INFORME nº 1297 de 2018 de Tribunal de Cuentas, 29-11-2018
| Fecha | 29 Noviembre 2018 |
| Emisor | Tribunal de Cuentas |
TRIBUNAL DE CUENTAS
Nº 1.297
INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LA ACTIVIDAD
ASISTENCIAL DEL INSTITUTO NACIONAL DE
GESTIÓN SANITARIA, EJERCICIO 2016
EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS, en el ejercicio de su función fiscalizadora establecida
en los artículos 2.a), 9 y 21.3.a) de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y a tenor de lo
de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, ha aprobado en sesión de 29 de noviembre
de 2018, el Informe de Fiscalización de la actividad asistencial del Instituto Nacional de
Gestión Sanitaria, ejercicio 2016, y ha acordado su elevación a las Cortes Generales y al
Gobierno, según lo prevenido en el artículo 28.4 de la Ley de Funcionamiento.
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN ................................................................................................................... 11 I.
I.1. INICIATIVA DEL PROCEDIMIENTO FISCALIZADOR .................................................. 11
I.2. ÁMBITOS SUBJETIVO, OBJETIVO Y TEMPORAL ...................................................... 11
I.3. MARCO NORMATIVO ................................................................................................... 12
I.4. OBJETIVOS Y ALCANCE ............................................................................................. 13
I.5. RÉGIMEN JURÍDICO Y PRINCIPALES MAGNITUDES DERIVADAS DE LA
ACTIVIDAD ASISTENCIAL DEL INSTITUTO NACIONAL DE GESTIÓN SANITARIA ............ 15
I.5.1. Organización y funciones del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria ............. 15
I.5.2. Magnitudes más significativas del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria ..... 16
I.5.3. Contenido de la actividad asistencial del Instituto Nacional de Gestión
Sanitaria ............................................................................................................................... 17
I.6. TRÁMITE DE ALEGACIONES ....................................................................................... 19
RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN .............................................................................. 20 II.
II.1. PROCEDIMIENTOS DE GESTIÓN Y CONTROL SOBRE LA ACTIVIDAD
ASISTENCIAL DEL INSTITUTO NACIONAL DE GESTIÓN SANITARIA ................................ 20
II.1.1. La actividad asistencial del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria ................. 20
II.1.2. Contratos para la prestación de servicios de asistencia sanitaria suscritos
por el Instituto Nacional de Gestión Sanitaria ................................................................... 29
II.2. PROCEDIMIENTOS DE GESTIÓN, FACTURACIÓN Y REVISIÓN DE LAS
PRESTACIONES FARMACÉUTICAS ...................................................................................... 45
II.2.1. Las prestaciones farmacéuticas dispensadas a través de oficinas de
farmacia ................................................................................................................................ 45
II.2.2. Las prestaciones farmacéuticas dispensadas por los Hospitales
Universitario de Ceuta y Comarcal de Melilla .................................................................... 49
II.2.3. Aplicaciones informáticas para la gestión de la dispensación de los
medicamentos ..................................................................................................................... 57
II.3. PROCEDIMIENTOS DE FACTURACIÓN DEL INSTITUTO NACIONAL DE
GESTIÓN SANITARIA A LAS PERSONAS SIN DERECHO A LA ASISTENCIA
SANITARIA Y OTRAS OBLIGADAS A SU PAGO ................................................................... 59
II.3.1. Consideraciones generales .................................................................................. 59
II.3.2. Impacto económico de la actividad asistencial dispensada a extranjeros no
residentes ............................................................................................................................ 60
II.3.3. Facturación de asistencia sanitaria dispensada por el Instituto Nacional de
Gestión Sanitaria ................................................................................................................. 62
II.3.4. Facturación emitida por el Centro Nacional de Dosimetría y Protección
Radiológica .......................................................................................................................... 69
II.4. TRATAMIENTO DE LOS RESIDUOS GENERADOS EN EL HOSPITAL
UNIVERSITARIO DE CEUTA Y EN EL HOSPITAL COMARCAL DE MELILLA ...................... 72
II.4.1. Consideraciones generales .................................................................................. 72
II.4.2. Gestión de los residuos sanitarios de los Hospitales Universitario de Ceuta
y Comarcal de Melilla .......................................................................................................... 72
II.4.3. Deficiencias detectadas en la gestión de los residuos sanitarios en el
Hospital Universitario de Ceuta y el Hospital Comarcal de Melilla .................................. 73
II.5. CUESTIONES RELACIONADAS CON LAS PREVISIONES CONTENIDAS EN LA
LEY 19/2013, DE 9 DE DICIEMBRE, DE TRANSPARENCIA, ACCESO A LA
INFORMACIÓN PÚBLICA Y BUEN GOBIERNO ..................................................................... 76
II.6. CUESTIONES RELACIONADAS CON LAS PREVISIONES CONTENIDAS EN LA
LEY ORGÁNICA 3/2007, DE 22 DE MARZO, PARA LA IGUALDAD EFECTIVA DE
MUJERES Y HOMBRES .......................................................................................................... 78
CONCLUSIONES .............................................................................................................. 78 III.
III.1. CONCLUSIONES SOBRE LOS PROCEDIMIENTOS DE GESTIÓN Y CONTROL
SOBRE LA ACTIVIDAD ASISTENCIAL DEL INSTITUTO NACIONAL DE GESTIÓN
SANITARIA ............................................................................................................................... 78
III.2. CONCLUSIONES SOBRE LOS PROCEDIMIENTOS DE GESTIÓN,
FACTURACIÓN Y REVISIÓN DE LAS PRESTACIONES FARMACÉUTICAS ........................ 82
III.3. CONCLUSIONES SOBRE LOS PROCEDIMIENTOS DE FACTURACIÓN DEL
INSTITUTO NACIONAL DE GESTIÓN SANITARIA A LAS PERSONAS SIN DERECHO A
LA ASISTENCIA SANITARIA Y OTRAS OBLIGADAS A SU PAGO ....................................... 85
III.4. CONCLUSIONES SOBRE EL TRATAMIENTO DE LOS RESIDUOS GENERADOS
EN EL HOSPITAL UNIVERSITARIO DE CEUTA Y EN EL HOSPITAL COMARCAL DE
MELILLA ................................................................................................................................... 88
III.5. CONCLUSIONES SOBRE LAS CUESTIONES RELACIONADAS CON LAS
PREVISIONES CONTENIDAS EN LA LEY 19/2013, DE 9 DE DICIEMBRE, DE
TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Y BUEN GOBIERNO ............ 88
RECOMENDACIONES ...................................................................................................... 89 IV.
ANEXOS ...................................................................................................................................... 91
ALEGACIONES FORMULADAS
RELACIÓN DE ABREVIATURAS, SÍMBOLOS, SIGLAS Y ACRÓNIMOS
AEAT Agencia Estatal de Administración Tributaria
CETI Centro de Estancia Temporal de Inmigrantes
CGCOF Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos
CNDPR Centro Nacional de Dosimetría y Protección Radiológica
COF Colegios Oficiales de Farmacéuticos
INGESA Instituto Nacional de Gestión Sanitaria
INSALUD Instituto Nacional de la Salud
INSS Instituto Nacional de la Seguridad Social
PCAP Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares
PET-TC Tomografía por emisión de positrones y tomografía computarizada
PPT Pliegos de Prescripciones Técnicas
SIFCO Sistema de Información del Fondo de Cohesión
SNS Sistema Nacional de Salud
TAC Tomografía axial computarizada
que se
aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público
TRLGSS Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se
RELACIÓN DE CUADROS
CUADRO N.º 1 OBLIGACIONES RECONOCIDAS NETAS ..................................................... 16
CUADRO N.º 2 TIPOS DE CONTRATO Y PROCEDIMIENTOS DE ADJUDICACIÓN
UTILIZADOS ................................................................................................... 17
CUADRO N.º 3 ASISTENCIAS PRESTADAS EN EL HOSPITAL UNIVERSITARIO DE
CEUTA Y EN EL HOSPITAL COMARCAL DE MELILLA ................................ 18
CUADRO N.º 4 ASISTENCIAS A MENORES NO ASEGURADOS EN EL ÁREA SANITARIA
DE MELILLA ................................................................................................... 25
CUADRO N.º 5 COMPARACIÓN DE PRECIOS ENTRE CONTRATOS .................................. 32
CUADRO N.º 6 CONTRATOS ADJUDICADOS PARA PROCESOS DE NEUROCIRUGÍA
DE ESPALDA ................................................................................................. 33
CUADRO N.º 7 CONTRATOS ADJUDICADOS PARA PRUEBAS E INFORMES DE
ELECTROMIOGRAFÍAS. ................................................................................ 34
CUADRO N.º 8 CONTRATOS ADJUDICADOS PARA PROCESOS DE HEMODINÁMICA ..... 34
CUADRO N.º 9 INCUMPLIMIENTOS DEL CONTRATO EN RELACIÓN CON LA
REALIZACIÓN DE RESONANCIAS MAGNÉTICAS ....................................... 38
CUADRO N.º 10 RIESGO DE EXCESO DE FACTURACIÓN EN RESONANCIAS
MAGNÉTICAS ................................................................................................ 40
CUADRO N.º 11 INCUMPLIMIENTOS DEL CONTRATO EN RELACIÓN CON LA
REALIZACIÓN DE TAC .................................................................................. 42
CUADRO N.º 12 RIESGO DE EXCESO DE FACTURACIÓN EN TAC ...................................... 43
CUADRO N.º 13 IMPORTES FACTURADOS EN RELACIÓN CON EL SERVICIO DE
REALIZACIÓN DE TÉCNICAS DE DIAGNÓSTICO POR IMAGEN ................ 44
CUADRO N.º 14 LIQUIDACIÓN DE LOS COLEGIOS OFICIALES DE FARMACÉUTICOS ....... 45
CUADRO N.º 15 FACTURACIÓN PRESENTADA POR LOS COLEGIOS OFICIALES DE
FARMACÉUTICOS ......................................................................................... 48
CUADRO N.º 16 ACUERDOS MARCO VIGENTES A 31 DE DICIEMBRE DE 2016 ................. 50
CUADRO N.º 17 ADQUISICIONES DE MEDICAMENTOS POR LAS GERENCIAS DE
ATENCIÓN SANITARIA .................................................................................. 50
CUADRO N.º 18 IMPORTE DE LOS CONTRASTES ENTREGADOS POR EL HOSPITAL
COMARCAL DE MELILLA A LOS PACIENTES .............................................. 55
CUADRO N.º 19 EVOLUCIÓN DEL COSTE ECONÓMICO DE LAS ASISTENCIAS A
EXTRANJEROS SIN COBERTURA POR EL SNS ......................................... 61
CUADRO N.º 20 INGRESOS POR PRESTACIONES DISPENSADAS A USUARIOS CUYA
ASISTENCIA SANITARIA NO ESTÁ A CARGO DEL INGESA ....................... 64
CUADRO N.º 21 IMPORTES DE LAS ASISTENCIAS PRESTADAS POR EL INGESA EN
VIRTUD DE LOS REGLAMENTOS COMUNITARIOS DE SEGURIDAD
SOCIAL ........................................................................................................... 67
CUADRO N.º 22 IMPORTE DE LAS DEUDAS PENDIENTES DE COBRO POR EL CNDPR .... 70
CUADRO N.º 23 VOLUMEN DE RESIDUOS RECOGIDOS EN LAS ÁREAS SANITARIAS DE
CEUTA Y MELILLA ......................................................................................... 75
Actividad asistencial del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria, ejercicio 2016 11
INTRODUCCIÓN I.
I.1. INICIATIVA DEL PROCEDIMIENTO FISCALIZADOR
El Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de las funciones atribuidas por el artículo 2.a) de la Ley
Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas, y en cumplimiento del Programa de
Fiscalizaciones del Tribunal de Cuentas para el año 2017, aprobado por su Pleno en sesión de 22
de diciembre de 2016, ha realizado, a iniciativa propia, la “Fiscalización de la actividad asistencial
del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria, ejercicio 2016”.
Posteriormente, en el ejercicio de las competencias que le atribuye el artículo 3.b) de la Ley 7/1988,
de 5 de abril, de funcionamiento del Tribunal de Cuentas, el Pleno de este Tribunal aprobó, en su
sesión de 28 de septiembre de 2017, el inicio de esta fiscalización, aprobando asimismo las
Directrices Técnicas de la misma en su sesión de 21 de diciembre de 2017. La circunstancia
anterior motivó que la presente fiscalización se incorporara al Programa de Fiscalizaciones del
Tribunal de Cuentas para el año 2018, aprobado por su Pleno en sesión de 21 de diciembre de
2017.
La actividad asistencial general del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria (INGESA) no ha sido
objeto de fiscalización por el Tribunal de Cuentas, ni antes ni después de los últimos traspasos a
las Comunidades Autónomas de las funciones y servicios del antiguo Instituto Nacional de la Salud
(INSALUD), los cuales tuvieron efectividad a partir de 1 de enero de 20021. Únicamente se
efectuaron fiscalizaciones sobre determinadas áreas, como el Informe de Fiscalización sobre la
gestión de las unidades de diagnóstico por imagen en el INSALUD, aprobado por el Pleno el 24 de
octubre de 1996, el Informe de Fiscalización sobre el sistema de información de la gestión
hospitalaria del INSALUD, con especial referencia al conjunto mínimo básico de datos (CMBD),
aprobado por el Pleno el 19 de marzo de 1997, el Informe de Fiscalización sobre la contratación
celebrada o en vigor en 1999 y 2000 de las adquisiciones de medicamentos y productos
farmacéuticos en una muestra de hospitales de titularidad pública del Sistema Nacional de Salud,
aprobado por el Pleno el 30 de abril de 2003, o el Informe de fiscalización de la gestión de las
prestaciones de asistencia sanitaria derivadas de la aplicación de los Reglamentos Comunitarios y
Convenios Internacionales, aprobado por el Pleno del Tribunal de Cuentas el 29 de marzo de 2012.
Junto a lo anterior, han motivado la realización de la presente actuación fiscalizadora los siguientes
factores: el importe de las obligaciones reconocidas netas por el INGESA en su presupuesto; el
número de personas atendidas, durante el ejercicio 2016, por el INGESA en los distintos centros de
atención primaria y de atención especializada de las Ciudades Autónomas Ceuta y Melilla; y el
volumen de ingresos obtenidos por el INGESA por los distintos conceptos a los que se refiere la
Disposición adicional décima del Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se
I.2. ÁMBITOS SUBJETIVO, OBJETIVO Y TEMPORAL
La fiscalización se refiere, en su ámbito subjetivo, al INGESA, Entidad Gestora de la Seguridad
Social adscrita al Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad2, a la que, de acuerdo con el
Por su parte, el ámbito objetivo de la fiscalización está integrado por los servicios de asistencia
sanitaria prestados por el INGESA, principalmente los correspondientes a atención primaria,
atención especializada, atención de urgencia, prestaciones farmacéuticas y ortoprotésicas, así
como las prestaciones de transporte sanitario, todos ellos gestionados a través de las Direcciones
1 En el Anexo nº 1 se relacionan los reales decretos de traspaso de funciones.
2 Actualmente Ministerio de Sanidad, Consumo y Bienestar Social, de acuerdo con lo dispuesto en el Real Decreto
355/2018, de 6 de junio, por el que se reestructuran los departamentos ministeriales.
12 Tribunal de Cuentas
Territoriales del INGESA en Ceuta y Melilla, y la actividad desarrollada por el Centro Nacional de
Dosimetría y Protección Radiológica (CNDPR).
En cuanto a su ámbito temporal, las actuaciones fiscalizadoras se han referido a las prestaciones
otorgadas durante el ejercicio 2016 por los centros de Atención Primaria y Atención Especializada
de las Direcciones Territoriales del INGESA en Ceuta y Melilla, y la actividad desarrollada por el
CNDPR.
Sin perjuicio de lo anterior, se han analizado la información necesaria y los hechos anteriores y
posteriores a dicho ejercicio cuando se ha considerado oportuno para el cumplimiento de los
objetivos fijados en esta fiscalización.
I.3. MARCO NORMATIVO
El marco legislativo aplicable a la actividad asistencial prestada por el INGESA durante el período
fiscalizado ha estado constituido principalmente por las siguientes disposiciones:
1. Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad.
2. Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud.
3. Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados.
4. Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública.
5. Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido
6. Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de
7. Real Decreto 840/2002, de 2 de agosto, por el que se modifica y desarrolla la estructura
orgánica básica del Ministerio de Sanidad y Consumo4.
8. Real Decreto 1746/2003, de 19 de diciembre, por el que se regula la organización de los
servicios periféricos del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria y la composición de los órganos
de participación en el control y vigilancia de la gestión.
9. Real Decreto 1207/2006, de 20 de octubre, por el que se regula la gestión del Fondo de
cohesión sanitaria.
10. Real Decreto-ley 8/2010, de 20 de mayo, por el que se adoptan medidas extraordinarias para la
reducción del déficit público.
11. Real Decreto 200/2012, de 23 de enero, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica
del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, y se modifica el Real Decreto
1887/2011, de 30 de diciembre, por el que se establece la estructura orgánica básica de los
departamentos ministeriales.
12. Real Decreto 343/2012, de 10 de febrero, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica
del Ministerio de Empleo y Seguridad Social5.
3 Esta norma ha sido derogada por la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se
transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y
2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, que entró en vigor el 9 de marzo de 2018.
4 Derogado por el Real Decreto 1087/2003, de 29 de agosto, por el que se establece la estructura orgánica del Ministerio
de Sanidad y Consumo.
Actividad asistencial del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria, ejercicio 2016 13
13. Real Decreto 576/2013, de 26 de julio, por el que se establecen los requisitos básicos del
convenio especial de prestación de asistencia sanitaria a personas que no tengan la condición
de aseguradas ni de beneficiarias del Sistema Nacional de Salud y se modifica el Real Decreto
1192/2012, de 3 de agosto, por el que se regula la condición de asegurado y de beneficiario a
efectos de la asistencia sanitaria en España, con cargo a fondos públicos, a través del Sistema
Nacional de Salud.
14. Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad
del Sistema Nacional de Salud y mejorar la calidad y seguridad de sus prestaciones.
15. Orden SSI/1075/2014, de 16 de junio, de declaración de medicamentos como bienes de
contratación centralizada.
16. Orden SSI/1076/2014, de 16 de junio, de declaración de productos sanitarios como bienes de
contratación centralizada.
17. Resolución de 19 de julio de 2013, del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria, sobre revisión de
precios a aplicar por los centros sanitarios del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria en Ceuta y
Melilla, por las asistencias prestadas en los supuestos cuyo importe ha de reclamarse a los
terceros obligados al pago o a los usuarios sin derecho a la asistencia sanitaria de la Seguridad
Social, así como por los servicios prestados por el Centro Nacional de Dosimetría y por la
reproducción de documentos de la biblioteca de la entidad gestora, modificada por la
Resolución de 25 de enero de 2018.
18. Reglamento (CE) nº 883/2004, de 29 de abril de 2004, sobre coordinación de los sistemas de
seguridad social, Reglamento (CE) nº 987/2009, de 16 de septiembre de 2009, por el que se
1231/2010, de 24 de noviembre de 2010, por el que se amplía la aplicación de los anteriores
Reglamentos a los nacionales de terceros países que, debido únicamente a su nacionalidad, no
estén cubiertos por los mismos.
19. Convenio sobre Seguridad Social entre España y el Reino de Marruecos, de 8 de noviembre de
1979, modificado por el Protocolo Adicional al Convenio, de 27 de enero de 1998, y Acuerdo
administrativo y Protocolo Adicional al Convenio sobre Seguridad Social hispano-marroquí, de 8
de febrero de 1984.
I.4. OBJETIVOS Y ALCANCE
El Tribunal de Cuentas ha realizado una fiscalización operativa o de gestión y de cumplimiento, de
acuerdo con la clasificación contenida en la norma 6, apartado de Normas Técnicas, de las Normas
de Fiscalización del Tribunal de Cuentas, aprobadas por su Pleno en sesión de 23 de diciembre de
2013. La fiscalización se ha centrado, principalmente, en aquellas áreas de actuación en las que
las propuestas de mejora de la gestión se consideran de implantación prioritaria para las entidades
de la Seguridad Social.
De acuerdo con las Directrices Técnicas aprobadas por el Pleno del Tribunal de Cuentas en sesión
de 21 de diciembre de 2017, en la fiscalización se ha comprobado que la actividad asistencial
prestada por el INGESA se ha realizado de acuerdo con las normas que son de aplicación y con los
principios de eficiencia y economía. En particular, los objetivos de esta fiscalización han sido los
siguientes:
5 Este Real Decreto ha sido derogado por el Real Decreto 703/2017, de 7 de julio, por el que se desarrolla la estructura
orgánica básica del Ministerio de Empleo y Seguridad Social y se modifica el Real Decreto 424/2016, de 11 de
noviembre, por el que se establece la estructura orgánica básica de los departamentos ministeriales, con efectos 8 de
julio de 2017.
14 Tribunal de Cuentas
1. Analizar los procedimientos de gestión y control sobre la actividad asistencial desarrollada por
el Instituto Nacional de Gestión Sanitaria para verificar que los mismos se realizan conforme a
la normativa vigente y a los principios de eficiencia y economía.
2. Verificar que los procedimientos de gestión, facturación y revisión de las prestaciones
farmacéuticas, tanto las otorgadas mediante recetas médicas como las dispensadas en los
centros hospitalarios, son acordes a la normativa vigente y a los principios de eficiencia y
economía.
3. Analizar, desde la perspectiva del cumplimiento de los principios de legalidad y buena gestión,
los procedimientos de facturación del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria a las personas sin
derecho a la asistencia sanitaria y otras obligadas a su pago.
4. Verificar el correcto tratamiento de los residuos generados en el Hospital Universitario de
Ceuta y en el Hospital Comarcal de Melilla, de acuerdo con la normativa vigente en materia de
sostenibilidad ambiental.
Asimismo, en las Directrices Técnicas se estableció que se abordarían las cuestiones relacionadas
con el cumplimiento de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de
mujeres y hombres, en el supuesto de que tuvieran relación con los objetivos de la fiscalización,
circunstancia que como se indica posteriormente en el presente informe, no ha tenido lugar. Y la
diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, las cuales, también
como se indica posteriormente, han sido abordadas.
Para el cumplimiento de estos objetivos se han utilizado los procedimientos habituales y
específicos para cada una de las diferentes áreas de fiscalización, que han quedado plasmados en
los correspondientes programas de trabajo, dirigidos a la obtención de evidencias adecuadas y
suficientes sobre la actividad asistencial prestada por el INGESA.
La obtención de los datos, así como las comprobaciones y verificaciones, se han realizado en los
Servicios Centrales del INGESA en Madrid, en los diferentes servicios del Hospital Universitario de
Ceuta y del Hospital Comarcal de Melilla (urgencias, admisión, consultas externas, entre otros), y
en los centros de salud y consultorios, a través de la revisión de la documentación correspondiente
(fundamentalmente, análisis de bases de datos, manuales de procedimiento, conciertos y
contratos, expedientes, recetas médicas e inventario de bienes), y a través de la realización de
entrevistas con los responsables de las principales áreas relacionadas con los objetivos de la
fiscalización.
También se han realizado trabajos de fiscalización en la sede del CNDPR, situada en Valencia.
El INGESA ha rendido a este Tribunal las cuentas anuales correspondientes al ejercicio 2016 en el
plazo legalmente establecido. Asimismo, ha prestado su colaboración con el Tribunal de Cuentas
en el desarrollo de la fiscalización.
La presente fiscalización se ha realizado de acuerdo con las ya mencionadas Normas de
Fiscalización del Tribunal de Cuentas, aprobadas por su Pleno en sesión de 23 de diciembre de
2013, y en congruencia con los Principios Fundamentales de la Fiscalización Operativa de las
Instituciones de Control Externo (ISSAI-ES-300), y con el Manual de Fiscalización Operativa o de
Gestión, aprobado por el Pleno del Tribunal de Cuentas en sesión de 30 de abril de 2015.
Actividad asistencial del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria, ejercicio 2016 15
I.5. RÉGIMEN JURÍDICO Y PRINCIPALES MAGNITUDES DERIVADAS DE LA ACTIVIDAD
ASISTENCIAL DEL INSTITUTO NACIONAL DE GESTIÓN SANITARIA
I.5.1. Organización y funciones del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria
Una vez culminado el proceso de traspaso de las funciones y servicios del INSALUD a todas las
Comunidades Autónomas, el Real Decreto 840/2002, de 2 de agosto, por el que se modifica y
desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Sanidad y Consumo, dispuso en su
artículo 15 que el INSALUD pasara a denominarse INGESA, conservando el régimen jurídico,
económico, presupuestario y patrimonial y la misma personalidad jurídica y naturaleza de Entidad
Gestora de la Seguridad Social.
En virtud de lo dispuesto en el precitado Real Decreto 840/2002, de 2 de agosto, al INGESA le
corresponden la gestión de los derechos y obligaciones del extinto INSALUD, las prestaciones
sanitarias en el ámbito de las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla y la realización de otras
actividades necesarias para el normal funcionamiento de sus servicios, en el marco de lo dispuesto
La Presidencia del INGESA le corresponde a la Secretaría General de Sanidad y Consumo,
teniendo encomendada la Dirección del INGESA, con nivel orgánico de Subdirección General, la
dirección y gestión ordinaria del Instituto, así como el ejercicio de las facultades atribuidas a los
Directores de las Entidades Gestoras de la Seguridad Social.
por el que se regula la organización de los servicios periféricos del Instituto Nacional de Gestión
Sanitaria y la composición de los órganos de participación en el control y vigilancia de la gestión,
estando compuesta por dos Direcciones Territoriales y dos Gerencias de Atención Sanitaria en las
Ciudades Autónomas de Ceuta y de Melilla, que dependen orgánicamente de su respectiva
Dirección Territorial, y funcionalmente de los Servicios Centrales del INGESA, encargándose de la
gestión de los servicios sanitarios prestados en los centros de Atención Primaria y de Atención
Especializada en ambas Ciudades Autónomas.
En lo que atañe al control y vigilancia de la gestión del INGESA, la misma se lleva a cabo por el
Consejo de Participación6 y por las Comisiones Ejecutivas Territoriales7, también de acuerdo con lo
adscrito al INGESA.
Por otra parte, de conformidad con lo establecido en el artículo 10.4 del Real Decreto 200/2012, de
23 de enero, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Sanidad,
Servicios Sociales e Igualdad y se modifica el Real Decreto 1887/2011, de 30 de diciembre, por el
que se establece la estructura orgánica básica de los departamentos ministeriales, el INGESA se
adscribe al citado Ministerio a través de la Dirección General de Cartera Básica de Servicios del
Sistema Nacional de Salud y Farmacia, de la Secretaría General de Sanidad y Consumo8.
6 El Consejo de Participación es el órgano a través del cual se realiza la participación de los usuarios y consumidores,
trabajadores, empresarios y Administraciones Públicas en el control y vigilancia de la gestión del INGESA. Está integrado
por seis representantes de las organizaciones sindicales; seis de las organizaciones empresariales; un representante de
las organizaciones de consumidores y usuarios, designado por el Consejo de Consumidores y Usuarios y seis en
representación de las Administraciones Públicas. El Presidente del Consejo de Participación es el Presidente del
INGESA.
7 Las Comisiones Ejecutivas Territoriales son los órganos a través de los cuales se realiza la participación de los usuarios
y consumidores, trabajadores, empresarios y Administraciones Públicas en el control y vigilancia de la gestión en el
ámbito de las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla. Están integradas por tres vocales en representación de las
organizaciones sindicales, tres de las organizaciones empresariales, un representante de las organizaciones de
consumidores y usuarios y tres en representación de las Administraciones Públicas. El Presidente es el respectivo
Director Territorial de cada Ciudad Autónoma.
8 El artículo 9.4 del Real Decreto 485/2017, de 12 de mayo, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del
Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, se refiere a la adscripción del INGESA en los mismos términos.
16 Tribunal de Cuentas
I.5.2. Magnitudes más significativas del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria
El importe de las obligaciones reconocidas netas del presupuesto del INGESA correspondientes a
los ejercicios 2015 y 2016 aparece reflejado en el cuadro siguiente:
CUADRO N.º 1
OBLIGACIONES RECONOCIDAS NETAS
Ejercicios 2015 Y 2016
(Euros)
Capítulos Ejercicio 2015 Ejercicio 2016 Variación
Importe % Importe % %
GASTOS DE PERSONAL 125.864.906,05 52,77
131.784.437,24
55,63 4,70
GASTOS CORRIENTES EN BIENES Y SERVICIOS 70.637.469,65 29,61
63.008.126,64
26,59 -10,80
GASTOS FINANCIEROS 5.149,50 0,00
259,87
0,00 -94,95
TRANSFERENCIAS CORRIENTES 35.795.580,30 15,01
36.430.776,97
15,38 1,77
INVERSIONES REALES 6.041.961,68 2,53
5.488.597,62
2,32 -9,16
ACTIVOS FINANCIEROS 182.053,30 0,08
193.327,25
0,08 6,19
TOTAL 238.527.120,48 100,00
236.905.525,59
100,00 -0,68
Fuente: Cuentas anuales rendidas por el INGESA al Tribunal.
Como se desprende del cuadro anterior, el 55,63% de las obligaciones reconocidas netas en el
ejercicio 2016 correspondió a los gastos de personal del INGESA. El siguiente capítulo
presupuestario por orden de importancia relativa es el correspondiente a gastos corrientes en
bienes y servicios (26,60% del total durante el ejercicio 2016), dentro del cual destaca la partida
correspondiente a las prestaciones farmacéuticas dispensadas por el Hospital Universitario de
Ceuta y el Hospital Comarcal de Melilla (26,43% del capítulo), mientras que los gastos derivados de
los conciertos en materia sanitaria formalizados por el INGESA supusieron el 17,53% del mismo.
Por último, destacan las transferencias corrientes (15,38% del total de obligaciones reconocidas
durante 2016), la mayoría de las cuales corresponde a gastos de farmacia derivados de la
expedición de recetas médicas a los beneficiarios del sistema de Seguridad Social (representaron
el 79,20% de las obligaciones imputadas al Capítulo IV).
Esta norma estuvo en vigor durante el período fiscalizado, si bien desde el 25 de agosto de 2018 se aplica el artículo 6.5
del Real Decreto 1047/2018, de 24 de agosto, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de
Sanidad, Consumo y Bienestar Social, el cual se refiere a esta adscripción en los mismos términos que el Real Decreto
485/2017.
Actividad asistencial del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria, ejercicio 2016 17
El cuadro siguiente incluye los tipos de contratos y procedimientos relativos a las adjudicaciones
efectuadas por el INGESA durante el ejercicio 2016:
CUADRO N.º 2
TIPOS DE CONTRATO Y PROCEDIMIENTOS DE ADJUDICACIÓN UTILIZADOS
Ejercicio 2016
(Euros)
Tipo de contrato Procedimiento
Abierto Procedimiento
Negociado Adjudicación
Directa Otros Procedimientos
de Adjudicación TOTAL %
OBRAS 0,00 0,00 659.545,12 0,00 659.545,12 5,47
SUMINISTRO 2.818.941,43 355.375,17 1.019.577,68 2.876.363,00 7.070.257,28 58,63
GESTIÓN DE
SERVICIOS
PÚBLICOS
0,00 0,00 1.760,00 0,00 1.760,00 0,01
SERVICIOS 1.660.034,97 598.347,88 2.058.976,39 0,00 4.317.359,24 35,80
OTROS 0,00 0,00 10.802,41 0,00 10.802,41 0,09
TOTAL
4.478.976,40
953.723,05
3.750.661,60
2.876.363,00
12.059.724,05
100,00
Fuente: Cuentas anuales rendidas por el INGESA al Tribunal.
Como se desprende del cuadro anterior, los contratos adjudicados mediante procedimiento abierto
representaron el 37,14% del importe total, siguiéndole por orden de importancia los contratos
menores (31,10%), y los contratos suscritos en virtud de Acuerdos Marco (23,85%) para la
adquisición de medicamentos y productos sanitarios (corresponden únicamente a la Gerencia de
Atención Sanitaria de Melilla). En último lugar, los contratos adjudicados por procedimiento
negociado suponen el 7,91% del importe total.
Atendiendo al tipo de contrato, el 58,63% corresponde a contratos de suministro, el 35,80% a
contratos de servicios, y el 5,47% a contratos de obras.
I.5.3. Contenido de la actividad asistencial del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria
I.5.3.1. ATENCIÓN PRIMARIA Y ATENCIÓN ESPECIALIZADA
Según se desprende de la Memoria de gestión del INGESA, la población protegida en el año 2016
en las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla en Atención Primaria ascendió a 147.704 personas,
de las que 76.121 personas correspondían a la Ciudad Autónoma de Ceuta y 71.583 personas a la
Ciudad Autónoma Melilla.
A finales del ejercicio 2016 se encontraban en funcionamiento siete centros de salud (tres en la
Ciudad Autónoma de Ceuta y cuatro en la Ciudad Autónoma de Melilla) y un consultorio en la
Ciudad Autónoma de Ceuta, así como otras diez unidades de apoyo (cinco en cada una de las dos
Ciudades Autónomas) y seis dispositivos de atención de urgencias-emergencias (tres en cada una
de las dos ciudades), además del servicio de urgencias 061 para atención a la población protegida.
El número de consultas en los servicios de atención primaria ascendió en el ejercicio 2016 a
1.083.321. Adicionalmente, se efectuaron 123.830 atenciones en las unidades de apoyo9, 64.462
actuaciones de los servicios de urgencias-emergencias y 37.030 llamadas al servicio de urgencias
061, de las que un 65,41% fueron llamadas de demanda asistencial.
En el Área de atención especializada, la población de referencia utilizada por el INGESA en el
ejercicio 2016 procedía de la revisión del padrón municipal a 1 de enero de 2015, lo que supuso un
9 No se han tenido en cuenta los datos correspondientes a consultas efectuadas en los Servicios de Atención a la Mujer.
18 Tribunal de Cuentas
total de 84.263 personas en la Ciudad Autónoma de Ceuta y 85.584 personas en la Ciudad
Autónoma de Melilla.
El Hospital Universitario de Ceuta y el Hospital Comarcal de Melilla dependen de las
correspondientes Gerencias de Atención Sanitaria, con sus carteras de servicios de especialidades
médicas.
Los resultados más significativos de la actividad asistencial desarrollada por los dos centros
hospitalarios se detallan en el siguiente cuadro:
CUADRO N.º 3
ASISTENCIAS PRESTADAS EN EL HOSPITAL UNIVERSITARIO DE CEUTA Y EN EL
HOSPITAL COMARCAL DE MELILLA
Ejercicio 2016
Tipo actividad Ceuta Melilla Total
INGRESOS TOTALES 7.146 7.830
14.976
INGRESOS EXTRANJEROS
245
2.710
2.955
ESTANCIAS
36.657
43.766
80.423
INTERVENCIONES QUIRÚRGICAS
3.411
3.581
6.992
PROCEDIMIENTOS FUERA DE QUIRÓFANO 880
2.215
3.095
CONSULTAS 102.954
104.547
207.501
PARTOS 1.479
2.946
4.425
PARTOS EXTRANJEROS 417
1.772
2.189
URGENCIAS
71.807
63.785
135.592
URGENCIAS EXTRANJEROS
4.252
11.459
15.711
Fuente: Memoria de gestión del INGESA del ejercicio 2016 y Sistema de Información de Atención
Especializada del INGESA
La asistencia sanitaria prestada a extranjeros se refiere a la población no registrada ni autorizada
como residente en España.
I.5.3.2. CONCIERTOS SUSCRITOS POR EL INSTITUTO NACIONAL DE GESTIÓN
SANITARIA10
El INGESA tiene concertada la realización de distintas pruebas médicas y servicios de transporte
sanitario con medios externos, bien por no contar con medios propios suficientes para ello, o bien
por la propia naturaleza de las pruebas y servicios a realizar.
En el ejercicio 2016 se concertaron 17 medios de transporte sanitario (once en la Ciudad Autónoma
de Ceuta y seis en la Ciudad Autónoma de Melilla), cuyo objeto es el traslado de pacientes (seis
vehículos colectivos, cinco ambulancias asistenciales, cuatro ambulancias no asistenciales, un
helicóptero sanitario y un avión ambulancia).
El INGESA también formalizó conciertos correspondientes a la prestación de catorce servicios de
medios diagnósticos y terapéuticos (en ocasiones un mismo concierto incluía varios servicios) en
ambas Ciudades Autónomas, que estuvieron vigentes durante el ejercicio 2016.
El importe imputado al presupuesto de gastos del ejercicio 2016 correspondiente a conciertos
ascendió a 11.756.317,84 euros, de los que 11.042.858,94 euros se imputaron al artículo 25
10 Los datos de este subepígrafe han sido obtenidos de la Memoria de gestión y de las Cuentas Anuales del INGESA del
ejercicio 2016.
Actividad asistencial del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria, ejercicio 2016 19
“Asistencia sanitaria con medios ajenos” y 713.458,90 euros al artículo 22 “Material, suministros y
otros”.
I.5.3.3. PRESTACIONES FARMACÉUTICAS
Las prestaciones farmacéuticas financiadas por el INGESA son, fundamentalmente, de dos tipos:
1. Las dispensadas por las distintas oficinas de farmacia, a través de recetas médicas, con la
colaboración de los Colegios Oficiales de Farmacéuticos de ambas Ciudades Autónomas.
2. Las dispensadas por los servicios de farmacia del Hospital Universitario de Ceuta y del
Hospital Comarcal de Melilla, a pacientes ingresados y a pacientes ambulantes para las que no
se necesita receta médica, así como las realizadas a pacientes externos donde el médico
especialista prescribe la medicación a través de la receta denominada de uso hospitalario u
orden de dispensación, obteniendo en todos los casos la medicación en el propio centro
hospitalario.
Las obligaciones reconocidas netas imputadas al concepto presupuestario 489 “Farmacia”
ascendieron a 29.880.466,04 euros, suponiendo las obligaciones reconocidas correspondientes al
gasto por receta médica dispensada en las oficinas de farmacia un total de 28.854.602,75 euros.
Por su parte, el gasto por farmacia hospitalaria imputado al Capítulo II del presupuesto de gastos
fue de 16.655.383,62 euros.
La implantación de la receta electrónica en las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla representó
el 75,40% del total de envases dispensados en el ejercicio 2016 (1.729.455 envases), mientras que
el resto de envases fueron prescritos en formato papel (564.389 envases, un 24,60% del total)11.
I.5.3.4. CENTRO NACIONAL DE DOSIMETRÍA Y PROTECCIÓN RADIOLÓGICA
El CNDPR tiene encomendada la lectura y control dosimétrico mensual de los trabajadores
profesionalmente expuestos a las radiaciones ionizantes del Sistema Nacional de Salud (SNS).
Como Unidad Técnica de Protección Radiológica, actúa en las instalaciones de radiodiagnóstico de
los centros sanitarios del INGESA existentes en Ceuta y Melilla y en los centros sanitarios
dependientes del Servicio de Salud de Castilla-La Mancha.
Asimismo, dispone de un laboratorio secundario de metrología de radiaciones ionizantes para la
calibración de equipos de medida de instalaciones radiológicas convencionales e irradiación de
dosímetros en energías de radiografía convencional y mamografía.
En relación a las actuaciones realizadas en el 2016, destaca el número de historias dosimétricas
existentes, que ascendió a 248.815, y el número de pruebas realizadas en el laboratorio de
Metrología, que fueron 1.14512.
I.6. TRÁMITE DE ALEGACIONES
En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 44.1 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de
Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, el Anteproyecto de Informe de esta fiscalización fue
remitido, el 30 de agosto de 2018, a los actuales titulares de la Secretaría General de Sanidad y
Consumo y de la Dirección del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria, así como a quienes fueron
titulares de los mismos durante parte del periodo fiscalizado, para que pudiesen efectuar cuantas
alegaciones estimasen pertinentes y para que presentasen los documentos y justificantes que
considerasen convenientes.
11 Fuente: Memoria de gestión del INGESA del ejercicio 2016.
12 Fuente: Memoria de gestión del INGESA del ejercicio 2016.
20 Tribunal de Cuentas
En el plazo otorgado se han recibido alegaciones del Secretario General de Sanidad y Consumo y
del Director del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria, mientras que el ex-Secretario General de
Sanidad y Consumo ha remitido un escrito en el que señala que no formula alegaciones.
A la vista de las alegaciones, este Tribunal de Cuentas ha efectuado las oportunas modificaciones
en el texto del Informe y, en los casos en que se ha estimado necesario plantear algunas
consideraciones respecto al contenido de las alegaciones, estas se han reflejado mediante notas a
pie de página.
Por último, debe indicarse que no se formulan observaciones o comentarios sobre las alegaciones
que constituyen meras explicaciones en relación con el contenido del Anteproyecto de Informe y
que, por tanto, no implican oposición al mismo, siendo el resultado definitivo de la fiscalización el
expresado en los posteriores apartados de este Informe.
adjuntan al presente Informe de fiscalización.
RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN II.
II.1. PROCEDIMIENTOS DE GESTIÓN Y CONTROL SOBRE LA ACTIVIDAD ASISTENCIAL
DEL INSTITUTO NACIONAL DE GESTIÓN SANITARIA
II.1.1. La actividad asistencial del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria
II.1.1.1. ACTIVIDAD ASISTENCIAL PRESTADA POR EL INGESA
Según se desprende de la información estadística y de gestión aportada por el INGESA, la principal
problemática en su actividad asistencial es el impacto derivado de la atención sanitaria prestada a
población extranjera carente del derecho a la protección de salud. Esta situación tiene su origen en
la elevada demanda asistencial efectuada por la numerosa población “flotante” existente en las
Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla, como consecuencia del carácter fronterizo de ambas
Ciudades.
Este hecho adquiere mayor relevancia debido a que la frontera entre España y el Reino de
Marruecos es la que mayor desnivel económico presentaba en todo el mundo en el año 2016 (el
PIB per cápita de España es ocho veces superior al del Reino de Marruecos)13.
Así, España y el Reino de Marruecos tienen entre sí una desigualdad económica superior a la
existente, a modo de ejemplo, entre los Estados Unidos de América y México, o entre Italia y
Albania, tal y como se refleja en el Anexo nº 2.
El acceso a la sanidad pública en España, tras las modificaciones introducidas por el Real Decreto-
ley 16/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad del Sistema
Nacional de Salud y mejorar la calidad y seguridad de sus prestaciones, se vincula al
reconocimiento de la condición de asegurado o beneficiario, que corresponde al Instituto Nacional
de la Seguridad Social (INSS)14.
13 Fuente: Fondo Monetario Internacional (estadísticas).
14 Desde el 31 de julio de 2018 rige el artículo 3 bis.1 de la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del
Sistema Nacional de Salud, en su redacción dada por el artículo primero.Dos del Real Decreto-ley 7/2018, de 27 de julio,
sobre el acceso universal al Sistema Nacional de Salud, según la cual “El reconocimiento y control del derecho a la
protección de la salud y a la atención sanitaria con cargo a fondos públicos corresponderá al Ministerio de Sanidad,
Consumo y Bienestar Social con la colaboración de las entidades y administraciones públicas imprescindibles para
comprobar la concurrencia de los requisitos a los que se refiere el artículo 3.2, en la forma en que se determine
reglamentariamente”, debiendo tenerse en cuenta que, de acuerdo con la Disposición transitoria segunda del citado Real
Decreto-ley 7/2018, “En tanto que no entre en vigor el reglamento previsto en el artículo 3 bis.1 de la Ley 16/2003, de 28
de mayo, se mantendrán los procedimientos vigentes y las bases de datos existentes antes de la entrada en vigor de
Actividad asistencial del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria, ejercicio 2016 21
Así, durante el ejercicio fiscalizado, el reconocimiento del derecho precisaba de un título jurídico,
obtenido bien mediante la previa vinculación con el sistema de Seguridad Social (trabajador por
cuenta ajena o por cuenta propia, afiliado a la Seguridad Social y en situación de alta o asimilada a
la de alta; pensionista del sistema de la Seguridad Social; perceptor de cualquier otra prestación
periódica de la Seguridad Social; o bien haber agotado la prestación o el subsidio por desempleo y
figurar inscrito en la oficina correspondiente como demandante de empleo) o bien mediante el
reconocimiento expreso a determinados colectivos (beneficiarios de un asegurado; españoles o
nacionales de algún Estado miembro de la Unión Europea, del Espacio Económico Europeo o de
Suiza que residan en España, y los extranjeros titulares de una autorización para residir en territorio
español, siempre que no superen el límite de ingresos determinado reglamentariamente; y
personas que no tengan la condición de asegurado o de beneficiario y que abonen la
correspondiente contraprestación o cuota derivada de la suscripción de un convenio especial)15.
De acuerdo con lo anterior, por tanto, en 2016 quedaban excluidos de este derecho los extranjeros
sin residencia legal en España (población extranjera en situación irregular), con las únicas
salvedades de los “supuestos especiales” legalmente reconocidos. Y es en estas excepciones
recogidas en el artículo 1 del citado Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril, que añadió el artículo
3.ter16 a la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud,
donde se detecta esta problemática para el INGESA. Concretamente, estas excepciones permiten
a extranjeros no registrados ni autorizados como residentes en España el acceso a la asistencia
sanitaria en las siguientes modalidades:
1. De urgencia por enfermedad grave o accidente, cualquiera que sea su causa, hasta la
situación de alta médica.
2. De asistencia al embarazo, parto y postparto.
3. Los extranjeros menores de dieciocho años recibirán asistencia sanitaria en las mismas
condiciones que los españoles.
A causa de lo anterior, la población atendida en los centros sanitarios del INGESA es aquella que
tiene derecho de acuerdo a la norma general, pero también debe considerarse como usuaria
“potencial” a la población transeúnte y no residente en las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla
que se encuentre incluida en alguna de las tres excepciones citadas.
este real decreto-ley”. El citado Real Decreto-ley 7/2018, de 27 de julio, fue sometido a debate y votación de totalidad por
el Congreso de los Diputados en su sesión del día 6 de septiembre de 2018, en la que se acordó su convalidación, así
como su tramitación como Proyecto de Ley.
15 Desde el 31 de julio de 2018 rige el artículo 3 de la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del Sistema
Nacional de Salud, en su redacción dada por el artículo primero.Uno del Real Decreto-ley 7/2018, de 27 de julio, sobre el
acceso universal al Sistema Nacional de Salud, según la cual “Son titulares del derecho a la protección de la salud y a la
atención sanitaria todas las personas con nacionalidad española y las personas extranjeras que tengan establecida su
residencia en el territorio español”, estableciéndose que para hacer efectivo el derecho citado con cargo a los fondos
públicos de las administraciones competentes, deberán: tener nacionalidad española y residencia habitual en el territorio
español; tener reconocido su derecho a la asistencia sanitaria en España por cualquier otro título jurídico, aun no
teniendo su residencia habitual en territorio español, siempre que no exista un tercero obligado al pago de dicha
asistencia; o bien ser persona extranjera y con residencia legal y habitual en el territorio español y no tener la obligación
de acreditar la cobertura obligatoria de la prestación sanitaria por otra vía. Asimismo, se reconoce el derecho a aquellas
personas que no cumplan estos requisitos pero que obtengan dicha prestación mediante el pago de la correspondiente
contraprestación o cuota derivada de la suscripción de un convenio especial.
16 Desde el 31 de julio de 2018 rige el artículo 3 ter de la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del Sistema
Nacional de Salud, en su redacción dada por el artículo primero.Tres del Real Decreto-ley 7/2018, de 27 de julio, sobre el
acceso universal al Sistema Nacional de Salud, según la cual “Las personas extranjeras no registradas ni autorizadas
como residentes en España tienen derecho a la protección de la salud y a la atención sanitaria en las mismas
condiciones que las personas con nacionalidad española”, para lo cual deben cumplir 3 requisitos: a) No tener la
obligación de acreditar la cobertura obligatoria de la prestación sanitaria por otra vía, en virtud de lo dispuesto en el
derecho de la Unión Europea, los convenios bilaterales y demás normativa aplicable; b) No poder exportar el derecho de
cobertura sanitaria desde su país de origen o procedencia; y c) No existir un tercero obligado al pago.
22 Tribunal de Cuentas
El impacto de esta población en las Áreas Sanitarias de Ceuta y Melilla17 se produce
fundamentalmente en los siguientes servicios: urgencias, obstetricia (atenciones a embarazadas) y
neonatología/pediatría/atenciones a menores, tal y como se detalla en los siguientes subepígrafes.
II.1.1.1.a) Actividad asistencial en el área de urgencias
Del análisis y comparativa de los principales datos de actividad asistencial del servicio de urgencias
en Atención Especializada en las Áreas Sanitarias de Ceuta y Melilla con el resto del SNS, según
información extraída del Portal Estadístico del SNS18, se puede observar la importancia que la
asistencia a esta población tiene en estas Áreas, de acuerdo con lo que se señala a continuación:
1. El dato de frecuentación de urgencias del INGESA por cada 1.000 habitantes en el ejercicio
2016 fue el más elevado del todo el SNS, alcanzando una cifra de 799,98, siendo la media del
SNS de 482,04, por lo que superó muy ampliamente la citada media en un 65,96%.
2. El ratio de presión de urgencias (ingresos procedentes de urgencias/total de ingresos del
hospital) del INGESA en el ejercicio 2015 fue el mayor de todo el SNS, un 76,15, siendo
asimismo en el ejercicio 2016 uno de los más elevados, un 75,93, superando a la media del
citado SNS (65,82) en un 15,36%.
3. El porcentaje de episodios de urgencias que finalizó con el alta médica del paciente en el año
2016 fue del 91,53%, el más alto de todo el SNS.
II.1.1.1.b) Actividad asistencial en el área de obstetricia (atenciones a mujeres embarazadas)
Del análisis y comparación de los datos estadísticos derivados de las atenciones a mujeres
embarazadas que no tienen la condición de aseguradas, se pone de manifiesto la elevada presión
asistencial que soportan ambas Áreas Sanitarias derivada de la atención a este colectivo de
personas no aseguradas.
Este extremo se pone de manifiesto claramente si se exponen los datos relativos a diversas
magnitudes, como el índice de fecundidad (número medio de nacimientos por población femenina
censada entre 15 y 49 años de edad), que en las Áreas Sanitarias de Ceuta y Melilla en el año
2016 fue de 111,57, el más elevado de todo el SNS, mientras que el índice de fecundidad del SNS
para dicho ejercicio fue tan solo de 30,89, por lo que aquel supera a la media del SNS de una
manera desmesurada, en un 261,18%19. Y lo mismo sucede si se tiene en cuenta el número medio
de partos atendidos por los facultativos de ginecología y obstetricia y por las matronas de ambas
Áreas Sanitarias (236 partos por facultativo y 145 partos por matrona), el cual excedió la media del
SNS (74 partos por facultativo y 72 partos por matrona) en un 218,05% y un 101,30%,
respectivamente. Estos porcentajes son aún más significativos teniendo en cuenta que, en las
citadas Áreas, los ratios de especialista por cada 1.000 habitantes en ginecología y obstetricia
(0,11) y en matronas (0,18), exceden de la media SNS en un 22,22% y en un 80%,
respectivamente. Los datos anteriores se pueden representar gráficamente de la siguiente manera:
17 Las Áreas Sanitarias de Ceuta y Melilla comprenden tanto la asistencia sanitaria prestada por el Hospital Universitario
de Ceuta y el Hospital Comarcal de Melilla, como la prestada por los centros de Atención Primaria existentes en ambas
Ciudades Autónomas.
18 De los datos del Portal Estadístico del Ministerio de Sanidad, Consumo y Bienestar Social han sido excluidos los datos
correspondientes a Hospitales Privados y Hospitales de Larga Instancia.
19 En referencia a este ratio, es necesario precisar que el denominador se refiere a población censada, cifra superior a la
de la población con derecho a tarjeta sanitaria, ya que el simple empadronamiento no da lugar al derecho a tarjeta
sanitaria, diferencia que se produce muy especialmente en las citadas Ciudades Autónomas.
Actividad asistencial del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria, ejercicio 2016 23
GRÁFICO Nº. 1
COMPARACIÓN DIVERSAS MAGNITUDES SISTEMA NACIONAL DE SALUD / ÁREAS
SANITARIAS DE CEUTA Y MELILLA
Ejercicio 2016
Estos ratios son consecuencia directa del elevado porcentaje de partos de población no asegurada
atendida en el Hospital Universitario de Ceuta y el Hospital Comarcal de Melilla, que alcanzaron un
50,99% del total de partos en el año 2016, destacando el Hospital Comarcal de Melilla, con un
porcentaje de partos de población no asegurada sobre el total de partos atendidos del 60,27%.
Asimismo, se atendió un 4,69% de partos a mujeres con su aseguramiento cubierto con entidades
privadas. Por tanto, únicamente el 35,04% de los partos atendidos en el Área Sanitaria de Melilla
en dicho ejercicio correspondieron a mujeres con derecho a la asistencia sanitaria en virtud de la
norma general establecida en los apartados 2 y 4 del artículo 3 de la Ley 16/2003, de 28 de mayo,
de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud. Como consecuencia de lo anterior, el
porcentaje de ingresos hospitalarios por cada 1000 habitantes en la especialidad de ginecología y
obstetricia es el más alto del SNS, superando a la media en un 221,88%.
Por otro lado, en ambas Áreas Sanitarias los porcentajes de atención a población no asegurada en
consultas externas programadas de ginecología y obstetricia no alcanzaron ni un 1% en el
ejercicio 2016, tanto en el Área Sanitaria de Ceuta como en el de Melilla.
Los datos anteriores corroboran que la elevada presión asistencial que soportan ambas Áreas
Sanitarias, en relación a mujeres embarazadas, derivan de atenciones no programadas, de forma
que se produce el desplazamiento de estas mujeres a ambos centros hospitalarios con el único
objeto de cubrir la asistencia en el momento del parto, normalmente a través del servicio de
urgencias, sin que exista demanda de atenciones previas a dicho momento.
Este hecho entraña un riesgo adicional al propio de un parto, puesto que son embarazos no
controlados para los que no existe un conocimiento previo de antecedentes y patologías
30,89
74 72
111,57
236
145
0
50
100
150
200
250
Indice de fecundidad Parto/facultativo Parto/matrona
media SNS media Ceuta y Melilla
24 Tribunal de Cuentas
adicionales, con las complicaciones sanitarias que estas circunstancias suponen tanto para las
mujeres embarazadas como para el recién nacido.
Como consecuencia de lo anterior, un 85,45% de las evacuaciones20 de recién nacidos (neonatos)
a la Península Ibérica en el Área Sanitaria de Melilla en el año 2016 procedían de partos de
mujeres extranjeras no aseguradas, y asimismo un 61,54% de las derivaciones de mujeres
embarazadas en situaciones de riesgo que se realizaron a la Península Ibérica en el año 2016
pertenecieron igualmente a este colectivo.
II.1.1.1.c) Actividad asistencial prestada a personas extranjeras menores de edad
En relación con las atenciones sanitarias prestadas a personas menores de edad que no
ostentaban la condición de asegurado, es necesario diferenciar dos situaciones: a) personas
menores con residencia efectiva en cualquiera de las dos Ciudades Autónomas (en domicilios
particulares, centros de acogida y en el centro de estancia temporal de inmigrantes -CETI-) a los
que se expide un “documento especial de asistencia sanitaria en situaciones especiales”, que
permite el acceso a la sanidad pública en toda su extensión bajo la condición de no asegurado, y b)
el resto de personas menores no aseguradas que acceden de forma puntual a estas atenciones.
Asimismo, es necesario precisar que no se han podido determinar los porcentajes de asistencias a
menores no asegurados en el Área de Atención Primaria, al no recoger la aplicación informática
que, entre otras funciones, gestiona las consultas, denominada e-SIAP, un histórico de los tipos de
usuarios asistidos en la fecha de prestación de la asistencia.
En el análisis y comparativa de los principales datos de la actividad asistencial prestada a personas
extranjeras menores no aseguradas sin el citado documento especial, se han obtenido los
siguientes resultados:
1. De las urgencias e ingresos hospitalarios en el servicio de neonatología en el ejercicio 2016, un
29,19% en Área Sanitaria de Ceuta y un 71,39% en el Área Sanitaria de Melilla, derivan de
atenciones efectuadas a menores extranjeros no asegurados sin el citado documento especial.
2. En referencia al servicio de pediatría, de las asistencias prestadas a menores en Atención
Especializada, un 10,73% en 2016 en el Área Sanitaria de Ceuta y un 29,35% en Melilla
derivan de atenciones efectuadas a menores extranjeros no asegurados sin el citado
documento especial.
3. Un 26,38% de enfermos agudos (ingresos hospitalarios e intervenciones con ingreso) y un
8,16% de los casos de urgencias en 2016 del total de asistencias a menores fueron asistencias
prestadas a menores extranjeros no asegurados sin el citado documento especial.
4. Es necesario destacar los elevados porcentajes de asistencia a la totalidad de menores no
asegurados en el Área Sanitaria de Melilla en determinados servicios de Atención
Especializada en el año 2016, tal y como se detalla en el siguiente cuadro:
20 Se procede a la evacuación de pacientes a una Comunidad o Ciudad Autónoma distinta de aquella en la que tienen su
residencia habitual para ser atendidos por procesos o procedimientos de carácter hospitalario o ambulatorio, cuando la
Comunidad o Ciudad Autónoma de residencia no dispone de los servicios o recursos adecuados para la debida atención.
Actividad asistencial del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria, ejercicio 2016 25
CUADRO N.º 4
ASISTENCIAS A MENORES NO ASEGURADOS EN EL ÁREA SANITARIA DE MELILLA
Ejercicio 2016 (Porcentajes)
Tipo de asistencia Especialidad
% TOTAL
(CETI, centros
de acogida y
menores en
situación
irregular)
% Menores
en situación
irregular
INGRESOS
HOSPITALARIOS
Neonatología
75,17
74,48
Oftalmología
100,00
66,67
Tocología
71,43
68,57
INTERVENCIONES
QUIRÚRGICAS
Medicina Interna
71,43
71,43
Tocología
60,00
60,00
URGENCIAS
Neonatología
54,35
52,17
Neurocirugía
66,67
58,33
Tocología
57,26
54,70
Fuente: Información del INGESA
Como puede observarse, en todas las especialidades analizadas, el porcentaje de asistencias
a este colectivo superaba el 50% del total de asistencias prestadas, siendo mucho más
elevado dicho porcentaje en especialidades tales como ingresos de neonatología, o en
intervenciones quirúrgicas de medicina interna, llegando a realizarse todas las actuaciones de
la especialidad de oftalmología a menores extranjeros no asegurados.
Conviene anticipar que, de acuerdo con la normativa vigente (es una de las excepciones a la falta
de cobertura sanitaria a los extranjeros sin residencia legal en España), todas las asistencias
sanitarias prestadas por las Áreas Sanitarias de Ceuta y Melilla a estos colectivos no fueron
facturadas ni cobradas por el INGESA.
II.1.1.2. ACTIVIDAD ASISTENCIAL DERIVADA A SERVICIOS DE SALUD DE OTRAS
COMUNIDADES AUTÓNOMAS
Los recursos sanitarios de los que disponen las Áreas Sanitarias de Ceuta y Melilla no son
suficientes para atender determinadas patologías que, por su complejidad o baja incidencia, deben
ser realizados en centros sanitarios de nivel superior, lo que genera un número importante de
derivaciones asistenciales a otros centros sanitarios de la Península Ibérica.
En la actualidad, el Sistema de Información del Fondo de Cohesión (SIFCO), se constituye como el
único instrumento para la canalización de las solicitudes de asistencia programada en los centros
hospitalarios de las Comunidades y Ciudades Autónomas distintas de la de residencia de los
pacientes dentro del SNS, independientemente de que las mismas sean o no compensables a
través del Fondo de Cohesión Sanitaria21.
En el análisis del sistema de derivaciones en las Áreas Sanitarias de Ceuta y Melilla se han
observado las siguientes incidencias:
1. Existe un elevado número de derivaciones efectuadas por ambas Áreas Sanitarias, tanto por
procesos ambulatorios como hospitalarios, de forma que los pacientes derivados a otros
Servicios de Salud por procesos ambulatorios (por cada 1.000 habitantes) exceden la media
21 El Fondo de Cohesión Sanitaria se creó con objeto de garantizar la igualdad de acceso a los servicios de asistencia
sanitaria públicos en todo el territorio español, compensando a las Comunidades Autónomas e INGESA por la asistencia
sanitaria prestada y por el importe establecido en el Real Decreto 1207/2006, de 20 de octubre, por el que se regula la
gestión del Fondo de Cohesión Sanitaria.
26 Tribunal de Cuentas
nacional en un 729,84%, mientras que en los derivados por procesos hospitalarios el porcentaje
es aún más elevado, excediendo la media en un 1.489,72%.
A mayor abundamiento, hay que precisar que los datos anteriores comprenden únicamente las
derivaciones liquidadas con cargo al Fondo de Cohesión Sanitaria; sin embargo, las
derivaciones de pacientes desde ambas Áreas Sanitarias a otros Servicios de Salud son mucho
mayores, ya que, tal y como se comprueba de la información de los registros asistenciales
facilitados, un 53,35% de los pacientes derivados por el INGESA están asociados a procesos
el que se regula la gestión del Fondo de Cohesión Sanitaria.
2. Existe, asimismo, un elevado porcentaje de derivaciones de pacientes no asegurados, que no
forman parte, por tanto, del colectivo incluido en la base de datos de tarjeta sanitaria individual
sin código de identificación personal, necesario para la identificación y reconocimiento de los
mismos por el sistema SIFCO. El tratamiento de estas derivaciones es diferente dependiendo
del Área Sanitaria:
a) En el Área Sanitaria de Ceuta se asigna un código de identificación personal ficticio o
provisional a estos pacientes no asegurados, procediendo de forma correcta a su inclusión
en SIFCO, estando por tanto registradas la totalidad de las derivaciones. No obstante, no ha
sido posible efectuar un cálculo del porcentaje de derivaciones que corresponden a estos
pacientes no asegurados ni el coste asociado a los mismos, ya que una vez que se les
asigna el citado código pasan a considerarse como pacientes asegurados por el SNS.
b) En el Área Sanitaria de Melilla no se procede al registro en SIFCO de estas derivaciones,
estando archivadas en soporte físico en el Hospital Comarcal de Melilla, junto con un
compromiso de regularización firmado por el hospital de derivación. Existe por tanto un
volumen importante de derivaciones pendientes de regularizar, dado el elevado porcentaje
de pacientes no asegurados existentes, con cifras que alcanzan el 38,94% de las
evacuaciones y retornos en 2015 y un 43,91% en 201622.
Estos porcentajes serían mayores si se tiene en cuenta el servicio o especialidad que
efectúa la derivación. De esta forma, en el año 2016 el 84,03% de las evacuaciones del
Servicio de pediatría y el 85,45% del Servicio de neonatología derivaron de personas
menores no aseguradas, mientras que para las evacuaciones procedentes de la
especialidad de ginecología y obstetricia, este porcentaje fue del 61,54%.
Esta situación se ve agravada por el elevado coste que suponen las derivaciones, con
gastos de locomoción, manutención y alojamiento asociados. Así en el año 2016, en el Área
Sanitaria de Melilla se tramitaron 6.859 expedientes de desplazamiento a otros Servicios de
Salud, con un coste total de 2.173.962 euros, de los que al menos un 10,33%23 pertenecía a
población no asegurada. Este porcentaje de gasto es mayor si tenemos en cuenta solo las
evacuaciones, cuyo coste en 2016 fue de 1.069.051 euros, de las que, como se detallaba
anteriormente, un 43,91% derivaron de pacientes no asegurados.
3. No existen, a pesar de los elevados datos de derivaciones y su problemática, convenios de
colaboración con otros Servicios de Salud que regulen y controlen las derivaciones efectuadas,
aspecto de suma importancia fundamentalmente en las relaciones con el Servicio Andaluz de
Salud, ya que un 94,89% de los pacientes incluidos en el Fondo de Cohesión Sanitaria del año
2016 procedentes de ambas Áreas Sanitarias, fueron derivados a centros sanitarios de dicho
Servicio de Salud.
22 Se denomina evacuación a una derivación urgente utilizando como medio de transporte avión o helicóptero con un
protocolo específico de derivación.
23 Este porcentaje se ha calculado respecto a un importe de 1.775.869,73 euros de gastos de locomoción, al no existir
detalle de pacientes no asegurados para gastos de manutención y alojamiento.
Actividad asistencial del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria, ejercicio 2016 27
Y además, tampoco existen planes de seguimiento periódicos de las derivaciones realizadas
por ambas Áreas Sanitarias, salvo la Comisión Central de Derivaciones, creada con fecha 11 de
febrero de 2015 para el seguimiento, estudio, evaluación y control de las derivaciones
efectuadas por el INGESA, concebida para la realización de reuniones trimestrales, y para la
que solo consta la celebración de dos reuniones con fechas 17 de febrero y 21 de abril del
2015. En relación con esta circunstancia, parece oportuno que esta Comisión efectúe el control
de estas derivaciones, para lo cual sería necesario que se respetasen las previsiones
establecidas en cuanto a la periodicidad de sus reuniones.
II.1.1.3. DEBILIDADES EN LA ACTIVIDAD DEL SERVICIO DE URGENCIAS Y EMERGENCIAS
El servicio de urgencias y emergencias sanitarias del 061, dependiente de las Áreas de Atención
Primaria de Ceuta y Melilla, se encarga de cualquier situación de urgencia médica los 365 días del
año. Está gestionado por un centro coordinador de urgencias, desde el que se filtran todas las
llamadas recibidas y se catalogan según su riesgo.
En el análisis de la actividad desarrollada por este servicio se han detectado las siguientes
debilidades:
II.1.1.3.a) Deficiencias en las condiciones técnicas de los vehículos
La Gerencia de Atención Sanitaria de Ceuta suscribió un concierto de transporte terrestre para el
Servicio de Urgencias y Emergencias, en virtud del cual la empresa adjudicataria pondría a
disposición del citado servicio dos tipos de ambulancia, así como una ambulancia de reserva de
cada una de ellas en caso de necesidad.
En el año 2017 existieron múltiples incidencias técnicas en ambos tipos de ambulancias, que
provocaron que no se pudiera realizar la prestación del servicio, motivando su sustitución por otra
unidad. En concreto, se registraron al menos quince averías que obligaron a la paralización y
sustitución de la única ambulancia de Soporte Vital Avanzado de la que disponía el Área de
Atención Sanitaria de Ceuta.
Al margen de las averías detectadas, el 10 de agosto de 2017 la ambulancia titular del servicio no
superó la Inspección Técnica de Vehículos, por lo que fue sustituida por otro vehículo. Transcurrido
un mes, la ambulancia que sustituyó a dicha unidad no superó la inspección obligatoria de la
Consejería, por lo que la empresa la sustituyó a su vez por la ambulancia titular, es decir, por la
ambulancia que un mes antes no había superado la Inspección Técnica de Vehículos.
Los hechos anteriores suponen no solo un incumplimiento de los Pliegos de Prescripciones
Técnicas (PPT) del contrato, al constar expresamente en la cláusula A.4 que “las ambulancias
deberán mantenerse en todo momento en perfectas condiciones de uso y limpieza”, sino que
también implican un grave riesgo para los ciudadanos en un servicio de atención sanitaria en el que
la rapidez es fundamental.
Adicionalmente, y a pesar de que en la Cláusula 18.2.4 del Pliego de Cláusulas Administrativas
Particulares (PCAP) se señalaba que “el incumplimiento de las condiciones esenciales de
realización de los servicios en sus diferentes variantes de cada modalidad de transporte sanitario,
recogidas en las prescripciones técnicas, podrá dar lugar a una penalización de 1.000,00 € por
incumplimiento” y “no tener disponibles permanentemente para su uso las ambulancias de reserva
en un tiempo inferior a 30 minutos desde que se produzca la avería o inoperatividad del vehículo
titular, podrá dar lugar a una penalización de 1.000,00 € por incumplimiento”, la Gerencia de
Atención Sanitaria de Ceuta no adoptó ninguna medida tendente al establecimiento de una
penalización a la empresa adjudicataria del contrato por dejar de prestar el servicio como
consecuencia de las deficiencias técnicas de sus vehículos.
28 Tribunal de Cuentas
II.1.1.3.b) Prestaciones que exceden de las competencias del Servicio de Emergencias
Se ha detectado la existencia de actuaciones por parte del Servicio de Urgencias y Emergencias
del 061 no relacionadas con sus competencias, las cuales se refieren a la prestación de atenciones
sanitarias urgentes, pero que no abarcan servicios de traslados interhospitalarios.
Así, en el Área Sanitaria de Ceuta, el Servicio del 061 está realizando traslados de pacientes
procedentes del Reino de Marruecos en ambulancia. Al no estar permitido el paso en la frontera de
la Ciudad Autónoma de Ceuta a ambulancias procedentes de dicho país, el servicio 061 está
efectuando el traslado de estos pacientes, no asegurados y por los que el INGESA no recibe
ninguna contraprestación económica, desde la frontera hasta el Hospital Universitario de Ceuta,
efectuando en la práctica, traslados interhospitalarios que en ningún caso están dentro de las
funciones del citado servicio. Según información facilitada por el Servicio de Urgencias y
Emergencias del 061, en el ejercicio 2017, los “traslados realizados por nuestra UME en la frontera
de pacientes que proceden de hospitales marroquíes y precisan o eligen de manera personal ser
atendidos en el Hospital de Ceuta y son trasladados en ambulancias y recogidos por nuestras
unidades sin previo aviso ni información sanitaria ni de filiación alguna en la frontera con
Marruecos” ascendieron a 35. El mencionado Servicio no dispone de información de los traslados
correspondientes a SVB (Soporte Vital Básico).
II.1.1.3.c) Deficiencias en la aplicación de gestión del servicio
El sistema de información utilizado para la gestión de la actividad del 061, denominado SÉNECA,
adolece de múltiples deficiencias, entre las que destaca, en primer lugar, la falta de integración de
llamada con el Servicio de Emergencias 112.
Por otro lado, la citada aplicación informática no contempla la integración de información clínica
prestada por ambulancias no asistenciales o de Soporte Vital Básico, ni la posibilidad de enlazar
sus resultados clínicos con los partes de intervención asociados. También existe una ausencia de
información sobre el financiador de la asistencia sanitaria, por lo que no es posible trasladar esta
información al departamento de facturación. Por último, adolece de una inadecuada
instrumentalización de la explotación de datos, obligando a la permanente búsqueda manual de la
información que debe suministrarse a los Servicios Centrales del INGESA.
II.1.1.4. DEBILIDADES EN LOS SISTEMAS DE INFORMACIÓN SANITARIA DE ATENCIÓN
PRIMARIA Y ESPECIALIZADA
Como consecuencia del análisis de los sistemas de información sanitaria utilizados en ambas
Áreas Sanitarias se han detectado deficiencias significativas, como se expone a continuación:
1. No existe una Historia Clínica Única en el ámbito de Atención Primaria y Especializada en
ambas Áreas Sanitarias, lo que unido a las dificultades existentes para la identificación de
pacientes, provoca la asignación de varias historias clínicas a un mismo individuo.
2. El análisis de e-SIAP (aplicación que entre sus funciones incluye la de gestionar las
consultas de Atención Primaria) pone de manifiesto la existencia de carencias que impiden
conocer con exactitud la actividad asistencial llevada a cabo en un momento temporal
distinto del actual, en función del tipo de profesional que realiza la actividad y del lugar de
realización de la misma, por un lado, y que, por otra parte, impiden conocer la verdadera
situación del paciente a efectos de su aseguramiento en el momento de la asistencia.
Asimismo, el aplicativo no cuenta con un módulo de facturación que permita un adecuado
registro y control de todas las atenciones en las que exista un tercero obligado al pago con
la finalidad de su correcta facturación.
Actividad asistencial del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria, ejercicio 2016 29
3. Tampoco existe un registro poblacional único sincronizado con todos los procesos de
información, de forma que se eviten las diferencias en el registro de ciudadanos entre los
distintos sistemas que recogen dicha información.
A modo de ejemplo, en el ámbito de Atención Especializada, el registro de pacientes se
realiza manualmente desde el servicio de admisión, de forma que, aunque algunos puestos
tienen acceso a la Base de Datos de Tarjeta Sanitaria Individual, el mismo se desarrolla en
modo consulta, es decir, no se procede a la sincronización directa entre ambos aplicativos,
lo que produce la existencia de diferencias en el registro de los ciudadanos en ambos
sistemas de información.
II.1.2. Contratos para la prestación de servicios de asistencia sanitaria suscritos por el
Instituto Nacional de Gestión Sanitaria
II.1.2.1. CONSIDERACIONES GENERALES
Administraciones Públicas Sanitarias, en el ámbito de sus respectivas competencias, podrán
establecer conciertos para la prestación de servicios sanitarios con medios ajenos a ellas, a cuyos
efectos deberán tener en cuenta, con carácter previo, la utilización óptima de sus recursos
sanitarios propios. Además, se dispone expresamente que no se podrán concertar con terceros la
prestación de atenciones sanitarias, cuando ello pueda contradecir los objetivos sanitarios, sociales
y económicos establecidos en los correspondientes planes de salud.
En cuanto al régimen de contratación pública del INGESA, como Entidad Gestora de la Seguridad
Social, se incluye dentro del ámbito subjetivo regulado en el artículo 3 del Real Decreto Legislativo
3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del
contratos de servicios previstos en el artículo 10 del TRLCSP (categoría 25 “Servicios sociales y de
salud” del Anexo II).
II.1.2.2. ACTUACIONES PREPARATORIAS, ADJUDICACIÓN Y FORMALIZACIÓN DE LOS
CONTRATOS
Durante el ejercicio 2016, en las Áreas Sanitarias de Ceuta y Melilla se encontraban vigentes
contratos de ambos tipos (gestión de servicios públicos y servicios) tramitados para la prestación
de los citados servicios de asistencia sanitaria, los cuales se tramitaron mediante varias fórmulas
diferentes:
1ª. Contratos tramitados mediante procedimiento abierto o negociado, cuyo detalle por tipo de
contrato y procedimiento de adjudicación se recoge en el Anexo nº 3.
2ª. Contratos menores, cuyo objeto era la realización de diversas pruebas y procesos quirúrgicos
sanitarios y que se relacionan en los Anexos nº 4 y 4 bis), siendo la suma total de sus importes
de adjudicación 217.244,14 euros y 123.000,00 euros, respectivamente, en las Áreas
Sanitarias de Ceuta y Melilla, y habiéndose abonado finalmente como consecuencia de los
mismos 120.191,50 euros y 77.316,69 euros24.
24 La diferencia entre importe de adjudicación e importe final abonado se justifica por el hecho de que en muchos de estos
contratos el adjudicatario se obliga a ejecutar estos servicios de forma sucesiva y por precio unitario, sin que el número
total de prestaciones incluidas en el objeto del contrato esté definido con exactitud al tiempo de celebrar este, por estar
subordinadas las mismas a las necesidades de la Entidad.
30 Tribunal de Cuentas
3ª. Pagos realizados a proveedores por la prestación de servicios sanitarios que se tramitaron al
en el Anexo nº 5. En ninguno de estos supuestos se cumplían los requisitos establecidos por la
Disposición adicional vigésima cuarta del TRLCSP para los supuestos de prestación de
asistencia sanitaria en situaciones de urgencia (en los contratos por importe inferior a 30.000
euros, no serán de aplicación las disposiciones de esta Ley relativas a la preparación y
adjudicación del contrato, sino que basta con que se justifique la urgencia, se determine el
objeto de la prestación, se fije el precio a satisfacer por la asistencia y se designe por el órgano
de contratación la empresa a la que corresponderá la ejecución).
Esta forma de proceder supone el incumplimiento de los principios generales a los que
necesariamente ha de adaptarse la contratación pública y que se citan en el artículo 1 del
TRLCSP (libertad de acceso a las licitaciones, publicidad y transparencia de los
procedimientos, no discriminación e igualdad de trato entre los candidatos, y salvaguarda de la
libre competencia), y además el incumplimiento de obligaciones concretas establecidas en los
siguientes artículos del TRLCSP:
a) No se ha tramitado el expediente con el contenido mínimo que exige el artículo 109
(resumidamente, la justificación de la necesidad del contrato, el PCAP y el PPT que hayan
de regir el mismo, el certificado de existencia de crédito y la justificación de la elección del
procedimiento y de los criterios de adjudicación) ni se ha dictado la correspondiente
resolución motivada que exige el artículo 110, por la cual se produce la aprobación del
mismo y se dispone la apertura del procedimiento de adjudicación.
b) No se ha adjudicado el contrato de acuerdo a alguno de los procedimientos previstos en el
TRLCSP, ni se ha dado a los potenciales licitadores un tratamiento igualitario y no
discriminatorio, no ajustándose esta actuación al principio de transparencia (artículo 139).
puesto que no se ha procedido a la formalización del contrato.
Estos pagos realizados a proveedores al margen de los procedimientos de adjudicación
Área Sanitaria de Ceuta (111.788,41 euros), como en el Área Sanitaria de Melilla (407.304,93
euros), siendo necesario destacar en esta última, en virtud de lo elevado de su importe, tanto
los pagos efectuados a la empresa 1 (254.055,00 euros) como los realizados a la empresa 2
(150.154,58 euros).
Los pagos efectuados a la empresa 1 tuvieron por objeto la realización de pruebas de
diagnóstico por imagen, constando el expediente de un único documento25, de fecha 1 de junio
de 2016, en el que se indicaban los importes de las pruebas, los servicios a ejecutar y las
obligaciones de la empresa, habiéndose abonado como consecuencia del mismo un total de
183.863 euros (el resto del importe que figura en el Anexo nº 5 corresponde a otros pagos a la
misma empresa, al margen de lo previsto en este expediente). Conviene anticipar que, con
fecha 24 de abril de 2017, esta misma empresa ha sido adjudicataria de otro contrato para la
misma finalidad.
Por otra parte, la cuantía abonada a la empresa 2 (150.154,58 euros) correspondió a la
hospitalización de nueve neonatos agudos que no fueron derivados a ningún hospital de
referencia del SNS.
En algunos de estos supuestos, se ha producido, además, el incumplimiento de lo indicado en
25 Comunicación remitida a la empresa 1 por la Gerencia de Atención Sanitaria de Melilla, en la que figuraba un sello de
la empresa y una firma, sin que pueda identificarse a quién corresponde la misma.
Actividad asistencial del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria, ejercicio 2016 31
documento en el que se hubiere formalizado aquél, acompañada de un extracto del expediente
del que se derive, siempre que la cuantía del contrato de servicios exceda de 150.000 euros), y
de lo dispuesto en la Resolución de 10 de diciembre de 2013, de la Presidencia del Tribunal de
Cuentas, mediante la que se publicó el “Acuerdo del Pleno de 28 de noviembre de 2013, sobre
la instrucción general relativa a la remisión telemática al Tribunal de Cuentas de los extractos
de los expedientes de contratación y de las relaciones de contratos, convenios y encomiendas
de gestión celebrados por las entidades del Sector Público Estatal y Autonómico” (con
periodicidad anual, obligación de remitir las relaciones certificadas comprensivas de toda la
contratación y demás negocios jurídicos formalizados en el ejercicio precedente, con exclusión
de los contratos menores y contratos subvencionados a los que se refiere el artículo 2.2 del
TRLCSP).
Además de los supuestos en los que no se formalizó contrato alguno, en el análisis de los contratos
formalizados que amparan la prestación de asistencia sanitaria concertada con medios ajenos se
han detectado las siguientes deficiencias:
1. Prestación de servicios sanitarios sin existencia de contrato en vigor que lo ampare, como
consecuencia de que estos servicios se realizaron durante un período de tiempo que excedió
del plazo máximo de duración de los contratos, incluidas las prórrogas. Ello es consecuencia de
que los contratos extinguidos incluían una cláusula en el siguiente sentido:
“… una vez finalizado el plazo de ejecución del contrato, incluidas las prórrogas, la
empresa seguirá prestando el servicio, hasta la resolución del nuevo expediente de
adjudicación o incluso, en algunos casos, hasta que desaparezcan las causas que
motivaron el concierto”.
Los hechos descritos, así como la cláusula incluida en los citados contratos, resultan contrarios
superior a la indicada en el mismo, incluyendo las prórrogas.
Los expedientes afectados por este hecho son los que se incluyen a continuación26:
a) Servicio de diagnóstico por imagen concertado con la empresa 3 para el Área de Atención
Sanitaria de Ceuta, prestado durante cinco meses del año 2016 (finalización del contrato
con la prórroga el 14 de julio de 2015 y entrada en vigor del nuevo contrato el 1 de junio de
2016), y con la empresa 4 en el Área Sanitaria de Melilla durante la totalidad del ejercicio
2016 (finalización del contrato y su prórroga con fecha 27 de noviembre de 2014 y
formalización del nuevo contrato el 24 de abril de 2017).
b) Servicio de pruebas diagnósticas mediante tomografía por emisión de positrones y
tomografía computarizada (PET-TC) concertado con la empresa 5 en el Área Sanitaria de
Ceuta, prestado durante siete meses (finalización del contrato 24 de marzo de 2016 y
entrada en vigor del nuevo contrato el 24 de octubre de 2016), y con la empresa 6 en el
Área Sanitaria de Melilla durante ocho meses (finalización del contrato el 14 de abril de
2016 y entrada en vigor del nuevo contrato el 15 de diciembre de 2016).
26 En relación con el Área Sanitaria de Ceuta, el INGESA indica en sus alegaciones que, no obstante lo indicado por el
Tribunal de Cuentas, “el INGESA no puede dejar de ofrecer dicho servicio a los usuarios de la sanidad en Ceuta por lo
que se debe seguir prestando dicho servicio aun habiendo finalizado el contrato”, y además señala, en relación con los
servicios de diagnóstico por imagen y de pruebas diagnósticas mediante tomografía por emisión de positrones y
tomografía computarizada, causas ajenas a la institución (interposición de recursos especiales en materia de
contratación). Esta alegación no es compartida por este Tribunal de Cuentas puesto que la diligencia exigible en la
preparación de los procedimientos de contratación implica tener en cuenta los posibles retrasos derivados de la
interposición de los recursos previstos en la normativa.
32 Tribunal de Cuentas
A mayor abundamiento, hay que precisar que en el contrato con la empresa 6 ni siquiera
existía cláusula alguna que recogiera la posibilidad de continuar prestando el servicio hasta
la formalización del nuevo contrato.
Las circunstancias anteriores se ven agravadas por el hecho de que el precio pagado durante
el período de prestación de los servicios sin contrato que lo amparase, fue superior al de los
contratos que posteriormente se adjudicaron para sustituir a estos, tal y como se detalla en el
siguiente cuadro:
CUADRO N.º 5
COMPARACIÓN DE PRECIOS ENTRE CONTRATOS
(Euros)
Servicio
prestado
Área
Sanitaria Tipo prueba Precios unitarios
abonados sin
contrato en vigor
Precios aplicados
en los contratos
adjudicados
posteriormente
Diferencia
DIAGNÓSTICO
POR IMAGEN
CEUTA
Estudio simple 165,69 112,00 53,69
Estudio doble 232,97 153,00 79,97
Estudio mama
232,97
153,00
79,97
Estudio vascular
232,97
153,00
79,97
Estudio cardíaco
232,97 153,00 79,97
Plus contraste 52,22 25,00 27,22
MELILLA
Estudio simple 168,79 60,00 108,79
Estudio doble
238,36
90,00
148,36
Estudio mama
238,36 90,00 148,36
Estudio vascular
238,36 90,00 148,36
Estudio cardíaco 238,36 90,00 148,36
Plus contraste 53,61 30,00 23,61
Estudio perfusión o difusión
283,37
90,00
193,37
Estudio funcional
283,37
120,00
163,37
TAC- estudio simple
84,91 34,00 50,91
TAC-estudio doble con o sin contraste 122,76 50,00 72,76
Angio TAC 115,6 45,00 70,6
Ortopantomografía
17,39
16,00
1,39
Mamografía de cribado
20,46
19,00
1,46
PET-TC
CEUTA
PET-TC 425,00 415,00 10,00
MELILLA 590,00 330,00 260,00
Fuente: Elaboración del Tribunal de Cuentas.
Como se desprende del cuadro anterior, todas las pruebas concertadas en los nuevos
contratos tienen un precio muy inferior a los contratos extinguidos (un promedio cercano al
46%, llegando en algunos casos al 68%), por lo que el hecho de seguir pagando la
realización de pruebas sin contrato en vigor y a precios muy superiores supuso unos gastos
innecesarios para el INGESA.
Por otra parte, destacan los pagos efectuados sin contrato en vigor a la empresa 4 en el
ejercicio 2016 (un total de 286.854,02 euros), y que posteriormente este mismo servicio
fuera contratado utilizando un contrato menor C.M. A.E. 17/16, adjudicado a la empresa 1
para la misma finalidad.
c) Servicio de hemodiálisis extrahospitalaria concertada con la empresa 7 y servicio de
tratamiento de radioterapia externa concertado con la empresa 27, ambos en el Área
Sanitaria de Ceuta.
Actividad asistencial del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria, ejercicio 2016 33
Aun cuando en estos casos a finales del ejercicio 2016 no había expirado el período de
duración de estos contratos, en los mismos se incluye la citada cláusula que habilita a
continuar prestando el servicio por las mismas empresas, una vez termine el período de
En consecuencia, la falta de formalización de los oportunos contratos en tiempo y forma supuso
una ineficiente gestión de los fondos públicos y el incumplimiento de los principios de eficiencia
y selección de la oferta económicamente más ventajosa recogidos expresamente en el artículo
1 del TRLCSP.
2. Existencia de fraccionamiento indebido del objeto del contrato, prohibido por el artículo 86.2 del
TRLCSP, como consecuencia de una concatenación de contratos menores consecutivos en el
tiempo con el mismo objeto, y que además se adjudicaron a las mismas empresas.
La formalización de un único contrato que abarcase la totalidad del objeto en cada uno de estos
supuestos podría haber permitido, razonablemente, la obtención de ofertas económicas más
ventajosas y, en todo caso, habría supuesto el cumplimiento de los principios de publicidad,
transparencia, concurrencia, igualdad y no discriminación que deben regir en la contratación
administrativa.
El detalle de los contratos de servicios de asistencia sanitaria en los que se han observado los
hechos anteriores en el Área Sanitaria de Ceuta es el siguiente:
a) Tramitación de cinco contratos menores con el mismo adjudicatario, hospital 1, para la
realización de procesos de neurocirugía de espalda:
CUADRO N.º 6
CONTRATOS ADJUDICADOS PARA PROCESOS DE NEUROCIRUGÍA DE ESPALDA
Ejercicio 2016
(Euros)
Nº expediente Importe de adjudicación Importe pagado
C.M. 4/16 19.018,84 3.570,00
C.M. 8/16 9.759,42 9.759,42
C.M. 20/16 11.065,00 9.265,00
C.M. 34/16 9.265,00 5.470,00
C.M. 52/16 18.905,88 18.405,88
Importe Total 68.014,14 46.470,30
Fuente: Expedientes de contratación.
Tal y como puede observarse, el importe total de los expedientes adjudicados en el ejercicio
2016 fue de 68.014,14 euros, efectuándose pagos por importe de 46.470,30 euros.
En relación con los expedientes C.M. 4/16 y C.M. 52/16, la Gerencia de Atención Sanitaria de
Ceuta justifica su actuación en virtud de la urgencia prevista en la Disposición adicional
vigésimo cuarta del TRLCSP, si bien hay que tener en cuenta que sumando los importes de
adjudicación de ambos contratos se supera el límite establecido en la misma, por lo que de
igual manera nos encontraríamos ante un supuesto de fraccionamiento del objeto del
contrato27.
27 El INGESA señala en sus alegaciones que desde el 7 de junio de 2016 dichos procedimientos quirúrgicos están
contratados mediante un procedimiento abierto.
34 Tribunal de Cuentas
b) Realización de pruebas e informes de electromiografías, adjudicadas a la empresa 8 a través
de tres contratos menores, con el siguiente desglose:
CUADRO N.º 7
CONTRATOS ADJUDICADOS PARA PRUEBAS E INFORMES DE ELECTROMIOGRAFÍAS.
Ejercicio 2016
(Euros)
Nº expediente Importe de
adjudicación Importe
pagado
C.M. 36/16
17.940,00
17.730,00
C.M. 75/16
17.982,00
999,00
C.M. 137/16 17.925,00 3.000,00
Importe Total
53.847,00 21.729,00
Fuente: Expedientes de contratación.
c) Realización de procesos de hemodinámica, para los que se adjudicaron dos contratos
menores a la empresa 9, con el siguiente detalle:
CUADRO N.º 8
CONTRATOS ADJUDICADOS PARA PROCESOS DE HEMODINÁMICA
Ejercicio 2016
(Euros)
Nº expediente Importe de
adjudicación Importe
pagado
C.M. 95/16
17.950,00
17.800,00
C.M. 125/16 17.950,00 15.360,00
Importe Total
35.900,00 33.160,00
Fuente: Expedientes de contratación.
3. Contratos de gestión de servicios públicos en los cuales se incluye la obligación de la Entidad
de abonar un precio fijo (cantidad a tanto alzado), independientemente del número de servicios
efectivamente realizados, pudiendo existir una infrautilización del servicio, y una inadecuada
adaptación del gasto a las necesidades reales en la prestación de la asistencia. En todos estos
contratista tiene derecho a las contraprestaciones económicas previstas en el contrato, no
obstante añade expresamente la mención de que entre tales contraprestaciones “se incluirá,…
una retribución fijada en función de su utilización que se percibirá directamente de los usuarios
o de la propia Administración”, circunstancia que, por tanto, en los supuestos a los que se
refiere este punto, no ha tenido lugar.
Además, en estos supuestos la justificación del servicio realizado se efectúa únicamente
mediante la presentación de facturas mensuales, sin otro medio de acreditación suficiente para
verificar la realidad del servicio prestado28.
El detalle de estos contratos es el siguiente:
28 El INGESA señala en sus alegaciones, en referencia a la contratación a presupuesto fijo, que esta fórmula está
regulada por el INSALUD desde el año 1992 y reiterada en años posteriores, aludiendo además a la existencia de
controles que le permiten conocer el grado de utilización de los servicios, aunque sobre estos aspectos no se aporta
documentación justificativa. Este Tribunal de Cuentas no comparte la alegación formulada puesto que la contratación a
presupuesto fijo no es acorde con el citado artículo 281, y además no garantiza el respeto al principio de economía.
Actividad asistencial del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria, ejercicio 2016 35
a) Prestación del servicio de terapias respiratorias domiciliarias por la empresa 10, tanto en el
Área Sanitaria de Ceuta como en la de Melilla. En ambos casos, el precio a abonar se fijó
anualmente, pagadero por doceavas partes a mes vencido, independientemente del
número de servicios prestados por la empresa.
b) Gestión del transporte sanitario terrestre por carretera, tanto urbano como interurbano o
interprovincial, para el traslado de enfermos, en vehículos especialmente acondicionados
al efecto.
En el Área Sanitaria de Ceuta se formalizó un contrato con fecha 11 de agosto de 2011,
con un período de vigencia máximo, incluidas prórrogas, de ocho años, por una cantidad
fija abonada a mes vencido, independientemente del número de servicios efectivamente
prestados29.
En el Área Sanitaria de Melilla, durante el ejercicio 2016 se encontraban en vigor dos
contratos, del 1 de enero al 15 de junio de 2016 y del 16 de junio al 31 de diciembre de
2016, dándose en ambos contratos la circunstancia indicada.
c) Para la gestión del transporte sanitario aéreo en el Área Sanitaria de Ceuta se suscribió un
contrato el 5 de septiembre de 2014, con un plazo de ejecución de dos años, prorrogables
por otros dos. El precio del servicio adjudicado constaba de una cantidad a tanto alzado de
2.397.600,00 euros, y, una vez superados los 80 traslados anuales, de una cantidad
adicional por cada vuelo de 1.995,00 euros. Por tanto, hasta el límite de 80 vuelos
anuales, se abonaba una cantidad fija independientemente del número de vuelos, sin
tener en cuenta, por lo tanto, el grado de utilización del servicio.
II.1.2.3. EJECUCIÓN DE LOS CONTRATOS
II.1.2.3.a) Realización de pruebas de resonancias magnéticas
La Gerencia de Atención Sanitaria de Melilla30 formalizó un contrato el 28 de diciembre de 2011
con la empresa 4, para que dicha empresa prestara en sus instalaciones servicios de diagnóstico
por imagen prescritos por los médicos especialistas del Hospital Comarcal de Melilla, al no contar
dicho centro hospitalario con medios propios suficientes.
Del análisis de la facturación y de los soportes documentales justificativos emitidos por la citada
empresa en el período 2014 a 2016 se han detectado incumplimientos del contrato y de los PCAP
debido a la existencia de pruebas facturadas por la empresa adjudicataria que no habían sido
prescritas por los médicos especialistas del Hospital Comarcal de Melilla, de pruebas facturadas
cuya prescripción por el médico contenía enmiendas, tachaduras o añadidos, de pruebas
facturadas no realizadas, y por la facturación de importes superiores a los recogidos en el contrato.
El importe total de estas facturaciones ascendió a 220.932,35 euros, habiéndose detectado lo
siguiente:
1. Incumplimientos de lo estipulado en el contrato:
29 De acuerdo con el Pliego de Prescripciones Técnicas “El presente contrato tiene por objeto la gestión del servicio
público de transporte sanitario terrestre, tanto urbano como interurbano e interprovincial, para el traslado de enfermos…”.
En los traslados marítimos-terrestres desde Ceuta a la península, y viceversa, el coste de los billetes de las ambulancias,
de sus tripulaciones, de los pacientes, de los acompañantes de éstos, y –en su caso- del personal sanitario del INGESA,
será a cargo del adjudicatario…”
30 Es el órgano de contratación del INGESA en la Ciudad Autónoma de Melilla, en virtud de las competencias atribuidas
por la Resolución sobre delegación de competencias en diversos órganos del Instituto de 6 de marzo de 2006.
36 Tribunal de Cuentas
a) Pruebas de resonancias magnéticas facturadas y pagadas por la Gerencia de Atención
Sanitaria de Melilla a la empresa adjudicataria del contrato, aun cuando las mismas no
habían sido prescritas por los médicos especialistas del Hospital Comarcal de Melilla, por
importe total para los tres ejercicios de 92.997,75 euros.
Este hecho supone el incumplimiento de lo establecido en el apartado 17 del “Cuadro de
Características del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares para la contratación de
la gestión de servicios públicos, en la modalidad de concierto, mediante procedimiento
abierto”, que establece que “carecerán de validez, por lo que no serán admitidos a
facturación, los documentos de prescripción en los que el servicio facturado no se ajuste a
los términos de la prescripción”.
Dentro de esta incidencia (pruebas facturadas y no prescritas) se han encontrado diferentes
casuísticas:
- Pruebas en las que la empresa facturó la técnica de difusión, sin que existiera
prescripción del médico especialista, por importe de 42.505,50 euros.
- Facturación de un contraste paramagnético suministrado por vía endovenosa,
denominado plus de contraste, sin la correspondiente prescripción del médico
especialista. Además de facturarse indebidamente el plus de contraste, esta
circunstancia determinó que la resonancia magnética prescrita como simple por el
médico especialista se facturase por la empresa como una resonancia doble. El importe
total ascendió a 45.339,59 euros.
- Realización de otras pruebas no prescritas por el médico especialista, dando lugar a
facturaciones superiores a las efectivamente prescritas por el especialista (importe total
de 5.152,66 euros).
b) Facturación por parte de la empresa adjudicataria, y pago por la Gerencia de Atención
Sanitaria de Melilla, de facturas en las que la prescripción del médico especialista contenía
enmiendas, tachaduras o añadidos, por un importe total de 52.984,94 euros.
En este sentido, el ya aludido apartado 17 establecía que carecerían de validez y no serían
admitidos a facturación “… los documentos con añadido, enmiendas o tachaduras en la
prescripción o en la fecha en que ésta se produjo, salvo que fueran validadas por una nueva
firma del facultativo que realizó la prescripción”.
c) Facturación y pago de pruebas derivadas de resonancias magnéticas que fueron prescritas
por los médicos especialistas del Hospital Comarcal de Melilla, si bien la empresa
adjudicataria no realizó la prueba prescrita.
Esta situación se deduce del análisis de los diferentes Informes Médicos de Exploración que
deben acompañar a la facturación presentada, y en los que se describe el detalle de las
pruebas efectuadas, facturadas por un importe total de 32.228,49 euros, no figurando, para
los casos detectados, la realización de la prueba prescrita.
En consecuencia, la empresa adjudicataria incumplió la Cláusula Tercera “Régimen de
pagos” del contrato de 28 de diciembre de 2011, que regula el pago de los servicios
“efectivamente prestados”, y que hace referencia al “principio del servicio hecho” contenido
en el artículo 21 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria.
En concreto, se han detectado los siguientes casos:
- Prescripción y facturación de resonancias magnéticas con y sin contraste, no
acreditándose en los Informes Médicos de Exploración la utilización de dicho contraste
en la realización de la prueba, lo que determina que se facturara indebidamente el plus
Actividad asistencial del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria, ejercicio 2016 37
de contraste y una resonancia doble en lugar de una simple, por un importe superior al
correcto (importe total abonado de 5.738,84 euros).
- Prescripción por parte del facultativo de una resonancia magnética abdomino-pélvica,
facturando la empresa una resonancia magnética doble (abdomen y pelvis), cuando en
los Informes Médicos de Exploración solo se acreditaba la realización de una
resonancia simple (en unos casos de abdomen y en otros de pelvis), pero nunca la
realización de resonancias magnéticas en ambas partes del cuerpo. El importe al que
ascendieron estas pruebas fue de 19.352,96 euros
- Prescripción por el facultativo, y facturación por la empresa adjudicataria, de una
prueba sin que de lo que se indica en el Informe Médico de exploración se deduzca que
la misma se ha realizado, lo que determinaría que se ha facturado un importe superior
de 2.337,97 euros.
- Prescripción y realización de pruebas de resonancias magnéticas que se facturaron
como estudios dobles, cuando dicha prueba debió haberse facturado como una simple,
en virtud de lo estipulado en el contrato, por importe de 4.798,72 euros.
d) Facturación y pago por la realización de pruebas de resonancia magnética con utilización de
técnicas específicas en las que, aun cuando la prueba está prescrita por el médico
especialista del Hospital Comarcal de Melilla, la empresa emitió una facturación superior a
la estipulada en el Antecedente II. “Adjudicación” del contrato suscrito con la empresa en
fecha 28 de diciembre de 2011.
Concretamente, el importe al que ascienden estas pruebas alcanzó los 42.721,17 euros,
con el siguiente detalle:
- Prescripción y realización de pruebas mediante la denominada técnica de difusión, por
importe de 21.879,04 euros, figurando en el contrato que se facturaría como una única
prueba. Sin embargo, la empresa adjudicataria presentó facturas que fueron pagadas
añadiendo al importe de la técnica de difusión, de forma improcedente, el coste de una
resonancia simple.
- Facturación del “Plus de contraste” por unidades, por un importe que ascendió a
7.970,69 euros, cuando según lo determinado en contrato, la utilización de contraste se
debió facturar como un único precio (53,61 euros) independientemente del número de
unidades que se utilizaran para la realización de la prueba. Dicha facturación solo se
efectuó durante los meses de enero a agosto de 2014, facturándose correctamente a
partir de esta fecha.
- Prescripción y realización de resonancias magnéticas de mamas por importe de
12.871,44 euros, previstas en el contrato como una única prueba, por importe unitario
de 238,36 euros, si bien la empresa adjudicataria facturó doble importe (una resonancia
por cada mama). Todas las prescripciones que contienen esta deficiencia están
efectuadas por la persona física 1, anterior Jefe del Sección de Radiología del Hospital
Comarcal de Melilla.
Asimismo, según constaba en la documentación remitida el 20 de febrero de 2018 por
el Director del INGESA al Tribunal de Cuentas, la persona física 1 poseía, hasta su
venta el 8 de julio de 2014, el 10% de las acciones de la empresa 4, la empresa
adjudicataria del contrato.
El importe total derivado de los hechos anteriormente descritos se detalla en el siguiente
cuadro:
38 Tribunal de Cuentas
CUADRO N.º 9
INCUMPLIMIENTOS DEL CONTRATO EN RELACIÓN CON LA REALIZACIÓN DE
RESONANCIAS MAGNÉTICAS
Ejercicios 2014, 2015 y 2016
(Euros)
Supuesto 2014 2015 2016 TOTAL
A.- PRUEBAS NO PRESCRITAS 33.698,47 38.999,14 20.300,14 92.997,75
B.- PRUEBAS CON ENMIENDAS, TACHADURAS O
AÑADIDOS EN LA PRESCRIPCIÓN 9.907,59 20.291,28 22.786,07 52.984,94
C.- PRUEBAS PRESCRITAS PERO NO REALIZADAS 13.422,63 15.060,73 3.745,13 32.228,49
D.- PRUEBAS FACTURADAS POR IMPORTE
SUPERIOR A LO ESTIPULADO EN EL CONTRATO
35.342,21 6.495,08 883,88 42.721,17
Importe total
92.370,90
80.846,23
47.715,22
220.932,35
Fuente: Elaboración del Tribunal de Cuentas.
Asimismo, y en relación con estas circunstancias, es necesario hacer referencia a que el
contrato suscrito con fecha 24 de abril de 2017 con la empresa 1, nueva adjudicataria de los
servicios de diagnóstico médico por imagen para el Área Sanitaria de Melilla, incluye de forma
específica en la Cláusula Segunda del PCAP los extremos anteriormente mencionados como
causa que permite no pagar las facturas presentadas.
Por otra parte, conviene precisar que la Gerencia de Atención Sanitaria de Melilla rechazó, por
alguno de los motivos anteriormente expuestos, el pago parcial de las facturas emitidas por la
empresa 4, correspondientes a los meses de marzo a junio del ejercicio 2016, por un importe
de 44.903,53 euros.
2. Además de los incumplimientos de contrato y el PCAP mencionados anteriormente, se han
observado una serie de hechos que conllevan el riesgo de que pudiera existir una facturación
incorrecta en el periodo 2014 a 2016. Los hechos que determinan el citado riesgo son los
siguientes:
a) Realización de resonancias magnéticas de próstata con la técnica de espectroscopia
prescrita por los médicos especialistas del Hospital Comarcal de Melilla, sin que esta
técnica figure incluida en el listado de pruebas previstas en el contrato. En consecuencia,
no puede valorarse si el precio pagado por cada prueba es el correcto. El número de
pruebas de este tipo realizadas y facturadas fue de 122 y su importe ascendió a
33.835,60 euros.
En referencia a esta prueba, es necesario precisar que el nuevo contrato de fecha 24 de
abril de 2017, suscrito con la empresa 1, contempla un importe de 150 euros como precio
de la misma, cifra muy inferior a la facturada durante los años analizados por la empresa 4,
que fue de 277,39 euros por prueba.
b) Prescripción de resonancias magnéticas de mamas, efectuadas por la persona física 1,
anterior Jefe de la Sección de Radiología del Hospital Comarcal de Melilla, sin especialidad
en ginecología, el cual, como ya se ha señalado, poseía el 10% de las acciones de la
empresa 4.
Las prescripciones efectuadas por el citado médico cuentan con el máximo nivel de
pruebas, e incluyen en todos los casos analizados la totalidad de técnicas adicionales
previstas en el contrato y PCAP (plus de contraste y técnicas de difusión), siendo en
consecuencia la facturación, en estas resonancias magnéticas, superior al resto de
Actividad asistencial del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria, ejercicio 2016 39
resonancias de mamas prescritas por otros médicos especialistas en ginecología del
Hospital Comarcal de Melilla.
El número de pruebas facturadas en este caso ascendió a 74 y su importe total a 85.368,23
euros. Hay que precisar que, de este importe, 30.238,36 euros ya se encuentran contenidos
como incorrectamente facturados en los tres apartados del punto 1.d) de este subepígrafe.
c) Prescripción de resonancias magnéticas óseas con técnica de difusión no detallada
explícitamente en el contrato ni en el PCAP suscrito con la empresa, efectuándose según
los Informes Médicos de Exploración una resonancia de cuerpo entero y otra de columna
completa, por las que se facturó un importe por prueba de 518,78 euros, sin que se pueda
concretar la correspondencia del citado importe con los precios unitarios de las pruebas
previstas en el contrato. El número de pruebas fue igual a nueve y su importe ascendió a
4.669,04 euros.
d) Prescripción de resonancias magnéticas de columna, facturando la empresa y pagando la
Gerencia de Atención Sanitaria de Melilla una resonancia magnética simple (cervical) y una
doble (dorsal y lumbar), a pesar de que del Informe Médico de Exploración hace referencia
a una “columna completa” por lo que se trataría de una única resonancia magnética.
El importe por cada prueba de “columna completa” no estaba previsto con esta
denominación en el contrato ni en el PCAP. Aun cuando dicho importe debió ser superior al
de una resonancia magnética simple, tal y como contempla en estos casos el catálogo de
exploraciones de la Sociedad Española de Radiología Médica, en ningún caso debió
alcanzar el importe facturado por la empresa, que fue el de una resonancia simple más una
doble. El número de pruebas de este caso ascendió a 182, y su importe a 78.420,56 euros.
e) Inexistencia de soporte documental (prescripción e Informe Médico de Exploración) que
acompañe a la factura. El número de pruebas en las que se ha detectado esta circunstancia
fue de siete y su importe ascendió a 4.596,19 euros.
f) Inexistencia de Informes Médicos de Exploración por todas aquellas pruebas solicitadas por
la Inspección Médica de la Dirección Territorial del INGESA en Melilla correspondientes a
los ejercicios 2014 y 2015, ya que los citados Informes fueron destruidos sin ser incluidos en
la aplicación informática “HP Doctor”, que recoge toda la información referente a las pruebas
realizadas. El número de pruebas fue de doce y su importe ascendió a 3.905,03 euros.
El importe total derivado de los hechos anteriormente descritos se detalla en el siguiente
cuadro:
40 Tribunal de Cuentas
CUADRO N.º 10
RIESGO DE EXCESO DE FACTURACIÓN EN RESONANCIAS MAGNÉTICAS
Ejercicios 2014, 2015 y 2016
(Euros)
Supuesto 2014 2015 2016 Total
CON ESPECTROSCOPIA 16.550,03 14.451,87 2.833,70 33.835,60
PRESCRITAS POR PERSONA FÍSICA 1 45.349,09 9.780,78 0,00 55.129,87
ÓSEA CON DIFUSIÓN 583,63 2.334,52 1.750,89
4.669,04
COLUMNA 30.589,84 32.595,16 15.235,56 78.420,56
INEXISTENCIA SOPORTE DOCUMENTAL 2.067,71 2.528,48 0,00 4.596,19
INEXISTENCIA INFORMES EN PRUEBAS SOLICITADAS POR LA
INSPECCIÓN MÉDICA 3.905,03 0,00 0,00 3.905,03
TOTAL
99.045,33
61.690,81
19.820,15
180.556,29
Fuente: Elaboración del Tribunal de Cuentas.
II.1.2.3.b) Realización de pruebas de tomografía axial computarizada
El contrato de fecha 28 de diciembre de 2011 suscrito con la empresa 4, además de las pruebas de
resonancias magnéticas, recogía la adjudicación de un segundo lote para la realización de pruebas
de tomografía axial computarizada (TAC).
Al igual que se detalla en el subepígrafe anterior, del análisis de la facturación y soporte
documental justificativo emitido por la citada empresa en el período 2014 a 2016 se han detectado
incumplimientos del contrato y de los PCAP, debido a la existencia de pruebas facturadas por la
empresa adjudicataria que no habían sido prescritas por los médicos especialistas del Hospital
Comarcal de Melilla, de pruebas facturadas cuya prescripción médica contenía enmiendas,
tachaduras o añadidos y de pruebas facturadas pero no realizadas.
El importe total de estas facturaciones ascendió a 71.467,63 euros, habiéndose detectado lo
siguiente:
1. Incumplimientos de lo estipulado en el contrato:
a) Pruebas de TAC facturadas y pagadas por la Gerencia de Atención Sanitaria de Melilla a la
empresa adjudicataria del contrato, aun cuando las mismas no habían sido prescritas por
los médicos especialistas del Hospital Comarcal de Melilla, por importe total para los tres
ejercicios de 8.927,35 euros.
Este hecho se produce por el incumplimiento de lo establecido en el apartado 17 del
“Cuadro de Características del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares para la
contratación de la gestión de servicios públicos, en la modalidad de concierto, mediante
procedimiento abierto”.
Dentro de esta incidencia (pruebas facturadas y no prescritas) se han encontrado diferentes
casuísticas:
- Pruebas en las que la empresa factura, además del Angio TAC prescrito por el médico
especialista, un TAC de corazón por importe de 7.153,89 euros.
Actividad asistencial del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria, ejercicio 2016 41
- Facturación de pruebas de TAC vascular de coronarias no prescritas por el médico
especialista, por importe de 984,13 euros, cuando la prescripción del facultativo era
exclusivamente Cardio TAC.
- Realización y facturación de pruebas diferentes a las prescritas por el médico
especialista, por importe de 789,33 euros.
b) Facturación por parte de la empresa adjudicataria, y pago por la Gerencia de Atención
Sanitaria de Melilla, de facturas cuya prescripción del médico especialista contenía
enmiendas, tachaduras o añadidos, por un importe total de 9.970,12 euros, incumpliendo el
ya aludido apartado 17.
c) Facturación y pago de pruebas derivadas de TAC que fueron prescritas por los médicos
especialistas del Hospital Comarcal de Melilla, si bien la empresa adjudicataria no realizó la
prueba prescrita o la facturó por importe superior.
Esta situación se deduce del análisis de las prescripciones y los Informes Médicos de
Exploración que deben acompañar a la facturación presentada y en los que se describe el
detalle de las pruebas efectuadas, por un importe de 52.570,16 euros, en los que no
figuraba, para los casos detectados, la realización de la prueba prescrita, o bien donde el
importe facturado era superior a la prueba prescrita.
En consecuencia, la empresa adjudicataria incumplió la Cláusula Tercera “Régimen de
pagos” del contrato de 28 de diciembre de 2011, que regula el pago de los servicios
“efectivamente prestados”, y que hace referencia al “principio del servicio hecho” contenido
en el artículo 21 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria.
En concreto, se han detectado los siguientes casos:
- Prescripción por parte del facultativo de un TAC abdomino-pélvico, facturando la
empresa un TAC doble (abdomen y pelvis), cuando en los Informes Médicos de
Exploración solo se acreditaba la realización de un TAC simple. El importe al que
ascendieron estas pruebas fue de 37.462,39 euros.
- Prescripción y facturación de pruebas de Angio TAC de troncos Supra-Aórticos y de
Polígono de Willis, cuando de los Informes Médicos de Exploración solo se deduce la
realización de un solo Angio TAC. El importe al que ascendieron estas pruebas es de
5.664,40 euros.
- Prescripción y facturación de pruebas de Angio TAC de Aorta y Miembros Inferiores,
cuando en los Informes Médicos de Exploración solo se acredita la realización de un
Angio TAC. El importe al que ascendieron estas pruebas es de 8.568,72 euros.
A mayor abundamiento, el catálogo de exploraciones de la Sociedad Española de
Radiología Médica contempla las tres pruebas señaladas anteriormente como una
única prueba.
- Ausencia de realización de la prueba prescrita y facturada, ya que en el Informe Médico
de Exploración no constaba la realización de dicha prueba, lo que determina que se
haya facturado por un importe superior de 874,65 euros.
El importe total derivado de los hechos anteriormente descritos se detalla en el siguiente
cuadro:
42 Tribunal de Cuentas
CUADRO N.º 11
INCUMPLIMIENTOS DEL CONTRATO EN RELACIÓN CON LA REALIZACIÓN DE TAC
Ejercicios 2014, 2015 y 2016
(Euros)
Supuesto 2014 2015 2016 TOTAL
A.- PRUEBAS NO PRESCRITAS
3.829,69
3.500,74
1.596,92
8.927,35
B.- PRUEBAS CON ENMIENDAS, TACHADURAS O
AÑADIDOS EN LA PRESCRIPCIÓN 4.159,52 5.319,56 491,04 9.970,12
C.- PRUEBAS PRESCRITAS PERO NO REALIZADAS 13.601,88 34.655,28 4.313,00 52.570,16
Importe total
21.591,09
43.475,58
6.400,96
71.467,63
Fuente: elaboración del Tribunal de Cuentas.
2. Además de los incumplimientos de contrato y los PCAP mencionados anteriormente, se han
observado una serie de hechos que conllevan el riesgo de que pudiera existir una facturación
incorrecta en el periodo 2014 a 2016. Los hechos que determinan el citado riesgo son los
siguientes:
a) Realización y facturación por parte de la empresa de 276 pruebas de TAC lumbar por
importe de 31.016,66 euros, cuando la prueba prescrita por el médico especialista era una
densitometría. En relación con esta última prueba, es necesario señalar que no se
encuentra contemplada en el contrato suscrito el 28 de diciembre de 2011, por lo que no se
puede valorar si el precio pagado por cada prueba es el correcto. Asimismo, el catálogo de
exploraciones de la Sociedad Española de Radiología Médica contempla la realización de la
Densitometría como una única prueba no consistente en la realización de un TAC, sino de
una radiografía simple.
b) Prescripción de colonoscopia virtual, facturando la empresa adjudicataria dos TAC dobles,
llegando a facturar en el ejercicio 2014 hasta cuatro TAC por la misma prueba. El número
de pruebas fue de 125 y el importe ascendió a 38.546,64 euros.
Es necesario precisar que el catálogo de exploraciones de la Sociedad Española de
Radiología Médica contempla la realización de la Colonoscopia virtual como una única
prueba. Asimismo, el nuevo contrato de fecha 24 de abril de 2017, suscrito con la empresa
1, los contempla como una única prueba independiente, con un precio de 104 euros, lo que
contrasta con el importe pagado en los ejercicios 2015 y 2016 (245,52 euros), y
principalmente en el ejercicio 2014 (491,04 euros).
c) Prescripción de UROTAC, no figurando explícitamente dicha prueba en el contrato suscrito
con la empresa, efectuándose según los Informes Médicos de Exploración dos TAC dobles
abdomino-pélvicos con y sin contraste.
Aun cuando esta prueba está prevista en el catálogo de exploraciones de la Sociedad
Española de Radiología Médica por un importe superior al de un TAC simple, en ningún
caso debió alcanzar el importe facturado por la empresa. El número de pruebas ascendió a
136 y su importe a 19.641,60 euros.
El importe total derivado de los hechos anteriormente descritos se detalla en el siguiente
cuadro:
Actividad asistencial del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria, ejercicio 2016 43
CUADRO N.º 12
RIESGO DE EXCESO DE FACTURACIÓN EN TAC
Ejercicios 2014, 2015 y 2016
(Euros)
Supuesto 2014 2015 2016 Total
TAC LUMBAR 7.628,56 11.076,15 12.311,95 31.016,66
COLONOSCOPIA VIRTUAL 22.342,32 8.347,68 7.856,64 38.546,64
UROTAC 2.209,68 17.431,92 0,00
19.641,60
TOTAL 32.180,56 36.855,75 20.168,59 89.204,90
Fuente: elaboración del Tribunal de Cuentas.
II.1.2.4. SUPUESTO ESPECIAL DE ADJUDICACIÓN DEL SERVICIO DE REALIZACIÓN DE
TÉCNICAS DE DIAGNÓSTICO POR IMAGEN EN EL ÁREA SANITARIA DE MELILLA
La Gerencia de Atención Sanitaria de Melilla formalizó con fecha 28 de diciembre de 2011 un
contrato de gestión de servicios públicos para la realización de técnicas de diagnóstico por imagen
en el Área Sanitaria de Melilla con la empresa 4, por un período de tres años con posibilidad de
prórroga.
El 27 de noviembre de 2014, la citada Gerencia comunicó a la empresa adjudicataria la decisión de
no prorrogar el contrato a su vencimiento, iniciando un proceso de tramitación de un nuevo
contrato. No obstante, este mismo comunicado establecía que “por razones de interés público
sanitario, esta empresa continuará prestando dichos servicios en las condiciones actuales hasta la
entrada en vigor del nuevo concierto que el INGESA está preparando”.
Mediante Resolución de 29 de septiembre de 2015 del Director del INGESA se procede a la
adjudicación por procedimiento abierto de los servicios de diagnóstico médico por imagen para el
Área Sanitaria de Melilla a la empresa 4.
Contra dicha resolución se interpone, con fecha 18 de octubre de 2015, un recurso especial en
materia de contratación ante el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales por parte
de la empresa 1, empresa licitante en el citado procedimiento, alegando entre otros, los siguientes
argumentos:
1. Existencia de un funcionario adscrito al puesto de trabajo de Jefe del Servicio de Radiología en
el Hospital Comarcal de Melilla (persona física 1) y a su vez, copropietario hasta el ejercicio
2014 de la empresa 4, ya que poseía el 10% de sus acciones. Este funcionario se encontraba
en excedencia desde el 13 de julio de 2015, dos días antes de que finalizara el plazo de
presentación de ofertas para la adjudicación del citado contrato.
2. Subcontratación con terceros de la realización parcial de la prestación, cuando del contenido de
las cláusulas del PCAP, se deduce que el contrato ha de ser ejecutado directamente por el
adjudicatario.
El objeto de la subcontratación es la realización de pruebas de ortopantomografía y mamografía
por la empresa 11, de la que es copropietario y administrador único el funcionario anteriormente
mencionado (persona física 1).
Dicho recurso es desestimado por el citado Tribunal Administrativo Central de Recursos
Contractuales con fecha 4 de diciembre de 2015.
Asimismo, con fecha 3 de febrero de 2016, la Gerencia de Atención Sanitaria de Melilla comunica a
la empresa 4, que el INGESA “…no podrá derivar ningún paciente a su clínica para la práctica de
pruebas de imagen, hasta que no proceda a subsanar las deficiencias advertidas por los técnicos
44 Tribunal de Cuentas
de la Ciudad Autónoma o, en su caso, hasta la adjudicación del correspondiente contrato de
servicio conforme a la normativa vigente”, acto contra el cual la empresa interpone, el 9 de marzo
de 2016, un recurso contencioso-administrativo ante el Juzgado Central de lo Contencioso-
Administrativo n.º 7.
Durante este proceso, el 11 de febrero de 2016, la Dirección del INGESA acuerda la suspensión de
la formalización del contrato administrativo con la empresa 4, por razones de interés público, y con
fecha 24 de abril de 2017 formaliza un nuevo contrato de servicios de diagnóstico médico por
imagen con la empresa 1.
El 21 de julio de 2017, se emite Sentencia por el citado Juzgado “…estimando el recurso
contencioso administrativo interpuesto…, en nombre y representación de empresa 4. contra el
acuerdo adoptado por el Gerente de Atención sanitaria de Melilla declarando que dicho acto no es
conforme a derecho, así como el derecho de la actora a seguir prestando sus servicios en los
términos del acto de fecha 21-11-2014”.
En este sentido, argumenta la Sentencia que, para poder declarar la nulidad en la adjudicación que
pretende el INGESA, sería necesario declararlo en otro acto que reuniera los requisitos formales y
materiales exigidos por la Ley.
A lo anterior hay que añadir que la Gerencia de Atención Sanitaria de Melilla siguió remitiendo
pacientes para la realización de pruebas de diagnóstico por imagen a la empresa 4 durante todo el
ejercicio del 2017, tal y como se detalla a continuación:
CUADRO N.º 13
IMPORTES FACTURADOS EN RELACIÓN CON EL SERVICIO DE REALIZACIÓN DE
TÉCNICAS DE DIAGNÓSTICO POR IMAGEN
Ejercicio 2017
(Euros)
Meses Importe
RMN Importe
TAC Total
Enero
12.334,83
0,00
12.334,83
Febrero
10.970,08
0,00
10.970,08
Marzo
12.767,53
476,72
13.244,25
Abril
10.166,59
84,91
10.251,50
Mayo
14.150,51
0,00
14.150,51
Junio
10.702,66
231,20
10.933,86
Julio
8.101,10
0,00
8.101,10
Agosto
10.179,07
0,00
10.179,07
Septiembre
8.192,37
0,00
8.192,37
Octubre
9.327,71
0,00
9.327,71
Noviembre
12.282,83
0,00
12.282,83
Diciembre
11.151,93
331,20
11.483,13
TOTAL FACTURADO
131.451,24
Fuente: Elaboración del Tribunal de Cuentas.
Tal y como puede observarse, el importe total facturado derivado de la prestación de servicios de
diagnóstico por imagen (RMN y TAC) ascendió en el ejercicio 2017 a 131.451,24 euros, de los que
84.650,58 euros correspondieron al período comprendido entre mayo y diciembre, meses en los
Actividad asistencial del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria, ejercicio 2016 45
que ya se encontraba el vigor el nuevo contrato suscrito con la nueva empresa adjudicataria y que
contemplaba precios unitarios menores31.
En las alegaciones formuladas por el INGESA se señala que, sin dejar de cumplir el Auto judicial de
marzo de 2016, esta Entidad intentó, mediante el encargo transitorio de realización de pruebas
diagnósticas a otra empresa (empresa 1), minimizar los perjuicios económicos de seguir pagando -
durante la tramitación del procedimiento iniciado en 2015- dichas pruebas a la empresa que los
estaba realizando en 2014 a precios muy superiores, tal y como figura en el cuadro nº 5 del
presente informe. No obstante, parte de estas pruebas se realizaron al margen de los
II.1.2.2 de este Informe.
II.2. PROCEDIMIENTOS DE GESTIÓN, FACTURACIÓN Y REVISIÓN DE LAS PRESTACIONES
FARMACÉUTICAS
II.2.1. Las prestaciones farmacéuticas dispensadas a través de oficinas de farmacia
El INGESA imputó como obligaciones reconocidas netas dentro del concepto presupuestario 489
“Farmacia” un importe de 29.880.466,04 euros en el ejercicio 2016, de las cuales 28.854.602,75
euros se correspondían con recetas médicas expedidas en modelos oficiales para la prestación
farmacéutica, dispensada en oficinas de farmacia y facturándose de acuerdo con el concierto
suscrito entre el antiguo INSALUD y el Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos
(CGCOF), las cuales representaron el 96,57% del total de las obligaciones imputadas como gastos
de farmacia. El restante 3,43% (1.025.863,29 euros) correspondió a efectos accesorios, vacunas,
tiras reactivas, medicamentos extranjeros y reintegros de gastos de farmacia.
El cuadro siguiente refleja la liquidación presentada por los Colegios Oficiales de Farmacéuticos
(COF) de Ceuta y Melilla por el gasto de estas recetas médicas en el ejercicio 2016:
CUADRO N.º 14
LIQUIDACIÓN DE LOS COLEGIOS OFICIALES DE FARMACÉUTICOS
Ejercicio 2016
(Euros)
Conceptos Importes
PRECIO NETO FACTURADO 35.442.737,00
APORTACIONES BENEFICIARIOS (3.543.977,23)
GASTO PREVIO FACTURADO
31.898.759,77
DESCUENTO REAL DECRETO-LEY 8/2010 (1.571.098,21)
DESCUENTO REAL DECRETO 1193/2011 (1.303.957,58)
LIQUIDACIÓN 29.023.703,98
Fuente: Información del INGESA.
El gasto farmacéutico a través de las recetas dispensadas en el ejercicio 2016 ascendió a
29.023.703,98 euros (se corresponde con la facturación de recetas dispensadas en los meses de
enero a diciembre 2016), mientras que el importe de 28.854.602,75 euros corresponde a las
obligaciones reconocidas netas y los pagos realizados a los COF por las recetas médicas
dispensadas en el periodo de diciembre del 2015 a noviembre del 2016.
31 El INGESA manifiesta en sus alegaciones que el pago a la empresa 4 desde la adjudicación del nuevo contrato en abril
de 2017 se debe a la derivación de pacientes con indicaciones de claustrofobia, que necesariamente debían realizar la
prueba médica en la citada empresa (en Melilla, únicamente la citada empresa cuenta con una resonancia abierta). Sin
embargo, no aporta justificación alguna que evidencie tales afirmaciones.
46 Tribunal de Cuentas
II.2.1.1. CONCIERTO SUSCRITO CON EL CONSEJO GENERAL DE COLEGIOS OFICIALES DE
FARMACÉUTICOS
Con fecha 17 de noviembre de 1998, el Presidente Ejecutivo del antiguo INSALUD, el Director
General de la Tesorería General de la Seguridad Social, y el Presidente del Consejo General de
Colegios Oficiales de Farmacéuticos suscribieron un concierto para “desarrollar plenamente la
actividad integral del farmacéutico mediante el establecimiento de unas pautas a seguir en un
régimen amplio de colaboración con el INSALUD”.
El concierto suscrito tenía una duración de cuatro años y podría ser prorrogado tácitamente por
períodos anuales, si no lo denunciaba ninguna de las partes con tres meses de antelación a la
fecha de vencimiento.
Respecto a dicho concierto, cabe destacar lo siguiente:
1. Obsolescencia del concierto:
a) El ejercicio de suscripción fue 1998, año en el que el INGESA se denominaba INSALUD, y
en el que todavía no había culminado la totalidad de los traspasos de funciones y servicios
del INSALUD a todas las Comunidades Autónomas. Por tanto, el concierto aplicable en la
actualidad por el INGESA no está adaptado a su actual ámbito competencial.
b) El concierto no recoge todas las modificaciones normativas existentes tras su suscripción.
Aun cuando las partes han tratado de solventar esta circunstancia mediante la aprobación
de distintas adendas, estas medidas solo suponen una solución parcial a la manifiesta
antigüedad del concierto.
2. El concierto recoge unos requisitos más flexibles que los establecidos en la normativa vigente
para la aceptación por el INGESA de las recetas dispensadas por las oficinas de farmacia de
Ceuta y Melilla.
Así, el citado concierto posibilita la financiación de recetas en las que falte algún requisito
previsto en el Real Decreto 1718/2010, de 17 de diciembre, sobre receta médica y ordenes de
dispensación en relación con el medicamento prescrito (forma farmacéutica, forma de
administración, formato, número de envases y posología), siempre que pueda identificarse el
producto y se avale la dispensación con la firma del farmacéutico. Por tanto, dicho concierto
flexibiliza, en la práctica, las condiciones en materia de validez y admisibilidad de las recetas
médicas en favor de los COF. En concreto, es necesario destacar lo siguiente:
a) No constituye motivo de penalización la ausencia de datos del prescriptor relativos al
domicilio profesional, localidad y especialidad del mismo.
b) Establece como motivos de anulación del margen profesional del farmacéutico, aunque ello
no supone la nulidad total de las recetas, la ausencia en las mismas de alguno de los datos
de consignación obligatoria relativos al titular o beneficiario (nombre, dos apellidos, año de
nacimiento y número de identificación), así como la dispensación fuera del plazo de diez
días naturales desde la fecha de prescripción o visado, con las excepciones relativas a las
vacunas individualizadas antialérgicas y bacterianas.
c) También establece como motivos de anulación del margen profesional, pero no como causa
de anulación, las recetas en las que se dispense un medicamento que, de conformidad con
la posología prescrita por el facultativo, permita una duración del tratamiento mayor del
tiempo reglamentariamente establecido (tres meses con carácter general).
Actividad asistencial del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria, ejercicio 2016 47
d) No es causa de anulación total la ausencia de fecha dispensación. Además, los añadidos,
enmiendas o tachaduras de la fecha de prescripción que no afecten al plazo de validez de la
receta no requieren ser salvados por el personal responsable.
II.2.1.2. PROCEDIMIENTO DE FACTURACIÓN, PAGO Y REVISIÓN DE LAS PRESTACIONES
FARMACÉUTICAS
Las prestaciones farmacéuticas comprenden el conjunto de actuaciones encaminadas a que los
pacientes reciban los medicamentos y productos sanitarios de forma adecuada a sus necesidades
clínicas, en las dosis precisas según sus requerimientos individuales, durante el periodo adecuado
y al menor coste posible para ellos y para el SNS.
Las oficinas de farmacia dispensan los medicamentos y productos sanitarios prescritos en receta
oficial. El pago del importe de los medicamentos en las oficinas de farmacia de Ceuta y Melilla se
efectúa parcialmente por los asegurados en el momento de la dispensación y el resto es financiado
por el INGESA tras la validación de las facturas que recibe mensualmente de los COF.
De acuerdo con el concierto suscrito entre el antiguo INSALUD y el CGCOF, los COF deberán
asumir en su totalidad el coste de la gestión de la facturación de las recetas, lo que comprende, con
carácter general, la recogida, grabación de los datos e imágenes de las recetas y envío de la
facturación, funciones que tienen subcontratadas con una empresa.
A su vez, le corresponde al INGESA la comprobación y validación de la facturación recibida de los
dos COF, a cuyos efectos realiza una prevalidación y una revisión posterior que efectúan los
Inspectores Farmacéuticos de las Direcciones Territoriales en Ceuta y Melilla.
Así, es a través de la aplicación Digitalis32 mediante la cual las Inspecciones Farmacéuticas de las
Direcciones Territoriales de Ceuta y Melilla obtienen informes que identifican recetas con diferentes
tipos de incidencias (cambios de agrupación homogénea, cambio de fórmula farmacéutica, cambio
de principio activo, cambio de dosis, precios superiores a Nomenclátor, entre otros) o bien
incidencias por razón de fecha, como recetas dispensadas una vez expirado el plazo de validez.
Cuando se detecta alguna causa de nulidad contemplada en el concierto suscrito con los COF, se
elaboran listados de recetas con incidencias, documentos de devolución y descuentos a las oficinas
de farmacia, y se remite un informe mensual de incidencias por parte de la Dirección Territorial a
los Servicios Centrales del INGESA.
De forma manual se detectan otros tipos de incidencias al margen de Digitalis, como la ausencia de
datos de consignación obligatoria (DNI, código de identificación personal del paciente, firma, o sello
del facultativo).
La factura global, de acuerdo con lo establecido en el concierto, se remite mensualmente por los
COF a las Direcciones Territoriales de Ceuta y Melilla antes del día 10 del mes siguiente al que
corresponda la facturación. También se reciben en las Direcciones Territoriales las imágenes y las
recetas en soporte papel.
El importe total satisfecho por el INGESA a los COF en el ejercicio 2016 presentaba el siguiente
desglose:
32 Digitalis es una aplicación web desarrollada con la finalidad de evaluar los distintos conceptos relacionados con la
prestación farmacéutica a través de la receta médica. El sistema se alimenta con datos provenientes, entre otros, de la
facturación de recetas por parte de los Colegios Oficiales de Farmacia.
48 Tribunal de Cuentas
CUADRO N.º 15
FACTURACIÓN PRESENTADA POR LOS COLEGIOS OFICIALES DE FARMACÉUTICOS
Ejercicio 2016
(Euros)
Concepto
Ceuta
Melilla
Total
NÚMERO DE RECETAS FACTURADAS
1.183.894
990.309
2.174.203
NÚMERO DE RECETAS DESCONTADAS 111 1.696 1.807
TOTAL RECETAS ABONADAS
1.183.783
988.613
2.172.396
BRUTO FACTURA (PVP)
18.743.648,14
16.700.241,93
35.443.890,07
Aportaciones beneficiarios (1.982.696,46)
(1.561.280,77)
(3.543.977,23)
Deducciones Real Decreto-ley 8/2010 y
(1.522.287,68) (1.352.768,11) (2.875.055,79)
LÍQUIDO FACTURA 15.238.664,00 13.786.193,05 29.024.857,05
Descuentos netos en la facturación por
comprobaciones
15.871,60 (17.024,67) (1.153,07)
IMPORTE A PAGAR
15.254.535,60
13.769.168,38
29.023.703,98
Fuente: Información suministrada por el INGESA.
El Real Decreto 1718/2010, de 17 de diciembre, sobre receta médica y órdenes de dispensación
establece que las recetas médicas pueden emitirse en soporte papel, para cumplimentación
manual o informatizada, y en soporte electrónico, y deberán ser complementadas con una hoja de
información al paciente, de entrega obligada al mismo, en la que se recogerá la información del
tratamiento necesaria para facilitar el uso adecuado de los medicamentos o productos sanitarios
prescritos.
La receta electrónica es, por tanto, una modalidad de servicio digital de apoyo a la asistencia
sanitaria que permite al facultativo emitir y transmitir prescripciones por medios electrónicos,
basados en las tecnologías de la información y comunicaciones, que posteriormente pueden ser
objeto de dispensación. Así, uno de los principales objetivos de la implantación de la receta
electrónica es conseguir que el paciente pueda obtener su medicación en cualquier oficina de
farmacia, independientemente del lugar donde le hayan realizado la prescripción.
Su regulación se encuentra contenida en el citado Real Decreto 1718/2010. Por su parte, el
INGESA y el CGCOF suscribieron el 10 de abril de 2013 un acuerdo que se incorporó como una
nueva adenda al concierto suscrito en 1998, donde se establecían las condiciones de dispensación
y facturación de las prescripciones realizadas a través de receta electrónica.
Según los datos proporcionados por los Servicios Centrales del INGESA y extraídos de la
aplicación Digitalis, el número total de recetas dispensadas y facturadas por los COF de Ceuta y
Melilla en el ejercicio 2016 ascendió a 1.183.894 y a 990.309 respectivamente, de las que 880.904
en Ceuta y 742.274 en Melilla eran recetas electrónicas, representando el 74,66% del total de las
recetas facturadas en dicho ejercicio en ambas Ciudades Autónomas. Por otro lado, el número de
envases prescritos y facturados durante el mes de diciembre de 2016 a través de receta electrónica
representó el 81,96% del total de envases, mientras que el porcentaje que representaba la media
de los envases facturados en receta electrónica en el resto del SNS en dicho mes ascendió a un
87,10%.
Por lo que respecta a Ceuta y Melilla, estos porcentajes se refieren únicamente al Área de Atención
Primaria, puesto que en el ejercicio 2016 no se efectuaban prescripciones en receta electrónica en
el Área de Atención Especializada, fundamentalmente debido a que la aplicación de receta
electrónica utilizada en las Áreas de Atención Primaria de Ceuta y Melilla (e-SIAP) no se
encontraba disponible ni operativa en el Hospital Universitario de Ceuta ni en el Hospital Comarcal
de Melilla en el ejercicio 2016.
Actividad asistencial del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria, ejercicio 2016 49
Asimismo, de acuerdo con las estadísticas publicadas por el Ministerio de Sanidad, Servicios
Sociales e Igualdad, los facultativos de los centros de Atención Primaria del SNS, incluyendo los
del INGESA, pueden prescribir a través de receta electrónica. Sin embargo, a diferencia de la
práctica totalidad del resto del SNS, en los centros de Atención Primaria del INGESA no puede
realizarse la prescripción mediante receta electrónica para, al menos, los medicamentos
estupefacientes, ni tampoco para los productos dietoterápicos.
Como consecuencia de lo anterior, el INGESA se sitúa en la posición 14 dentro del SNS (conjunto
de las 17 Comunidades Autónomas e INGESA) respecto al porcentaje que representa el número de
envases dispensados y facturados a través de receta electrónica en el ejercicio 2016, superando
únicamente a cuatro Servicios de Salud autonómicos.
Por otra parte, del análisis de la aplicación e-SIAP, utilizada por el INGESA, entre otras funciones,
para la prescripción de recetas electrónicas, se han detectado las siguientes debilidades:
1. No alerta de la existencia de duplicidades en la prescripción, permitiendo la dispensación de
recetas a un mismo paciente de un mismo medicamento e igual presentación.
Estas duplicidades vienen ocasionadas principalmente por errores de los facultativos, si bien
también se han detectado supuestos en los que la duplicidad fue intencionada para que el
paciente pudiera acudir con una menor frecuencia a la oficina de farmacia.
2. Respecto al visado de receta electrónica, no identifica al médico que realiza dicho visado, dato
necesario para cualquier modificación posterior, no existiendo un sistema de alerta que controle
las posibles duplicidades de visado electrónico para un mismo código nacional y mismo
paciente.
Asimismo, la fecha de validez de la receta no se ajusta a la fecha de autorización de visado,
sino a la fecha de prescripción del médico, lo que puede provocar que se anulen indebidamente
prescripciones por este motivo durante el período de validez de la prescripción (10 días).
II.2.2. Las prestaciones farmacéuticas dispensadas por los Hospitales Universitario de
Ceuta y Comarcal de Melilla
El importe de gasto farmacéutico por las prestaciones dispensadas por las Áreas Sanitarias de
Ceuta y Melilla directamente a sus asegurados sin la intervención de los COF, ascendió a
16.655.383,62 euros, imputados al subconcepto 221.1 “Productos farmacéuticos y hemoderivados“
del presupuesto de gastos, siendo el principal porcentaje de gasto el relativo a los productos
farmacéuticos de uso hospitalario, que ascendió a 11.712.695,69 euros (70,32% del total), mientras
que el consumo de medicamentos distintos a los de uso hospitalario representaron el 29,68% del
total (27,11% de productos farmacéuticos y 2,57% de hemoderivados).
II.2.2.1. ADQUISICIÓN CENTRALIZADA DE MEDICAMENTOS
II.2.2.1.a) Consideraciones Generales
La Disposición adicional vigésima octava del TRLCSP prevé la adquisición centralizada de
medicamentos y productos sanitarios en el SNS, posibilitando que el Ministerio de Sanidad,
Servicios Sociales e Igualdad pudiera “encomendar al Instituto Nacional de Gestión Sanitaria la
materialización y conclusión de los procedimientos de adquisición centralizada con miras al
Sistema Nacional de Salud, para todos o alguno de los medicamentos y productos sanitarios”.
Dicha previsión se materializó mediante las Órdenes Ministeriales SSI/1075/2014 y SSI/1076/2014,
ambas de 16 de junio de 2014, que declararon como bienes de adquisición centralizada
determinados medicamentos de uso hospitalario y productos sanitarios, respectivamente, además
de autorizar la decisión del titular de la Secretaría General de Sanidad y Consumo de encomendar
50 Tribunal de Cuentas
al INGESA las competencias para la materialización y conclusión de los procedimientos de
adquisición centralizada.
Entre las funciones del INGESA se encuentra la redacción de los Acuerdos Marco, cuyo objeto es
la selección de suministradores, fijación de precios y establecimiento de las bases que rigen los
contratos derivados de suministros. Asimismo, también adjudica los citados Acuerdos Marco a los
suministradores seleccionados, a la vista de la propuesta de adjudicación que formule la Mesa de
Contratación.
Una vez acordada la adjudicación de los Acuerdos Marco, el Director del INGESA ordena el inicio
del expediente de contratación, que es firmado por cada una de las empresas adjudicatarias y por
el INGESA.
Por tanto, a través de los Acuerdos Marco se determinan los suministradores, medicamentos e
importes a utilizar, y, en lo que respecta al ámbito de la presente fiscalización, son las Gerencias de
Atención Sanitaria de Ceuta y Melilla las que actúan como organismo o entidad destinatarios de los
bienes, adquiriendo los medicamentos a los distintos suministradores mediante los trámites
correspondientes (aprobación del gasto, formalización de los contratos derivados, recepción y
pago), en virtud de los contratos derivados de dichos Acuerdos Marco.
Los Acuerdos Marco vigentes a 31 de diciembre de 2016 aparecen reflejados en el cuadro
siguiente:
CUADRO N.º 16
ACUERDOS MARCO VIGENTES A 31 DE DICIEMBRE DE 2016
Códigos Tipos de medicamento Fechas Fin vigencia
AM-14-1545 MEDICAMENTOS (20 LOTES)
05/07/2015
31/12/2016
20-08-2015 (LOTE 13)
AM-15-2013
EPOETINAS
14/02/2016
24/02/2019
AM-15-202
FACTOR VII
20/01/2016
20/01/2018
AM-15/204
INMUNODEPRESORES
16/03/2016
18/03/2018
AM-15/205
ANTIRRETROVIRALES
04/03/2016
04/03/2018
Fuente: Información suministrada por el INGESA.
II.2.2.1.b) Adquisición de medicamentos por parte de las Gerencias de Atención Sanitaria de Ceuta
y Melilla
El importe correspondiente a la adquisición de todo tipo de medicamentos efectuados durante el
ejercicio 2016 por el Hospital Universitario de Ceuta y el Hospital Comarcal de Melilla ascendió a
8.314.838,48 euros y 8.373.338,30 euros, respectivamente. El detalle de dichos importes se
muestra en el cuadro siguiente:
CUADRO N.º 17
ADQUISICIONES DE MEDICAMENTOS POR LAS GERENCIAS DE ATENCIÓN SANITARIA
Ejercicio 2016
(Euros)
Tipos de adquisiciones Ceuta Melilla Total %
COMPRAS DIRECTAS 8.181.229,60 7.509.352,62 15.690.582,22 94,02
COMPRAS EN VIRTUD DE ACUERDOS MARCO 133.608,88 863.985,38 997.594,26 5,98
TOTAL 8.314.838,48 8.373.338,00 16.688.176,78 100
Fuente: Información suministrada por el INGESA y expedientes de contratación.
Actividad asistencial del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria, ejercicio 2016 51
De acuerdo con los datos anteriores, los pagos por compras directas de todo tipo de medicamentos
efectuados por la Gerencia de Atención Sanitaria de Melilla sin haber formalizado contrato alguno
ascendieron a 7.509.352,62 euros33 durante el ejercicio 2016, lo que supuso el 89,68% del total de
las compras del citado ejercicio.
Este porcentaje es todavía mayor en la Gerencia de Atención Sanitaria de Ceuta, donde las
adquisiciones de medicamentos realizadas a través de contratos derivados de Acuerdos Marco en
el ejercicio 2016 representaron únicamente el 1,61% del total de las compras de medicamentos
efectuadas en dicho ejercicio.
En consecuencia, ambas Gerencias efectuaron la mayor parte de sus adquisiciones de
medicamentos (en concreto, el 94,02%) al margen de los procedimientos de contratación previstos
en el TRLCSP34, lo cual conllevó el incumplimiento de los principios de publicidad, transparencia,
concurrencia, salvaguarda de la libre competencia, igualdad de trato y no discriminación, los cuales
deben regir en cualquier procedimiento de contratación administrativa, de acuerdo con lo previsto
norma.
Dentro de estas adquisiciones directas existen medicamentos cuya compra se debió haber
realizado mediante contratos derivados de los Acuerdos Marco; concretamente la Gerencia de
Atención Sanitaria de Ceuta y de Melilla efectuaron compras directas de medicamentos,
respectivamente, por importe de 1.953.999,50 euros (23,88% del total de compras directas) y de
350.471,73 euros (4,67%), los cuales debieron haberse formalizado mediante el procedimiento
indicado. En estas adquisiciones el adjudicatario y el precio abonado fueron los establecidos en el
Acuerdo Marco, si bien no se procedió a la formalización del contrato.
Además de lo anterior, conviene precisar que el artículo 29 del TRLCSP establece la obligación de
remitir al Tribunal de Cuentas una copia certificada del documento en el que se hubiesen
formalizado los contratos, acompañado de un extracto del expediente del que se derive, siempre
que la cuantía del contrato, en el caso de los suministros, supere los 450.000 euros anuales. Pues
bien, a pesar de existir en el ejercicio 2016 compras a un mismo proveedor de medicamentos por
parte de las Gerencias de Atención Sanitaria de Ceuta y Melilla que superaron el citado importe,
dado que las mismas se realizaron sin utilizar ninguno de los procedimientos previstos en el
TRLCSP (fueron compras directas), no se envió ningún tipo de información al Tribunal de Cuentas.
En concreto, los suministros que superaron en el ejercicio 2016 el importe de 450.000 euros para
un mismo proveedor y que no fueron remitidos al Tribunal de Cuentas ascendió a 4.667.271,57
euros (cinco proveedores) en la Gerencia de Atención Sanitaria de Ceuta y a 3.475.344,89 euros
(cuatro proveedores) en la Gerencia de Atención Sanitaria de Melilla.
Además de lo señalado anteriormente, la Resolución de 10 de diciembre de 2013, de la
Presidencia del Tribunal de Cuentas, mediante la que se publicó el “Acuerdo del Pleno de 28 de
noviembre de 2013, sobre la instrucción general relativa a la remisión telemática al Tribunal de
Cuentas de los extractos de los expedientes de contratación y de las relaciones de contratos,
convenios y encomiendas de gestión celebrados por las entidades del Sector Público Estatal y
Autonómico”, estableció que, con periodicidad anual, dentro de los dos primeros meses de cada
ejercicio, deberán remitirse las relaciones certificadas comprensivas de toda la contratación y
demás negocios jurídicos formalizados en el ejercicio precedente (con exclusión de los contratos
consecuencia, estas compras directas de medicamentos no figuraban incluidas obviamente en la
citada relación certificada.
33 Este importe no recoge los reintegros efectuados por los laboratorios.
34 A esto habría que añadir que, durante el ejercicio 2016, en las Áreas de Atención Primaria el importe de adquisiciones
de medicamentos mediante compra directa representó el 100% del total, por importe de 70.863,51 euros y 54.292,05
euros en Ceuta y Melilla, respectivamente.
52 Tribunal de Cuentas
Por tanto, la adquisición directa de medicamentos por parte de las Gerencias de Atención Sanitaria
de Ceuta y Melilla sin acogerse a ninguno de los procedimientos de adjudicación previstos en el
TRLCSP, además del incumplimiento de los principios más elementales que deben regir en la
contratación administrativa, limitó el ejercicio de la función fiscalizadora del Tribunal de Cuentas
sobre las adquisiciones efectuadas por el INGESA.
Por otra parte, en el punto 19 “Contratación Administrativa. Procedimientos de adjudicación” de la
Memoria de las Cuentas anuales del ejercicio 2016 del INGESA rendidas al Tribunal de Cuentas
tampoco constaba información sobre el importe de las compras directas de estos medicamentos.
II.2.2.2. MEDICAMENTOS PARA EL TRATAMIENTO DE LA HEPATITIS C
Los medicamentos para el tratamiento de la hepatitis C tienen la categoría de medicamentos de
diagnóstico hospitalario, por lo que son dispensados por los servicios de farmacia de los centros
hospitalarios, con aportación reducida del paciente y desprovistos de cupón precinto.
El importe de gasto de los medicamentos de hepatitis C en el INGESA ascendió a 523.273,71
euros en el ejercicio 2016, existiendo una disminución del 82,82% respecto al ejercicio 2015, en el
que el importe fue de 3.046.061,90 euros.
Tal y como establecen los artículos 8 y 10 del Real Decreto-ley 8/2010, de 20 de mayo, por el que
se adoptan medidas extraordinarias para la reducción del déficit público, a estos medicamentos les
corresponde una deducción del 7,5% sobre el precio de venta al público cuando su facturación se
realice con cargo a la prestación farmacéutica del SNS.
La Comisión Permanente de Farmacia del Consejo Interterritorial del SNS acordó la estrategia
terapéutica de priorización para el uso de antivirales de acción directa para el tratamiento de la
hepatitis C (entre otros, EXVIERA, HARVONI, OLYSIO, SOVALDI y VIEKIRAX), en el ámbito del
SNS.
Por su parte, la Comisión Interministerial de Precios de los Medicamentos estableció las
condiciones de financiación de ciertos medicamentos, fijando un techo máximo de gasto (cuantía
máxima a financiar por tipo de medicamento) para todo el SNS.
Superado este techo máximo de gasto de cada medicamento, el laboratorio titular se debía hacer
cargo de los costes totales derivados de dichos medicamentos, por lo que debían ser suministrados
al SNS a coste cero. En concreto:
1. Para el medicamento OLYSIO, los acuerdos aprobados para su financiación establecieron un
techo máximo de gasto correspondiente al periodo que transcurrió entre el 27 de marzo y el 30
de octubre de 2016, por lo que los medicamentos dispensados entre estas fechas debían ser
financiados íntegramente por los laboratorios farmacéuticos.
2. Para los medicamentos EXVIERA, HARVONI, SOVALDI y VIEKIRAX, el techo máximo de gasto
se determinó en función del número de medicamentos dispensados por pacientes, aplicándose
tramos de precios con un coste por paciente menor a medida que aumenta el número de
pacientes tratados.
A pesar de lo acordado en la Comisión Interministerial de Precios de los Medicamentos,
estableciendo los citados techos máximo de gasto, el INGESA efectuó pagos que superaron los
citados techos, correspondientes a los medicamentos para el tratamiento de la hepatitis C, cuyo
detalle se recoge en los Anexos nº 6, 7, 8 y 9. En concreto:
1. Respecto al medicamento OLYSIO, comercializado por el laboratorio 1, existieron cuatro
envases dispensados entre el 27 de marzo y el 30 de octubre de 2016 y financiados
Actividad asistencial del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria, ejercicio 2016 53
indebidamente por la Gerencia de Atención Sanitaria de Ceuta, cuyo importe ascendió a
32.820,48 euros (Anexo nº 6).
2. En cuanto a los medicamentos EXVIERA y VIEKIRAX comercializados por el laboratorio 2, el
importe reintegrado por el laboratorio por el 4º, 5º y 6º envase ascendió a 55.086,60 euros,
mientras que el importe correcto a reintegrar debió ser 105.970,92 euros.
Por tanto, existió una diferencia de 50.884,32 euros que deberían haber sido reintegrados, de
los que 39.517,92 euros corresponden a dispensaciones de nueve envases de EXVIERA y
doce envases de VIEKIRAX financiados por la Gerencia de Atención Sanitaria de Ceuta, y
11.366,40 euros corresponden a dispensaciones de tres envases de VIEKIRAX abonados por
la Gerencia de Atención Sanitaria de Melilla.
Esta circunstancia se ha producido en aquellos envases dispensados que superaron el
tratamiento de 12 semanas (4º, 5º y 6º envase), como consecuencia de que el laboratorio
calculó el reintegro a efectuar a las Gerencias de Atención Sanitaria de Ceuta y de Melilla
teniendo en cuenta el precio del medicamento en el momento de la fecha de su dispensación y
no en de la fecha en la que se abonó el mismo al laboratorio.
Sin embargo, de acuerdo con lo acordado en la Comisión Interministerial de Precios de los
Medicamentos, las dispensaciones de envases por paciente que superasen las tres unidades
debían ser a coste cero, por lo que el reintegro a efectuar por el laboratorio se debió
corresponder con el precio realmente facturado por los laboratorios y pagado por los centros
hospitalarios, y no con el precio que tuvieran estos medicamentos en la fecha de su
dispensación al paciente (Anexo nº 7).
3. Respecto a los medicamentos HARVONI y SOVALDI, comercializados por el laboratorio 3, se
ha verificado que existe un importe facturado en exceso por el laboratorio de 30.223,40 euros,
con el siguiente detalle:
a) La Gerencia de Atención Sanitaria de Ceuta abonó cuatro envases de HARVONI, sin que se
hubiera tenido en cuenta el tramo en el que el INGESA se encontraba en dicho momento en
virtud del número de pacientes tratados. La diferencia entre el importe correcto y el importe
facturado fue de 16.070,81 euros (Anexo nº 8).
b) Existió un importe de 14.152,59 euros correspondiente a tres envases de SOVALDI, por
haber reintegrado el laboratorio al INGESA un importe inferior al facturado por el 4º, 5º y 6º
envases dispensados a un paciente en la Gerencia de Atención Sanitaria de Melilla. Así, el
laboratorio reintegró únicamente una cantidad de 9.435,00 euros, si bien debió haber
reintegrado a la citada Gerencia el importe íntegro facturado por el laboratorio, 23.587,59
euros, de acuerdo con lo establecido en los Informes del Ministerio de Sanidad, Servicios
Sociales e Igualdad (Anexo nº 9).
II.2.2.3. CONTRASTES DISPENSADOS POR EL HOSPITAL COMARCAL DE MELILLA
La Gerencia de Atención Sanitaria de Melilla y la empresa 4 suscribieron dos contratos de gestión
de servicios públicos, el 26 de septiembre de 2006 y el 28 de diciembre de 2011, con el objeto de
realizar pruebas de diagnóstico a pacientes derivados por el Hospital Comarcal de Melilla. En virtud
de dichos contratos, la empresa debía realizar en sus instalaciones las pruebas prescritas por los
facultativos especialistas pertenecientes al citado Hospital.
De acuerdo con los contratos, el plazo de ejecución se extendería desde el 1 de noviembre de
2006 hasta el 31 de diciembre de 2008, y desde el 1 de enero de 2012 hasta el 31 de diciembre de
2014, respectivamente, pudiendo prorrogarse por acuerdo de las partes hasta los 4 y los 6 años
cada uno de ellos, incluyendo prórrogas.
54 Tribunal de Cuentas
Para la realización de los diagnósticos por imagen, los médicos especialistas del Hospital Comarcal
de Melilla entregaban a los pacientes una “hoja de dispensación”, es decir, un documento para que
el Servicio de Farmacia del Hospital suministrara contrastes35 directamente a los pacientes.
De esta forma de proceder se derivan las dos incidencias siguientes:
II.2.2.3.a) Financiación de los contrastes con fondos públicos
El Servicio de Farmacia del Hospital Comarcal de Melilla entregaba directamente a los pacientes,
que debían acudir posteriormente a las instalaciones de la empresa adjudicataria, el contraste
necesario para la realización de TAC que requerían dicha técnica, en vez de ser suministrado el
contraste por la propia empresa adjudicataria y a sus expensas.
Así, de acuerdo con lo dispuesto en los dos contratos señalados anteriormente, el contraste debió
ser suministrado por la empresa adjudicataria, dado que en caso contrario el servicio no se podía
haber prestado y tampoco cobrado, por lo que no debería haber sido adquirido por la Gerencia de
Atención Sanitaria de Melilla para su entrega gratuita a los pacientes. Así, el precio recogido en el
contrato suscrito el 28 de diciembre de 2011 para la realización de un TAC era de 83 euros,
independientemente de si para la realización de dicha prueba se hubiera utilizado contraste o no.
En concreto, el contrato utilizaba la expresión “Estudios simples con y sin contraste”, que tendrían
un precio de 83 euros36, sin que en ninguna cláusula del contrato constase que sería el Hospital
Comarcal de Melilla el que suministraría gratuitamente el contraste a los pacientes.
En este contexto, con fecha 21 de julio de 2015, la Gerencia de Atención Sanitaria de Melilla inició
un procedimiento de reintegro de pagos indebidos por haber suministrado el Servicio de Farmacia
del Hospital “(…) los contrastes para la realización de los estudios de TAC, asumiendo desde el 1
de noviembre de 2006 hasta el 31 de diciembre de 2014 un coste por importe total de 172.927,96
euros, cuando conforme a lo dispuesto en los correspondientes pliegos de cláusulas
administrativas y las propuestas económicas de empresa 4>>, aquel hubo de ser soportado por
la propia empresa adjudicataria”.
El desglose por años del importe satisfecho por la Gerencia de Atención Sanitaria de Melilla
correspondiente a las compras efectuadas a dos laboratorios farmacéuticos (4 y 5) de los
contrastes entregados a pacientes que se realizaron los TAC en las instalaciones de la empresa
adjudicataria aparece reflejado en el cuadro siguiente:
35 Los contrastes son medicamentos que permiten resaltar algunas partes del cuerpo, y que se utilizan solo en aquellos
casos en que el facultativo especialista lo considere necesario para una correcta visualización. En este caso se utilizaron
los siguientes contrastes: “Clarograf 300”, “Ultravist 300” y “Ultravist 370”.
36 En el contrato de 26 de septiembre de 2006 se utilizó la misma expresión, con un precio por estudio de 90,64 euros.
Actividad asistencial del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria, ejercicio 2016 55
CUADRO N.º 18
IMPORTE DE LOS CONTRASTES ENTREGADOS POR EL HOSPITAL COMARCAL DE
MELILLA A LOS PACIENTES
Ejercicios 2006 a 2014
(Euros)
Año Importe
2006 5.716,21
2007 35.110,48
2008 35.155,99
2009 31.324,52
2010 21.383,39
2011 10.112,62
2012 16.018,47
2013 11.429,50
2014 6.676,78
TOTAL 172.927,96
Fuente: Información del INGESA.
Estos importes están certificados por el Jefe de Servicio de Farmacia del citado Hospital, de
acuerdo con el sistema informático que gestiona la compra de productos farmacéuticos a los
laboratorios, y del que se deduce expresamente que los contrastes se entregaron gratuitamente a
los pacientes como consecuencia de la prescripción de los médicos especialistas del Hospital
Comarcal de Melilla para ser utilizados en las instalaciones de la empresa adjudicataria.
Sin embargo, la Gerencia de Atención Sanitaria de Melilla, a pesar de haber iniciado dicho
procedimiento de reintegro de pagos indebidos, emitió una nueva Resolución de fecha 22 de
agosto de 2016, en la que declaró la caducidad del citado expediente de reintegro de pagos
indebidos, dando lugar al archivo de las actuaciones practicadas.
El fundamento aducido en esta Resolución de caducidad fue la obligación recogida en el artículo 42
de la actualmente derogada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común37, relativa a que “2. El plazo
máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del
correspondiente procedimiento… 3. Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen
el plazo máximo, éste será de tres meses...”.
Es decir, la Gerencia de Atención Sanitaria de Melilla dictó Resolución de caducidad del
procedimiento de reintegro de pagos indebidos iniciado por ella misma con más de un año de
antelación, aduciendo que había transcurrido un período de tres meses sin resolución expresa, a
pesar de que era la propia Gerencia la responsable de realizar las actuaciones oportunas tendentes
a impulsar el procedimiento de reintegro de pagos indebidos, sin que exista ninguna justificación
adicional para explicar la caducidad del expediente de reintegro.
Tras haber dictado la Resolución de caducidad anterior, la Gerencia de Atención Sanitaria de
Melilla emite una nueva Resolución, de fecha 5 de julio de 2017, mediante la que inicia un nuevo
procedimiento administrativo de reintegro de pagos indebidos, aduciendo los mismos argumentos
para su incoación que los esgrimidos en el procedimiento de reintegro inicial, de fecha 21 de julio
de 2015.
37 Norma derogada por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones
Públicas, que entró en vigor el 2 de octubre de 2016.
56 Tribunal de Cuentas
A petición de la citada Gerencia, el Servicio Jurídico Delegado Central del INGESA se pronunció a
este respecto mediante informe de 5 de octubre de 2017. En dicho informe se señalaba la no
procedencia de acudir al procedimiento de reintegro de pagos indebidos utilizado por la Gerencia
de Atención Sanitaria de Melilla, previsto en el artículo 77 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre,
General Presupuestaria. En concreto, el citado informe señala:
“En definitiva, puesto que la entrega de los contrastes se ha efectuado directamente a
los beneficiarios, y de manera voluntaria por parte del centro hospitalario a los propios
beneficiarios, a la vista de la Jurisprudencia referida, se albergan dudas en este
Servicio Jurídico acerca de la viabilidad de esta vía de actuación.
Cabría valorar por esa Gerencia la posibilidad de plantear, en su caso, una
compensación de deudas, de existir algún tipo de liquidación pendiente de facturación
con la empresa 4, siempre y cuando concurran los requisitos legalmente establecido
para ello”.
Teniendo en cuenta el citado informe, con fecha 9 de octubre de 2017 la Gerencia de Atención
Sanitaria de Melilla procedió al archivo del expediente.
No obstante lo anterior, en opinión de este Tribunal de Cuentas, se produjo la financiación de
dichos contrastes por parte de la citada Gerencia de Atención Sanitaria de Melilla, los cuales
debieron ser a cargo de la empresa adjudicataria, existiendo por ello un gasto innecesario y
excesivo para la Gerencia de Atención Sanitaria por importe de 172.927,96 euros, el cual se hizo
de forma voluntaria por parte del centro hospitalario a los pacientes y ocasionó un enriquecimiento
para la citada empresa por el citado importe.
En la documentación remitida el 20 de febrero de 2018 por el Director del INGESA al Tribunal de
Cuentas, en la que constaba una Información Reservada realizada a este respecto por un Inspector
Médico del INGESA, se señala lo siguiente:
“Se constata a través de la declaración de la persona física 1 que los contrastes para
TAC, si bien no aparecen en el contrato, fueron suministrados por parte del hospital
hasta 2014, fecha en que se cesó en el suministro.
Dicho extremo se ratifica por el Director Gerente del Hospital quien debió transigir con
dicha situación para garantizar la prestación del servicio de TAC a los pacientes de
Melilla al haberse negado la adjudicataria a realizar dichas pruebas en otras
condiciones”.
Conviene señalar que a partir del 1 de noviembre de 2014 estos contrastes dejaron de ser
comprados y suministrados por la Gerencia de Atención Sanitaria de Melilla, siendo suministrados y
financiados por la empresa 4.
La financiación de los contrastes en la actualidad también es a cargo de la empresa adjudicataria
del nuevo contrato para realizar las pruebas de diagnóstico a pacientes derivados por el Hospital
Comarcal de Melilla (empresa 1), formalizado el 24 de abril de 2017.
II.2.2.3.b) Incumplimiento de la normativa relativa a los medicamentos de uso hospitalario
Al margen de los gastos efectuados por la Gerencia de Atención Sanitaria de Melilla para el abono
de los contrastes, se produjo, asimismo, un incumplimiento normativo en las dispensaciones de los
mismos.
Actividad asistencial del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria, ejercicio 2016 57
Así, los contrastes facilitados a los pacientes tienen la consideración de medicamentos de uso
hospitalario, de acuerdo con el Nomenclátor oficial de la prestación farmacéutica del SNS38.
Por su parte, el artículo 24.3.a) del Real Decreto 1345/2007, de 11 de octubre, por el que se regula
el procedimiento de autorización, registro y condiciones de dispensación de los medicamentos de
uso humano fabricados industrialmente, establece que los medicamentos se someterán a
prescripción médica restringida cuando “a) Se trate de medicamentos que exigen particular
vigilancia, supervisión y control del equipo multidisciplinar de atención a la salud, los cuales a causa
de sus características farmacológicas o por su novedad, o por motivos de salud pública, se
reserven para tratamientos que solo pueden utilizarse o seguirse en medio hospitalario o centros
asistenciales autorizados (Medicamentos de Uso Hospitalario)”.
Es decir, de acuerdo con el citado artículo, los medicamentos de uso hospitalario únicamente
podrían haberse utilizado en el propio Hospital Comarcal de Melilla o bien haberse llevado a cabo
algún tipo de seguimiento por parte del centro hospitalario, circunstancia que no se produjo, dado
que, a pesar de ser un medicamento que exige particular vigilancia, supervisión y control, su
utilización se realizó en la empresa privada adjudicataria de los contratos citados.
La dispensación de estos contrastes, de acuerdo con el escrito del Jefe de Servicio de Farmacia
del Hospital de fecha 28 de agosto de 2017 “se hacía a los pacientes (…) de forma individualizada
en las dependencias del Servicio de Farmacia, tras presentación de la correspondiente receta
médica, cumplimentada por el especialista prescriptor”.
Por tanto, el Hospital Comarcal de Melilla incumplió el citado artículo 24.3.a) del Real Decreto
1345/2007, al haber dispensado a un particular un medicamento de uso hospitalario para su uso
fuera del centro hospitalario, sin que, de acuerdo con lo que se contiene en el apartado 2.b) del
epígrafe II.1.2.3.a) del presente Informe, conste ninguna actuación de seguimiento sobre el mismo.
II.2.3. Aplicaciones informáticas para la gestión de la dispensación de los medicamentos
Las aplicaciones informáticas utilizadas para la prescripción y dispensación de recetas en el
Hospital Universitario de Ceuta se denominan “HP-CIS” y “Farmatools”, utilizándose esta última
también en el Hospital Comarcal de Melilla.
Del análisis de ambas aplicaciones, dentro de la gestión de las prestaciones farmacéuticas
dispensadas por ambos centros hospitalarios, se han detectado las siguientes deficiencias:
1. Deficiencias de conexión entre ambas aplicaciones, que producen errores en las
dispensaciones en dosis unitarias.
En el caso del Hospital Universitario de Ceuta, tanto la prescripción médica como la validación
farmacéutica se realizan en la aplicación “HP-CIS”, mientras que la gestión de la dispensación
de las dosis unitarias por plantas se realiza desde “Farmatools”.
Estos dos programas no están interconectados, lo que produce numerosas deficiencias,
ocasionando que órdenes médicas ya validadas por los farmacéuticos en “HP-CIS” no figuren
en “Farmatools”, lo cual provoca errores en la dispensación de medicamentos a los pacientes
ingresados.
2. Debilidades en la prescripción de recetas por parte de los facultativos a través de “HP-CIS” en
el Hospital Universitario de Ceuta:
a) La aplicación informática “HP-CIS” no permite la prescripción por principio activo, lo que iría
en contra de lo indicado en el Real Decreto Legislativo 1/2015, de 24 de julio, que aprueba
38 El Nomenclátor oficial de la prestación farmacéutica del SNS es una base de datos en materia de prestación
farmacéutica del SNS en la que se incluyen todos los medicamentos que tengan autorizada su comercialización en
España, estén o no financiados por el SNS.
58 Tribunal de Cuentas
el texto refundido de la Ley de garantías y uso racional de medicamentos y productos
sanitarios, que establece en su artículo 87 este tipo de prescripción como la forma más
apropiada para el beneficio de los pacientes, a la vez que se protege la sostenibilidad del
sistema.
En concreto, en el Hospital Universitario de Ceuta, para poder prescribir determinados
medicamentos es necesario elegir una marca comercial, lo que implica, en general,
prescribir la primera opción disponible, que no tiene por qué ser la más rentable
económicamente.
b) No existe comunicación entre esta aplicación y la aplicación informática para la gestión de
consultas de Atención Primaria. Esto implica el desconocimiento del facultativo de Atención
Especializada de la medicación ya prescrita al paciente en Atención Primaria, lo que
conlleva múltiples riesgos (duplicidad de recetas o gastos adicionales asociados, entre
otros39).
c) La prescripción de medicamentos de uso controlado40 no puede realizarse a través de “HP-
CIS”, debiendo efectuarse la prescripción en formato papel.
La falta de utilidad práctica de esta aplicación informática en el Hospital Universitario de Ceuta
es, sin duda, uno de los motivos por lo que un gran número de facultativos realizan la
prescripción de forma manual en consultas externas. En el ejercicio 2016, el porcentaje que
representa el número de recetas facturadas en papel respecto al total prescritas ha sido de un
25,59%, tanto en Atención Primaria como en Especializada. Asimismo el 100% de las prescritas
en el Hospital Universitario de Ceuta ha sido en formato papel.
3. Debilidades en la aplicación “Farmatools”:
a) Esta aplicación informática no se encuentra interrelacionada con el Nomenclátor, por lo que
existe el riesgo de que los precios que figuran en la misma no estén convenientemente
actualizados.
b) El módulo de prescripción a pacientes externos de “Farmatools” no cuenta con una alerta
que indique la caducidad de los informes médicos anuales. Por ello, existe el riesgo de
dispensaciones efectuadas a pacientes en virtud de informes caducados.
c) Los datos de los contratos derivados de los Acuerdos Marco incluidos en “Farmatools” no
están actualizados en la aplicación, lo que implica la existencia de numerosos errores en la
información relativa a las compras centralizadas y las compras directas de medicamentos.
d) En relación con el módulo de prescripción a pacientes ambulantes de “Farmatools”, los
facultativos que prescriben en Hospital no tienen acceso al mismo, lo que implica el riesgo
de errores derivados de la transcripción de las órdenes escritas.
e) Existe una falta de conexión con la aplicación de gestión económica, por lo que el Servicio
de Farmacia del Hospital Comarcal de Melilla no tiene ninguna información respecto a los
reintegros que realizan los laboratorios por excesos facturados, lo que supone una
deficiencia en la gestión, al no tener conocimiento de dichos reintegros el Servicio
encargado de su control.
39 En el Hospital Comarcal de Melilla sí existe conexión entre ambas aplicaciones en el ejercicio 2017.
40 Los medicamentos de uso controlado son aquellos en los que por razones de seguridad, alto coste, y otras similares,
se debe realizar un especial seguimiento de su utilización en los Hospitales.
Actividad asistencial del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria, ejercicio 2016 59
II.3. PROCEDIMIENTOS DE FACTURACIÓN DEL INSTITUTO NACIONAL DE GESTIÓN
SANITARIA A LAS PERSONAS SIN DERECHO A LA ASISTENCIA SANITARIA Y OTRAS
OBLIGADAS A SU PAGO
II.3.1. Consideraciones generales
Como se ha señalado anteriormente, al INGESA le corresponde la gestión de las prestaciones
sanitarias en el ámbito de las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla y realizar cuantas otras
actividades sean necesarias para el normal funcionamiento de sus servicios.
La vigente regulación en materia de acceso a las prestaciones de asistencia sanitaria prestada con
fondos públicos exige ostentar la condición de asegurado o de beneficiario, de acuerdo con lo
establecido en la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de
Salud, y en el Real Decreto 1192/2012, de 3 de agosto, por el que se regula la condición de
asegurado y de beneficiario a efectos de la asistencia sanitaria en España, con cargo a fondos
públicos, a través del Sistema Nacional de Salud. De esta manera, las prestaciones de asistencia
sanitaria en España son de carácter universal, pero no siempre gratuitas, teniendo todas las
personas derecho a ser atendidas en un centro, servicio o establecimiento sanitario en España,
aunque dichas prestaciones no siempre puedan obtenerse sin contraprestación.
Sistema Nacional de Salud establece que “Aquellas personas que no tengan la condición de
asegurado o de beneficiario del mismo podrán obtener la prestación de asistencia sanitaria
mediante el pago de la correspondiente contraprestación o cuota derivada de la suscripción de un
convenio especial”.
Así, tal y como establece la Sentencia 139/2016, de 21 de julio, del Tribunal Constitucional:
“… la universalidad, en lo que significa como derecho de acceso y la correlativa
obligación de los servicios sanitarios del Sistema Nacional de Salud de atender a los
usuarios que reclaman atención sanitaria, no puede, en suma, confundirse con un
derecho a la gratuidad en las prestaciones y los servicios sanitarios”.
En este sentido, las modificaciones introducidas por el Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril, de
medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud y mejorar la
calidad y seguridad de sus prestaciones, supusieron un giro en la progresiva extensión de la
asistencia sanitaria universal, gratuita o bonificada, teniendo como objetivo fundamental afrontar
una reforma estructural del SNS para dotarlo de solvencia, viabilidad y reforzando las medidas de
cohesión para hacerlo sostenible en el tiempo, de manera que vincularon el derecho a la asistencia
sanitaria a la obtención de la condición de asegurado o beneficiario41.
Como consecuencia de todo lo anterior, la normativa vigente reguladora de las prestaciones de
asistencia sanitaria dispensadas en España y, en el caso que nos ocupa en concreto, en las Áreas
Sanitarias de Ceuta y Melilla, establece la obligación de solicitar la debida contraprestación en el
supuesto de no ostentar la condición de asegurado o beneficiario o existir un tercero obligado al
pago y, en concreto:
1. El gasto correspondiente a la asistencia prestada a personas pertenecientes a las Mutualidades
de Funcionarios Civiles o Militares que hayan optado por recibir asistencia sanitaria a través de
las entidades de seguro será reclamado al tercero obligado. También deberá reclamarse la
contraprestación en los restantes supuestos en que exista un tercero obligado al pago, como en
accidentes de tráfico, accidentes laborales o seguros privados.
41 Véanse notas a pie de página números 14, 15 y 16.
60 Tribunal de Cuentas
2. El gasto de asistencia sanitaria derivado de las asistencias a personas pertenecientes a la
Unión Europea y otros países se facturará en virtud de los Reglamentos Comunitarios y
Convenios Internacionales de Seguridad Social.
Así, por la asistencia prestada a sus asegurados desplazados temporal o permanentemente en
el territorio de otro Estado, el Estado de origen debe reembolsar el importe correspondiente al
Estado que ha dispensado las prestaciones.
3. Los extranjeros no registrados o no autorizados a residir en España quedan fuera de este
sistema de “aseguramiento” necesario para recibir asistencia sanitaria con cargo a fondos
públicos.
De esta manera, los extranjeros en situación irregular, es decir los residentes en España sin
autorización de residencia, no pueden acceder a la condición de asegurados por el simple
empadronamiento, a diferencia de lo que ocurría con la regulación anterior, contenida en la
antigua redacción del artículo 12 de la Ley Orgánica 4/2000 (que fue modificado por la
padrón municipal como título de acceso a la asistencia sanitaria.
Existen, no obstante, excepciones a lo anterior, de acuerdo con lo previsto en el artículo 3 ter
de la Ley 16/2003, relativo a la asistencia sanitaria en situaciones especiales, añadido por el
artículo 1 del citado Real Decreto-ley 16/2012, al establecer que los extranjeros no registrados
ni autorizados como residentes en España, recibirán asistencia sanitaria en las siguientes
modalidades:
a) De urgencia por enfermedad grave o accidente, cualquiera que sea su causa, hasta la
situación de alta médica.
b) De asistencia al embarazo, parto y postparto.
c) Los extranjeros menores de dieciocho años recibirán asistencia sanitaria en las mismas
condiciones que los españoles.
II.3.2. Impacto económico de la actividad asistencial dispensada a extranjeros no residentes
II.3.2.1. CONSIDERACIONES GENERALES
La asistencia sanitaria a extranjeros, fundamentalmente a aquellos sin residencia legal, es un
hecho notorio y de importancia significativa en las Áreas Sanitarias de Ceuta y de Melilla, debido a
las características poblacionales y económicas de estos grupos en ambas Ciudades Autónomas
(trabajadores transfronterizos, residentes en el CETI y en los Centros de Prevención y Acogida,
población inmigrante europea con derecho y acceso a la sanidad pública y cuyo número se eleva
considerablemente en determinadas épocas, entre otros).
Si bien un importante colectivo de la población extranjera tiene derecho a recibir asistencia sanitaria
pública (trabajadores transfronterizos y trabajadores europeos), la población restante suele tener
como puerta de entrada al sistema sanitario público las urgencias médicas (el 74,99% de las
asistencias prestadas a extranjeros no asegurados procedieron de urgencias), un alto porcentaje
de las cuales termina en ingresos hospitalarios, poniéndose de manifiesto que el grueso de las
asistencias prestadas a extranjeros sin residencia legal, lo es a población no asegurada que se
Indudablemente, la consecuencia fundamental de esta prestación asistencial es el impacto que
suponen sobre el consumo de recursos humanos, económicos y materiales en ambas Áreas
Actividad asistencial del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria, ejercicio 2016 61
Sanitarias. Así, según información facilitada por el programa GRECO42, la evolución del coste
económico de estas atenciones en los últimos años ha sido la siguiente:
CUADRO N.º 19
EVOLUCIÓN DEL COSTE ECONÓMICO DE LAS ASISTENCIAS A EXTRANJEROS SIN
COBERTURA POR EL SNS
Ejercicio 2012 a 2016
(Euros)
Fuente: Información del INGESA.
De esta evolución hay que destacar el elevado crecimiento del coste asistencial existente en los
ejercicios 2014 y 2015, probablemente consecuencia de la modificación normativa en la
consideración del colectivo asegurado que se produce en el ejercicio 2012 (se suprimió la
inscripción en el padrón municipal como título de acceso a la asistencia sanitaria).
Asimismo, es necesario destacar que, de estas cantidades, la cifra más elevada corresponde al
Área Sanitaria de Melilla, que alcanza para los ejercicios 2015 y 2016 un importe de 11.564.659,40
euros y 10.848.502,68 euros, respectivamente (75,16% en 2015 y 74,45% en 2016, sobre el total
del coste económico de este colectivo para ambas Áreas Sanitarias).
Por otro lado, y en relación a la ejecución presupuestaria, los costes anteriormente detallados
alcanzan un 9,63% en el ejercicio 2015 y un 9,27% en el 2016, del total de obligaciones
reconocidas netas del programa 2223 “Atención Especializada” del presupuesto de gastos del
INGESA.
Asimismo, el colectivo de extranjeros no asegurados tuvo un impacto sobre la población censada
en ambas Ciudades Autónomas, incrementándola en 16.131 personas en el año 2016, de forma
que elevarían la población de derecho en Melilla en un 9,49% y en Ceuta en un 9,56%43, con las
dificultades que esta situación entraña para conseguir una adecuada prestación asistencial a toda
la población que la demanda y con la existencia de una elevada presión asistencial, muy superior a
la que cabría esperar de la población asegurada y censada en ambas Ciudades Autónomas.
II.3.2.2. COSTE ASISTENCIAL DE ATENCIONES HOSPITALARIAS A MUJERES
EMBARAZADAS, NEONATOS Y URGENCIAS A EXTRANJEROS NO RESIDENTES.
Por su especial relevancia, es necesario analizar el coste asistencial de las atenciones de procesos
hospitalarios a embarazadas y neonatos, así como el coste de las urgencias derivado de
asistencias a extranjeros sin cobertura por el SNS, obteniendo las siguientes incidencias, como se
refleja en los Anexos nº 10 a 1344:
42 GRECO: Programa Global de Regulación y Coordinación de la Extranjería y la Inmigración en España.
43 La población de derecho se incrementa en la Ciudad Autónoma de Ceuta en 4.924 personas en 2016 y la de Melilla en
11.207 personas en 2016. Los datos se obtienen considerando números de historia clínica diferentes de pacientes en
ambos ejercicios registrados en las bases d e datos de Atención Especializada.
44 El INGESA alega, respecto al Área Sanitaria de Melilla, diferencias entre el coste de la asistencia sanitaria prestada a
mujeres embarazadas, menores y urgencias de personas extranjeras no aseguradas obtenido del programa GRECO y el
consignado en el Informe. A este respecto conviene precisar que el coste estimado en el Informe se ha obtenido de
Datos 2012 2013 2014 2015 2016
IMPORTE 10.827.809,00 9.216.555,00 11.837.621,21 15.386.874,75 14.571.767, 22
VARIACIÓN ABSOLUTA -73.472,00 -1.611.254,00 2.621.066,21 3.549.253,54 -815.107,53
VARIACIÓN PORCENTUAL -0,67% -14,88% 28,44% 29,98% -5,30%
62 Tribunal de Cuentas
1. En relación con el coste asistencial derivado de las mujeres embarazadas no aseguradas, tanto
por partos como por otros procesos relacionados con el embarazo (abortos, falsos trabajos de
parto45, y otros análogos), el Tribunal de Cuentas ha realizado una estimación, aplicando la
valoración asignada a los procesos codificados en CIE-9-MC46, y aplicando a aquellos no
codificados el importe mínimo asignado al tipo de parto asociado en el libro de partos (parto
vaginal o cesárea sin complicaciones), obteniendo que el coste asignado a las anteriores
atenciones en el ejercicio 2016 en el Área de Atención Sanitaria de Ceuta alcanza un importe
de 1.211.963,32 euros, y de 4.875.743,81 euros en la de Melilla, lo cual supone un 32,16% y un
59,14% respectivamente, sobre el coste total de partos registrados.
2. En cuanto al coste asistencial derivado de las atenciones a extranjeros menores no asegurados
por los procesos de neonatología codificados en CIE-9-MC, se obtiene que el coste asignado a
las anteriores atenciones en el Área Sanitaria de Ceuta alcanza un importe en 2016 de
160.787,21 euros, el 47,74% del coste total en esta especialidad, mientras que en el Área
Sanitaria de Melilla el coste asistencial es de 1.050.360,35 euros, elevándose el porcentaje a un
85,37% de total del coste en esta especialidad.
3. Respecto a las urgencias hospitalarias, si se consideran todas ellas como urgencias básicas
(sin observación), se obtiene un coste en el Área Sanitaria de Ceuta de 1.025.712,52 euros y un
importe de 2.495.266,31 euros en la de Melilla, alcanzando porcentajes de un 7,06% y un
19,33% respectivamente, sobre el coste total en el año 2016.
En cualquier caso, es necesario precisar que desde el Área Sanitaria de Melilla no se está
procediendo a la facturación en el año 2016 del coste económico generado por las asistencias a
mujeres embarazadas y a menores extranjeros no asegurados, con independencia de que los
mismos tengan o no residencia efectiva en la Ciudad Autónoma, asumiéndolo con financiación
pública y no reclamando importe alguno por las deudas derivadas de este colectivo que reside
fundamentalmente en el Reino de Marruecos.
Sin embargo, en el Área Sanitaria de Ceuta, desde principio del año 2016 se facturan las urgencias
y consultas externas a transeúntes en los supuestos en los que existe identificación de los mismos,
si bien no se facturan los ingresos hospitalarios en ningún caso, ya sea por problemas de
identificación o por problemas de conversión en la codificación.
II.3.3. Facturación de asistencia sanitaria dispensada por el Instituto Nacional de Gestión
Sanitaria
II.3.3.1. CONSIDERACIONES GENERALES
De acuerdo con lo previsto en el artículo 109 del TRLGSS, de entre todos los recursos existentes
para la financiación de la Seguridad Social (aportaciones del Estado; cuotas; recargos, sanciones u
otras de naturaleza análoga; frutos, rentas o intereses y cualquier otro producto de sus recursos
patrimoniales; y cualesquiera otros ingresos), “La acción protectora de la Seguridad Social, en su
modalidad no contributiva y universal, se financiará mediante aportaciones del Estado al
Presupuesto de la Seguridad Social,… con excepción de las prestaciones y servicios de asistencia
fuentes documentales, como es el libro de partos y bases de datos de atención especializada aportadas por el INGESA.
Es decir, en ningún caso se ha establecido una comparación con los costes estimados en el programa GRECO, al
carecer de la información necesaria que hubiera permitido una valoración completa y correcta del coste registrado en el
citado programa.
45 El falso trabajo de parto tiene lugar cuando se producen síntomas de parto que posteriormente se interrumpen, sin
desencadenarse el mismo y sin repercusión para el feto intraútero, por lo que debe esperarse el comienzo del parto
natural. A efectos de codificación, el falso trabajo de parto puede calificarse como “(O47.0) Falso trabajo de parto antes
de las 37 semanas completas de gestación”, “(O47.1) Falso trabajo de parto a las 37 y más semanas completas de
gestación” o “(O47.9) Falso trabajo de parto, sin otra especificación”.
46 Clasificación Internacional de Enfermedades, Novena Revisión, Modificación Clínica.
Actividad asistencial del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria, ejercicio 2016 63
sanitaria de la Seguridad Social y servicios sociales cuya gestión se halle transferida a las
comunidades autónomas, en cuyo caso, la financiación se efectuará de conformidad con el sistema
de financiación autonómica vigente en cada momento”.
Teniendo en cuenta lo anterior, el INGESA se financia principalmente mediante: a) aportaciones del
Estado al presupuesto de la Seguridad Social; y b) los ingresos obtenidos en base a la Disposición
adicional décima del TRLGSS procedentes, fundamentalmente, de la asistencia sanitaria prestada
por el INGESA en gestión directa a los usuarios que no tienen derecho a la asistencia sanitaria de
la Seguridad Social, así como en los supuestos de seguros obligatorios privados y en general en
todos aquellos supuestos en los que exista un tercero obligado al pago, y de la venta de productos,
materiales de desecho o subproductos sanitarios o no sanitarios, resultantes de la actividad de los
centros sanitarios.
Estos ingresos no tienen la naturaleza de recursos de la Seguridad Social, sino de ingresos de la
Administración General del Estado, y corresponde al Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e
Igualdad fijar el régimen de precios y tarifas de tales atenciones, prestaciones y servicios, tomando
TRLGSS, tienen determinado destino (principalmente generarán crédito por el total de su importe y
se destinarán a cubrir gastos de funcionamiento, excepto retribuciones de personal, y de inversión
de reposición de las instituciones sanitarias, así como a atender los objetivos sanitarios y
asistenciales correspondientes) y son reclamados por el INGESA, en nombre y por cuenta de la
Administración General del Estado, para su ingreso en el Tesoro Público. En el supuesto de no
poder cobrarlos en vía voluntaria, el INGESA debe comunicarlo a la Agencia Estatal de
Administración Tributaria (AEAT) para su recaudación en vía ejecutiva (caso de los usuarios que
hayan recibido asistencia sanitaria sin tener derecho), o bien acudir a la jurisdiccional civil (caso de
existencia de terceros obligados, por cualquier título, al pago, incluidas las entidades aseguradoras
privadas), actuaciones que no realiza el INGESA47.
Los ingresos procedentes de la asistencia sanitaria prestada por el INGESA a personas distintas a
sus asegurados, es decir, a personas cuya asistencia sanitaria no esté a su cargo, así como otros
ingresos procedentes del CNDPR, correspondientes al ejercicio 2016, ascendieron a 7.804.098,36
euros, de acuerdo con el importe que figuraba en la “Ficha C.8.3” elaborada por el INGESA.
El detalle de los citados ingresos obtenidos por el INGESA, ordenados en función del importe
cobrado, se muestran en el cuadro siguiente:
47 En sus alegaciones el INGESA señala la existencia de dificultades para el uso de este procedimiento, como
“Limitaciones materiales y formales derivadas de la legislación vigente que condicionan la exacción de estos derechos en
vía ejecutiva”. Asimismo, manifiesta que “La unidad dependiente del Ministerio de Hacienda que se encarga de
implementar el actual sistema de gestión de ingresos ha trasladado al INGESA serias dudas respecto al uso de dicho
sistema”. No obstante, aun existiendo dificultades para acudir a la vía ejecutiva de recaudación, la realidad es que el
INGESA no ha hecho uso de dicho procedimiento en ningún caso, incumpliendo lo establecido en el Real Decreto
64 Tribunal de Cuentas
CUADRO N.º 20
INGRESOS POR PRESTACIONES DISPENSADAS A USUARIOS CUYA ASISTENCIA
SANITARIA NO ESTÁ A CARGO DEL INGESA48
Ejercicio 2016
(Euros)
Deudores
Deuda pendiente de
pago 01/01/2016 Importe facturado Importe cobrado Deuda pendiente de pago
31/12/2016
%
%
%
%
COMPAÑÍAS ASEGURADORAS
PRIVADAS 1.554.602,21 1,59 5.312.170,32
37,17 5.289.484,87 67,78 1.577.287,66 1,51
COMPAÑÍAS ASEGURADORAS DE
ACCIDENTES DE TRÁFICO 1.465.506,64 1,50 1.252.452,96
8,76 1.201.059,52 15,39 1.516.900,08 1,45
ESTADO
7.499.237,08 7,65 1.270.251,49
8,89 657.484,91 8,42 8.112.003,66 7,76
(Isfas, Muface, Mugeju e Instituciones
Penitenciarias)
INGRESOS DEL CENTRO
NACIONAL DE DOSIMETRÍA 353.613,07 0,36 324.063,50
2,27 319.634,82 4,10 358.041,75 0,34
MUTUAS COLABORADORAS CON
LA SEGURIDAD SOCIAL E INSS 554.454,46 0,57 283.979,10
1,99 200.018,96 2,56 638.414,60 0,61
OTROS 891.404,18 0,91 85.939,86
0,60 79.073,42 1,01 898.270,62 0,86
(Varios y particulares)
USUARIOS NO ASEGURADOS 85.689.338,41 87,43 5.762.374,01
40,32 57.341,86 0,73 91.394.370,56 87,46
TOTAL 98.008.156,05 100,00 14.291.231,24
100,00 7.804.098,36 100,00 104.495.288,93 100,00
Fuente: Información del INGESA, ficha C. 8.3.
De acuerdo con el cuadro anterior, el 67,78% del importe cobrado en 2016 procedió de compañías
aseguradoras privadas por asistencias prestadas a sus asegurados en los centros y
establecimientos sanitarios del INGESA. El segundo porcentaje más representativo de cobro, el
15,39% del total, procedió de compañías aseguradoras privadas por asistencias prestadas a
asegurados tras haber sufrido un accidente de tráfico. El porcentaje más pequeño, el 0,73%, fueron
cobros derivados de asistencias a usuarios no asegurados, principalmente extranjeros.
En cuanto al total de deuda pendiente de pago, a finales del ejercicio 2016 ascendió a
104.495.288,93 euros. Es necesario señalar que la práctica totalidad de la misma, en concreto, el
87,46%, es consecuencia de asistencias prestadas a usuarios no asegurados.
Por otra parte, esta deuda no aparece reflejada en las Cuentas Anuales del ejercicio 2016 del
INGESA rendidas al Tribunal de Cuentas, impidiendo conocer tanto la valoración como el estado o
situación de la deuda existente, lo que es importante a efectos de evitar la posible prescripción de
estos derechos.
En cualquier caso el INGESA, tras la oportuna liquidación de estas deudas, y una vez realizadas
las gestiones de cobro pertinentes sin lograr su consecución, no procede a la remisión a la AEAT
para que se inicie el procedimiento de reclamación en vía ejecutiva de la deuda pendiente para las
que puedan acogerse a dicho procedimiento, incumpliendo con lo establecido en el Real Decreto
939/2005, de 29 de julio, por el que se aprueba el Reglamento General de Recaudación.
48 La información del cuadro no incluye los ingresos derivados por la aplicación de Reglamentos Comunitarios y
Convenios Bilaterales de Seguridad Social, pero sí los ingresos procedentes de servicios prestados por el CNDPR, que
no se refieren a prestaciones de asistencia sanitaria propiamente dicha.
Actividad asistencial del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria, ejercicio 2016 65
II.3.3.2. FACTURACIÓN DE ASISTENCIA SANITARIA EN ATENCIÓN PRIMARIA
La facturación en Atención Primaria de ambas Áreas Sanitarias presenta dos problemas
fundamentales:
1. La ausencia de un aplicativo informático de facturación integrado en el sistema e-SIAP, que
permita un control sobre la facturación emitida y cobrada.
2. Dificultades derivadas de efectuar la facturación en un momento posterior al de la prestación
de la asistencia, fundamentalmente producidas en la determinación del colectivo facturable en
el caso de variar su situación, ya que la aplicación e-SIAP no conserva información histórica
del usuario.
En concreto, en el Área Sanitaria de Ceuta:
1. Únicamente se procede a la facturación, respecto al Servicio de Urgencias de Atención
Primaria, de determinados servicios prestados por las Unidades de Apoyo (fundamentalmente
vacunas y extracciones de piezas dentarias) y atenciones realizadas por las ambulancias del
061.
2. De la facturación emitida en el 2016, es necesario destacar que no se está facturando importe
alguno a personas extranjeras carentes de cobertura por el SNS (sin perjuicio de la facturación
efectuada al CETI).
3. Existe un porcentaje alto de deuda no cobrada (61,74%), llegando a un porcentaje del 100% de
deuda pendiente de cobro en el caso del CETI, y de deuda facturada a centros dependientes
de la Ciudad Autónoma.
4. El importe de las facturaciones correspondiente a las asistencias prestadas por ambulancias
del 061 se encuentra infravalorado, ya que no recoge la totalidad de las asistencias prestadas,
como consecuencia de las dificultades existentes para la adecuada identificación y clasificación
del paciente, y en el caso de accidentes de tráfico, para la identificación del vehículo, así como
por las deficiencias en la aplicación informática de gestión.
Por su parte, en el Área Sanitaria de Melilla:
1. Si bien se procede a la facturación del importe total de las asistencias prestadas a personas
que no tienen la condición de asegurado o beneficiario, no se procede a la remisión de las
mismas a las personas extranjeras sin cobertura por el SNS, por lo que esta deuda figura
pendiente de cobro prácticamente en su totalidad.
2. Existen errores en la clasificación por garantes de la deuda facturada en el 2016 y en la
distribución de los cobros en función del año de emisión de la facturación.
3. Solamente se ha procedido al cobro de un 16,82% de la deuda existente en el ejercicio 2016,
de la que el 98,15% procede de atenciones derivadas de accidentes de tráfico, laborales o
prestadas a particulares con seguros privados.
II.3.3.3. FACTURACIÓN DE ASISTENCIA SANITARIA EN ATENCIÓN ESPECIALIZADA
Respecto a la Atención Especializada, en ambas Áreas Sanitarias la facturación de estas
asistencias estaba afectada en el ejercicio 2016 por los problemas derivados de la entrada en vigor
el 1 de enero, de la nueva clasificación para la codificación clínica y registro de morbilidad en
España CIE-10-ES, que sustituye a la clasificación CIE-9-MC como clasificación de referencia, de
66 Tribunal de Cuentas
acuerdo con la agenda de transición aprobada por el Consejo Interterritorial del 21 de marzo de
201349. Esta circunstancia ha implicado una problemática variada:
1. Existencia de importantes dilaciones al realizarse las labores de codificación por personal que
no ha participado directamente en el proceso asistencial.
2. A pesar de la obligatoriedad en el cambio de la clasificación para la codificación clínica, se ha
seguido aplicando la Resolución de 19 de julio de 2013, del Instituto Nacional de Gestión
Sanitaria, sobre revisión de precios, la cual se basa en el anterior sistema de codificación CIE-
9-MC, hecho que conlleva la necesidad de doble codificación de todos los procesos facturables
hasta la aprobación de la nueva Resolución adaptada.
3. Inexistencia de un mapa de conversiones CIE9-MC/CIE10-ES bidireccional, que permita
conservar los datos de forma que facilite la facturación de los procesos.
Los hechos anteriores implican dos consecuencias que inciden de forma directa en el proceso de
facturación:
1. La mayoría de los procesos hospitalarios en el Área Sanitaria de Ceuta y sobre todo en el de
Melilla se siguieron codificando en el sistema CIE-9-MC y sin doble codificación de procesos
en el año 2016.
2. Se han codificado solamente los procesos que, a juicio de los responsables de facturación de
las Áreas Sanitarias, eran susceptibles de ser cobrados. Por tanto, no se está remitiendo ni
elaborando facturación de los ingresos hospitalarios u hospitalizaciones de extranjeros sin
cobertura por el SNS (particulares extranjeros no asegurados, fuera del ámbito de la “Tarjeta
Sanitaria Europea” u otros terceros obligados al pago que no sean particulares).
II.3.3.4. FACTURACIÓN DE ASISTENCIA SANITARIA DISPENSADA POR EL INSTITUTO
NACIONAL DE GESTIÓN SANITARIA EN APLICACIÓN DE NORMAS
INTERNACIONALES
II.3.3.4.a) Consideraciones generales
Las prestaciones de asistencia sanitaria derivadas de la aplicación de los Reglamentos
Comunitarios son aquellas prestaciones en especie que la Seguridad Social de un país dispensa a
los asegurados de la Seguridad Social de otro país desplazados a su territorio, en las mismas
condiciones que a sus propios asegurados, siempre que ambos países pertenezcan al ámbito de
aplicación de los Reglamentos Comunitarios vigentes en esta materia.
Los Reglamentos Comunitarios (CE) nº 883/2004 y nº 987/2009 se aplican para la coordinación de
los Sistemas de Seguridad Social de los Estados miembros de la Unión Europea desde el 1 de
mayo de 2010. También son aplicables en las relaciones con Suiza y en las relaciones con los
Estados pertenecientes al Espacio Económico Europeo.
Los importes facturados por el INGESA correspondientes a prestaciones dispensadas a
asegurados de otros países en virtud de los citados Reglamentos Comunitarios en los ejercicios
2016 y 2017 se muestran en el cuadro siguiente:
49 Hasta el 1 de enero de 2016, la clasificación GRD utilizada en España para el análisis de la casuística hospitalaria ha
sido el All Patient GRD (AP-GRD), diseñado para que las variables clínicas estén codificadas con CIE-9-MC, si bien tras
el necesario paso a CIE-10-ES (debido a la falta de actualización del CIE-10-MC), ha sido necesario renovar tanto el
sistema de codificación de las enfermedades y procedimientos como el agrupador, por lo que a partir de 2016 se utilizará
el All Patients Refined (APR-GRD).
Actividad asistencial del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria, ejercicio 2016 67
CUADRO N.º 21
IMPORTES DE LAS ASISTENCIAS PRESTADAS POR EL INGESA EN VIRTUD DE LOS
REGLAMENTOS COMUNITARIOS DE SEGURIDAD SOCIAL
Ejercicios 2016 y 2017
(Euros)
Centro 2016 2017
Hospital Universitario de Ceuta
147.384,06 35.653,28
Hospital Comarcal de Melilla
90.465,03
0,00
Gerencia Atención Primaria Ceuta
7.236,96 0,00
Gerencia Atención Primaria Melilla
23.094,43 0,00
TOTAL 268.180,48 35.653,28
Fuente: Información del INGESA.
De acuerdo con el cuadro anterior, los importes de las asistencias prestadas por el INGESA a
asegurados de otros países en virtud de los Reglamentos Comunitarios de Seguridad Social por el
INGESA ascendieron a 268.180,48 euros en el ejercicio 2016, sufriendo un notable descenso en
2017 (minoración del 86,71%).
Por otra parte, el Convenio sobre Seguridad Social entre España y el Reino de Marruecos, de 8 de
noviembre de 1979, modificado por el Protocolo Adicional al Convenio de 27 de enero de 1998, en
vigor desde 1 de octubre de 1982, y el Acuerdo Administrativo y Protocolo Adicional al Convenio
sobre Seguridad Social hispano-marroquí, (8 de febrero de 1984), prevén la facturación de la
asistencia sanitaria prestada a trabajadores al servicio de una empresa marroquí que estén
desplazados y trabajen en España, aunque coticen en el Reino de Marruecos. De la información
facilitada por el INGESA relativa a la facturación emitida durante el período 2016 a 2017, se deduce
que únicamente se facturó, por parte del Hospital Universitario de Ceuta, un importe de 1.260,34
euros en el ejercicio 2016, y ningún importe en el ejercicio 2017.
II.3.3.4.b) Facturación por la asistencia prestada por la Áreas Sanitarias de Ceuta y Melilla
El procedimiento de gestión de la facturación en aplicación de los Reglamentos Comunitarios de
Seguridad Social, comienza con la asistencia sanitaria prestada por las Áreas Sanitarias de Ceuta y
Melilla; posteriormente, estas remiten al INSS, como organismo de enlace español, la facturación
dirigida al país extranjero correspondiente para su cobro.
A este respecto, se han detectado las siguientes deficiencias por parte del INGESA:
a) Falta de remisión de la facturación al Instituto Nacional de la Seguridad Social
La Gerencia de Atención Primaria de Melilla, encargada de enviar la facturación por las
prestaciones de asistencia sanitaria dispensadas a asegurados de otros Estados miembros
al INSS, no había remitido ninguna facturación a esta Entidad Gestora desde el mes de
agosto de 2014.
El importe de la asistencia sanitaria prestada durante dicho período que no fue enviada al
INSS y, por tanto, no fue facturada ni cobrada a los organismos de enlace extranjeros
correspondientes, ascendió a 85.334,73 euros.
Aun cuando en el mes de diciembre de 2017 la citada Gerencia de Atención Primaria, a
instancias del Tribunal de Cuentas, reanudó la remisión de la facturación correspondiente a
estas prestaciones de asistencia sanitaria (incluyendo las facturaciones atrasadas), la
68 Tribunal de Cuentas
ausencia de envío de dicha facturación durante más de tres años constituyó un grave
defecto de gestión de los fondos públicos50.
Por otra parte, ni en la Gerencia de Atención Sanitaria de Melilla, ni en la Dirección
Territorial del INGESA en Melilla, ni por parte de los Servicios Centrales del INGESA, existe
ningún mecanismo de control o verificación de envío de esta información para su
facturación y cobro. La Gerencia de Atención Sanitaria de Melilla únicamente remite
información de la facturación efectuada (aun cuando la misma ni siquiera haya sido remitida
al INSS para su cobro a los organismos de enlace extranjeros) a la Dirección Territorial del
INGESA en Melilla, con efectos meramente estadísticos.
b) Ausencia de datos identificativos en las unidades de admisión que impiden la facturación
De acuerdo con una instrucción relativa a facturación a terceros existente en el Hospital
Comarcal de Melilla, “en caso de asistencia a pacientes con Tarjeta Sanitaria Europea se
cumplimentará siempre el modelo H1 y se pasará para su firma tanto al paciente como al
médico responsable de su asistencia, comprobando antes de su entrega al Servicio de
Admisión Central que todos los apartados están debidamente cumplimentados (diagnóstico,
fecha de atención, etc.). Asimismo, se adjuntará fotocopia de la citada tarjeta sanitaria y
pasaporte”.
A pesar de lo establecido en dicha instrucción, que dispone la obligatoriedad de comprobar
que todos los apartados del formulario de facturación están debidamente cumplimentados y
de adjuntar fotocopia de la Tarjeta Sanitaria Europea y del pasaporte del paciente atendido,
una de las principales dificultades para la facturación de estas asistencias son los defectos
en la cumplimentación de los formularios, principalmente en lo que se refiere a los datos o a
la firma del paciente.
Aun cuando no haya sido posible cuantificar el importe no facturado a causa de errores o
ausencia de datos en la cumplimentación de los formularios de facturación, por no
conservarse, con carácter general, la documentación correspondiente a los datos
incompletos, sí se ha evidenciado la existencia de asistencias prestadas y no facturadas por
no contar con los datos necesarios para ello (falta de fotocopia de la Tarjeta Sanitaria
Europea o ausencia de firma del paciente, principalmente).
c) Deficiencias en el procedimiento de gestión
La principal deficiencia del procedimiento de facturación de estas asistencias es la ausencia
de informatización del mismo. Es decir, la totalidad de la facturación de este tipo de
asistencia sanitaria se efectúa en formato papel.
Así, no existe ninguna aplicación en las unidades de gestión en las Gerencias de Atención
Sanitaria (ni en los servicios de urgencias de los dos centros hospitalarios, ni en la unidad
de admisión de consultas externas, ni en los centros de Atención Primaria) a través de la
cual estas unidades puedan gestionar esta facturación, realizándose todo el procedimiento
en formato papel.
Asimismo, el envío de la facturación al INSS también se realiza en formato papel, sin que
exista una plataforma de intercambio de información de manera telemática entre las
Gerencias de Atención Sanitaria y Direcciones Territoriales de Ceuta y Melilla y el INSS.
50 El INGESA manifiesta en sus alegaciones que “se han adoptado las medidas oportunas para la remisión de los
formularios E-111 al Instituto Nacional de la Seguridad Social, que se encontraban pendientes de tramitar desde agosto
de 2014. A día de la fecha ya se encuentran enviados la totalidad de formularios afectados”.
Actividad asistencial del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria, ejercicio 2016 69
Este procedimiento manual incrementa la dificultad para establecer un adecuado control
sobre la facturación, provoca retrasos e implica la existencia de riesgo de errores en los
importes facturados así como de pérdidas de facturación.
II.3.4. Facturación emitida por el Centro Nacional de Dosimetría y Protección Radiológica
II.3.4.1. DEUDAS PENDIENTES DE COBRO EN LAS QUE SE HA SUPERADO EL PLAZO DE
PRESCRIPCIÓN
El CNDPR ha venido prestando desde su creación servicios de dosimetría personal externa a
entidades tanto públicas como privadas, para verificar que los trabajadores de dichas entidades
que estén en contacto con aparatos que emiten radiaciones ionizantes no han superado las dosis
máximas establecidas en el Real Decreto 783/2011, de 6 de julio, por el que se aprueba el
Reglamento sobre protección sanitaria contra radiaciones ionizantes.
Este servicio de dosimetría se presta por el CNDPR mediante la entrega de dosímetros a los
trabajadores expuestos a las radiaciones, para determinar las dosis individuales de radiación que
han recibido, con periodicidad mensual.
Por su parte, el CNDPR cuenta también con un Laboratorio de Calibración de aparatos de medida
de radiodiagnóstico, prestando servicios de calibración de equipos a Unidades y Servicios de
Protección Radiológica del SNS, así como a entidades privadas.
Hasta el ejercicio 2016, estos servicios se han venido prestando de forma gratuita a las entidades
públicas por parte del CNDPR, con carácter general, facturando los servicios prestados a las
entidades privadas51. Solo a partir del ejercicio 2017 el CNDPR empezó a facturar por estos
servicios también a las entidades públicas52.
Por tanto, es necesario distinguir entre aquellos importes pendientes de cobro de entidades a las
que el CNDPR ha venido facturando históricamente (deuda antigua), de aquellos otros importes
procedentes de entidades a las que hasta el ejercicio 2017 se venía prestando el servicio
gratuitamente, y que como consecuencia del cambio de criterio, se reclamaron a partir de dicho
ejercicio con carácter retroactivo.
Respecto a las deudas antiguas, se detallan en el cuadro siguiente los importes pendientes de
cobro a 31 de diciembre de 2016:
51 Entre las entidades públicas, únicamente se habían facturado los servicios prestados a la Dirección General de
Protección Civil.
52 Mediante Resolución de 25 de enero de 2018, del INGESA, se modificó la de 19 de julio de 2013, sobre revisión de
precios a aplicar, entre otros, por los servicios prestados por el CNDPR, se ampliaron los servicios y actividades a realizar
por esta Entidad, y se produjo un cambio en el sistema de tarifación del servicio de dosimetría personal externa,
considerando la obligatoriedad del cobro del servicio a las instituciones tanto públicas como privadas. Esta Resolución, en
su Disposición final, estableció que “producirá efectos desde el día 1 de enero de 2017, aplicándose la misma a las
actividades y servicios efectuados por el CND desde esa fecha”.
70 Tribunal de Cuentas
CUADRO N.º 22
IMPORTE DE LAS DEUDAS PENDIENTES DE COBRO POR EL CNDPR
A 31.12.2016
(Euros)
Entidad deudora Tipo de
entidad Ejercicios de
facturación Importe pendiente
DIRECCIÓN GENERAL DE PROTECCIÓN CIVIL
Pública
1995-2001
168.632,15
DIRECCIÓN GENERAL DE PROTECCIÓN CIVIL
Pública
2002-2006
143.093,68
DIRECCIÓN GENERAL DE PROTECCIÓN CIVIL
Pública
2007
23.433,80
empresa 12
Privada
2002
5.176,00
empresa 13
Privada
2004
1.148,14
empresa 13
Privada
2004
1.148,14
empresa 12
Privada
2002
1.117,96
empresa 14
Privada
1999
809,20
empresa 13
Privada
2004
656,08
empresa 15 Privada 1997 216,36
TOTAL 345.431,51
Fuente: Información del INGESA.
Como se puede comprobar en el cuadro anterior, a 31 de diciembre de 2016 existía un importe
pendiente de cobro correspondiente a cinco deudores, uno de los cuales era de naturaleza pública,
y el resto de naturaleza privada, por importe total de 345.431,51 euros.
Estos ingresos tienen la naturaleza de ingresos de derecho público; en concreto, se trata de precios
públicos, de acuerdo con el artículo 24 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios
Públicos, y por ello, deben ser recaudados en vía voluntaria por el CNDPR, por cuenta de la
Administración General del Estado, e ingresados en el Tesoro Público, al no tener la naturaleza de
ingresos de la Seguridad Social. Por su parte, las deudas en período ejecutivo deben ser
recaudadas por la AEAT, tras ser comunicada la deuda por parte del INGESA a la citada Agencia.
Asimismo, de acuerdo con el artículo 15 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General
Presupuestaria, los derechos de naturaleza pública tienen un plazo de prescripción de 4 años.
En consecuencia, y a falta de conocer si han concurrido causas de interrupción, el CNDPR podría
haber permitido la prescripción de una deuda por importe 345.431,51 euros, al haber transcurrido el
plazo previsto en la normativa y no haber comunicado a la AEAT esta deuda para su cobro en vía
ejecutiva, por lo que el citado Centro incumplió los principios generales de la buena gestión
financiera del sector público (economía y eficiencia), al no adoptar las medidas necesarias para el
cobro de la misma53.
II.3.4.2. DEUDAS PENDIENTES DE COBRO NO PRESCRITAS
Respecto a la deuda pendiente de cobro a aquellas entidades a las que, sin causa justificada, se
venía prestando el servicio gratuitamente, y a las que en 2017, con carácter retroactivo, se
empezaron a reclamar las cantidades correspondientes, es necesario señalar que no existe un
procedimiento de facturación aprobado por el CNDPR, en el que se determinen, entre otras
cuestiones, los plazos para el envío de las mismas a la AEAT, una vez transcurrido el período
voluntario de pago.
53 En sus alegaciones el INGESA manifiesta que “respecto a la prescripción de la deuda de naturaleza pública,
concretamente la de la Dirección General de Protección Civil, que asciende a 335.159,63 €, ya se ha pronunciado la
Intervención General de la Seguridad Social, en su informe de 21 de diciembre de 2011, concluyendo que no existe
Actividad asistencial del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria, ejercicio 2016 71
El CNDPR envió entre los meses de julio de 2017 y febrero 2018 las liquidaciones por los servicios
prestados en los ejercicios 2012 a 2016, por un importe total de 17.303.315,04 euros, a aquellas
entidades públicas a las que, hasta la fecha, prestaba sus servicios gratuitamente, habiéndose
cobrado hasta el momento un 18,03%, con el detalle que se refleja en el Anexo nº 14.
Asimismo, existen deudas cuyo plazo de prescripción se interrumpió, con fechas 5 de junio y 17 de
julio de 2015, mediante comunicación efectuada por el CNDPR a las empresas 16 y 17 por importe
de 809,04 euros y 404,52 euros, respectivamente.
II.3.4.3. INEXISTENCIA DE CONVENIO CON LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CASTILLA-LA
MANCHA
El CNDPR actúa como Unidad Técnica de Protección Radiológica de las instalaciones de
radiodiagnóstico de la red de centros sanitarios dependientes del Servicio de Salud de Castilla-La
Mancha (ya que dicha Comunidad carece de Servicio de Protección Radiológica propio), así como
de las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla.
En el ejercicio 2016, el CNDPR realizó 29 desplazamientos, visitando un total de 98 centros y
establecimientos sanitarios del Servicio de Salud de Castilla-La Mancha, efectuando el análisis de
349 equipos.
Sin embargo, estos servicios prestados por el CNDPR se realizaron sin la existencia de un contrato
o convenio entre ambas entidades, incumpliéndose en consecuencia el artículo 24.2 del Real
Decreto 1085/2009, de 3 de julio, por el que se aprueba el Reglamento sobre instalación y
utilización de aparatos de rayos X con fines de diagnóstico médico, que establece que “los
contratos de prestación de servicios que las Unidades Técnicas formalicen con los titulares de las
instalaciones deberán establecerse por escrito y expresarán la aceptación por parte de quienes los
suscriban que aquellas deberán informar al Consejo de Seguridad Nuclear de las circunstancias
adversas a la seguridad de que tengan conocimiento en el desarrollo de sus funciones”54.
Por otra parte, el CNDPR no ha facturado los servicios prestados al Servicio de Salud de Castilla-
La Mancha por las verificaciones efectuadas en sus instalaciones de radiodiagnóstico en el
ejercicio 2016. Conviene señalar que la Resolución de 19 de julio de 2013, del INGESA, sobre
revisión de precios a aplicar por los servicios prestados por el CNDPR, vigente en el citado
ejercicio, no contempló unos precios públicos a aplicar por el CNDPR en sus actuaciones.
No es hasta la Resolución de 25 de enero de 2018, del INGESA, por la que se modifica la de 19 de
julio de 2013, cuando se incluye en la misma el epígrafe 6.4, relativo a los “Servicios de la Unidad
Técnica de Protección Radiológica”.
Por tanto, el CNDPR no ha facturado los servicios prestados al Servicio de Salud de Castilla-La
Mancha hasta el ejercicio 2018.
II.3.4.4. AUSENCIA DE REGLAMENTO DE FUNCIONAMIENTO
La Disposición Adicional Cuarta del Real Decreto 1746/2003, de 19 de diciembre, por el que se
regula la organización de los servicios periféricos del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria y la
composición de los órganos de participación en el control y vigilancia de la gestión, señala que “el
Centro Nacional de Dosimetría, …. En el plazo de un año desde la entrada en vigor de este real
decreto, se elaborará por la Presidencia del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria un reglamento
de funcionamiento del centro, que será sometido a dictamen del Consejo Interterritorial del Sistema
Nacional de Salud con carácter previo a su aprobación”.
54 En sus alegaciones el INGESA manifiesta, que el CNDPR ya ha procedido a recabar, de las Entidades a las que presta
el servicio en el año 2018, la firma de las Condiciones Generales y su anexo adjunto, donde se detalla el alcance
concreto de los servicios a prestar por la UTPR y la responsabilidad de cada una de las partes, conforme requería el
Consejo de Seguridad Nuclear, si bien estos extremos no se han acreditado documentalmente.
72 Tribunal de Cuentas
A pesar de que han transcurrido más de 13 años desde que finalizó el plazo establecido en el
funcionamiento del CNDPR.
La falta de reglamento provoca la ausencia de regulación de aspectos fundamentales de la gestión
del citado Centro, como los relativos a la facturación de los servicios de análisis dosimétricos y de
la Unidad Técnica de Protección Radiológica y la falta de descripción de las funciones de sus
diferentes órganos, entre otros aspectos.
II.4. TRATAMIENTO DE LOS RESIDUOS GENERADOS EN EL HOSPITAL UNIVERSITARIO
DE CEUTA Y EN EL HOSPITAL COMARCAL DE MELILLA
II.4.1. Consideraciones generales
como “cualquier sustancia u objeto que su poseedor deseche o tenga la intención o la obligación de
desechar”.
En la Ciudad Autónoma de Melilla existe el “Plan integrado de gestión de residuos de la Ciudad
Autónoma de Melilla 2012-2016”, que clasifica los residuos hospitalarios en: asimilables a urbanos,
sanitarios no específicos, sanitarios específicos y tipificados en normativas singulares, citotóxicos.
En relación con todos ellos, el Plan integrado establece distintas medidas para su separación,
tratamiento, eliminación, almacenamiento, transporte exterior e intracentro.
Por su parte, la Ciudad Autónoma de Ceuta elaboró en diciembre de 2016 el “Plan integrado de
gestión de residuos”, que distingue entre residuos domésticos y comerciales, residuos con
legislación específica, residuos industriales, residuos agrarios, lodos, residuos sanitarios y residuos
de industrias extractivas.
Por su especial tipología, por existir un mayor riesgo en su gestión, y por ser los residuos más
característicos que se originan en los centros y establecimientos sanitarios, se ha centrado el
análisis únicamente en los residuos de carácter sanitario originados en el Hospital Universitario de
Ceuta y el Hospital Comarcal de Melilla, obviándose los residuos generados asimilables a residuos
urbanos (entre otros, envases, cartón y restos de cocinas y comidas).
II.4.2. Gestión de los residuos sanitarios de los Hospitales Universitario de Ceuta y
Comarcal de Melilla
física o jurídica cuya actividad produzca residuos. En este caso, los centros y establecimientos
sanitarios dependientes de las Áreas Sanitarias de Ceuta y Melilla, como consecuencia de la
actividad asistencial que realizan, son productores de residuos.
Por su parte, la “gestión de residuos”, de acuerdo con la mencionada Ley, comprende la recogida,
el transporte y tratamiento de los residuos, incluida la vigilancia de estas operaciones, así como el
mantenimiento posterior al cierre de los vertederos, incluidas las actuaciones realizadas en calidad
de negociante o agente, siendo el “gestor de residuos” la persona o entidad, pública o privada,
registrada mediante autorización o comunicación que realice cualquiera de las operaciones que
componen la gestión de los residuos, sea o no el productor de los mismos.
El 3 de agosto y el 25 de septiembre de 2010 las Gerencias de las Áreas Sanitarias de Ceuta y
Melilla, respectivamente, y la empresa 18 firmaron sendos contratos, cuyo objeto era la gestión de
los residuos sanitarios del INGESA en las citadas Áreas.
Ambos contratos tenían una vigencia de tres años, prorrogables hasta un máximo de seis.
Actividad asistencial del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria, ejercicio 2016 73
En consecuencia, el gestor de residuos en las Áreas Sanitarias de Ceuta y Melilla es la empresa
18, autorizada mediante Resolución de 3 de noviembre de 2006 de la Dirección General de
Prevención y Calidad Medio Ambiental de la Junta de Andalucía.
Los PPT de ambos contratos establecían que la prestación incluiría, en general, las siguientes
actuaciones: a) suministros de envases y contenedores, b) recogida de residuos, c) transporte, d)
tratamiento específico y e) eliminación.
Se ha comprobado el suministro por parte de la empresa adjudicataria de los diferentes tipos de
contenedores en función del tipo de residuo, de conformidad con los respectivos PPT.
Asimismo, dentro del circuito de recogida, existe en cada planta del Hospital Universitario de Ceuta
un almacén de residuos, a diferencia del Hospital Comarcal de Melilla, donde los contenedores no
tienen un lugar específico para su colocación55. Se ha comprobado que los envases que estaban
siendo utilizados contenían los residuos adecuados al tipo de envase.
Desde cada almacén de residuos de planta, en el caso del Hospital Universitario de Ceuta, y desde
donde se encuentren situados los contenedores en cada planta, en el Hospital Comarcal de Melilla,
la persona encargada los recoge para transportarlos a un punto de almacén intermedio fuera del
recinto hospitalario.
Se ha verificado que los dos almacenes situados en el exterior de ambos recintos hospitalarios
contaban con la correspondiente refrigeración y estaban en condiciones correctas de limpieza y no
saturación, de acuerdo con lo establecido en los correspondientes PPT.
Asimismo, también se ha comprobado que el medio de transporte desde las diferentes plantas del
Hospital Comarcal de Melilla hasta el almacén exterior cumple con lo previsto en el punto 4.2.4 del
PPT (“uso exclusivo, paredes lisas sin elementos cortantes o perforantes”). Por su parte, el PPT del
contrato correspondiente al Área Sanitaria de Ceuta no establecía ningún requisito a este respecto.
Una vez recogidos los contenedores, los mismos se transportan hasta las dos empresas
subcontratadas, encargadas de destruirlos. Los contenedores con residuos citotóxicos son
enviados a una planta de destrucción de residuos tóxicos. Este tipo de contenedores se destruyen
en su totalidad y no son reutilizados. También se destruyen los contenedores amarillos de tamaño
reducido donde se depositan las jeringuillas y objetos similares. El resto de contenedores se
limpian, se desinfectan y son devueltos.
El Hospital Universitario de Ceuta y el Hospital Comarcal de Melilla disponen de los certificados de
destrucción de los residuos elaborados por la empresa adjudicataria.
II.4.3. Deficiencias detectadas en la gestión de los residuos sanitarios en el Hospital
Universitario de Ceuta y el Hospital Comarcal de Melilla
II.4.3.1. AUSENCIA DE LIMPIEZA DE LOS ASCENSORES UTILIZADOS PARA EL TRASLADO
DE RESIDUOS
De acuerdo con el apartado 4.2.1. del PPT del contrato de gestión de residuos en el Área Sanitaria
de Melilla, “en el caso de que los centros no dispongan de circuitos independientes, los
montacargas o ascensores elegidos para la evacuación de residuos se emplearán exclusivamente
para este fin durante el horario de recogida. Una vez finalizado el transporte y antes de su uso por
el personal o usuarios, se limpiarán adecuadamente”. Sin embargo, a pesar de que el Hospital
55 En sus alegaciones el INGESA señala, respecto al Hospital Comarcal de Melilla, que los contenedores de residuos se
almacenan, en todos los casos, en el office sucio de cada planta, hasta el momento de su recogida con destino al
almacén intermedio. Sin embargo, en la verificación física de los contenedores de residuos efectuada por los miembros
del equipo fiscalizador se comprobó que, en caso de existir dicho office sucio específico para cada planta, los
contenedores no estaban ubicados en el mismo.
74 Tribunal de Cuentas
Comarcal de Melilla no dispone de ascensores de uso exclusivo para el transporte de residuos, los
ascensores empleados para la evacuación de residuos no son objeto de limpieza después del
citado transporte y antes de su uso por el personal o por los usuarios56.
Por su parte, el PPT del contrato aplicable en el Hospital Universitario de Ceuta no hace referencia
a la limpieza de los ascensores, si bien se ha comprobado que tampoco existe ninguno de uso
exclusivo para el transporte de residuos.
II.4.3.2. AUSENCIA DE INFORMES DE CONTROL
El punto 6.5 del PPT del contrato de gestión de residuos aplicable al Área Sanitaria de Melilla
establece la obligación por parte del INGESA de realizar controles internos y externos de calidad
del servicio de gestión de residuos. De acuerdo con dicho PPT, los controles externos se deberían
efectuar trimestralmente por una empresa de control de calidad designada por el INGESA. Sin
embargo, el Hospital Comarcal de Melilla no contaba con dichos informes externos de calidad.
Por su parte, el apartado 8 de los PPT del contrato de gestión de residuos aplicable en el Hospital
Universitario de Ceuta, relativo a las actuaciones de coordinación, control e inspección, establecía
que “el Servicio de Medicina Preventiva evaluará mensualmente la actividad”. Sin embargo, en los
ejercicios 2016 y 2017 no se han llevado a cabo dichas evaluaciones por parte del citado
Servicio57.
II.4.3.3. FALTA DE CONSTITUCIÓN DE LA COMISIÓN DE SEGUIMIENTO
El apartado 6.4.2 del PPT del contrato de gestión de residuos en el Hospital Comarcal de Melilla
establecía que el ejercicio de las facultades de control e inspección correspondería a la Gerencia
de Atención Sanitaria, quien debería constituir una Comisión de Seguimiento en la que se
integrarían, entre otros, un técnico de la Unidad de Prevención de Riesgos Laborales y un
representante de las Unidades de Hostelería y de Contratación Pública.
A pesar de lo anterior, dicha Comisión de Seguimiento no ha sido constituida por la citada
Gerencia, por lo que las facultades de inspección y control no se han desarrollado de conformidad
con lo establecido en los PPT.
II.4.3.4. RESIDUOS RECOGIDOS NO INCLUIDOS EN EL CERTIFICADO DE DESTRUCCIÓN
Existen dos tipos de documentos para el control de la gestión de los residuos por parte de la
empresa adjudicataria, tanto en el Área Sanitaria de Ceuta como en Melilla. Dichos documentos
son los Documentos de Control y Seguimiento de Residuos Peligrosos y los certificados de
eliminación que se deben elaborar por la empresa adjudicataria.
Respecto a los Documentos de Control y Seguimiento de Residuos Peligrosos, el artículo 37 del
Real Decreto 833/1988, de 20 de julio, por el que se aprueba el Reglamento para la ejecución de la
56 El INGESA señala en sus alegaciones que existe un montacargas, identificado como “SUCIO”, destinado a la
evacuación de residuos, tanto biosanitarios como asimilables a urbanos, productos paletizados, herramientas del servicio
técnico de mantenimiento, carros de residuos de comidas y carros de ropa sucia, el cual es limpiado e higienizado como
mínimo una vez al día por el servicio de limpieza del Hospital. Esta circunstancia, por tanto, no contradice lo indicado por
este Tribunal de Cuentas (la limpieza de este montacargas no se lleva a cabo inmediatamente después del traslado de
residuos y antes de que sea utilizado por otro personal o usuarios).
57 En sus alegaciones el INGESA manifiesta que la circunstancia indicada se debió a la falta de efectivos en el servicio de
Medicina Preventiva y que en la actualidad esta situación ha sido corregida.
Actividad asistencial del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria, ejercicio 2016 75
952/1997, de 20 de junio, establece la obligación por parte del gestor de elaborar los mismos58.
La empresa adjudicataria entregó correctamente dichos Documentos de Control y Seguimiento de
Residuos Peligrosos correspondientes al ejercicio 2016 para las Áreas Sanitarias de Ceuta y Melilla
(un total de 441 documentos en Ceuta y de 125 en Melilla) donde constaba el origen y tipo de los
residuos, la cantidad recogida y la matrícula del vehículo que los retiró.
De acuerdo con dichos Documentos, el volumen de residuos recogidos en las Áreas Sanitarias de
Ceuta y Melilla en el ejercicio 2016 fue el siguiente:
CUADRO N.º 23
VOLUMEN DE RESIDUOS RECOGIDOS EN LAS ÁREAS SANITARIAS DE CEUTA Y MELILLA
Ejercicio 2016
(Kilogramos)
Mes Ceuta Melilla
ENERO 6.277,00 4.920,50
FEBRERO 5.815,00 5.630,60
MARZO 6.333,00 5.722,10
ABRIL 5.154,00 4.852,50
MAYO 6.401,00 6.315,15
JUNIO 6.004,00 6.931,25
JULIO 5.834,00 6.781,00
AGOSTO 5.839,00 7.146,55
SEPTIEMBRE
4.852,00
5.757,80
OCTUBRE 5.872,00 5.802,60
NOVIEMBRE 4.418,00 6.827,20
DICIEMBRE 1.877,00 6.149,95
TOTAL 64.676,00 72.837,20
Fuente: Información del INGESA.
Además de los citados Documentos, la empresa adjudicataria también entregó los certificados
mensuales de eliminación de residuos.
A este respecto, se ha comprobado que todos los Documentos de Control y Residuos Peligrosos
eran coincidentes con los respectivos certificados de eliminación de residuos, excepto un
Documento del mes de julio de 2016, correspondiente al Área de Atención Primaria de Melilla,
referido a 99,4 kilógramos, el cual no figuraba incluido en el certificado de eliminación de residuos
expedido por la empresa adjudicataria59.
58 El Real Decreto 180/2015, de 13 de marzo, por el que se regula el traslado de residuos en el interior del territorio del
Estado, deroga, entre otros, el artículo 37 del Real Decreto 833/1988, de 20 de julio. Asimismo, el Real Decreto 180/2015,
de 13 de marzo, regula en su artículo 6 del Documento de identificación, equivalente al Documento de Control y
Seguimiento mencionado en el Real Decreto 833/1988, indicando que antes de iniciar un traslado de residuos el operador
cumplimentará el documento de identificación, y su artículo 2 define el “operador del traslado” como la persona física o
jurídica que pretende trasladar o hacer trasladar residuos para su tratamiento, y en quien recae la obligación de notificar
el traslado.
59 En sus alegaciones el INGESA manifiesta que esta circunstancia se debe a un error informático y que la empresa
adjudicataria confirma la destrucción por incineración del residuo indicado, por lo que ha solicitado la incorporación del
documento a los registros informáticos y la reelaboración del certificado de destrucción.
76 Tribunal de Cuentas
II.4.3.5. PRESTACIÓN DEL SERVICIO SIN CONTRATO EN VIGOR
Durante el ejercicio 2016 estuvo vigente en el Área Sanitaria de Ceuta la prórroga del contrato
inicial de gestión de residuos, suscrito en el ejercicio 2010. Dicha prórroga abarcaba el período
comprendido entre el 3 de agosto de 2015 y el 2 de agosto de 2016.
A la fecha de finalización de los trabajos de campo de esta fiscalización en el Hospital Universitario
de Ceuta (enero de 2018), el INGESA todavía no había firmado un nuevo contrato, habiendo
seguido prestando el servicio la empresa adjudicataria del contrato anterior.
Por su parte, en el Hospital Comarcal de Melilla durante el año 2016 estuvo vigente una prórroga
del contrato inicial, también suscrito en el ejercicio 2010, que abarcaba el período comprendido
entre el 1 de septiembre de 2015 y el 31 de agosto de 2016.
Posteriormente, el 31 de enero de 2017, el INGESA y la empresa 18 firmaron un nuevo contrato
con vigencia desde el 1 de febrero de 2017 hasta el 31 de enero de 2019.
Por tanto, la citada empresa estuvo prestando servicios al INGESA sin un contrato en vigor en el
período comprendido entre el 3 de agosto de 2016 y 31 de diciembre de 2016, así como durante
todo el ejercicio 2017, en el Área Sanitaria de Ceuta, y entre el 1 de septiembre de 2016 y el 31 de
enero de 2017 en el Área Sanitaria de Melilla, incumpliendo así lo establecido en el artículo 23 del
TRLCSP, que prevé una duración del contrato no superior a la prevista en el mismo, incluyendo las
prórrogas.
El importe abonado por el INGESA a la empresa 18, durante los cinco meses de 2016 y durante
todo el ejercicio 2017 en los que no existió un contrato en vigor, en el Área Sanitaria de Ceuta,
ascendió a 236.284,04 euros, y a 116.239,20 euros durante los cinco meses en los que no existió
un contrato en vigor en el Área Sanitaria de Melilla.
II.5. CUESTIONES RELACIONADAS CON LAS PREVISIONES CONTENIDAS EN LA LEY
19/2013, DE 9 DE DICIEMBRE, DE TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIÓN
PÚBLICA Y BUEN GOBIERNO
La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen
gobierno, aplicable al INGESA en virtud de su artículo 2.1.b), establece unas obligaciones de
publicidad activa en relación con la información cuyo conocimiento es relevante para garantizar la
transparencia de la actividad de la Entidad.
De acuerdo con el artículo 5 de la citada Ley “los sujetos enumerados en el artículo 2.1 publicarán
de forma periódica y actualizada la información cuyo conocimiento sea relevante para garantizar la
transparencia de su actividad relacionada con el funcionamiento y control de la actuación pública”.
Las incidencias detectadas respecto al cumplimiento de las obligaciones de publicidad activa
establecidas en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, por parte del INGESA son las siguientes:
1. El INGESA no ha publicado de forma periódica y actualizada en su página web la memoria de
gestión correspondiente a las Direcciones Territoriales de Ceuta y Melilla, información que es
relevante para conocer la gestión específica de las prestaciones sanitarias en las Áreas
Sanitarias de Ceuta y Melilla.
Así, la última Memoria de Gestión de la Dirección Territorial de Ceuta publicada es del año
2005, no constando ninguna Memoria correspondiente a la Dirección Territorial de Melilla. No
obstante, sí ha publicado la Memoria de Gestión del INGESA del ejercicio 2016 en su conjunto.
2. El INGESA no tiene publicado en su página web un organigrama actualizado que identifique a
los responsables de los diferentes órganos y su perfil y trayectoria profesional, incumpliendo lo
dispuesto en el artículo 6.1 de la citada Ley 19/2013, de 9 de diciembre.
Actividad asistencial del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria, ejercicio 2016 77
3. El INGESA tampoco tiene publicados en su página web los planes y programas anuales y
plurianuales en los que se fijen objetivos concretos, así como las actividades, medios y tiempo
previsto para su consecución, incumpliendo lo establecido en el artículo 6.2 de la Ley 19/2013,
de 9 de diciembre.
4. No constan en la página web del INGESA la relación de convenios de asistencia sanitaria
concertada suscritos en el ejercicio 2016, incumpliendo lo dispuesto en el artículo 8.1.b) de la
citada Ley 19/2013, de 9 de diciembre.
Respecto al derecho de los ciudadanos de acceso a información pública, es conveniente señalar
que en la página web del INGESA no existe un acceso directo para solicitar dicha información
pública sobre la actividad asistencial que presta o sobre cualquier otra información, sino que tan
solo proporciona una cuenta de correo electrónico para contactar con la entidad
(informacioningesa@ingesa.msssi.es) con la finalidad plantear “cualquier sugerencia o consulta”.
En el ejercicio 2016 el INGESA recibió solamente una consulta (relativa a los hábitos alimentarios
de los pacientes hospitalizados), mientras que en el ejercicio 2017 se recibieron 13 consultas (8 de
las cuales fueron efectuadas por la misma persona).
El INGESA contestó la consulta del ejercicio 2016 en el plazo legalmente establecido de 30 días,
así como todas las del ejercicio 2017 excepto en tres de ellas, si bien el retraso fue irrelevante (en
concreto, 31, 34 y 35 días).
Por otra parte, el artículo 5.2 de la Ley 19/2013 establece que “las obligaciones de transparencia
contenidas en este capítulo se entienden sin perjuicio de la aplicación de la normativa autonómica
correspondiente o de otras disposiciones específicas que prevean un régimen más amplio en
materia de publicidad”.
En este sentido, el Real Decreto 1658/2012, de 7 de diciembre, por el que se aprueba el Plan
Estadístico Nacional 2013-2016, incluía entre las operaciones estadísticas obligatorias por
exigencia de la normativa comunitaria europea, el Sistema de Información de Atención Primaria del
SNS, así como otra información de Atención Especializada del SNS.
Las citadas estadísticas son de cumplimentación obligatoria, por lo que el Ministerio de Sanidad,
Servicios Sociales e Igualdad ofrece la posibilidad de consulta de esta información, que es
suministrada por el INGESA.
En el análisis de la información contenida en Portal Estadístico del SNS, elaborada por el INGESA,
se han detectado las siguientes deficiencias:
1. En referencia a la información de Sistema de Información de Atención Primaria, enviada por los
Servicios Centrales del INGESA, se ha constatado la ausencia de información en cuestiones
tales como número de pacientes atendidos, clasificación por edades y sexo, clasificación de
tareas por facultativo en atención de urgencias 061 y atenciones de enfermería no
programadas, así como errores en el número de atenciones de facultativos.
Asimismo, no se registra información alguna de las actividades realizadas por las Unidades de
Apoyo de Atención Primaria.
2. En cuanto a la información del Sistema de Información de Atención Especializada, remitida
directamente por los dos centros hospitalarios, llama la atención especialmente la falta de
remisión de información por parte del Hospital Comarcal de Melilla en el plazo solicitado al
efecto.
Así, el citado centro hospitalario no facilitó información de actividad, personal, estructura,
financiación y gasto relativa a los ejercicios 2014 y 2015, y en relación al ejercicio 2016, no es
hasta el 20 de diciembre de 2017, tras varios requerimientos desde los Servicios Centrales del
78 Tribunal de Cuentas
INGESA, que establece como fecha límite de entrega de información el 30 de septiembre de
2017, cuando se facilita la información del citado ejercicio. A mayor abundamiento, esta última
información incluye errores, ya que, al menos la actividad obstétrica comunicada es la del
ejercicio 2015.
II.6. CUESTIONES RELACIONADAS CON LAS PREVISIONES CONTENIDAS EN LA LEY
ORGÁNICA 3/2007, DE 22 DE MARZO, PARA LA IGUALDAD EFECTIVA DE MUJERES Y
HOMBRES
Las Directrices Técnicas de esta fiscalización, aprobadas por el Pleno del Tribunal de Cuentas en
su sesión de 21 de diciembre de 2017, señalaban que se abordarían las cuestiones relacionadas
con el cumplimiento de lo dispuesto en la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, de igualdad
efectiva de mujeres y hombres, en el supuesto de que guardasen relación con los objetivos de la
fiscalización.
Teniendo en cuenta la naturaleza de los procedimientos analizados, en el desarrollo de los trabajos
CONCLUSIONES III.
III.1. CONCLUSIONES SOBRE LOS PROCEDIMIENTOS DE GESTIÓN Y CONTROL SOBRE LA
ACTIVIDAD ASISTENCIAL DEL INSTITUTO NACIONAL DE GESTIÓN SANITARIA
1. La actividad asistencial del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria (INGESA) está
especialmente condicionada por las prestaciones dispensadas a población extranjera no
asegurada, debido, fundamentalmente, a dos circunstancias: por un lado, la situación fronteriza
de las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla con el Reino de Marruecos, existiendo
numerosa población transeúnte procedente del citado país en ambas Ciudades; y, por otro, la
diferencia existente entre el Producto Interior Bruto per cápita de España y el del Reino de
Marruecos, lo que origina significativas diferencias en la prestación de los servicios sanitarios a
la población (subepígrafe II.1.1.1).
2. Durante el período fiscalizado, el acceso a la sanidad pública en España ha estado vinculado al
reconocimiento del derecho por parte del Instituto Nacional de la Seguridad Social, siempre que
se cumplan los requisitos legalmente establecidos, y a estos efectos quedan excluidos de este
derecho los extranjeros sin residencia legal en España, excepto en los tres supuestos recogidos
Nacional de Salud (artículo añadido por el Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril, de medidas
urgentes para garantizar la sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud y mejorar la calidad y
seguridad de sus prestaciones): situaciones de urgencia por enfermedad grave o accidente;
asistencia al embarazo, parto y posparto; y los extranjeros menores de 18 años, que serán
asistidos en las mismas condiciones que los asegurados españoles60.
Consecuencia de lo anterior es que, además de la población que tiene derecho a la asistencia
sanitaria como asegurado o beneficiario, en las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla
también debe considerarse como usuaria “potencial” a la población transeúnte y no residente
legalmente en España, población que tiene un gran impacto en los servicios de urgencias,
obstetricia y neonatología/pediatría/atenciones a menores de las Áreas Sanitarias de Ceuta y
Melilla, tal y como manifiestan los siguientes datos correspondientes al ejercicio 2016:
60 Véanse notas a pie de página números 14, 15 y 16.
Actividad asistencial del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria, ejercicio 2016 79
a) En el ámbito de la atención en urgencias, distintos indicadores son notablemente más altos
en las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla si se les compara con la media de todo el
Sistema Nacional de Salud. A estos efectos, se pueden citar:
− El ratio de frecuentación de urgencias por cada mil habitantes, que en Ceuta y Melilla
supera la media del citado Sistema en un 65,96%.
− El ratio de presión de urgencias, que supera la media del Sistema Nacional de Salud en
un 15,36%.
− O el porcentaje de episodios de urgencias que finaliza con alta médica del paciente,
que en Ceuta y Melilla fue del 91,53%, siendo superior a la media del Sistema Nacional
de Salud (87,03%).
b) De la misma manera, y como consecuencia del elevado porcentaje de partos de mujeres
extranjeras no aseguradas atendidos (50,99% del total de partos), en el área de obstetricia
los indicadores correspondientes a las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla superan
claramente a los correspondientes a todo el Sistema Nacional de Salud:
− El índice de fecundidad del INGESA fue el más alto de todo el Sistema Nacional de
Salud, superando la media del citado Sistema en un 261,18%.
− El número de partos atendidos por los facultativos de ginecología y obstetricia y las
matronas del INGESA en el ejercicio 2016 excedió a la media del Sistema Nacional de
Salud en un 218,05% y un 101,30% respectivamente.
− Estos datos tienen como consecuencia, en múltiples ocasiones, complicaciones
sanitarias tanto para la madre como para el recién nacido, puesto que son embarazos
no controlados de los que no existe un conocimiento previo de antecedentes y
patologías adicionales. A título de ejemplo se puede citar el caso del Área Sanitaria de
Melilla, en la cual, como consecuencia de lo anterior, el 85,45% de las evacuaciones de
recién nacidos a centros hospitalarios de la Península Ibérica y el 61,54% de las
evacuaciones de mujeres embarazadas procedieron de partos de mujeres no
aseguradas.
c) En último lugar, respecto a la atención a menores de 18 años no asegurados, los datos de
atención a población extranjera no asegurada también son importantes, destacando que el
71,39% de las atenciones a neonatos en el Área Sanitaria de Melilla, que el 29,35% del total
de atenciones del servicio de pediatría en la citada Área también correspondió a este
colectivo, así como el 26,38% de los ingresos hospitalarios e intervenciones con ingreso. El
porcentaje de asistencias de atención especializada a este colectivo en el Área Sanitaria de
Melilla superó el 50% del total de asistencias prestadas en muchas de las especialidades
analizadas (destacan oftalmología, neonatología y las intervenciones quirúrgicas de
medicina interna).
En consecuencia, existe numerosa población no protegida que se está acogiendo a las tres
situaciones excepcionales recogidas en el art artículo 3.ter de la Ley 16/2003, de 28 de mayo,
de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud, para el acceso a prestaciones sanitarias
en las Áreas Sanitarias de Ceuta y Melilla, sin satisfacer ningún tipo de contraprestación
económica por el servicio de atención sanitaria recibido (subepígrafe II.1.1.1).
3. El número de derivaciones de procesos hospitalarios efectuadas por el INGESA a otros centros
del Sistema Nacional de Salud en el ejercicio 2016 excedieron a la media del citado Sistema en
un 1.489,72%.
80 Tribunal de Cuentas
Además, no existen, para regular estas derivaciones, convenios de colaboración entre el
INGESA y el resto de los Servicios de Salud, circunstancia que cobra una importancia
fundamental en lo que respecta al Servicio Andaluz de Salud, puesto que el 94,89% de los
pacientes derivados tuvieron como destino al citado Servicio61 (subepígrafe II.1.1.2).
4. Un significativo importe de los pagos realizados por el INGESA en el ejercicio 2016, derivados
de la contratación de servicios de asistencia sanitaria con empresas privadas, se efectuó al
margen de los procedimientos de contratación previstos en el texto refundido de la Ley de
Contratos del Sector Público. En concreto, para el Área Sanitaria de Ceuta, el importe de
abonos en los que se produjo este hecho fue de 111.788,41 euros, y para el Área Sanitaria de
Melilla, 407.304,93 euros, lo que supuso un incumplimiento de los principios generales de
libertad de acceso a las licitaciones, publicidad, transparencia, igualdad, no discriminación,
igualdad de trato, y salvaguarda de la libre competencia que, de acuerdo con el artículo 1 del
texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, deben regir en los procedimientos de
contratación administrativa, así como de los artículos 27, 28, 109, 110 y 156, así como de los
procedimientos de adjudicación establecidos en dicho texto refundido (subepígrafe II.1.2.2).
5. En relación a la formalización de los contratos para la prestación de asistencia sanitaria
suscritos por el INGESA, cabe concluir lo siguiente (subepígrafe II.1.2.2):
a) Durante el ejercicio 2016 se efectuaron pagos a dos empresas, aun cuando los contratos en
vigor suscritos con las mismas, incluyendo las prórrogas, ya habían finalizado su vigencia.
Este hecho deriva de la inclusión de una cláusula en los contratos, que señalaba que el
servicio se seguiría prestando en las mismas condiciones una vez transcurridas las
prórrogas, en tanto no se formalizara un nuevo contrato, cláusula que es contraria a lo
establecido en los artículos 23 y 26.1.g) del texto refundido de la Ley de Contratos del
Sector Público.
Además, este hecho se ha visto agravado porque en los contratos formalizados con
posterioridad se produjo una disminución significativa en los precios de todas las pruebas
concertadas respecto a los precios de los contratos antiguos extinguidos (un promedio
cercano al 46%, llegando en algunos casos al 68%).
b) Se han detectado fraccionamientos indebidos del objeto del contrato, prohibidos por el
artículo 86.2 del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, al haberse
detectado una concatenación de contratos menores para la prestación de los mismos
servicios (neurocirugía de espalda, pruebas e informes de electromiografía y procesos de
hemodinámica), consecutivos en el tiempo en el ejercicio 2016, cuyas cuantías superaron el
límite indicado en el artículo 138.3 y en la Disposición adicional vigésimo cuarta del texto
refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, y que además se adjudicaron a las
mismas empresas.
61 El INGESA expone en sus alegaciones que el proceso de derivaciones se efectúa a través del programa SIFCO y no
por convenios específicos. En este sentido, hay que precisar que el SIFCO, tal y como aparece definido en el Real
Decreto 1207/2006, de 20 de octubre, por el que se regula la gestión del Fondo de Cohesión Sanitaria, es un sistema que
recoge los flujos de pacientes derivados entre Comunidades Autónomas, y que por tanto sirve de base para el cálculo de
la distribución del Fondo de Cohesión Sanitaria entre las mismas. Ello no significa, por tanto, que deba actuar como un
sistema alternativo a los convenios de colaboración (el artículo 4.3 del Real Decreto 1207/2006 dispone que “La
derivación del paciente debe hacerse mediante solicitud…, y en coordinación con la comunidad autónoma de
recepción…”), de forma que la existencia de un convenio, fundamentalmente con el Sistema Andaluz de Salud, se
plantea como mejora a las dificultades que el propio INGESA reconoce en la tramitación del proceso, dado el elevado
número de derivaciones que se realizan. A modo de ejemplo, existen convenios de colaboración en esta materia, como
los previstos por la Ley 1/2014, de 14 de marzo, de aprobación y autorización del Convenio de colaboración entre la
Comunidad Autónoma del País Vasco y la Comunidad Autónoma de La Rioja en materia de asistencia sanitaria, y la
Orden PRE/1958/2016, de 21 de diciembre, por la que se dispone la publicación del convenio de colaboración entre el
Departamento de Sanidad del Gobierno de Aragón y la Consellería de Sanidad Universal y Salud Pública de la
Generalitat Valenciana, para la prestación de la asistencia sanitaria en zonas limítrofes.
Actividad asistencial del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria, ejercicio 2016 81
La acumulación de estos contratos menores consecutivos con un mismo proveedor supuso
no solo el riesgo de haberse abonado unos precios mayores respecto a los que se hubieran
obtenido acudiendo a un procedimiento abierto o negociado, sino también el incumplimiento
de los principios de transparencia, concurrencia, publicidad, igualdad y no discriminación,
que deben regir en los procedimientos de contratación administrativa.
6. Respecto a la ejecución de los contratos, la Gerencia de Atención Sanitaria de Melilla suscribió
un contrato el 28 de diciembre de 2011 con una empresa privada para la realización de pruebas
de diagnóstico por imagen, al no contar el Hospital Comarcal con medios propios suficientes.
Del análisis de la ejecución de dicho contrato en el período 2014 a 2016 se han detectado las
siguientes incidencias:
a) Existieron incumplimientos del contrato, derivados de la facturación de pruebas de
resonancias magnéticas no prescritas por los médicos especialistas del Hospital Comarcal
de Melilla, por importe de 92.997,75 euros, así como derivados de la facturación de
pruebas, por importe de 52.984,94 euros, asociadas a prescripciones que contenían
enmiendas, añadidos y tachaduras. También existieron incumplimientos del contrato por la
facturación de pruebas no realizadas, por importe de 32.228,49 euros, y facturación de
importes superiores a lo establecido en el contrato, por importe de 42.721,17 euros.
La suma de los importes anteriores supone un total de 220.932,35 euros (subepígrafe
II.1.2.3.a).
b) Al margen de los incumplimientos anteriores, se detectaron hechos que suponen riesgo de
un exceso de facturación, como la prescripción de 122 resonancias magnéticas de próstata
con la técnica de espectroscopia, técnica que no aparecía prevista en el contrato, por
importe de 33.835,60 euros, y la prescripción de 74 resonancias magnéticas de mamas
efectuadas por el anterior Jefe de la Sección de Radiología del Hospital Comarcal de
Melilla, quien a su vez fue accionista, hasta el 8 de julio de 2014, de la empresa
adjudicataria, pruebas que fueron prescritas con el máximo nivel de detalle (incluían la
totalidad de las técnicas adicionales previstas en el contrato), y supusieron
consecuentemente un mayor importe de facturación, la cual ascendió a 85.368,23 euros (es
necesario señalar que 30.238,36 euros de este importe se encuentran incluidos en los
221.347,49 euros de la letra a) anterior).
También se detectaron pruebas de resonancias magnéticas no previstas en el contrato
(nueve resonancias magnéticas óseas con técnica de difusión, por importe de 4.669,04
euros, y 182 pruebas de resonancias magnéticas de columna, por importe de 78.420,56
euros).
Por otra parte, se detectaron ausencias de soportes documentales (prescripción e Informes
Médicos de Exploración) en siete pruebas facturadas por importe de 4.596,19 euros, e
inexistencia de los Informes Médicos de Exploración en las 12 pruebas solicitadas por la
Inspección Médica de la Dirección Territorial de Melilla, correspondientes a los ejercicios
2014 y 2015, por haber sido destruidos (importe total facturado de 3.905,03 euros).
La suma total de todos los importes anteriores ascendió a 180.556,29 euros (subepígrafe
II.1.2.3.a).
c) El contrato incluyó asimismo la realización de pruebas de tomografía axial computarizada,
en las cuales también se detectaron incumplimientos del contrato, derivados de la
facturación de pruebas no prescritas por los médicos especialistas del Hospital Comarcal de
Melilla, por importe de 8.927,35 euros, la facturación de pruebas asociadas a prescripciones
con enmiendas, añadidos y tachaduras, por importe de 9.970,12 euros, la facturación de
pruebas no realizadas o facturadas por importe superior al correcto en 52.570,16 euros. La
suma total de los importes anteriores asciende a 71.467,63 euros.
82 Tribunal de Cuentas
Y asimismo, al margen de los incumplimientos anteriores, se detectaron hechos que
pudieron suponer un posible exceso de facturación en las pruebas de tomografía axial
computarizada, puesto que se facturaron 276 pruebas de TAC lumbar (31.016,66 euros),
cuando la prueba prescrita por el médico especialista era una densitometría, se
prescribieron 125 pruebas de colonoscopia virtual, facturando la empresa adjudicataria dos
TAC dobles, llegando incluso a facturar en el ejercicio 2014 cuatro TAC por la misma prueba
(38.546,64 euros), así como por la prescripción de 136 UROTAC, prueba no prevista en el
contrato, en lugar de la cual se realizaron y facturaron dos TAC dobles abdomino-pélvicos
con y sin contraste (19.641,60 euros). La suma total de los importes anteriores ascendió a
89.204,90 euros.
De esta manera, la suma total de los importes indicados en relación con la realización de
pruebas de tomografía axial computarizada asciende a 160.672,53 euros (subepígrafe
II.1.2.3.b).
7. La Gerencia de Atención Sanitaria de Melilla continuó remitiendo pacientes para la realización
de pruebas de diagnóstico por imagen a la empresa 4 durante los meses de mayo a diciembre
de 2017, facturando por las pruebas realizadas un importe de 84.650,58 euros, a pesar de que
con fecha 24 de abril de 2017 se había formalizado un nuevo contrato de servicios de
diagnóstico por imagen con la empresa 1, el cual contemplaba precios unitarios inferiores
(subepígrafe II.1.2.4).
III.2. CONCLUSIONES SOBRE LOS PROCEDIMIENTOS DE GESTIÓN, FACTURACIÓN Y
REVISIÓN DE LAS PRESTACIONES FARMACÉUTICAS
8. El concierto vigente con el Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos se
suscribió en el año 1998 y está obsoleto, debido a que no refleja ni el ámbito competencial
actual del INGESA, ni todas las modificaciones normativas aprobadas tras su suscripción.
Asimismo, flexibiliza los requisitos exigidos en el Real Decreto 1718/2010, de 17 de diciembre,
sobre receta médica y ordenes de dispensación, para la aceptación y financiación de las
recetas presentadas por las oficinas de farmacia (subepígrafe II.2.1.1).
9. El porcentaje de implantación de la receta electrónica en las Ciudades Autónomas de Ceuta y
Melilla en el mes de diciembre de 2016 (el 74,66% del total de las recetas facturadas eran
electrónicas y 81,96% del total de envases) fue inferior a la media del Sistema Nacional de
Salud para dicho mes (la media de los envases facturados en receta electrónica en el resto del
Sistema Nacional de Salud ascendió a un 87,10%). Los porcentajes indicados se refieren
únicamente al Área de Atención Primaria, puesto que la aplicación informática utilizada para la
prescripción de la receta electrónica no se encontraba implantada ni en el Hospital Universitario
de Ceuta ni en el Hospital Comarcal de Melilla en el ejercicio 2016, motivo por el cual el
INGESA se situó en la posición 14 dentro del conjunto del Sistema Nacional de Salud respecto
al porcentaje que representa el número de envases dispensados y facturados a través de
receta electrónica en el ejercicio 201662.
Además de lo anterior, la aplicación e-SIAP, utilizada por el INGESA, entre otras funciones,
para la prescripción de recetas electrónicas, no alerta de la existencia de duplicidades en las
recetas electrónicas, permitiendo la prescripción de recetas a un beneficiario de un mismo
medicamento y presentación63 (subepígrafe II.2.1.2).
62 En sus alegaciones el INGESA manifiesta que “La situación que pone de manifiesto el Tribunal de Cuentas ha sido
subsanada e incluso superada en plazos posteriores. A modo de ejemplo…, la prescripción por receta electrónica,… en
ambas Gerencias la implantación para prescripción es del 100% en Atención Primaria…”.
63 El INGESA expone en sus alegaciones que la aplicación sí permite al médico prescriptor visualizar todas las
prescripciones electrónicas realizadas al paciente y evitar posibles duplicidades. Sin embargo, lo que se pone de
Actividad asistencial del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria, ejercicio 2016 83
10. El 94,02% de las adquisiciones de medicamentos efectuadas por las Gerencias de Atención
Sanitaria de Ceuta y Melilla (15.690.582,22 euros de un total de 16.688.176,78 euros) en el
ejercicio 2016 se efectuaron mediante compra directa, al margen de los procedimientos de
contratación previstos en el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público lo que
supuso el incumplimiento de los principios de transparencia, concurrencia, publicidad, igualdad,
no discriminación y salvaguarda de la libre competencia que deben regir en los procedimientos
de contratación administrativa (artículo 1), incumpliéndose además los artículos 27, 28, 109,
De estos importes, 1.953.999,50 euros correspondientes a la Gerencia de Atención Sanitaria de
Ceuta y 350.471,73 euros a la de Melilla debieron haberse realizado mediante contratos
derivados de los Acuerdos Marco, si bien no se procedió a la formalización del contrato basado.
Asimismo, estas adquisiciones directas también conllevaron el incumplimiento del artículo 29
del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, que establece la obligación de
remitir al Tribunal de Cuentas información sobre aquellas contrataciones anuales que superen,
en el caso de los contratos de suministro, los 450.000 euros.
En el ejercicio 2016 se suministraron medicamentos por varios proveedores, los cuales
unitariamente considerados excedieron del límite señalado, suponiendo un total de
4.667.271,57 euros (cinco proveedores) en la Gerencia de Atención Sanitaria de Ceuta, y un
total de 3.475.344,89 euros (cuatro proveedores) en la Gerencia de Atención Sanitaria de
Melilla. Y en idéntico sentido a lo citado anteriormente, estos suministros tampoco se integraron
en las relaciones certificadas de contratos que deben remitir las entidades del Sector Público
Estatal, tal y como prevé la Resolución de 10 de diciembre de 2013, de la Presidencia del
Tribunal de Cuentas, mediante la que se publicó el “Acuerdo del Pleno de 28 de noviembre de
2013”. Por tanto, además del incumplimiento de los principios que deben regir en la
contratación administrativa, se limitó el ejercicio de la función fiscalizadora del Tribunal de
Cuentas sobre estos contratos64 (subepígrafe II.2.2.1.b).
11. Las Gerencias de Atención Sanitaria de Ceuta y Melilla efectuaron pagos en el ejercicio 2016 a
diferentes laboratorios farmacéuticos para la adquisición de medicamentos para el tratamiento
de la hepatitis C por un importe superior al correcto, al no haberse tenido en consideración de
forma adecuada los techos de gasto establecidos, para este tipo de medicamentos, por la
Comisión Interministerial de Precios de los Medicamentos. En concreto, los importes fueron los
siguientes (subepígrafe II.2.2.2):
a) Respecto al medicamento OLYSIO, la Gerencia de Atención Sanitaria de Ceuta financió
cuatro envases, por importe total de 32.820,48 euros, que debieron ser a cargo del
laboratorio.
b) Respecto a los medicamentos EXVIERA y VIEKIRAX, el laboratorio reintegró a las citadas
Gerencias un importe de 55.086,60 euros, cuando el importe correcto a reintegrar debió
ascender a 105.970,92 euros. La diferencia fue igual a 50.884,32 euros, de los que
39.517,92 correspondieron a la Gerencia de Atención Sanitaria de Ceuta (por nueve
manifiesto en el Informe es que la aplicación e-SIAP no alerta de la existencia de duplicidades en la prescripción, hecho
cierto y contrastado, independientemente de que el médico prescriptor pueda o no consultar prescripciones anteriores
antes de realizar una nueva.
64 El INGESA en sus alegaciones señala que los pliegos que regulan los Acuerdos Marco en las cláusulas
correspondientes a los contratos derivados, en línea con lo previsto en el artículo 198 del derogado Real Decreto
Legislativo 3/2011, contemplaban la posibilidad de formalizar suministros derivados del Acuerdo Marco sin necesidad de
nueva licitación. A este respecto, no puede aceptarse la alegación del INGESA, puesto que lo que establecen los pliegos
es que “dado que están fijados todos los términos en el acuerdo marco, la adjudicación de los contratos basados en él se
efectuará, de acuerdo a lo previsto en el artículo 198.4 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público,
aplicando los términos fijados en el propio acuerdo marco, sin necesidad de convocar a las partes a una nueva licitación”.
Por tanto, el citado artículo no permite la ausencia de contrato, sino que únicamente prevé en determinados casos la
adjudicación de los contratos basados en él sin necesidad de convocar a las partes a una nueva licitación.
84 Tribunal de Cuentas
envases de EXVIERA y doce envases de VIEKIRAX) y 11.366,40 euros a la de Melilla (por
tres envases de EXVIERA).
c) Respecto a los medicamentos HARVONI y SOVALDI, el importe facturado en exceso por el
laboratorio ascendió a 30.223,40 euros, de los que 16.070,81 correspondieron a cuatro
envases de HARVONI dispensados por la Gerencia de Atención Sanitaria de Ceuta y
14.152,59 euros a tres envases de SOVALDI dispensados en la de Melilla.
12. La Gerencia de Atención Sanitaria de Melilla y la empresa 4 suscribieron un contrato para que
la citada empresa realizara pruebas de diagnóstico por imagen en sus instalaciones, prescritas
previamente por los médicos especialistas del Hospital Comarcal de Melilla. Antes de la
realización de la prueba, los pacientes debían recoger en el Servicio de Farmacia del Hospital
un contraste, adquirido y financiado por la citada Gerencia, para que el mismo les fuera
administrado en las instalaciones de la empresa. Del procedimiento anterior se derivan dos
incidencias:
a) La financiación del contraste debió ser a cargo de la empresa adjudicataria y no a cargo de
la Gerencia de Atención Sanitaria de Melilla, no figurando en ningún apartado del contrato
que el Hospital Comarcal de Melilla debía suministrar previamente dichos contrastes a los
pacientes. Además, las pruebas no se podían haber efectuado correctamente ni pagado si
no se hubiera suministrado el contraste a los pacientes. El importe financiado por la citada
Gerencia por este concepto ascendió a 172.927,96 euros entre los ejercicios 2006 a 2014.
Por ello, existió un gasto innecesario para la Gerencia de Atención Sanitaria de Melilla por
el citado importe y, consecuentemente, un enriquecimiento para la empresa adjudicataria
por el mismo importe.
Asimismo, es conveniente resaltar que, como consecuencia de esta circunstancia, la
Gerencia de Atención Sanitaria de Melilla inició un expediente de reintegro por pagos
indebidos el 21 de julio de 2015, si bien posteriormente, con fecha 22 de agosto de 2016,
declaró la caducidad de dicho expediente por haber transcurrido el plazo legal para
resolver. Transcurrido casi un año, emitió una nueva Resolución de fecha 5 de julio de
2017, para iniciar un nuevo procedimiento administrativo de reintegro de pagos indebidos,
con los mismos argumentos que figuraban en la Resolución de 21 de julio de 2015, si bien,
tomando como base un informe del Servicio Jurídico Delegado Central del INGESA,
procedió de nuevo al archivo de este último expediente mediante Resolución de 9 de
octubre de 2017 (subepígrafe II.2.2.3.a).
b) La entrega de contrastes, es decir, de medicamentos catalogados de uso hospitalario, a
particulares para su traslado fuera del Hospital Comarcal de Melilla, supuso el
incumplimiento del artículo 24.3 del Real Decreto 1345/2007, de 11 de octubre, por el que
se regula el procedimiento de autorización, registro y condiciones de dispensación de los
medicamentos de uso humano fabricados industrialmente, que establece que los
medicamentos de uso hospitalario solo pueden utilizarse o seguirse en medio hospitalario65
(subepígrafe II.2.2.3.b).
65 El INGESA señala en sus alegaciones que los medicamentos de uso hospitalario deben ser dispensados desde los
servicios farmacéuticos hospitalarios precisamente por estar calificados como tales, lo que supone que su dispensación
no puede ser efectuada por oficinas de farmacia, tal y como sucede con otros muchos medicamentos de uso hospitalario
(cita expresamente la hormona de crecimiento, los tratamientos para esclerosis múltiple y los inmunodepresores) que son
administrados fuera del hospital a los pacientes, debiendo ser dispensados por el hospital y siendo una de las funciones
propias de los servicios farmacéuticos hospitalarios públicos y privados. No obstante, este Tribunal de Cuentas no
comparte lo argumentado en la alegación dado que, además de lo anterior, el seguimiento de la dispensación de estos
medicamentos se debe efectuar por parte del propio Hospital Comarcal de Melilla, y en el caso de los contrastes
entregados a los particulares dicho centro hospitalario no realizó ningún tipo de seguimiento sobre los mismos,
limitándose a su entrega, tal y como se describe en el apartado 2.b) del epígrafe II.1.2.3.a) y en la letra b) de la
conclusión 6 del presente Informe.
Actividad asistencial del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria, ejercicio 2016 85
13. Del análisis de las aplicaciones informáticas utilizadas para la prescripción de medicamentos se
puede deducir lo siguiente (epígrafe II.2.3):
a) A pesar de que en el Hospital Universitario de Ceuta se utilizan dos aplicaciones a estos
efectos (la prescripción médica y la validación farmacéutica se realizan en la aplicación “HP-
CIS”, mientras que la gestión de la dispensación de las dosis unitarias por plantas se realiza
desde “Farmatools”), las mismas no están interconectadas, de manera que existe el riesgo
de que se produzcan errores en la dispensación de medicamentos a los pacientes
ingresados.
b) La aplicación informática “HP-CIS” utilizada en el Hospital Universitario de Ceuta no permite
la prescripción por principio activo, lo que incumple el Real Decreto 1/2015, de 24 de julio,
que aprueba el texto refundido de la Ley de Garantías y uso racional de medicamentos y
productos sanitarios y, además, no está conectada a la aplicación de gestión de consultas
de atención primaria.
c) En cuanto a la aplicación Farmatools, utilizada también en el Hospital Comarcal de Melilla,
no está interrelacionada con el Nomenclátor, por lo que existe el riesgo de que los precios
que figuran en la misma no estén actualizados; existe el riesgo de que se efectúen
dispensaciones a pacientes en virtud de informes caducados, debido a que el módulo de
prescripción a pacientes externos no cuenta con una alerta que indique la caducidad de
dichos informes; los datos de los contratos derivados de Acuerdos Marco no están
actualizados, lo que implica que la existencia de numerosos errores en la información
relativa a las compras de medicamentos; y, por último, no existe conexión con la aplicación
de gestión económica, por lo que el Servicio de Farmacia del Hospital no tiene ninguna
información respecto a los reintegros que realizan los laboratorios por excesos facturados.
III.3. CONCLUSIONES SOBRE LOS PROCEDIMIENTOS DE FACTURACIÓN DEL INSTITUTO
NACIONAL DE GESTIÓN SANITARIA A LAS PERSONAS SIN DERECHO A LA
ASISTENCIA SANITARIA Y OTRAS OBLIGADAS A SU PAGO
14. El coste económico por las asistencias sanitarias prestadas a personas no aseguradas en el
período 2012 a 2016 en el INGESA, de acuerdo con los datos facilitados por el propio Instituto,
experimentó un aumento del 34,58%, pasando de 10.827.809,00 euros de coste en el año 2012
a 14.571.767,22 euros en 2016 (subepígrafe II.3.2.1).
15. La estimación del coste económico, efectuada por este Tribunal de Cuentas, de las atenciones
prestadas por el INGESA a mujeres embarazadas no aseguradas en el ejercicio 2016,
aplicando el importe mínimo a las atenciones que figuraban en los libros de parto entregados
por el Hospital Universitario de Ceuta y el Hospital Comarcal de Melilla, ascendió a
1.211.963,32 euros en el de Ceuta y 4.875.743,81 euros en Melilla, lo que representó el 32,16%
del coste total de partos para Ceuta y un significativo 59,14% del coste total de partos atendidos
en el Área Sanitaria de Melilla.
El coste estimado de las asistencias en el servicio de neonatología a menores no asegurados
en el ejercicio 2016 ascendió a 160.787,21 euros en el Hospital Universitario de Ceuta, lo que
representó el 47,74% del coste total de las asistencias prestadas por dicho servicio, y a
1.050.360,35 euros en el Hospital Comarcal de Melilla, el 85,37% del coste total de dicho
servicio en Melilla.
Por su parte, el coste estimado de las urgencias correspondientes a extranjeros no asegurados
(coste mínimo, al haber considerado a todas las urgencias como urgencias simples sin
observación) en el ejercicio 2016 en el Hospital Universitario de Ceuta ascendió a 1.025.712,52
euros, el 7,06% del coste total de urgencias del Hospital, y a 2.495.266,31 euros en el Hospital
86 Tribunal de Cuentas
Comarcal de Melilla, el 19,33% del coste total de urgencias para esta área (subepígrafe
II.3.2.2)66.
16. En el ejercicio 2016 el INGESA cobró un importe total de 7.804.098,36 euros, por prestaciones
dispensadas a usuarios cuya asistencia sanitaria no estaba a su cargo, así como por otros
servicios. El 67,78% de dicho importe procedió de pagos de compañías aseguradoras privadas
por asistencia a sus asegurados y el 15,39%, de compañías aseguradoras privadas por
asistencia sanitaria a asegurados que habían sufrido un accidente de tráfico. Únicamente el
0,73% de dicho importe (57.341,86 euros), procedía de cobros a personas no aseguradas.
Asimismo, el importe total de deuda pendiente de cobro a 31 de diciembre de 2016 en el
INGESA ascendió a 104.495.288,93 euros. La práctica totalidad de dicho importe, en concreto,
el 87,46% (91.394.370,56 euros), correspondió a asistencias prestadas a usuarios sin derecho
a asistencia sanitaria, que fueron facturadas pero no pudieron ser cobradas (subepígrafe
II.3.3.1).
17. En lo que respecta a la facturación de asistencia sanitaria en Atención Primaria, además de la
ausencia de un aplicativo informático de facturación integrado en el sistema e-SIAP y de las
dificultades derivadas de efectuar la facturación en un momento posterior al de la prestación de
la asistencia, en el Área Sanitaria de Ceuta destacan los hechos de que no se está facturando a
personas extranjeras carentes de cobertura sanitaria, con la excepción de determinados
servicios (fundamentalmente vacunas y extracciones dentales) y atenciones realizadas por las
ambulancias del 061 (el importe de las facturaciones correspondiente a las asistencias
prestadas por ambulancias del 061 se encuentra infravalorado, ya que no recoge la totalidad de
las asistencias prestadas, debido a las dificultades existentes para la adecuada identificación y
clasificación del paciente). Asimismo, en relación con el servicio del 061 del Área Sanitaria de
Ceuta, se están realizando traslados en ambulancia desde la frontera de pacientes procedentes
del Reino de Marruecos, lo cual excede del ámbito de sus competencias, y por los que el
INGESA no recibe ninguna contraprestación económica. En el Área Sanitaria de Melilla,
tampoco se factura a las personas extranjeras sin cobertura por el Servicio Nacional de Salud,
por lo que esta deuda figura pendiente de cobro en su totalidad.
En cuanto a la facturación de asistencia sanitaria en Atención Especializada, el cambio
experimentado en el sistema de clasificación de pacientes, que impuso la necesidad de doble
codificación en todos los procesos facturables, fue una circunstancia que incidió de forma
directa en la facturación.
Consecuencia de todo lo anterior es que la Gerencia de Atención Sanitaria de Melilla no efectuó
ninguna actuación tendente al cobro de las asistencias sanitarias prestadas a mujeres
embarazadas y menores no asegurados, asumiendo el importe total de dicho coste con cargo a
financiación pública, no facturando tampoco los episodios hospitalarios de extranjeros sin
residencia legal en nuestro país. Por su parte, la Gerencia de Atención Sanitaria de Ceuta
únicamente efectuó actuaciones para el cobro de las urgencias y consultas externas prestadas
a población no asegurada, asumiendo íntegramente el coste del resto de asistencias a dicha
población (subepígrafes II.3.3.2 y II.3.3.3).
18. La facturación de las asistencias sanitarias prestadas en aplicación de los Reglamentos
Comunitarios de Seguridad Social por parte del INGESA presentó diversas deficiencias
(subepígrafe II.3.3.4.b):
a) La Gerencia de Atención Primaria de Melilla no remitió ninguna información desde agosto
de 2014 hasta diciembre de 2017 al Instituto Nacional de la Seguridad Social, organismo de
enlace español, para que dicha entidad enviara la facturación a los correspondientes países
extranjeros por la asistencia prestada a sus asegurados. El importe por la asistencia
66 Véase nota al pie nº 42.
Actividad asistencial del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria, ejercicio 2016 87
prestada en dicho período ascendió a 85.334,73 euros, por lo que existió un defecto en el
control interno, al no detectarse ni por parte de la citada Gerencia, ni de la Dirección
Territorial, ni por los Servicios Centrales del INGESA la falta de remisión de la información.
No obstante, en el mes de diciembre de 2017 se reanudó la remisión de la facturación
correspondiente, incluyendo las facturaciones atrasadas.
b) Existieron asistencias sanitarias prestadas a asegurados en virtud de Reglamentos
Comunitarios de Seguridad Social que no fueron facturadas por defectos en la
cumplimentación de los datos por parte de los servicios de admisión de los centros
sanitarios (fotocopia de la Tarjeta Sanitaria Europea, firma del interesado entre otros).
c) No existe ninguna aplicación informática de gestión de esta facturación, elaborándose los
formularios en formato papel e intercambiándose la información por parte de las Gerencias
de Atención Sanitaria, las Direcciones Territoriales y el Instituto Nacional de la Seguridad
Social también en soporte papel, sin que exista ninguna plataforma de intercambio
telemático entre las diferentes entidades que intervienen en el proceso, por lo que existe el
riesgo de pérdida de información, así como retrasos y errores en la facturación.
19. En cuanto a la facturación efectuada por el Centro Nacional de Dosimetría y Protección
Radiológica (CNDPR), de su análisis se deduce lo siguiente:
a) Hasta el ejercicio 2017 el citado Centro únicamente facturaba, con carácter general, por los
servicios prestados a entidades privadas, prestando el servicio gratuitamente a entidades
públicas.
La deuda facturada y pendiente de cobro, a 31 de diciembre de 2016, por los servicios que
este Centro había venido prestando desde su creación, ascendía a 345.431,51 euros y
procedía de ejercicios anteriores al año 2012 sin que hubiera sido comunicada a la Agencia
Estatal de Administración Tributaria para su cobro en vía ejecutiva. En consecuencia, el
CNDPR podría haber permitido la prescripción de esta deuda, por no haber adoptado las
medidas oportunas tendentes al cobro de la misma, habiendo incumplido los principios
generales de buena gestión financiera del sector público (economía y eficiencia).
Asimismo, respecto a los servicios que comenzó a facturar en el ejercicio 2017 con carácter
retroactivo a las entidades públicas, existe un significativo importe (14.183.244,94 euros)
pendiente de cobro (subepígrafes II.3.4.1 y II.3.4.2)67.
b) El CNDPR colabora con el Servicio de Salud de Castilla-La Mancha, habiendo efectuado un
total de 29 desplazamientos en el ejercicio 2016, que realizaron comprobaciones en 349
equipos de radiodiagnóstico.
A pesar de lo anterior, no existía un convenio entre estas Entidades para la prestación de
estos servicios, lo que incumplió el Real Decreto 1085/2009, de 3 de julio, por el que se
aprueba el Reglamento sobre instalación y utilización de aparatos de rayos X con fines de
diagnóstico médico68 (subepígrafe II.3.4.3).
c) Aun cuando la Disposición Adicional Cuarta del Real Decreto 1746/2003, de 19 de
diciembre, por el que se regula la organización de los servicios periféricos del INGESA y la
composición de los órganos de participación en el control y vigilancia de la gestión,
establecía que en el plazo de un año la Presidencia del INGESA debía elaborar un
Reglamento de Funcionamiento del CNDPR, en la actualidad dicho Reglamento todavía no
ha sido aprobado, aun cuando han transcurrido más de 13 años del plazo establecido en el
67 Véase la nota al pie número 44.
68 Véase la nota al pie número 51.
88 Tribunal de Cuentas
III.4. CONCLUSIONES SOBRE EL TRATAMIENTO DE LOS RESIDUOS GENERADOS EN EL
HOSPITAL UNIVERSITARIO DE CEUTA Y EN EL HOSPITAL COMARCAL DE MELILLA
20. Las Gerencias de las Áreas Sanitarias de Ceuta y Melilla suscribieron sendos contratos con la
empresa 18, para la gestión de los residuos sanitarios en las citadas Áreas, que incluían el
suministro de contenedores y envases, la recogida de residuos y su transporte, tratamiento y
eliminación. Respecto del procedimiento de gestión de los residuos sanitarios en ambas Áreas
se detectaron varias incidencias, entre las que destacan las siguientes:
a) La empresa adjudicataria no efectuaba la limpieza de los ascensores utilizados para el
transporte de los residuos después de su uso, a pesar de que así se exigía en los Pliegos
de Prescripciones Técnicas en el caso del Hospital Comarcal de Melilla, al no ser
ascensores de uso exclusivo para el transporte de residuos (subepígrafe II.4.3.1).
b) La Gerencia de Atención Sanitaria de Melilla no había elaborado los informes de control
internos y externos relativos a la calidad del servicio de gestión de residuos, ni constituyó la
Comisión de Seguimiento a efectos de ejercer las facultades de control e inspección, aun
estando previstas ambas cuestiones en el Pliego de Prescripciones Técnicas de los
contratos aplicables en dichas Áreas.
Por su parte, en el Área Sanitaria de Ceuta no constaban los informes mensuales que, de
acuerdo con el Pliego de Prescripciones Técnicas del contrato, debía elaborar
mensualmente el Servicio de Medicina Preventiva del centro hospitalario (subepígrafes
II.4.3.1 y II.4.3.2).
c) La empresa adjudicataria siguió prestando sus servicios, y ambas Gerencias efectuando
abonos por dichos servicios, en los períodos posteriores a la expiración de las prórrogas de
ambos contratos, sin que se hubieran formalizado dos nuevos contratos inmediatamente
después de la finalización de los contratos antiguos.
El importe abonado por la Gerencia de Atención Sanitaria de Ceuta a la empresa
adjudicataria por la prestación del servicio sin contrato en vigor, desde el 3 de agosto de
2016, fecha en que expiró la última prórroga, hasta el 31 de diciembre de 2017, ascendió a
236.284,04 euros.
Por su parte, el importe abonado en por la Gerencia de Atención Sanitaria de Melilla a la
empresa adjudicataria sin contrato en vigor, desde el 1 de septiembre de 2016, fecha en la
que expiró la última prórroga, hasta el 31 de enero de 2017, fecha en la que se formalizó un
nuevo contrato, ascendió a 116.239,20 euros (subepígrafe II.4.3.5).
III.5. CONCLUSIONES SOBRE LAS CUESTIONES RELACIONADAS CON LAS PREVISIONES
CONTENIDAS EN LA LEY 19/2013, DE 9 DE DICIEMBRE, DE TRANSPARENCIA,
ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Y BUEN GOBIERNO
21. El INGESA no publicó en su página web un organigrama donde se identificaran los
responsables de sus órganos y su perfil y trayectoria profesional, así como tampoco los planes
y programas anuales y plurianuales en los que se fijaran objetivos concretos, incumpliendo así
acceso a la información pública y buen gobierno.
Además, tampoco se ha publicado la relación de convenios de asistencia sanitaria concertada
suscritos en el ejercicio 2016, incumpliendo el artículo 8.1.b) de la citada ley (subapartado II.5).
22. El INGESA no aportó información adecuada para el Portal Estadístico del Sistema Nacional de
Salud, relativa fundamentalmente a: número de pacientes atendidos, clasificación por edades y
sexo, clasificación de tareas por facultativo en atención de urgencias 061 y atenciones de
Actividad asistencial del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria, ejercicio 2016 89
enfermería no programadas. Asimismo, la Gerencia de Atención Sanitaria de Melilla no facilitó
información de actividad, personal, estructura, financiación y gasto relativa a los ejercicios 2014
y 2015. En relación al ejercicio 2016, a pesar de que la fecha límite de remisión de la
información fue el 30 de septiembre de 2017, no la remitió hasta el 20 de diciembre de dicho
ejercicio e incluía errores (subapartado II.5).
RECOMENDACIONES IV.
Todas las recomendaciones que se formulan se dirigen al Instituto Nacional de Gestión Sanitaria:
1ª. Debería impulsar la formalización de un convenio de colaboración con el Servicio Andaluz
de Salud, con objeto de formalizar el procedimiento de derivaciones de pacientes al citado
Servicio.
2ª. Debería suscribir un nuevo convenio con el Consejo General de Colegios Oficiales de
Farmacéuticos, que refleje adecuadamente las necesidades derivadas de la gestión de las
prestaciones farmacéuticas y que se adapte a la normativa vigente.
3ª. Debería iniciar los procedimientos necesarios para solicitar el reintegro de los importes
correspondientes a la facturación en exceso de pruebas de resonancias magnéticas y de
tomografía axial computarizada, derivados del incumplimiento del contrato suscrito con la
empresa 4 , para la realización de pruebas de diagnóstico por imagen.
4ª. Debería arbitrar las medidas necesarias para recuperar las cantidades abonadas en exceso
a los laboratorios farmacéuticos por la adquisición de los medicamentos para el tratamiento
de la hepatitis C, cuyo importe superó el techo máximo del gasto determinado por el
Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad.
5ª. Debería establecer un procedimiento de facturación a pacientes no asegurados, aplicable
en ambas Gerencias de Atención Sanitaria, que reforzara las medidas identificativas,
asignando un código único, y que dotara de herramientas de gestión conjuntas para las
Áreas de Atención Especializada y Atención Primaria y que permita, en los casos en que
sea procedente, una adecuada facturación de la asistencia sanitaria prestada en virtud del
Convenio sobre Seguridad Social entre España y el Reino de Marruecos69.
6ª. Debería adoptar las medidas oportunas para corregir las deficiencias detectadas en las
diferentes aplicaciones informáticas utilizadas para la gestión de las prestaciones sanitarias
y farmacéuticas por las distintas unidades del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria.
7ª. En relación con los contratos para la prestación de servicios de asistencia sanitaria con
medios ajenos, y con los contratos para la gestión de los residuos sanitarios, debería
arbitrar las medidas oportunas para supervisar su ejecución, adoptando las decisiones y
dictando las instrucciones necesarias con el fin de asegurar la correcta realización de las
prestaciones contratadas.
69 El INGESA en sus alegaciones expone que durante el 2017, se realizó una consultoría con una empresa (a través de
red.es) para mejorar la identificación de los ciudadanos en el ámbito territorial de Ceuta y Melilla, y que se está trabajando
en la valoración de las soluciones aportadas para definir la mejor opción para la organización, lo cual facilitará la
facturación a pacientes no asegurados.
90 Tribunal de Cuentas
8ª. Debería adoptar las medidas oportunas de control interno que garanticen que se publica la
información institucional, organizativa y de planificación relevante y actualizada en relación
con su actividad asistencial, así como la relación de convenios de asistencia sanitaria
concertada suscritos en el ejercicio, y aquella otra información específica exigida en relación
con el Plan Estadístico Nacional.
Madrid, 29 de noviembre de 2018
LA PRESIDENTA
María José de la Fuente y de la Calle
ANEXOS
RELACIÓN DE ANEXOS
____________________________________________________________________________
ANEXO Nº 1 TRASPASO DE FUNCIONES Y SERVICIOS DEL INSTITUTO NACIONAL DE
SALUD A LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS ..................................................... 93
ANEXO Nº 2 COMPARACIÓN PIB PER CÁPITA ENTRE PAÍSES FRONTERIZOS .................. 94
ANEXO Nº 3 TIPO DE CONTRATO Y PROCEDIMIENTO ......................................................... 95
ANEXO Nº 4 CONTRATOS MENORES TRAMITADOS EN EL ÁREA SANITARIA DE CEUTA . 96
ANEXO Nº 4 BIS CONTRATOS MENORES TRAMITADOS EN EL ÁREA SANITARIA DE
MELILLA ................................................................................................................ 95
ANEXO Nº 5 PAGO DIRECTO A PROVEEDORES SIN CONTRATO EN LAS ÁREAS
SANITARIAS DE CEUTA Y MELILLA .................................................................... 97
ANEXO Nº 6 MEDICAMENTO OLYSIO COMERCIALIZADO POR EL LABORATORIO 1 .......... 98
ANEXO Nº 7 MEDICAMENTOS EXVIERA Y VIEKIRAX COMERCIALIZADOS POR EL
LABORATORIO 2 .................................................................................................. 99
ANEXO Nº 8 MEDICAMENTO HARVONI COMERCIALIZADO POR EL LABORATORIO 3 ..... 100
ANEXO Nº 9 MEDICAMENTOS SOVALDI COMERCIALIZADO POR EL LABORATORIO 3 ... 101
ANEXO Nº 10 COSTE ECONÓMICO ESTIMADO DE LOS PROCESOS HOSPITALARIOS DE
MUJERES EMBARAZADAS EXTRANJERAS NO ASEGURADAS EN CEUTA ... 102
ANEXO Nº 11 COSTE ECONÓMICO ESTIMADO DE LOS PROCESOS HOSPITALARIOS DE
MUJERES EMBARAZADAS EXTRANJERAS NO ASEGURADAS EN MELILLA 103
ANEXO Nº 12 COSTE ECONÓMICO ESTIMADO DE LOS PROCESOS HOSPITALARIOS DE
NEONATOS EXTRANJEROS NO ASEGURADOS EN CEUTA Y MELILLA ........ 104
ANEXO Nº 13 COSTE ECONÓMICO ESTIMADO DE LOS PROCESOS URGENCIAS DE
EXTRANJEROS NO ASEGURADOS EN CEUTA Y MELILLA ............................. 105
ANEXO Nº 14 DEUDAS PENDIENTES DE COBRO POR LA FACTURACIÓN DE LOS
SERVICIOS PRESTADOS POR EL CNDPR EN EL PERÍODO 2012 A 2016 ...... 106
ANEXO 1
TRASPASO DE FUNCIONES Y SERVICIOS DEL INSTITUTO NACIONAL DE SALUD A LAS
COMUNIDADES AUTÓNOMAS
COMUNIDAD AUTÓNOMA
REAL DECRETO DE TRASPASO DE
SERVICIOS EN MATERIA DE ASISTENCIA
SANITARIA
DENOMINACIÓN DEL SERVICIO DE SALUD
CATALUÑA
Real Decreto 1517/1981, de 8 de julio
Servei Catalán de la Salut (CatSalut)
ANDALUCÍA
Real Decreto 400/1984, de 22 de febrero
Servicio Andaluz de la Salud (SAS)
PAÍS VASCO
Real Decreto 1536/1987, de 6 de noviembre
Osakitdetza-Servicio Vasco de la Salud
COMUNIDAD VALENCIANA
Real Decreto 1612/1987, de 27 de noviembre
Agencia Valenciana de la Salud
GALICIA
Real Decreto 1679/1990, de 28 de diciembre
Servicio Gallego de Saúde (SERGAS)
NAVARRA
Real Decreto 1680/1990, de 28 de diciembre
Servicio Navarro de la Salud-Osasunbidea
CANARIAS
Real Decreto 446/1994, de 11 de marzo
Servicio Canario de la Salud (SCS)
ASTURIAS
Real Decreto 1471/2001, de 27 de diciembre
Servicio de Salud de Principado de Asturias (SESPA)
CANTABRIA
Real Decreto 1472/2001, de 27 de diciembre
Servicio Cántabro de la Salud (SCS)
LA RIOJA
Real Decreto 1473/2001, de 27 de diciembre
Servicio Riojano de la Salud
REGIÓN DE MURCIA
Real Decreto 1474/2001, de 27 de diciembre
Servicio Murciano de la Salud (SMS)
ARAGÓN
Real Decreto 1475/2001, de 27 de diciembre
Servicio Aragonés de Salud (SALUD)
CASTILLA-LA MANCHA
Real Decreto 1476/2001, de 27 de diciembre
Servicio de Salud de Castilla-La Mancha (SESCAM)
EXTREMADURA
Real Decreto 1477/2001, de 27 de diciembre
Servicio Extremeño de Salud (SES)
ILLES BALEARS
Real Decreto 1478/2001, de 27 de diciembre
Servicio de Salud de Las Islas Baleares (IB-SALUD)
COMUNIDAD DE MADRID
Real Decreto 1479/2001, de 27 de diciembre
Servicio Madrileño de la Salud (SERMAS)
CASTILLA Y LEÓN
Real Decreto 1480/2001, de 27 de diciembre
Sanidad Castilla y León (SACYL)
Fuente: Elaboración del Tribunal de Cuentas
ANEXO 2
COMPARACIÓN PIB PER CÁPITA ENTRE PAÍSES FRONTERIZOS
(Euros) (año 2016)
MAYORES DIFERENCIAS PORCENTUALES ENTRE PAÍSES FRONTERIZOS
PAÍS/PIBpc
DIFERENCIA
PORCENTAJE
España
Marruecos
25.000
2.715
22.285
820,21%
Italia
Albania
28.400
3.700
24.700
667,57%
Turquía
Siria
9.775
1.337
8.438
631,11%
EEUU
México
52.670
7.418
45.252
610,03%
China
Pakistán
7.319
1.302
6.07
462,14%
China
India
7.319
1.545
5.774
373,72%
Arabia Saudita
Irak
18.355
4.170
14.185
340,17%
Fuente: Fondo Monetario Internacional (estadísticas).
ANEXO 3
TIPO DE CONTRATO Y PROCEDIMIENTO
Ejercicio 2016
Servicios asistenciales Área Sanitaria de Ceuta Área Sanitaria de Melilla
Técnicas de Diagnóstico por Imagen
RESONANCIA MAGNÉTICA Contrato de Servicios
(Procedimiento Abierto) Contrato de Gestión de Servicios Públicos
(Procedimiento Abierto)
TAC -- Contrato de Gestión de Servicios Públicos
(Procedimiento Abierto)
ORTOPANTOMOGRAFÍAS -- Contrato de Gestión de Servicios Públicos
(Procedimiento Abierto)
MAMOGRAFÍAS DE CRIBADO -- Contrato de Gestión de S ervicios Públicos
(Procedimiento Abierto)
PET-TAC
Contrato de Gestión de Servicios Públicos
(Procedimiento Negociado) y C
ontrato de
Servicios (Procedimiento Abierto)
Contrato de Gestión de Servicios Públicos
(Procedimiento Negociado) y
Contrato de
Servicios (Procedimiento Abierto)
Procedimientos Terapéuticos
TERAPIAS RESPIRAT ORIAS A
DOMICILIO Contrato de Gestión de Servicios Públicos
(Procedimiento Abierto) Contrato de Gestión de Servicios Públicos
(Procedimiento Abierto)
LOGOPEDIA Contrato de Servicios (Procedimiento
Negociado)
Contrato de Servicios (Procedimiento
Negociado)
PROCEDIMIENTOS
QUIRÚRGICOS DE COLUMNA Contrato de Servicios (Procedimiento Abierto) --
HEMODIÁLISIS Contrato de Gestión de Servicios Públicos
(Procedimiento Abierto) --
RADIOTERAPIA Contrato de Servicios (Procedimiento Abierto) --
Extracciones Laboratorio
LABORATORIO - Contrato de Servicios
(Procedimiento Abierto)
Servicio de Teleictus
SERVICIO DE TELEICTUS Contrato de Servicios (Procedimiento
Negociado) Contrato de Servicios (Procedimiento
Negociado)
Transporte Sanitario
TERRESTRE Contrato de Gestión de Servicios Públicos
(Procedimiento Abierto) Contrato de Gestión de Servicio Público
(Procedimiento Abierto)
AÉREO Contrato de Gestión de Servicios Públicos
(Procedimiento Abierto) Contrato de Gestión de Servicios Públicos
(Procedimiento Abierto)
Fuente: Elaboración del Tribunal de Cuentas
ANEXO 4
CONTRATOS MENORES TRAMITADOS EN EL ÁREA SANITARIA DE CEUTA
Ejercicio 2016
(Euros)
Nº Expediente Objeto del contrato
Importe de
adjudicación
Importe
abonado
C.M. 4/16 Neurocirugía de espalda 19.018,84 3.570,00
C.M. 8/16
Neurocirugía de espalda
9.759,42
9.759,42
C.M. 20/16
Neurocirugía de espalda
11.065,00 9.265,00
C.M. 34/16
Neurocirugía de espalda
9.265,00 5.470,00
C.M. 36/16 Pruebas e informes de electromiogramas 17.940,00 17.730,00
C.M. 43/16 Servicio óptico 6.735,00 6.542,60
C.M. 52/16
Neurocirugía de espalda
18.905,88
18.405,88
C.M. 75/16
Pruebas e informes de electromiogramas
17.982,00
999,00
C.M. 77/16 Pruebas e informes de TAC 17.950,00 612,00
C.M .81/16 Servicio de logopedia 17.950,00 5.135,00
C.M. 88/16 Servicio óptico 16.848,00 6.542,60
C.M. 95/16
Procesos de hemodinámica
17.950,00
17.800,00
C.M 125/16 Procedimientos de hemodinámica 17.950,00 15.360,00
C.M.137/16 Pruebas e informes de electromiogramas 17.925,00 3.000,00
TOTAL
217.244,14 120.191,50
Fuente: Información del INGESA.
ANEXO 4 BIS)
CONTRATOS MENORES TRAMITADOS EN EL ÁREA SANITARIA DE MELILLA
Ejercicio 2016
(Euros)
Nº Expediente Objeto del contrato
Importe de
adjudicación
Importe
abonado
C.M. A.E. 17/16 Servicio de Pruebas Diagnósticas por Imagen
(Resonancia Magnética y TAC) 18.000,00 16.355,00
C.M. A.P. 18/16
Servicio de Pruebas Diagnósticas por Imagen
(Ortopantomografía y Mamografía)
18.000,00 14.963,00
C.M. A.E. 42/16 Servicio de Interrupción Voluntaria del Embarazo 18.000,00 12.441,00
C.M. A.E. 47/16
Servicio de Pruebas Diagnósticas por Imagen
(Densitometrías)
18.000,00 5.025,00
C.M. A.E. 62/16
Servicio de Alergias Pediátrica
18.000,00
3.867,69
C.M. A.E 11/16 Estudio de citologías gineco lógicas
15.000,00
12.765,00
C.M. A.E. 109/16 Servicio de Informe por Telemedicina de estudios de TAC 18.000,00 11.900,00
TOTAL
123.000,00
77.316,69
Fuente: Información aportada por el INGESA .
ANEXO 5
PAGO DIRECTO A PROVEEDORES SIN CONTRATO EN LAS ÁREAS SANITARIAS DE CEUTA
Y MELILLA
Ejercicio 2016
(Euros)
Objeto del Contrato Proveedor Importe
CEUTA
INTERRUPCIÓN VOLUNTARIA DEL EMBARAZO empresa 19. 2.700,00
empresa 20 24.500,00
TÉCNICAS INMUNOHISTOQUÍMICAS Servicio A ndaluz de Salud 23.433,55
ANÁLISIS CALIDAD DE SEMEN (PEEC) empresa 21 406,00
PRUEBA DROGAS DE ABUSO EN ORINA empresa 22 278,00
PRUEBA BÚSQUEDA DONANTE Y TRASPLANTE MÉDULA ÓSEA empresa 23 41.620,86
ESTUDIO GENÉTICO empresa 24 2.525,00
PRUEBA GENÉTICA DE MAMA empresa 25 16.325,00
SUBTOTAL 111.788,41
MELILLA
DIAGNÓSTICO POR IMAGEN emp resa 1 254.055,00
HOSPITALIZACIÓN NEONATOS AGUDOS empresa 2 150.154, 58
ESTUDIO DEL PERFIL DE EXPRESIÓN GENÉTICA PREDICTIVO empresa 25 2.675,00
DETERMINACIÓN DE ESTUDIOS MICROBIOLÓGICOS 4º
TRIMESTRE 2015 Instituto Salud Carlos III 420,35
SUBTOTAL 407.304,93
TOTAL 519.093,34
Fuente: Información del INGESA.
ANEXO 6
MEDICAMENTO OLYSIO COMERCIALIZADO POR EL LABORATORIO 1
Ejercicio 2016
(Euros)
Gerencia de
Atención
Sanitaria
Nº
pedido Fecha albarán
de proveedor Albarán
proveedor
Código
Nacional
Medicamento
Medicamento Precio
(1)
Descuento
7,5%
(2)
N º
Envases
(3)
Importe pendiente
de reintegrar
(4) = [(1)-(2)]*(3)
CEUTA 33782 26/05/2016 0161485952 702583 Olysio 150 mg 28 c 8.870,40 665,28 2 16.410,24
CEUTA 33838 05/08/2016 0161515827 702583 Olysio 150 mg 28 c 8.870,40 665,28 2 16.410,24
PENDIENTE DE REINTEGRO POR EL LABORATORIO 1 32.820,48
Fuente: Elaboración del Tribunal de Cuentas.
ANEXO 7
MEDICAMENTOS EXVIERA Y VIEKIRAX COMERCIALIZADOS POR EL LABORATORIO 2
Ejercicios 2015 y 2016
(Euros)
Gerencia de
Atención
Sanitaria Ejercicio Número
historia
clínica Medicamento Fecha 4º envase Fecha 5º envase Fecha 6º envase
N º
envases
Exviera
/Viekira
(1)
Precio
reintegrado
laboratorio
(2)
Importe a
reintegrar
según
Tribunal de
cuentas
(3)
Pendiente de
reintegro
(4) = (3) – (2)
CEUTA 2015 11012 VIEKIRAX 09/09/2015 07/10/2015 04/11/2015 3 13.936,05 24.372,00 10.435,95
CEUTA EXVIERA 09/09/2015 07/10/2015 04/11/2015 3 1.310,79 2.120,12 809,33
CEUTA 2016 2774165 VIEKIRAX 02/02/2016 07/03/2016 05/04/2016 3 13.006,44 24.372,84 11.366,40
CEUTA EXVIERA 02/02/2016 07/03/2016 05/04/2016 3 1.132,20 2.120,10 987,90
CEUTA 2016 2156280 VIEKIRAX 14/09/2016 11/10/2016 04/11/2016 3 10.637,49 24.372,82 13.735,33
CEUTA EXVIERA 14/09/2016 11/10/2016 04/11/2016 3 924,99 2.120,10 1.195,11
CEUTA 2016 7032271 VIEKIRAX 03/03/2016 01/04/2016 27/04/2016 3 1.132,20 2.120,10 987,90
MELILLA 2016 14861 VIEKIRAX 11/11/2015 03/12/2015 19/01/2016 3 13.006,44 24.372,84 11.366,40
PENDIENTE DE REINTEGRO POR EL LABORATORIO 2 55.086,60 105.970,92 50.884,32
Fuente: Elaboración del Tribunal de Cuentas.
ANEXO 8
MEDICAMENTO HARVONI COMERCIALIZADO POR EL LABORATORIO 3
EJERCICIOS 2016
(Euros)
Gerencia de
Atención Sanitaria
Número
historia
clínica Medicamento Nota de
abono Envases
(1)
Precio
medicament
o pagado
(2)
Precio
mediament
e según
tramo
(3)
Importe
reintegrado
por el
laboratorio
(4)
Importe
pendiente de
reintegro
(5)=[(2)-(3)-
(4)]*(1)
CEUTA 13244 HARVONI NO EXISTE 3 10. 088,97 4.752,03 0 16.010,82
MELILLA 13384 HARVONI 3440006943 1 10.088,97 5.750,73 4.278,25 59,99
PENDIENTE DE REINTEGRO POR EL LABORATORIO 3 20.177,94 10.502,76 4.278,25 16.070,81
Fuente: Elaboración del Tribunal de Cuentas.
ANEXO 9
MEDICAMENTOS SOVALDI COMERCIALIZADO POR EL LABORATORIO 3
EJERCICIOS 2016
(Euros)
Gerencia de
Atención
Sanitaria
Número
historia
Clínica Medicamento Nota de
abono Envases
Importe a
reintegrar por el 4º,
5º y 6º envase
(1)
Importe
reintegrado por
el laboratorio
(2)
Importe
pendiente de
reintegro
(3)=(1)-(2)
MELILLA 4426 SOVALDI 3440018562 1 7.862,53 3.145,00 4.717,53
MELILLA 4426 SOVALDI 3440019586 2 15.725,06 6.290,00 9.435,06
PENDIENTE DE REINTEGRO POR EL LABORATORIO GILDEAD 23,587,59 9.435,00 14.152,59
Fuente: Elaboración del Tribunal de Cuentas.
ANEXO 10
COSTE ECONÓMICO ESTIMADO DE LOS PROCESOS HOSPITALARIOS DE MUJERES
EMBARAZADAS EXTRANJERAS NO ASEGURADAS EN CEUTA
(Ejercicios 2015 y 2016)
Concepto 2015 2016
Partos de mujeres residentes en el CETI 8.695,12 2.122,80
Partos resto personas extranjeras no
aseguradas
1.099.368,85 1.206.713,43
Otros episodios relacionados con embarazos
mujeres residentes CETI
3.169,12 0,00
Otros episodios relacionados con embarazos de
personas extranjeras no aseguradas 53.922,42 3.127,09
Total partos personas extranjeras no
asegurados (1)
1.165.155,51 1.211.963,32
Total partos según libro de partos del Hospital
Universitario de Ceuta (2)
4.297.675,96 3.768.784,59
Porcentaje (1)/(2) 27,11% 32,16%
Fuente: Elaboración del Tribunal de Cuentas.
ANEXO 11
COSTE ECONÓMICO ESTIMADO DE LOS PROCESOS HOSPITALARIOS DE MUJERES
EMBARAZADAS EXTRANJERAS NO ASEGURADAS EN MELILLA
(Ejercicios 2015 y 2016)
Concepto 2015 2016
Partos de mujeres residentes en el
CETI
123.126,34 53.771,33
Partos resto personas extranjeras no
aseguradas
4.855.328,10 4.679.430,83
Otros episodios relacionados con
embarazos mujeres residentes CETI
10.015,85 5.928,39
Otros episodios relacionados con
embarazos de personas extranjeras no
aseguradas
151.455,84 136.613,26
Total partos personas extranjeras no
asegurados (1)
5.139.926,13 4.875.743,81
Total partos según libro de partos del
Hospital Comarcal de Melilla (2)
8.891.511,56 8.243.805,25
Porcentaje (1)/(2) 57,81% 59,14%
Fuente: Elaboración del Tribunal de Cuentas.
ANEXO 12
COSTE ECONÓMICO ESTIMADO DE LOS PROCESOS HOSPITALARIOS DE NEONATOS
EXTRANJEROS NO ASEGURADOS EN CEUTA Y MELILLA
(Ejercicios 2015 y 2016)
Área Sanitaria Concepto 2015 2016
Ceuta
Neonatología menores no
asegurados (1) 150.313,42 160.787,21
Total neonatología (2) 609.813,14 336.795,90
Porcentaje (1)/(2) 24,65% 47,74%
Melilla
Neona
tología menores no
asegurados (3) 1.002.602,62 1.050.360,35
Total neonatología (4) 1.329.513,74 1.230.386,74
Porcentaje (3)/(4) 75,41% 85,37%
Fuente: Elaboración del Tribunal de Cuentas.
ANEXO 13
COSTE ECONÓMICO ESTIMADO DE LOS PROCESOS URGENCIAS DE EXTRANJEROS NO
ASEGURADOS EN CEUTA Y MELILLA
(Ejercicios 2015 y 2016)
Área Sanitaria Concepto Importe 2015 Importe 2016
Ceuta
Urgencias extranjero no
asegurado (1) 892.337,51 1.025.712,52
Total urgencias (2) 13.737.626,03 14.527.554,20
Porcentaje (1)/(2) 6,50% 7,06%
Melilla
Urge
ncias extranjero no
asegurado (3) 2.568.531,49 2.495.266,31
Total urgencias (4) 12.501.427,91 12.908.636,59
Porcentaje (3)/(4) 20,55% 19,33%
Fuente: Elaboración del Tribunal de Cuentas.
ANEXO 14
DEUDAS PENDIENTES DE COBRO POR LA FACTURACIÓN DE LOS SERVICIOS
PRESTADOS POR EL CNDPR EN EL PERÍODO 2012 A 2016
31.12.2016
(Euros)
Entidad deudora Importe
facturado Importe
cobrado Deuda pendiente
de cobro
SERVICIO ANDALUZ DE SALUD
2.773.092,12
557.521,48
2.215.570,64
SERVICIO MADRILEÑO DE SALUD
2.472.799,56
741.446,92
1.731.352,64
SERVICIO DE SALUD DE LA COMUNIDAD VALENCIANA
1.657.724,82
271.621,96
1.386.102,86
SERVICIO CATALÁN DE LA SALUD
1.359.256,62
5.494,98
1.353.761,64
SERVICIO GALLEGO DE SALUD
1.312.370,18
77.327,72
1.235.042,46
SERVICIO DE SALUD DE CASTILLA Y LEÓN
1.358.749,80
408.997,50
949.752,30
OSAKIDETZA SERVICIO VASCO DE SALUD
947.698,34
0,00
947.698,34
SERVICIO DE SALUD DE CASTILLA-LA MANCHA
982.626,88
91.482,42
891.144,46
SERVICIO EXTREMEÑO DE SALUD
563.241,62
0,00
563.241,62
SERVICIO ARAGONÉS DE SALUD
746.449,72
187.048,88
559.400,84
SERVICIO CANARIO DE SALUD
691.694,82
142.451,72
549.243,10
SERVICIO MURCIANO DE SALUD
539.966,60
51.374,60
488.592,00
SERVICIO DE SALUD DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS
514.408,62
135.058,40
379.350,22
SERVICIO NAVARRO DE SALUD
526.217,06
171.953,20
354.263,86
SERVICIO DE SALUD DE LAS ISLAS BALEARES
465.297,54
213.423,94
251.873,60
SERVICIO CÁNTABRO DE SALUD
175.936,04
6.882,16
169.053,88
SERVICIO RIOJANO DE SALUD
173.388,66
47.224,12
126.164,54
MINISTERIO DE SANIDAD
10.240,66
438,00
9.802,66
UNIVERSIDADES
14.061,98
4.466,92
9.595,06
INSTITUTO SOCIAL DE LA MARINA
5.415,92
996,68
4.419,24
INSTITUTO DE SEGURIDAD Y SALUD LABORAL
6.971,28
2.938,14
4.033,14
INSTITUTO DE SERVICIOS SOCIALES
5.706,20
1.920,36
3.785,84
TOTAL 17.303.315,04 3.120.070,10 14.183.244,94
Fuente: Información del INGESA.
ALEGACIONES FORMULADAS
RELACIÓN DE ALEGACIONES FORMULADAS
SECRETARIO GENERAL DE SANIDAD Y CONSUMO
DIRECTOR DEL INSTITUTO NACIONAL DE GESTIÓN SANITARIA
EXSECRETARIO GENERAL DE SANIDAD Y CONSUMO
ALEGACIONES FORMULADAS POR
SECRETARIO GENERAL DE SANIDAD Y CONSUMO
ALEGACIONES FORMULADAS POR
DIRECTOR DEL INSTITUTO NACIONAL DE GESTIÓN SANITARIA
ALEGACIONES FORMULADAS POR
EXSECRETARIO GENERAL DE SANIDAD Y CONSUMO
Fecha
.
Valladolid
a
24
de
Septiembre
de
2018
*
If
I
=
1
ss
TRIBUNAL
DE
CUENTAS
E
201800200000818
25
/
09
/
2018
12
:
59
:
25
OFICINA
GENERAL
PADRE
DAMIAN
CSV
:
22124
-
15547
-
17011
-
23268
Asunto
.
Alegaciones
al
"
Anteproyecto
de
Informe
de
Fiscalizacion
de
la
actividad
asistencial
del
Instituto
Nacional
de
Gestion
Sanitaria
,
ejercicio
2016
"
.
Destinatario
.
Departamento
del
Area
de
la
Administracion
Socio
Laboral
y
de
la
Seguridad
Social
.
Remitente
.
Jose
Javier
Castrodeza
Sanz
.
Ex
Secretario
General
de
Sanidad
y
Consumo
del
Ministerio
de
Sanidad
Servicios
Sociales
e
Igualdad
.
Estimada
Consejera
.
Adjunto
remito
,
en
calidad
de
Ex
Secretario
General
de
Sanidad
y
Consumo
,
las
alegaciones
formuladas
al
"
Anteproyecto
de
Informe
de
Fiscalizacion
de
la
actividad
asistencial
del
Instituto
Nacional
de
Gestion
Sanitaria
,
ejercicio
2016
"
.
Atentamente
.
Jose
Javier
Castrodeza
Sanz
.
TRIBUNAL
DE
CUENTAS
SECClON
DE
FISCALIZACION
DEPARTAMENTO
TERCERO
2
5
SEP
.
2018
ENTRADA
N
°
j
A
SAUDA
N
°
Dna
.
Marfa
Dolores
Genaro
Moya
.
Consejera
del
Tribunal
de
Cuentas
.
Calle
Padre
Damian
19
,
28036
Madrid
.
INFORME
Con
fecha
18
de
septiembre
de
2018
he
recibido
,
en
mi
domicilio
copia
del
“
Anteproyecto
de
Informe
de
Fiscalizacion
de
la
actividad
asistencial
del
Instituto
Nacional
de
Gestion
Sanitaria
,
ejercicio
2016
”
para
que
,
al
amparo
de
lo
dispuesto
en
el
articulo
44.1
de
la
Ley
7
/
1988
,
de
5
de
abril
,
de
Funcionamiento
del
Tribunal
de
Cuentas
,
y
como
consecuencia
de
haber
ocupado
durante
el
periodo
fiscalizado
el
cargo
de
Presidente
de
la
entidad
gestora
de
la
Seguridad
Social
“
Instituto
Nacional
de
Gestion
Sanitaria
”
(
INGESA
)
,
pueda
alegar
y
presentar
los
documentos
y
justificaciones
que
estime
pertinente
en
un
plazo
de
quince
dias
.
Dentro
del
plazo
concedido
para
ello
,
le
comunico
que
no
formulo
alegaciones
a
los
hechos
y
situaciones
descritos
en
el
citado
Anteproyecto
de
Informe
,
de
cuya
lectura
se
pone
de
manifiesto
que
las
deficiencias
detectadas
lo
han
sido
respecto
de
competencias
del
INGESA
cuya
gestion
ordinaria
corresponde
a
las
Demarcaciones
Territoriales
de
Ceuta
y
de
Melilla
,
asi
como
al
Centro
Nacional
de
Dosimetria
y
Protection
Radiologica
,
entendiendo
que
el
analisis
exhaustivo
de
las
mismas
debe
corresponder
a
los
responsables
del
INGESA
en
dichas
unidades
quienes
,
de
estimarlo
procedente
,
deberan
formular
las
alegaciones
y
presentar
los
documentos
y
justificaciones
que
estimen
pertinente
a
traves
de
los
actuales
representantes
del
organismo
.
Sin
perjuicio
de
lo
anterior
,
es
de
interes
resaltar
que
en
el
afio
posterior
al
que
se
refiere
la
fiscalizacion
,
el
Instituto
Nacional
de
Gestion
Sanitaria
adopto
sendos
Planes
Estrategicos
para
las
Areas
Sanitarias
de
Ceuta
y
Melilla
orientados
a
la
realization
de
aquellos
cambios
que
se
revelaron
necesarios
para
superar
debilidades
detectadas
en
aspectos
de
organization
,
gestion
y
provision
asistencial
,
debilidades
o
deficiencias
que
ese
Tribunal
igualmente
ha
detectado
.
El
objetivo
de
estos
instrumentos
de
planificacion
es
lograr
la
calidad
,
tanto
de
los
resultados
de
la
gestion
administrativa
como
de
los
objetivos
asistenciales
,
en
un
entorno
geografico
singular
como
es
el
de
las
ciudades
de
Ceuta
y
Melilla
,
que
origina
una
presion
asistencial
extraordinary
y
sin
parangon
en
el
Sistema
Nacional
de
Salud
-
como
el
propio
Anteproyecto
analizado
pone
de
manifiesto
-
que
no
siempre
encuentra
justa
correspondencia
con
los
medios
propios
de
que
dispone
el
Instituto
Nacional
de
Gestion
Sanitaria
para
satisfacerla
.
Y
,
agradeciendo
la
oportunidad
que
se
me
brinda
,
concluyo
que
nada
se
objeta
a
las
recomendaciones
que
en
el
citado
Anteproyecto
de
Informe
se
dirigen
al
INGESA
,
cuya
aceptacion
por
parte
de
esa
entidad
gestora
contribuiran
,
de
buen
seguro
,
a
la
mejora
de
la
dificil
gestion
que
tiene
encomendada
dicho
organismo
.
