INFORME nº 1299 de 2018 de Tribunal de Cuentas, 20-12-2018
| Fecha | 20 Diciembre 2018 |
| Emisor | Tribunal de Cuentas |
TRIBUNAL DE CUENTAS
Nº 1.299
INFORME DE FISCALIZACIÓN DEL SISTEMA DE
SEGUIMIENTO DE PROGRAMAS EN EL ÁREA DE LA
ADMINISTRACIÓN ECONÓMICA DEL ESTADO,
EJERCICIO 2017
EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS, en el ejercicio de su función fiscalizadora establecida
en los artículos 2.a), 9 y 21.3.a) de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de
Cuentas, y a tenor de lo previsto en los artículos 12 y 14 de la misma disposición y concordantes de
la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, ha aprobado, en su
sesión de 20 de diciembre de 2018, el Informe de fiscalización del sistema de seguimiento de
programas en el Área de la Administración Económica del Estado, Ejercicio 2017 y ha
acordado su elevación a las Cortes Generales, así como al Gobierno de la Nación, según lo
prevenido en el artículo 28 de la Ley de Funcionamiento.
ÍNDICE
I. INTRODUCCIÓN ..................................................................................................................... 9
I.1. INICIATIVA DEL PROCEDIMIENTO FISCALIZADOR ...................................................... 9
I.2. ANTECEDENTES ............................................................................................................ 9
I.3. ÁMBITOS OBJETIVO, SUBJETIVO Y TEMPORAL ....................................................... 10
I.4. MARCO NORMATIVO .................................................................................................... 11
I.5. OBJETIVOS Y ALCANCE .............................................................................................. 11
I.6. TRATAMIENTO DE LAS ALEGACIONES ...................................................................... 12
II. RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN ............................................................................... 13
II.1. ANÁLISIS DE LA NORMATIVA REGULADORA ............................................................ 13
II.2. ANÁLISIS DEL CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA Y DE LOS
PROCEDIMIENTOS RELATIVOS AL SEGUIMIENTO DE PROGRAMAS ................................ 17
II.2.1. Estados previsionales (memorias): Definición de programas, objetivos,
actividades e indicadores ....................................................................................................... 17
II.2.2. Estados explicativos de la motivación y de la incidencia en los objetivos en la
tramitación de expedientes de modificación de crédito .......................................................... 22
II.2.3. Informes de gestión y balances de resultados ......................................................... 22
II.2.4. Control financiero de programas presupuestarios ejercido por la IGAE ................... 24
II.2.5. Actuación de las Comisiones de Análisis de Programas relativa a las
propuestas de adaptaciones y reasignaciones de recursos presupuestarios ......................... 26
II.2.6. Procedimiento utilizado por la DGP en la asignación de los recursos
presupuestarios ..................................................................................................................... 29
II.3. ANÁLISIS DEL CUMPLIMIENTO DE LAS PREVISIONES CONTENIDAS EN LA
LEY ORGÁNICA 3/2007 DE 22 DE MARZO, PARA LA IGUALDAD EFECTIVA DE
MUJERES Y HOMBRES ........................................................................................................... 29
II.4. ANÁLISIS DEL CUMPLIMIENTO DE LAS PREVISIONES CONTENIDAS EN LA
LEY 19/2013, DE 9 DE DICIEMBRE, DE TRANSPARENCIA, ACCESO A LA
INFORMACIÓN PÚBLICA Y BUEN GOBIERNO ...................................................................... 31
III. CONCLUSIONES .................................................................................................................. 32
III.1. CONCLUSIÓN GENERAL RELATIVA AL SISTEMA DE SEGUIMIENTO DE
PROGRAMAS (EPÍGRAFES II.1. Y II.2.) .................................................................................. 32
III.2. CONCLUSIONES RELATIVAS AL ANÁLISIS DE LA NORMATIVA REGULADORA
(EPÍGRAFE II.1.) ....................................................................................................................... 33
III.3. CONCLUSIONES RELATIVAS AL CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA Y DE
LOS PROCEDIMIENTOS REFERIDOS AL SEGUIMIENTO DE PROGRAMAS ....................... 34
III.3.1. Conclusiones relativas al análisis del procedimiento de identificación y
establecimiento de objetivos e indicadores (Epígrafe II.2.1.) ................................................. 34
III.3.2. Conclusiones relativas al cumplimiento de la obligación de elaboración de
estados explicativos de la motivación y de la incidencia en los objetivos en la tramitación
de expedientes de modificación de crédito (Epígrafe II.2.2.) .................................................. 34
III.3.3. Conclusiones relativas al análisis del cumplimiento de la obligación de elaborar
Informes de gestión y balances de resultados (Epígrafe II.2.3) .............................................. 34
III.3.4. Conclusiones relativas al análisis del control financiero ejercido respecto del
sistema de seguimiento de programas (Epígrafe II.2.4.) ........................................................ 35
III.3.5. Conclusiones relativas a la actuación de las Comisiones de Análisis de
Programas relativa a las propuestas de adaptaciones y reasignaciones de recursos
presupuestarios (Epígrafe II.2.5.) ........................................................................................... 35
III.3.6. Conclusiones relativas al procedimiento utilizado por la DGP en la asignación
de los recursos presupuestarios (Epígrafe II.2.6.) .................................................................. 36
III.4. CONCLUSIONES RELATIVAS AL ANÁLISIS DEL CUMPLIMIENTO DE LAS
OBLIGACIONES ESTABLECIDAS POR LA LEY 3/2007, EN MATERIA DE IGUALDAD
EFECTIVA DE MUJERES Y HOMBRES (EPÍGRAFE II.3.) ....................................................... 36
III.5. CONCLUSIONES RELATIVAS AL ANÁLISIS DEL CUMPLIMIENTO DE LAS
OBLIGACIONES ESTABLECIDAS POR LA LEY 19/2013, EN MATERIA DE
TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Y BUEN GOBIERNO
(EPÍGRAFE II.4.) ....................................................................................................................... 37
IV. RECOMENDACIONES .......................................................................................................... 37
IV.1. RECOMENDACIÓN DIRIGIDA AL GOBIERNO EN MATERIA DE
TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Y BUEN GOBIERNO .............. 37
IV.2. RECOMENDACIONES DIRIGIDAS AL MINISTERIO DE HACIENDA RELATIVAS
AL SISTEMA DE SEGUIMIENTO DE PROGRAMAS ................................................................ 37
ANEXOS
ALEGACIONES FORMULADAS
RELACIÓN DE ABREVIATURAS, SÍMBOLOS, SIGLAS Y ACRÓNIMOS
AGE Administración General del Estado
DGP Dirección General de Presupuestos
ICAIE Instrucción de Contabilidad para la Administración Institucional del Estado
(ICAIE), aprobada por la Orden EHA/2045/2011, de 14 de julio
IGAE Intervención General de la Administración del Estado
IIG Informe de Impacto de Género
LFTCu Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas
LGP Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria
LPGE Ley de Presupuestos Generales del Estado
LTAIBG Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información
pública y buen gobierno
MAIN Memoria del Análisis de Impacto Normativo
PGCP Plan General de Contabilidad Pública, aprobado por la Orden EHA/
1037/2010, de 13 de abril
PGE Presupuestos Generales del Estado
SEPG Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos
RD Real Decreto
Sistema de seguimiento de programas en el Área de la Administración Económica del Estado, Ejercicio 2017 9
INTRODUCCIÓN I.
I.1. INICIATIVA DEL PROCEDIMIENTO FISCALIZADOR
El origen de este procedimiento fiscalizador se encuentra en el Acuerdo del Pleno del Tribunal de
Cuentas de 22 de diciembre de 2015, por el que se aprobó el Programa de Fiscalizaciones del
Tribunal de Cuentas para el año 2016. Con fecha 21 de diciembre de 2017, se aprobó el Programa
de Fiscalizaciones del Tribunal de Cuentas para el año 2018, en el que se actualizó su alcance
temporal.
Esta fiscalización se ha llevado a cabo a iniciativa del propio Tribunal, de acuerdo con lo previsto en
el art. 45 de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas.
El Programa de Fiscalizaciones para el año 2018 se enmarca dentro del Documento Base del Plan
Estratégico del Tribunal de Cuentas 2017-2021, aprobado por el Pleno de la Institución el 29 de
junio de 2017, en el que, entre otros extremos, se establecen los objetivos y criterios de la
actividad. Entre los objetivos que se concretan se recoge “la contribución al buen gobierno y a la
mejora de la actividad económico-financiera del sector público”, objetivo en el que se encuadra la
presente fiscalización.
El inicio del procedimiento fiscalizador, previsto en el art. 3.b) de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de
Funcionamiento del Tribunal de Cuentas (LFTCu), fue acordado por el Pleno del Tribunal de
Cuentas en su sesión de 22 de diciembre de 2016, y las correspondientes directrices técnicas
fueron aprobadas en la de 26 de febrero de 2018.
I.2. ANTECEDENTES
El presupuesto por programas se recogía ya en la Ley 11/1977, de 4 de enero, General
Presupuestaria, en la que se establecía que cada departamento u organismo autónomo debería
implantar, de acuerdo con el Ministerio de Hacienda, un sistema de objetivos para clasificar, de
conformidad con ellos, los créditos por programas.
No obstante, como se puso de manifiesto en la exposición de motivos de la Ley 44/1983, de 28 de
diciembre, de Presupuestos Generales (PGE) del Estado para 1984: “Aunque en los Presupuestos
tradicionales se ofrecía una triple visión de los créditos presupuestarios, orgánica, económica y
funcional, no puede confundirse esta última con un Presupuesto por programas u objetivos”. En
dicha exposición de motivos se señala que: “Con los Presupuestos Generales del Estado para
1984 se inicia un importante camino de reforma presupuestaria (…) que transformará nuestro
tradicional presupuesto administrativo en un presupuesto por objetivos”.
El establecimiento de un sistema normalizado de seguimiento del grado de realización de los
objetivos definidos en las Memorias de Programas no se produjo hasta la entrada en vigor de la
Orden de 11 de abril de 1989, por la que se regula el Sistema de Seguimiento de Programas,
aprobada en virtud de la facultad atribuida al entonces Ministerio de Economía y Hacienda en la
disposición adicional decimosexta de la Ley 37/1988, de 28 de diciembre, de Presupuestos
Generales del Estado (LPGE) para 1989. La citada Orden fue derogada por la de 14 de julio de
1992, vigente en la actualidad.
Con la entrada en vigor de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (LGP) se
aspiraba a “conseguir una mayor racionalización del proceso presupuestario” y, en referencia a la
eficiencia y eficacia del gasto, se establecía “un sistema de gestión por objetivos, disminuyendo la
rigidez en la ejecución de los créditos presupuestarios e introduciéndose el principio de
responsabilidad de los centros gestores en la ejecución de los créditos presupuestarios”. Su art.
31.1 señala que “Los Presupuestos Generales del Estado se adecuarán a los escenarios
presupuestarios plurianuales y atenderán a la consecución de los objetivos que se hayan
establecido en los programas plurianuales de los distintos departamentos ministeriales (…)” y, en
10 Tribunal de Cuentas
su apartado 2º, que “Las asignaciones presupuestarias a los centros gestores de gasto se
efectuarán tomando en cuenta, entre otras circunstancias, el nivel de cumplimiento de los objetivos
en ejercicios anteriores”.
Las obligaciones, respecto a la gestión por objetivos, se prevén en la Sección 2ª “Gestión por
objetivos del sector público administrativo estatal” del Capítulo VI “De la de la gestión
presupuestaria” del Título II “De los Presupuestos Generales del Estado” de la LGP, al establecer,
entre otras cuestiones, que “Los titulares de los centros gestores del gasto responsables de los
distintos programas presupuestarios formularán un balance de resultados y un informe de gestión
relativos al cumplimiento de los objetivos fijados (…) que se incorporarán a la memoria de las
correspondientes cuentas anuales (…)”.
A la vista de lo anterior, se ha considerado de especial interés realizar una valoración del sistema
establecido para el seguimiento del cumplimiento de los objetivos previstos en los programas y su
adecuación a los fines que debe cumplir.
I.3. ÁMBITOS OBJETIVO, SUBJETIVO Y TEMPORAL
Constituye el objeto de la presente fiscalización el procedimiento utilizado para el seguimiento de
los programas presupuestarios.
De acuerdo con el art. 70 de la LGP, en su apartado primero, “Los centros gestores del gasto
responsables de los distintos programas presupuestarios establecerán, a través de la elaboración
de los programas plurianuales a que se refiere el art. 30 de esta ley, un sistema de objetivos a
cumplir en su respectiva área de actuación, adecuado a la naturaleza y características de ésta”.
En su apartado segundo continúa señalando que: “Los sistemas de gestión y control de los gastos
públicos deberán orientarse a asegurar la realización de los objetivos finales de los programas
presupuestarios y a proporcionar información sobre su cumplimiento, las desviaciones que
pudieran haberse producido y sus causas”.
Por su parte, la Orden de 14 de julio de 1992 del Ministerio de Economía y Hacienda dispone que:
“Los Órganos gestores habrán de establecer un sistema de seguimiento de objetivos adaptado a
las necesidades propias de su gestión y acorde con lo preceptuado en la presente Orden, con la
finalidad de obtener información que permita evaluar el cumplimiento de los objetivos que han
servido de base para la asignación de los recursos”.
El ámbito subjetivo de la fiscalización está constituido por los ministerios, organismos autónomos y
otras entidades del Área de Administración Económica del Estado (anexo 1).
No se han tenido en cuenta en el ámbito subjetivo de la fiscalización los programas presupuestarios
correspondientes a las secciones 31 “Gastos de diversos ministerios”, 32 “Otras relaciones
financieras con entes territoriales”, 33 “Fondos de compensación interterritorial” y 34 “Relaciones
financieras con la Unión Europea”1, en la medida en que se corresponden, fundamentalmente, con
transferencias a otras secciones y organismos o fondos para imprevistos.
El ámbito temporal corresponde al año 2017. No obstante, este ámbito se ha extendido al momento
en el que se realizaron las pruebas planificadas (2018), todo ello, además, sin perjuicio de que se
1 En estas cuatro secciones se incluye la gestión de 11 programas por un importe total de 17.426.338,34 miles de euros.
La sección 34 gestiona dos de los programas más significativos en estas secciones (“943M Transferencias al
Presupuesto General de la Unión Europea”, por importe de 12.924.704,00 miles de euros, y “943N Cooperación al
desarrollo a través del Fondo Europeo de Desarrollo”, por importe de 325.000,00 miles de euros), desde los que se
transfieren a la Unión Europea las cantidades procedentes de los acuerdos comunitarios, de forma obligatoria y fija.
Sistema de seguimiento de programas en el Área de la Administración Económica del Estado, Ejercicio 2017 11
hayan examinado o empleado cuantos documentos y datos de ejercicios anteriores o posteriores
que se han considerado oportunos para el cumplimiento del objetivo.
I.4. MARCO NORMATIVO
En el periodo fiscalizado, la normativa reguladora del sistema de seguimiento de los programas
presupuestarios estaba constituida, básicamente, por la Disposición Adicional Decimosexta de la
de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera; la Ley 47/2003, de 26 de
noviembre, General Presupuestaria (LGP); la Orden de 14 de julio de 1992, por la que se dictan las
normas para la regulación del sistema de seguimiento de programas; y la Orden HFP/114/2017, de
13 de febrero, por la que se dictan las normas para la elaboración de los Presupuestos Generales
del Estado para 2017.
Además, hay que destacar, en el ámbito contable, la Orden EHA/1037/2010, de 13 de abril, por la
que se aprueba el Plan General de Contabilidad Pública (PGCP), la Instrucción de contabilidad
para la Administración General del Estado (ICAGE), aprobada por la Orden EHA/3067/2011, de 8
de noviembre; y la Instrucción de contabilidad para la Administración Institucional del Estado
(ICAIE), aprobada por la Orden EHA/2045/2011, de 14 de julio.
En materia de igualdad de género referida al ámbito objetivo de la fiscalización, la normativa
reguladora está constituida por la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva
Memoria del Análisis de Impacto Normativo.
diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.
I.5. OBJETIVOS Y ALCANCE
De acuerdo con las normas técnicas nº 6 y 7 de las Normas de Fiscalización del Tribunal de
Cuentas, la fiscalización puede calificarse como operativa o de gestión, y de cumplimiento, con el
objetivo de realizar una valoración del sistema de seguimiento de objetivos de los programas
presupuestarios y su adecuación a los fines que debe cumplir y a la legalidad vigente.
Asimismo, se han abordado las cuestiones relacionadas con las previsiones contenidas tanto en la
Ley Orgánica 3/2007 de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres, como en la
Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno,
en todo aquello que, de conformidad con dicha normativa, tiene relación con el objeto de las
actuaciones fiscalizadoras.
Para la realización de los trabajos se ha utilizado la información y la documentación obrantes en el
Tribunal de Cuentas y la recibida, a petición expresa, con ocasión de la presente fiscalización. En
concreto, se ha solicitado información a través de cuestionarios con formato electrónico a órganos
gestores (120 en total, de los que se han obtenido 111 respuestas), a cuatro subdirecciones
generales de la Dirección General de Presupuestos, y a las oficinas presupuestarias de los 7
departamentos ministeriales incluidos en el ámbito subjetivo de esta fiscalización.
Los trabajos de fiscalización se han llevado a cabo en la sede del Tribunal y se han mantenido
diversas reuniones con representantes de la Dirección General de Presupuestos (DGP) y de la
Intervención General de la Administración del Estado (IGAE).
En la ejecución de los trabajos se han aplicado las Normas Técnicas de Fiscalización del Tribunal
de Cuentas, aprobadas por el Pleno el 23 de diciembre de 2013.
12 Tribunal de Cuentas
En el desarrollo de las actuaciones fiscalizadoras no se han producido limitaciones al alcance que
hayan impedido cumplir los objetivos previstos, habiendo prestado colaboración adecuadamente
todos los órganos en los que se han llevado a cabo las actuaciones fiscalizadoras.
I.6. TRÁMITE DE LAS ALEGACIONES
Conforme a lo dispuesto en el art. 44.1 de la Ley 7/1988, de funcionamiento del Tribunal de
Cuentas, los resultados de las actuaciones practicadas en el procedimiento fiscalizador fueron
puestos de manifiesto a los responsables, durante el periodo fiscalizado, del Ministerio de Hacienda
y Función Pública, del Ministerio de Fomento, del Ministerio de Empleo y Seguridad Social, del
Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital, del Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación
y Medio Ambiente, del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad y del Ministerio de
Economía, Industria, y Competitividad. Asimismo, se remitió el Informe a los actuales responsables
de estos Ministerios o de los que han asumido sus competencias (Hacienda; Fomento; Trabajo,
Migraciones y Seguridad Social; Industria, Comercio y Turismo; Agricultura, Pesca y Alimentación;
Transición Ecológica; Sanidad, Consumo y Bienestar Social; Economía y Empresa; y Ciencia,
Innovación y Universidades), todo ello para la eventual formulación de las alegaciones que
considerasen oportunas o la presentación de los documentos y justificaciones que estimasen
procedentes.
El plazo concedido para las alegaciones fue ampliado a todos ellos, previa solicitud del Ministerio
de Hacienda.
Dentro del plazo prorrogado, se han recibido alegaciones formuladas por parte de los ministerios de
Hacienda2; Fomento; Trabajo, Migraciones y Seguridad Social; y Ciencia, Innovación y
Universidades, que se incorporan todas ellas al informe.
El Ministerio de Sanidad, Consumo y Bienestar Social; el Ministerio de Industria, Comercio y
Turismo; el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación; el Ministerio para la Transición
Ecológica, el Ministerio de Economía y Empresa y la exministra de Sanidad, Servicios Sociales e
Igualdad se han limitado a manifestar que no formulaban alegaciones.
Con posterioridad al plazo concedido, una vez prorrogado, se han recibido las alegaciones
formuladas por el exministro de Fomento que, de acuerdo con la norma 62 de las de procedimiento
de este Tribunal, no se adjuntan a este informe, si bien han sido tenidas en consideración.
No se han recibido escritos de alegaciones de los que fueron responsables durante el periodo
fiscalizado de los Ministerios incluidos en el ámbito subjetivo de la fiscalización, salvo las de los
citados exministros y en los términos señalados.
Las alegaciones han sido analizadas y valoradas detenidamente. En ocasiones se trata de
aclaraciones sobre las situaciones o hechos descritos en el informe. En los casos en que por los
datos expuestos se ha considerado procedente, se ha introducido la oportuna modificación.
Cuando no se comparte el contenido de la alegación se incluye el correspondiente tratamiento
mediante nota a pie de página, aunque estas explicaciones no se trasladan a las conclusiones para
evitar repeticiones innecesarias.
Con independencia de las consideraciones puestas de manifiesto en las alegaciones, el resultado
definitivo de la fiscalización es el expresado en los posteriores apartados de este informe.
2 Las alegaciones del Ministerio de Hacienda incluyen las formuladas por el actual Ministerio de Política Territorial y
Función Pública, al encontrarse las competencias de Función Pública incluidas, en el periodo fiscalizado, en las del
entonces Ministerio de Hacienda y Función Pública.
Sistema de seguimiento de programas en el Área de la Administración Económica del Estado, Ejercicio 2017 13
RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN II.
II.1. ANÁLISIS DE LA NORMATIVA REGULADORA
El sistema de seguimiento de programas iniciado con la Disposición Adicional Decimosexta de la
Ley 37/1988, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado, ha sido objeto de ulterior
impulso y desarrollo, tanto en normas de rango de ley, principalmente la LGP, como de rango
reglamentario, a las que se ha hecho referencia en el subapartado I.4. de este informe; estas
últimas basadas en la facultad, atribuida en la citada Disposición Adicional al entonces Ministerio de
Economía y Hacienda, para dictar normas y establecer los procedimientos necesarios al objeto de
introducir un sistema normalizado de seguimiento del grado de realización en las Memorias de
Programas.
La LGP establece obligaciones de programación antes de la asignación de recursos
(presupuestación), durante el proceso de ejecución del presupuesto, y una vez ejecutado el mismo.
En concreto, los órganos gestores son responsables de la elaboración de sus programas
plurianuales3 (art. 30 LGP) que se integrarán en los del ministerio, con el contenido previsto en el
art. 29. El departamento ministerial debe elaborar el programa plurianual del ministerio, con los
programas de todos los centros gestores que de él dependan (art. 29) y acompañar a las
propuestas de presupuesto de gastos, para cada programa, su correspondiente memoria de
objetivos anuales fijados, conforme al programa plurianual respectivo, dentro de los límites que
resulten alcanzables con las dotaciones previstas para cada uno de los programas (art. 36.
Tercera). Conforme a este artículo, el procedimiento de elaboración y la estructura de los
programas plurianuales y de actuación plurianual se establece por Orden del Ministerio de
Hacienda, en la que se determina el plazo y la forma de remisión al referido departamento.
Así, conforme a las órdenes de elaboración de los presupuestos anuales, la DGP elabora los
estados de gastos del anteproyecto de PGE para 2017 teniendo en cuenta, entre otras cuestiones,
las propuestas remitidas por los distintos centros gestores, a través de las oficinas presupuestarias
de los diferentes ministerios, que harán de intermediarios en las comunicaciones entre los centros
gestores y el Ministerio de Hacienda. Las propuestas se concretan en la cumplimentación de unas
fichas conforme a la resolución que anualmente aprueba la DGP y remite a los gestores en el
proceso presupuestario.
La LGP recoge de forma clara la obligación, por parte de los centros gestores responsables de los
distintos programas presupuestarios, de establecer un sistema de objetivos a cumplir (art. 70.1) y
la de sus titulares de formular un balance de resultados y un informe de gestión sobre el
cumplimiento de dichos objetivos (art. 71). Además, establece que los indicadores de ejecución
deben permitir la medición, el seguimiento y la evaluación del resultado en términos de eficiencia,
eficacia, economía y calidad (art 29.6.e); y señala que los sistemas de gestión y control de los
gastos públicos deberán orientarse a asegurar la realización de los objetivos finales de los
programas presupuestarios y a proporcionar información sobre su cumplimiento, las desviaciones
que pudieran haberse producido y sus causas (art. 70.2).
han incluir: los objetivos plurianuales, que se expresarán de forma objetiva, clara y mensurable,
estructurados por programas o grupos de programas presupuestarios; la actividad a realizar para la
consecución de los objetivos; los medios económicos, materiales y personales necesarios con
especificación de los créditos que, para el logro de los objetivos anuales que dichos programas, se
establezcan; las inversiones reales y financieras a realizar; y los indicadores de ejecución
3 Los programas plurianuales desarrollan los escenarios presupuestarios plurianuales que contienen la distribución
orgánica de los recursos disponibles. Estos escenarios presupuestarios enmarcan los PGE de cada ejercicio y constituye
la programación de la actividad del sector público estatal con presupuesto limitativo (arts.28 y 29 LGP).
14 Tribunal de Cuentas
asociados a cada uno de los objetivos que permitan la medición, seguimiento y evaluación del
resultado en términos de eficacia, eficiencia, economía y calidad.
El art. 120 recoge entre los fines de la contabilidad del sector público estatal el de “proporcionar
información para el seguimiento de los objetivos previstos en los Presupuestos Generales del
Estado”, idea que se desarrolla en el art. 126, que determina que el sistema de información
contable comprende el seguimiento de los objetivos propuestos por los centros gestores,
aprobados en los PGE.
El art. 125 LGP atribuye a la IGAE la competencia para “Establecer los principios y criterios
generales a los que debe responder el seguimiento de objetivos establecidos en los PGE en las
entidades del sector público estatal”.
Por lo que se refiere al control, el art. 159.1.b) LGP recoge, entre las actuaciones del control
financiero permanente, el “Seguimiento de la ejecución presupuestaria y verificación del
cumplimiento de los objetivos asignados a los programas de los centros gestores del gasto y
verificación del balance de resultados e informe de gestión”. Asimismo, el art. 170.1. relativo a la
auditoría operativa, incluye como una de sus modalidades la “Auditoría de programas
presupuestarios, consistente en el análisis de la adecuación de los objetivos y de los sistemas de
seguimiento y autoevaluación desarrollados por los órganos gestores, la verificación de la fiabilidad
de los balances de resultados e informes de gestión, así como la evaluación del resultado obtenido,
las alternativas consideradas y los efectos producidos con relación a los recursos empleados en la
gestión de los programas y planes de actuación presupuestarios”.
Por lo que respecta al desarrollo reglamentario, este se encuentra principalmente en la citada
Orden de 14 de julio de 1992.
Esta Orden señala que los órganos gestores de los programas deben establecer un sistema de
seguimiento de objetivos, a los que asigna el diseño de su estructura de objetivos; relaciona las
características que han de reunir estos objetivos; y señala que su grado de realización se medirá a
través de indicadores que permitan conocer los resultados obtenidos en el desarrollo del programa.
Además, recoge unos requisitos mínimos en relación con los objetivos y con los indicadores que se
identifiquen respecto de estos objetivos perseguidos. Así, señala que los objetivos sean “poco
numerosos, coordinados y compatibles, expresados en términos precisos, cifrados y fechados,
debiendo ir acompañados de un sistema de medida de las realizaciones, a fin de evaluar las
eventuales desviaciones que pudieran producirse”, añadiendo respecto de los indicadores “que
permitan, tanto a los centros gestores como a los usuarios de la información presupuestaria,
conocer los resultados obtenidos en el desarrollo del programa. Los indicadores serán variables
representativas de la naturaleza del objetivo, de su cuantificación, de su valoración desagregada
por capítulos en el caso de que tal desagregación tenga carácter relevante, y de la fecha en que se
prevea su consecución”.
Asimismo, esta Orden dispone la elaboración de estados informativos (memorias), señalando las
premisas a las que habrá de acomodarse la información contenida en ellos; e indica que la
estructura de objetivos e indicadores, así como los recursos asignados a cada programa o
actuación serán objeto de análisis y reajuste durante el proceso de discusión presupuestaria.
Respecto de los expedientes de modificaciones presupuestarias, se recoge la obligación de
adjuntar un estado explicativo de su motivación e incidencia respecto a la consecución de objetivos
y a la cuantificación de los indicadores, así como su influencia en el coste por indicador.
Exclusivamente para los órganos gestores de los denominados programas de especial
seguimiento, se recoge la obligación de actualizar, a 30 de junio de cada año, las estimaciones de
los indicadores correspondientes a los objetivos establecidos para dicho año y de remitir esta
información a la DGP y a la Intervención del órgano gestor.
Sistema de seguimiento de programas en el Área de la Administración Económica del Estado, Ejercicio 2017 15
La citada Orden establece la obligación de emitir, finalizado el ejercicio, un balance de resultados,
recogiendo la situación a dicha fecha, en relación con los objetivos previstos y sus indicadores de
seguimiento, acompañado de un informe de gestión en el que se recoja el nivel de realización de
los objetivos y las desviaciones más significativas respecto a las estimaciones de sus indicadores y
una exposición y análisis de las causas de las desviaciones y de las medidas correctoras que se
adoptan o proponen.
Respecto al control financiero de programas, la Orden lo atribuye a la Intervención del órgano
gestor, concretando el contenido de este control y señalando que el resultado de este se recogerá
en un dictamen en el que conste expresamente la opinión sobre el grado de realización de los
objetivos, costes en los que se ha incurrido, desviaciones en la realización de los objetivos e
indicadores y causas de las desviaciones.
Por último, la misma Orden asigna a las Comisiones de Análisis de Programas la valoración del
grado de cumplimiento de los objetivos y de las causas de las desviaciones, así como de la
propuesta de las adaptaciones y reasignaciones de recursos presupuestarios que resulten
aconsejables; y asigna a la DGP cursar las instrucciones y aprobar los modelos de documentos
necesarios para el cumplimiento de lo dispuesto en la Orden.
Respecto a la normativa contable, en las Instrucciones de Contabilidad tanto para Administración
General del Estado (AGE) como para la Administración Institucional, en sus reglas 32.19.h) y
27.3.d), respectivamente, se recoge la información que debe contener el balance e informe de
gestión en la Memoria de las cuentas anuales (notas 22.7 y 23.7 de la memorias en la AGE y en la
Administración Institucional, respectivamente). En ambas notas se prevé que estos documentos
informen, dentro de cada programa, del grado de realización de los objetivos, los costes en
términos de gasto presupuestario (previsto y realizado) en los que se ha incurrido para su
realización y las desviaciones físicas y financieras, tanto absolutas como en porcentaje de lo
realizado sobre lo previsto que, en su caso, se hubieran producido.
Además, en ambas instrucciones se incluye una disposición transitoria, de acuerdo con la cual, en
tanto no se asuma el seguimiento de los objetivos presupuestarios en el propio Sistema de
Información Contable, la información a incluir en el «balance de resultados e informe de gestión»
de la Memoria de las cuentas anuales se facilitará por los gestores que la obtendrán a través de
sus sistemas de gestión.
Como resultado del análisis realizado, que ha incluido también la valoración de esta normativa por
parte de los distintos agentes que intervienen en el proceso de presupuestación por programas y
seguimiento de objetivos (DGP, gestores de programas y Oficinas Presupuestarias), cabe señalar
que, en conjunto, el sistema de seguimiento diseñado por la normativa anteriormente indicada
resulta adecuado para conseguir los fines que se propone; sin embargo, adolece de un problema
fundamental que afecta al ámbito de aplicación de la norma. Así, un número significativo de
gestores, de responsables de las oficinas presupuestarias y la propia DGP consideran que la Orden
de 1992 solo es de aplicación a los programas de seguimiento especial. Según este criterio, la
Orden no es de aplicación en la actualidad, en la medida en que dichos programas dejaron de
definirse en 2012, de forma que ninguno de los programas tiene dicha consideración desde ese
año y, por tanto, ningún programa presupuestario estaría sujeto al seguimiento de objetivos
previsto en la Orden. Esta interpretación, teniendo en cuenta la falta de un desarrollo reglamentario
en esta materia para aquellos programas presupuestarios que no tienen la consideración de
especial seguimiento, vacía de contenido los objetivos recogidos en la LGP sobre esta materia.
El proceso presupuestario recogido en la LGP persigue fundamentalmente la consecución de la
eficiencia y la eficacia en la utilización de los recursos, estableciendo un sistema de gestión por
objetivos en el marco de una programación plurianual. Además, se hace hincapié en esta Ley en la
prioridad de asignar los recursos en función del grado de consecución de los objetivos del año
anterior (art. 31.2). Esto hace necesario que los centros gestores hagan un adecuado seguimiento
de los objetivos que persiguen: “Los centros gestores del gasto responsables de los distintos
16 Tribunal de Cuentas
programas presupuestarios establecerán (…) un sistema de objetivos a cumplir en su respectiva
área de actuación (…)”. A mayor abundamiento, la LGP indica que “Los sistemas de gestión y
control de los gastos públicos deberán orientarse a asegurar la realización de los objetivos finales
de los programas presupuestarios y a proporcionar información sobre su cumplimiento, las
desviaciones que pudieran haberse producido y sus causas” (art.70).
Además, la propia LGP -arts. 31.2, 70, 71 y 128.7, principalmente-, así como las instrucciones de
contabilidad de la AGE y de la Administración Institucional, en relación con el seguimiento del
cumplimiento de objetivos, se refieren de manera general a los gestores de programas
presupuestarios, sin contemplar que estos tengan la consideración o no de especial seguimiento.
Teniendo en cuenta todo ello, y habida cuenta de la vocación de generalidad como sistema de
referencia para el seguimiento de objetivos que la Orden de 14 de julio de 1992 se atribuía en su
preámbulo y en su artículo 1.2, debería, al menos, servir como referente para la obtención de la
información que permita evaluar el cumplimiento de los objetivos que han servido de base para la
asignación de recursos.
Además, hay que señalar las siguientes deficiencias:
1º Existe una falta de desarrollo normativo respecto del contenido de los estados previsionales
(memorias de los programas presupuestarios) y, por tanto, para la concreción de objetivos e
indicadores y, en general para el cumplimiento del contenido de la Orden de 1992. Esta
situación ha sido puesta de manifiesto tanto por la DGP como por numerosos gestores de
programas.
2º Se ha observado una cierta incoherencia en el contenido del balance de resultados y del informe
de gestión, entre la Orden de 1992 y las Instrucciones de Contabilidad, tanto de la AGE como de
incluye entre el contenido mínimo del informe de gestión la “Exposición y análisis de las causas
de las desviaciones detectadas, clasificándolas en internas o externas, según deriven de
circunstancias propias o ajenas a la gestión, y expresando las medidas correctoras que se
adoptan o proponen, según el caso”. Sin embargo, esta referencia a las causas de las
desviaciones y a las medidas correctoras no aparece en las Instrucciones de contabilidad.
3º Asimismo, se ha observado una falta de desarrollo normativo de las competencias de las
oficinas presupuestarias en materia de seguimiento de programas. El Real Decreto 2855/1979,
de 21 de diciembre, por el que se crean Oficinas Presupuestarias, se limita a señalar, entre las
competencias de estas Oficinas: “Realizar el seguimiento y evaluación de los programas de
gasto”, sin que se haya realizado un desarrollo normativo para el ejercicio de esta función. Las
obligaciones sobre esta materia, establecidas en la LGP y en la Orden de 1992, afectan a los
órganos gestores, a los titulares de los departamentos ministeriales y al Ministerio de Hacienda a
través de la DGP, pero no se especifica el papel de las Oficinas Presupuestarias, a las que no
se hace mención en la Orden de 1992.
4º Finalmente, existe una cierta divergencia entre la Orden de 14 de julio de 1992, que regula el
sistema de seguimiento de programas y la Orden EHA/657/2007, de 15 de marzo, que regula el
contenido de los expedientes de modificación de crédito. Así, en la primera se establece el deber
de adjuntar, en todos los expedientes de modificaciones presupuestarias que afecten a la
definición, contenido o dimensión de los objetivos, de los indicadores o a los proyectos de
inversión con los que relacionen, “un estado explicativo de su motivación e incidencia respecto a
la consecución de los respectivos objetivos y a la cuantificación de los indicadores físicos a los
4 “Los sistemas de gestión y control de los gastos públicos deberán orientarse a asegurar la realización de los
objetivos finales de los programas presupuestarios y a proporcionar información sobre su cumplimiento, las
desviaciones que pudieran haberse producido y sus causas”.
Sistema de seguimiento de programas en el Área de la Administración Económica del Estado, Ejercicio 2017 17
que afecte, así como su influencia en el coste por indicador físico, desagregado en capítulos
cuando tal desagregación sea relevante”.
Sin embargo, en la Orden EHA/657/2007, de 15 de marzo, sobre documentación y tramitación
de expedientes de modificaciones presupuestarias y de autorizaciones para adquirir
compromisos de gasto con cargo a ejercicios futuros, entre la documentación e información que
debe acompañar al expediente, no se hace mención a la documentación necesaria en el caso de
modificaciones presupuestarias que afecten a los objetivos, a sus indicadores o a los proyectos
de inversión con los que se relacione.
La citada Orden EHA/657/2007 derogó la Orden de 22 de febrero de 1982, sobre documentación
y tramitación de los expedientes de modificaciones en los créditos de los Presupuestos
Generales del Estado, en la que, en su artículo 5, se señalaba que la correspondiente memoria
de la propuesta debía incluir, entre otra, la siguiente información: “Un estudio económico, que
cuantifique los créditos necesarios y las consiguientes modificaciones asimismo abordar la
incidencia de la modificación en los Programas del Departamento, especialmente las que
puedan producirse en los objetivos de los mismos, expresadas en términos de unidades físicas
de realización”.
II.2. ANÁLISIS DEL CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA Y DE LOS PROCEDIMIENTOS
RELATIVOS AL SEGUIMIENTO DE PROGRAMAS
II.2.1. Estados previsionales (memorias): Definición de programas, objetivos, actividades
e indicadores
La LGP aspira a conseguir una mayor racionalización del proceso presupuestario, en dos niveles
fundamentales: a nivel de sistematización (ordenación económica y financiera del sector público
estatal y de sus normas de contabilidad y control) y a nivel de eficiencia y eficacia, estableciendo un
sistema de gestión por objetivos, disminuyendo la rigidez en la ejecución de los créditos
presupuestarios e introduciéndose el principio de responsabilidad de los centros gestores en la
ejecución de los créditos presupuestarios.
El art. 29.1 de la LGP señala que: “Los escenarios presupuestarios plurianuales contendrán la
distribución orgánica de los recursos disponibles y se desarrollarán en programas plurianuales,
referidos a los tres ejercicios siguientes, y ajustados a sus previsiones y límites, en los que por
centros gestores se establecerán los objetivos a conseguir y las acciones necesarias para
alcanzarlos así como las dotaciones de los programas presupuestarios”.
propuestas de presupuesto de gastos se acompañarán, para cada programa, de su
correspondiente memoria de objetivos anuales fijados, conforme al programa plurianual respectivo,
dentro de los límites que resulten alcanzables con las dotaciones previstas para cada uno de los
programas”.
Respecto a los estados previsionales, la Orden de 1992 regula su elaboración por parte de los
órganos responsables de la gestión de los programas, quienes habrán de definir: “La estructura de
objetivos e indicadores, así como los niveles de ejecución en función de los recursos asignados a
cada programa o actuación serán objeto de análisis y reajuste durante el proceso de discusión
presupuestaria y se integrará, mediante estados informativos adecuados, en las correspondientes
Memorias”, y continúa señalando que “(…) recogerán la estimación que el Centro gestor efectúe de
las variables representativas de los indicadores que definen y acotan el objetivo, que se
establecerá en función de los recursos efectivamente asignados. A tal respecto, en las propuestas
de asignación de recursos, los indicadores físicos que definen la naturaleza del objetivo se
ordenarán según la prioridad que se atribuyan a las correspondientes actuaciones, de manera que
se mantenga la coherencia entre el nivel de obtención de los objetivos y las dotaciones
correspondientes”.
18 Tribunal de Cuentas
La Orden establece las premisas a las que deberá acomodarse la información contenida en dichos
estados previsionales5.
Las Órdenes anuales de elaboración de los PGE diferencian entre programas de gasto de carácter
finalista y programas instrumentales y de gestión. Según estas, los programas finalistas son
aquellos a los que se pueden asignar objetivos cuantificables e indicadores de ejecución
mensurables. En estos, los objetivos deberán expresarse en unidades físicas cuando ello sea
posible lo que, unido al establecimiento de los oportunos indicadores, permitirá efectuar un
seguimiento de su grado de realización durante el ejercicio presupuestario. Los programas
instrumentales y de gestión son, como indica su nombre, los que tienen por objeto alguna de las
siguientes finalidades: la administración de los recursos necesarios para la ejecución de actividades
generales de ordenación, regulación y planificación; la ejecución de una actividad que se
perfeccione por su propia realización, sin que sea posible proceder a una cuantificación material de
sus objetivos; o el apoyo a un programa finalista”.
Los códigos de los programas que llevan las letras de la “A” a la “L” identifican a los programas
finalistas y las letras de la “M” a la “Z”, a los programas instrumentales y de gestión.
Cada año, mediante Resolución de la DGP se establecen los soportes de recogida de información
a cumplimentar por los centros gestores para la elaboración del Anteproyecto de PGE, entre los
que se encuentran las fichas P203 “Fichas de objetivos y actividades e indicadores de los
programas”.
En relación con la definición de objetivos, actividades e indicadores, el art. 29.6 de la LGP recoge el
contenido de los programas plurianuales, que deberán contener los objetivos plurianuales a
alcanzar en el período expresados de forma objetiva, clara y mensurable, y estructurados por
programas o grupos de programas presupuestarios; la actividad a realizar para la consecución de
los objetivos; los medios económicos, materiales y personales necesarios con especificación de los
créditos que, para el logro de los objetivos anuales que dichos programas establezcan, se propone
poner a disposición de los centros gestores del gasto responsables de su ejecución; las inversiones
reales y financieras a realizar; y los indicadores de ejecución asociados a cada uno de los objetivos
que permitan la medición, seguimiento y evaluación del resultado en términos de eficacia,
eficiencia, economía y calidad.
En relación con los objetivos, la Orden de 14 de julio de 1992, tras señalar que los órganos
responsables de la gestión de un determinado programa objeto de seguimiento deben diseñar su
estructura de objetivos, señala que deben referirse a “los aspectos más relevantes de su actividad,
5 “a) En el caso de que un objetivo sea susceptible de dividirse en proyectos, se indicará para cada uno de ellos su
participación en los correspondientes indicadores que definen, valoran y fechan el objetivo al que pertenecen.
b) Cuando un objetivo tenga carácter plurianual, los indicadores de coste se presentarán desagregados, distinguiendo los
acumulados a 31 de diciembre anterior a la fecha a que deban referirse los estados informativos, de las estimaciones
relativas al ejercicio en curso y las previsiones para años sucesivos.
c) Cuando la relación entre recursos, de un lado, y objetivos e indicadores, de otro, no fuera directa, deberán proponerse
los correspondientes criterios de imputación que permitan asignar la totalidad de los recursos a alguno de sus indicadores
y objetivos.
d) Cuando las diferencias geográficas, sectoriales, de tamaño de población, o de cualquier otro tipo, introduzcan
variaciones importantes en el coste unitario de los indicadores y objetivos, modificando en consecuencia la significación
de los valores medios, deberá desagregarse la información de acuerdo con el criterio que resulte relevante (provincia,
sector, estrato de población, etc.).
e) En el caso de proyectos de inversión, la información a que se refiere el apartado 2.2, a), se cumplimentará teniendo en
cuenta además los siguientes aspectos:
e.1) En lo que se refiere a indicadores físicos, se explicitarán el número de unidades a iniciar, en curso y a terminar
durante el ejercicio, así como, en su caso, el número de unidades concluidas en ejercicios anteriores que, por no
haberse producido la liquidación definitiva, tienen compromisos de pago pendientes.
e.2) Respecto a las estimaciones del calendario de ejecución, se incluirán como mínimo las de los años de
iniciación y terminación del proyecto”.
Sistema de seguimiento de programas en el Área de la Administración Económica del Estado, Ejercicio 2017 19
han de ser poco numerosos, coordinados y compatibles, expresados en términos precisos, cifrados
y fechados, debiendo ir acompañados de un sistema de medida de las realizaciones, a fin de
evaluar las eventuales desviaciones que pudieran producirse”.
Respecto a los indicadores, la misma Orden indica que: “Los indicadores serán variables
representativas de la naturaleza del objetivo, de su cuantificación, de su valoración desagregada
por capítulos en el caso de que tal desagregación tenga carácter relevante, y de la fecha en la que
se prevea su consecución. En lo que a su naturaleza se refiere, mediante indicadores
complementarios podrán analizarse aspectos como los de calidad de resultados, rendimientos de
procesos y de medios utilizados, entorno sobre el que el programa se aplica, impacto sobre el
mismo, así como cualquier atributo que contribuya a una mayor información sobre el resultado del
programa o actuación”.
Para comprobar el cumplimiento de estas normas se ha analizado el contenido de la totalidad de
las memorias de objetivos de los programas presupuestarios incluidos en el ámbito de esta
Fiscalización, integradas en los Presupuestos Generales del Estado para 2015, 2016 y 2017.
Asimismo, se han analizado las respuestas a los cuestionarios remitidos a la DGP, oficinas
presupuestarias y órganos gestores de programas y la documentación soporte remitida.
Como resultado de las pruebas efectuadas cabe señalar lo siguiente:
1º La consideración del carácter finalista o instrumental de los programas la efectúa la DGP6,
basándose en los criterios definidos, de manera genérica, en las órdenes anuales de
elaboración de los PGE. Así, para definir un programa como instrumental los criterios recogidos
en las citadas órdenes hacen referencia a que se trate de: “recursos necesarios para la
ejecución de actividades generales de ordenación, regulación y planificación”; o actividades que
se perfeccionan “por su propia realización, sin que sea posible proceder a una cuantificación
material de sus objetivos”; o que se trate de actividades “de apoyo a un programa finalista”.
Por otra parte, en aquellos casos en los que se consideran los programas como instrumentales
por apoyar a un programa finalista, no se establece de forma clara la relación existente entre
ellos, en contra de lo dispuesto en el art. 31 de la LGP, de forma que no se puede determinar en
qué medida afecta el grado de cumplimiento de los objetivos del programa instrumental en la de
los del programa final.
De los 122 programas incluidos en el ámbito de la fiscalización, de acuerdo con la información
contenida en los PGE, solo 59 tienen carácter finalista, con dotaciones por importe de
14.369.566 miles de euros, y 63 son instrumentales, por importe de 39.906.937 miles de euros.
En el cuadro siguiente se recogen, agrupadas por ministerios incluidos dentro del ámbito
subjetivo de la fiscalización, las dotaciones presupuestarias asignadas a los distintos programas,
una vez eliminadas las dotaciones correspondientes a entidades dependientes de estos
ministerios pero no incluidos en el ámbito subjetivo y a transferencias internas.
6 Hay que indicar que la distinción entre programas finalistas e instrumentales no guarda relación con la consideración de
programas de especial seguimiento, que se recogía anteriormente cada año en las leyes de PGE.
20 Tribunal de Cuentas
CUADRO Nº 1
DOTACIONES PRESUPUESTARIAS POR PROGRAMAS, EXCLUIDAS
TRANSFERENCIAS INTERNAS, EJERCICIO 2017
(Miles de euros)
Ministerio
Ámbito Subjetivo de la Fiscalización
Total
Finalistas
Instrumentales
Importe
Número Importe Número Importe
Hacienda y Función Pública
18.765.045
5
228.874
16
18.536.171
Fomento
5.542.470
6
2.924.597
18
2.617.873
Empleo y Seguridad Social
10.889.394
4
496.030
4
10.393.364
Energía, Turismo y Agenda Digital
1.691.338
5
1.163.453
7
527.885
Agricultura y Pesca, Alimentación
y Medio Ambiente
9.480.556 15 3.539.792 4 5.940.764
Sanidad, Servicios Sociales e
Igualdad
519.513 10 443.807 3 75.706
Economía, Industria y
Competitividad
7.388.187 14 5.573.013 11 1.815.174
Total Ministerios
54.276.503
59
14.369.566
63
39.906.937
2º Hasta el año 2014, las referidas fichas P203 “Fichas de objetivos y actividades e indicadores de
los programas”, aprobadas por Resolución de la DGP, eran diferentes para los programas
finalistas y los instrumentales, estableciendo un mayor detalle de información para los primeros,
que incluían una cuantificación de los objetivos. Sin embargo, a partir de 2015, esta distinción
desaparece, existiendo una única ficha P203 para todos los programas con el mismo contenido
que las anteriores para los programas finalistas, pero con menos información, al reducirse el
número de años incluidos como previsiones. En la nueva ficha únicamente se incluye la
previsión que corresponde al ejercicio del presupuesto, mientras que las anteriores fichas
recogían también las previsiones de los 4 años siguientes. Este cambio choca con el criterio de
la programación plurianual recogida en la LGP.
3º Todos los gestores presupuestarios remiten a la DGP los estados previsionales (memorias) de
los programas que gestionan. Todos ellos son examinados, según manifiesta la propia DGP,
pero no se deja constancia documental de su revisión. Esta práctica supone un riesgo de que la
citada revisión no se realice en toda su extensión, al no ser susceptible de ser supervisada.
4º En general, las memorias analizadas recogen, de forma descriptiva o en un cuadro resumen,
algún tipo de objetivo para el programa o actividades a desarrollar en el marco del mismo y los
indicadores definidos para su cuantificación con mayor o menor grado de detalle y con
independencia del carácter finalista o instrumental del programa. No obstante, existe una gran
disparidad en la interpretación de las indicaciones incluidas en las resoluciones de la DGP de
elaboración del Anteproyecto de PGE7, lo que genera una falta de homogeneidad en la
7 La Resolución de la DGP de 15 de febrero de 2017, por la que se establecen los soportes de recogida de información a
cumplimentar por los Centros Gestores para la elaboración del Anteproyecto de los Presupuestos Generales del Estado
para el año 2017, en virtud de lo dispuesto en la Orden Ministerial HFP/114/2017, de 13 de febrero, por la que se dictan
las normas para la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado para 2017, establece unos modelos de fichas,
Sistema de seguimiento de programas en el Área de la Administración Económica del Estado, Ejercicio 2017 21
cumplimentación de la memoria por parte de los gestores. El contenido de estas memorias no
está expresamente previsto en ninguna norma o instrucción, si bien la propia denominación de
las “Fichas de desarrollo de la Memoria de Programas y Objetivos” induce a considerar que la
información que en ellas se contiene también habrá de figurar en las memorias definitivas que
acompañan a las propuestas de presupuesto de gasto.
5º Con carácter general, se tiende a establecer objetivos genéricos o abiertos por parte de los
gestores, tales como “fomento de una actividad”, “ayuda a…”, “promover…”, sin que se incluya
una valoración cuantitativa de ellos para favorecer su entendimiento y permitir la valoración de
su consecución, ni ninguna referencia temporal en relación a la fecha en la que se prevé su
consecución, más allá del año que se presupuesta, lo que pudiera no acomodarse al contenido
6º En general, las memorias analizadas no incluyen información respecto de las dotaciones
presupuestarias asignadas a los distintos objetivos definidos para cada programa, a pesar de lo
en ninguna de las memorias presupuestarias analizadas, pese a que de acuerdo con las
instrucciones para cumplimentar la ficha P203 “El objetivo se codificará según un orden de
prelación secuencial (A, B, C,...). El código que le corresponda deberá manifestar el criterio de
preferencia del órgano proponente para ese objetivo en relación con todos los objetivos del
programa”.
7º En algunos programas el contenido de la memoria es exclusivamente descriptivo, y no se recoge
información sobre “la estimación que el Centro gestor efectúe de las variables representativas de
los indicadores que definen y acotan el objetivo”, conforme al apartado 2.2 de la Orden de 1992,
ni los valores presupuestados y realizados de los indicadores del año que se presupuesta y los
anteriores, conforme al modelo de ficha aprobado en la Resolución de la DGP.
8º Con carácter general, cuando el programa está cogestionado no se distinguen los objetivos y las
actividades correspondientes a los distintos gestores, pese a que la asignación de recursos al
programa sí se individualiza por gestor.
9º Los indicadores deben permitir a los gestores y a los usuarios de la información presupuestaria
conocer los resultados obtenidos en el desarrollo del programa. Sin embargo, los indicadores
definidos en las memorias analizadas son, en general, poco representativos de los objetivos a
los que se asocian. Así, se produce un uso recurrente de indicadores tales como el número de
reuniones o número de informes, que no se consideran adecuados para determinar el grado de
consecución de los objetivos. Además, los indicadores utilizados no se definen en las
correspondientes memorias, por lo que, en ocasiones, no se interpretan adecuadamente.
10º No es posible, en general, establecer a través de los indicadores definidos la relación entre los
fondos presupuestarios asignados al programa y, en concreto, a cada objetivo, y la consecución
de dicho objetivo, pues, como se ha señalado, no es posible conocer los recursos que se
en los que se detalla la información requerida para la elaboración del citado anteproyecto, y que deben remitirse a la
DGP. Entre estas fichas se incluyen las “Fichas de desarrollo de la Memoria de Programas y Objetivos” (P-200, P-202 y
P-203) y también instrucciones para su cumplimentación. La ficha P-203 recoge información sobre objetivos y actividades
e indicadores de programas, con las siguientes indicaciones:
• El Objetivo/Actividad recogerá la denominación del objetivo actividad, con una breve descripción y se expresarán en
unidades físicas cuando ello sea posible, para el periodo que se indica.
• Los Indicadores de Resultados recogerán aquellas magnitudes físicas o financieras, simples o compuestas, que
permitan apreciar el grado de consecución del objetivo y las desviaciones en los años 2015 y 2016 en relación con la
previsión inicial de cada ejercicio, así como la previsión para el año 2017.
• Los Indicadores de Medios recogerán los medios personales, materiales o financieros puestos a disposición del gestor
para el cumplimiento de los objetivos y los realmente aplicados durante el año 2015, los presupuestados y previstos
utilizar durante 2016 y una previsión para el año 2017.
22 Tribunal de Cuentas
asignan anualmente dentro de un programa a cada objetivo. Asimismo, tampoco es posible
valorar el efecto que tiene la desviación entre la realización de un indicador y su valor previsto,
en relación con el objetivo al que define, y su impacto en los fondos que se asignaron, lo que
resta valor a la información que se ofrece sobre las desviaciones producidas.
II.2.2. Estados explicativos de la motivación y de la incidencia en los objetivos en la
tramitación de expedientes de modificación de crédito
La citada divergencia entre la Orden EHA/657/2007, de 15 de marzo, sobre documentación y
tramitación de expedientes de modificaciones presupuestarias y de autorizaciones para adquirir
compromisos de gasto con cargo a ejercicios futuros, y la Orden de 1992 del sistema de
seguimiento de programas ha supuesto que en la mayoría de los casos no se incluya entre la
documentación que acompaña a los expedientes de modificación la relativa a la incidencia en los
objetivos, los indicadores o los proyectos de inversión con los que se relacionan. Este hecho
supone que para la decisión de aprobar los expedientes de modificación de créditos no se tiene
información de la incidencia que tiene en la consecución de los objetivos8.
II.2.3. Informes de gestión y balances de resultados
La exigencia de un balance de resultados e informe de gestión anuales se encuentra en las
distintas normas en vigor respecto del sistema de seguimiento de programas señaladas a lo largo
del presente informe.
En concreto, la LGP señala, en su art. 71, que “Los titulares de los centros gestores del gasto
responsables de los distintos programas presupuestarios formularán un balance de resultados y un
informe de gestión relativos al cumplimiento de los objetivos fijados (…)” y “que se incorporarán a la
memoria de las correspondientes cuentas anuales (…)”.
Por su parte, el apartado 4.2 de la Orden de 1992 establece que “Finalizado el ejercicio, los
Órganos gestores responsables de la ejecución de los programas y actuaciones objeto de
seguimiento emitirán un balance de resultados, recogiendo la situación a dicha fecha, en relación
con los objetivos previstos y sus indicadores de seguimiento, acompañado de un informe de
gestión en el que, como mínimo, se considerarán los siguientes aspectos:
a) Nivel de realización de los objetivos, determinando las desviaciones, tanto físicas
como financieras, más significativas respecto a las estimaciones de sus indicadores.
b) Exposición y análisis de las causas de las desviaciones detectadas, clasificándolas en
internas o externas, según deriven de circunstancias propias o ajenas a la gestión, y
expresando las medidas correctoras que se adoptan o proponen, según el caso.
que determina que “los sistemas de gestión y control de los gastos públicos deberán orientarse a
asegurar la realización de los objetivos finales de los programas presupuestarios y a proporcionar
información sobre su cumplimiento, las desviaciones que pudieran haberse producido y sus
causas”.
8 En relación con lo manifestado en las alegaciones por el Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social, hay que
indicar que en el informe se hace referencia a la divergencia entre dos Órdenes en vigor, respecto de lo que se concluye
que la Orden de 14 de julio de 1992 se ajusta perfectamente a lo que señala la LGP en relación al seguimiento de
objetivos, mientras que la Orden EHA/657/2007 limita significativamente el alcance de lo establecido en dicha Ley. En
ningún caso se señala que se produzca algún incumplimiento.
Sistema de seguimiento de programas en el Área de la Administración Económica del Estado, Ejercicio 2017 23
Por su parte, las Instrucciones de Contabilidad tanto para Administración General del Estado como
para la Administración Institucional, aprobadas por las Ordenes EHA/3067/2011 y EHA/2045/2011,
en sus reglas 32 y 27, respectivamente, regulan la información que debe contener el balance e
informe de gestión que se deben incluir en la memoria de las cuentas anuales (notas 22.7 y 23.7 de
la memorias en la AGE y en la Administración Institucional, respectivamente), indicando que se
debe informar, dentro de cada programa, del grado de realización de los objetivos, los costes en
términos de gasto presupuestario (previsto y realizado) en los que se ha incurrido para su
realización y las desviaciones físicas y financieras, tanto absolutas como en porcentaje de lo
realizado sobre lo previsto, que, en su caso, se hubieran producido.
Esta información se ha de ajustar al contenido y formato que se establece en las propias
instrucciones. En concreto, el balance de resultados e informe de gestión consistirá en un doble
cuadro:
a) Grado de realización de objetivos: en el que se identificará el programa (código y
descripción), el objetivo, las actividades, Indicador, importe previsto y realizado, y
desviaciones, absolutas y en porcentaje.
b) Coste de los objetivos realizados: en el que se identificará al programa (código y
descripción), el objetivo, las actividades, coste previsto (créditos definitivos), coste realizado
(obligaciones reconocidas), y desviaciones, absolutas y en porcentaje.
En ambas instrucciones se incluyó, como se ha señalado, una disposición transitoria de acuerdo
con la cual en tanto no se asuma el seguimiento de los objetivos presupuestarios en el propio
Sistema de Información Contable, la información a incluir en el «balance de resultados e informe de
gestión» de la memoria de las cuentas anuales se facilitará por los gestores que la obtendrán a
través de sus sistemas de gestión.
En relación con el cumplimiento de esta obligación de elaborar un balance de resultados e informe
de gestión, como resultado de las pruebas realizadas cabe señalar lo siguiente:
1º La totalidad de los órganos de la AGE (72)9 y cinco entidades de la Administración Institucional
incluidas en el ámbito subjetivo de la fiscalización no elaboran el informe de gestión y el balance
ello, la Memoria de la Cuenta de la Administración General del Estado no incluye el balance de
gestión e informe de resultados, lo que supone el incumplimiento de la regla 32 de la Orden
EHA/3067/2011. En las contestaciones, los órganos de la AGE señalan que solo se elabora la
memoria anual de cumplimiento de objetivos, es decir, aquella información de realización de los
objetivos que se incorpora en la memoria del programa de los presupuestos del año. El informe
de gestión y el balance de resultados constituyen los documentos clave para recoger el
seguimiento de los programas presupuestarios y su no elaboración pondría de manifiesto el
escaso interés de los gestores, principalmente de la AGE, en poner en práctica un sistema de
seguimiento de programas presupuestarios, más allá de un mero cumplimiento formal en la
elaboración de las memorias del programa presupuestario10.
2º Ninguna de las entidades que sí presentaron estos estados incluyeron en ellos las causas de las
desviaciones detectadas y las medidas correctoras a adoptar. Entre las causas de su no
inclusión, esgrimidas por los gestores en sus contestaciones a los cuestionarios, se señala que
9 Cuatro gestores afirman realizar estos estados; sin embargo, en las comprobaciones realizadas de la documentación
aportada, se ha puesto manifiesto que se trata de otro tipo de estados.
10 A pesar de lo señalado en sus alegaciones por el Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social, hay que
reiterar que la obligación de elaborar los informes de gestión y los balances de resultados por los centros gestores está
24 Tribunal de Cuentas
esta información no se incluye entre la requerida por la Instrucción de Contabilidad o que hasta
la fecha no se han producido desviaciones significativas para las que deba realizarse dicho
análisis. Hay que indicar que, si bien la Orden EHA/2045/2011 no incluye el análisis de las
desviaciones entre la información a incluir en la memoria, tanto el art. 70.2 de la LGP como el
apartado 4.2.b) de la Orden de 1992, lo hacen expresamente.
3º La información contenida en estos balances de resultados e informe de gestión de la memoria
de las cuentas anuales de 2016 (objetivos, actividades, indicadores, importe previsto y realizado
y desviaciones) no se encuentra cumplimentada en su totalidad en muchos casos y presenta
diferencias en numerosas ocasiones con la información incluida en las memorias
presupuestarias de los programas11. Estas diferencias ponen de manifiesto la utilización de
distintas fuentes de información para la elaboración de estos estados. Entre las principales
diferencias, cabe destacar la existencia de programas en los que se recoge un mayor número de
objetivos o de indicadores o diferencias en los importes consignados.
4º Los informes de gestión y balances de resultados no se envían en la mayoría de los casos al
Ministro del Departamento correspondiente ni a la DGP (de los gestores que elaboran estos
estados, tan solo cuatro de ellos lo remiten al Ministro titular de su Departamento y dos más
también a la DGP). Esta circunstancia, unida al hecho de que, como se ha señalado, los
órganos de la AGE analizados no elaboran estos estados, implica que la DGP no dispone de
estos importantes instrumentos de información sobre el cumplimiento de objetivos, previstos en
la LGP, en el proceso de elaboración de los PGE12, lo que dificulta significativamente el
centros gestores se efectuarán tomando en cuenta, entre otras circunstancias, el nivel de
cumplimiento de los objetivos en ejercicios anteriores13.
II.2.4. Control financiero de programas presupuestarios ejercido por la IGAE
Por lo que se refiere al control, el art. 159.1.b) de la LGP recoge, entre las actuaciones del control
financiero permanente, el “Seguimiento de la ejecución presupuestaria y verificación del
cumplimiento de los objetivos asignados a los programas de los centros gestores del gasto y
verificación del balance de resultados e informe de gestión”. Asimismo, en el art. 170.1. relativo a la
auditoría operativa, se señala como una de sus modalidades la “Auditoría de programas
presupuestarios, consistente en el análisis de la adecuación de los objetivos y de los sistemas de
seguimiento y autoevaluación desarrollados por los órganos gestores, la verificación de la fiabilidad
de los balances de resultados e informes de gestión, así como la evaluación del resultado obtenido,
las alternativas consideradas y los efectos producidos con relación a los recursos empleados en la
gestión de los programas y planes de actuación presupuestarios”.
11 A pesar de lo señalado en sus alegaciones por el Ministerio de Ciencia, Innovación y Universidades, hay que reiterar
que los órganos de la AGE no elaboran estos estados, refiriéndose el contenido de este párrafo exclusivamente a
entidades integrantes de la Administración Institucional, no de la AGE.
12 La Orden de 1992 indica que “los informes de gestión y balance de resultados habrán de ser elaborados con
anterioridad al 15 de febrero siguiente a la terminación del ejercicio a efectos de que (…) formen parte de la
documentación para la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado. Los referidos informes deberán ser
enviados al Ministro Jefe del Departamento del que dependan o estén adscritos y a la Dirección General de
Presupuestos”.
13 A pesar de que como se indica en distintas ocasiones en las alegaciones formuladas por la Secretaría de Estado de
Presupuestos y Gastos (SEPG), la DGP cuenta con distinta documentación para efectuar un seguimiento del
cumplimiento de objetivos, como son las memorias y las fichas de desarrollo de la Memoria de Programas y Objetivos; sin
embargo, hay que indicar que en ninguno de estos documentos se contiene un análisis de las causas de las
desviaciones, información que se considera imprescindible para poder efectuar un adecuado seguimiento del
cumplimiento de objetivos.
Sistema de seguimiento de programas en el Área de la Administración Económica del Estado, Ejercicio 2017 25
En la Orden de 14 de julio de 1992, este aspecto se aborda en su apartado 5.1, en el que se indica
que: “El control financiero de programas se ejercerá por la Intervención General de la
Administración del Estado preferentemente a través de las Intervenciones de ella dependientes en
Ministerios, Servicios, Organismos, Sociedades y Entes públicos en que se encuentre establecido
el régimen especial de seguimiento de programas, de conformidad con lo previsto en el texto
refundido de la Ley General Presupuestaria, la presente Orden, demás disposiciones
reglamentarias y las instrucciones dictadas por el citado Centro directivo.
El referido control tendrá por objeto el examen, análisis y evaluación de los sistemas y
procedimiento de seguimiento de objetivos aplicados por los Órganos gestores de los programas,
así como de cuantos documentos y antecedentes resulten necesarios para determinar el grado de
fiabilidad de los datos contenidos en los balances e informes rendidos por el Gestor en
cumplimiento de la normativa sobre seguimiento de programas”.
En su apartado 5.3 continúa estableciendo que: “Como resultado del control financiero efectuado,
las intervenciones a que se ha hecho referencia emitirán dictamen en el que conste expresamente
opinión sobre:
a) Grado de realización de los objetivos y de su adecuación a la realidad de los programas.
b) Costes en las que se ha incurrido.
c) Desviaciones físicas y financieras que, en su caso, se hubieran producido en la realización
de los objetivos e indicadores.
d) Causas de las desviaciones físicas y financieras, distinguiendo entre exógenas y
endógenas a la gestión, así como valorando su efecto económico en el coste del programa y,
en su caso, del proyecto de inversión.”
Las pruebas efectuadas han tenido por objeto comprobar en qué medida este control se ha ejercido
y cuáles han sido sus principales resultados. Para ello, en el cuestionario remitido a los gestores de
los programas, tanto de la AGE como de la Administración Institucional, se solicitó información
sobre los procedimientos de control financiero de los programas realizados por la IGAE en los
últimos 5 años, solicitándose copia de los informes emitidos, en su caso.
Además, se han analizado los informes de auditoría que acompañan a las cuentas anuales de 2016
(últimas cuentas a las que se ha tenido acceso) de los 39 organismos y entidades de la
Administración Institucional que forman parte del ámbito subjetivo de esta fiscalización Estas
entidades, como se recoge expresamente en numerosos informes de auditoría, están obligadas a
presentar, en las notas 23.7, 25 y 26 de la memoria, información referida al balance de resultados e
informe de gestión, costes por actividades e indicadores de gestión, respectivamente, de acuerdo
con lo previsto en el PGCP, con la ICAIE y con la Resolución de 28 de julio de 2011, de la
Intervención General de la Administración del Estado, que regula los criterios para la elaboración
de dicha información establecidos en el sistema de Contabilidad Analítica Normalizada para
Organizaciones de la Administración (CANOA).
Como resultado de las pruebas realizadas cabe señalar lo siguiente:
1º Algunos gestores contestaron que habían sido objeto de control financiero por parte de la IGAE
en relación con los programas que gestionan; sin embargo, de la revisión de los informes
remitidos se concluye que ninguno de ellos corresponde al “dictamen” que, conforme a la Orden
de 1992, debe recoger el resultado del control financiero efectuado, con opinión expresa sobre
los aspectos antes citados en el apartado 5.3 de la Orden, ni incluyen ningún tipo de valoración
en relación con los objetivos definidos del programa, su adecuación, los costes incurridos, ni las
desviaciones físicas o financieras que se hubieran producido o sus causas.
26 Tribunal de Cuentas
De acuerdo con la información facilitada por la Oficina Nacional de Auditoria de la IGAE, en los
cinco últimos años únicamente se han realizado tres auditorías, una en cada uno de los años
2015, 2016 y 2017, estando prevista otra para 2018. Según esta Oficina, tras la desaparición de
los programas de especial seguimiento, no se consideró prioritario efectuar este tipo de
auditorías.
2º Todos los informes de auditoría financiera que acompañan a las cuentas rendidas de 2016,
salvo uno con opinión denegada y otro con opinión negativa, incluyen un párrafo estándar de
opinión favorable14.
En 24 de estos informes, se añade, tras el párrafo de opinión, un apartado denominado “Informe
sobre otros requerimientos legales y reglamentarios” donde el auditor informa sobre si el
organismo presenta o no en la memoria las notas 23.7 (Balance de resultados e Informe de
Gestión), 24 (Indicadores financieros, patrimoniales y presupuestarios), 25 (información sobre el
coste de las actividades) y 26 (indicadores de gestión), de acuerdo el PGCP, ICAIE y la
Resolución 28 de julio de 2011 de la IGAE, por la que se regulan los criterios de elaboración de
la información sobre los costes de actividades e indicadores de gestión correspondientes. Al final
del apartado se incluye en todos los casos el párrafo de alcance siguiente: “Nuestro trabajo se
ha limitado a verificar que los datos contables contenidos en las citadas notas y la distribución de
costes de actividades, de acuerdo con su normativa reguladora, resulta razonablemente
coherente con la información financiera auditada”15. En este apartado se recogen las
incoherencias detectadas, en su caso. De los 15 informes restantes, que no incluyen el citado
apartado, en ocho el auditor no hace referencia a ninguno de estos puntos de la memoria y en
siete solo a la nota 26.
II.2.5. Actuación de las Comisiones de Análisis de Programas relativa a las propuestas
de adaptaciones y reasignaciones de recursos presupuestarios
se rige por la Orden aprobada para cada presupuesto por el Ministro de Hacienda. Al Ministro de
Hacienda corresponde establecer las directrices para la distribución del gasto, con los criterios de
elaboración de las propuestas de presupuestos y sus límites cuantitativos con las prioridades y
limitaciones que deban respetarse.
Los ministerios y los demás organismos del Estado con dotaciones diferenciadas en los PGE,
deben remitir al Ministerio de Hacienda sus correspondientes propuestas de presupuesto,
ajustadas a los límites que las directrices hayan establecido.
La Orden HFP/614/2017, de 27 de junio, por la que se dictan las normas para la elaboración de los
Presupuestos Generales del Estado para 2018, en su art. 4, regula las Comisiones participantes en
el proceso de elaboración de los PGE (en línea con años anteriores, con excepción del año 2017,
ya que en la Orden para la elaboración de los PGE de 2017 no está regulado este aspecto). Así, se
prevén las Comisiones de Análisis de Programas definidas como “grupos de trabajo en cuyo seno
tiene lugar el estudio de la adecuación y validez de los programas de gasto respecto de los
objetivos perseguidos por los mismos, y sus necesidades financieras, conforme a las prioridades de
las políticas de gasto y dentro de las disponibilidades financieras establecidas”.
14 “Las cuentas anuales adjuntas expresan, en todos los aspectos significativos, la imagen fiel del patrimonio y de la
situación financiera del Organismo (…) a fecha (…) 2016, así como de sus resultados, de sus flujos de efectivo y estado
de liquidación del presupuesto correspondientes al ejercicio anual terminado en dicha fecha, de conformidad con el marco
normativo de información financiera que resulta de aplicación y, en particular, con los principios y criterios contables y
presupuestarios contenidos en el mismo”.
15 En el informe con opinión denegada una de las limitaciones significativas es que el gestor no da información sobre
ninguno de estos puntos de la memoria.
Sistema de seguimiento de programas en el Área de la Administración Económica del Estado, Ejercicio 2017 27
La citada Orden determina que se constituirá, en su caso, una Comisión de Análisis de Programas
para cada uno de los departamentos ministeriales, con la siguiente composición:
a) El titular de la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos.
b) El titular de la Dirección General de Presupuestos.
c) El titular de la Subsecretaría del departamento ministerial.
d) El Jefe de la oficina presupuestaria del departamento ministerial.
De acuerdo con el art. 5 de esta Orden, la DGP elabora los estados de gastos del anteproyecto de
PGE para 2018 teniendo en cuenta las orientaciones de política económica, el límite de gasto no
financiero del presupuesto del Estado, las prioridades formuladas por la Comisión de Políticas de
Gasto, las conclusiones resultantes, en su caso, de las Comisiones de Análisis de Programas y las
propuestas remitidas por los distintos centros gestores.
En relación con estas Comisiones, cabe señalar, asimismo, lo dispuesto en el apartado 6 de la
Orden de 14 de julio de 1992 de acuerdo con el cual “Las Comisiones de Análisis de Programas
valorarán, de acuerdo a criterios de racionalidad económica (…), el grado de cumplimiento de los
objetivos y la causa de las desviaciones detectadas, proponiendo, en consecuencia, las
adaptaciones y reasignaciones de recursos presupuestarios que resulten aconsejables”. Esta
valoración se realizará, según la citada Orden, a través de los informes de gestión y balances de
resultados y de los de control financiero.
Como resultado de las pruebas realizadas, que han consistido en el examen de las contestaciones
al cuestionario remitido a los gestores de programas y del análisis de la documentación justificativa
remitida, hay que señalar lo siguiente:
1º Solo un 10% de los gestores de programas afirman haber recibido por parte de la Comisión de
Análisis de Programas de su departamento ministerial algún tipo de propuesta de adaptación o
reasignación de recursos presupuestarios16.
Los gestores que han respondido afirmativamente a esta cuestión, todos ellos dependientes del
Ministerio de Fomento, han adjuntado, en todos los casos, la siguiente nota: “la Comisión de
Análisis de Programas del Departamento Ministerial está configurada como un grupo de trabajo
por lo que no existe constancia documental de las cuestiones tratadas, que, sin embargo,
influyen y determinan la envolvente que, con posterioridad a la celebración de sus reuniones, el
Ministerio de Hacienda y Función Pública comunica a los distintos Departamentos
Ministeriales”17.
16 En relación con lo manifestado en las alegaciones por el Ministerio de Ciencia, Innovación y Universidades, relativa a
que en el informe no se señala nada respecto de la actuación del anterior Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, hay
que indicar que el citado Ministerio no se encuentra dentro del ámbito subjetivo de la fiscalización, motivo por el cual no
se hace ninguna referencia a este ministerio en el informe.
17 La “envolvente presupuestaria” es la comunicación realizada por el Ministerio de Hacienda y Función Pública, a través
de la DGP, a los ministerios en relación con el proceso de elaboración de los presupuestos de cada año, en el que se
informa de las decisiones tomadas respecto del límite de gasto no financiero del Estado para dicho ejercicio, y los
importes asignados al correspondiente departamento ministerial, distinguiendo entre el importe correspondiente al gasto
no financiero, al Capítulo 8 de activos financieros y al Capítulo 9. Esta “envolvente” total asignada al departamento
ministerial habrá de distribuirse a criterio del propio ministerio. Las propuestas de los centros gestores, ajustadas a la
envolvente presupuestaria deben remitirse a la DGP en el plazo de 15 días naturales desde su comunicación, conforme a
la Orden de elaboración de los presupuestos de cada año. Con carácter general, todos los documentos a cumplimentar
por los centros gestores deben ser remitidos a la DGP a través de las oficinas presupuestarias. Dichas oficinas, durante
28 Tribunal de Cuentas
En cuanto a lo dispuesto en la Orden de 1992, en la medida en que estas Comisiones (según la
DGP, estas Comisiones son uno de los cauces que utiliza, dentro del proceso de elaboración
presupuestaria, para transmitir instrucciones a las Oficinas Presupuestarias) no dejan constancia
documental de las cuestiones tratadas, no resulta posible verificar la forma en que valoran el
grado de cumplimiento de los objetivos y la causa de las desviaciones detectadas, para adaptar
así los recursos presupuestarios asignados a los programas. En todo caso, es preciso recordar
que los informes en los que ha de basarse dicha valoración, como se puso de manifiesto en los
epígrafes II.2.3. y II.2.4., no se realizan o tienen evidentes carencias.
2º Solo la mitad de los gestores analizados afirman participar en el proceso de elaboración del
programa plurianual que el ministerio del que dependen ha de remitir al Ministerio de Hacienda,
en tanto que la otra mitad indica, expresamente, que no lo hace. Además, en el análisis del
contenido de las memorias de programas y de las fichas de desarrollo que han de cumplimentar
los gestores y sus instrucciones de cumplimentación, se ha observado que no se recoge
ninguna mención a un horizonte temporal más allá del año que se presupuesta (y datos de
ejercicios pasados), todo ello a pesar de las numerosas referencias a la programación plurianual
contenidas en la LGP.
contendrán la distribución orgánica de los recursos disponibles y se desarrollarán en programas
plurianuales, referidos a los tres ejercicios siguientes, y ajustados a sus previsiones y límites, en
los que por centros gestores se establecerán los objetivos a conseguir y las acciones necesarias
para alcanzarlo así como las dotaciones de los programas presupuestarios”.
que se integrarán en el programa plurianual de cada ministerio, y se han de elaborar por los
apartado 5, añade: “El procedimiento de elaboración y estructura de los programas plurianuales
y de actuación plurianual se establecerán por orden del Ministro de Hacienda, en la que se
determinará el plazo y forma de remisión al Ministerio de Hacienda”.
Además, hay que señalar que las sucesivas órdenes anuales del Ministerio de Hacienda por las
que se dictan las normas para la elaboración de los PGE no recogen ningún contenido en
relación con el procedimiento de elaboración y estructura de los programas plurianuales y de
actuación plurianual, limitándose a establecer que: “la asignación de recursos se efectuará
dentro de una estructura de programas de gasto, que será adecuada a los contenidos de las
políticas de gasto que delimitan y concretan las distintas áreas de actuación del presupuesto, y
permitirá a los centros gestores agrupar los créditos presupuestarios atendiendo a los objetivos
a conseguir”.
Por todo ello, se considera que, salvo por lo que se refiere a la programación plurianual de las
inversiones, no se han desarrollado los programas plurianuales, regulados en la LGP.
3º Aunque en torno a un tercio de los gestores afirma realizar una revisión periódica anual de los
objetivos definidos para los programas que gestionan, cerca de la mitad de estos no deja
constancia de dicha revisión. Además, al analizar la documentación soporte de estas revisiones
se observa que dicha documentación no constituye una revisión de los objetivos anuales
identificados para el programa en cuestión, sino que consiste, en la práctica totalidad de los
casos, en el Plan Estratégico de Igualdad de Oportunidades, cuyo objetivo es fomentar la
igualdad de género.
todo el proceso, coordinarán y tramitarán la información elaborada por los mencionados centros, así como la que se
reciba del Ministerio de Hacienda y Función Pública y que afecte a los mismos.
Sistema de seguimiento de programas en el Área de la Administración Económica del Estado, Ejercicio 2017 29
II.2.6. Procedimiento utilizado por la DGP en la asignación de los recursos
presupuestarios
El Real Decreto 769/2017, de 28 de julio, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del
Ministerio de Hacienda y Función Pública, recoge las principales funciones asignadas a la DGP,
entre las que se puede destacar: “el análisis y seguimiento de los objetivos fijados a los centros
gestores en el presupuesto, así como el de la aplicación de las dotaciones que les hayan sido
atribuidas, en orden a una eficaz asignación presupuestaria”.
De acuerdo con lo manifestado por la DGP, está función se materializa, además de con la
aprobación de las instrucciones para la cumplimentación de las fichas presupuestarias, con una
serie de actuaciones entre las que destacan las siguientes:
• Revisión de las memorias de objetivos anuales que acompañan a las propuestas de
presupuesto de gastos para cada programa.
• Revisión de los objetivos e indicadores identificados en dichas memorias: adecuación,
representatividad, claridad, etc.
• Revisión de la razonabilidad de las dotaciones consignadas en relación con los objetivos
definidos para el programa.
Según la DGP, estas actuaciones son adecuadamente documentadas, si bien, la documentación
aportada como justificación de estas actuaciones es la propia Ley de Presupuestos Generales del
Estado del año 2017, lo que no constituye una evidencia de su efectiva realización ni de las
conclusiones obtenidas18.
A este respecto, se ha consultado a los gestores si habían recibido en los últimos dos años
instrucciones o comunicaciones por parte de la DGP para modificar las propuestas remitidas a esta
antes de su incorporación a los PGE. Únicamente el 15% de los gestores analizados afirmaron
haberlas recibido, si bien se trata de comunicaciones para la reducción de sus presupuestos,
siguiendo una serie de instrucciones, o comunicaciones iniciales de la DGP respecto de la
envolvente. No se trata, por tanto, de instrucciones derivadas del análisis y seguimiento de los
objetivos fijados en los centros gestores, como consecuencia de la revisión de las memorias, los
objetivos e indicadores o las dotaciones consignadas, sino del propio proceso de ajuste
presupuestario19.
II.3. ANÁLISIS DEL CUMPLIMIENTO DE LAS PREVISIONES CONTENIDAS EN LA LEY
ORGÁNICA 3/2007 DE 22 DE MARZO, PARA LA IGUALDAD EFECTIVA DE MUJERES Y
HOMBRES
El Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, regula la Memoria del Análisis de Impacto Normativo
que debe acompañar a los anteproyectos de ley y proyectos de reales decretos-leyes, reales
decretos legislativos y normas reglamentarias, conforme a la obligación establecida en el artículo
19 de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres. De
acuerdo con este artículo, “Los proyectos de disposiciones de carácter general y los planes de
18 A pesar de lo manifestado en las alegaciones por la SEPG, se considera que se debería dejar constancia documental,
al menos de las actuaciones más significativas de las revisiones que efectúa la DGP, de manera que se pueda conocer el
contenido y extensión de las pruebas efectuadas.
19 La SEPG señala en sus alegaciones que las comunicaciones o instrucciones de la DGP no se derivan de un proceso
de ajuste presupuestario sino que son un proceso multidisciplinar, que tiene en cuenta una pluralidad de variables entre
las que sí se encuentra, como uno más pero sin una prioridad o prelación sobre el resto de variables, la información
relativa al seguimiento de los objetivos.
30 Tribunal de Cuentas
especial relevancia económica, social, cultural y artística que se sometan a la aprobación del
Consejo de Ministros deberán incorporar un informe sobre su impacto por razón de género”.
La Memoria del Análisis de Impacto Normativo (MAIN) es el documento en el que se recoge y
unifica la información que acompaña a un proyecto normativo, justificando su oportunidad y
necesidad y realizando una estimación del impacto en diferentes ámbitos de la realidad que tendrá
su aprobación, entre ellos el impacto por razón de género, según se indica en el artículo 2 del
citado Real Decreto, que regula la estructura y contenido de la MAIN.
Existe una Guía Metodológica para la elaboración de la MAIN. Esta Guía recoge en su apartado IV
punto 4 los aspectos que deben incluirse en el análisis de impacto de género y que son los
siguientes:
a) Identificación de los objetivos en materia de igualdad de oportunidades que son de
aplicación.
b) Análisis del impacto de género, que a su vez implica:
1) Descripción de la situación de partida: a tal efecto, se tendrán en cuenta, si procede,
Indicadores cuantitativos y/o cualitativos.
2) Previsión de resultados.
3) Valoración del impacto de género: en este apartado se calificarán los resultados
previstos.
instrucciones para la evaluación del impacto de género en las Órdenes anuales del Ministerio de
Hacienda y Función Pública, por la que se dictan normas para la elaboración de los Presupuestos
Generales del Estado.
En este sentido, la Orden HFP/114/2017, de 13 de febrero, por la que se dictan las normas para la
8 que:
“Los Departamentos Ministeriales remitirán a la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos
un informe analizando el impacto de género de sus programas de gasto, en los términos que se
establezcan al efecto por la citada Secretaría de Estado. Dichos informes constituirán la base para
la formulación por parte de la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos del Informe de
Impacto de Género, a cuyos efectos se constituirá un grupo de trabajo integrado por representantes
del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, de la Secretaría de Estado de
Presupuestos y Gastos y de la Dirección General de Presupuestos para conformar la redacción
final del Informe del Impacto de Género que acompañará al anteproyecto de Ley de Presupuestos
Generales del Estado”.
En este sentido, en el curso de los trabajos realizados se consultó a los gestores de los programas
presupuestarios si realizan algún documento que analice el impacto de género del programa y que
sirva de base para la elaboración del informe que el Departamento Ministerial al que pertenecen
debe remitir a la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos (SEPG), conforme a lo
establecido en la ordenes anuales de elaboración de los PGE.
Como resultado de las pruebas efectuadas cabe señalar lo siguiente:
1º La SEPG elaboró el Informe de Impacto de Género (IIG), que presenta el análisis de impacto de
género de los programas de gasto del Proyecto de Presupuestos Generales del Estado para
2017.
Sistema de seguimiento de programas en el Área de la Administración Económica del Estado, Ejercicio 2017 31
2º El IIG se obtiene a partir de la información remitida por los Departamentos Ministeriales y
preparada conforme a las instrucciones elaboradas por el grupo de trabajo, que en 2017 estaba
formado por representantes de los entonces Ministerios de Sanidad, Servicios Sociales e
Igualdad, y de Hacienda y Función Pública que es, finalmente, quien elaboró el informe, a través
de la SEPG. El IIG presenta el análisis de impacto de género de los programas presupuestarios
de gasto (agrupados por secciones) que se considera que tienen vinculación con los objetivos
de igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres, no para el conjunto de programas
presupuestarios.
3º En torno a la mitad de los gestores afirman elaborar algún tipo de documento de análisis de
impacto de género. Entre los documentos remitidos como justificación destaca la denominada
“Ficha de impacto de género”, que elaboran en el proceso presupuestario los centros gestores
para los programas que tengan impacto de género y en la que se incluye el contenido y finalidad
del programa y la identificación de objetivos y actuaciones en materia de igualdad de
oportunidades. De estos, dos gestores indican realizar el análisis, señalando que no tenían
impacto de género y por tanto, no realizan más análisis ni se incluyen en el IIG.
4º Al comparar las respuestas de los centros gestores con la documentación remitida con el IIG de
2017 elaborado por la SEPG se puso de manifiesto que en algunos programas, cuyos gestores
elaboraron algún documento de análisis del impacto de género de sus programas, esta
información no se incluyó en el IIG de 2017, mientras que en otros programas, cuyos gestores
indicaron no elaborar documento alguno, sí se incluyeron en el IIG, sin que conste quien fue el
responsable de elaborar el análisis y sacar las conclusiones que remitieron los Departamentos
Ministeriales para la elaboración del IIG por parte de la SEPG.
II.4. ANÁLISIS DEL CUMPLIMIENTO DE LAS PREVISIONES CONTENIDAS EN LA LEY
19/2013, DE 9 DE DICIEMBRE, DE TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIÓN
PÚBLICA Y BUEN GOBIERNO
La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen
gobierno (LTAIBG) establece en su art. 8, que los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de
este título deberán hacer pública, entre otra información, “Los presupuestos, con descripción de las
principales partidas presupuestarias e información actualizada y comprensible sobre su estado de
ejecución y sobre el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad
financiera de las Administraciones Públicas”.
En este sentido, son sujetos incluidos en el ámbito de aplicación del Título I de esta Ley, referido a
la transparencia, conforme al art. 2, entre otros: la Administración General del Estado; los
organismos autónomos: las Agencias Estatales; las entidades públicas empresariales y las
entidades de Derecho Público que, con independencia funcional o con una especial autonomía
reconocida por la Ley, tengan atribuidas funciones de regulación o supervisión de carácter externo
sobre un determinado sector o actividad; y las entidades de Derecho Público con personalidad
jurídica propia, vinculadas a cualquiera de las Administraciones Públicas o dependientes de ellas.
De acuerdo con el art. 5.4, “La información sujeta a las obligaciones de transparencia será
publicada en las correspondientes sedes electrónicas o páginas web y de una manera clara,
estructurada y entendible para los interesados y, preferiblemente, en formatos reutilizables”.
Asimismo, en el art. 10, se prevé la posibilidad de que la AGE desarrolle un Portal de
Transparencia, dependiente del Ministerio de Presidencia, que facilitará el acceso de los
ciudadanos a toda la información requerida en esta Ley. La información que se publique en este
Portal deberá adecuarse a los principios de accesibilidad, interoperabilidad y reutilización, previstos
en el art. 11.
Como resultado de las pruebas efectuadas, cabe indicar lo siguiente:
32 Tribunal de Cuentas
1º En el caso de órganos de la AGE, la información no está recogida de forma directa en sus
páginas web o la que se incluye corresponde a ejercicios anteriores. En general, los ministerios
incluyen en sus páginas web un enlace al Portal de Transparencia de la AGE o al Portal de la
IGAE, aunque solo en un caso, en una pestaña especifica de transparencia.
El Portal de Transparencia de la AGE y el Portal de la IGAE contienen información del
presupuesto, por ministerios, así como de su ejecución, de forma agregada y mensual.
2º Solo dos de las 39 entidades de la Administración Institucional analizadas recogen en sus
páginas web información actualizada sobre la ejecución del presupuesto. No obstante, esta
información se encuentra, pero de manera agregada para cada entidad, en el portal de la IGAE y
en el de Transparencia de la AGE. Esta información se considera insuficiente, debiendo ser las
propias entidades los que publiquen la información presupuestaria con el detalle necesario, en
cumplimiento del art. 8 de la LTAIBG.
CONCLUSIONES III.
III.1. CONCLUSIÓN GENERAL RELATIVA AL SISTEMA DE SEGUIMIENTO DE PROGRAMAS
(EPÍGRAFES II.1. y II.2.)
A pesar de que existe una normativa específica que desarrolla las normas contenidas en la Ley
General Presupuestaria en materia de seguimiento de programas presupuestarios, no se realiza,
con carácter general, un seguimiento adecuado de los programas presupuestarios, por parte de los
gestores, de las oficinas presupuestarias ni de la Dirección General de Presupuestos, que permita
efectuar una valoración sobre el cumplimiento de los principios de eficacia en la consecución de
objetivos y de la eficiencia en la asignación y utilización de recursos públicos, recogidos en el art.
69.1 de la LGP.
Este insuficiente seguimiento del cumplimiento de los objetivos de los programas presupuestarios
se traduce en que los datos que se facilitan a la DGP para la elaboración del presupuesto no son
suficientes, particularmente desde el presupuesto de 2011, año en que se dejaron de definir
programas de seguimiento especial en la correspondiente ley de presupuestos generales del
Estado (que eran los únicos a los que se hacía un seguimiento riguroso de acuerdo con lo
dispuesto en la Orden de 1992). Esta insuficiencia de los datos de que dispone la DGP es
difícilmente conciliable con el adecuado cumplimiento de lo establecido en el art. 31.2 de la vigente
Ley General Presupuestaria: “Las asignaciones presupuestarias a los centros gestores de gasto se
efectuarán tomando en cuenta, entre otras circunstancias, el nivel de cumplimiento de los objetivos
en ejercicios anteriores”. A tenor de los resultados obtenidos en la fiscalización, parecería que
estas asignaciones se realizan más bien atendiendo a esas “otras circunstancias” que al
cumplimiento de los objetivos por los centros gestores del gasto.
La Ley 11/1977, de 4 de enero, General Presupuestaria ya hacía referencia a la presupuestación
por programas y a “las dificultades que entraña un presupuesto íntegramente elaborado por
programas”. Desde entonces han transcurrido más de cuarenta años y puede afirmarse que si bien,
nominalmente, existe un presupuesto por programas, su finalidad última que es la posibilidad de
controlar la eficacia del gasto a través del cumplimiento de los objetivos previstos en la
programación presupuestaria y utilizar esta información en la elaboración de los sucesivos
presupuestos, sigue sin calar en los órganos encargados de la gestión presupuestaria; incluso se
puede afirmar, que su consideración se ha debilitado con el transcurso del tiempo (como se ha
indicado, desde 2012 no se aplica la Orden de 1992 simplemente porque no se definen programas
control de los gastos públicos deberán orientarse a asegurar la realización de los objetivos finales
de los programas presupuestarios y a proporcionar información sobre su cumplimiento, las
desviaciones que pudieran haberse producido y sus causas”.
Sistema de seguimiento de programas en el Área de la Administración Económica del Estado, Ejercicio 2017 33
Ante esta situación cabría plantearse si el sistema de presupuestación diseñado en la vigente Ley
General Presupuestaria (que data de 2003) y en la normativa que la desarrolla se concilia
plenamente con la realidad que presentan en la actualidad tanto el sector público estatal como el
propio procedimiento de elaboración del presupuesto; o si el número de programas presupuestarios
existentes en los presupuestos generales (231 en 2017) es compatible con su adecuado
seguimiento, o si este seguimiento debería realizarse sobre unidades más amplias que los
programas presupuestarios ahora definidos (v.gr.: políticas de gasto) o, como hacía la inaplicada
Orden de 1992, solo sobre determinados programas.
A continuación se exponen de manera pormenorizada las principales conclusiones obtenidas de
las distintas cuestiones que afectan al sistema de seguimiento de programas.
III.2. CONCLUSIONES RELATIVAS AL ANÁLISIS DE LA NORMATIVA REGULADORA
(EPÍGRAFE II.1.)
En conjunto, el sistema de seguimiento de programas diseñado por la normativa resulta adecuado
para conseguir los fines que se propone; sin embargo, adolece de un problema fundamental: que la
Orden de 1992, que es la que contiene su diseño, solo es de aplicación, según la propia DGP y de
un número significativo de gestores y de responsables de las oficinas presupuestarias, a los
programas de seguimiento especial. Según este criterio, la Orden no es de aplicación en la
actualidad, en la medida en que dichos programas dejaron de definirse en 2012, de forma que
ninguno de los programas tiene dicha consideración desde ese año y, por tanto, ningún programa
presupuestario estaría sujeto al seguimiento de objetivos, previsto en la citada Orden. Esta
interpretación, teniendo en cuenta la inexistencia de un desarrollo reglamentario en esta materia
para aquellos programas presupuestarios que no tienen la consideración de especial seguimiento,
vacía de contenido los objetivos recogidos en la LGP relativos al proceso presupuestario, que
persiguen fundamentalmente la consecución de la eficiencia y la eficacia en la utilización de los
recursos, estableciendo un sistema de gestión por objetivos en el marco de una programación
plurianual. Además, se hace hincapié en esta Ley en la prioridad de asignar los recursos en función
del grado de consecución de los objetivos del año anterior. Esto hace necesario que los centros
gestores, en general, hagan un adecuado seguimiento de los objetivos que persiguen, lo que no se
produce.
Consecuentemente, se considera que debe restablecerse el sistema de seguimiento de objetivos
que permita evaluar el cumplimiento de aquellos que han servido de base para la asignación de
recursos. La situación actual supone de facto vaciar de contenido los arts. 31.2, 69, 70, 71 y 128.7
de la LGP, que regulan la gestión por objetivos del sector público administrativo estatal y la
asignación de recursos presupuestarios a los centros gestores de gasto en función del
cumplimiento de esos objetivos, pues se estima que el sistema actual, basado en el análisis de las
memorias de los programas presupuestarios y de las fichas de elaboración del presupuesto, resulta
insuficiente.
Además, la normativa adolece de otras deficiencias que afectan, principalmente, a la falta de
desarrollo normativo respecto del contenido de los estados previsionales (memorias de los
programas presupuestarios) y, por tanto, para la concreción de objetivos e indicadores y, en
general para el cumplimiento del contenido de la Orden; al distinto contenido del balance de
resultados y del informe de gestión establecido en la Orden de 1992 y en las Instrucciones de
Contabilidad; y a la falta de desarrollo normativo sobre las competencias de las oficinas
presupuestarias en materia de seguimiento de programas.
34 Tribunal de Cuentas
III.3. CONCLUSIONES RELATIVAS AL CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA Y DE LOS
PROCEDIMIENTOS REFERIDOS AL SEGUIMIENTO DE PROGRAMAS
III.3.1. Conclusiones relativas al análisis del procedimiento de identificación y
establecimiento de objetivos e indicadores (Epígrafe II.2.1.)
1. La consideración del carácter finalista o instrumental de los programas es efectuada por la DGP,
basándose en los criterios definidos, de manera genérica, en las órdenes anuales de elaboración
de los PGE. El número de programas instrumentales, en los que la cuantificación de los objetivos y
los indicadores de su consecución no se recogen de manera concreta, es ligeramente superior al
de los finalistas y sus dotaciones son casi el triple de las de estos.
2. Con carácter general, los objetivos de los programas establecidos por los gestores tienen
carácter genérico o abierto, tales como “fomento de una actividad”, “ayuda a…”, “promover…”, sin
que se incluya una cuantificación de ellos para favorecer su entendimiento que permita la
valoración de su consecución, ni incluyen ninguna referencia temporal en relación a la fecha en la
que se prevé su consecución más allá del año que se presupuesta. Además, con carácter general,
cuando el programa está cogestionado no se distinguen los objetivos y las actividades
correspondientes a los distintos gestores, pese a que la asignación de recursos al programa sí se
individualiza por gestor.
3. Los indicadores son, en general, poco representativos de los objetivos a los que se asocian y, en
general, no permiten determinar el grado de consecución de los objetivos ni establecer la relación
entre los fondos presupuestarios asignados a cada objetivo y su consecución. Tampoco es posible
valorar el efecto que tienen en la consecución de los objetivos las desviaciones entre la realización
de los indicadores y su valor previsto ni su impacto en los fondos asignados.
III.3.2. Conclusiones relativas al cumplimiento de la obligación de elaboración de estados
explicativos de la motivación y de la incidencia en los objetivos en la tramitación de
expedientes de modificación de crédito (Epígrafe II.2.2.)
4. La divergencia entre la Orden EHA/657/2007, de 15 de marzo, sobre documentación y
tramitación de expedientes de modificaciones presupuestarias y de autorizaciones para adquirir
compromisos de gasto con cargo a ejercicios futuros, y la Orden de 1992 del sistema de
seguimiento de programas, ha supuesto que en la mayoría de los casos no se incluya, entre la
documentación que acompaña a los expedientes de modificación, la relativa a la incidencia en los
objetivos, los indicadores o los proyectos de inversión con los que se relacionan. La Orden de
2007, a diferencia de la seguimiento de programas, no recoge entre la documentación que debe
acompañar a los expedientes un estado explicativo de su motivación e incidencia respecto a la
consecución de objetivos y a la cuantificación de los indicadores, así como su influencia en el coste
por indicador.
III.3.3. Conclusiones relativas al análisis del cumplimiento de la obligación de elaborar
Informes de gestión y balances de resultados (Epígrafe II.2.3)
5. En general, los centros gestores de programas de la Administración General del Estado no
elaboran informes de gestión y balances de resultados, pese a que la LGP hace referencia a los
centros gestores del gasto, responsables de los programas, sin distinguir entre AGE y
Administración Institucional.
6. Sin embargo, todos los centros gestores de programas pertenecientes a la Administración
Institucional, salvo cinco, elaboran estos estados, conforme al modelo establecido en la regla 27 de
la Orden 2045/2011, aunque no se encuentra cumplimentado en su totalidad en muchos casos.
Sistema de seguimiento de programas en el Área de la Administración Económica del Estado, Ejercicio 2017 35
7. Respecto de estos últimos, en ninguno de los casos analizados se incluye información referida a
las causas de las desviaciones detectadas, internas o externas, y las medidas correctoras que se
proponen, en la medida en que la información suministrada se ha ajustado a lo dispuesto en la
ICAIE, de acuerdo con la cual no se requiere esta información, a pesar de ser una información que
deben necesariamente proporcionar los sistemas de gestión y control de los gastos públicos,
8. En numerosos programas gestionados por entidades pertenecientes a la Administración
Institucional del Estado, la información suministrada por los órganos gestores en el proceso
presupuestario, que es incorporada a las memorias de objetivos que acompañan al presupuesto de
gastos, no coincide con la información incluida como nota en la memoria de sus cuentas anuales
auditadas por la IGAE.
9. Los informes de gestión y balances de resultados no se envían en la mayoría de los casos al
Ministro del Departamento correspondiente ni a la DGP (la Orden de 1992 recoge expresamente
esta obligación). Esta circunstancia, unida al hecho de que, como se ha señalado, los órganos de la
AGE analizados no elaboran estos estados, supone que la DGP no dispone de estos importantes
instrumentos de información sobre el cumplimiento de objetivos, previstos en la LGP, en el proceso
de elaboración de los PGE, lo que dificulta significativamente que las asignaciones presupuestarias
de los centros gestores se efectúen teniendo en cuenta, entre otras circunstancias, el nivel de
III.3.4. Conclusiones relativas al análisis del control financiero ejercido respecto del
sistema de seguimiento de programas (Epígrafe II.2.4.)
10. En los últimos cinco años, únicamente tres gestores incluidos en el ámbito subjetivo de la
fiscalización han sido objeto de control financiero por parte de la IGAE, en relación con los
programas que gestionan, con el contenido recogido en el art. 159.b) de la LGP y el apartado 5.3
de la Orden de 14 de julio de 1992, al no considerarse prioritario este tipo de control tras dejar de
fijarse en las leyes de presupuestos programas de especial seguimiento. Además, no en todos los
informes de auditoría que acompañan a las cuentas anuales de las entidades integrantes de la
Administración Institucional se hace referencia a los puntos de la memoria relativos al seguimiento
de programas y, en los que sí se hace mención, el trabajo se ha limitado a verificar que los datos
contables contenidos en las citadas notas y la distribución de costes de actividades, de acuerdo
con su normativa reguladora, resultan razonablemente coherentes con la información contable
auditada.
III.3.5. Conclusiones relativas a la actuación de las Comisiones de Análisis de Programas
relativa a las propuestas de adaptaciones y reasignaciones de recursos presupuestarios
(Epígrafe II.2.5.)
11. Solo un 10% de los gestores de programas afirman haber recibido por parte de la Comisión de
Análisis de Programas de su departamento ministerial algún tipo de propuesta de adaptación o
reasignación de recursos presupuestarios.
Las Comisiones que, según la DGP, son uno de los cauces que utiliza, dentro del proceso de
elaboración presupuestaria, para transmitir instrucciones a las Oficinas Presupuestarias, no dejan
constancia documental de las cuestiones tratadas, por lo que no resulta posible comprobar la forma
en que valoran el grado de cumplimiento de los objetivos y la causa de las desviaciones
detectadas, para adaptar así los recursos presupuestarios asignados a los programas. Esta
valoración se ve afectada por la ausencia de informes de gestión y balances de resultados y de
informes de control financiero en los que ha de basarse dicha valoración.
12. Solo algo más de un tercio de los gestores afirma realizar una revisión periódica anual de los
objetivos plurianuales definidos para los programas que gestionan y un 40% de ellos no deja
36 Tribunal de Cuentas
constancia documental de dicha revisión. Además, en los casos en que se ha podido analizar la
documentación, se ha comprobado que no constituye una revisión de los objetivos anuales
identificados para el programa en cuestión.
13. En las instrucciones para la elaboración de las “Fichas de desarrollo de la Memoria de
Programas y Objetivos” no se recoge ninguna mención a un horizonte temporal más allá del año
que se presupuesta, sin ninguna referencia al programa plurianual.
III.3.6. Conclusiones relativas al procedimiento utilizado por la DGP en la asignación de
los recursos presupuestarios (Epígrafe II.2.6.)
14. No se deja constancia documental de las actuaciones que la DGP debe realizar destinadas al
análisis y seguimiento de los objetivos fijados a los centros gestores en el presupuesto, así como el
de la aplicación de las dotaciones que les hayan sido atribuidas, en orden a una eficaz asignación
presupuestaria, salvo las relativas a la aprobación de las instrucciones que se distribuyen a los
centros gestores para la cumplimentación de las fichas presupuestarias. Estas actuaciones se
concretan además, según manifiesta la DGP, en la revisión de las memorias de objetivos anuales
que acompañan a las propuestas de presupuesto de gastos para cada programa, de los objetivos e
indicadores identificados en dichas memorias y de la razonabilidad de las dotaciones consignadas
en relación con los objetivos definidos para el programa.
Los responsables de los centros gestores analizados manifiestan no haber recibido en los dos
últimos años instrucciones de la DGP derivadas de estas actuaciones, más allá de las referidas a la
envolvente presupuestaria dentro del propio proceso de elaboración del presupuesto. No obstante,
la DGP señala que se mantiene un contacto permanente, mediante reuniones bilaterales con las
oficinas presupuestarias y que se realiza un seguimiento continuado de su gestión proporcionando
instrucciones durante todo el proceso de preparación y ejecución del presupuesto y añade que, si
bien no se han priorizado programas para su especial seguimiento desde 2011, ello no ha sido
óbice para que se realice un rutinario análisis y control de los objetivos presentados en las
memorias de programas. No obstante lo anterior, no existe constancia documental de estas
actuaciones.
Por todo ello, no es posible determinar si, conforme establece el art. 31 de la LGP, las asignaciones
presupuestarias a los centros gestores de gasto se efectúan tomando en cuenta, entre otras
circunstancias, el nivel de cumplimiento de los objetivos en ejercicios anteriores.
III.4. CONCLUSIONES RELATIVAS AL ANÁLISIS DEL CUMPLIMIENTO DE LAS
OBLIGACIONES ESTABLECIDAS POR LA LEY 3/2007, EN MATERIA DE IGUALDAD
EFECTIVA DE MUJERES Y HOMBRES (EPÍGRAFE II.3.)
15. La Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos elaboró en 2017 el Informe de Impacto de
Género que, en cumplimiento del art. 6, apartado 8 de la HFP/114/2017, de 13 de febrero, por la
que se dictan las normas para la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado para 2017,
debe acompañar al anteproyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado y en el que se
analiza el impacto de género de los programas de gasto.
16. En alrededor de un tercio de los programas presupuestarios examinados no se realiza el
análisis del impacto por razón de género, al efectuarse solo sobre los que se ha considerado que
tienen vinculación con los objetivos de igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres, no
para el conjunto de programas presupuestarios.
Sistema de seguimiento de programas en el Área de la Administración Económica del Estado, Ejercicio 2017 37
III.5. CONCLUSIONES RELATIVAS AL ANÁLISIS DEL CUMPLIMIENTO DE LAS
OBLIGACIONES ESTABLECIDAS POR LA LEY 19/2013, EN MATERIA DE TRANSPARENCIA,
ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Y BUEN GOBIERNO (EPÍGRAFE II.4.)
17. Aunque no todos los órganos gestores analizados publican de forma individual sus
presupuestos e información actualizada sobre su estado de ejecución, esta información está
disponible en relación con los órganos de la Administración General del Estado en el Portal de la
Intervención General de la Administración del Estado y en el Portal de Transparencia de la
Administración General del Estado.
18. En el caso de las entidades integrantes de la Administración Institucional la información se
presenta también en estos portales pero de manera agregada por entidades. Esta información se
considera insuficiente, debiendo ser las propias entidades las que publiquen en sus páginas web la
información presupuestaria con el detalle necesario, en cumplimiento del art. 8 de la LTAIBG.
RECOMENDACIONES IV.
IV.1. RECOMENDACIÓN DIRIGIDA AL GOBIERNO EN MATERIA DE TRANSPARENCIA,
ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Y BUEN GOBIERNO
Se considera conveniente que los ministerios y aquellos órganos de la Administración General del
Estado con página web independiente establezcan una pestaña relativa a transparencia en la que,
entre otros, contenga un apartado referido a la información presupuestaria que o bien recoja la
información de esta naturaleza o incluya un enlace con el Portal de la IGAE o con el de
Transparencia de la Administración General del Estado en el que se encuentra esta información.
IV.2. RECOMENDACIONES DIRIGIDAS AL MINISTERIO DE HACIENDA RELATIVAS AL
SISTEMA DE SEGUIMIENTO DE PROGRAMAS
Se considera conveniente que el ministerio promueva los cambios normativos y adopte las medidas
necesarias para cohonestar el necesario seguimiento del cumplimiento de los objetivos de la
programación presupuestaria y su consideración en las asignaciones presupuestarias a los centros
gestores de gasto con las necesidades demandadas por el propio procedimiento de elaboración del
presupuesto En concreto, algunos de los aspectos que se deberían abordar en ese proceso van
dirigidos a corregir las deficiencias puestas de manifiesto en la fiscalización, de forma que:
- Se recoja que todos los programas han de ser objeto de seguimiento, si bien se puede
establecer un procedimiento diferente en función de su carácter instrumental o finalista. Así los
programas de carácter finalista deberían ser objeto de un seguimiento especial, mientras que
para los de carácter instrumental bastaría un seguimiento simplificado.
- Se analice la posibilidad de revisar la configuración y el número de los programas
presupuestarios de forma que se facilite su seguimiento.
- Se establezca y normalice el contenido mínimo de las memorias presupuestarias que han de
acompañar a las propuestas de presupuesto, a fin de que sirvan como un instrumento útil y
eficaz para proporcionar a los distintos usuarios de la información presupuestaria un mejor
entendimiento de los distintos programas a los que se destinan los fondos públicos, los objetivos
que se persiguen y el grado de consecución.
- Se promueva, mediante la elaboración de instrucciones dirigidas a los gestores de programas
presupuestarios, una revisión de los objetivos de los programas presupuestarios, así como de
sus indicadores, de manera que se definan de tal forma que permitan evaluar efectivamente el
grado de consecución de los objetivos.
38 Tribunal de Cuentas
- Se establezcan con claridad las competencias de los distintos participantes en el sistema de
seguimiento de programas: gestores de los programas, oficinas presupuestarias, DGP,
Comisiones de Análisis de Programas e IGAE y, en especial, se recojan las actuaciones de
supervisión relativas a la elaboración y seguimiento de los programas presupuestarios y se
determine la forma en que se han de documentar.
- Se modifique la normativa contable de manera que se incorpore en la memoria de las cuentas
anuales un análisis de las causas de las desviaciones en la realización de objetivos e
indicadores y, en su caso, las medidas correctoras que se prevén adoptar para su corrección.
- Se revise la normativa sobre documentación y tramitación de expedientes de modificaciones
presupuestarias, de manera que, entre la documentación e información que debe acompañar al
expediente, se incluya un estado explicativo de su motivación e incidencia respecto a la
consecución de objetivos y a la cuantificación de los indicadores, así como su influencia en el
coste por indicador.
- Se adopten las medidas necesarias para que el Sistema de Información Contable (SIC3) facilite
de forma automática la información a incluir en el “balance e informe de gestión” que figura en el
correspondiente apartado de la memoria de las cuentas anuales.
- Se intensifiquen el control financiero y las auditorías sobre el seguimiento de programas
presupuestarios por parte de la IGAE.
- Se facilite a los gestores de programas presupuestarios los medios necesarios para la
implantación de sistemas de control de gestión y de contabilidad analítica que permitan
cuantificar los costes de las distintas actividades desarrolladas y valorar los indicadores y, a
partir del análisis de las desviaciones, suministrar información para la toma de decisiones.
Madrid, 20 de diciembre de 2018
LA PRESIDENTA
Mª José de la Fuente y de la Calle
ANEXOS
RELACIÓN DE ANEXOS
ANEXO 1. RELACIÓN ÓRGANOS GESTORES INCLUÍDOS EN EL ÁMBITO SUBJETIVO DE LA
FISCALIZACIÓN
Anexo 1
RELACIÓN ÓRGANOS GESTORES INCLUIDOS EN EL ÁMBITO SUBJETIVO LA
FISCALIZACIÓN
SECCION 15 MINISTERIO DE HACIENDA Y FUNCIÓN PÚBLICA
15.01
Ministerio, Subsecretaría y Servicios Generales
15.02
Secretaría General Técnica
15.03
Dirección General de Presupuestos
15.04
Dirección General de Patrimonio del Estado
15.05
Secretaría de Estado de Hacienda
15.06
Dirección General de Racionalización y Centralización de la Contratación
15.07
Dirección General de Tributos
15.08
Dirección General del Catastro
15.09
Tribunal Económico - Administrativo Central
15.10
Dirección General de Ordenación del Juego
15.12
Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos
15.13
Dirección General Costes de Personal y Pensiones Publicas
15.14
Dirección General de Fondos Comunitarios
15.22
Secretaría General de Financiación Autonómica
15.26
Secretaría de Estado de Función Pública
15.29
Secretaría General de Administración Digital
15.101
Instituto de Estudios Fiscales
15.102
Instituto Nacional de Administración Pública
15.104
Comisionado para el Mercado de Tabacos
15.107
Parque Móvil del Estado
SECCION 17 MINISTERIO DE FOMENTO
17.01
Ministerio, Subsecretaría y Servicios Generales
17.02
Dirección General de Programación Económica y Presupuestos
17.03
Secretaría General Técnica
17.09
Dirección General de Arquitectura, Vivienda y Suelo
17.18
Dirección General del Instituto Geográfico Nacional
17.20
Secretaría General de Infraestructuras, Transporte y Vivienda
17.32
Dirección General de Marina Mercante
17.34
Dirección General de Aviación Civil
17.38
Dirección General de Carreteras
17.39
Dirección General de Transporte Terrestre
17.101
Centro de Estudios y Experimentación de Obras Públicas
17.102
Centro Nacional de Información Geográfica
17.401
Agencia Estatal de Seguridad Aérea
17.402
Agencia Estatal de Seguridad Ferroviaria
SECCION 19 MINISTERIO DE EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL
19.01
Ministerio y Subsecretaria
19.02
Secretaría de Estado de la Seguridad Social
19.03
Secretaría de Estado de Empleo
19.07
Secretaría General de Inmigración y Emigración
19.104 Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo
SECCION 20 MINISTERIO DE ENERGIA, TURISMO Y AGENDA DIGITAL
20.01
Ministerio, Subsecretaría y Servicios Generales
20.02
Secretaría General Técnica
20.04
Secretaría de Estado de Turismo
20.12
Secretaría de Estado para la Sociedad de la Información y la Agenda Digital
20.18
Secretaría de Estado de Energía
20.19
Dirección General de Política Energética y Minas
20.101
Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo
de las Comarcas Mineras
20.102
Oficina Española de Patentes y Marcas
20.104
Instituto de Turismo de España
SECCION 23 MINISTERIO DE AGRICULTURA Y PESCA, ALIMENTACIÓN Y MEDIO AMBIENTE
23.01
Ministerio, Subsecretaría y Servicios Generales
23.02
Secretaría General Técnica
23.04
Secretaría de Estado de Medio Ambiente
23.05
Dirección General del Agua
23.06
Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar
23.08
Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental y Medio Natural
23.10
Oficina Española del Cambio Climático
23.11
Secretaría General de Agricultura y Alimentación
23.12
Dirección General de Producciones y Mercados Agrarios
23.13
Dirección General de Servicios
23.14
Dirección General de la Industria Alimentaria
23.15
Secretaría General de Pesca
23.16
Dirección General de Ordenación Pesquera
23.17
Dirección General de Recursos Pesqueros y Acuicultura
23.18
Dirección General de Desarrollo Rural y Política Forestal
23.19
Dirección General de Sanidad de la Producción Agraria
23.101
Parques Nacionales
23.102
Confederación Hidrográfica del Cantábrico
23.103
Confederación Hidrográfica del Duero
23.104
Confederación Hidrográfica del Ebro
23.105
Confederación Hidrográfica del Guadalquivir
23.106
Confederación Hidrográfica del Guadiana
23.107
Confederación Hidrográfica del Júcar
23.108
Confederación Hidrográfica del Miño-Sil
23.109
Confederación Hidrográfica del Segura
23.110
Confederación Hidrográfica del Tajo
23.111
Mancomunidad de los Canales del Taibilla
23.112
Agencia de Información y Control Alimentarios
23.113
Entidad Estatal de Seguros Agrarios
23.114
Fondo Español de Garantía Agraria
23.401
Agencia Estatal de Meteorología
SECCION 26 MINISTERIO DE SANIDAD, SERVICIOS SOCIALES E IGUALDAD
26.01
Ministerio y Subsecretaría
26.02
Secretaría General Técnica
26.07
Dirección General de Salud Pública, Calidad e Innovación
26.09 Dirección General de Cartera Básica de Servicios del Sistema Nacional de Salud
y Farmacia
26.12
Dirección General de Ordenación Profesional
26.15
Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad
26.16
Dirección General de Servicios para la Familia y la Infancia
26.17
Dirección General de Políticas de Apoyo a la Discapacidad
26.18
Delegación del Gobierno para ll Plan Nacional sobre Drogas
26.22
Delegación del Gobierno para la Violencia de Género
26.101
Instituto de la Juventud
26.105
Organización Nacional de Trasplantes
26.106
Real Patronato sobre Discapacidad
26.107
Instituto de la Mujer y para la Igualdad de Oportunidades
26.108
Consejo de la Juventud de España
26.109
Agencia Española de consumo, Seguridad Alimentaria y Nutrición
26.401 Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios
SECCION 27 MINISTERIO DE ECONOMÍA, INDUSTRIA Y COMPETITIVIDAD
27.01 Ministerio, Subsecretaría y Servicios Generales
27.02 Secretaría General Técnica
27.03 Secretaría de Estado de Economía y Apoyo a la Empresa
27.04 Secretaría General del Tesoro y Política Financiera
27.05 Dirección General de Política Económica
27.06 Dirección General de Análisis Macroeconómico y Economía Internacional
27.07 Dirección General de Seguros y Fondos de pensiones
27.08 Secretaría de Estado de Comercio
27.09 Dirección General de Comercio Internacional e Inversiones
27.10 Dirección General de Comercio Interior
27.11 Secretaría de Estado de Investigación, Desarrollo e Innovación
27.12 Secretaría General de Ciencia e Innovación
27.14 Dirección General de Política de Investigación, Desarrollo e Innovación
27.15 Secretaría General de Industria y de la Pequeña y Mediana Empresa
27.16 Dirección General de Industria y de la Pequeña y Mediana Empresa
27.101
Instituto Nacional de Estadística
27.102
Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas
27.103
Centro de Investigaciones Energéticas, Medioambientales y Tecnológicas
27.104
Instituto Nacional de Investigación y Tecnología Agraria y Alimentaria
27.105
Instituto Español de Oceanografía
27.106
Instituto Geológico y Minero de España
27.107
Instituto de Salud Carlos III
27.109
Centro Español de Metrología
27.401
Instituto Nacional de Estadística
ALEGACIONES FORMULADAS
RELACIÓN DE ALEGACIONES
1. ALEGACIONES REMITIDAS POR EL SUBSECRETARIO DEL MINISTERIO DE
HACIENDA
2. ALEGACIONES REMITIDAS POR EL SUBSECRETARIO DEL MINISTERIO DE
FOMENTO
3. ALEGACIONES REMITIDAS POR LA MINISTRA DE TRABAJO, MIGRACIONES
Y SEGURIDAD SOCIAL
4. ALEGACIONES REMITIDAS POR EL SUBSECRETARIO DEL MINISTERIO DE
CIENCIA, INNOVACIÓN Y UNIVERSIDADES
ALEGACIONES REMITIDAS POR EL SUBSECRETARIO DEL MINISTERIO DE
HACIENDA
ALEGACIONES REMITIDAS POR EL SUBSECRETARIO DEL MINISTERIO DE
FOMENTO
ALEGACIONES REMITIDAS POR LA MINISTRA DE TRABAJO, MIGRACIONES Y
SEGURIDAD SOCIAL
ALEGACIONES REMITIDAS POR EL SUBSECRETARIO DEL MINISTERIO DE
CIENCIA, INNOVACIÓN Y UNIVERSIDADES
