Informe DE 2018, 25 de Octubre de 2018

Fecha de Resolución:25 de Octubre de 2018
Asunto:INFORME nº 1294 de 2018 de Tribunal de Cuentas - SECTOR PÚBLICO LOCAL, 25-10-2018
 
CONTENIDO
TRIBUNAL DE CUENTAS
Nº 1.294
INFORME DE FISCALIZACIÓN SOBRE LOS ACUERDOS
Y RESOLUCIONES CONTRARIOS A REPAROS
FORMALIZADOS POR LOS INTERVENTORES
LOCALES DE LAS ENTIDADES LOCALES DE LA
COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANTABRIA Y LAS
ANOMALÍAS DETECTADAS EN MATERIA DE
INGRESOS, ASÍ COMO SOBRE LOS ACUERDOS
ADOPTADOS CON OMISIÓN DEL TRÁMITE DE
FISCALIZACIÓN PREVIA, EJERCICIO 2016
EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS, en el ejercicio de su función fiscalizadora
establecida en los artículos 2.a), 9 y 21.3.a) de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del
Tribunal de Cuentas, y a tenor de lo previsto en los artículos 12 y 14 de la misma
disposición y concordantes de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal
de Cuentas, ha aprobado, en su sesión de 25 de octubre de 2018, el INFORME DE
FISCALIZACIÓN SOBRE LOS ACUERDOS Y RESOLUCIONES CONTRARIOS A
REPAROS FORMALIZADOS POR LOS INTERVENTORES LOCALES DE LAS
ENTIDADES LOCALES DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANTABRIA Y LAS
ANOMALÍAS DETECTADAS EN MATERIA DE INGRESOS, ASÍ COMO SOBRE LOS
ACUERDOS ADOPTADOS CON OMISIÓN DEL TRÁMITE DE FISCALIZACIÓN PREVIA,
EJERCICIO 2016 y ha acordado su elevación a las Cortes Generales, según lo prevenido
en el artículo 28 de la Ley de Funcionamiento.
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN ................................................................................................................... 11 I.
I.1. INICIATIVA DEL PROCEDIMIENTO ............................................................................ 12
I.2. ÁMBITO SUBJETIVO, OBJETIVO Y TEMPORAL ....................................................... 13
I.2.1. Ámbito subjetivo .................................................................................................. 13
I.2.2. Ámbito objetivo .................................................................................................... 13
I.2.3. Ámbito temporal .................................................................................................. 14
I.3. TIPO DE FISCALIZACIÓN, OBJETIVOS Y PROCEDIMIENTO ................................... 14
I.4. ANTECEDENTES ......................................................................................................... 15
I.5. MARCO JURÍDICO GENERAL .................................................................................... 16
I.6. RENDICIÓN DE CUENTAS .......................................................................................... 17
I.7. TRÁMITE DE ALEGACIONES ..................................................................................... 18
RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN .............................................................................. 19 II.
II.1. ANÁLISIS DE ASPECTOS GENERALES SOBRE LA INFORMACIÓN RECIBIDA
EN RELACIÓN CON LOS ACUERDOS CONTRARIOS A REPAROS,
EXPEDIENTES CON OMISIÓN DE FISCALIZACIÓN PREVIA Y PRINCIPALES
ANOMALÍAS EN LA GESTIÓN DE INGRESOS .......................................................... 19
II.1.1. Cumplimiento de la obligación de remisión de la información relativa a
acuerdos contrarios a reparos, expedientes con omisión de fiscalización
previa y principales anomalías en la gestión de ingresos ................................ 19
II.1.2. Entidades sin acuerdos contrarios a reparos, expedientes con omisión de
fiscalización previa ni anomalías en la gestión de ingresos ............................ 22
II.1.3. Alcance y configuración del sistema de control interno de las entidades
locales .................................................................................................................. 23
II.1.4. Informes sobre la aprobación del presupuesto, modificaciones
presupuestarias y liquidación del presupuesto ................................................ 26
II.1.5. Acuerdos contrarios a reparos ........................................................................... 26
II.1.6. Expedientes con omisión de fiscalización previa .............................................. 31
II.1.7. Principales anomalías en la gestión de ingresos .............................................. 34
II.2. ANÁLISIS REALIZADO SOBRE LOS ACUERDOS CONTRARIOS A REPAROS Y
EXPEDIENTES CON OMISIÓN DE FISCALIZACIÓN PREVIA DE IMPORTE
SUPERIOR A 50.000 EUROS DE LAS ENTIDADES DE LA COMUNIDAD
AUTÓNOMA DE CANTABRIA ..................................................................................... 35
II.2.1. AYUNTAMIENTO DE ARREDONDO .................................................................... 35
II.2.2. AYUNTAMIENTO DE CABEZÓN DE LA SAL ...................................................... 38
II.2.3. AYUNTAMIENTO DE CARTES ............................................................................. 39
II.2.4. AYUNTAMIENTO DE CORVERA DE TORANZO ................................................. 41
II.2.5. AYUNTAMIENTO DE GURIEZO ........................................................................... 43
II.2.6. AYUNTAMIENTO DE MARINA DE CUDEYO ....................................................... 46
II.2.7. AYUNTAMIENTO DE MEDIO CUDEYO ................................................................ 48
II.2.8. AYUNTAMIENTO DE MIENGO ............................................................................. 49
II.2.9. AYUNTAMIENTO DE SAN VICENTE DE LA BARQUERA ................................... 52
II.2.10. AYUNTAMIENTO DE SANTA MARÍA DE CAYÓN ............................................... 55
II.2.11. AYUNTAMIENTO DE SANTANDER ..................................................................... 56
II.2.12. AYUNTAMIENTO DE SANTOÑA .......................................................................... 58
II.2.13. AYUNTAMIENTO DE VAL DE SAN VICENTE ...................................................... 62
II.2.14. ENTIDAD LOCAL MENOR DE SOLÓRZANO ...................................................... 63
II.3. ANÁLISIS COMPARATIVO DE LA TRAMITACIÓN DE LOS ACUERDOS
CONTRARIOS A REPAROS Y DE LOS EXPEDIENTES CON OMISIÓN DE
FISCALIZACIÓN PREVIA EN LAS ENTIDADES DE LA MUESTRA, ASÍ COMO
DE LA REMISIÓN DE LOS MISMOS AL TRIBUNAL DE CUENTAS .......................... 65
II.4. RESULTADOS DEL ANÁLISIS DEL CONTROL INTERNO REALIZADO SOBRE
UNA MUESTRA DE ENTIDADES ................................................................................ 67
II.4.1. Análisis de la suficiencia y adecuación a la normativa del personal
adscrito al órgano de intervención ..................................................................... 69
II.4.2. Actuaciones del órgano Intervención en el ejercicio 2016 en cumplimiento
de las obligaciones recogidas en el TRLRHL .................................................... 76
CONCLUSIONES .................................................................................................................. 81 III.
RECOMENDACIONES .......................................................................................................... 91 IV.
ANEXOS
RELACIÓN DE CUADROS
Cuadro 1. Nivel de cumplimiento por comunidad autónoma ................................................. 19
Cuadro 2. Nivel de cumplimiento por tipo de entidad, a 1 de junio de 2018. EELL de
la Comunidad Autónoma de Cantabria .................................................................. 20
Cuadro 3. Nivel de cumplimiento en relación con los ejercicios anteriores ......................... 21
Cuadro 4. Entidades que han presentado certificaciones negativas, por tramo de
población y tipo de entidad ..................................................................................... 22
Cuadro 5. Alcance y configuración del control interno, por tipo de entidad y tramo
de población ............................................................................................................. 24
Cuadro 6. Acuerdos contrarios a reparos por tipo de entidad local ..................................... 27
Cuadro 7. Acuerdos contrarios a reparos atendiendo a la categoría de gasto del
expediente afectado ................................................................................................. 28
Cuadro 8. Acuerdos contrarios a reparos clasificados según la motivación del
artículo 216 del TRLRHL .......................................................................................... 29
Cuadro 9. Acuerdos contrarios a reparos atendiendo a la fase de gasto reparada ............. 30
Cuadro 10. Acuerdos contrarios a reparos atendiendo al órgano que aprobó el
acuerdo ..................................................................................................................... 30
Cuadro 11. Expedientes con omisión del trámite de fiscalización previa atendiendo al
tipo de entidad local ................................................................................................ 31
Cuadro 12. Operaciones de gasto con omisión del trámite de fiscalización previa
atendiendo al tipo de gasto afectado ..................................................................... 32
Cuadro 13. Expedientes con omisión del trámite de fiscalización previa atendiendo a
la infracción cometida ............................................................................................. 33
Cuadro 14. Expedientes con omisión del trámite de fiscalización previa atendiendo al
órgano que resuelve ................................................................................................ 34
Cuadro 15. Principales anomalías de ingresos clasificadas por tipo de ingreso ................... 34
Cuadro 16. Acuerdos contrarios a reparos. Ayuntamiento de Arredondo .............................. 36
Cuadro 17. Importes de los acuerdos contrarios a reparos y saldos de la Cuenta 413.
Acreedores por operaciones pendientes de aplicar a presupuesto.
Ayuntamiento de Arredondo, ejercicios 2014, 2015 y 2016 .................................. 37
Cuadro 18. Acuerdos contrarios a reparos. Ayuntamiento de Cabezón de la Sal .................. 38
Cuadro 19. Acuerdos contrarios a reparos. Ayuntamiento de Cartes ..................................... 40
Cuadro 20. Acuerdos contrarios a reparos. Ayuntamiento de Corvera de Toranzo .............. 41
Cuadro 21. Expedientes tramitados con omisión de fiscalización previa.
Ayuntamiento de Guriezo ........................................................................................ 43
Cuadro 22. Acuerdos contrarios a reparos. Ayuntamiento de Marina de Cudeyo ................. 46
Cuadro 23. Acuerdos contrarios a reparos. Ayuntamiento de Medio Cudeyo ....................... 49
Cuadro 24. Acuerdos contrarios a reparos. Ayuntamiento de Miengo ................................... 50
Cuadro 25. Acuerdos contrarios a reparos. Ayuntamiento de San Vicente de la
Barquera ................................................................................................................... 53
Cuadro 26. Servicios y suministros cuyas facturas han sido reparadas por la
Intervención municipal en 2016 por falta de cobertura contractual.
Ayuntamiento de San Vicente de la Barquera ....................................................... 54
Cuadro 27. Saldos de la Cuenta 413. Acreedores por operaciones pendientes de
aplicar a presupuesto. Ayuntamiento de Santa María de Cayón, ejercicios
2015 y 2016 ............................................................................................................... 56
Cuadro 28. Detalle de las incidencias que afectan a los gastos incluidos en el
expediente de reconocimiento extrajudicial de crédito REC 1/2016.
Ayuntamiento de Santander .................................................................................... 57
Cuadro 29. Servicios y suministros recogidos en el expediente REC 1/2016 sin
cobertura contractual o en los que se utiliza inadecuadamente el contrato
menor. Ayuntamiento de Santander ....................................................................... 58
Cuadro 30. Acuerdos contrarios a reparos. Ayuntamiento de Santoña .................................. 59
Cuadro 31. Detalle de los servicios prestados por acreedores en el ejercicio 2016 que
son reparados por su tramitación inadecuada como contratos menores. .......... 61
Cuadro 32. Acuerdos contrarios a reparos. Ayuntamiento de Val de San Vicente ................ 62
Cuadro 33. Acuerdos contrarios a reparos. EATIM de Solórzano ........................................... 64
Cuadro 34. Muestra de los ayuntamientos de más de 5.000 habitantes sobre los que
se analiza su sistema de control interno ................................................................ 68
Cuadro 35. Puestos adscritos al órgano de intervención municipal y nivel de
ocupación ................................................................................................................. 70
Cuadro 36. Puestos ocupados en el órgano de intervención municipal. Detalle por
categorías a 31 de diciembre de 2016..................................................................... 71
Cuadro 37. Ratio de obligaciones reconocidas netas por número de puestos
ocupados. ................................................................................................................. 72
Cuadro 38. Formas de provisión de los puestos de habilitación nacional y antigüedad
en la última ocupación ............................................................................................. 74
Cuadro 39. Informes emitidos por los órganos de intervención de las entidades
locales fiscalizadas .................................................................................................. 77
Cuadro 40. Reconocimientos extrajudiciales de crédito y saldo de la cuenta 413 ................. 79
RELACIÓN DE GRÁFICOS
Gráfico 1. Género de la plantilla de las entidades a 31 de diciembre de 2016 ...................... 73
SIGLAS Y ABREVIATURAS UTILIZADAS EN EL INFORME
COSITAL Consejo General de Secretarios, Interventores y Tesoreros de la Administración Local
EATIM Entidades de ámbito territorial inferior al municipio
FEMP Federación de Española de Municipios y Provincias
EELL Entidad local
FHN Funcionarios de habilitación nacional
LFTCu Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas
LJCA Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa
LOEPSF Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera
LRBRL Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local
LRSAL Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local
LTAIPBG Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno
OCEx Órgano de Control Externo
RJFHN Régimen Jurídico de los Funcionarios con Habilitación de Carácter Nacional aprobado por el
Real Decreto 1174/1987, de 18 de septiembre
RPPFHN Real Decreto por el que se regula la provisión de puestos de trabajo de la Administración
Local reservados a funcionarios con habilitación de carácter nacional
RPT Relación de Puestos de Trabajo
TRLCSP Texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público
TRLEBEP Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido
de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público
TRLRHL Texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales
TRLRL Texto refundido de Disposiciones Legales vigente en materia de Régimen Local
Acuerdos y resoluciones contrarios a reparos formalizados por los interventores locales, 2014 y 2015 11
INTRODUCCIÓN I.
La Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local
(LRSAL), modificó diversas normas reguladoras de la organización, la gestión y el control del
Sector público local, entre ellas, el artículo 218 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo,
por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLRHL).
El número 3 de dicho artículo establece la obligación para los órganos de Intervención de las
entidades locales de remitir al Tribunal de Cuentas los acuerdos y resoluciones adoptados por el
órgano competente de dichas entidades en los que concurran posibles irregularidades o
deficiencias puestas de manifiesto en el ejercicio de la función interventora y que hayan dado lugar
al oportuno reparo, así como un resumen de las principales anomalías detectadas en materia de
ingresos. Esta obligación de remisión ha de cumplimentarse desde el ejercicio 2014.
Para hacer efectivo el cumplimiento de este deber se dictó la “Instrucción que regula la remisión al
Tribunal de Cuentas de la información sobre acuerdos y resoluciones del Pleno, de la Junta de
Gobierno Local y del Presidente de la Entidad Local contrarios a reparos formulados por los
Interventores locales y las anomalías detectadas en materia de ingresos, así como sobre los
acuerdos adoptados con omisión del trámite de fiscalización previa a través de un procedimiento
telemático”, aprobada por Acuerdo del Pleno del Tribunal de Cuentas de 30 de junio de 2015, y
publicada por Resolución de la Presidencia de 10 de julio de 2015. En ella se establece que la
remisión de dicha información deberá realizarse a través de la Plataforma de Rendición de Cuentas
de las Entidades Locales y se determina el procedimiento a través del cual ha de llevarse a efecto.
Esta obligación contribuye a fortalecer el control sobre la gestión económico-financiera del sector
público local de las diferentes instituciones con competencias en la materia, cada una en el ámbito
de sus respectivas funciones, lo que potencia los efectos de las diversas actuaciones que sobre la
misma se realicen, maximizando sus resultados.
Por otra parte, la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información
Pública y Buen Gobierno (LTAIPBG), incluye en su artículo 28, entre las infracciones en materia de
gestión económico-presupuestaria, aprobar compromisos de gastos, reconocimiento de
obligaciones y ordenación de pagos sin crédito suficiente para realizarlos o con infracción de lo
dispuesto en la normativa presupuestaria que sea aplicable. Igualmente considera como tal, la
omisión del trámite de intervención previa de los gastos, obligaciones o pagos, cuando esta resulte
preceptiva, o la omisión del procedimiento de resolución de discrepancias frente a los reparos
suspensivos de la intervención regulado en la normativa presupuestaria.
La información que han de remitir los órganos de Intervención pone de manifiesto las incidencias
más significativas detectadas en el desarrollo de su actuación y permite efectuar una evaluación de
riesgos, tanto de entidades, como de áreas en las que se reflejan las deficiencias o irregularidades
detectadas por los responsables del control interno de las entidades locales.
Estas circunstancias evidencian, por si mismas, el especial interés que reviste realizar un análisis
específico sobre la información enviada por los interventores locales, lo que motivó que el Tribunal
de Cuentas incluyera en su Programa de Fiscalizaciones para el año 2016 la “Fiscalización sobre
los acuerdos y resoluciones contrarios a reparos formalizados por los interventores locales y las
anomalías detectadas en materia de ingresos, así como sobre los acuerdos adoptados con omisión
del trámite de fiscalización previa, ejercicios 2014 y 2015, en coordinación con los órganos de
control externo de las comunidades autónomas”, cuyo Informe fue aprobado el 21 de diciembre de
2017. En él se determinaron, en relación con los referidos ejercicios, los negocios y actos que
dieron lugar a acuerdos contrarios a reparos, así como las principales causas y los tipos de gastos
que, con mayor frecuencia, se concluyeron con omisión de la fiscalización previa, a la vez que se
detectaron las anomalías en materia de ingresos que se produjeron en el ámbito local en mayor
medida.
12 Tribunal de Cuentas
Esta fiscalización se llevó a cabo conforme a las Directrices Técnicas aprobadas el 27 de octubre
de 2016 y su Informe fue aprobado por el Pleno del Tribunal de Cuentas el 21 de diciembre de
2017. Esta actuación se desarrolló de manera coordinada con los órganos de control externo de las
comunidades autónomas (OCEx), de modo que también estos incluyeron una fiscalización sobre
esta materia en sus respectivos Programas de Fiscalización, elaborando y aprobando cada uno de
ellos un informe relativo a las entidades locales sitas en el ámbito territorial en el que despliega su
actividad fiscalizadora. De este modo, se efectuó un análisis de la materia más amplio y
representativo, a la vez que homogéneo.
El Informe de Fiscalización del Tribunal de Cuentas puso de manifiesto en sus conclusiones, entre
otras cuestiones, la debilidad en los modelos de control interno implantados en gran parte de las
entidades analizadas, además de destacar como áreas de mayor riesgo en relación con la
aprobación de acuerdos contrarios a reparos y omisión de fiscalización previa, los expedientes de
contratación y los gastos de personal.
El alcance de las conclusiones recogidas en el referido Informe, el carácter anual de la obligación
de presentar la referida información por los interventores, así como el interés de verificar el
cumplimiento del deber que legalmente se les impone y de examinar el contenido de la información
al objeto de determinar las modalidades de negocios y actos que dan lugar a acuerdos contrarios a
reparos, así como las principales causas y los tipos de gasto que, con mayor frecuencia, se
concluyen con omisión de la fiscalización previa, a la vez que las anomalías en materia de ingresos
que se producen en el ámbito local, hacen que se considere conveniente la realización de estas
actuaciones fiscalizadoras.
Por ello, una vez aprobado el Informe correspondiente a los ejercicios 2014 y 2015, el Tribunal de
Cuentas acordó llevar a cabo actuaciones fiscalizadoras sobre la información y documentación
relativa al ejercicio 2016. Con el objetivo de incrementar el alcance y profundidad del análisis del
control interno -tanto en lo que se refiere al número de entidades examinadas, como a los
diferentes aspectos objeto de análisis-, así como de fiscalizar un porcentaje mayor de acuerdos,
resoluciones y expedientes, en esta ocasión se han incluido en el Programa Anual de
Fiscalizaciones para 2018, aprobado por el Pleno el 21 de diciembre de 2017, distintos
procedimientos fiscalizadores en la materia, relativos a las entidades locales de cada una de las
comunidades autónomas sin OCEx Cantabria, Castilla-La Mancha, Extremadura, La Rioja y
Región de Murcia-. Posteriormente se incorporó al referido Programa una fiscalización en la
materia en relación con las entidades locales de la Comunidad Autónoma de Canarias1, como se
explica más adelante. La realización de fiscalizaciones separadas permite reflejar las
particularidades existentes en las entidades locales de cada una de las comunidades autónomas.
I.1. INICIATIVA DEL PROCEDIMIENTO
El Programa de Fiscalizaciones del Tribunal de Cuentas para el año 2018, aprobado por el Pleno
de la Institución el 21 de diciembre de 2017, incluyó, en el Apartado III.5, entre las llevadas a cabo
a iniciativa propia de acuerdo con lo previsto en el artículo 45 de Ley Orgánica 2/1982, de 12 de
mayo, del Tribunal de Cuentas, la “Fiscalización sobre los acuerdos y resoluciones contrarios a
reparos formalizados por los Interventores locales de las entidades locales de la Comunidad
Autónoma de Cantabria y las anomalías detectadas en materia de ingresos, así como sobre los
acuerdos adoptados con omisión del trámite de fiscalización previa, ejercicio 2016”.
Esta fiscalización quedó enmarcada en el contexto del documento base del Plan Estratégico del
Tribunal de Cuentas 2017-2021, aprobado por el Pleno del Tribunal de Cuentas el 29 de junio de
2017: en particular, en su Objetivo Estratégico 1. Contribuir al buen gobierno y a la mejora de la
actividad económico-financiera del sector público, en su objetivo específico 1.2. Fomentar
buenas prácticas de organización, gestión y control de las entidades públicas: medida 1
Desarrollar fiscalizaciones en las que se determinen las irregularidades y deficiencias detectadas
1 Acuerdo del Pleno del Tribunal de Cuentas del 28 de junio de 2018.
Acuerdos y resoluciones contrarios a reparos formalizados por los interventores locales, 2014 y 2015 13
en la organización, gestión y control de las entidades públicas fiscalizadas, así como los progresos
y buenas prácticas de gestión observadas-; medida 2 Fiscalizar las áreas con mayores
incumplimientos o entidades que no rinden cuentas-; medida 3 -Fiscalizar actuaciones económico-
financieras de relevancia y actualidad-; medida 4 Impulsar actuaciones dirigidas a fomentar la
rendición de cuentas por las entidades públicas, así como la máxima colaboración de las mismas
con el Tribunal en el ejercicio de sus funciones-; en su objetivo específico 1.3. Identificar y fiscalizar
las principales áreas de riesgo, con especial hincapié en las prácticas que puedan propiciar el
fraude y la corrupción: medida 1 Desarrollar fiscalizaciones en aquéllos ámbitos en los que, a la
vista de las actuaciones desarrolladas, entre otros, por los órganos de control interno, pudiera
apreciarse la existencia de irregularidades que pudieran dar lugar a la exigencia de cualquier tipo
de responsabilidad-; y en su objetivo específico 1.4. Incrementar las fiscalizaciones operativas;
medida 2 Incrementar las fiscalizaciones operativas que contribuyan al buen gobierno y a orientar
la toma de decisiones en la gestión de la actividad económico-financiera pública y la ejecución de
los programas de ingresos y gastos; y además, en su Objetivo Estratégico 2. Fortalecer la
posición institucional y el reconocimiento social del Tribunal de Cuentas. Estos mismos
objetivos se recogen en el Plan Estratégico 2018-2021 del Tribunal de Cuentas, aprobado por el
Pleno de la Institución el 25 de abril de 2018.
Como ya ocurriera en la fiscalización realizada respecto de los ejercicios 2014 y 2015, todos los
OCEx excepto, como se ha señalado, la Audiencia de Cuentas de Canarias2-, han incluido en su
programación para 2018 fiscalizaciones en este ámbito -bien específicas al efecto, bien en el marco
de otras fiscalizaciones-, referidas a las entidades locales de los respectivos ámbitos territoriales en
los que desarrollan su función fiscalizadora en relación con los acuerdos contrarios a reparos, con
las principales anomalías de ingresos y los expedientes con omisión de fiscalización previa
correspondientes al ejercicio 2016. El Tribunal de Cuentas ha redactado unas pautas básicas que
puedan servir de línea global de actuación, a fin de facilitar la homogeneidad en los trabajos
fiscalizadores. El conjunto de todos los informes elaborados por el Tribunal de Cuentas y los OCEx
ofrece los resultados completos en relación con esta materia, además de que, como se ha
señalado, el Tribunal de Cuentas incluye en el Informe del Sector Público Local, ejercicio 2016, un
análisis agregado a nivel nacional.
I.2. ÁMBITO SUBJETIVO, OBJETIVO Y TEMPORAL
I.2.1. Ámbito subjetivo
El ámbito subjetivo de la fiscalización viene constituido por las entidades locales de la Comunidad
Autónoma de Cantabria sometidas a control interno bajo la modalidad de fiscalización previa a las
que les resulte de aplicación el artículo 218.3 del TRLRHL. Están integrados en el ámbito subjetivo,
por tanto: 102 ayuntamientos, 521 entidades locales de ámbito inferior al municipio (EATIM) y 22
mancomunidades. Además, forman parte de dicho ámbito cualesquiera otras entidades del sector
público local de la Comunidad Autónoma adscritas o dependientes, sujetas a dicha modalidad de
fiscalización.
I.2.2. Ámbito objetivo
El ámbito objetivo comprende los acuerdos contrarios a reparos, los expedientes adoptados con
omisión del trámite de fiscalización previa y las anomalías en materia de ingresos que han de
remitir los órganos de Intervención de las entidades locales, así como la demás información que
han de presentar en cumplimiento del artículo 218.3 del TRLRHL y de la Instrucción del Tribunal de
Cuentas de 30 de junio de 2015.
2 Dado el número de fiscalizaciones previstas en el Programa de Fiscalizaciones para 2018, no le ha sido posible a la
Audiencia de Cuentas de Canarias integrarse en esta iniciativa.
14 Tribunal de Cuentas
I.2.3. Ámbito temporal
El ámbito temporal de la fiscalización se extiende a la información correspondiente al ejercicio
2016, sin perjuicio de que, para el adecuado cumplimiento de los objetivos previstos, se efectúen
los análisis y comprobaciones relativos a ejercicios anteriores o posteriores que se consideren
relevantes.
I.3. TIPO DE FISCALIZACIÓN, OBJETIVOS Y PROCEDIMIENTO
Se trata de una fiscalización horizontal. Es, esencialmente, de cumplimiento, dirigiéndose sus
objetivos a verificar la aplicación de las disposiciones legales y reglamentarias a las que está
sometida la gestión económico-financiera de las entidades locales de la Comunidad Autónoma de
Cantabria en la materia objeto de la misma. También constituye una fiscalización operativa, en la
medida en que se han examinado los sistemas y procedimientos de control interno de las entidades
locales.
Constituyen los objetivos generales de esta fiscalización:
1. Verificar el cumplimiento de la obligación de remitir la información al Tribunal de Cuentas
sobre los acuerdos contrarios a reparos formulados por la Intervención local, los
expedientes con omisión de fiscalización previa y las principales anomalías de ingresos de
las entidades locales del ámbito territorial sujeto a fiscalización.
2. Determinar las situaciones y causas concretas que dieron lugar a acuerdos contrarios a
reparos formulados por la Intervención local, a expedientes con omisión de fiscalización
previa y a las principales anomalías de ingresos.
3. Identificar las áreas de mayor riesgo en la gestión de las entidades locales que resulten de
la información remitida por los órganos de Intervención.
4. Detectar y analizar las áreas en las que se ponga de manifiesto de manera más significativa
una falta de homogeneidad en los criterios y procedimientos aplicados por los órganos de
Intervención en el ejercicio de su función y en su remisión al Tribunal de Cuentas.
Igualmente se valorarán aquellos ámbitos en los que sea más destacable una distinta
tramitación por los órganos de las entidades locales competentes en cada caso, de los
acuerdos contrarios al informe de Intervención o de los expedientes tramitados con omisión
de fiscalización previa.
Asimismo, en las Directrices Técnicas se preveía que se verificaría la observancia de la normativa
para la igualdad efectiva de mujeres y hombres y de transparencia en todo aquello que, de
conformidad con la misma, pudiera tener relación con el objeto de las actuaciones fiscalizadoras.
Los trabajos de esta fiscalización se han efectuado a partir del análisis global de la información y
documentación que las entidades que conforman el ámbito subjetivo han remitido a través de la
Plataforma de Rendición de Cuentas al Tribunal de Cuentas de las Entidades Locales
(www.rendiciondecuentas.es), en adelante, la Plataforma, en cumplimiento del artículo 218.3 del
TRLRHL y de la Instrucción del Tribunal de 30 de junio de 2015, que comprende:
- Información general sobre el control interno desarrollado en la entidad local durante el ejercicio.
- Información sobre los acuerdos adoptados en contra del reparo formulado por el órgano de
intervención, así como de los expedientes concluidos con omisión de fiscalización previa y de
las principales anomalías de ingresos.
- Copias de los acuerdos y resoluciones y de los informes de Intervención, y, en su caso, del
informe justificativo de la unidad gestora.
Acuerdos y resoluciones contrarios a reparos formalizados por los interventores locales, 2014 y 2015 15
Se han fiscalizado todos los acuerdos contrarios a reparos y los expedientes con omisión de
fiscalización previa de importe superior a 50.000 euros y las anomalías de ingresos remitidos por
las entidades locales de la Comunidad Autónoma.
Además, se ha realizado un análisis específico sobre el control interno -régimen de control, alcance
de la fiscalización limitada previa o de requisitos básicos y dotación de su personal, entre otros
aspectos- de una muestra de entidades seleccionadas atendiendo a criterios de evaluación de
riesgo.
Para la ejecución de cada uno de estos dos análisis de expedientes y de control interno- se han
seleccionado muestras con criterios diferentes. Así las entidades que han formado parte de la
muestra del examen de expedientes han sido todas aquellas que habían tramitado acuerdos
contrarios a reparos y expedientes con omisión de fiscalización de importe superior a 50.000 euros
y anomalías de ingresos de especial significación. Por su parte, para la determinación de las
entidades integrantes de la muestra del análisis del control interno, se han considerado criterios de
riesgo teórico en relación con el modelo de control interno que tuvieran implantado, habiéndose
considerado, en todo caso, para esta segunda selección de muestra las entidades de población
superior a 5.000 habitantes. En todo caso, se ha incluido también información relativa al sistema de
control respecto de las entidades cuyos expedientes han sido objeto de verificación.
En relación con el examen de los acuerdos contrarios a reparos, los expedientes con omisión de
fiscalización previa y las anomalías en materia de ingresos, la información para los trabajos se ha
obtenido, fundamentalmente, de la remitida por los Interventores a través de la Plataforma. Además
se ha solicitado información y documentación específica sobre aquellos aspectos que requirieron
aclaraciones adicionales.
Para la realización de los trabajos de análisis y evaluación del control interno de las entidades, se
efectuaron solicitudes de información que fueron atendidas por vía telemática a través de la Sede
electrónica del Tribunal de Cuentas. Todas las entidades remitieron la información solicitada.
En esta fiscalización, el Tribunal de Cuentas ha llevado a cabo todas las pruebas y actuaciones que
ha considerado precisas para dar cumplimiento a los objetivos señalados anteriormente, utilizando
los procedimientos y técnicas habituales de auditoría. En particular, se han aplicado las Normas de
Fiscalización aprobadas por el Pleno del Tribunal de Cuentas el 23 de diciembre de 2013.
I.4. ANTECEDENTES
La LRSAL, como se ha señalado, introdujo reformas en el TRLRHL; en concreto, debe destacarse
la modificación de los artículos 213 y 218, dedicados, respectivamente, al control interno y a los
informes de resolución de discrepancias.
Así, el actual artículo 218 establece lo siguiente:
1. El órgano interventor elevará informe al Pleno de todas las resoluciones adoptadas por el
Presidente de la Entidad Local contrarias a los reparos efectuados, así como un resumen de las
principales anomalías detectadas en materia de ingresos. Dicho informe atenderá únicamente a
aspectos y cometidos propios del ejercicio de la función fiscalizadora, sin incluir cuestiones de
oportunidad o conveniencia de las actuaciones que fiscalice.
Lo contenido en este apartado constituirá un punto independiente en el orden del día de la
correspondiente sesión plenaria.
El Presidente de la Corporación podrá presentar en el Pleno informe justificativo de su
actuación.
16 Tribunal de Cuentas
2. Sin perjuicio de lo anterior, cuando existan discrepancias, el Presidente de la Entidad Local
podrá elevar su resolución al órgano de control competente por razón de la materia de la
Administración que tenga atribuida la tutela financiera.
3. El órgano interventor remitirá anualmente al Tribunal de Cuentas todas las resoluciones y
acuerdos adoptados por el Presidente de la Entidad Local y por el Pleno de la Corporación
contrarios a los reparos formulados, así como un resumen de las principales anomalías
detectadas en materia de ingresos. A la citada documentación se deberá acompañar, en su caso
los informes justificativos presentados por la Corporación Local.”
La obligación de remitir al Tribunal de Cuentas los acuerdos y resoluciones adoptados por el
órgano competente de dichas entidades en los que concurran posibles irregularidades o
deficiencias puestas de manifiesto en el ejercicio de la función interventora y que hayan dado lugar
al oportuno reparo, así como un resumen de las principales anomalías detectadas en materia de
ingresos, se completó, por la Instrucción del Tribunal de Cuentas de 30 de junio de 2015, con la
relativa a los acuerdos o resoluciones adoptados con omisión de la fiscalización previa, con la
finalidad de abarcar el conjunto de expedientes concluidos con reparos por los órganos gestores y
de aquellos en los que no se haya podido pronunciar el órgano de intervención sobre su legalidad.
La referida Instrucción del Tribunal de Cuentas define el contenido y procedimiento a seguir para
hacer efectivas las antedichas obligaciones de remisión de información, que, como se ha indicado,
deberá hacerse a través de la Plataforma. De esta manera, los interventores locales utilizan medios
informáticos y telemáticos ya implantados y a los que se encuentran habituados al ser los mismos
que se emplean para la remisión de las cuentas generales de cada ejercicio y las relaciones
anuales de los contratos celebrados en el año anterior.
Así, en la Instrucción se arbitró un sistema de remisión de la información sobre reparos con
carácter anual y estructurado en cuatro apartados diferenciados: relación de acuerdos contrarios a
reparos del ejercicio; relación de los acuerdos o resoluciones que concluyan expedientes
administrativos de gastos tramitados al margen del procedimiento y, en todo caso, con omisión de
la fiscalización previa; relación de las principales anomalías o incidencias que se hayan advertido
en el desarrollo de las tareas de control interno de la gestión de los ingresos: y, por último, un
cuarto apartado relativo a información general, en el que las unidades de Intervención especifican
aspectos tales como la implantación o no de un sistema de fiscalización previa de requisitos
básicos, la realización de actuaciones de control financiero o los informes emitidos por los órganos
de Intervención en relación con otras cuestiones relacionadas.
Esta información resulta de gran importancia, para el Tribunal de Cuentas y para los OCEX, tanto
como elemento indicador de áreas de riesgo como para fundamentar la planificación y desarrollo de
actuaciones fiscalizadoras.
I.5. MARCO JURÍDICO GENERAL
Por su naturaleza, estas actuaciones fiscalizadoras se han dirigido a la gestión del conjunto de las
entidades locales de la Comunidad Autónoma de Cantabria y, en particular, a los actos de mayor
trascendencia económica sometidos al control de la Intervención. Ello hace que el marco jurídico de
esta fiscalización se extienda al conjunto de normas aplicables a las actuaciones realizadas por las
entidades locales, que son muy diversas y amplias.
Por tanto, se refieren a continuación las principales normas jurídicas reguladoras del sector público
local, así como otras que, por su trascendencia en la ejecución del presupuesto de gastos e
ingresos, se aplican con mucha frecuencia y de forma global a la gestión pública:
- Constitución Española, de 27 de diciembre de 1978.
- Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local (LRBRL).
Acuerdos y resoluciones contrarios a reparos formalizados por los interventores locales, 2014 y 2015 17
- Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de
las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local
- Real Decreto 500/1990, de 20 de abril, por el que se desarrolla el capítulo primero del Título
Sexto de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, en materia
de Presupuestos.
- Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC), derogada, con efectos de 2 de octubre de
2016, por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las
Administraciones Públicas.
- Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.
- Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria.
- Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la
- Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido
- Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen
Gobierno (LTAIPBG)
- Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración
Local (LRSAL).
- Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de
la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (TRLEBEP).
Con carácter posterior al periodo fiscalizado fue objeto de aprobación el Real Decreto 424/2017, de
28 de abril, por el que se regula el régimen jurídico del control interno en las entidades del Sector
Público Local, cuya entrada en vigor se produjo el 1 de julio de 2018. Este reglamento da
cumplimiento a la previsión contenida en el artículo 213 del TRLRHL, tras la modificación
introducida por la LRSAL, en el sentido de desarrollar las normas sobre los procedimientos de
control, metodología de aplicación, criterios de actuación, derechos y deberes del personal
controlador y destinatarios de los informes de control interno, todo ello en el ámbito de la
Administración Local. Esta norma ha supuesto una importante novedad en la materia objeto de esta
fiscalización, al armonizar los procedimientos, alcance y técnicas a emplear en el control interno de
las entidades del sector público local con las empleadas por la Intervención General de la
Administración del Estado.
I.6. RENDICIÓN DE CUENTAS
La sujeción al régimen de contabilidad pública establecida legalmente para las entidades locales en
el artículo 114 de la LRBRL, desarrollada en el capítulo III, Título VI del TRLRHL, supone la
obligación de rendir cuentas de sus operaciones, cualquiera que sea su naturaleza, al Tribunal de
Cuentas, según establece el artículo 201 de dicho Real Decreto Legislativo. En iguales términos se
manifiestan las Órdenes HAP/1781/2013, de 20 de septiembre, HAP/1782/2013, por la que se
3 El TRLCSP fue derogado por la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se
transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y
2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, que entró en vigor el 1 de marzo de 2018, no siendo por tanto de aplicación
durante el periodo fiscalizado.
18 Tribunal de Cuentas
aprueban, respectivamente, las Instrucciones del modelo normal y simplificado de contabilidad
local, vigentes en el ejercicio 2016.
En el Anexo I de este Proyecto de Informe se presentan los datos sobre el cumplimiento de la
obligación de rendición de las cuentas generales de las entidades fiscalizadas4. Doce de los 102
ayuntamientos no habían rendido su cuenta general del ejercicio 2016 al Tribunal de Cuentas, de
ellos, tres contaban con una población superior a 5.000 habitantes, son los Ayuntamientos de
Santoña, Cabezón de la Sal y Medio Cudeyo. De las 521 entidades locales menores, 98 no habían
rendido la cuenta general de dicho ejercicio, así como tampoco cuatro de las 22 mancomunidades
de la Comunidad Autónoma.
I.7. TRÁMITE DE ALEGACIONES
En cumplimiento del artículo 44 de la de la LFTCu, el Anteproyecto de Informe se remitió a los
representantes de las entidades fiscalizadas para que alegasen y presentasen los documentos y
justificaciones que estimaran convenientes.
Asimismo se envió, con igual fin, a quienes ocuparon dicho cargo a lo largo del periodo fiscalizado
cuando no coincidieron con quienes lo hacían en el momento de remisión del Anteproyecto de
Informe, lo que ocurría en cuatro de las 21 entidades que conformaron el ámbito subjetivo de la
fiscalización. A su vez, en un caso se ha remitido el Anteproyecto de informe a la persona que fue
representante de una entidad antes del ejercicio 2016, respecto de unas operaciones contractuales
realizadas durante su mandato que han tenido efectos en el periodo fiscalizado.
A la fecha de finalización del plazo otorgado para formular alegaciones el 6 de septiembre de
2018 no se había formulado ninguna solicitud de prórroga del plazo para cumplimentar el trámite
de alegaciones. Se han recibido alegaciones, dentro del plazo otorgado, de seis representantes
actuales de las 21 entidades fiscalizadas, así como de tres personas que ostentaron dicha
representación en el periodo fiscalizado.
Todas las alegaciones han sido objeto del oportuno tratamiento, dando lugar a las modificaciones y
precisiones en el Proyecto de Informe de Fiscalización que se han considerado procedentes. En
relación con los criterios interpretativos y las valoraciones presentadas en las alegaciones que
discrepan de los contenidos de aquel y que no han sido asumidos por este Tribunal de Cuentas, se
ha incluido en el Proyecto de Informe una explicación sucinta de los motivos por los que el Tribunal
mantiene su interpretación o valoración frente a lo expuesto en alegaciones. No se han realizado
cambios ni valoraciones respecto de las alegaciones que explican, aclaran o justifican los
resultados expuestos sin rebatir su contenido o que plantean opiniones sin soporte documental o
normativo.
4 Fuente: Cuentas generales rendidas al Tribunal de Cuentas a 17 de julio de 2018.
Acuerdos y resoluciones contrarios a reparos formalizados por los interventores locales, 2014 y 2015 19
RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN II.
II.1. ANÁLISIS DE ASPECTOS GENERALES SOBRE LA INFORMACIÓN RECIBIDA EN
RELACIÓN CON LOS ACUERDOS CONTRARIOS A REPAROS, EXPEDIENTES CON
OMISIÓN DE FISCALIZACIÓN PREVIA Y PRINCIPALES ANOMALÍAS EN LA GESTIÓN
DE INGRESOS
II.1.1. Cumplimiento de la obligación de remisión de la información relativa a acuerdos
contrarios a reparos, expedientes con omisión de fiscalización previa y principales
anomalías en la gestión de ingresos
En este epígrafe del Proyecto de Informe, se analiza dando así cumplimiento al primero de los
objetivos de la fiscalización- el grado de cumplimiento por los órganos de Intervención de las
entidades locales de la Comunidad Autónoma de Cantabria, de la obligación de remisión al Tribunal
de Cuentas de la información relativa a los acuerdos adoptados en contra de los reparos
formulados, a los expedientes con omisión de fiscalización previa, así como a las principales
anomalías de ingreso. De acuerdo con la Instrucción del Tribunal de Cuentas de 30 de junio de
2015, que desarrolla la referida obligación establecida en el artículo 218.3 del TRLRHL, la remisión
de la información correspondiente al ejercicio 2016 debía realizarse antes del 30 de abril de 2017.
Se estima de interés ofrecer información relativa al nivel de cumplimiento de la obligación analizada
para el conjunto de entidades del territorio nacional a 31 de diciembre de 2017, que se proporciona
en el cuadro siguiente. El porcentaje de envíos de las entidades locales de la Comunidad
Autónoma de Cantabria fue del 16% frente al 59% de media del conjunto de entidades locales del
territorio nacional, lo que, tal y como se pone de manifiesto en los párrafos siguientes, viene,
siquiera parcialmente, condicionado por la significativa atomización de entidades que define el
mapa territorial de Cantabria.
Cuadro 1. Nivel de cumplimiento por comunidad autónoma
Comunidad Autónoma Nº EELL
Envíos realizados ejercicio 2016
En Plazo Total a 31/12/2017
% %
Andalucía 892 205 23
467 52
Aragón 854 266 31
568 67
Canarias 107 63 59
87 81
Cantabria 645 61 9
103 16
Castilla y León 4.748 1.489 31
2.539 53
Castilla-La Mancha 1.093 426 39
663 61
Cataluña 1.127 691 61
860 76
Comunitat Valenciana 618 361 58
463 75
Extremadura 472 182 39
325 69
Galicia 363 84 23
273 75
Illes Balears 77 37 48
68 88
La Rioja 212 79 37
136 64
Comunidad de Madrid 225 109 48
135 60
Principado de Asturias 133 49 37
75 56
Región de Murcia 52 23 44
39 75
TOTAL 11.618 4.125 36
6.801 59
Fuente: Elaboración propia a partir de la información remitida por las entidades a través de la Plataforma de rendición de cuentas. No incluye País Vasco y
Navarra.
20 Tribunal de Cuentas
Se han considerado los datos de remisión de información a 1 de junio de 2018 fecha de corte en
la toma de datos tenida en cuenta a efectos de esta fiscalización-. En el Anexo II se incluye una
relación de las entidades locales de la Comunidad Autónoma de Cantabria que no habían remitido
la información requerida en la fecha indicada, mostrándose en el siguiente cuadro el grado de
cumplimiento por tipo de entidad y por población en el caso de los Ayuntamientos de la Comunidad
Autónoma de Cantabria:
Cuadro 2. Nivel de cumplimiento por tipo de entidad, a 1 de junio de 2018. EELL de la
Comunidad Autónoma de Cantabria
Tipo entidad Nº EELL Nº Envíos En plazo Fuera de plazo
Ayuntamiento 102 89 52 37
Más de 100.000 h. 1 1 0 1
Entre 50.001 y 100.000 h. 1 1 1 0
Entre 25.001 y 50.000 h. 2 2 0 2
Entre 5.001 y 25.000 h. 16 16 10 6
Entre 1.001 y 5.000 h. 48 43 29 14
Menos de 1.000 h. 34 26 12 14
Mancomunidad 22 9 5 4
Entidad Local Menor 521 26 4 22
Total 645 124 61 63
Fuente: Elaboración propia a partir de la información remitida por las entidades a través de la Plataforma de rendición de cuentas.
Como se observa en el cuadro anterior, el grado de cumplimiento de la obligación de remisión de la
información antedicha es, a 1 de junio de 2018, dispar dependiendo del tipo de entidad de que se
trate. Así, la ratio de cumplimiento de los ayuntamientos alcanzó el 87%, situándose en el 41% para
las mancomunidades de la Comunidad Autónoma y siendo únicamente del 5% el relativo a las
EATIM.
El nivel de cumplimiento en plazo representó el 50% de los envíos totales, siendo muy inferior entre
las EATIM, cuyo porcentaje de remisión de la información con anterioridad al 30 de abril de 2017
fecha establecida para el cumplimiento de la obligación- fue únicamente del 15%. Destaca por otra
parte el hecho de que únicamente un municipio de los cuatro de población superior a 25.000
habitantes diera adecuado cumplimiento en tiempo a la obligación analizada.
Para impulsar el cumplimiento de la obligación establecida en el artículo 218.3 del TRLRHL, desde
su implantación en relación con la información del ejercicio 2014, el Tribunal de Cuentas ha llevado
a cabo un conjunto de medidas, en coordinación con los OCEx, con el fin de que los órganos de
Intervención tomaran conocimiento de la existencia de esta obligación y del procedimiento
establecido para su cumplimiento. Dichas medidas fueron de dos tipos, por un lado, actividades de
divulgación y, por otro, actuaciones para promover el cumplimiento consistentes en la remisión de
oficios en los que se recordaba dicha obligación y, una vez transcurrido el plazo de remisión, se les
reclamaba el cumplimiento de esta obligación.
Las actuaciones de divulgación se llevaron a cabo a lo largo de 2015, en tanto que 2014 fue el
primer ejercicio respecto del que se hacía efectiva la obligación de remisión de la información. Se
remitieron correos electrónicos informativos a los órganos de intervención del conjunto de
entidades locales, poniéndose también esta información en conocimiento de la Federación
Española de Municipios y Provincias (FEMP) y de Consejo General de Secretarios, Interventores y
Tesoreros de la Administración Local (COSITAL), con el objetivo de que contribuyeran a dar mayor
difusión y publicidad al procedimiento; asimismo se impartieron sesiones formativas y se elaboró
una guía de ayuda.
Acuerdos y resoluciones contrarios a reparos formalizados por los interventores locales, 2014 y 2015 21
Por lo que se refiere a las medidas para activar el cumplimiento, procede indicar que en 2016 y
2017 se elaboraron y pusieron en marcha planes de actuaciones destinados a impulsar, entre los
responsables de los órganos de intervención de las entidades locales, el cumplimiento de esta
obligación en relación con el ejercicio 2016. Estos planes se han seguido ejecutando en el ejercicio
2018. Antes de la terminación del plazo previsto para mandar la información, se enviaron correos
electrónicos recordatorios de la necesaria observancia. Una vez transcurrido dicho plazo se
remitieron 580 oficios a las unidades de intervención de los ayuntamientos de la comunidad que no
habían presentado la información correspondiente al ejercicio 2016. Además, se mantuvieron con
el mismo fin comunicaciones telefónicas con los ayuntamientos de población superior a 5.000
habitantes.
El 100% de los ayuntamientos de más de 5.000 habitantes remitieron la información relativa a
2016, mientras que la ratio de cumplimiento disminuyó hasta el 90% en las entidades de población
entre 1.000 y 5.000 habitantes, y se situó en el 76% en relación con los municipios de menos de
1.000 habitantes.
En el cuadro siguiente se presenta la evolución del cumplimiento de la obligación de remisión de la
información relativa a reparos desde el ejercicio 2014 -año para el que entró en vigor el
cumplimiento de esta obligación-, hasta el ejercicio 2016:
Cuadro 3. Nivel de cumplimiento en relación con los ejercicios anteriores
Tipo entidad Nº EELL Nº Envíos 2014 Nº Envíos 2015 Nº Envíos 2016
Ayuntamiento 102 86 87 89
Más de 100.000 h. 1 1 1 1
Entre 50.001 y 75.000 h. 1 1 1 1
Entre 25.001 y 50.000 h. 2 2 2 2
Entre 5.001 y 25.000 h. 16 13 14 16
Entre 1.000 y 5.000 h. 48 40 41 43
Menos de 1.000 h. 34 29 28 26
Mancomunidad 22 9 8 9
Entidad Local Menor 521 10 12 26
Total 645 105 107 124
Fuente: Elaboración propia a partir de la información remitida por las entidades a través de la Plataforma.
Se observa así que el cumplimiento del envío de la información prevista en el artículo 218.3 del
TRLRHL en un periodo relativamente corto se encuentra implantado en gran medida entre los
órganos de Intervención de las entidades locales de mayor tamaño, que son los responsables de la
gestión de la mayor parte de los recursos públicos del ámbito local de la Comunidad Autónoma. Por
el contrario, como ya se ha señalado, este grado de implantación resulta menor entre las entidades
de población inferior a 5.000 habitantes. Se ha producido una ligera evolución positiva respecto del
ejercicio anterior en los ayuntamientos situados entre 1.000 y 5.000 habitantes, pero no así entre
los menores de 1.000 habitantes, ni en las mancomunidades, respecto de las cuales el número de
cumplidoras se ha mantenido constante. Entre las EATIM, si bien ha aumentado significativamente
el número de las que remiten información, el cumplimiento de la obligación resulta manifiestamente
insuficiente.
Existen dos características comunes en relación con las entidades que, en mayor medida, no
cumplen con la obligación de remisión de la información:
Tanto los ayuntamientos de población inferior a 1.000 habitantes, como las EATIM y las
mancomunidades son entidades en las que, de forma mayoritaria, no se producen acuerdos
contrarios reparos, expedientes con omisión de fiscalización previa ni anomalías en sus
22 Tribunal de Cuentas
ingresos. Así lo han certificado el 77% de los ayuntamientos de población inferior a la cifra
indicada, el 89% de las mancomunidades y el 92% de las entidades locales menores que
han remitido la información. El detalle de las certificaciones negativas presentadas se
muestra en el epígrafe siguiente.
Dichas entidades gestionan un porcentaje muy pequeño de recursos en relación con los
fondos públicos del conjunto de entidades locales de la Comunidad Autónoma de Cantabria.
Así, de los 34 ayuntamientos de población inferior a 1.000 habitantes de la Comunidad han
rendido la cuenta general correspondiente al ejercicio fiscalizado 29, cuyo dato agregado de
obligaciones reconocidas netas supuso únicamente el 3,44% del conjunto de las
obligaciones reconocidas por la totalidad de entidades locales de Cantabria cuyas cuentas
han sido rendidas. Esta misma ratio en relación con las mancomunidades y con las EATIM
de Cantabria que rindieron sus cuentas (16 de las 22 mancomunidades y 419 de las 521
EATIM) fue de 1,74% y de 1,33%, respectivamente.
En sentido contrario, de los 63 ayuntamientos de población superior a 1.000 habitantes que
han remitido la información de reparos relativa al ejercicio 2016, 56 rindieron sus cuentas,
de las que resulta el 92% del montante total de obligaciones reconocidas netas del ejercicio
del conjunto de entidades con cuentas rendidas de la Comunidad Autónoma.
II.1.2. Entidades sin acuerdos contrarios a reparos, expedientes con omisión de
fiscalización previa ni anomalías en la gestión de ingresos
De acuerdo con lo previsto en la Instrucción de 30 de junio de 2015, los órganos de Intervención de
las entidades locales, en el caso en que no se hayan adoptado acuerdos contrarios a reparos o
expedientes con omisión de fiscalización previa o no existido anomalías en la gestión de ingresos,
deben remitir una certificación negativa, en la que se indicara esta circunstancia.
En el cuadro siguiente se recogen, a fecha de 1 de junio de 2018, las certificaciones negativas
presentadas por los titulares de los órganos de Intervención en relación con la existencia de
acuerdos contrarios a reparos, expedientes con omisión de fiscalización previa y anomalías en la
gestión de ingresos, atendiendo al tipo de entidad y al tramo de población de los ayuntamientos:
Cuadro 4. Entidades que han presentado certificaciones negativas, por tramo de población
y tipo de entidad
Tipo de entidad Nª de envíos
Certificaciones negativas
Acuerdos contrarios
a reparos (A)
fiscalización
Anomalías en
ingresos (C) Todos*
(A, B, C)
Ayuntamiento 89 66 79 84 61
Más de 100.000 h. 1 1 0 1 0
Entre 50.001 y 75.000 h. 1 1 1 1 1
Entre 25.001 y 50.000 h. 2 2 2 2 2
Entre 5.001 y 25.000 h. 16 7 13 14 6
Entre 1.000 y 5.000 h. 43 33 40 42 32
Menos de 1.000 h. 26 22 23 24 20
Mancomunidad 9 8 9 9 8
Entidad Local Menor 26 24 26 26 24
Total 124 98 114 119 93
Fuente: Elaboración propia a partir de la información remitida por las entidades a través de la Plataforma.
* Certificaciones negativas respecto de los tres supuestos
Acuerdos y resoluciones contrarios a reparos formalizados por los interventores locales, 2014 y 2015 23
El número de entidades que han comunicado a través de la correspondiente certificación negativa
la inexistencia de acuerdos contrarios a reparos, expedientes con omisión de fiscalización previa y
anomalías en la gestión de los ingresos ha sido elevado. En el 75% de las entidades no se produjo
ninguno de estos acuerdos o expedientes, con el siguiente detalle: el 69% de los ayuntamientos,
89% de las mancomunidades y el 92% de las EATIM.
Con carácter general, el porcentaje de cumplimiento no resulta homogéneo atendiendo al tipo de
entidad y al tramo de población en el caso de los ayuntamientos, de forma que en los tramos de
mayor población se produce en menor medida la ausencia de acuerdos contrarios a reparos,
expedientes con omisión de fiscalización previa y anomalías en la gestión de ingresos.
Esta circunstancia responde al incremento de recursos que se gestionan cuanto mayor es la
dimensión del municipio en términos de población, lo que se traduce en una mayor cantidad de
expedientes tramitados y que estos sean de una complejidad superior, lo que incrementa la
posibilidad de que se produzcan reparos suspensivos y que los órganos resuelvan en contra del
criterio de la Intervención.
En el caso particular de Cantabria, este patrón se cumplió en relación con las mancomunidades y
las EATIM. En el caso de los ayuntamientos, en tanto que es muy pequeño el número de los de
población superior a 25.000 habitantes, y que tres de los cuatro situados en este tramo poblacional
presentaron certificación negativa para los tres supuestos, la pauta de comportamiento mencionada
se cumplió para los ayuntamientos de población inferior a 25.000 habitantes que existen en un
número suficiente como para observar un comportamiento grupal-, en los cuales, según se reduce
la población, se incrementa el número de certificaciones negativas totales comunicadas. Así, en los
municipios más pequeños el porcentaje de certificaciones negativas es del 74% para los situados
en el tramo poblacional entre 1.000 y 5.000 habitantes y del 77% para los menores de 1.000
habitantes, ratios que, como se observa, se aproximan más a los vigentes para las
mancomunidades (89%) y EATIM (92%).
Los ayuntamientos de población superior a 25.000 habitantes que comunicaron que no habían
aprobado expedientes en contra de reparos formulados ni con omisión de fiscalización previa, así
como tampoco anomalías de ingresos fueron los Ayuntamientos de Camargo, Castro Urdiales y
Torrelavega. Por su parte, el Ayuntamiento de Santander remitió certificaciones negativas en
relación con expedientes aprobados en contra del reparo del órgano de Intervención y con las
anomalías de ingresos.
Si se analiza el porcentaje de certificaciones negativas por categorías, resulta que casi todos los
órganos de intervención de las entidades locales han comunicado que en el ejercicio 2016 no
existieron anomalías de ingresos, el 96%, incrementándose esta ratio hasta el 100% en el caso de
las mancomunidades y las EATIM.
El porcentaje de entidades locales en las que no se aprobaron expedientes con omisión de
fiscalización previa resultó también bastante elevado, alcanzando el 92%.
Por último, fue menor el número de entidades que presentaron certificaciones negativas en relación
con los acuerdos contrarios a reparos, el 79%. Se dio, además, la circunstancia de que todos los
expedientes recibidos de mancomunidades y de EATIM se referían a este tipo de expedientes,
remitiendo, como se ha señalado, certificaciones negativas respecto de expedientes con omisión
de fiscalización y anomalías de ingresos.
II.1.3. Alcance y configuración del sistema de control interno de las entidades locales
Los órganos de Intervención de las entidades locales, en cumplimiento de la Instrucción del
Tribunal de Cuentas de 30 de junio de 2015, remiten información sobre el alcance del control
interno, en particular, si se ha implantado un modelo de fiscalización limitada previa o de requisitos
24 Tribunal de Cuentas
básicos, posibilidad contemplada en el artículo 219.2 del TRLRHL, y si se efectuaron actuaciones
de control financiero reguladas en el artículo 220 del referido texto legal.
El ejercicio del control interno en el ámbito local se realiza mediante la función interventora -control
de legalidad llevado a cabo con carácter previo a la realización del gasto- y el control financiero -
efectuado con posterioridad a la realización del gasto-.
La función interventora tiene por objeto fiscalizar todos los actos de las entidades locales y de sus
organismos autónomos que den lugar al reconocimiento y liquidación de derechos y obligaciones o
gastos de contenido económico, los ingresos y pagos que de aquellos se deriven, y la recaudación,
inversión y aplicación, en general, de los caudales públicos. Se encuentran exentos de fiscalización
los contratos menores, gastos de material no inventariable, periódico y de tracto sucesivo, una vez
fiscalizados los actos iniciales.
El Pleno de la entidad puede implantar un sistema de fiscalización limitada previa en virtud del
artículo 219.2 del TRLRHL. De acuerdo con este modelo, el Interventor extiende su control previo a
la comprobación de la competencia del órgano al que se somete el gasto, a la adecuación y
suficiencia de crédito y a otros aspectos que, en su caso, acuerde el Pleno de la entidad local. Este
sistema debe complementarse con un control posterior basado en técnicas de auditoría, cuyos
resultados deben plasmarse en un informe dirigido al Pleno.
La función de control financiero tiene por objeto comprobar el funcionamiento en el aspecto
económico-financiero de los servicios de las entidades locales, de sus organismos autónomos, de
las entidades públicas empresariales, de las sociedades mercantiles y otras entidades
dependientes. Este control se refiere a la adecuada presentación de la información financiera, al
cumplimiento de las normas y directrices que sean de aplicación y al grado de eficacia y eficiencia
en la consecución de los objetivos previstos.
En el siguiente cuadro se muestran los resultados del alcance y configuración del control interno
desarrollado por las entidades locales de la Comunidad Autónoma de Cantabria, por tipo de entidad
y tramo de población:
Cuadro 5. Alcance y configuración del control interno, por tipo de entidad y tramo de
población
Tipo entidad EELL EELL envío
reparos Fiscalización
limitada previa Otros extremos Control
financiero
posterior
Ayuntamiento
102
89
27
12
6
Más de 100.000 h.
1
1
_ _
1
Entre 50.001 y 100.000 h.
1
1
1
1
_
Entre 25.001 y 50.000 h.
2
2
_ _
1
Entre 5.001 y 25.000 h.
16
16
5
2
_
Entre 1.001 y 5.000 h.
48
43
12
7
1
Menos de 1.000 h.
34
26
9
2
3
Mancomunidad
22
9
4
3
_
Entidad Local Menor
521
26
_
_ _
Total
645
124
31
15
6
Fuente: Elaboración propia a partir de la información remitida por las entidades a través de la Plataforma.
En el conjunto del territorio nacional, tal y como se puso de manifiesto en el Informe que sobre esta
misma materia elaboró el Tribunal de Cuentas en coordinación con los OCEx respecto de los
ejercicios 2014 y 2015, la fiscalización limitada previa se aplica, básicamente, por las entidades de
Acuerdos y resoluciones contrarios a reparos formalizados por los interventores locales, 2014 y 2015 25
mayor tamaño; conclusión que resulta lógica al ser las que mayor número de operaciones realizan
y, por tanto, con el objeto de agilizar los procedimientos, las que utilizan este modelo de
fiscalización previa en el que se revisa la legalidad de los aspectos básicos de cada expediente. Así
se ha señalado también en el Informe de Fiscalización del Sector Público Local, ejercicio 2016.
Sin embargo, dada la configuración particular de la Comunidad Autónoma de Cantabria y la
atomización de su sector público local en numerosas entidades de reducido tamaño, en particular,
el gran número de EATIM -que representa el 81% de las entidades de su Sector Publico Local-,
resulta que el porcentaje de entidades que tenía implantado un sistema de fiscalización previa de
requisitos básicos en 2016 fue del 25% de las entidades que han remitido la información,
elevándose al 30% en relación con los ayuntamientos de población superior a 5.000 habitantes.
Ninguna de las EATIM estableció un sistema de fiscalización limitada previa, lo que respondería al
limitado nivel de recursos que gestionan.
El artículo 219 del TRLRHL prevé que cuando se haya implantado el modelo de fiscalización
limitada previa de requisitos básicos, el órgano de intervención comprobará la existencia de crédito
presupuestario y su adecuación, así como que las obligaciones o gastos se generan por órgano
competente. En estos casos, dicho precepto dispone que se debe regular, por medio de un acuerdo
del Pleno, la verificación de otros extremos adicionales que resulten transcendentes para la
gestión.
De las 31 entidades locales de la Comunidad Autónoma de Cantabria que tenían implantado el
sistema de fiscalización previa limitada, únicamente el Pleno de quince entidades había
determinado extremos adicionales que habrían de ser también objeto de comprobación previa por
el órgano de intervención, lo que representa el 48% de las mismas.
El incumplimiento del artículo 219 del TRLRHL mediante la ausencia de acuerdo del Pleno en el
que se definan otros extremos adicionales que se consideren transcendentes en la gestión de los
expedientes de gasto, hace que la fiscalización previa se reduzca exclusivamente a los dos
aspectos indicados, la comprobación de la existencia y adecuación del crédito y de la competencia
del órgano, reduciendo de forma significativa su alcance, así como su eficacia.
Los resultados sobre el ejercicio del control financiero ponen de manifiesto que su utilización entre
las entidades locales de Cantabria ha sido muy residual, habiéndose aplicado únicamente en el 5%
de las mismas, lo que supone una importante deficiencia en el ejercicio del control interno de
aquellas. Además, de las 31 entidades con sistema de fiscalización limitada previa, solamente una
llevaba a cabo un control financiero posterior.
En el artículo 220 del TRLRHL se regula el control financiero, estableciendo que tendrá por objeto
comprobar el funcionamiento en el aspecto económico-financiero de los servicios de las entidades
locales, de sus organismos autónomos y de las sociedades mercantiles de ellas dependientes. Se
señala que se informará acerca de la adecuada presentación de la información financiera, del
cumplimiento de las normas y directrices que sean de aplicación y del grado de eficacia y eficiencia
en la consecución de los objetivos previstos y que se realizará a través de procedimientos de
auditoría de acuerdo con las normas de auditoría del sector público, concluyéndose en un informe
escrito que deberá haber sido puesto de manifiesto al órgano auditado, remitiéndose al Pleno. En
esta definición se incluye también el control posterior que debe realizarse, de acuerdo con el
artículo 219.3 del TRLRHL, cuando se esté aplicando la fiscalización limitada previa.
La escasa implantación del control financiero se traduce, además, en la ausencia de
comprobaciones sobre el cumplimiento de los principios de buena gestión financiera y que no se
ejerza un control de legalidad sobre aquellos extremos a los que no se extiende el control previo
que se efectúa a través de la función interventora.
Esta situación debería cambiar una vez que ha entrado en vigor, el 1 de julio de 2018, el Real
Decreto 424/2017, de 28 de abril, por el que se regula el régimen jurídico del control interno en las
26 Tribunal de Cuentas
entidades del sector público local, donde se refuerza la obligación de desarrollar actuaciones de
control financiero, para cuyo cumplimiento se prevé que resultará necesario reforzar los recursos
de las intervenciones locales.
Ha de destacarse que no constituyen actuaciones de control financiero otras acciones que
desarrollan las unidades de Intervención, como los informes previos a la aprobación de la
liquidación del presupuesto, a los que se refiere el artículo 89.3 del Real Decreto 500/1990, ni
tampoco los informes de evaluación del cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria a
los que se refieren los artículos 16 y 25 del Real Decreto 1463/2007, de 2 de noviembre, por el que
se aprueba el reglamento de desarrollo de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, de Estabilidad
Presupuestaria5, ya que no se encuentran comprendidas en la definición de control financiero que
contiene el TRLRHL ni tampoco en el recientemente aprobado Real Decreto que regula el régimen
jurídico del control interno en las entidades del sector público local, el cual, aunque no se encuentra
en vigor, puede tomarse como referencia para definir el alcance del control financiero.
II.1.4. Informes sobre la aprobación del presupuesto, modificaciones presupuestarias y
liquidación del presupuesto
Los responsables de los órganos de intervención, junto con la información general sobre el alcance
del control interno que se lleva en la entidad local, deben indicar si se han emitido informes
negativos al presupuesto, a la liquidación del presupuesto y a los expedientes de modificaciones
presupuestarias tramitados en el ejercicio.
Los artículos 168.4 y 191.3 del TRLRHL señalan que el presupuesto y la liquidación del
presupuesto deben ser informados por la intervención de la entidad local antes de su aprobación
por el Pleno, en el primer caso, o el Presidente, en el segundo. Estos informes contendrán la
opinión del órgano de intervención sobre el contenido de los documentos mencionados, en los que,
en su caso, se incorporarán las deficiencias o irregularidades que hubiera observado. Además,
existirán también informes de intervención en la tramitación de las modificaciones de crédito en los
términos recogidos en la normativa aplicable.
El contenido de estos informes constituye también un resultado de la labor de control que realizan
las intervenciones de las entidades locales, en especial si se pronuncian en sentido negativo. De
acuerdo con la información recibida, de las 124 entidades que remitieron la información y
documentaciones relativas al ejercicio 2016, indicaron haber informado negativamente alguno de
los actos señalados las siguientes:
Los órganos de intervención de dos Ayuntamientos, Arredondo y Herrerías, habían
informado desfavorablemente la aprobación del presupuesto del ejercicio 2016.
Los órganos de intervención de cuatro Ayuntamientos y una EATIM habían emitido informes
desfavorables de alguna propuesta de modificación de crédito en el ejercicio, entre
paréntesis se indica el número de informes desfavorables en cada uno de los ejercicios:
Arredondo (6), Guriezo (9), Marina de Cudeyo (3), Suances (1) y Riaño (3).
Los órganos de intervención de los cuatro Ayuntamientos y de la EATIM siguientes
emitieron informes desfavorables relativos a la liquidación del presupuesto de 2016:
Arredondo, Camaleño, Lamasón, Tudanca y Riaño.
II.1.5. Acuerdos contrarios a reparos
De acuerdo con la información recibida en la Plataforma a 1 de junio de 2018, en el año 2016 las
entidades locales de la Comunidad Autónoma de Cantabria habían aprobado, al menos, 235
5 Esta Ley fue refundida por el Real Decreto Legislativo 2/2007, de 28 de diciembre, que, a su vez, ha sido derogado
por la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.
Acuerdos y resoluciones contrarios a reparos formalizados por los interventores locales, 2014 y 2015 27
resoluciones y acuerdos contrarios a reparos formulados por los órganos de intervención, con un
importe total que superaba los siete millones de euros.
A continuación se analizan los acuerdos contrarios a reparos según diversos criterios.
Según el tipo de entidad
La distribución de los informes por acuerdos contrarios a reparos según el tipo de entidad local se
muestra en el siguiente cuadro, donde además se detalla el número e importe de los de cuantía
superior a 50.000 euros, los cuales han sido objeto de análisis específico:
Cuadro 6. Acuerdos contrarios a reparos por tipo de entidad local
Importe en euros
Tipo de entidad
Totalidad de acuerdos
contrarios a reparos
Acuerdos contrarios a
reparos mayores de 50.000
euros
Representatividad de la
muestra fiscalizada
Importe
Importe
%
% Importe
Ayuntamiento 224 6.905.086,05
36 5.174.796,68
16,07 74,94
Más de 100.000 h. 0 0
0 0
_ _
Entre 50.001 y 75.000 h. 0 0
0 0
_ _
Entre 25.001 y 50.000 h. 0 0
0 0
_ _
Entre 5.001 y 25.000 h.
131
5.366.722,50
28
4.367.451,83
21,37
81,38
Entre 1.000 y 5.000 h.
56
1.206.986,40
6
687.705,33
10,71
56,98
Menos de 1.000 h. 37 331.377,15
2 119.639,52
5,41 36,10
Mancomunidad 6 12.555,15
0 0,00
0,00 0,00
Entidad Local Menor
5
169.923,45
2
169.230,93
40,00
99,59
Total 235 7.087.564,65
38 5.344.027,61
16,17 75,40
Fuente: Elaboración propia a partir de la información remitida por las entidades a través de la Plataforma.
Los 235 reparos fueron remitidos por un total de 25 entidades: 23 Ayuntamientos, una EATIM y una
mancomunidad. Todos los acuerdos contrarios a reparos correspondieron a la entidad principal, en
ningún caso a sus entidades dependientes. En el anexo III se relacionan las entidades que han
comunicado acuerdos contrarios a reparos, indicándose el número de los remitidos y el importe
acumulado.
Se han examinado todos los acuerdos contrarios a reparos de importe superior a 50.000 euros, lo
que ha supuesto analizar un total de 38 acuerdos -36 de ellos remitidos por ayuntamientos y dos
por EATIM- ello representa el 16% del total de los acuerdos contrarios a reparos de Intervención
adoptados por las entidades de la Comunidad Autónoma y el 75% de su importe global. La
exposición individualizada de cada uno de los expedientes se ha incluido en el epígrafe
correspondiente a las respectivas entidades locales.
Según la modalidad de gasto del expediente
Atendiendo a la modalidad de gasto del expediente que fue objeto de reparo, la Instrucción del
Tribunal de Cuentas de 30 de junio de 2015, además de diferenciar entre gastos de personal,
expedientes de contratación, expedientes de subvencionesy operaciones financieras, incluye
también otros conceptos: determinados procedimientos de ejecución del presupuesto de gastos
entre los que se integran los reparos que se han interpuestos sobre los procedimientos especiales
de anticipo de caja fija y pagos a justificar; “operaciones de derecho privado” y “gastos derivados de
otros procedimientos”, que se refieren a los expedientes reparados en contratos de arrendamiento,
adquisición de bienes inmuebles, expropiación forzosa, reconocimiento de responsabilidad
patrimonial de la administración o convenios de colaboración y encomiendas de gestión. Además,
28 Tribunal de Cuentas
se añade la categoría reparos interpuestos como consecuencia del incumplimiento en la prelación
de pagos, clasificación independiente del tipo de gasto sobre el que se realicen los pagos.
De acuerdo con esta clasificación, los acuerdos contrarios a reparos se refirieron a las categorías
de gasto que se muestran a continuación:
Cuadro 7. Acuerdos contrarios a reparos atendiendo a la categoría de gasto del expediente
afectado
Importe en euros
Modalidad de gasto
Totalidad de acuerdos
contrarios a reparos
Acuerdos contrarios a reparos
mayores de 50.000 euros
Representatividad de la
muestra fiscalizada
Importe
Importe
% % Importe
Gastos de personal 71 1.392.804,24 9 959.053,55 12,68 68,86
Expedientes de contratación 97 4.580.389,30 25 3.982.237,52 25,77 86,94
Expedientes de subvenciones y
ayudas públicas
10 87.841,68 0 _ _ _
Determinados procedimientos de
ejecución del presupuesto de gastos
47 764.715,38 2 233.505,61 4,26 30,53
Operaciones financieras
2
9.083,54
0
_
_
_
Operaciones de derecho privado 2 169.230,93 2 169.230,93 100,00 100,00
Gastos derivados de otros
procedimientos
6 83.499,58 0 _ _ _
Incumplimiento en la prelación de
pagos
-- -- -- -- -- --
Total 235 7.087.564,65 38 5.344.027,61 16,17 75,40
Fuente: Elaboración propia a partir de la información remitida por las entidades a través de la Plataforma.
El 41% de los acuerdos contrarios a reparos se adoptó en el marco de expedientes de contratación,
de los que el 47% eran contratos de servicios, el 37% de suministros y el 16% de obras. De los 25
expedientes de contratación analizados en la presente fiscalización, 19el 76%- eran relativos a
contratos de servicios (17 comunicados por el Ayuntamiento de Santoña, uno por Cartes y otro por
Miengo), cuatro el 16%- afectaban a contratos de suministros (dos del Ayuntamiento de
Arredondo, uno de Cartes y uno de Miengo), y dos el 8%- se referían a contratos de obras (uno de
Santoña y otro también del Ayuntamiento de Miengo).
Por su parte, el 30% de los acuerdos contrarios a reparos se referían a gastos de personal, de los
cuales, la mayoría se agrupaba en dos tipos de expedientes: contratación de personal (65%) y
abono de retribuciones básicas (25%). Asimismo, los nueve expedientes de gastos de personal de
importe superior a 50.000 euros específicamente fiscalizados, se referían a contrataciones de
personal, cuatro de ellos correspondieron al Ayuntamiento de Marina de Cudeyo, tres a Cabezón
de la Sal, y los otros dos expedientes a los Ayuntamientos de Val de San Vicente y San Vicente de
la Barquera.
Los otros dos expedientes objeto de análisis específico en la presente fiscalización se hallaban bajo
el conceptodeterminados procedimientos de ejecución del presupuesto de gastostramitados por
los Ayuntamientos de Medio Cudeyo y San Vicente de la Barquera. En principio está rúbrica está
destinada a incluir los expedientes relativos a pagos a justificar y a anticipos de caja fija, no
obstante, los expedientes examinados se referían en un caso a gastos de personal y el otro a un
reconocimiento extrajudicial de crédito que agrupaba diversas facturas.
Los dos acuerdos relativos a operaciones de derecho privado se referían al pago de
aprovechamientos forestales.
Además, han sido objeto de análisis otros 12 acuerdos contrarios a reparos aprobados por el
Ayuntamiento de Corvera de Toranzo cuya información fue introducida en la Plataforma sin
Acuerdos y resoluciones contrarios a reparos formalizados por los interventores locales, 2014 y 2015 29
cuantificar. Todos ellos se referían a expedientes de personal. Los resultados se exponen en el
subepígrafe correspondiente a la entidad local mencionada.
Según la motivación del reparo y la fase de gasto reparada
El cuadro siguiente presenta la distribución de los acuerdos contrarios a reparos comunicados por
las entidades de la Comunidad Autónoma de Cantabria atendiendo a la motivación del artículo 216
del TRLHL:
Cuadro 8. Acuerdos contrarios a reparos clasificados según la motivación del artículo 216
del TRLRHL
Importe en euros
Causa del reparo
Totalidad de acuerdos
contrarios a reparos
Acuerdos contrarios a reparos
mayores de 50.000 euros
Representatividad de la
muestra fiscalizada
Importe
Importe
%
% Importe
Insuficiencia de crédito o el propuesto no
sea el adecuado
21 571.067,37
5 404.407,88
23,81 70,82
Ausencia de fiscalización de los actos
que dieron origen a las órdenes de pago
2 14.498,91
0 0,00
_ _
Omisión en el expediente de requisitos o
trámites esenciales
132 5.658.934,09
30 4.588.234,85
22,73 81,08
Otras causas 65 627.649,85
3 351.384,88
4,62 55,98
Varias causas de las anteriores 15 215.414,43
0 0
_ _
Total 235 7.087.564,65
38 5.344.027,61
16,17 75,40
Fuente: Elaboración propia a partir de la información remitida por las entidades a través de la Plataforma.
La causa más común de los reparos formulados, tanto por importe como por número de
expedientes, fue la omisión en los mismos de requisitos o trámites esenciales. Concretamente, en
2016 se comunicaron 132 acuerdos contrarios a reparos con esta motivación, que representaban el
56% de los expedientes y el 80% de la cuantía total.
Por su parte, los reparos formulados por insuficiencia de crédito o inadecuación del mismo
representaron el 9% del número total y el 8% del importe acumulado, mientras que los reparos
basados en otras causas distintas a las tasadas en la norma, representaron el 28% del número
total de reparos y el 9% del importe agregado. La causa que menor incidencia tuvo fue la ausencia
de fiscalización de los actos que dieron origen a las órdenes de pago, que no llegó al 1% del total
de los reparos presentados ni de su cuantía.
De los quince expedientes con más de una motivación en el reparo, catorce combinaron la omisión
de requisitos o trámites esenciales con otras causas de las previstas en el artículo 216 del
TRLRHL, concretándose, en doce de ellos, en la insuficiencia de crédito o en la no adecuación del
previsto, resultado que concreta aún en mayor medida el hecho de que la mayoría de los reparos
se motivaron, sobre todo, en la omisión de trámites esenciales.
Tal y como se observa en el cuadro, de los treinta y ocho expedientes analizados, en cinco de ellos
se produjo insuficiencia de crédito, en treinta hubo omisión de trámites esenciales y tres de ellos se
catalogaron en el epígrafe genérico de “otras causas”, de los cuales dos se refirieron al pago a un
usufructuario sin título para ello y se tramitaron por la EATIM de Solórzano y el tercero afectó al
abono de diversos conceptos en nómina y se tramitó por el Ayuntamiento de Medio Cudeyo.
En cuanto a la ordenación de los reparos según la fase del gasto afectada, se presenta la siguiente
situación:
30 Tribunal de Cuentas
Cuadro 9. Acuerdos contrarios a reparos atendiendo a la fase de gasto reparada
Importe en euros
Fase de gasto reparada
Totalidad de acuerdos
contrarios a reparos
Acuerdos contrarios a
reparos mayores de 50.000
euros
Representatividad de la
muestra fiscalizada
Importe
Importe
% % Importe
Autorización 13 595.884,30
3 465.600,00
23,08 78,14
Compromiso 30 527.738,37
3 288.165,69
10,00 54,60
Reconocimiento de la obligación
162
5.692.772,49
30
4.421.030,99
18,52
77,66
Orden de pago
22
66.001,91
0
0,00
_
_
Pago 7 204.215,00
2 169.230,93
28,57 82,87
Otras 1 952,58
0 0,00
_ _
Total 235 7.087.564,65
38 5.344.027,61
16,17 75,40
Fuente: Elaboración propia a partir de la información remitida por las entidades a través de la Plataforma.
El 69% de los acuerdos contrarios a reparos comunicados lo fueron en relación con el
reconocimiento de la obligación, seguido por los reparos relativos a la fase de compromiso (13%),
la fase de ordenación del pago (9%) y el pago (3%).
Por lo que se refiere a los expedientes analizados en la muestra, el 79% afectaba a la fase de
reconocimiento de la obligación, representando el 83% del importe analizado.
Según los órganos que aprobaron los acuerdos contrarios a los reparos formulados
En relación con los órganos que aprobaron acuerdos en contra de los reparos de la intervención, el
artículo 217 del TRLRHL establece que las competencias para resolver una discrepancia entre el
órgano gestor del gasto y los reparos de naturaleza suspensiva interpuestos por los órganos de
Intervención corresponde al Presidente de la entidad local, salvo que los reparos se basen en
insuficiencia o inadecuación de crédito, o se refieran a obligaciones o gastos cuya aprobación sea
de su competencia y corresponda al Pleno. Esta competencia tiene carácter indelegable, ya que ni
la LBRL ni el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto
refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, prevén que esta
competencia se pueda delegar. No obstante lo anterior, se incluyó la posibilidad de que las
entidades locales pudieran indicar que la Junta de Gobierno Local adoptó este tipo de acuerdos
para recoger y valorar la extensión y alcance de esta práctica.
Atendiendo a esta clasificación, los acuerdos contrarios a reparos se adoptaron por los siguientes
órganos:
Cuadro 10. Acuerdos contrarios a reparos atendiendo al órgano que aprobó el acuerdo
Importe en euros
Órgano que resuelve
Totalidad de acuerdos
contrarios a reparos
Acuerdos contrarios a reparos
mayores de 50.000 euros
Representatividad de la
muestra fiscalizada
Importe
Importe
%
% Importe
Pleno 32 1.492.437,68
11 1.235.411,87
34,38 82,78
Presidente 183 5.492.070,34
27 4.108.615,74
14,75 74,81
Junta de Gobierno 20 103.056,63
0 0
0,00 0,00
Total 235 7.087.564,65
38 5.344.027,61
16,17 75,40
Fuente: Elaboración propia a partir de la información remitida por las entidades a través de la Plataforma.
El órgano que más resoluciones emitió fue el Presidente, tanto por importe (el 78%), como por
número de expedientes (el 78%). A distancia se hallan los adoptados por el Pleno de la entidad -el
14% de los expedientes y el 21% del importe-, y la Junta de Gobierno con el 8% de los acuerdos y
Acuerdos y resoluciones contrarios a reparos formalizados por los interventores locales, 2014 y 2015 31
el 1% del importe-. La muestra seleccionada sigue el mismo orden en relación con el órgano que
resuelve el expediente, siendo el 71% de los expedientes y el 77% de su importe adoptado por el
Presidente de la entidad y el 29% de los expedientes y el 23% de su importe por el Pleno, no
habiéndose acordado ninguno por la Junta de Gobierno.
II.1.6. Expedientes con omisión de fiscalización previa
El número e importe de los expedientes con omisión de fiscalización previa de las entidades locales
de la Comunidad Autónoma de Cantabria correspondientes al ejercicio 2016 recibidos en la
Plataforma, a 1 de junio de 2018, fue de 59 expedientes, por un importe de casi cuatro millones de
euros, que agruparon un total de 242 operaciones de gasto, en tanto que para cada uno de los
expedientes con omisión de fiscalización de los que se informa a este Tribunal se solicita que se
incluya en la Plataforma una descripción de las operaciones de gasto que agrupa el expediente.
La distribución de los informes recibidos sobre expedientes con omisión del trámite de fiscalización
previa según el tipo de entidad local en que se produjeron es la siguiente:
Cuadro 11. Expedientes con omisión del trámite de fiscalización previa atendiendo al tipo
de entidad local
Importe en euros
Tipo de entidad
Totalidad expedientes sin
fiscalización previa
Expedientes sin fiscalización previa
mayores de 50.000 euros
Representatividad de
la muestra fiscalizada
Importe
Importe
%
% Importe
Ayuntamiento 59 3.813.569,83
6 3.406.840,11
10,17 89,33
Más de 100.000 h.
1
1.877.843,46
1
1.877.843,46
100,00
100,00
Entre 50.001 y 75.000 h.
_
_
_
_
_
_
Entre 25.001 y 50.000 h.
_
_
_
_
_
_
Entre 5.001 y 25.000 h.
24
943.104,35
2
828.866,24
8,33
87,89
Entre 1.000 y 5.000 h. 22 936.940,07
3 700.130,41
13,63 74,42
Menos de 1.000 h. 12 55.681,95
_ _
_ _
Mancomunidad _ _
_ _
_ _
Entidad Local Menor
_
_
_
_
_
_
Total 59 3.813.569,83
6 3.406.840,11
10,17 89,33
Fuente: Elaboración propia a partir de la información remitida por las entidades a través de la Plataforma.
El 100% de los expedientes con omisión de fiscalización en 2016 fueron tramitados por los
ayuntamientos. Así, los 59 expedientes con omisión de fiscalización previa han sido remitidos por
diez ayuntamientos, correspondiendo en todos los casos a la entidad principal y no a sus entidades
dependientes. En el anexo IV se detallan las entidades y los importes acumulados de los
expedientes comunicados.
Se han examinado los seis expedientes con omisión de fiscalización previa de importe superior a
50.000 euros. Estos expedientes fueron remitidos por los Ayuntamientos de Santander (un
expediente), Santa María de Cayón (dos) y Guriezo (tres). La exposición individualizada de cada
uno de los expedientes se ha incluido en el epígrafe correspondiente a las respectivas entidades
locales.
La revisión efectuada ha supuesto el análisis del 10% de los acuerdos adoptados con omisión de
fiscalización, cuyo importe representa el 89% de la cuantía global de los expedientes tramitados sin
la correspondiente fiscalización previa.
A continuación se analizan los expedientes con omisión del trámite de fiscalización previa según
diversos criterios.
32 Tribunal de Cuentas
Según la modalidad de gasto del expediente
La distribución de los expedientes tramitados con omisión de fiscalización previa de acuerdo a la
modalidad del gasto se muestra en el cuadro siguiente:
Cuadro 12. Operaciones de gasto con omisión del trámite de fiscalización previa atendiendo
al tipo de gasto afectado
Importe en euros
Modalidad de gasto
Totalidad op. gasto sin
fiscalización previa
Op. gasto sin fiscalización previa
de exp. mayores de 50.000 euros
Representatividad de la
muestra fiscalizada
Importe
Importe
%
% Importe
Gastos de personal 4 241.755,17
1 236.548,82
25,00 97,85
Expedientes de contratación 50 3.231.788,40
14 3.101.503,27
28,00 95,97
Expedientes de contratación
(fraccionamiento)
53 130.545,15
6 36.819,76
11,32 28,20
Expedientes de subvenciones y ayudas
públicas
14 25.369,34
2 3.635,64
14,29 14,33
Determinados procedimientos de
ejecución del presupuesto de gastos
18 1.339,16
_ _
_ _
Gastos derivados de otros
procedimientos
103 182.772,61
31 28.332,62
30,10 15,50
Total 242 3.813.569,83
54 3.406.840,11
22,31 89,33
Fuente: Elaboración propia a partir de la información remitida por las entidades a través de la Plataforma.
La información referida a las modalidades de gasto se presenta atendiendo al número de
operaciones o aplicaciones de gasto que se encuentran en cada expediente con omisión de
fiscalización previa. En cada expediente se suele tramitar más de una operación de gasto, por lo
que su número será superior al número de expedientes reflejado en los cuadros anteriores y
posteriores.
La omisión del trámite de fiscalización previa que afectó a gastos de contratación supuso el 43% de
las operaciones comunicadas y el 88% de su importe.
Las 50 operaciones de contratación comunicadas sin incluir entre ellas las relativas a posibles
fraccionamientos en el contrato, el 20% de los expedientes y el 3% de su importe- supusieron el
85% del importe total de los expedientes con omisión de fiscalización previa. De ellos se han
analizado 14, que representan el 96% del importe de este tipo de gastos.
Según la motivación del reparo
La principal infracción identificada por la intervención de la entidad local en relación con la
tramitación de dichos expedientes fue la omisión de requisitos o trámites esenciales, tal y como se
indica en el siguiente cuadro:
Acuerdos y resoluciones contrarios a reparos formalizados por los interventores locales, 2014 y 2015 33
Cuadro 13. Expedientes con omisión del trámite de fiscalización previa atendiendo a la
infracción cometida
Importe en euros
INFRACCIÓN
Totalidad expedientes sin
fiscalización previa
Expedientes sin fiscalización previa
mayores de 50.000 euros
Representatividad de la
muestra fiscalizada
Importe
Importe
%
% Importe
Insuficiencia de crédito o el propuesto
no sea adecuado
2 828.866,24
2 828.866,24
100,00
100,00
Ausencia de fiscalización de los actos
que dieron origen a las órdenes de
pago
8 11.957,37
_ _
_
_
Omisión en el expediente de requisitos
o trámites esenciales
26 2.013.132,84
1 1.877.843,46
3,85
93,28
Varias causas
23
959.613,38
3
700.130,41
13,04
72,96
Total 59 3.813.569,83
6 3.406.840,11
10,17 89,33
Fuente: Elaboración propia a partir de la información remitida por las entidades a través de la Plataforma.
La causa de reparo referida a la omisión en el expediente de requisitos o trámites esenciales
afectaba en 2016 al 44% de los expedientes y representaba el 53% de su importe. Los reparos
resultantes de insuficiencia de crédito o inadecuación del propuesto, represento el 3% de los
expedientes y el 22% de su importe.
El 39% de los expedientes tramitados con omisión de fiscalización previa agrupó más de una
infracción. De los 23 expedientes que atienden a varias infracciones reflejados en el cuadro, en 18
se agrupaban las causas de ausencia de fiscalización de los actos que dieron origen a las órdenes
de pago y omisión en el expediente de requisitos o trámites esenciales; además, otros tres
expedientes agrupaban estas dos infracciones con una tercera: insuficiencia de crédito o que el
propuesto no era el adecuado. En los dos expedientes restantes se produjo, asimismo, insuficiencia
de crédito o no adecuación del propuesto, que, en un caso, se combinó con ausencia de
fiscalización de los actos que dieron origen a las órdenes de pago, y, en otro, con la omisión de
trámites esenciales.
Los tres expedientes analizados con varias infracciones identificadas por el correspondiente órgano
de intervención adolecían de ausencia de fiscalización de los actos que dieron origen a las órdenes
de pago y de omisión en el expediente de requisitos o trámites esenciales. Los tres fueron
tramitados por el Ayuntamiento de Guriezo, correspondiendo uno de ellos a contratación de
personal, otro a un contrato de obras y el tercero agrupaba diversos tipos de gastos, como gastos
en festejos, transporte escolar, alquiler de maquinaria y diversos suministros.
También han sido objeto de análisis otros dos expedientes con omisión de fiscalización previa, en
los que se produjo insuficiencia de crédito o el propuesto no era el adecuado; son los tramitados
por el Ayuntamiento de Santa María de Cayón, relativos en ambos casos a expedientes de
contratación.
El otro expediente de la muestra fiscalizado en el que se produjo la omisión de requisitos o trámites
esenciales, corresponde al Ayuntamiento de Santander, tratándose de un reconocimiento
extrajudicial de créditos, cuyo análisis se expone más adelante.
Según el órgano gestor
Los órganos que acordaron los expedientes con omisión de fiscalización previa fueron los
siguientes:
34 Tribunal de Cuentas
Cuadro 14. Expedientes con omisión del trámite de fiscalización previa atendiendo al
órgano que resuelve
Importe en euros
Órgano gestor
Totalidad expedientes sin
fiscalización previa
Expedientes sin fiscalización
previa mayores de 50.000
euros
Representatividad de la
muestra fiscalizada
Importe
Importe
%
% Importe
Presidente 26 338.038,01
1 236.548,82
3,85 69,98
Concejalía 21 104.708,90
_ _
_ _
Pleno 12 3.370.822,92
5 3.170.291,29
41,67 94,05
Total 59 3.813.569,83
6 3.406.840,11
10,17 89,33
Fuente: Elaboración propia a partir de la información remitida por la entidad a través de la Plataforma de rendición de cuentas.
El órgano gestor que en 2016 generaba los expedientes de omisión de fiscalización en mayor
medida era el Presidente, en un 44% de los casos, si bien, estos expedientes representaron
únicamente el 9% del importe total. El 88% de la cuantía global de los expedientes con omisión de
fiscalización previa fue generado por los respectivos Plenos de las entidades locales de Cantabria,
habiendo sido objeto de examen el 94% de dicho importe, que se agrupaba en un total de cinco
expedientes, uno de ellos tramitado por el Ayuntamiento de Santander (1.877.843,46 euros), dos
por el Ayuntamiento de Guriezo (463.581,59 euros) y otros dos por el Ayuntamiento de Santa María
de Cayón (828.866,24 euros).
II.1.7. Principales anomalías en la gestión de ingresos
Los responsables de los órganos de intervención de las entidades locales de la Comunidad
Autónoma de Cantabria comunicaron ocho anomalías de ingresos en 2016, por una cuantía global
de 81.862,55 euros, si bien ninguno de ellos superó, de forma individualizada, el importe de 50.000
euros. Todos ellos fueron en ayuntamientos, en concreto los que han remitido esta información han
sido los siguientes: Ampuero (un expediente), Arredondo (tres expedientes), Marina de Cudeyo
(dos expedientes), Medio Cudeyo (un expediente) y San Pedro del Romeral (un expediente).
Atendiendo a la naturaleza de los ingresos en los que se presentaron las anomalías de ingresos,
puede realizarse la siguiente clasificación:
Cuadro 15. Principales anomalías de ingresos clasificadas por tipo de ingreso
Importe en euros
TIPO DE INGRESO Nº anomalías Importe
Impuestos locales 1 45.784,82
Tasas 5 21.999,73
Ingresos Patrimoniales 1 5.828,00
Otros 1 8.250,00
Total 8 81.862,55
Fuente: Elaboración propia a partir de la información remitida por la entidad a través de la Plataforma de rendición de cuentas.
El expediente relativo a impuestos locales, del Ayuntamiento de Marina de Cudeyo, supone el 56%
del importe de las anomalías de ingresos de las que se ha informado; siendo de un importe
significativamente menor el resto de expedientes comunicados. El mayor número de anomalías
comunicadas correspondió a las tasas, que representan el 62,5% de estas, siendo su importe
representativo del 27% del total informado.
Acuerdos y resoluciones contrarios a reparos formalizados por los interventores locales, 2014 y 2015 35
A su vez, y por lo que se refiere a la fase presupuestaria en la que se han detectado las anomalías,
resultó lo siguiente: la anomalía relativa a impuestos locales tuvo lugar en la fase de recaudación,
así como dos de las referentes a tasas y la relativa a ingresos patrimoniales, mientras que el resto
se produjo en la fase de reconocimiento del derecho.
II.2. ANÁLISIS REALIZADO SOBRE LOS ACUERDOS CONTRARIOS A REPAROS Y
EXPEDIENTES CON OMISIÓN DE FISCALIZACIÓN PREVIA DE IMPORTE SUPERIOR A
50.000 EUROS DE LAS ENTIDADES DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANTABRIA
En este subapartado se detallan los resultados del análisis del contenido de los acuerdos contrarios
a los reparos formulados por los órganos de intervención y de los expedientes con omisión de
fiscalización previa de las entidades locales que han sido objeto de un tratamiento individualizado.
En concreto, han sido objeto de examen los 38 acuerdos contrarios a reparos de importe superior a
50.000 euros, los seis expedientes con omisión de fiscalización previa y mayores de dicha cuantía
y, además, otros doce acuerdos contrarios a reparos aprobados por el Ayuntamiento de Corvera de
Toranzo que se integraron sin cuantificar en la Plataforma, como se indicó anteriormente.
También se incluyen, dando así cumplimiento al objetivo cuatro de la fiscalización, los resultados
obtenidos en relación con las áreas en las que se ha detectado una falta de homogeneidad en los
criterios y procedimientos aplicados por los órganos de intervención en el ejercicio de su función y
en su remisión al Tribunal de Cuentas, así como diferencias en la tramitación por los órganos de las
entidades locales de los acuerdos contrarios a reparos o de los expedientes tramitados con omisión
de fiscalización previa.
II.2.1. AYUNTAMIENTO DE ARREDONDO
Sistema de control interno
Esta entidad tenía implantado un sistema de fiscalización previa limitada de requisitos básicos en el
ejercicio fiscalizado, extendiéndose el ámbito de las comprobaciones a la adecuación y suficiencia
de crédito y a la competencia del órgano gestor del gasto.
Esta configuración del sistema de fiscalización previa de requisitos básicos debería haberse
complementado en los términos establecidos en el artículo 219.2 del TRLRHL, que establece que
deben ser objeto de comprobación, junto con la adecuación y suficiencia de crédito y la
competencia del órgano gestor del gasto, “aquellos otros extremos que, por su trascendencia en el
proceso de gestión, se determinen por el Pleno a propuesta del presidente”, previsión que no ha
sido cumplida por el Ayuntamiento en su regulación.
No se realizaron actuaciones de control financiero en el ejercicio 2016, según prevé el artículo 220
del TRLRHL, sin que existiera, por tanto, un control posterior de elementos que no eran objeto de
control por el sistema de fiscalización previa, ni un control de eficacia o eficiencia, lo que se traduce
en un sistema de control interno insuficiente en el que no se podía comprobar si se cumplían los
principios de buena gestión financiera (eficiencia, eficacia y economía) en la gestión de la entidad.
Análisis de los expedientes
El órgano de Intervención del Ayuntamiento de Arredondo remitió la información prevista en el
artículo 218.3 del TRLRHL, correspondiente al ejercicio 2016, el 28 de abril de 2017, por tanto,
dentro del plazo previsto en la Instrucción del Tribunal de Cuentas de 30 de junio de 2015, esto es,
el 30 de abril del año siguiente al que se refiere.
La información recibida ha consistido en 21 acuerdos de los órganos de gobierno contrarios a los
reparos formulados por la Intervención municipal. De ellos, en cumplimiento de lo señalado en la
citada Instrucción de 30 de junio de 2015, el órgano de Intervención proporcionó la documentación
36 Tribunal de Cuentas
relativa a dos acuerdos cuyo importe era superior a 50.000 euros, que han sido objeto de análisis
específico en la presente fiscalización.
Por otra parte, según la información proporcionada, en 2016 se concluyeron seis expedientes con
omisión de fiscalización previa. El importe agregado de los mismos era de 1.339,16 euros, por lo
que, en aplicación de los criterios de selección de muestra establecidos para esta fiscalización, no
han sido objeto de análisis específico. Asimismo, el órgano de Intervención ha informado de
anomalías o incidencias en la gestión de ingresos en el ejercicio 2016 por importes inferiores al
umbral de importancia relativa considerado en la fiscalización, en tanto la cuantía conjunta de los
tres expedientes ascendió a 22.816 euros.
Acuerdos contrarios a reparos
El detalle de los 21 acuerdos contrarios a reparos se muestra en el siguiente cuadro:
Cuadro 16. Acuerdos contrarios a reparos. Ayuntamiento de Arredondo
Importe en euros
Tipo de expediente
Acuerdos contrarios a reparos
Número Importe Porcen taje
número Porcentaje
Importe
Contratación de personal
2
23.158,32
9,53
7,81
Contrato de obras
1
19.535,16
4,77
6,60
Contrato de servicios
6
38.447,35
28,57
12,97
Contrato de suministros
6
166.587,42
28,57
56,21
Ejecución de sentencia
1
32.600,73
4,76
11,00
Operaciones de crédito a largo plazo
2
9.083,54
9,52
3,06
Subvenciones de concesión directa
2
5.751,50
9,52
1,94
Sin especificar
1
1.208,15
4,76
0,41
Total general 21 296.372,17 100,00 100,00
Fuente: Elaboración propia a partir de la información remitida por la entidad a través de la Plataforma de rendición de cuentas.
Los resultados obtenidos del análisis de los dos expedientes analizados respeto del Ayuntamiento
de Arredondo se exponen a continuación de forma conjunta dada su similitud:
o Imputación a presupuesto de facturas de ejercicios anteriores
El Pleno del Ayuntamiento de Arredondo, en sesiones de 14 de abril y de 30 de agosto de 2016,
acordó la aprobación de sendos reconocimientos extrajudiciales de créditos.
El primer expediente estaba integrado por 195 facturas, cuya cuantía agregada ascendía a
68.139,55 euros: 9.007,22 euros correspondían a gastos imputables a 2014 y 59.132,33 euros a
gastos de 2015. Las facturas se referían a gastos diversos, tales como iluminación, gastos de
alojamiento y manutención o contratación de actuaciones, entre otros. El segundo reconocimiento
extrajudicial de crédito, de 51.499,97 euros, agrupaba 59 facturas provenientes de los ejercicios
2012, 2013, 2014 y 2015 y correspondían a gastos tales como reparaciones, pequeñas inversiones
y arrendamientos o suministros de material.
El órgano de Intervención había informado, en fechas de 8 de abril y de 19 de agosto de 2016 los
citados expedientes, poniendo de manifiesto el incumplimiento de los artículos 173.5 y 176.1 del
TRLRHL, que establecen la nulidad de los acuerdos, resoluciones y actos administrativos que
determinen el compromiso de gastos por cuantía superior al importe de los créditos autorizados en
los estados de gastos y requieren el principio de anualidad presupuestaria.
Acuerdos y resoluciones contrarios a reparos formalizados por los interventores locales, 2014 y 2015 37
Además, se indicaba la no procedencia de la contratación de los suministros de energía eléctrica y
de telefonía mediante contratos menores, puesto que la duración de las prestaciones, superiores
en ambos casos al año, impedía, de conformidad con el artículo 23.3 del TRLCSP, su tramitación
mediante contratación menor.
La tramitación de los gastos que conforman los expedientes extrajudiciales de crédito analizados a
través de la contratación menor hubiera requerido en todo caso, tal y como determina el artículo
111 del TRLCSP, la aprobación del gasto de forma previa al inicio de la prestación, de manera que
se hubiera producido la reserva del crédito necesario para la posterior imputación del gasto.
En los ejercicios anteriores, 2014 y 2015, y según se deriva de la información remitida a la
Plataforma, el Ayuntamiento de Arredondo también utilizó la figura del reconocimiento extrajudicial
de crédito para aplicar al presupuesto del ejercicio siguiente gastos relativos a prestaciones
efectuadas en ejercicios precedentes para los que no existía crédito; alcanzando en el ejercicio
2016 esta forma de imputación de gastos, al menos, el 19% de los créditos definitivos del
presupuesto del ejercicio, por lo que su incidencia en relación con la actividad municipal es muy
representativa. Esta práctica recurrente conlleva asimismo la existencia de saldos significativos en
la cuenta 413. Acreedores por operaciones pendientes de aplicar a presupuesto, cuya utilización
debía ser residual y destinada únicamente a salvar el lapso de tiempo que pudiera mediar entre la
prestación realizada y el reconocimiento de la obligación, que se demorase por exigencias
formales. En el Ayuntamiento de Arredondo la cuenta mencionada presentaba al cierre de los
ejercicios 2015 y 2016 el siguiente detalle:
Cuadro 17. Importes de los acuerdos contrarios a reparos y saldos de la Cuenta 413.
Acreedores por operaciones pendientes de aplicar a presupuesto. Ayuntamiento de
Arredondo, ejercicios 2014, 2015 y 2016
Importe en euros
Concepto 2014 2015 2016
Acuerdos contrarios a reparos relativos
a expedientes de
reconocimiento extrajudicial de créditos 107.494,64 121.556,47 136.600,32
Saldo de la cuenta 413 Acreedores por operaciones pendientes
de aplicar a presupuesto - 226.108,60 262.384,28
Fuente: Elaboración propia a partir de la información remitida por la entidad a través de la Plataforma de rendición de cuentas.
Por consiguiente, el Ayuntamiento realiza gastos por encima del crédito presupuestado en cada
ejercicio y, mediante el reconocimiento extrajudicial de créditos, estos se aplican al presupuesto de
ejercicios posteriores, poniendo de manifiesto una insuficiencia sistemática de los créditos
presupuestarios para financiar los gastos del ejercicio corriente. Esta circunstancia resulta contraria
al artículo 173.1 del TRLRHL, el cual determina como acto nulo de pleno derecho la adquisición de
compromisos de gastos por importe superior a los créditos presupuestarios.
No resulta infrecuente, tal y como ocurre en los expedientes analizados, el que las entidades
locales acudan a la utilización del artículo 60.2 del RDL 500/1990, que habilita, mediante la figura
del reconocimiento extrajudicial de créditos, la imputación de gastos de ejercicios anteriores al
presupuesto en vigor. No obstante, esta excepcionalidad al principio de temporalidad de los
créditos no resulta admisible para convalidar los actos nulos, debiendo tenerse en cuenta que en
ningún caso subsana las irregularidades o vicios que fueran la causa de nulidad. En todo caso,
para evitar el enriquecimiento injusto de la Administración, las facturas correspondientes a un
servicio hecho deben ser pagadas al tercero afectado.
38 Tribunal de Cuentas
II.2.2. AYUNTAMIENTO DE CABEZÓN DE LA SAL
Sistema de control interno
Esta entidad tenía implantado un sistema de fiscalización previa plena, de tal forma que se
comprobaba la conformidad de las propuestas con el procedimiento legalmente establecido en
todos los expedientes, valorando todos los requisitos y trámites exigidos por el ordenamiento.
No se realizaron actuaciones de control financiero en el ejercicio 2016, según prevé el artículo 220
del TRLRHL, sin que existiera un control de eficacia o eficiencia, lo que se traduce en un sistema
de control interno en el que no se podía comprobar si se cumplían los principios de buena gestión
financiera (eficiencia, eficacia y economía) en la gestión de la entidad.
Análisis de los expedientes
El órgano de Intervención del Ayuntamiento de Cabezón de la Sal remitió la información prevista en
el artículo 218.3 del TRRHL, correspondiente al ejercicio 2016, el 26 de febrero de 2018, lo que
supuso un retraso de diez meses respecto del plazo establecido en la Instrucción del Tribunal de
Cuentas de 30 de junio de 2015.
La información enviada consistió en certificar la inexistencia de expedientes tramitados con omisión
de fiscalización y de anomalías de ingresos, así como en informar de 23 acuerdos adoptados en
contra de lo señalado en el correspondiente informe de intervención.
Acuerdos contrarios a reparos
La cuantía agregada de los 26 acuerdos contrarios a reparos ascendió a 472.361,34 euros, con la
clasificación que se detalla en el siguiente cuadro:
Cuadro 18. Acuerdos contrarios a reparos. Ayuntamiento de Cabezón de la Sal
Importe en euros
Tipo de expediente
Acuerdos contrarios a reparos
Número Importe Porcentaje
número Porcentaje
importe
Gastos de personal (régimen retributivo de los miembros de las corporaciones locales) 2 2.000,00 7,69 0,42
Contratación de personal 24 470.361,34 92,31 99,58
Total 26 472.361,34 100,00 100,00
Fuente: elaboración propia
Tres de los acuerdos adoptados por el Ayuntamiento de Cabezón de la Sal tuvieron un importe
superior a 50.000 euros, por lo que han sido objeto de análisis en esta fiscalización. Todos ellos
tenía por objeto expedientes de contratación de personal laboral temporal, y se refieren a
procedimientos análogos, por lo que los resultados obtenidos se presentan de forma conjunta:
o Contratación de personal laboral temporal
Los tres expedientes, de importes de 72.182,68, 91.420,56 y 124.562,45 euros respectivamente, se
referían a la contratación de un total de 32 trabajadores laborales de carácter temporal.
La contratación se realizó fundamentándose en la Orden HAC/50/2015, de 22 de diciembre de
2015, por la que se establecen las bases reguladoras y se aprueba la convocatoria para el año
2016 de subvenciones a las Corporaciones Locales de la Comunidad Autónoma de Cantabria y sus
Acuerdos y resoluciones contrarios a reparos formalizados por los interventores locales, 2014 y 2015 39
entidades vinculadas o dependientes para la contratación de personas desempleadas en la
realización de obras y servicios de interés general y social. El Ayuntamiento de Cabezón de la Sal
obtuvo la aprobación de la Comunidad Autónoma para ejecutar diversos proyectos por importe de
288.165,69 euros. Posteriormente, de conformidad con lo establecido en las bases de la
subvención, acudió al Servicio Cántabro de Empleo, que le facilitó una preselección de candidatos
para su contratación como personal laboral.
El Ayuntamiento procedió a la adjudicación de las plazas utilizando el criterio de asignar los
puestos de trabajo en función de la antigüedad de inscripción como demandantes de empleo de los
candidatos propuestos por el Servicio Cántabro de Empleo para cada uno de los puestos.
El órgano de Intervención, con fechas 6 de mayo y 16 de mayo de 2016, reparó los tres
expedientes poniendo de manifiesto, tanto la forma de selección de los candidatos, que señalaba
contraria a los principios de igualdad, mérito y capacidad, como la actuación contraria al artículo
2.Dos de la Ley 48/2015, de 29 de octubre, Ley de Presupuestos Generales del Estado, que
establecía la prohibición, durante el ejercicio 2016, de contratar a personal temporal, personal
estatutario temporal o de funcionarios interinos salvo determinadas excepciones.
No se ha remitido a este Tribunal de Cuentas el Decreto de Alcaldía o Acuerdo de Pleno en el que
se resolvieran las discrepancias, constando únicamente tres Decretos de Alcaldía -todos ellos de
fechas anteriores a los correspondientes informes de Intervención- en los que se recogía la
contratación temporal de los trabajadores seleccionados.
Los Decretos de Alcaldía en los que se acuerdan las contrataciones asumen que el precepto de la
Ley de Presupuestos Generales del Estado por el que se restringen aquellas no constituye un límite
preciso, cuantitativo o porcentual, a la contratación de personal temporal, siendo que no se trata de
una prohibición absoluta; si bien, en los Decretos de la Alcaldía no se adujo como posible motivo de
la excepcionalidad a la prohibición general de contratar el hecho de que su realización fuera
necesaria para la percepción de la subvención y que la convocatoria se articulara como instrumento
de política de fomento del empleo para personas en situación de desempleo, aunque, según se ha
informado en el trámite de alegaciones, estos criterios fueron esgrimidos en Decreto de Alcaldía de
12 de febrero de 2017, del que se dio traslado a Intervención, en un contexto análogo al analizado.
En lo que se refiere a los criterios de selección -que también fue motivo de reparo por no ajustarse
a los principios de igualdad, mérito y capacidad-, según se detalla en el epígrafe correspondiente al
Ayuntamiento de Marina de Cudeyo, el Tribunal Superior de Justicia de Cantabria se pronunció en
relación con la convocatoria de la subvención financiadora del expediente allí analizado, señalando
que la Orden HAC/50/2015, de 22 de diciembre de 2015, no establecía un precepto específico para
la selección de los aspirantes, otorgando dicha competencia a las entidades beneficiarias, para las
que sólo se establecía la obligación de comunicación al Servicio Cántabro de Empleo.
II.2.3. AYUNTAMIENTO DE CARTES
Sistema de control interno
Esta entidad tenía implantado un sistema de fiscalización previa plena, de tal forma que se
comprobaba la conformidad de las propuestas con el procedimiento legalmente establecido en
todos los expedientes, valorando todos los requisitos y trámites exigidos por el ordenamiento.
No se realizaron actuaciones de control financiero en el ejercicio 2016, según prevé el artículo 220
del TRLRHL, sin que existiera un control de eficacia o eficiencia, lo que se traduce en un sistema
de control interno en el que no se podía comprobar si se cumplían los principios de buena gestión
financiera (eficiencia, eficacia y economía) en la gestión de la entidad.
40 Tribunal de Cuentas
Análisis de los expedientes
El órgano de Intervención del Ayuntamiento de Cartes remitió la información prevista en el artículo
218.3 del TRLRHL, correspondiente al ejercicio 2016, el 17 de marzo de 2017, por tanto, dentro del
plazo previsto en la Instrucción del Tribunal de Cuentas de 30 de junio de 2015.
La información enviada consistió en certificar la inexistencia de expedientes tramitados con omisión
de fiscalización y de anomalías de ingresos, así como en informar de ocho acuerdos adoptados en
contra de lo señalado en el correspondiente informe de intervención.
Acuerdos contrarios a reparos
La cuantía agregada de los ocho acuerdos contrarios a reparos ascendió a 258.818,31 euros,
atendiendo a la tipología que se detalla en el siguiente cuadro:
Cuadro 19. Acuerdos contrarios a reparos. Ayuntamiento de Cartes
Importe en euros
Tipo de expediente
Acuerdos contrarios a reparos
Número Importe Porcentaje número Porcentaje Importe
Contrato de servicios
5
170.949,70
62,50
66,05
Contrato de suministros
3
87.868,61
37,50
33,95
Total general 8 258.818,31 100,00 100,00
Fuente: Elaboración propia a partir de la información remitida por la entidad a través de la Plataforma de rendición de cuentas.
Se han fiscalizado específicamente dos de los acuerdos contrarios a reparos adoptados por el
Ayuntamiento de Cartes en 2016 por tener un importe superior a 50.000 euros, 127.397,10 y
53.416,97 euros, respectivamente.
El órgano de Intervención no remitió a través de la Plataforma la información, que según la
Instrucción del Tribunal de Cuentas de 30 de junio de 2015, debe acompañar a los acuerdos
contrarios a reparos de importe superior a 50.000 euros (informe de Intervención en el que se
formula el reparo, acuerdo del órgano que resuelve continuar la tramitación del expediente en
contra del criterio de Intervención y, en su caso, informes justificativos que motiven el acuerdo del
órgano que resuelve). Ante los requerimientos efectuados desde el Tribunal, la Intervención del
Ayuntamiento de Cartes envió la siguiente documentación e información:
- Comunicación de que los dos expedientes se referían a suministro de energía eléctrica,
relativo uno de ellos al consumo de electricidad del alumbrado público y el otro a consumo
de electricidad en edificios e instalaciones municipales.
- La última página de las relaciones mensuales de facturas del ejercicio 2016. En todas ellas
se indica: “Informe de fiscalización: en consonancia con informes anteriores, debe
procederse a la licitación pública de los siguientes contratos incluidos en la presente
relación de facturas: servicio de recogida de perros y animales, servicio de telefonía e
internet, servicio de confección de nóminas y gestoría y suministro de energía eléctrica,
constando, además, las firmas de Interventor y del Alcalde, por lo que se han considerado
documentos integradores de reparo de Intervención y Acuerdo de Alcaldía por el que se
continua la tramitación del gasto.
- Certificado de la Secretaría municipal de que el Pleno del Ayuntamiento, en su sesión de 29
de septiembre de 2017, tomó conocimiento del Informe de Intervención que le fue remitido
en cumplimiento de lo preceptuado en el artículo 218.1 del TRLRHL y en el que se indicaba
que las resoluciones aprobatorias de las facturas mensuales de gastos fueron informadas
Acuerdos y resoluciones contrarios a reparos formalizados por los interventores locales, 2014 y 2015 41
con discrepancia en relación con la contratación de los servicios a los que se alude en el
punto anterior, que debieron ser objeto de licitación pública mediante procedimiento abierto
pues las prestaciones habían superado los límites cuantitativos y temporales de los
contratos menores de esta naturaleza previstos en los artículos 23 y 138 del TRLCSP.
Del análisis de la documentación remitida, si bien no es posible determinar exactamente las
facturas que integran los dos expedientes analizados, sí se concluye la concurrencia de la práctica
del Ayuntamiento de Cartes de reconocimiento de obligaciones sin la correspondiente licitación
pública de los contratos, poniéndose de manifiesto el carácter recurrente de dicha irregularidad.
II.2.4. AYUNTAMIENTO DE CORVERA DE TORANZO
Sistema de control interno
Esta entidad tenía implantado un sistema de fiscalización previa plena, de tal forma que se
comprobaba la conformidad de las propuestas con el procedimiento legalmente establecido en
todos los expedientes, valorando todos los requisitos y trámites exigidos por el ordenamiento.
No se realizaron actuaciones de control financiero en el ejercicio 2016, según prevé el artículo 220
del TRLRHL, sin que existiera un control de eficacia o eficiencia, lo que se traduce en un sistema
de control interno en el que no se podía comprobar si se cumplían los principios de buena gestión
financiera (eficiencia, eficacia y economía) en la gestión de la entidad.
Análisis de los expedientes
El órgano de Intervención del Ayuntamiento de Corvera de Toranzo remitió la información prevista
en el artículo 218.3 del TRRHL, correspondiente al ejercicio 2016, el 25 de julio de 2017, por lo
tanto, una vez finalizado el plazo establecido en la Instrucción del Tribunal de Cuentas de 30 de
junio de 2015.
Se envió certificación negativa en relación con expedientes tramitados con omisión de fiscalización
previa así como en relación con anomalías de ingresos, informando de doce acuerdos contrarios a
reparos, aunque ninguno de ellos fue cuantificado. No obstante, y a pesar de no superar el importe
de 50.000 euros en tanto que no fueron cuantificados al integrarse en la Plataforma, se solicitó
información adicional sobre los mismos, procediéndose a su análisis.
Acuerdos contrarios a reparos
Cuadro 20. Acuerdos contrarios a reparos. Ayuntamiento de Corvera de Toranzo
Importe en euros
Tipo de gasto Importe
Gastos de personal
12
Sin cuantificar
Total 12 Sin cuantificar
Fuente: Elaboración propia a partir de la información remitida por la entidad a través de la Plataforma de rendición de cuentas.
o Abono de nóminas de personal
Los doce expedientes se referían al pago de nóminas de trabajadores laborales del Ayuntamiento.
Según las aclaraciones aportadas por la Secretaria-interventora municipal, todos los reparos se
formularon con ocasión de la intervención de las nóminas mensuales, si bien no tenían por objeto a
los conceptos retributivos aplicados, sino la forma de acceso de los trabajadores a su puesto,
señalando que no cuantificaba la incidencia en tanto que incluía retribuciones variables, así como la
seguridad social de la empresa, cuyo pago no se hace de forma individualizada.
42 Tribunal de Cuentas
El órgano de Intervención emitió los reparos suspensivos al considerar que los trabajadores
afectados llevaban un largo periodo de tiempo trabajando en el Ayuntamiento sin que se hubieran
realizado los correspondientes procedimientos selectivos previstos en la legislación sobre acceso al
empleo público regidos por los principios de igualdad, mérito, capacidad y publicidad. El detalle de
los trabajadores es el siguiente:
- Un trabajador que desde 2007 prestaba servicios de arquitectura al Ayuntamiento de
Corvera de Toranzo y a quien en 2016, a través de Sentencia del Juzgado de lo Social nº1
de Santander, se le reconoció el carácter laboral de su relación con el Ayuntamiento.
- Un trabajador para quien se resolvió la improcedencia de su despido y fue readmitido como
empleado laboral del referido Ayuntamiento en virtud de Sentencia dictada por la Sala de lo
Social del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, en recurso de suplicación.
- Otros diez trabajadores laborales del Ayuntamiento con sucesivos contratos temporales.
Las resoluciones de la Alcaldía que levantaron los reparos para proceder al pago de las nóminas
señalaban que, a la vista de diversos pronunciamientos judiciales, estos trabajadores podían ser
considerados como indefinidos no fijos de plantilla, ocupando las plazas hasta que las mismas
fueran provistas por alguno de los mecanismos establecidos en la legislación básica sobre empleo
público.
La figura del trabajador indefinido no fijo -que deriva normalmente de una declaración judicial
reconociendo derechos adquiridos por situaciones previas de contratación temporal
concurriendo determinadas circunstancias y cuyo cese se produce por la cobertura de la
manteniéndose en el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el
texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, sin que en ninguno de los
citados textos legales exista una regulación más allá de su mera mención. Esta figura de relación
laboral no ha sido cuestión pacífica, habiéndose mantenido distintas posiciones por la
jurisprudencia, tanto en lo que se refiere a la forma de adquisición de tal condición, como en
relación a las posibles indemnizaciones en caso de cobertura de la plaza ocupada a través de un
proceso selectivo ulterior.
Es en la Ley 3/2017, de 27 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017, en
su disposición adicional 34, donde se prohíbe expresamente a los órganos de personal de las
Administraciones Públicas atribuir la condición de indefinido no fijo a personal con un contrato de
trabajo temporal, salvo cuando ello se derive de una resolución judicial.
Respecto de esta cuestión, el Tribunal de Cuentas se pronunció en la Moción a las Cortes
Generales sobre la necesidad de evitar los riesgos de que los trabajadores de las empresas de
servicios contratadas por la Administración, se conviertan en personal laboral de la Administración
contratante en virtud de sentencias judiciales, aprobada por el Pleno del Tribunal de Cuentas el 26
de febrero de 2009. En dicha Moción se abordaba el riesgo generado por situaciones similares a la
analizada, en la medida en que, en cumplimiento de decisiones judiciales ha de incorporarse a la
entidad personal en puestos no contenidos en las RPT, lo que condiciona la configuración
organizativa de las entidades. A su vez, la Moción considera que “no es lo deseable que las
relaciones de los puestos de trabajo vengan predeterminadas o, cuando menos, condicionadas por
decisiones judiciales, en lugar de ser fijadas por los órganos competentes de la Administración por
los procedimientos legalmente establecidos. Tampoco el otorgar carácter de indefinido a contratos
laborales por la vía judicial es una forma idónea de seleccionar al personal, incluso aunque no
llegue a adquirir la condición de fijo”.
Acuerdos y resoluciones contrarios a reparos formalizados por los interventores locales, 2014 y 2015 43
II.2.5. AYUNTAMIENTO DE GURIEZO
Sistema de control interno
Esta entidad tenía implantado un sistema de fiscalización previa plena, de tal forma que se
comprobaba la conformidad de las propuestas con el procedimiento legalmente establecido en
todos los expedientes, valorando todos los requisitos y trámites exigidos por el ordenamiento.
No se realizaron actuaciones de control financiero en el ejercicio 2016, según prevé el artículo 220
del TRLRHL, sin que existiera un control de eficacia o eficiencia, lo que se traduce en un sistema
de control interno en el que no se podía comprobar si se cumplían los principios de buena gestión
financiera (eficiencia, eficacia y economía) en la gestión de la entidad.
Análisis de los expedientes
El órgano de Intervención del Ayuntamiento de Guriezo remitió la información prevista en el artículo
218.3 del TRLRHL, correspondiente al ejercicio 2016, el 26 de abril de 2017, por tanto, dentro del
plazo previsto en la Instrucción del Tribunal de Cuentas de 30 de junio de 2015.
Se envió certificación negativa en relación con acuerdos contrarios a reparos, así como con
anomalías de ingresos, informando de 16 expedientes tramitados con omisión de fiscalización
previa, con el detalle que se incluye en el cuadro siguiente:
Cuadro 21. Expedientes tramitados con omisión de fiscalización previa. Ayuntamiento de
Guriezo
Importe en euros
Tipo de expediente
Acuerdos contrarios a reparos
Número Importe Porcentaje
número
Porcentaje
Importe
Expediente de contratación (fraccionamiento)
1
47.974,71
6,25
5,29
Expedientes de contratación
2
403.159,07
12,50
44,44
Expedientes de subvenciones y ayudas públicas
3
38.700,60
18,75
4,27
Gastos de personal
1
236.548,82
6,25
26,08
Gastos derivados de otros procedimientos
9
180.700,84
56,25
19,92
Total general
16
907.084,04
100,00
100,00
Fuente: Elaboración propia a partir de la información remitida por la entidad a través de la Plataforma de rendición de cuentas.
Tres de los expedientes tramitados con omisión de fiscalización previa superaron el importe de
50.000 euros, por lo que han sido objeto de análisis en la presente fiscalización:
o Facturas derivadas de servicios tramitados a través de contrato menor
El Pleno del Ayuntamiento de Guriezo acordó, en sesión de 21 de abril de 2016, levantar el reparo
del órgano de Intervención y reconocer un conjunto de facturas por importe de 66.987,526 relativas
a una pluralidad de gastos: gastos publicitarios, celebración de festejos, transporte escolar,
pequeños alquileres, suministro de material eléctrico y combustible, servicio de recaudación,
mantenimiento de equipos informáticos, entre otros, correspondientes todos ellos al ejercicio 2016.
El órgano de Intervención había emitido el 13 de abril de 2016 nota de reparo, indicándose que
algunas de las facturas en él incluidas correspondían a servicios que se venían prestando sin la
6 El importe por el que aparece este expediente con omisión de fiscalización previa en la Plataforma es de 68.788,02, que
habiendo sido posteriormente modificado en información remitida en el marco de la presente fiscalización.
44 Tribunal de Cuentas
adecuada cobertura jurídica, puesto que su gestión se realizaba a través de un contrato menor,
siendo su prestación continuada en el tiempo y contraviniendo en consecuencia el artículo 23 del
TRLCSP.
Los servicios respecto de los que el órgano de Intervención puso de manifiesto la citada
irregularidad fueron el servicio de asesoría al servicio de arquitectura municipal, el servicio de
transporte público entre Castro Urdiales y Laredo y el servicio de mantenimiento de alumbrado
público.
Además, se indica que la tramitación de algunas de las facturas conllevó las siguientes
deficiencias: pagos realizados mediante cargos en las cuentas bancarias municipales en contra de
lo establecido en la debida prelación de pagos, así como la realización de pagos en efectivo
excediendo los límites establecidos por el artículo 7 de la Ley 7/2012, de 29 de octubre, de
Modificación de la Normativa Tributaria y Presupuestaria y de Adecuación de la Normativa
Financiera para la Intensificación de las Actuaciones en la Prevención y Lucha contra el Fraude.
o Reconocimiento y pago de facturas derivadas de construcción de polideportivo
El Pleno del Ayuntamiento de Guriezo resolvió, en sesión de 27 de septiembre de 2016, levantar el
reparo de intervención y continuar con la tramitación del expediente por el que se aprobaron tres
certificaciones de obra correspondientes a la construcción de un polideportivo en el término
municipal. Las circunstancias que habían derivado en la formulación del reparo fueron las
siguientes:
El contrato para la construcción del polideportivo había sido adjudicado el 16 de diciembre de 2015
por un importe de 764.129 euros. La obra se financiaría con recursos propios, que serían
posteriormente recuperados parcialmente a través de una subvención de 600.000 euros de la
Comunidad Autónoma de Cantabria. Para la percepción de la subvención el Gobierno de Cantabria
exigía que la obra estuviera finalizada el 30 de junio de 2016.
El 22 de abril de 2016, y tras la realización de la excavación y de los pozos de cimentación, se
firmó acta de suspensión de la obra hasta la resolución del problema planteado en relación con el
soterramiento de la línea eléctrica, que impedía la continuación de los trabajos. Estos se reiniciaron
el 29 de junio de 2016, según se detallaba en el informe de la dirección de obra de la misma fecha,
en el cual, se indicaba además, que los trabajos no habían avanzado desde su suspensión, dos
meses antes.
Con la misma fecha en la que el polideportivo debía estar finalizado para poder cobrar la
subvención, 30 de junio de 2016, se expidieron las tres primeras facturas de la obra, cuyo importe
conjunto ascendió a 394.793,57 euros (las cuantías de cada una de ellas eran 2.775,25, 38.069,62
y 353.948,70 euros respectivamente). Las certificaciones que soportaban cada una de las facturas,
y que han sido remitidas a este Tribunal, se emitieron el 30 de marzo, el 29 de abril y el 29 de junio
de 2016, respectivamente, aunque su entrada en el Ayuntamiento no tuvo lugar hasta el 26 de
septiembre del mismo año, fecha en la que se aprobaron por el Pleno, remitiéndose tanto las
facturas como las certificaciones mencionadas al Gobierno de Cantabria.
Todo ello a pesar de que el contenido de la tercera certificación construcción de colectores,
cimentación, realización de las estructuras de hormigón y de escaleras, entre otros
extremos- resultaba incompatible con el informe mensual de la dirección de obra expedido en el
mismo mes de junio, circunstancia que puso de manifiesto el órgano de Secretaría Intervención del
Ayuntamiento de Guriezo.
Posteriormente, tal y como se recoge en Acta de Pleno de 25 de noviembre de 2016, tras
conversaciones con la Consejería del Gobierno de Cantabria, se determinó que si en fecha 30 de
septiembre de 2016 se había finalizado más del 60% de la obra ejecutada, se percibiría la
subvención.
Acuerdos y resoluciones contrarios a reparos formalizados por los interventores locales, 2014 y 2015 45
Esta situación derivó en que el 11 de octubre de 2016 se emitiera informe suscrito por la dirección
de obra y por el arquitecto municipal por el que se avalaba una corrección de fecha en la tercera
certificación, que pasó de ser de 29 de junio de 2016 a 20 de septiembre del mismo año,
emitiéndose una nueva factura el 4 de noviembre de 2016 y anulando, como consecuencia, la
emitida el 30 de junio.
Durante la redacción del Anteproyecto de Informe7 se informó a este Tribunal que finalmente la
subvención no fue percibida.
o Abono de nóminas a personal laboral indefinido no fijo
El órgano de Intervención del Ayuntamiento de Guriezo durante el año 2016 formuló cada mes
reparo en relación con el abono de nóminas a once trabajadores laborales cuyo contrato tenía la
consideración de indefinido no fijo, indicando que no fueron contratados de conformidad con la
normativa de aplicación. El importe anual de dichos reparos ascendió a 236.548,82 euros, que fue
la cantidad computada en la Plataforma en relación con el expediente analizado. Los reparos eran
levantados cada mes en sesión plenaria procediéndose al abono de las nóminas a los once
trabajadores.
El origen para la conversión de los contratos que anteriormente tenían estos trabajadores en
contratos indefinidos no fijos fue un requerimiento de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social
de 20 de abril de 2011, en el que se instaba a convertir los contratos temporales en indefinidos
como consecuencia de que el Ayuntamiento de Guriezo venía contratando de forma sucesiva a
estos trabajadores mediante contratos temporales.
La figura del trabajador indefinido no fijo -que deriva normalmente de una declaración judicial
reconociendo derechos adquiridos por situaciones previas de contratación temporal
concurriendo determinadas circunstancias y cuyo cese se produce por la cobertura de la
vacante- se introdujo en la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público,
manteniéndose en el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el
texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, sin que en ninguno de los
citados textos legales exista una regulación más allá de su mera mención. Esta figura de relación
laboral no ha sido cuestión pacífica, habiéndose mantenido distintas posiciones por la
jurisprudencia, tanto en lo que se refiere a la forma de adquisición de tal condición, como en
relación a las posibles indemnizaciones en caso de cobertura de la plaza ocupada a través de un
proceso selectivo ulterior.
Es en la Ley 3/2017, de 27 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017, en
su disposición adicional 34, donde se prohíbe expresamente a los órganos de personal de las
Administraciones Públicas atribuir la condición de indefinido no fijo a personal con un contrato de
trabajo temporal, salvo cuando ello se derive de una resolución judicial.
Respecto de esta cuestión, el Tribunal de Cuentas se pronunció en la Moción a las Cortes
Generales sobre la necesidad de evitar los riesgos de que los trabajadores de las empresas de
servicios contratadas por la Administración, se conviertan en personal laboral de la Administración
contratante en virtud de sentencias judiciales, aprobada por el Pleno del Tribunal de Cuentas el 26
de febrero de 2009. En dicha Moción se abordaba el riesgo generado por situaciones similares a la
analizada, en la medida en que, en cumplimiento de decisiones judiciales ha de incorporarse a la
entidad personal en puestos no contenidos en las RPT, lo que condiciona la configuración
organizativa de las entidades. A su vez, la Moción considera que “no es lo deseable que las
relaciones de los puestos de trabajo vengan predeterminadas o, cuando menos, condicionadas por
decisiones judiciales, en lugar de ser fijadas por los órganos competentes de la Administración por
los procedimientos legalmente establecidos. Tampoco el otorgar carácter de indefinido a contratos
7 Junio de 2018
46 Tribunal de Cuentas
laborales por la vía judicial es una forma idónea de seleccionar al personal, incluso aunque no
llegue a adquirir la condición de fijo”.
II.2.6. AYUNTAMIENTO DE MARINA DE CUDEYO
Sistema de control interno
Esta entidad tenía implantado un sistema de fiscalización previa plena, de tal forma que se
comprobaba la conformidad de las propuestas con el procedimiento legalmente establecido en
todos los expedientes, valorando todos los requisitos y trámites exigidos por el ordenamiento.
No se realizaron actuaciones de control financiero en el ejercicio 2016, según prevé el artículo 220
del TRLRHL, sin que existiera un control de eficacia o eficiencia, lo que se traduce en un sistema
de control interno en el que no se podía comprobar si se cumplían los principios de buena gestión
financiera (eficiencia, eficacia y economía) en la gestión de la entidad.
Análisis de los expedientes
El órgano de Intervención del Ayuntamiento de Marina de Cudeyo remitió la información prevista en
el artículo 218.3 TRLRHL, correspondiente al ejercicio 2016, el 17 de abril de 2017, por tanto,
dentro del plazo previsto en la Instrucción del Tribunal de Cuentas de 30 de junio de 2015.
Se han comunicado 20 acuerdos o resoluciones contrarios a reparos formulados por el órgano de
Intervención, por un importe conjunto de 682.673 euros, 21 expedientes tramitados con omisión de
fiscalización previa (104.708,90 euros) y dos expedientes de ingresos en los que se han detectado
anomalías (54.034,82 euros).
Cuatro de los acuerdos contrarios a reparos aprobados por el Ayuntamiento de Marina de Cudeyo
en 2016 tenían un importe superior a 50.000 euros, por lo que han sido objeto de análisis
específico en esta fiscalización.
Acuerdos contrarios a reparos
En el siguiente cuadro se muestra el detalle por tipo de expediente de los acuerdos contrarios a
reparos comunicados:
Cuadro 22. Acuerdos contrarios a reparos. Ayuntamiento de Marina de Cudeyo
Importe en euros
Tipo de expediente
Acuerdos contrarios a reparos
Número Importe Porcentaje
número
Porcentaje
Importe
Contratación de personal
7
555.880,72
35,00
81,43
Contrato de obras
2
7.538,58
10,00
1,10
Contrato de servicios
2
35.576,55
10,00
5,21
Otros
3
49.698,85
15,00
7,28
Retribuciones básicas
5
2.878,30
25,00
0,42
Subvenciones de concurrencia competitiva
1
31.100,00
5,00
4,56
Total general 20 682.673,00 100,00 100,00
Fuente: Elaboración propia a partir de la información remitida por la entidad a través de la Plataforma de rendición de cuentas.
Los cuatro expedientes analizados (los de importe superior a 50.000 euros) traen por causa la
contratación temporal de personal laboral en el ejercicio 2016, actuación respecto de la cual la
Acuerdos y resoluciones contrarios a reparos formalizados por los interventores locales, 2014 y 2015 47
Intervención formuló reparos suspensivos que fueron levantados por el Pleno municipal,
resolviendo en los cuatro casos la discrepancia a favor de la propuesta de Alcaldía.
El primero se refiere a la aprobación de una modificación de crédito para amparar una contratación
de personal laboral en el marco de actuaciones de fomento del empleo subvencionadas por la
Comunidad Autónoma de Cantabria, en las que el órgano concedente había notificado la resolución
provisional de revocación de la subvención al considerar que el Ayuntamiento no había cumplido
las bases de la convocatoria para la selección del personal.
Los otros tres expedientes se motivan en el pago de las nóminas a estos trabajadores laborales
cuando ya había recaído la resolución definitiva revocatoria de la subvención, reiterándose los
reparos formulados por la falta de cobertura legal para esta contratación. No obstante, el
Ayuntamiento mantenía un litigio contencioso-administrativo con el Gobierno de Cantabria ante el
Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, que finalmente resolvió a su favor, condenando al
Gobierno cántabro al pago de la subvención.
Los cuatro expedientes son analizados conjuntamente para facilitar la exposición cronológica de las
circunstancias y hechos que afectan a esta contratación de personal:
o Contratación de personal laboral temporal
La contratación se realizó con fundamento en la Orden HAC/50/2015, de 22 de diciembre de 2015,
por la que se establecen las bases reguladoras y se aprueba la convocatoria para el año 2016 de
subvenciones a las Corporaciones Locales de la Comunidad Autónoma de Cantabria y sus
entidades vinculadas o dependientes para la contratación de personas desempleadas en la
realización de obras y servicios de interés general y social. El Ayuntamiento de Marina de Cudeyo
obtuvo la aprobación de la Comunidad Autónoma para ejecutar diversos proyectos, por un importe
de 427.800 euros. Posteriormente, de conformidad con lo establecido en las bases de la
subvención, acudió al Servicio Cántabro de Empleo, que le facilitó una preselección de entre tres y
seis candidatos para cada uno de los 46 puestos ofertados.
El Ayuntamiento procedió a la adjudicación de las plazas mediante sorteo público celebrado el 26
de abril de 2016 en el polideportivo municipal, de conformidad con el procedimiento establecido en
las bases aprobadas mediante Resolución de Alcaldía de 21 de abril del mismo año.
Con fecha 4 mayo de 2016, y antes de que se procediera a la modificación de crédito prevista para
amparar la contratación de este personal, la Directora del Servicio Cántabro de Empleo notificó al
Ayuntamiento la resolución por la que se inició el procedimiento de revocación de la subvención, al
entender que la realización de un sorteo vulneró los principios constitucionales de mérito y
capacidad que han de aplicarse en la selección de personal público.
El 21 de junio se registró en el Ayuntamiento un informe de la Secretaría municipal, en relación con
la modificación presupuestaria propuesta por la Concejalía de Hacienda, Contratación y Patrimonio
para la contratación del personal seleccionado por sorteo al margen de la Orden HAC/50/2015, de
22 de diciembre de 2015, al haberse iniciado la revocación de la misma. La Secretaría informó de
que la contratación de este personal únicamente encontraba causa y fundamento en la citada
orden, dado que sólo en su marco de aplicación podía aplicarse la excepción admitida por la Ley
48/2015, de 29 de octubre, de Presupuestos Generales del Estado, que, con carácter general,
prohibía la contratación de personal laboral temporal en el ejercicio 2016 (artículo 20, apartado
segundo).
En la misma fecha, 21 de junio, el Interventor Accidental del Ayuntamiento emitió un informe
desfavorable en relación con el expediente de modificación de crédito por suplemento de crédito
impulsado para financiar la contratación del personal referido. El Interventor fundamentó su reparo
en la suspensión de la disponibilidad de los créditos que financiaban dicha operación -siendo que
se había aprobado la resolución provisional de revocación de la subvención-, advirtiendo de las
48 Tribunal de Cuentas
responsabilidades en que podrían incurrir quienes aprobasen dicha modificación. En un segundo
informe, dictado en la misma fecha, el Interventor informaba asimismo del incumplimiento de la
estabilidad presupuestaria en relación con la modificación de crédito promovida, señalando que su
financiación para dotar la aplicación de gastos de personal se pretendía financiar, en parte, con
bajas en créditos para gastos del capítulo 9. Pasivos financieros.
El 30 de junio, el Pleno municipal adoptó Acuerdo de aprobación de la modificación de crédito
propuesta por la Alcaldía, que tenía por objeto dar cobertura a la contratación del personal
preseleccionado, entendiéndose que se había aplicado un procedimiento de selección conforme a
la convocatoria.
Días más tarde, el 11 de julio de 2016, se emitió la Resolución definitiva de la Directora del Servicio
Cántabro de Empleo por la que se declaraba la pérdida del derecho al cobro de la subvención por
parte del Ayuntamiento. Esta resolución fue recurrida por el Ayuntamiento en alzada al Gobierno de
Cantabria, que desestimó este recurso con fecha 18 de julio de 2016.
No obstante, el 30 de enero de 2018, como se ha señalado, el Tribunal Superior de Justicia de
Cantabria estimó las pretensiones del Ayuntamiento de Marina de Cudeyo planteadas en el recurso
contencioso-administrativo que presentó en relación con la revocación de la subvención. El Tribunal
reconoció su derecho a percibir la subvención, así como los intereses legales correspondientes,
fundamentado en que la Orden HAC/50/2015, de 22 de diciembre de 2015, no establecía un
precepto específico para la selección de los aspirantes, otorgando dicha competencia a las
entidades beneficiarias, para las que sólo se establecía la obligación de comunicación al Servicio
Cántabro de Empleo.
II.2.7. AYUNTAMIENTO DE MEDIO CUDEYO
Sistema de control interno
Esta entidad tenía implantado un sistema de fiscalización previa limitada de requisitos básicos en el
ejercicio fiscalizado, extendiéndose el ámbito de las comprobaciones a la adecuación y suficiencia
de crédito y a la competencia del órgano gestor del gasto.
Esta configuración del sistema de fiscalización previa de requisitos básicos debería haberse
complementado en los términos establecidos en el artículo 219.2 del TRLRHL, que establece que
deben ser objeto de comprobación, junto con la adecuación y suficiencia de crédito y la
competencia del órgano gestor del gasto, “aquellos otros extremos que, por su trascendencia en el
proceso de gestión, se determinen por el Pleno a propuesta del presidente”, previsión que no ha
sido cumplida por el Ayuntamiento en su regulación.
No se realizaron actuaciones de control financiero en el ejercicio 2016, según prevé el artículo 220
del TRLRHL, sin que existiera, por tanto, un control posterior de elementos que no eran objeto de
control por el sistema de fiscalización previa, ni un control de eficacia o eficiencia, lo que se traduce
en un sistema de control interno insuficiente en el que no se podía comprobar si se cumplían los
principios de buena gestión financiera (eficiencia, eficacia y economía) en la gestión de la entidad.
Análisis de los expedientes
El órgano de Intervención del Ayuntamiento de Medio Cudeyo remitió la información prevista en el
artículo 218.3 TRLRHL, correspondiente al ejercicio 2016, el 27 de abril de 2017, por tanto, dentro
del plazo previsto en la Instrucción del Tribunal de Cuentas de 30 de junio de 2015.
La información enviada consistió en certificar la inexistencia de expedientes tramitados con omisión
de fiscalización, así como en informar de ocho acuerdos adoptados en contra de lo señalado en el
correspondiente informe de Intervención y de una anomalía en materia de ingreso de importe
inferior a 50.000 euros.