q-2017 12 45 38
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32S?'tC
A la atención dp n! MJIRIA l(XE DE 1.4 FljENTE r)El A CAI I?E
(,Fr(:InN í)F FIS(mAl 17AClüN
TRIBUNAL DE CUENTAS
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I
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Fiscalización del desarrollo, mantenimiento y gestión del Tranvía de jaén
ALEGACIONES AL ANTEPROYECTO DE INFORME DE FISCALIZACION DEL DESARROLIO,
MANTENIMIENTO Y GESTION DEI TRANVÍA DE JAÉN.
DOÑA MARIA DEL MAR MORENO RUIZ, con DNI núm. 26.738.306 R, y domicilio a
efectos de notificaciones en SENADO, c/ Bailén n9 3, 28071 de Madrid. ante ese Tribunal de
Cuentas comparece y expone:
Que abierta la fase de alegacíones en el expediente referenciado, la compareciente
realiza las siguientes:
ALEGACIONES
19 Que fue Consejera de Obras Públicas de la junta de Andalucía en el periodo comprendido
entre el 21 de Abril de 2008 y el 7 de Julio de 2008, es decir, durante poco más de dos meses.
29 Que ní antes del 21 de Abrií de 2008 ni después del 7 de Julio de 2008, ha tenido ní ha
vuelto a tener relación alguna con dicha Consejería.
39 Que consídero acertada la línea emprendida por distintos Ayuntamientos y Regiones de
toda la Unión Europea para impulsar redes de transporte urbano sosteníbles, en concreto
sistemas tranviarios, que como el de Jaén, además de conllevar un cambio sustantivo de los
accesos a la ciudad, suponía una mejora indiscutible para el desplazamíento de la ciudadanía,
como demostraban sobradamente los estudios encargados al efer:to que se realizaron.
Consídero igualmente que las decisiones políticas relacionadas con las grandes obras públicas,
pueden ser cuestionables, pero -salvo excepciones clamorosas- se sustentan en necesÍdades
reales y estratégícas de la poblacíón y en criterios de rentabilidad social pues Ilevan aparejado
un fuerte respaldo al desarrollo y a la activación económica. Como jíennenses que soy,
considero lamentable que el tranvía de Jaén esté inoperativo por la voluntad exclusiva del
actual equipo de gobierno municipal. Si el tranvía de la ciudad de jaén estuviera funcionando,
su magnífico diseño y sus excelentes prestacíones como transporte público sostenible, ya hace
tíempo que habrían demostrado la pertinencia de su construcción y el buen destino de los
recursos públicos invertidos.
49 Que al tratarse el fiscalízado, de un expediente complejo y de un periodo de tiempo de
muchos años, carezco de información y /o acceso a la documentación analizada como para
poder contradecir o vaíidar el contenido del anteproyecto de informe que se me ha remitido,
sin que me sea posibje discernir las gestiones concretas que se pudieron realizar durante los
dos meses en los aue fui resoonsable oolítica de dicho orovecto de obra oública.
49 Que más allá de mi convencimíento de haber actuado conforme a derecho en todo
momento, asístída por los responsables técnicos y cuerpo funcionarial de la Consejería y entes
nstrumentales, estoy convencida de aue la prooia Junta de Andalucía realizará las alegaciones
oportunas ante ese Tribunal.
Por todo ello.
SOLICITO AL TRIBUNAL DE CUENTAS tenga por realizadas las alegaciones contenidas
pn p(jp psrritn
,/'ªª%,
)
Madríd, prímero de Septiembre de 2017
trffi
Fdn M Mar Mnrr»nn Ruiz
Alegación 5
ALEGACIONES FORMULADAS POR LA QUE FUERA CONSEJERA DE OBRAS
PÚBLICAS Y TRANSPORTES Y PRESIDENTA DE LA SOCIEDAD GESTIÓN DE
INFRAESTRUCTURAS DE ANDALUCÍA, S.A. Y DEL ENTE PÚBLICO DE GESTIÓN DE
FERROCARRILES ANDALUCES DE ABRIL DE 2000 A ABRIL DE 2008
s
TRIBU.'UAL DE CUENTA.
Regjstro General
EN-TRADA. (jOG)
No .Reg 5886 /RG 44422
21-'9-2017 09 50 01
326;g3
10
1
k
Exma Sra. Dª María José de la Fuente y de la Calle
Consejera del Tribunal de Cuentas.
C/Ortega y Gasset 100
28006 Madrid
Concepción Gutiérrez del Castillo, ex Consej,era de Obras Públicas y Transportes de la
Junta de Andalucía, en virtud de la notificaqión que me ha sido practicada para alegar o
ricaqii
epfes
aportar cuantos documentos estime pertinepfes en relación con el Informe de "Fiscalización
del desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Jaén",
Comunico que:
Dado el tiempo transcurrido desde que desempeñé el caígo de Consejera, me es imposible
aportar a ese Tribunal otros datos que los que obren en los correspondientes expedientes
administrativos.
Conozco que la Consejería de Fomento y Vivienda está elaborando un documenfo de
alegaciones para ser presentado ante ese Tribunal de Cuentas. En la medida en que mi
relación con los hechos fiscalizados tiene un carácter institucional de superior
coordinación, procede que me remita a las alegaciones que oficialmente vayan a ser
formuladas por la citada Consejería.
20 de Septiembre 2017
'-.1
(k
Concepción Gutiérrez del Castillo
Alegación 6
ALEGACIONES FORMULADAS POR EL ALCALDE DEL AYUNTAMIENTO DE JAÉN
Alegación 7
ALEGACIONES FORMULADAS POR EL QUE FUERA ALCALDE DEL AYUNTAMIENTO
DE JAÉN EN EL PERIODO JUNIO DE 2011 A NOVIEMBRE DE 2015
José Enrique Fernández de Moya Romero, con DNI 26004296J, domicilio a efectos de
notificaciones en calle Alcalá, 9 de Madrid y correo electrónico se.hacienda@minhafp.es,
presento las siguientes
ALEGACIONES AL TEXTO DEL ANTEPROYECTO DEL INFORME DE FISCALIZACIÓN DEL
DESARROLLO, MANTENIMIENTO Y GESTIÓN DEL TRANVÍA DE JAÉN
ALEGACIÓN 1.-
PAG: 5-6
TEXTO QUE SE ALEGA:
Se pretende complementar el texto del Anteproyecto, concretamente el párrafo que se inicia
con el siguiente tenor literal:
“No consta en la Junta de Andalucía ni en el Ayuntamiento….”
ALEGACIÓN:
Se solicita que se incluya al final del referido párrafo el siguiente texto:
“Lamentablemente la administración autonómica y la local adoptaron de mutuo acuerdo la
realización de una gran inversión de dinero público sin haber abordado el más mínimo estudio
de viabilidad económica que supondría la implantación del tranvía en la ciudad. De igual forma
tampoco se valoró por parte del Ayuntamiento las estipulaciones económicos de futuro que se
adquirían con la asunción del compromiso de hacerse cargo de la explotación del sistema
tranviario y máxime teniendo en cuenta la situación económico-financiera de la entidad local.”
FERNANDEZ DE MOYA ROMERO JOSE ENRIQUE - 2017-09-19 10:57:58 CET, Secretario de Estado de Hacienda Ministerio de Hacienda y Función Pública
La autenticidad de este documento puede ser comprobada mediante el código electrónico: 7356OTOC28KPS1L8 en http://www.pap.minhafp.gob.es
ALEGACIÓN 2.-
PAG: 6
TEXTO QUE SE ALEGA:
Se pretende complementar el texto del Anteproyecto, concretamente incluir un párrafo en la
página 6 que vendría a ser el párrafo quinto de dicha página y quedaría situado antes del que
se inicia con el texto:
“En consecuencia, la implantación del tranvía….”
ALEGACIÓN:
Se solicita que se incluya en el punto indicado el siguiente texto que vendría a complementar
la demostración de la improvisación o de la nula planificación del sistema tranviario:
“La implantación de un nuevo sistema de transporte público en la ciudad de Jaén hubiese
requerido de la emisión de informes sobre la incidencia en el tráfico, sobre la redefinición y
reformulación del sistema de transporte de los autobuses públicos, así como de los
correspondientes informes en materia de seguridad emitido tanto por Policía Local como por el
Servicio de Prevención y Extinción de Incendios del Ayuntamiento de Jaén. Pues bien, ninguna
de estas actuaciones e informes que deberían de haberse emitido con anterioridad a la
redacción del proyecto de obra se solicitaron a las Áreas correspondientes del Ayuntamiento. El
proyecto y diseño del trazado del tranvía se realizó sin tener en cuenta la opinión del
Negociado de Transportes, ni de la Policía Local, ni del Servicio de Prevención y Extinción de
Incendios del Ayuntamiento de la ciudad”.
FERNANDEZ DE MOYA ROMERO JOSE ENRIQUE - 2017-09-19 10:57:58 CET, Secretario de Estado de Hacienda Ministerio de Hacienda y Función Pública
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ALEGACIÓN 3.-
PAG: 9
TEXTO QUE SE ALEGA:
Se pretende complementar el texto del Anteproyecto, concretamente el párrafo que se inicia
con el siguiente tenor literal:
“Por otra parte, la firma por la Alcaldesa del Ayuntamiento….”
ALEGACIÓN:
Se solicita que se incluya al final del referido párrafo el siguiente texto:
“La importancia que para el Ayuntamiento de Jaén tenían los compromisos económicos,
urbanísticos, de ordenación del tráfico y del transporte público que conllevaban la firma de los
protocolos y convenios rubricadas por la Alcaldesa, requería de la adopción de los acuerdos
plenarios correspondientes. No es admisible que por una sola persona, por mucha
representación que ostente se pueda arrogar competencias que no tiene y máxime que puedan
marcar las actuaciones de futuro de otras Corporaciones. Es por tanto totalmente censurable la
actuación realizada por la Alcaldesa y la adopción de compromisos de futuro para los que no
era competente”.
FERNANDEZ DE MOYA ROMERO JOSE ENRIQUE - 2017-09-19 10:57:58 CET, Secretario de Estado de Hacienda Ministerio de Hacienda y Función Pública
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ALEGACIÓN 4.-
PAG: 9
TEXTO QUE SE ALEGA:
Se pretende complementar el texto del Anteproyecto, concretamente el párrafo que se inicia
con el siguiente tenor literal:
“Debe tenerse en cuenta en relación con esta cuestión….”
ALEGACIÓN:
Se solicita que se incluya en el párrafo referido el texto que seguidamente figura en negrita:
“Debe tenerse en cuenta en relación con esta cuestión que con la firma de esos convenios se
perseguía la implantación de un servicio público competencia de la entidad local, si bien por
parte de la Junta de Andalucía en múltiples ocasiones se catalogó como de carácter
metropolitano y así se concibió la previsión de uso que tendría e incluso la implantación de
un aparcamiento disuasorio. Esta infraestructura iba a tener un impacto en la ordenación
urbana de la ciudad, pero sin embargo no se formuló por parte de la administración local
ninguna modificación de su Plan General de Ordenación Urbana para incorporarlo como
sistema general. Pues bien, pese a que el Ayuntamiento asumía una serie de compromisos,
tales como la ejecución de obras y adquisición de material móvil, que por su cuantía debía
adoptar el Pleno municipal d conformidad con la DA 2ª. 2 de la LCSP, por lo que hubiera sido
precisa la referida autorización de éste”
FERNANDEZ DE MOYA ROMERO JOSE ENRIQUE - 2017-09-19 10:57:58 CET, Secretario de Estado de Hacienda Ministerio de Hacienda y Función Pública
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ALEGACIÓN 5.-
PAG: 60
TEXTO QUE SE ALEGA:
Se pretende complementar el texto del Anteproyecto, concretamente el párrafo que se inicia
con el siguiente tenor literal:
“Con posterioridad al periodo fiscalizado,….”
ALEGACIÓN:
Se solicita que se incluya dentro del párrafo las palabras que figuran en negrita en el siguiente
texto:
“Con posterioridad al periodo fiscalizado, el 3 de febrero de 2015, el Alcalde de Jaén solicitó al
Consejo Económico y Social de la ciudad un informe sobre la viabilidad del tranvía. El dictamen,
emitido el 18 de diciembre de 2015 por este órgano consultivo, se refiere a la puesta en
funcionamiento de aquel, si bien advierte sobre la mala situación financiera del municipio y del
impacto económico que conllevará para las arcas municipales, afirmando textualmente que
desde un punto de vista financiero, la situación de las arcas municipales, no aconseja asumir
mayores gastos de los ya previstos, so pena de incrementar el remanente neto de tesorería,
lo que conlleva una especial dificultad para el Ayuntamiento ... De igual forma el CES local
señala que falto generación de debate sobre la necesidad del tranvía en la ciudad y por
ultimo también destaca el carácter metropolitano del sistema de transporte del tranvía y que
así fue concebido por la propia administración de la Junta de Andalucía en la Memoria del
Proyecto.”.
FERNANDEZ DE MOYA ROMERO JOSE ENRIQUE - 2017-09-19 10:57:58 CET, Secretario de Estado de Hacienda Ministerio de Hacienda y Función Pública
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ALEGACIÓN 6.-
PAG: 71
TEXTO QUE SE ALEGA:
Se pretende complementar el texto del Anteproyecto, concretamente el párrafo que se inicia
con el siguiente tenor literal:
“La acumulación de resultados negativos….”
ALEGACIÓN:
Se solicita que se incluya al final del referido párrafo el siguiente texto:
“La situación económica que se puede observar en la Liquidación del ejercicio presupuestario
de 2011 y en los años anteriores, ponía claramente de manifiesto un desproporcionado
Remanente de Tesorería Negativo de 204.162.588,42 euros y por lo tanto acreditaba la
imposibilidad de adquirir compromisos de futuro que conllevasen un mayor gasto y la gestión y
explotación de un servicio que desde el primer momento se presentaba como deficitario, lo que
aseguraba el incremento del déficit estructural que ya acumulaba el Ayuntamiento y que en
esos momentos ya generaba falta de liquidez que se materializaba en impagos, incluso a la
Seguridad Social”.
FERNANDEZ DE MOYA ROMERO JOSE ENRIQUE - 2017-09-19 10:57:58 CET, Secretario de Estado de Hacienda Ministerio de Hacienda y Función Pública
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ALEGACIÓN 7.-
PAG: 78
TEXTO QUE SE ALEGA:
Se pretende complementar el texto del Anteproyecto, concretamente el párrafo que se inicia
con el siguiente tenor literal:
“A la fecha de redacción de este Anteproyecto….”
ALEGACIÓN:
Se solicita que se incluya al final del referido párrafo el siguiente texto:
“La utilización del sistema de compensación de las deudas, generadas por los compromisos
adquiridos de forma unilateral por la Alcaldesa en los convenios de 2008 y la adenda de 2010,
han supuesto que el Ayuntamiento de Jaén merme sus ingresos procedentes de la Participación
en los Ingresos Tributarios de la Comunidad Autónoma (PATRICA), afectando gravemente a
una de sus fuentes de financiación para la prestación de los servicios públicos y derivando en
gravísimos problemas de liquidez”.
Lo que firmo en Madrid, a 19 de septiembre de 2017
José Enrique Fernández de Moya Romero
FERNANDEZ DE MOYA ROMERO JOSE ENRIQUE - 2017-09-19 10:57:58 CET, Secretario de Estado de Hacienda Ministerio de Hacienda y Función Pública
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Alegación 9
ALEGACIONES FORMULADAS POR LA QUE FUERA ALCALDESA DEL
AYUNTAMIENTO DE JAÉN EN EL PERIODO JULIO DE 2007 A JUNIO DE 2011
TR jB Li'i'JAL DE C U EN ªiA S
Regrsb'o General
ENTRAD.A (JOG)
Nº Reg 5g 7 3 /RG 445 1 9
21-9-2017 12 47 24
ffiLJ.
!. i=myAr;?
3z-sqq
TR'[BTTNAL DE CUJJTA8
SECCION DE FISCALIZACION
A la atención de Dº MARIA JOSE DE LA FUENTE DE LA CALLE
vzsc*trzaczórt nxí;x, xssíumotx,o ürrrxí,mmz? y azsrxort xm,
r»rtvm nz úárt
ATEG!ICÑONE8
AL ANTEPROYECTO DE INFORME DE FISCALIZACION DEL DESARROLLO,
MANTENIMIENTQ Y Q ,STION DEL TRANVÍA DE JAÉ,N.
DOÑA CARMEN PEÑALVER PEREZ, con DNI núm. 25976180A, y
domicilio a efectos de notificaciones en Apartado de Correos 2100, Código
Postal 23090 de Jaén ante ese Tribunal de Cuentas comparece y expone:
2 3 DBó
Que por medio del presente escrito, en el expediente referenciado,
reúza las siguientes:
ALEGACIONES
I .- La primera consideración que quiero reúzar ante ese Tribunal es
que hace seis años que de3é la Alcaldia de la ciudad de Jaén, y con ella, todo
cargo público, motivo por el cual no he vuelto a tener contacto con la gestión
municipal. El largo tiempo transcurrido me impide manifestar mi conformidad
o disconformidad con la mayor parte del detallado y complejo proyecto de
inforrne de fiscalización, pues no puedo recordar tantos pormenores. Por otra
pa?íte, la mayor pmte de la gestión que se detalla en el informe, corresponde a
la labor de funcionarios del Ayuntamiento de Jaén o comisiones técnicas
formadas igualmente por funcionarios, por las que fui asesorada en todo
momento y cuyo criterio y propuestas respeté siempre, por ello, por el buen
ha?cer de los funcionarios del Ayuntamiento de Jaén, estoy convencida de que
todo lo que hicimos para poner en marcha el tranvía de Jaén, respetó
escrupulosamente la legúdad.
II.- En segundo lugar, quiero dejar claro que la construcción y puesta
en marcha de un sistema tr?nviario en la ciudad de Jaén, era y sigue
siendo viable económica y sociabnente. Siempre defenderé el derecho de la
ciudad de Jaén a disponer de infraestructuras y equiparnientos similares al de
1
otras ciudades españolas y europeas de su categoría. Estoy convencida
también, que los sistemas tranviarios fomentados en y por la Unión Europea,
ofrecen la me5or respuesta a la necesidad de transportes urbanos sostenibles,
ofrecen un magnifico servicio de transporte público, son más ecológicos y
ordenan más adecuadamente el táfico y el desplazamiento en las ciudades.
Por ello, y por así apoyarlo la Junta de Andalucía, -administración que corrió
con el gueso de la inversión- al igual que en otras áudades como Granada,
Málaga, Sevil?la o la Bahía de Cádiz, me presenté a las elecciones municipfües
de 2007 con ese proyecto como uno de los principales elementos de
transformación de la ciudad. No sin mucho esfuerzo y desvelos, pude cumplir
mi promesa, pues al término de mi mandato, la ffiversión estaba
prácticamente concluida y operativa, de hecho el tranvía reúzó pmebas
satisfactorias con público. Por el contrario, el candidato que ganó las
elecciones de 2011 era un firme detractor del proyecto del tranvía y -
desgraciadamente para la ciudad- también cumplió su promesa de paraxlo,
motivo por el cual, el tranvía de Jaén, siete años más tarde, continua en
cocheras -plenamente operativo- y siendo fruto de continuas polémicas entre
sus defensores y detractores, lo cual ha impedido demostrar la absoluta
viabfüdad y rentabfüdad de su puesta en marcha.
III.- En tercer lugar, también con carácter genera1, quiero manifestar
que cuantos acuerdos y decisiones se tomaron en relación a este proyecto
están avalados por informes técnicos y sometidos al control de legalidad que
suponen tanto la Secretaría municipal como la Intervención, amén de los
opoítunos acuerdos de pleno y comisión.
IV.- Recibido el proyecto de informe de fiscalización, dadas Ias lagunas
de mi memoria por el tiempo transcurrido y por el protagonismo que en la
gestión tuvieron los funcionarios y técnicos del A3mntamiento, he cambiado
impresiones con dichos empleados públicos, que me recuerdan lo siguiente:
a) El informe al que he tenido acceso es incompleto, faltando párrafos que,
aunque no sean fruto de mi mandato, si se requieren para el
seguimiento coherente del documento.
b) Se indica en las conclusiones que no consta la existencia de
antecedentes ni realización de estudios previos sobre el tranvía, pero
paralelamente, en el párrafo posterior, indica que se contrató la
redacción del proyecto, estudio de alternativas y la elaboración de un
estudio de demanda y viabiudad. El estudio se realizó, si ese estudio
de demanda hubiese indicado la inviabilidad, se hubiese paralizado la
actuación. No ocuüió tal cuestión, pues el estudio de demanda
diagnostico una viabilidad suficiente.
c) Tal y como afirma el anteproyecto de informe, existió, en efecto, un
protocolo de colaboraáón entre el Ayuntamiento de Jaén y la Junta de
Andalucía para el traslado de la Poliáa Local, estableciéndose esta en
dos sedes distintas. La primera apoyada en una nave municipal
existente donde actualmente se encuadra la po?icía y la otra en un solar
en la zona conocida como "Expansión Norte", afectado por una
2
intervención arqueológica, el retraso de esta últiína inteívención nos
?levó a la ampliacíón del contrato de la prirnera serie, para la cual, como
dice el informe, no se hahía previsto incluir los aparcamientos, pero al
retra?sarse la intervención de la segunda, y dada la importancia de la
seguridad ciudadana, se decidió ampliar las instalaciones en la primera
sede, donde se teríninaron los aparcamientos necesarios. Indica el
informe de ese Tribunal que euo supuso un inc'remento de coste, pero
este incrernento no se debió a decisiones que yo tomara como Alcaldesa,
la decisión de utilizar como cocheras la anterior sede la policía local se
tomó en base a la opinión de los técnicos redactores del proyecto de
construcción quienes entendieron que el mejor sitio y al menor coste
para las cocheras, era la sede anterior de la policía local. En este
sentido, aunque pudo existir una alteración de la cadencia necesaria,
no hubo perjuicio alguno para las arcas municipales, y ?OS cambios
operados se deben a la cambiante realidad que hay que administrar,
que en ocasiones se impone a los planes origüales de cualquier obra
humana.
d) Con relaáón a la adquisiáón de material móvil, dice el anteproyecto de
informe que no ha tenido acceso al comité de expertos que evaluó la
solución técnica. No entiendo por qué el Tribunal no accedido a esa
información que es pública. Fueron tres los técnicos del
Ayuntamiento encargados de evaluar la solución técnica, en
concreto un arquitecto, un ingeniero y un jefe administrativo,
todos euos ñxncionarios municipales, asistiendo en algunas
ocasiones a las reuniones el coordinador municipal del p:royecto
también ingeniero y funcionaxio municipal y el interventor del
Ayuntamiento, e?uos y solo euos, entendieron que ía oferta más
razonable, obtuviese, una diferencia con respecto a la segunda oferta
de casi veinte puntos, si no recuerdo mal.
e) Con relación a la valoración de la parte económica, pese a lo dicho en el
anteproyecto de informe, el pliego daba fórmulas para la valoración
de los cinco o seis criterios seguidos, limitándose los técnicos que la
evaluaron, según me han recordado, a realizar la interpolación entre los
oferentes. También se manifiesta por ese Tribunal que existia una
condición en la oferta, pero por otra parte, se insinúa, como no puede
ser de otra forma, que al aceptar el pliego de condiciones, se acepta su
presentación con todas las consecuencias, tal y como se interpretó.
f) Con 'relación a la vigilancia de cocheras y mantenimiento de
instalaciones eléctricas, tal vez sea acertado el comentario de falta de
planificación, pero no se realizaron actos contraños ni a la ley ni al
interés ciudadanos. Todo se debió a la paralizaáón de las pruebas en
blanco y en vacio, que se nos bnpuso, lo que generó un cambio radical
justo en el proceso electoral, de la planificación necesaria. Los contratos
3
se celebraron para garantizar el mantenimiento, y una vez celebradas
las elecciones y con el resultado acaecido, desconozco la labor que se
realizó por el nuevo equipo de gobierno.
g) Con relación a la asesoria técnica para la puesta en marcha, y los
comentarios respecto a la falta de recepción, supongo que se debe a la
ausencia de coordinación del sistema, que quedó, por algún tiempo, sin
responsable después de las referidas elec«,iones. Tal vez, euo se deba a
una falta de responsabilidad de los nuevos componentes del equipo de
gobierno de la ciudad, al no dar la importancia que merecía una
inversión como la que es cuestión de este anteproyecto de informe. En
cualquier caso, nada puedo saber sobre lo que se realizó después de
que yo abandonara la Alcaldía, salvo que el tranvía, por desgracia, no
está en funcionamiento pese a la fuerte inversión acometida por la
Junta de Andalucía y el Ayuntamiento de Jaén.
h) Se dice, igualmente en el informe, que no hubo imputa«íón de
sobrecoste al Ayuntamiento por la modificación del contrato de obras.
En este sentido, he de comentar que la modificación del contrato no fue
por causa imputable ni por solicitud del Ayuntamiento, desconociendo
los motivos de tal modificación.
Por todo ello SOLICITO: Tenga ese Tribunal por reaIizadas las
presentes alegaciones a los efectos oportunos, sin perjuicio de las que
corresponda realizar al propio Ayuntamiento de Jaén que, sin duda,
a«Aarará extremos de la gestión que yo no tengo manera de comprobar
ni acreditar.
Jaé'? d9! Sep?bre de 2017
Fdo.
.en Peñalver Perez
4
Alegación 9
ALEGACIONES FORMULADAS POR EL PRESIDENTE DE FERROCARRILS DE LA
GENERALITAT DE CATALUNYA (FGC)
7FGC
Ferrocarrils
de la Generalitat
de Catalunya
TRIBUNAL DE CUENTAS
Registto GeneraI
ENTRADA (JOG)
NºReg 5772/RG 43164
12-9-201713 31 51
Enric Ticó i Buxados
Presidente
Sra. Ma. José de la Fuente y de la Calle
Consejera del
TRIBUNAL DE CUENTAS
Departamento de entidades locales
c/ José Ortega y Gasset, 100
28006 Madrid
l
5"-52!6
Señora de la Fuente,
En relación a su escrito de 4 de septiembre de 2017, relativo al anteproyecto del informe de la
"Fiscalización del desarrolIo, mantenimiento y gestión del tranvía de Jaén", recibido en el día de
ayer 7 de septiembre de 2017, en el que nos solicitaba observaciones en relación al texto adjunto,
Ie indicamos que no tenemos ninguna observación especto al texto parcial entregado del
anteproyecto de informe, en concreto a lo que ustedes nos han enviado del último párrafo de la
página 14 y los cuatro párrafos del punto II. 1 .5.3. ACTUACIONES RELATIVAS A LA SEGUNDA
ASISTENólA TÉCNICA PARA LA 'EXPLOTAClóN DEL SISTEMA TRANVIARIO, de la página
52, desconociendo si el contexto del resto del anteproyecto del informe, y en especial la
continuación de la página 53 no adjunta, pueda tener referencias a Ferrocarrils de la Generalitat
de Catalunya.
Quedando a su disposición para lo que requiera, le saluda muy atentamente.
T
Barcelona, 8 de septiembre de 2017
)k&
===?
c. dels Vergós, 44
08017 Barcelona
Tel. 93 366 33 33
Fax 93 366 33 56
eíico@fgc.cat
www.fgc.cat
lal
