INFORME nº 1337 de 2019 de Tribunal de Cuentas, 30-09-2019
| Fecha | 30 Septiembre 2019 |
| Emisor | Tribunal de Cuentas |
TRIBUNAL DE CUENTAS
Nº 1.337
INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LA CONTRATACIÓN
CELEBRADA POR FRATERNIDAD-MUPRESPA, MUTUA
COLABORADORA CON LA SEGURIDAD SOCIAL NÚMERO 275,
EJERCICIO 2017
El Pleno del Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de su función fiscalizadora establecida en los
artículos 2.a), 9 y 21.3.a) de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas, y a
tenor de lo previsto en los artículos 12 y 14 de la misma disposición y concordantes de la Ley
7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, ha aprobado, en su sesión de 30
de septiembre de 2019, el Informe de Fiscalización de la contratación celebrada por
FRATERNIDAD-MUPRESPA, Mutua Colaboradora con la Seguridad Social número 275,
ejercicio 2017 y ha acordado su elevación a las Cortes Generales y al Gobierno, según lo
prevenido en el artículo 28 de la Ley de Funcionamiento.
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN ......................................................................................................................... 9 I.
I.1. INICIATIVA DEL PROCEDIMIENTO FISCALIZADOR ............................................................. 9
I.2. ÁMBITOS SUBJETIVO, OBJETIVO Y TEMPORAL DE LA FISCALIZACIÓN ........................ 9
I.3. OBJETIVOS DE LA FISCALIZACIÓN ................................................................................... 10
I.4. CUMPLIMIENTO DE LA OBLIGACIÓN LEGAL DE REMISIÓN DE DOCUMENTACIÓN
AL TRIBUNAL DE CUENTAS ...................................................................................................... 11
I.4.1. RELACIONES DE CONTRATOS ........................................................................................ 11
I.4.2. EXTRACTOS DE EXPEDIENTES DE CONTRATACIÓN .................................................... 11
I.5. TRÁMITE DE ALEGACIONES ............................................................................................... 11
I.6. NATURALEZA JURÍDICA, MARCO NORMATIVO Y ÓRGANOS DE GOBIERNO Y DE
PARTICIPACIÓN DE LAS MUTUAS COLABORADORAS CON LA SEGURIDAD SOCIAL ...... 12
I.6.1. NATURALEZA JURÍDICA ................................................................................................... 12
I.6.2. MARCO NORMATIVO......................................................................................................... 13
I.6.3. ÓRGANOS DE GOBIERNO Y DE PARTICIPACIÓN DE LAS MUTUAS ............................ 14
I.7. RÉGIMEN JURÍDICO DE LA CONTRATACIÓN CELEBRADA POR FRATERNIDAD-
MUPRESPA ................................................................................................................................. 15
I.8. PRINCIPALES MAGNITUDES GENERALES DE LA CONTRATACIÓN DE
FRATERNIDAD-MUPRESPA ....................................................................................................... 17
I.9. EXPEDIENTES DE CONTRATOS FISCALIZADOS .............................................................. 20
II. RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN ................................................................................. 23
II.1. INSTRUCCIONES INTERNAS DE CONTRATACIÓN ........................................................... 23
II.2. ANÁLISIS DE LA CONTRATACIÓN CELEBRADA POR FRATERNIDAD-MUPRESPA ..... 23
II.2.1. INCIDENCIAS COMUNES A LOS DISTINTOS TIPOS DE CONTRATOS ......................... 24
II.2.2. INCIDENCIAS ESPECÍFICAS DE LOS CONTRATOS DE SERVICIOS DE ASESORÍA
JURÍDICA, REPRESENTACIÓN PROCESAL Y DEFENSA TÉCNICA ....................................... 44
II.3. CUMPLIMIENTO DE LA LEY 19/2013, DE 9 DE DICIEMBRE, DE TRANSPARENCIA,
ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Y BUEN GOBIERNO ............................................... 50
II.4. CUESTIONES RELACIONADAS CON LAS PREVISIONES CONTENIDAS EN LA LEY
ORGÁNICA 3/2007, DE 22 DE MARZO, PARA LA IGUALDAD EFECTIVA DE MUJERES Y
HOMBRES ................................................................................................................................... 50
III. CONCLUSIONES .................................................................................................................... 52
III.1. CUMPLIMIENTO DE LA OBLIGACIÓN LEGAL DE REMISIÓN DE DOCUMENTACIÓN
AL TRIBUNAL DE CUENTAS ...................................................................................................... 52
III.2. INCIDENCIAS COMUNES A LOS DISTINTOS TIPOS DE CONTRATOS ........................... 52
III.3. INCIDENCIAS ESPECÍFICAS DE LOS CONTRATOS DE SERVICIOS DE ASESORÍA
JURÍDICA, REPRESENTACIÓN PROCESAL Y DEFENSA TÉCNICA ....................................... 54
III.4. CUMPLIMIENTO DE LA LEY 19/2013, DE 9 DE DICIEMBRE, DE TRANSPARENCIA,
ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Y BUEN GOBIERNO ............................................... 55
III.5. CUESTIONES RELACIONADAS CON LAS PREVISIONES CONTENIDAS EN LA LEY
ORGÁNICA 3/2007, DE 22 DE MARZO, PARA LA IGUALDAD EFECTIVA DE MUJERES Y
HOMBRES ................................................................................................................................... 55
RELACIÓN DE ABREVIATURAS, SÍMBOLOS, SIGLAS Y ACRÓNIMOS
BOE Boletín Oficial del Estado
DOUE Diario Oficial de la Unión Europea
IIC Instrucciones Internas de Contratación
IVA Impuesto sobre el Valor Añadido
LFTCu Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas
LOTCu Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas
PCP Pliego de condiciones particulares
PPT Pliego de prescripciones técnicas
SARA Sujetos a regulación armonizada
Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre
Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre
RELACIÓN DE CUADROS
CUADRO 1 RESUMEN GENERAL DE LA CONTRATACIÓN CELEBRADA POR
FRATERNIDAD-MUPRESPA, EJERCICIO 2017. CLASIFICACIÓN EN
FUNCIÓN DE LOS TIPOS DE CONTRATOS Y PROCEDIMIENTOS DE
ADJUDICACIÓN .................................................................................................. 18
CUADRO 2 EXPEDIENTES DE CONTRATOS FISCALIZADOS FORMALIZADOS EN
EL EJERCICIO 2017, CLASIFICACIÓN EN FUNCIÓN DEL TIPO DE
CONTRATO Y PROCEDIMIENTO DE ADJUDICACIÓN ..................................... 22
CUADRO 3 FÓRMULA DE VALORACIÓN DEL CRITERIO PRECIO ..................................... 40
CUADRO 4 SUPUESTO DE VALORACIÓN DE OFERTAS ECONÓMICAS ........................... 41
CUADRO 5 VALORACIÓN DE OFERTAS ECONÓMICAS ..................................................... 48
RELACIÓN DE GRÁFICOS
GRÁFICO Nº 1 DISTRIBUCIÓN DEL IMPORTE DE LA CONTRATACIÓN,
CLASIFICACIÓN POR TIPOS DE CONTRATOS EJERCICIO 2017 ............ 19
GRÁFICO Nº 2 DISTRIBUCIÓN DEL IMPORTE DE LA CONTRATACIÓN,
CLASIFICACIÓN POR PROCEDIMIENTOS DE ADJUDICACIÓN
EJERCICIO 2017 ......................................................................................... 20
Contratación Fraternidad-MUPRESPA, 2017 9
INTRODUCCIÓN I.
I.1. INICIATIVA DEL PROCEDIMIENTO FISCALIZADOR
La “Fiscalización de la contratación celebrada por FRATERNIDAD-MUPRESPA, Mutua
Colaboradora con la Seguridad Social número 275, ejercicio 2017”, se ha realizado a iniciativa
del propio Tribunal de Cuentas en el ejercicio de la función fiscalizadora que le atribuyen la Ley
Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas (LOTCu), y la Ley 7/1988, de 5 de abril,
de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas (LFTCu), y figura en el Programa de Fiscalizaciones
del Tribunal de Cuentas para el año 2017, aprobado por su Pleno en sesión de 22 de diciembre de
2016.
Con posterioridad, y dado que el Programa de Fiscalizaciones del Tribunal de Cuentas para el año
2017 preveía la aprobación del Informe por el Pleno en 2018, esta actuación fiscalizadora se
incorporó al Programa de Fiscalizaciones del Tribunal de Cuentas para el año 2018, aprobado por
el Pleno en sesión de 21 de diciembre de 2017, y asimismo el Pleno, en sesión de 31 de mayo de
2018, acordó la iniciación de este procedimiento fiscalizador.
Las Directrices Técnicas de esta fiscalización fueron aprobadas por el Pleno del Tribunal de
Cuentas en sesión de 28 de junio de 2018.
La fiscalización de los contratos celebrados por las entidades del sector público es una de las
competencias del Tribunal de Cuentas y está prevista, de forma expresa, tanto en el artículo 11 de
la LOTCu, como en los artículos 39 y 40 de la LFTCu, constituyendo uno de los objetivos
preferentes en su actividad fiscalizadora, teniendo en cuenta que la contratación es una de las
principales áreas de gestión de la actividad económico-financiera del Sector Público.
La presente fiscalización se incluye dentro de los objetivos específicos 1.2 (Fomentar buenas
prácticas de organización, gestión y control de las entidades públicas), 1.3 (Identificar y fiscalizar
las principales áreas de riesgo, con especial hincapié en las prácticas que puedan propiciar el
fraude y la corrupción) y 1.4 (Incrementar las fiscalizaciones operativas), todos ellos incardinados
en el objetivo estratégico 1 (Contribuir al buen gobierno y a la mejora de la actividad económico-
financiera del sector público) del Plan Estratégico 2018-2021, aprobado por el Pleno del Tribunal de
Cuentas en su sesión de 25 de abril de 2018, mediante la fiscalización de la contratación de las
Mutuas Colaboradoras con la Seguridad Social más representativas, comenzando por las de mayor
significación económica, y continuando con las actuaciones ya realizadas en relación con FREMAP
y ASEPEYO (informes aprobados por el Pleno, respectivamente, en sus sesiones de 27 de julio de
2017 y 22 de marzo de 2018).
I.2. ÁMBITOS SUBJETIVO, OBJETIVO Y TEMPORAL DE LA FISCALIZACIÓN
El ámbito subjetivo de la fiscalización lo ha constituido FRATERNIDAD-MUPRESPA, Mutua
Colaboradora con la Seguridad Social número 275.
El ámbito objetivo ha comprendido los contratos formalizados en el ejercicio 2017 y ha abarcado
todas sus fases e incidencias (preparación, adjudicación y formalización, ejecución, modificación,
prórroga y extinción).
En relación con el ámbito temporal, la fiscalización se ha extendido a los contratos formalizados por
FRATERNIDAD-MUPRESPA durante el ejercicio 2017.
10 Tribunal de Cuentas
Se ha realizado una fiscalización de cumplimiento y operativa, por lo que el objetivo genérico de la
misma ha consistido en el análisis de los contratos celebrados por FRATERNIDAD-MUPRESPA
para verificar si el procedimiento se ha adecuado a lo previsto en las disposiciones legales y
reglamentarias aplicables durante el ejercicio 2017, así como a lo contemplado en las propias
Instrucciones Internas de Contratación de la Mutua (IIC), y si la gestión contractual se ha adecuado
a los principios de eficiencia y economía, exigibles en la gestión del gasto público.
I.3. OBJETIVOS DE LA FISCALIZACIÓN
De acuerdo con las Directrices Técnicas de la fiscalización, los objetivos de ésta han sido los
siguientes:
1. Analizar las actuaciones preparatorias de los contratos, en particular la justificación de la
necesidad de contratar, la determinación de su objeto y el precio.
2. Analizar si el contenido de los pliegos de cláusulas administrativas particulares y de los de
prescripciones técnicas particulares -o documentación equivalente- se ajusta a lo dispuesto en
la normativa legal y reglamentaria aplicable en cada caso (Texto Refundido de la Ley de
Contratos del Sector Público, Reglamento General de la Ley de Contratos de las
Administraciones Públicas e IIC de FRATERNIDAD-MUPRESPA, fundamentalmente).
3. Analizar los procedimientos de adjudicación utilizados y su justificación en cada contrato, en
especial en los supuestos de adjudicaciones realizadas mediante procedimientos restrictivos
de la publicidad y de la concurrencia.
4. Comprobar si por el órgano de contratación se han analizado los requisitos de capacidad y
solvencia de las empresas exigibles para contratar.
5. Analizar la justificación de la valoración de las ofertas presentadas y de las propuestas de
adjudicación realizadas, para verificar que se ajustan a los pliegos y a los principios generales
de la contratación pública.
6. Analizar las modificaciones contractuales, las prórrogas y, en su caso, las suspensiones
temporales de la ejecución de los contratos, así como su justificación.
7. Analizar la ejecución y el cumplimiento de los contratos, atendiendo, en su caso, a su
recepción o certificación, facturación y pago.
En la fiscalización se ha analizado, además, el cumplimiento de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre,
de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, en todos los aspectos
relacionados con los objetivos de la presente fiscalización. Asimismo, en las actuaciones dirigidas
al cumplimiento de dichos objetivos se han abordado las previsiones contenidas, en el ámbito de la
contratación, en la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y
hombres.
La presente fiscalización se ha realizado de acuerdo con las Normas de Fiscalización del Tribunal
de Cuentas, aprobadas por su Pleno en sesión de 23 de diciembre de 2013, y con las Directrices
Técnicas de la misma.
En el desarrollo de las actuaciones fiscalizadoras no han existido limitaciones que hayan impedido
el cumplimiento de los objetivos previstos, habiendo prestado su colaboración la entidad
fiscalizada.
Contratación Fraternidad-MUPRESPA, 2017 11
I.4. CUMPLIMIENTO DE LA OBLIGACIÓN LEGAL DE REMISIÓN DE DOCUMENTACIÓN AL
TRIBUNAL DE CUENTAS
I.4.1. Relaciones de contratos
La Mutua FRATERNIDAD-MUPRESPA remitió a este Tribunal la relación comprensiva de la
contratación celebrada en el ejercicio 2017, cumpliendo lo dispuesto en la “Instrucción General
relativa a la remisión telemática al Tribunal de Cuentas de los extractos de los expedientes de
contratación y de las relaciones de contratos, convenios y encomiendas de gestión celebrados por
las entidades del Sector Público Estatal y Autonómico”1, aprobada por su Pleno en sesión de 28 de
noviembre de 2013 y modificada parcialmente por dicho Pleno el 22 de diciembre de 2015 y el 30
de mayo de 2017.
I.4.2. Extractos de expedientes de contratación
Asimismo, FRATERNIDAD-MUPRESPA ha cumplido con la obligación de remitir “…dentro de los
tres meses siguientes a la formalización…”, la totalidad de los extractos de los expedientes de los
contratos que hubiese celebrado durante el ejercicio 2017 y que superasen los importes
establecidos en la mencionada Instrucción General.
Por otra parte, se ha comprobado que los extractos de los expedientes remitidos telemáticamente a
través de la plataforma de rendición telemática del Tribunal de Cuentas contienen los documentos
obligatorios relacionados en el Anexo de la citada Instrucción General.
I.5. TRÁMITE DE ALEGACIONES
En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 44.1 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de
Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, el Anteproyecto de Informe de esta fiscalización fue
remitido al actual Presidente de la Mutua, el cual también ha ostentado dicho cargo durante el
ejercicio fiscalizado, con objeto de que formulase las alegaciones y justificaciones que estimase
oportuno.
Asimismo, dicho Anteproyecto de Informe fue remitido a la Ministra de Trabajo, Migraciones y
Seguridad Social y al Secretario de Estado de la Seguridad Social, en su condición de órganos
superiores del Ministerio, así como a quienes ostentaron dichos cargos, durante parte del período
fiscalizado.
El Director Gerente, en representación de la Mutua, formuló alegaciones dentro del plazo
concedido.
A la vista de las citadas alegaciones, se han efectuado, cuando ha procedido, las oportunas
modificaciones en el texto del Informe. En relación con algunas alegaciones que manifiestan su
disconformidad con el contenido del mismo, el resultado definitivo de la fiscalización es el que
1 Por Resolución de 20 de julio de 2018, de la Presidencia del Tribunal de Cuentas, se publica el Acuerdo del Pleno de 28
de junio de 2018, por el que se aprueba la sustitución de la Instrucción general relativa a la remisión telemática al Tribunal
de Cuentas de los extractos de los expedientes de contratación y de las relaciones de contratos, convenios y
encomiendas de gestión celebrados por las entidades del Sector Público Estatal y Autonómico, aprobada por Acuerdo del
Pleno de 28 de noviembre de 2013.
12 Tribunal de Cuentas
figura en los siguientes apartados, con independencia de las matizaciones o aclaraciones que se
exponen en algunos casos.
Por último, debe indicarse que no han sido objeto de tratamiento específico aquellas alegaciones
que constituyen meras explicaciones y que, por tanto, no implican una disconformidad del alegante
con el contenido del Informe.
I.6. NATURALEZA JURÍDICA, MARCO NORMATIVO Y ÓRGANOS DE GOBIERNO Y DE
PARTICIPACIÓN DE LAS MUTUAS COLABORADORAS CON LA SEGURIDAD SOCIAL
I.6.1. Naturaleza jurídica
El artículo 80 del Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto
con la Seguridad Social como asociaciones privadas de empresarios constituidas mediante
autorización del Ministerio de Empleo y Seguridad Social2 e inscripción en el registro especial
dependiente de este, que tienen por finalidad colaborar en la gestión de la Seguridad Social bajo la
dirección y tutela del mismo, sin ánimo de lucro y asumiendo sus asociados responsabilidad
mancomunada en los supuestos y con el alcance establecidos en dicha ley. Una vez constituidas,
adquieren personalidad jurídica y capacidad de obrar para el cumplimiento de sus fines.
Las Mutuas tienen por objeto el desarrollo, mediante la colaboración con el Ministerio de Empleo y
Seguridad Social, de las siguientes actividades de la Seguridad Social:
1. La gestión de las prestaciones económicas y de la asistencia sanitaria, incluida la
rehabilitación, comprendidas en la protección de las contingencias de accidentes de trabajo y
enfermedades profesionales de la Seguridad Social, así como de las actividades de prevención
de las mismas contingencias que dispensa la acción protectora.
2. La gestión de la prestación económica por incapacidad temporal derivada de contingencias
comunes.
3. La gestión de las prestaciones por riesgo durante el embarazo y durante la lactancia natural.
4. La gestión de las prestaciones económicas por cese en la actividad de los trabajadores por
5. La gestión de la prestación por cuidado de menores afectados por cáncer u otra enfermedad
grave.
6. Las demás actividades de la Seguridad Social que les sean atribuidas legalmente.
la Seguridad Social, el cumplimiento de los siguientes requisitos:
a) Que concurran un mínimo de cincuenta empresarios, quienes a su vez cuenten con un mínimo
de treinta mil trabajadores y un volumen de cotización por contingencias profesionales no
inferior a veinte millones de euros.
2 Por Real Decreto 355/2018, de 6 de junio, por el que se reestructuran los departamentos ministeriales, se suprime dicho
Ministerio y se crea el Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social.
Contratación Fraternidad-MUPRESPA, 2017 13
b) Que limiten su actividad al ejercicio de las funciones establecidas en el artículo 80 del
c) Que presten fianza, en la cuantía que establezcan las disposiciones de aplicación y desarrollo
d) Que exista autorización del Departamento Ministerial, previa aprobación de los estatutos de la
Mutua, e inscripción en el registro administrativo dependiente del mismo.
El Ministerio de Empleo y Seguridad Social, una vez comprobada la concurrencia de los requisitos
establecidos en los números 1, 2 y 3 anteriores, y que los estatutos se ajustan al ordenamiento
jurídico, autorizará la constitución de la Mutua y ordenará su inscripción en el Registro de Mutuas
Colaboradoras con la Seguridad Social dependiente del mismo. La orden de autorización se
publicará en el Boletín Oficial del Estado (BOE), en la que asimismo se consignará su número de
registro, adquiriendo desde entonces personalidad jurídica.
I.6.2. Marco normativo
La normativa de aplicación a la contratación celebrada por FRATERNIDAD-MUPRESPA durante el
ejercicio 2017 se contiene, con carácter general, en las siguientes disposiciones:
- Texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado mediante Real Decreto
Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre3.
- Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado
mediante Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre modificado parcialmente por el Real
Decreto 773/2015, de 28 de agosto.
- Real Decreto 817/2009, de 8 de mayo, por el que se desarrolla parcialmente la Ley 30/2007,
de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público.
- Resolución de 14 de enero de 2016, de la Secretaría de Estado de la Seguridad Social, por la
que se aprueban el Pliego general para la contratación y las Instrucciones generales de
aplicación en relación con los procedimientos de contratación de las Mutuas Colaboradoras
con la Seguridad Social.
- Resolución de 19 de diciembre de 2016, de la Dirección General del Patrimonio del Estado, por
la que se publica el Acuerdo del Consejo de Ministros de 16 de diciembre de 2016, por el que
se instruye a las entidades del sector público estatal para dar publicidad a determinados
contratos no sujetos a regulación armonizada.
- Instrucciones Internas de Contratación de FRATERNIDAD-MUPRESPA.
- Texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado mediante Real Decreto
Legislativo 8/2015, de 30 de octubre.
3 La Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico
español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 entró
en vigor el 9 de marzo de 2018 y derogó el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público.
14 Tribunal de Cuentas
- Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen
gobierno.
- Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres.
- Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas.
- Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas.
I.6.3. Órganos de gobierno y de participación de las Mutuas
En virtud de lo dispuesto en el artículo 85 y siguientes del TRLGSS, los órganos de gobierno y de
participación de las Mutuas son los siguientes:
a) La Junta General: es el órgano de gobierno superior de la Mutua y estará integrada por todos
los empresarios asociados, por una representación de los trabajadores por cuenta propia
adheridos en los términos que reglamentariamente se establezcan, y por un representante de
los trabajadores dependientes de la Mutua. Se reunirá con carácter ordinario una vez al año
para aprobar el anteproyecto de presupuestos y las cuentas anuales y, con carácter
extraordinario, cuando sea convocada por la Junta Directiva cumplidos los requisitos que
reglamentariamente se establezcan para su convocatoria y celebración.
Es competencia de la Junta General, en todo caso, la designación y renovación de los
miembros de la Junta Directiva.
b) La Junta Directiva: a la que corresponde el gobierno directo de la Mutua, estará compuesta
por entre diez y veinte empresarios asociados, de los cuales el treinta por ciento corresponderá
a aquellas empresas que cuenten con mayor número de trabajadores, un trabajador por cuenta
propia adherido y el representante de los trabajadores dependientes de la Mutua.
El nombramiento como miembro de la Junta Directiva estará supeditado a la confirmación del
Ministerio de Empleo y Seguridad Social, a excepción del representante de los trabajadores, y
entre sus miembros se designará al Presidente de la misma, que será el Presidente de la
entidad.
La Junta Directiva tiene la competencia para convocar la Junta General, ejecutar los acuerdos
adoptados por la misma, formular los anteproyectos de presupuestos y de las cuentas anuales,
entre otras funciones. Reglamentariamente se regulará el régimen de funcionamiento de la
Junta Directiva y de exigencia de responsabilidad.
Corresponde al Presidente de la Junta Directiva la representación de la Mutua, la convocatoria
de las reuniones a la misma y moderar sus deliberaciones.
c) El Director Gerente: es el órgano que ejerce la dirección ejecutiva de la Mutua y a quien
corresponde desarrollar sus objetivos generales y la dirección ordinaria de la entidad. Deberá
mantener informado al Presidente de la gestión de la Mutua.
El Director Gerente será nombrado por la Junta Directiva y estará vinculado mediante un
contrato de alta dirección regulado por el Real Decreto 1382/1985, de 1 de agosto, estando
supeditada la eficacia del nombramiento y la del contrato de trabajo a la confirmación del
Ministerio de Empleo y Seguridad Social.
Contratación Fraternidad-MUPRESPA, 2017 15
d) La Comisión de Control y Seguimiento: es el órgano de participación de los agentes
sociales. Debe conocer e informar de la gestión que realiza la entidad, proponer medidas de
mejora en el marco de los principios y objetivos de la Seguridad Social, informar el
anteproyecto de presupuestos y las cuentas anuales y conocer los criterios que mantiene y
aplica la Mutua en el desarrollo de su objeto social.
e) La Comisión de Prestaciones Especiales: es el órgano competente para la concesión de los
beneficios derivados de la Reserva de Asistencia Social que tenga establecidos la Mutua a
favor de los trabajadores protegidos o adheridos y sus derechohabientes que hayan sufrido un
accidente de trabajo o una enfermedad profesional y se encuentren en especial estado o
situación de necesidad.
I.7. RÉGIMEN JURÍDICO DE LA CONTRATACIÓN CELEBRADA POR FRATERNIDAD-
MUPRESPA
El artículo 2 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (TRLCSP), aprobado
mediante Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, señala que son contratos del sector
público y, en consecuencia, están sometidos al citado texto refundido en la forma y términos
previstos en el mismo, los contratos onerosos, cualquiera que sea su naturaleza jurídica, que
celebren los entes, organismos y entidades enumerados en su artículo 3, que incluye en su ámbito
subjetivo de aplicación a las Mutuas Colaboradoras con la Seguridad Social, que deberán ajustar
su actividad contractual a las disposiciones de aplicación a los poderes adjudicadores que no
desarrollo.
Los contratos celebrados por las entidades y organismos del sector público que no reúnan la
condición de Administración Pública, como es el caso de las Mutuas, tienen carácter privado
las restantes normas de derecho administrativo o, en su caso, las de derecho privado. Por lo que
se refiere a sus efectos y extinción se rigen por el derecho privado, si bien le son de aplicación las
a la preparación y adjudicación de los contratos celebrados por las Mutuas Colaboradoras con la
Seguridad Social será distinto según se trate de contratos que estén sujetos a regulación
armonizada (SARA), en función del tipo y si igualan o superan los umbrales cuantitativos
estimado”5 inferior a dichos umbrales (artículos 13 a 16 del TRLCSP6).
4 En los mismos términos se pronuncia el artículo 94 del Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se
aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, en cuya virtud “Las Mutuas colaboradoras con la
Seguridad Social ajustarán su actividad contractual a las normas de aplicación a los poderes adjudicadores que no
revisten el carácter de Administración Pública, contenidas en el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público,
aprobado por el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, y sus normas de desarrollo”.
5 Debe tenerse en cuenta que para el cálculo del “valor estimado” de los contratos se estará a lo dispuesto en el artículo
6 En la Orden HAP/2846/2015, de 29 de diciembre, se publican los límites de los distintos tipos de contratos a efectos de
la contratación del sector público a partir del 1 de enero de 2016, siendo estos mismos importes los vigentes durante el
año 2017, y siendo modificados por la Orden HFP/1298/2017, de 26 de diciembre, por la que se publican los límites de
16 Tribunal de Cuentas
1. Preparación, adjudicación y publicidad de los contratos SARA. Son contratos SARA, según
contempla la Disposición 5ª de las IIC7 de la Mutua:
a) Los contratos de obras cuyo valor estimado sea igual o superior a 5.225.000 euros.
b) Los contratos de suministro cuyo valor estimado sea igual o superior a 209.000 euros.
c) Contratos servicios, salvo aquellos servicios excluidos por el artículo 10 de la Directiva
2014/24/UE cuyo valor estimado sea igual o superior a 209.000 euros.
d) Los contratos de servicios sociales y otros servicios específicos enumerados en el Anexo
XIV de la Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero
de 2014, cuyo valor estimado sea igual o superior a 750.000 euros.
e) Contratos de gestión de servicios públicos, que cumplan con los requisitos establecidos en
el artículo 5.1 de la Directiva 2014/23/UE, cuyo valor estimado sea igual o superior a
5.225.000 euros.
El artículo 137.1 del TRLCSP, en su redacción vigente durante el ejercicio fiscalizado, prevé que la
preparación de los contratos celebrados por poderes adjudicadores que no tengan el carácter de
Administraciones Públicas, que estén sujetos a regulación armonizada o que sean contratos de
servicios comprendidos en las categorías 17 a 27 del Anexo II de cuantía igual o superior a 209.000
euros, está sujeta a las reglas establecidas en el artículo 117 del TRLCSP para la definición y
establecimiento de las prescripciones técnicas, siendo de aplicación lo dispuesto en los artículos
de ejecución del contrato, obtener información relativa a las obligaciones fiscales, de protección del
medio ambiente, condiciones laborales, y la información que deberá facilitar el órgano de
contratación a los licitadores sobre las condiciones de subrogación en los contratos de los
trabajadores.
contratos SARA celebrados por poderes adjudicadores que no tengan el carácter de
Administraciones Públicas, y por tanto por las Mutuas, está sujeta a las previsiones de los artículos
138 a 188 del mismo, con algunas adaptaciones previstas en el mencionado artículo. En concreto,
• Las establecidas sobre la intervención del comité de expertos para la valoración de criterios
subjetivos de adjudicación (artículo 150.2).
• Las referentes a criterios para apreciar el carácter anormal o desproporcionado de las
ofertas (artículo 152, apartados 1 y 2).
• Las relativas a la formalización de los contratos (artículo 156, excepto el plazo previsto en el
apartado 3 y la prohibición general de iniciar la ejecución del contrato sin su formalización
previa, que contempla su apartado 5).
los distintos tipos de contratos a efectos de la contratación del sector público a partir del 1 de enero de 2018, con
posterioridad al ejercicio fiscalizado.
7 En relac ión a la delimitación de los contratos sujetos a regulación armonizada, según se indica en el propio Preámbulo
de las IIC de la Mutua, se ha reflejado el “…efecto directo de la Directiva 2014/23/UE del Parlamento Europeo y del
Consejo, de 26 de febrero de 2014, relativa a la adjudicación de contratos de concesión y de la Directiva 2014/24/UE, del
Parlamento Europeo y del Consejo, de la misma fecha, sobre contratación pública”.
Contratación Fraternidad-MUPRESPA, 2017 17
• Las relativas al examen de las proposiciones y la propuesta de adjudicación (artículo 160).
• Los supuestos en los que es posible acudir a un procedimiento negociado para adjudicar
contratos de gestión de servicios públicos (artículo 172).
que se entiende satisfecho el principio de publicidad mediante la publicación de las licitaciones y
adjudicaciones en el Diario Oficial de la Unión Europea (DOUE) y la inserción de la correspondiente
información en la Plataforma de Contratación del Sector Público a que se refiere el artículo 334 del
2. Preparación, adjudicación y publicidad de los contratos no SARA: son contratos no SARA los
restantes contratos distintos de los anteriores cuyo “valor estimado” sea inferior a los
precitados umbrales establecidos en la Ley.
Las reglas aplicables a la preparación de los contratos no SARA cuya cuantía sea superior a
pliego en el que se establezcan las características básicas del contrato, el régimen de admisión de
variantes, las modalidades de recepción de las ofertas, los criterios de adjudicación y las garantías
que, en su caso, deberán constituir los licitadores o el adjudicatario, siendo de aplicación,
facilitar el órgano de contratación a los licitadores sobre condiciones de subrogación en los
contratos de los trabajadores.
En cuanto a la adjudicación de los contratos no SARA, el artículo 191.a) del TRLCSP señala que se
regirá, en todo caso, por los principios de publicidad, concurrencia, transparencia, confidencialidad,
igualdad y no discriminación. Además, dicho artículo establece, en su apartado b), que los órganos
competentes deben aprobar unas instrucciones, de obligado cumplimiento en el ámbito interno de
las entidades, en las que se regulen los procedimientos de contratación, de forma que quede
garantizada la efectividad de los citados principios y que el contrato se adjudique a quien presente
la oferta económicamente más ventajosa. Dichas instrucciones deben ponerse a disposición de
todos los interesados en participar en los procedimientos de adjudicación de los contratos
regulados por ellas y publicarse en el perfil de contratante de la entidad. En el ámbito del sector
público estatal, la aprobación de las citadas instrucciones requerirá el informe previo de la
Abogacía del Estado.
En relación con el cumplimiento del principio de publicidad, el artículo 191.c) del TRLCSP establece
que se entenderá cumplido dicho principio con la inserción de la información relativa a la licitación
de los contratos cuyo importe supere los 50.000 euros en el perfil de contratante de la entidad, que
debe estar integrado en la Plataforma de Contratación del Sector Público, sin perjuicio de que las
instrucciones internas de contratación puedan contemplar otros medios de difusión.
I.8. PRINCIPALES MAGNITUDES GENERALES DE LA CONTRATACIÓN DE FRATERNIDAD-
MUPRESPA
Según los datos que figuran en la relación certificada remitida a este Tribunal de Cuentas, la
actividad contractual de FRATERNIDAD-MUPRESPA durante el ejercicio 2017 se resume en el
cuadro siguiente:
18 Tribunal de Cuentas
CUADRO 1
RESUMEN GENERAL DE LA CONTRATACIÓN CELEBRADA POR FRATERNIDAD-
MUPRESPA, EJERCICIO 2017. CLASIFICACIÓN EN FUNCIÓN DE LOS TIPOS DE
CONTRATOS Y PROCEDIMIENTOS DE ADJUDICACIÓN
(Importes en euros, Impuesto sobre el Valor Añadido -IVA- excluido)
Tipo Procedimiento Nº de
contratos % Importe %
Obras Abierto pluralidad de
criterios 5 100 2.159.845,68 100
Subtotal 5 5 2.159.845,68 11
Suministro
Abierto criterio precio 5 15 609.524,78 8
Abierto pluralidad de
criterios 22 67 6.542.723,14 89
Negociado sin publicidad 5 15 145.631,18 2
Adjudicación directa 1 3 21.383,44 1
Subtotal 33 30 7.319.262,54 39
Servicios
Abierto criterio precio 6 9 365.549,56 4
Abierto pluralidad de
criterios 45 63 8.465.447,16 90
Negociado sin publicidad 13 18 327.655,33 3
Adjudicación directa 7 10 280.418,67 3
Subtotal 71 65 9.439.070,72 50
TOTAL 109 100 18.918.178,94 100
Fuente: elaboración propia a partir de los datos suministrados por la Mutua.
Nota: La denominación de los procedimientos de adjudicación es la que consta en la relación certificada remitida por la
Mutua.
Según los datos certificados remitidos por la Mutua que figuran en el cuadro 1, en el ejercicio 2017
FRATERNIDAD-MUPRESPA celebró 71 contratos de servicios (el 65 % del total de contratos
celebrados) por un importe de 9.439.070,72 euros, el 50 % del importe total contratado durante el
ejercicio 2017, de los cuales 45 (el 63 % del total de contratos de servicios celebrados) fueron
adjudicados mediante procedimiento abierto con una pluralidad de criterios de adjudicación, por un
importe global de 8.465.447,16 euros, lo que constituye el 90 % del importe de los contratos de
este tipo adjudicados en el citado ejercicio.
Asimismo, la mutua celebró un total de 33 contratos de suministro, por importe de 7.319.262,54
euros, lo que supuso el 39 % del importe total contratado en el ejercicio fiscalizado, adjudicándose
22 contratos mediante procedimiento abierto con una pluralidad de criterios de adjudicación que
representan el 89 % del importe de los contratos de este tipo. Por último, 5 contratos de suministro
y 13 de servicios fueron adjudicados mediante procedimiento negociado sin publicidad,
representando un 3 % del importe total de los contratos adjudicados, y en 7 contratos de servicios y
Contratación Fraternidad-MUPRESPA, 2017 19
en uno de suministro el procedimiento utilizado fue la adjudicación directa, suponiendo un 2 % del
importe total contratado.
Y por último, la mutua también celebró 5 contratos de obras por un importe de 2.159.845,68 euros,
el 11 % del importe total contratado durante el ejercicio 2017, habiendo sido todos ellos
adjudicados mediante procedimiento abierto con una pluralidad de criterios de adjudicación.
La distribución del importe de la contratación celebrada se refleja, en porcentajes, en el gráfico
número 1 siguiente, clasificando los contratos en función del tipo, en el que destacan los contratos
de servicios, con un 50 % del importe total adjudicado; y recogiéndose, a continuación, en el gráfico
número 2 los porcentajes en función del procedimiento de adjudicación, destacando el
procedimiento abierto con pluralidad de criterios de adjudicación, cuyo volumen (17.168.015,98
euros) supone el 91 % del importe total de los celebrados por la Mutua en el ejercicio 2017.
GRÁFICO Nº 1
11 %
39 %
50 %
DISTRIBUCIÓN DEL IMPORTE DE LA CONTRATACIÓN,
CLASIFICACIÓN POR TIPOS DE CONTRATOS
EJERCICIO 2017
Obras: 2.159.845,68 €
Suministro: 7.319.262,54 €
Servicios: 9.439.070,72 €
20 Tribunal de Cuentas
GRÁFICO Nº 2
I.9. EXPEDIENTES DE CONTRATOS FISCALIZADOS
En la selección de la muestra de los expedientes fiscalizados se han aplicado los siguientes
criterios:
1. Se han fiscalizado los veintitrés expedientes cuya remisión al Tribunal de Cuentas es
obligatoria por razón del importe y del tipo de contrato, en virtud de lo dispuesto en el artículo
Cuentas de los extractos de los expedientes de contratación y de las relaciones de contratos,
convenios y encomiendas de gestión celebrados por las entidades del Sector Público Estatal y
Autonómico”, aprobada por su Pleno en sesión de 28 de noviembre de 2013 y modificada
parcialmente por dicho Pleno el 22 de diciembre de 2015 y el 30 de mayo de 2017.
2. Además de los contratos indicados en el párrafo anterior, se ha fiscalizado una muestra de
treinta y siete expedientes, seleccionados teniendo en cuenta su objeto (obras, servicios y
suministro) y los diferentes procedimientos de adjudicación utilizados (abierto criterio precio,
abierto con pluralidad de criterios, negociado sin publicidad y adjudicación directa, según la
denominación que consta en la relación certificada de contratos remitida por la entidad). Como
criterio adicional, se ha considerado su importe individual o conjunto de modo que fuese un
porcentaje representativo del total contratado. En particular, se han fiscalizado los siguientes
expedientes, todos ellos de remisión no obligatoria:
a) Cuatro contratos de obras, adjudicados mediante procedimiento abierto con una pluralidad
de criterios de adjudicación. Asimismo, se han examinado seis de los veintidós contratos de
suministro y ocho de los cuarenta y cinco de servicios, adjudicados a través de dicho
procedimiento abierto con pluralidad de criterios, y uno de los seis contratos de servicios
adjudicados mediante procedimiento abierto (criterio precio).
91 %
5 % 2 % 2 %
DISTRIBUCIÓN DEL IMPORTE DE LA CONTRATACIÓN
CLASIFICACIÓN POR PROCEDIMIENTOS DE ADJUDICACIÓN
EJERCICIO 2017
Abierto pluralidad de criterios: 17.168.015,98 €
Abierto criterio precio: 975,074,34 €
Negociado sin publicidad: 473,286,51 €
Adjudicación directa: 301.802,11 €
Contratación Fraternidad-MUPRESPA, 2017 21
b) Cinco contratos de suministro adjudicados mediante procedimiento negociado sin
publicidad y cinco de los trece contratos de servicios celebrados por este procedimiento.
c) Siete contratos de servicios y uno de suministro adjudicados de forma directa.
Teniendo en cuenta los criterios anteriores (1 y 2) la muestra analizada representa los siguientes
porcentajes calculados sobre el importe total de la contratación celebrada por la Mutua:
a) El 100 % de los contratos de obras, todos ellos adjudicados mediante procedimiento abierto
con una pluralidad de criterios.
b) El 82 % de los contratos de suministro adjudicados mediante procedimiento abierto con una
pluralidad de criterios y el 100 % de los adjudicados mediante procedimiento negociado sin
publicidad y de forma directa.
c) El 89 % de los contratos de servicios adjudicados mediante procedimiento abierto con una
pluralidad de criterios, el 37 % de los adjudicados mediante procedimiento abierto (criterio
precio), el 42 % de los adjudicados mediante procedimiento negociado sin publicidad, y el
100 % de los adjudicados de forma directa.
De acuerdo con estos criterios, en la fiscalización se han analizado sesenta expedientes de
contratos formalizados en el ejercicio 2017 (que se relacionan en el Anexo 1), por un importe global
de 15.844.569,83 euros, lo que representa el 84 % del importe total de los contratos celebrados por
la Mutua. Los datos de los mencionados sesenta expedientes se sintetizan, en función del
procedimiento de adjudicación, en el cuadro siguiente:
22 Tribunal de Cuentas
CUADRO 2
EXPEDIENTES DE CONTRATOS FISCALIZADOS FORMALIZADOS EN EL EJERCICIO 2017,
CLASIFICACIÓN EN FUNCIÓN DEL TIPO DE CONTRATO Y PROCEDIMIENTO DE ADJUDIC ACIÓN
(Importes en euros, IVA excluido)
Tipo Procedimiento Nº de
contratos
% sobre
celebrados
Importe % sobre celebrados
Obras
Abierto
pluralidad de
criterios
5 100 2.159.845,68 100
Subtotal
5
100
2.159.845,68
100
Suministr o
Abierto
pluralidad de
criterios
10 45 5.393.689,74 82
Negociado sin
publicidad
5 100 145.631,18 100
Adjudicación
directa
1 100 21.383,44 100
Subtotal
16
48
5.560.704,36
76
Servicios
Abierto criterio
precio 1 17 134.000 37
Abierto
pluralidad de
criterios
26 58 7.571.931,16 89
Negociado sin
publicidad
5 38 137.755,25 42
Adjudicación
directa
7 100 280.333,38* 100
Subtotal
39
55
8.124.019,79
86
TOTAL
60
55
15.844.569,83
84
Fuente: elaboración propia a partir de los datos suministrados por la Mutua.
* Nota: la diferencia de 85´29 euros con respecto del importe total de los contratos de servicios adjudicados de forma directa
que consta en el cuadro 1, se debe a que el contrato nº 43 del anexo 1 se adjudica por 18.414,71 euros, figurando en la relación
certificada por un importe de 18.500.
En el cuadro 2 anterior se han mantenido las denominaciones de los procedimientos de
adjudicación que figuran en la relación certificada de contratos remitida por FRATERNIDAD-
MUPRESPA, con objeto de aplicar un criterio homogéneo que permita ofrecer información
coherente de los porcentajes de la muestra de contratos fiscalizados respecto a la totalidad de los
celebrados que constan en dicha certificación.
Contratación Fraternidad-MUPRESPA, 2017 23
II. RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN
II.1. INSTRUCCIONES INTERNAS DE CONTRATACIÓN
Con carácter previo a la exposición de los resultados obtenidos del análisis de la contratación
celebrada por FRATERNIDAD-MUPRESPA en el ejercicio 2017, se ha analizado el cumplimiento
tienen la consideración de Administración Pública la aprobación de unas IIC, de obligado
cumplimiento en su ámbito interno. En relación con lo anterior debe señalarse lo siguiente:
1. FRATERNIDAD-MUPRESPA dispone de unas IIC modificadas en virtud de lo dispuesto en la
Resolución de 14 de enero 2016, de la Secretaría de Estado de la Seguridad Social, por la que
se aprueban el Pliego general para la contratación y las Instrucciones generales de aplicación
en relación con los procedimientos de contratación de las Mutuas colaboradoras con la
Seguridad Social, e informadas favorablemente por la Dirección del Servicio Jurídico de la
Administración de la Seguridad Social el 20 de junio de 2017.
2. Las IIC de FRATERNIDAD-MUPRESPA tienen por objeto regular los procedimientos de
adjudicación de los contratos no SARA, a fin de garantizar que su contratación se ajusta a los
principios de publicidad, concurrencia, transparencia, confidencialidad, igualdad y no
discriminación, para la eficiente utilización de los fondos públicos.
3. Los procedimientos de adjudicación de los contratos no SARA previstos expresamente en las
Disposiciones 39ª, 40ª y 41ª de las citadas instrucciones, se exponen a continuación:
a) Procedimiento abierto: será el procedimiento mediante el cual “ordinariamente” se efectúe
la contratación de la Mutua, en el que todo empresario interesado podrá formular una
proposición, quedando excluida toda negociación de los términos del contrato con los
licitadores.
b) Procedimiento restringido: en el que solo podrán presentar proposiciones aquellos
empresarios que, a solicitud y en atención a su solvencia, sean seleccionados por el
órgano de contratación. Solo puede acudirse a este procedimiento en supuestos
excepcionales que deberán justificarse en la documentación preparatoria del expediente,
quedando también excluida toda negociación de los términos del contrato con los
licitadores.
c) Procedimiento negociado: regulado, según contemplan las propias IIC, de conformidad
adjudicación recaerá en el licitador justificadamente elegido por el órgano de contratación,
tras efectuar consultas con diversos candidatos y negociar las condiciones del contrato
con uno o varios de ellos”.
II.2. ANÁLISIS DE LA CONTRATACIÓN CELEBRADA POR FRATERNIDAD-MUPRESPA
En los siguientes apartados se analizan los contratos integrados en la muestra seleccionada. En
primer lugar, se exponen las principales deficiencias de carácter común a todos los tipos de
contratos analizados y, a continuación, las específicas de los contratos de servicios de asesoría
jurídica, representación procesal y defensa técnica para la Mutua.
24 Tribunal de Cuentas
II.2.1. Incidencias comunes a los distintos tipos de contratos
II.2.1.1. ACTUACIONES PREPARATORIAS DE LOS CONTRATOS
a) Justificación de la necesidad de contratar
- En los expedientes números 51 y 57 del Anexo 1, adjudicados por un importe de 348.138 euros y
28.350 euros, respectivamente, cuyo objeto es la adquisición de un “paquete de Navidad” que
contiene bebidas y productos alimenticios (número 51), así como la adquisición de “…pulseras de
actividad serigrafiada, Cables de carga con conexión USB y Estuches serigrafiados…” (número 57),
no se justifica la necesidad de contratar con cargo al patrimonio de la Seguridad Social,
incumpliendo lo dispuesto en el artículo 22 del TRLCSP y la Disposición 8ª de las IIC, que prevén
que “Las entidades del sector público no podrán celebrar otros contratos que aquellos que sean
necesarios para el cumplimiento y realización de sus fines institucionales…”, así como en el artículo
En relación con dichos contratos debe precisarse que la entrega de cestas de Navidad para los
empleados de la Mutua (expediente número 51) está incluida en un pacto interno suscrito por los
trabajadores con la entidad, mientras que la entrega a los empleados de regalos consistentes en
pulseras de actividad serigrafiada (expediente número 57) no está incluida en dicho pacto interno,
como la propia Mutua asume en el trámite de alegaciones al indicar el Director Gerente que ha
determinado que “…que en 2018 se suprimiera este regalo unilateralmente por la empresa…”.
En cuanto al contrato número 51, la justificación de la necesidad de contratar se basa en la
existencia de un “pacto interno” celebrado entre FRATERNIDAD-MUPRESPA y la representación
legal de los trabajadores que contempla el compromiso de la empresa de obsequiar “…a todos los
empleados con un paquete de Navidad, y a todos sus hijos menores de 11 años con un juguete de
Reyes…”8, circunstancia que, a juicio de este Tribunal, no está relacionada con el cumplimiento de
los fines institucionales de la Mutua. La finalidad de las mutuas es colaborar en la gestión de
determinadas prestaciones derivadas de contingencias comunes y profesionales del personal al
servicio de sus empresas asociadas, por lo que no puede considerarse justificada la necesidad de
llevar a cabo dichas adquisiciones con cargo al patrimonio del Sistema de la Seguridad Social. Los
dispone que las mutuas tienen por objeto el desarrollo de una serie de actividades de la Seguridad
Social, en relación con cuyo cumplimiento y realización y, únicamente en ese caso, está justificada
la necesidad de contratar con cargo a fondos públicos. Estas actividades son, tal y como ya se ha
indicado en el epígrafe I.5.1, la gestión de las prestaciones económicas, de la asistencia sanitaria y
de las actividades de prevención comprendidas en la protección de las contingencias de accidentes
de trabajo y enfermedades profesionales, la gestión de la prestación económica por incapacidad
temporal derivada de contingencias comunes, la gestión de las prestaciones por riesgo durante el
embarazo y riesgo durante la lactancia natural, la gestión de las prestaciones económicas por cese
en la actividad de los trabajadores por cuenta propia, y la gestión de la prestación por cuidado de
menores afectados por cáncer u otra enfermedad grave, así como las demás actividades de la
Seguridad Social que les sean atribuidas legalmente.
8 El expediente PIC2017_22056 tramitado para el suministro de juguetes de Reyes para los hijos de los empleados de la
FRATERNIDAD-MUPRESPA, que figura incluido en el citado pacto interno, y cuyo presupuesto de licitación fue de
39.119, 41 euros, quedó desierto en el ejercicio 2017, según figura en la información publicada en la Plataforma de
Contratación del Sector Público.
Contratación Fraternidad-MUPRESPA, 2017 25
Teniendo en cuenta que los contratos analizados para la adquisición de un “…paquete de
Navidad…” y de “…pulseras de actividad…”9 no tienen relación con el cumplimiento y realización
de los precitados fines, la necesidad de contratar con cargo al patrimonio de la Seguridad Social no
se puede considerar justificada.
Cabe añadir al respecto que, según la información contractual que se encuentra a disposición de
este Tribunal de Cuentas, FRATERNIDAD-MUPRESPA ha contratado, en el período comprendido
entre el ejercicio 2014 y hasta el ejercicio 2017, la adquisición de este tipo de suministros por unos
importes acumulados de 1.932.117,60 euros en concepto de “atenciones de carácter social” y de
120.986,13 euros en concepto de “regalos de reyes para los hijos de los empleados”, por las
siguientes cuantías anuales: 564.092,26 euros en el ejercicio 2014, 562.024,85 euros en el ejercicio
2015, 550.498,62 euros en 2016 y 376.488 euros en 2017.
En relación con lo anterior, debe señalarse que la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha
considerado, en determinados casos, que la naturaleza jurídica de la entrega por la empresa de
este tipo de regalos a los empleados es la de condición más beneficiosa adquirida por los
trabajadores. En este sentido se pronuncia, entre otras, la Sentencia del Tribunal Supremo de 15
de marzo de 2016, en la que se “…atribuye naturaleza jurídica de condición más beneficiosa al
derecho de los trabajadores a recibir una cesta de Navidad…”, en los casos en los que se produzca
“…la permanencia continuada en el tiempo del disfrute de esa condición por parte del trabajador o
los trabajadores que la tengan reconocida…”10. No obstante, y sin perjuicio de ello, este Tribunal
considera que dicha circunstancia no desvirtúa, en modo alguno, la prohibición legal impuesta en el
contratos que no sean los necesarios para el cumplimiento y realización de sus fines
institucionales, de modo que la Mutua no debió realizar este tipo de adquisiciones con cargo al
patrimonio de la Seguridad Social, de conformidad con lo dispuesto en los precitados artículos 1 y
9 Como ya se ha indicado respecto de la entrega de un “…regalo a los empleados de la Mutua, consistente en 2017 en
una pulsera de actividad”, el Director Gerente manifiesta en sus alegaciones que ha determinado que dicho regalo se
suprima en 2018 unilateralmente por la empresa.
10 En sus alegaciones, el Director Gerente reitera este argumento, indicando que dicha contratación se lleva a cabo para
dar cumplimiento a “…las normas laborales que afectan a la mutua respecto de su personal…”, ya que “…se basa en la
existencia de un Pacto Interno suscrito por la empresa y la representación de los trabajadores en el año 1992”. Sin
embargo, a juicio de este Tribunal de Cuentas, el preceptivo cumplimiento de las obligaciones laborales por parte de la
FRATERNIDAD-MUPRESPA no justifica que la contratación realizada con cargo al patrimonio de la Seguridad Social sea
necesaria para la realización de los fines institucionales de la Mutua, definidos y regulados en el artículo 80.2 del
TRLGSS. La existencia de un Pacto Interno de obligado cumplimiento, circunstancia que no se cuestiona en el Informe,
no justifica la necesidad e idoneidad del objeto de los contratos de referencia en los términos previstos en el artículo 22
del TRLCSP que contempla el cumplimiento del principio de eficiencia en la ejecución del gasto público.
11 Asimismo, en sus alegaciones, el Director Gerente cita como fundamento de esta actuación el artículo 84 del TRLGSS
y el artículo 24 del Real Decreto 1993/1995, de 7 de diciembre, los cuales contemplan los gastos de personal, entre los
gastos propios de administración de las Mutuas Colaboradoras con la Seguridad Social. Sin embargo, el artículo 84 del
TRLGSS en todo momento se refiere a estos gastos como “los derivados del sostenimiento y funcionamiento de los
servicios administrativos de la colaboración”, de manera que la imputación de los gastos al patrimonio de la Seguridad
Social, exige que tengan encaje en el ejercicio de sus fines institucionales (la colaboración en la gestión), circunstancia
que en el caso de los mencionados regalos, a juicio de este Tribunal, no se produce.
Y además considera que estos regalos son gastos de acción social basándose en lo dispuesto en el artículo 18.Cuatro de
la Ley 3/2017, de 27 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017. No obstante, el tipo adquisiciones
realizadas (bebidas y productos alimenticios) no se adecúan al cumplimiento de la finalidad de los gastos de acción social
que contempla el artículo 18.Cuatro de la Ley 3/2017 (“...satisfacer necesidades consecuencia de circunstancias
personales de los trabajadores...”). En este sentido, y a modo de ejemplo, cabe señalar que las Circulares por la que se
convocan las ayudas de acción social para el personal de las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad
Social contemplan como ayudas de este tipo, entre otras, las ayudas por los gastos de escuela infantil de los hijos,
26 Tribunal de Cuentas
Por último, sin perjuicio de lo acabado de exponer en cuanto a la falta de justificación de la
necesidad de contratar con cargo al patrimonio de la Seguridad Social, y en relación con la
eficiencia en la utilización de los fondos públicos, debe señalarse que la propia contratación resulta
ineficiente, ya que, tal y como se pone de manifiesto en el Subapartado II.2.1.2.b.1) de este
Informe, no se tuvo en cuenta “…el criterio precio como criterio de adjudicación, sin que consten
justificadas en el expediente las razones de carácter excepcional que pudieran justificar la
exclusión de dicho criterio, que debiera ser utilizado con carácter general en cumplimiento de los
principios de economía y eficiencia previstos en el artículo 1 del TRLCSP. En el mismo sentido, no
se justifica la elección como criterio de adjudicación de las denominadas …Mejoras adicionales,
con hasta un máximo de 68 puntos>>, valorándose la entrega de más productos similares a los que
son objeto del contrato…”.
- Asimismo, en el expediente número 27 del Anexo 1, la justificación de la necesidad de contratar
se basa en el “cumplimiento a los requisitos de los estándares internacionales ISO”, tendentes a
mejorar la calidad de la gestión empresarial de la Mutua12, circunstancia que puede resultar
razonable desde la lógica funcional de la gestión privada del organismo pero que no está
relacionada directamente con el cumplimiento de los fines sociales de la Mutua acabados de citar,
motivo por el cual no se considera correcto que estos gastos se realicen con cargo al patrimonio de
- Por otra parte, en los expedientes números 16, 17, 18, 19, 20, 21, 24, 26, 28, 29, 30, 31, 32, 46,
49 y 52 del Anexo 1, la memoria justificativa de la necesidad de contratar es excesivamente
genérica13 ya que no precisa con la extensión suficiente, con carácter previo en la fase preparatoria
del expediente, las necesidades que pretenden cubrirse mediante el contrato proyectado en los
Instrucción I.4 de las Instrucciones Generales de aplicación en relación con los procedimientos de
contratación de las Mutuas Colaboradoras con la Seguridad Social (Anexo II de la Resolución de 14
de enero de 2016, de la Secretaría de Estado de la Seguridad Social, por la que se aprueban el
Pliego general para la contratación y las Instrucciones generales de aplicación en relación con los
procedimientos de contratación de las Mutuas Colaboradoras con la Seguridad Social).
Los términos en los que se ha producido esta deficiencia son los siguientes:
estudios, gastos sanitarios, situaciones de discapacidad o por familiar en situación de dependencia, todas ellas
relacionadas con las circunstancias personales de los trabajadores, de conformidad con la naturaleza propia de esta
ayuda social.
Por último, en sus alegaciones el Director Gerente concluye que “En cualquier caso... se valorará someter a través de la
comisión paritaria de seguimiento del acuerdo, la sustitución del lote de Navidad por mejoras equivalentes que a juicio de
las partes fueran de mayor interés para la plantilla”.
12 En relación con las alegaciones formuladas por el Director Gerente, que reproduce el contenido del artículo 80.2 del
TRLGSS, relativo a las actividades encomendadas a las Mutuas Colaboradoras con la Seguridad Social, y manifiesta que
los sistemas de gestión certificados “...mejoran el servicio...”, por lo que “...ayudan a cumplir con el art.80.2 de la forma
más eficaz y eficiente”, debe señalarse que dichas consideraciones genéricas en nada contradicen lo señalado en el
Informe, puesto que la justificación para la celebración de este contrato puede resultar razonable desde una óptica
empresarial pero no está relacionada directamente con el cumplimiento de los fines sociales de la Mutua. En cualquier
caso, la citada certificación acredita el cumplimiento por la entidad de determinados requisitos exigidos para obtenerla,
pero en ningún caso certifica su contribución a una mayor eficiencia en la gestión.
13 El Director Gerente indica en su escrito de alegaciones que “Si bien alguna de las justificaciones, tal y como manifiesta
el TCu, podrían no estar suficientemente motivadas o ser excesivamente genéricas, en la actualidad (desde 2018), se
elaboran y publican en la Plataforma de Contratos del Sector Público memorias de todas las contrataciones, cuyo
contenido es más extenso”.
Contratación Fraternidad-MUPRESPA, 2017 27
• En el expediente número 26 del Anexo 1, la memoria se limita a indicar que la contratación
del servicio “se realiza para afrontar las necesidades de recogida, transporte y entrega de
documentación generada por los centros de trabajo”, justificación excesivamente genérica
en la que no se precisa la extensión de la necesidad que pretende cubrirse con el contrato.
• En los expedientes números 16, 17, 18, 19, 20, 21, 24, 28, 29, 30, 31 y 32 del Anexo 1, la
necesidad de contratar se basa en la existencia de “…centros de trabajo por todo el
territorio…”, por lo que la Mutua “…precisa de una red de abogados externos…”, sin
justificar en el expediente la carencia de recursos humanos propios precisando, por
ejemplo, el número de abogados que integran la asesoría jurídica de la Mutua, sus
funciones o el número de juicios que gestionan al año, en aras de acreditar la carencia de
medios propios.
• En los expedientes números 46 y 49 del Anexo 1, la necesidad de la adquisición de distintos
equipos médicos se justifica en “…la construcción desde el año 2016 de un Hospital... ”, sin
hacer referencia a la falta de medios propios o equipos disponibles en otros centros de la
red sanitaria de la zona (Madrid), y sin que figure, al menos, una estimación o estudio del
número de pruebas que se prevén realizar anualmente teniendo en cuenta, por ejemplo, las
realizadas en ejercicios anteriores, que justifiquen y expliquen las necesidades reales
asistenciales de la Mutua.
• En el expediente número 52 del Anexo 1, la justificación de la necesidad de la contratación
se basa en la previsión de que surgieran “…averías sin posibilidad de reparación debido a la
antigüedad de los equipos”, sin mayor precisión al respecto.
b) Planificación
- En los expedientes números 46, 48 y 49 del Anexo 1, adjudicados en los meses de enero, agosto
y noviembre de 2017, respectivamente, cuyo objeto es la adquisición e instalación de equipos
destinados al Hospital del Paseo de La Habana en Madrid, la ejecución de los contratos se inició
con un significativo retraso14 con respecto al plazo de inicio previsto en cada uno de ellos. Así, en el
momento de finalización de los trabajos de fiscalización (mes de noviembre del ejercicio 2018) este
Tribunal no ha podido verificar la correcta instalación y puesta en funcionamiento de dichos equipos
ya que, habiendo sido solicitada expresamente información al respecto, la propia Mutua ha
confirmado que dicha instalación no se había producido debido a que las obras del Hospital no
finalizaron hasta el 5 de octubre de 2018 (fecha del acta de recepción)15. En consecuencia, se ha
producido una deficiencia de planificación en los expedientes señalados puesto que los plazos de
ejecución deberían haberse determinado en el momento adecuado en función del ritmo de
ejecución de las obras del hospital en el cual se iban a instalar los equipos.
Los expedientes de referencia son los siguientes:
14 El Director Gerente no cuestiona en su escrito de alegaciones que se produjeran los mencionados retrasos en la
ejecución de los contratos, si bien manifiesta que se justifican en la introducción de mejoras adicionales en la
construcción del hospital lo que supuso una ampliación del plazo de la obra así como un “…retraso imprevisto en la
instalación de los elementos contratados…”, indicando que “a pesar de los posibles perjuicios que ello hubiera podido
acarrear a la interpretación de estos contratos, sus pliegos, las ofertas y los precios de adjudicación, ninguno de estos
elementos se vieron alterados más allá del retraso que los distintos adjudicatarios asumieron”, circunstancias que no
contradicen lo expuesto en el presente Informe.
15 El Director Gerente adjunta la documentación que justifica que “la puesta en marcha del hospital se ha efectuado la
semana del 18 de marzo de 2019”.
28 Tribunal de Cuentas
• Expediente número 46, para la adquisición e instalación de un equipo para la realización de
resonancias magnéticas, cuyo documento de formalización del contrato prevé “...un plazo
de ejecución…desde el día 1 de febrero de 2017 hasta el 31 de enero de 2018, debiendo en
este periodo realizarse las tareas de acondicionamiento de las salas, suministro e
instalación...formación y puesta en marcha”.
• Expediente número 48, cuyo objeto es el suministro, instalación y mantenimiento de los
elementos de quirófano, en el que se establece como plazo de vigencia “… máximo de 12
meses” desde su formalización, que se produce el 6 de noviembre de 2017.
• Expediente número 49, para la adquisición e instalación de un equipo para la realización de
tomografía axial computarizada (TAC), que según consta en el documento de formalización
del contrato, “…permanecerá en vigor desde el día 1 de abril de 2017 hasta el 31 de marzo
de 2018, debiendo en este periodo realizarse las tareas de acondicionamiento de las salas,
suministro e instalación...formación y puesta en marcha”.
c) Determinación del precio
- En los expedientes números 9, 22, 25, 26 y 46 del Anexo 1, no consta, como parte de las
actuaciones preparatorias de la contratación, una memoria o documento de carácter económico o
algún tipo de estimación o estudio comparativo de mercado que justifique suficientemente por qué
se ha fijado un presupuesto determinado y no otro mayor o menor, tal y como resulta necesario de
conformidad con lo dispuesto en la Disposición 18ª de las IIC de la Mutua en relación con el
apartado XI del Pliego general para la contratación por las Mutuas Colaboradoras con la Seguridad
Social (Anexo I de la precitada Resolución de 14 de enero de 2016, de la Secretaría de Estado de
la Seguridad Social), indicándose en el expediente explicaciones genéricas relativas al importe del
presupuesto de licitación del contrato sin justificar los cálculos previos efectuados para determinar
dicha cuantía16.
Los expedientes en los que se ha producido esta deficiencia son los siguientes:
• En el expediente número 9 del Anexo 1, consta un documento, sin fechar ni firmar, en el
que figura el importe máximo de licitación, pero no se explica ni se justifica cómo se han
calculado o estimado dichas cifras.
• En el expediente número 22 del Anexo 1, la Mutua remite un informe, fechado el 31 de
octubre de 2018, relativo a la estimación del precio del contrato formalizado el 29 de
diciembre de 2017, es decir, dicho informe no se elaboró en la fase preparatoria del contrato
en el momento de fijar el presupuesto, como resulta obligatorio, sino con posterioridad para
dar cumplimiento a la petición expresa realizada por este Tribunal.
• En el expediente número 25 del Anexo 1, en el informe remitido se indica que “partiendo del
importe de la licitación anterior, que se demostró inviable económicamente para cubrir
16 Aunque el Director Gerente en sus alegaciones, en su propia interpretación de las IIC, manifiesta que “…no establece,
en sentido estricto, que como parte del expediente de contratación deba aportarse una memoria o documento de carácter
económico…”, en la Disposición 18ª de las IIC se exige expresamente que “…En la documentación preparatoria del
contrato los órganos de contratación cuidarán de que el precio sea el adecuado…, mediante una correcta estimación de
su importe, según precios de mercado, en el momento de fijar el presupuesto de licitación…”. En este mismo sentido, la
Disposición 30ª de las IIC establece, como documentación preparatoria del contrato, “Una memoria en la que se justifique
con precisión... la correcta estimación y adecuación del precio para la ejecución de la prestación...”.
Contratación Fraternidad-MUPRESPA, 2017 29
adecuadamente el objeto del contrato, se aplicó un incremento de un 76,47 % sobre el
importe de licitación anterior...”, sin precisar qué estimaciones o estudios económicos17 se
llevaron a cabo para determinar un aumento del precio tan significativo.
• En el expediente número 26 del Anexo 1, se realiza una referencia genérica a la experiencia
previa de la Mutua en función de los precios adjudicados en anteriores licitaciones, “…que
se consideraron como precios base para esta licitación”, sin aportar datos específicos ni
documentación justificativa al respecto. En relación con ello cabe añadir que el lote 5 de
este contrato fue declarado desierto tramitándose un nuevo expediente para la cobertura del
servicio incrementándose el presupuesto de licitación desde un importe inicial de 16.000
euros hasta 45.500 euros, sin que se justifiquen en el expediente las razones de dicho
incremento.
• En el expediente número 46 del Anexo 1, la Mutua informa a este Tribunal que para
determinar el presupuesto del contrato ha mantenido reuniones con “los principales
fabricantes de los equipos…” en las que se ha considerado un valor estimado (IVA excluido)
de 1.200.000 euros, sin aportar documentación justificativa al respecto.
d) Justificación de la elección del procedimiento de adjudicación
- En el expediente número 36 del Anexo 1, la adjudicación se realiza de forma directa sin
promoción de concurrencia, justificando la elección de dicho procedimiento en la necesidad de
cubrir de forma temporal el servicio de limpieza en dos centros de la Mutua “...hasta la adjudicación
de una nueva licitación de ámbito nacional”, debido a la “resolución anticipada” del contrato hasta
entonces en vigor.
La empresa contratista, que venía prestando los servicios de limpieza desde el mes de septiembre
de 2015, solicitó a la Mutua, el 26 de mayo de 2017, la “resolución anticipada” del contrato
justificando su petición, según consta en el expediente, en el hecho de que en el año 2016 había
obtenido “…unas pérdidas de 5.000€…”, así como en las malas previsiones económicas para el
año 2017. En relación con ello, este Tribunal considera que la empresa adjudicataria del contrato
aceptó realizar el servicio de limpieza a un precio cierto, conocido y determinado previamente, sin
que se acrediten en el expediente las circunstancias concurrentes que pudieran justificar la
resolución posterior del contrato. Por ello, dicha petición de resolución no debiera haber sido
asumida por la Mutua sin haber determinado previamente algún tipo de medida a adoptar por el
contratista para evitar un posible perjuicio en el funcionamiento ordinario de los centros afectados.
Asimismo, resulta reseñable que el anuncio de licitación para la adjudicación del nuevo contrato,
que comenzó a tramitarse mediante procedimiento abierto para la cobertura del servicio en el
ámbito nacional, se publicase en la Plataforma de Contratación del Sector Público el 30 de octubre
de 2017, es decir, 5 meses después de producirse la petición de resolución del contrato anterior por
la empresa adjudicataria (el 26 de mayo de 2017), sin que consten en el expediente las razones
que justifiquen dicha demora en la publicación.
17 El Director Gerente remite en el trámite de alegaciones, como justificación de cálculo del precio del contrato, la propia
oferta presentada por la empresa que resultó adjudicataria para prestar el servicio hasta que se produjera la nueva
licitación, indicando que, dicho documento, sirve de base para “...calcular el valor estimado…”. Asimismo, se adjunta un
cuadro, sin fechar, cuyo contenido no coincide, en algún caso, con la oferta que, según expresa la propia Mutua, fue
tomada como referencia para calcular el valor estimado del contrato -columna relativa a “gasto tóner”- y con cálculos que
contienen algunas erratas -115.200 euros en lugar de 11.520 euros-, por lo que no puede considerarse justificado el
incremento en el precio, tal y como se señala en el Informe.
30 Tribunal de Cuentas
Tal y como se ha indicado, mientras se tramitaba dicho expediente, la cobertura del servicio se
contrató mediante adjudicación directa18 el 14 de junio de 2017, no motivándose en el expediente
las razones por las que no fue posible solicitar al menos tres presupuestos a otras empresas, como
contempla la Disposición 30ª.3 de las IIC.
Por otra parte, el contrato analizado fue objeto de sucesivos modificados que ampliaron su plazo de
ejecución. La duración inicial prevista era de 6,5 meses prorrogables por otro período de 3 meses,
y por tanto debió haber finalizado su ejecución, como máximo, el 31 de marzo de 2018, si bien las
sucesivas modificaciones supusieron la ampliación del plazo hasta 8 meses más, llegando a un
total de 17,5 meses (su finalización se produjo el 30 de noviembre 2018), y al mismo tiempo
incrementó su importe inicial, en contra de lo dispuesto en el propio contrato en el que se
contempla expresamente que “el importe ….no se modificará durante la vigencia del mismo”. Las
circunstancias concurrentes se exponen a continuación.
• El 26 de marzo de 2018, es decir, 5 días antes de que finalizara el plazo máximo previsto, la
Mutua aprobó un primer modificado del contrato ampliándose su plazo de vigencia, según
consta en el expediente, hasta el 31 de agosto de 2018 o “hasta la fecha de la adjudicación
del servicio…”.
• El 28 de junio de 2018 la Mutua aprobó un segundo modificado19 del contrato
incrementando las “cuantías mensuales” del precio inicial pactado, justificando dicha
modificación20 en el “…incremento de los costes laborales, tras la entrada en vigor de un
nuevo convenio colectivo”, circunstancia que, a juicio de este Tribunal, no debiera haber
dado lugar a la modificación del precio del contrato vigente, teniendo en cuenta que la
ejecución del contrato se debe realizar por el contratista a su riesgo y ventura (artículo 215
expediente, por unas “cuantías mensuales” para los centros en los que se prestaba el
servicio de 28.367,65 euros y de 21.488,86 respectivamente, es decir, por un importe total
mensual de 49.856,51 (IVA excluido) euros, incremento que resulta significativo con
respecto a los importes iniciales mensuales previstos de 5.288,22 euros para uno de los
centros donde se prestaba el servicio y de 259, 56 euros para el otro centro, IVA excluido,
en ambos casos.
• Finalmente, el 2 de julio de 2018, se aprobó un tercer modificado del contrato ampliando su
plazo de ejecución hasta que se produjera la adjudicación del contrato cuya licitación se
18 En sus alegaciones el Director Gerente de la Mutua describe los hechos ya expuestos en el Informe, manifestando que
ello se debe “…a que esta licitación coincide en el tiempo con la decisión de licitar de modo centralizado todos los
servicios generales de la Mutua…”, lo que “supone la recopilación datos diversos de más de cien centros de trabajo…”,
justificando la falta de promoción de concurrencia en la necesidad de cubrir el servicio de limpieza en determinados
centros hasta que se produzca dicha centralización, lo que no contradice lo expuesto en el Informe.
19 Con fecha 15 de junio de 2018, el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales comunica a la Mutua los
recursos interpuestos contra el acuerdo de adjudicación del expediente de contratación que se estaba tramitando para la
adjudicación del servicio de limpieza, produciéndose la suspensión automática de la tramitación del expediente de
contratación.
20 El Director Gerente manifiesta en sus alegaciones que el modificado, de fecha 28 de junio de 2018, no debió haber
formado parte del expediente de contratación porque “…se trataba en realidad de un borrador de un documento de
carácter interno, que recogía datos referentes a otra licitación, y que fue anudado y no llego a darse trámite al mismo…”,
sin aportar documentación adicional que acredite la anulación de dicha modificación. Debe tenerse en cuenta al respecto
que el 7 de noviembre de 2018 fue remitido un escrito del Director Gerente de la Mutua contestando a la petición de
documentación complementaria solicitada por este Tribunal en la que figura autorizada dicha modificación.
Contratación Fraternidad-MUPRESPA, 2017 31
encontraba en trámite, circunstancia que se produjo el 8 de octubre de 2018, finalizando la
vigencia del contrato analizado el 30 de noviembre de 2018.
- En el expediente número 59 del Anexo 1, la adjudicación se realiza de forma directa sin
promoción de concurrencia al mismo proveedor que venía prestando el servicio, debido al
desistimiento del procedimiento que se encontraba en curso para la cobertura de dicho servicio,
como consecuencia de “…un error insubsanable en algunas de las especificaciones técnicas de los
equipos...”, y mientras se tramitaba un nuevo expediente de contratación.
En el contrato figura como plazo de vigencia el comprendido desde el 1 de febrero de 2017 hasta el
30 de abril de 2017, indicándose expresamente que el “…importe máximo...” debía ser “…en todo
caso inferior a 18.000,00 euros, IVA no incluido”. Sin embargo, el 24 de abril de 2017, se modifica
el contrato “debido a que el volumen de copias ha sido superior al previsto inicialmente, por lo que
se hace necesaria una modificación del importe...”, hasta una cuantía de 25.846,58 euros
superando el límite máximo previsto en el propio contrato e incumpliendo la Disposición 30ª.4 de
las IIC que únicamente permite la adjudicación directa en los contratos de servicios cuyo importe
sea inferior a 18.000 euros, todo lo cual evidencia deficiencias en la planificación.
- En los expedientes números 33 y 37 del Anexo 1, la adjudicación se llevó a cabo mediante el
prevén los supuestos en los que el contrato solo puede encomendarse a un empresario por motivos
relacionados con la protección de derechos de exclusiva, basando la elección de dicho
procedimiento en circunstancias que, a juicio de este Tribunal, revelan una situación de
dependencia derivada de la decisión técnica inicial adoptada por la propia Mutua que condiciona
las contrataciones futuras, tal y como se expone a continuación:
• En el expediente número 33 del Anexo 1, la utilización de dicho procedimiento se justifica en
la circunstancia de que la entidad adjudicataria es la adecuada para llevar a cabo la
prestación del servicio consistente en establecer el grado de accesibilidad de los centros de
la Mutua, pero no queda acreditado que fuera la única entidad con capacidad de realizarla,
por lo que no se trataba estrictamente de un supuesto comprendido en el artículo 170 d) del
“…existen dos certificaciones en el ámbito de la Accesibilidad de inmuebles y servicios; una
es la certificación DIGA de carácter internacional y único sistema de certificación que
Certifica niveles (grados) de accesibilidad (de 1 a 5), y la otra es la Norma UNE 170001-
1:2007 de aplicación únicamente nacional y que solo se obtiene si se es totalmente
accesible”. Es decir, es la contratación de la certificación del grado de accesibilidad del
sistema de Certificación DIGA lo que conlleva que solo el adjudicatario pueda llevar a cabo
el servicio y su posterior mantenimiento.
• Similar circunstancia se produce en el expediente número 37 del Anexo 1, en el que se
justifica la adjudicación directa22 a una entidad determinada basándose en el hecho de que
la contratación previa del laboratorio “…se adjudicó directamente..” a la misma entidad y
21 En relación con las alegaciones del Director Gerente en las que justifica la adjudicación directa indicando que “...los dos
tipos de certificación en el ámbito de Accesibilidad de inmuebles y servicios existentes en España, no son iguales...”,
debe señalarse que precisamente debido a la existencia de dos tipos de certificaciones la adjudicación no encaja
“…estrictamente…” en el supuesto comprendido en el artículo 170 d) del TRLCSP, que debe ser interpretado de forma
restrictiva por su carácter limitativo de la concurrencia.
22 El Director Gerente manifiesta en sus alegaciones que “…en atención a las observaciones del TCu, Fraternidad-
Muprespa procederá a la licitación del servicio, en aras de garantizar la libre concurrencia”.
32 Tribunal de Cuentas
que “Igualmente por este motivo, el servicio de asesoramiento y soporte técnico del
laboratorio es prestado de forma exclusiva por la citada institución…”, poniéndose de
manifiesto la existencia de una relación de dependencia respecto del proveedor inicial.
- En los expedientes números 35, 38, 39, 40, 41, 55, 56, 57, 58 y 60 del Anexo 1, la adjudicación23
se realizó mediante procedimiento negociado, llevándose a cabo una práctica casi idéntica a la
establecida para el procedimiento abierto, de forma que los contratos se han adjudicado a aquel
licitador, elegido entre aquellos a los cuales la mutua les ha solicitado ofertas, cuya proposición ha
resultado mejor puntuada en función de la aplicación del criterio o criterios de adjudicación
establecidos en los pliegos, pero sin que se haya llevado a cabo una fase de negociación previa y
directa con las empresas sobre los aspectos económicos y/o técnicos determinados previamente,
o, al menos, dicha circunstancia no ha quedado acreditada en el expediente (no constan las ofertas
iniciales y las contraofertas, en su caso). Siendo una característica que resulta consustancial a la
propia naturaleza del procedimiento negociado, según se regula en los artículos 169 y 178 del
TRLCSP y la Disposición 41ª de las IIC, la adjudicación debe recaer en el licitador justificadamente
elegido por el órgano de contratación cuya oferta resulte económicamente más ventajosa, pero
siempre tras la consulta y negociación de las condiciones del contrato con uno o varios de ellos.
II.2.1.2. PLIEGOS DE CONDICIONES PARTICULARES Y PLIEGOS DE PRESCRIPCIONES
TÉCNICAS
a) Requisitos de solvencia exigidos a las empresas para contratar
- En el expediente número 5 del Anexo 1, el Pliego de condiciones particulares (PCP) contempla la
posibilidad de acreditar la solvencia económica y financiera mediante la certificación de las
empresas licitadoras de estar inscritas en el Registro oficial de Licitadores y Empresas Clasificadas
del Estado dentro del grupo C, subgrupos 01 a 09, y en la categoría 1 (cuantía igual o inferior a
150.000 euros), o bien mediante la acreditación de un “Volumen anual de negocios en el ámbito al
que se refiere el contrato, por importe igual o superior a 600.000€ en al menos tres de los últimos
cinco años”, cuantía esta última que no resulta proporcional24 teniendo en cuenta que constituye
más del doble del valor estimado del contrato, que fue de 120.489,35 euros, sin que consten
acreditadas en el expediente las circunstancias que pudieran justificar dicha exigencia (artículo 62.2
del TRLCSP).
23 El Director Gerente manifiesta en sus alegaciones que, en los supuestos citados, no se ha utilizado el procedimiento
negociado sino “…el procedimiento de adjudicación…” previsto en la “Disposición 30, apartado 3…” de las IIC previsto
“…para aquellos contratos cuyo valor estimado fuera igual o superior a 18.000 euros e inferior a 50.000 euros…”. Sin
embargo, en la citada Disposición 30ª de las IIC no se contemplan los tipos de procedimientos de adjudicación sino la
“Documentación preparatoria del contrato” que resulta obligatoria en cada caso en función de su valor estimado,
regulándose los procedimientos de adjudicación en las Disposiciones 39ª (procedimiento abierto), 40ª (procedimiento
restringido) y 41ª (procedimiento negociado), siendo este último el procedimiento utilizado en los contratos de referencia
según figura, en todos los casos, en la relación certificada de la contratación celebrada por la Mutua en el ejercicio 2017
remitida a este Tribunal de Cuentas, así como en los anuncios relativos a dichos contratos publicados en la Plataforma de
Contratación del Sector Público.
24 El Director Gerente manifiesta en sus alegaciones que “…tal requisito estaría cumplido si el sumatorio del volumen
anual de negocios en al menos tres de años últimos cinco años, era igual o superior a la cantidad de 600.000 euros, lo
que equivaldría a un volumen de facturación anual de 200.000 euros…”, circunstancia que no es la que se deduce de la
redacción del Pliego. En este sentido, el criterio de la proporcionalidad en la exigencia de los requisitos mínimos de
solvencia se recoge en la Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre
contratación pública, con efectos a partir del 18 de abril de 2016 (publicada el 28 de marzo de 2014 aunque su
transposición al ordenamiento jurídico español aún no se había producido), que prevé que, con carácter general, la
exigencia del volumen anual de negocios exigido en el pliego como requisito mínimo de solvencia “…no excederá del
doble del valor estimado del contrato…”.
Contratación Fraternidad-MUPRESPA, 2017 33
- En el expediente número 15 del Anexo 1, el Pliego de prescripciones técnicas (PPT) exigió, como
requisito para llevar a cabo la ejecución del servicio en cualquiera de los centros asistenciales de la
mutua repartidos por todo el territorio nacional, que las empresas licitadoras acreditasen disponer
de “...laboratorios propios en las comunidades autónomas de Madrid, Cataluña y Andalucía…”,
introduciendo un factor de carácter territorial25 cuya exigencia como condición de ejecución no
resulta proporcional ni acorde con los principios de igualdad de trato y de libre concurrencia
(artículos 1 y 139 del TRLCSP y disposición 1ª y 34ª de las IIC), puesto que de la documentación
obrante en este expediente no se deduce que dicho factor territorial constituya una condición
mínima para llevar a cabo la prestación objeto del contrato. Además, en este caso, la propuesta
técnica presentada por una de las empresas licitadoras no fue valorada por la mesa de contratación
al no haber acreditado dicha circunstancia, lo que en la práctica la descartó como posible
adjudicataria del contrato, limitando de esta manera la concurrencia.
- En los PCP no se concretan con carácter previo algunos de los medios previstos de acreditación26
de la solvencia técnica o profesional exigidos a las empresas licitadoras, tal y como contemplan el
Real Decreto 773/2015, de 28 de agosto, y la Disposición 28ª de las IIC. Esta práctica introduce un
excesivo margen de discrecionalidad en la actuación del órgano de contratación que
necesariamente tiene que determinar “a posteriori” los requisitos mínimos que deben cumplir las
empresas licitadoras para ser consideradas solventes y aptas para contratar, en perjuicio de la
transparencia del procedimiento.
Los expedientes en los que se produjo dicha deficiencia son los siguientes:
• En los expedientes números 8, 9, 14, 15 y 47 del Anexo 1, los PCP exigen la acreditación
de la solvencia mediante la presentación de una “Relación de los principales
contratos…análogos, efectuados… en los últimos cinco años, indicando su importe, fechas
y destinatario público o privado de los mismos...”, sin especificar el importe mínimo que el
empresario debe acreditar como ejecutado en contratos de igual o similar naturaleza que los
que constituyen el objeto del contrato.
• En el expediente número 41 del Anexo 1, en el PCP se indica que los empresarios deberán
disponer de “…una organización con elementos necesarios y suficientes…”, y en los
expedientes números 46, 49 y 53 del Anexo 1, se exige a las empresas licitadoras la
“Indicación del personal técnico o de las unidades técnicas integradas en la organización,
de los que se disponga para la ejecución del contrato”, sin concretar qué medios materiales
y personales serían los mínimos exigidos para considerar cumplidos los requisitos de
aptitud.
25 En relación con las alegaciones del Director Gerente en las que justifica la exigencia de disponer de laboratorios
“propios” en determinadas Comunidades Autónomas por su elevado “...volumen de actividad...”, indicando que dicha
circunstancia constituye un requisito “…de calidad asistencial”, este Tribunal de Cuentas considera que se trata de una
condición de carácter territorial que, con carácter general, no debe ser utilizada como requisito de aptitud, solvencia o
criterio de adjudicación y que puede resultar, como en el caso analizado, restrictiva de la concurrencia. En este sentido
cabe citar, a modo de ejemplo, el Informe 9/09, de 31 de marzo de 2009, de la Junta Consultiva de Contratación
Administrativa, en el que se concluye que “El origen, domicilio social o cualquier otro indicio del arraigo territorial de una
empresa no puede ser considerado como condición de aptitud para contratar con el sector público”. Por otra parte, en
cuanto a las alegaciones que indican que la anterior circunstancia “…incrementa el volumen de analíticas… que precisan
agilidad en la entrega de los resultados…”, este Tribunal considera que la determinación, en el pliego de prescripciones
técnicas, de unos plazos de entrega adaptados a las necesidades de la mutua, así como el establecimiento, dentro de los
criterios de adjudicación recogidos en el pliego de cláusulas particulares, de mejoras relacionadas con la reducción de
dichos plazos, conseguiría estos mismos efectos pero sin limitar la concurrencia.
26 El Director Gerente manifiesta en sus alegaciones que los “…pliegos en la actualidad, establecen con precisión los
medios de acreditación, por parte de las empresas licitadoras.”
34 Tribunal de Cuentas
• Por último, en el expediente número 38 del Anexo 1, en el PCP no se hace referencia
alguna a los medios de acreditación de la solvencia técnica y financiera exigida a las
empresas licitadoras27.
b) Criterios de adjudicación
b.1) Insuficiente justificación de la elección de los criterios de adjudicación
- En los contratos adjudicados mediante procedimiento abierto con una pluralidad de criterios de
adjudicación, la elección de los mismos se justifica de forma excesivamente genérica, indicándose
que “...se realizó atendiendo a las características del objeto del contrato, y dando preponderancia a
aquellos criterios que pudieran valorarse mediante cifras o porcentajes a través de la mera
aplicación de fórmulas...”, añadiendo que, en aquellos contratos en los que se prevé la aplicación
de criterios de adjudicación sujetos a un juicio de valor, “...se describen los aspectos de carácter
técnico que serán valorados y la distribución de puntos en función de dichos criterios...”, utilizando
disposiciones 1ª, 34ª y 42ª de las IIC).
- Especial mención merece el expediente número 51 del Anexo 1, en el que la Mutua no utilizó el
criterio precio como criterio de adjudicación, sin que consten justificadas en el expediente las
razones de carácter excepcional que pudieran justificar la exclusión de dicho criterio, que debiera
ser utilizado con carácter general en cumplimiento de los principios de economía y eficiencia
previstos en el artículo 1 del TRLCSP. En el mismo sentido, no se justifica la elección como criterio
de adjudicación de las denominadas “…Mejoras adicionales, con hasta un máximo de 68 puntos”,
valorándose la entrega de más productos similares a los que son objeto del contrato, siendo la
valoración de dicho criterio determinante en el resultado de la adjudicación.
En relación con las alegaciones del Director Gerente basadas en que “….el precio no respondería
como criterio de adjudicación a la finalidad a la que pretende atender el contrato que es otorgar a
los trabajadores de la Mutua una percepción en especie de un determinado valor…”, así como en la
dificultad existente desde el punto de vista técnico de fijar “…un precio relacionado con productos
que tienen tipos impositivos diferentes…”, debe señalarse que dichas consideraciones no
desvirtúan el hecho de que para obtener la mejor relación calidad-precio -teniendo en cuenta el
objeto del contrato de referencia-, en aras del cumplimiento de los principios contemplados en el
en la adjudicación aunque no sea el único criterio valorable. En este mismo sentido se ha
pronunciado la Junta Consultiva de Contratación Administrativa en el Informe 28/95, de 24 de
octubre de 1995, en los siguientes términos: “…se entiende que la posibilidad que tiene el órgano
de contratación de excluir el precio como criterio para la adjudicación de contratos por concurso
debe considerarse excepcional y consignarse en el expediente las razones que en cada caso
concreto justifiquen tal exclusión…”, y más recientemente la Junta Consultiva de Contratación
27 El Director Gerente manifiesta en sus alegaciones que se ha utilizado el procedimiento establecido en la Disposición
30ª, apartado 3, de las IIC, en donde no se establece la exigencia de una determinada solvencia a los licitadores. En la
relación certificada remitida a este Tribunal, así como en el anuncio de licitación, se indica como procedimiento de
adjudicación, el negociado sin publicidad, y, como ya se ha indicado anteriormente, la citada Disposición 30ª de las IIC se
refiere a la documentación preparatoria del contrato, que resulta obligatoria en cada caso en función de su valor
estimado, regulándose la capacidad y solvencia de los empresarios en la Disposición 28ª, en la cual, sin excepciones, se
dispone que “Sólo podrán contratar con la Mutua, las personas…, que tengan plena capacidad de obrar,… y acrediten su
solvencia… Para celebrar contratos con FRATERNIDAD-MUPRESPA los empresarios deberán acreditar estar en
posesión de las condiciones mínimas de solvencia… Los requisitos mínimos de solvencia se indicarán en…, debiendo
estar vinculados a su objeto y ser proporcionales al mismo”.
Contratación Fraternidad-MUPRESPA, 2017 35
Administrativa de la Comunidad Autónoma de Aragón, en cuyo Informe 2/2015, de 17 de marzo,
expresa que “El criterio precio debe ser, con carácter general, uno de los componentes necesarios
para conseguir una comparación de ofertas correcta de cara a la determinación de la oferta
económicamente más ventajosa. En todo caso, de forma excepcional y con motivación detallada -
precisando en el expediente las causas que así lo justifique, que deberán estar vinculadas
necesariamente al objeto del contrato- se podrá prescindir de dicho criterio...”.
En cuanto a la justificación expresada por la Mutua de que “desde el punto de vista técnico, no es
sencillo fijar un precio relacionado con productos que tienen tipos impositivos diferentes…” dicha
circunstancia resulta, a estos efectos, irrelevante teniendo en cuenta que las propuestas
económicas presentadas por las empresas se deben valorar sin incluir los impuestos a que estén
sujetos. Así se ha pronunciado en el Informe 07/08, de 29 de septiembre de 2008, la Junta
Consultiva de Contratación Administrativa en cuya única conclusión expresa que “La valoración del
precio como criterio de adjudicación de un contrato sujeto a la Ley de Contratos del Sector Público
debe hacerse sin tomar en consideración el Impuesto sobre el Valor Añadido que recae sobre el
mismo”.
- Por otra parte, en los PCP de los contratos adjudicados mediante procedimiento abierto en el que
se aplican una pluralidad de criterios de adjudicación, se han observado diversas deficiencias
relativas tanto a la determinación de dichos criterios como a las fórmulas o métodos aplicados para
su valoración, que no resultan acordes con los principios de transparencia, objetividad, economía y
eficiencia, aplicables a la contratación del sector público. Debe señalarse al respecto que si bien,
en la práctica, la valoración de los criterios en los que se han detectado deficiencias pudo no ser
determinante en el resultado de la adjudicación, ello no desvirtúa las deficiencias señaladas, tal y
como se expone a continuación.
b.2) Falta de vinculación directa con el objeto del contrato
- Algunos de los criterios de adjudicación previstos en el PCP no tenían vinculación directa con el
objeto de los contratos, tal y como se exige en el artículo 150.1 del TRLCSP y en la Disposición 42ª
de las IIC, que establece que “La valoración de las proposiciones y la selección de la oferta más
ventajosa se hará atendiendo a criterios vinculados al objeto del contrato…”.
Este supuesto se produjo en el expediente número 25 del Anexo 1, en el que se valora como
criterio de adjudicación cuantificable mediante un juicio de valor la presentación de la información
por la empresa adjudicataria de forma que pueda “...ser tratada mediante procedimientos
ofimáticos...”. En relación con ello, debe tenerse en cuenta que en el propio PCP se contempla
como condición de ejecución de la prestación del servicio que el adjudicatario gestione el contrato
con los “…medios informáticos, mecánicos y de cualquier otra índole...” que resulten precisos,
valorándose un aspecto de cumplimiento obligatorio para la empresa contratista28.
Debe señalarse al respecto que la valoración del criterio citado no fue determinante en el resultado
de la adjudicación.
28 El Director Gerente manifiesta en sus alegaciones que “Si bien se establece como condición de ejecución del contrato
que el adjudicatario gestione el contrato con los medios informáticos, mecánicos y de cualquier otra índole,… no son esos
medios los que se valoraron como criterio de adjudicación…”. Sin embargo, este Tribunal de Cuentas entiende que, dado
el objeto del contrato (Servicios de gestión de residuos), la referencia en el PCP a la utilización de medios informáticos
solamente puede referirse a aquello que además se valora como criterio de adjudicación, de forma que se está
puntuando un aspecto de cumplimiento obligatorio para el adjudicatario.
36 Tribunal de Cuentas
b.3) Utilización ineficaz como criterio de adjudicación de la reducción del plazo de ejecución en los
contratos de obras
- En cuatro de los cinco expedientes de obras analizados (números 1, 2, 3 y 5 del Anexo 1) se
utilizó como criterio de adjudicación la reducción del plazo ofertado por las empresas licitadoras,
que -si bien no fue determinante en la adjudicación-, resultó ineficaz 29 en la práctica teniendo en
cuenta que no evitó que se produjeran ampliaciones de plazo y demoras en la finalización de las
obras, tal y como se expone en el subepígrafe II.2.1.4 del presente Informe.
b.4) Insuficiente concreción en el contenido o la forma de valoración de los criterios de adjudicación
- Algunos de los criterios de adjudicación cuya puntuación depende de un juicio de valor no están
suficientemente determinados en los PCP, figurando descripciones excesivamente genéricas, sin
concretar qué aspectos específicos de carácter técnico serían más o menos valorados y/o cómo se
distribuirían los puntos en función de ello.
Los expedientes en los que se produjo dicha incidencia y la descripción de algunos de los criterios
de adjudicación son los siguientes:
• Expediente número 7 del Anexo 1, en el que el PCP contempla como criterio de
adjudicación cuantificable mediante un juicio de valor, con una ponderación de hasta 20
puntos, el criterio denominado “elaboración de informes”, indicándose únicamente, que se
tomaría en consideración “…su presentación, estructura, nivel de detalle y explicaciones,
contenidos e imágenes”, sin mayor concreción adicional y sin precisar qué parámetros, por
encima de los mínimos exigidos en el PPT para la elaboración de dichos informes, serían
valorados. La mesa de contratación concretó, con posterioridad a la apertura de las
proposiciones de los licitadores, las “características” que debía cumplir el denominado
“informe ideal”, que, según figura en el informe técnico de valoración de las ofertas, incluía
aspectos de la proposición meramente formales y no sustantivos, como la “encuadernación”
o la “Impresión a color”, y cuya valoración dio lugar a la asignación de menor puntuación a
algunas de las empresas licitadoras, si bien, en este caso, su valoración no fue un factor
determinante en la adjudicación.
• Expedientes números 16, 17, 18, 19, 20, 21, 24, 28, 29, 30, 31 y 32 del Anexo 1, en los que
en los PCP se valora como criterio de adjudicación una “Memoria descriptiva del desarrollo
del juicio de Seguridad Social… de conformidad con las prescripciones técnicas”, así como
el “…conocimiento del proceso de Seguridad Social”, con hasta 10 puntos, sin concretar el
contenido y la forma de valoración de dicho criterio (en el epígrafe II.2.2 b.1) del presente
Informe se amplía esta incidencia).
29 En relación con las alegaciones del Director Gerente en las que, respecto de la utilización de la reducción del plazo
como criterio de adjudicación, manifiesta que los retrasos se debieron a la necesidad de considerar las “lic encias
urbanísticas previas”, así como las “autorizaciones y permisos de ocupación de vía pública y de acometida de compañías
suministradoras (agua, energía, etc.,), que demoran de forma sustancial la ejecución de las obras”, este Tribunal de
Cuentas considera que dichas circunstancias podrían haber sido tenidas en cuenta, en su mayor parte, con carácter
previo a la determinación del plazo de ejecución de las obras, y que no desvirtúan el hecho de que la proposición ofertada
por el licitador no fue cumplida. Efectivamente, el plazo de ejecución de una obra se determina, o debiera determinarse,
en función de la naturaleza del contrato en particular y de las circunstancias concurrentes en cada caso, por lo que, si
dicho plazo no está razonablemente estimado, podría desvirtuar el principio de igualdad y concurrencia el hecho de que
las empresas que no oferten la posibilidad de dicha reducción en el plazo menor al previsto no obtengan puntuación
alguna, mientras que los licitadores que sí ofertan reducir dicho plazo obtienen la máxima puntuación, aunque
posteriormente incumplan su compromiso sin que ello genere consecuencias negativas.
Contratación Fraternidad-MUPRESPA, 2017 37
b.5) Utilización de mejoras indeterminadas
- En los PCP se incluyeron como criterio de adjudicación “mejoras” indeterminadas30 en su
contenido y/o en el método de asignación de la puntuación, sin concretar qué aspectos específicos
serían valorados y cómo serían valorados, lo que privó a los licitadores de disponer de la
información necesaria y precisa con carácter previo a la presentación de sus proposiciones, en
perjuicio de la transparencia y objetividad del procedimiento de licitación.
Esta deficiencia se produjo en los expedientes números 1, 2, 3 y 4 del Anexo 1, en los que se
valora como criterio de adjudicación la “Memoria técnica de mejoras”, desglosada en diferentes
subcriterios, entre otros, la “Mejora en materiales y acabados (máx. 6,00 puntos). Presentación y
desarrollo: Máximo 1,20 puntos. Contenido: Máximo 4,80 puntos. Materiales: Máximo 3,60 puntos.
Acabados: Máximo 1,20 puntos. Mejora en las instalaciones (máx. 8,00 puntos). Presentación y
desarrollo: Máximo 1,00 punto. Contenido: Máximo 7,00 puntos. Sistemas de telemedida: Máximo
2,00 puntos. Sistemas de verificación y/o control: Máximo 2,00 puntos. Sistemas de mejora
energética: Máximo 3,00 puntos…”, sin precisar el contenido ni la forma de valoración de dicho
criterio. El propio PCP indica, en relación con la valoración de dichas mejoras, que queda “...a
criterio de FRATERNIDAD-MUPRESPA, valorar si las mejoras propuestas son convenientes y
pueden considerarse como tales...”. No obstante, debe señalarse que, en estos casos, resultaron
adjudicatarias las empresas que obtuvieron la mayor puntuación en la valoración del criterio precio.
b.6) Utilización indebida de factores relativos a la solvencia como criterios de adjudicación
- En el expediente número 7 del Anexo 1, el PCP contempló la valoración como criterio de
adjudicación, con hasta un máximo de 10 puntos, de la “…experiencia del personal adscrito a la
ejecución del contrato” valorándose, según consta expresamente en el acuerdo de adjudicación del
contrato “…el objeto y volumen de los servicios acreditados y el número y duración de los
contratos”, circunstancia que, con carácter general, debe ser utilizada como medio de acreditación
En su escrito de alegaciones el Director Gerente justifica la correcta utilización de la experiencia
como criterio de adjudicación al amparo del efecto directo31 de la Directiva 2014/24/UE, de 26 de
febrero de 2014, que prevé la posibilidad, en determinados tipos específicos de servicios, de utilizar
la experiencia como criterio valorable. Efectivamente, el Considerando 94, en relación con el
personal empleado sea pertinente para el nivel de rendimiento del contrato…”, se podrá “…utilizar
como criterio de adjudicación…la experiencia del personal encargado de ejecutar el contrato…por
ejemplo, en los contratos relativos a servicios intelectuales, como la asesoría o los servicios de
arquitectura…”.
30 En relación con las alegaciones del Director Gerente en las que, respecto del expediente número 1, citado a “título de
ejemplo” por la propia Mutua, reproduce el contenido previsto en el PCP -del que ya disponía este Tribunal-, y manifiesta
que, en su opinión, las empresas licitadoras que presentaron ofertas consideraron suficiente el nivel de detalle, y
“…entendieron lo solicitado…” debe señalarse que no resulta relevante, a juicio de este Tribunal, el hecho de que los
licitadores no realizasen consultas al respecto. Asimismo, la Mutua adjunta las mejoras técnicas ofertadas por la empresa
que resultó adjudicataria del citado contrato así como un documento, sin fechar ni firmar, en el que figuran las
puntuaciones obtenidas por las distintas empresas licitadoras en la valoración de dichas mejoras, lo que en nada
desvirtúa lo señalado en el presente Informe, en el que se pone de manifiesto la falta de concreción previa en el PCP de
qué aspectos serían valorados de las mejoras ofertadas por las empresas licitadoras y como se realizaría dicha
valoración, siendo concretadas con posterioridad a que tuviera lugar la apertura de las ofertas de los licitadores.
31 Según contempla la Resolución de 16 de marzo de 2016, de la Dirección General del Patrimonio del Estado, por la que
se publica la Recomendación de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa, sobre el efecto directo de las nuevas
Directivas comunitarias en materia de contratación pública.
38 Tribunal de Cuentas
En relación con lo anterior debe señalarse que cuando el Considerando 94 de la Directiva
2014/24/UE prevé la posibilidad de utilizar como criterio de adjudicación la experiencia del personal
encargado de ejecutar el contrato, lo hace en relación a contratos en los que la calidad del personal
empleado sea pertinente para el nivel de rendimiento del contrato, poniendo como ejemplo, los
contratos relativos a servicios intelectuales, como la asesoría o los servicios de arquitectura,
mientras que en el presente contrato (servicio de detectives) dichas circunstancias no concurren,
puesto que se trata de un tipo de actividad (“seguimiento”) que por su propia naturaleza, a juicio de
este Tribunal, no tiene encaje entre los supuestos previstos en el citado Considerando.
- En el expediente número 11 del Anexo 1, se valora como criterio de adjudicación estar en
posesión de certificados de sistemas de gestión de servicios de tecnologías de la información y de
sistemas de gestión de seguridad en sistemas de información (10 puntos) y estar en posesión de
certificados de gestión ambiental (5 puntos). Dichos certificados, como regla general, pueden
El Director Gerente justifica la utilización de los certificados valorados como criterio de adjudicación
“cuando los poderes adjudicadores tengan la intención de adquirir obras, suministros o servicios
con características específicas de tipo medioambiental, social u otro, podrán exigir, en las
especificaciones técnicas, en los criterios de adjudicación o en las condiciones de ejecución del
contrato una etiqueta específica como medio de prueba que las obras, servicios o suministros
corresponden a las características exigidas,…”.
En relación con lo anterior debe precisarse que, a juicio de este Tribunal de Cuentas, el hecho de
que en determinados casos resulte posible la utilización de las citadas “etiquetas”, principalmente
de tipo medioambiental y social, siempre que “los requisitos aplicables a efectos de la etiqueta se
refieran únicamente a criterios vinculados al objeto del contrato y sean adecuados para definir las
características…” del objeto del contrato, no conlleva que se pueda concluir que, con carácter
general, los certificados de garantía de la calidad que posean los licitadores (artículo 62 de la citada
adjudicación, siendo su encaje legal adecuado como criterio de solvencia o aptitud, al tratarse de
características propias de las empresas relativas a su capacidad técnica, económica o profesional,
tal y como se pone de manifiesto en el presente Informe. Así se desprende del propio PCP aplicado
al contrato de referencia que contempla que con dichos criterios se aprecia “la capacidad del
licitador de prestar el servicio de técnica de sistemas… para garantizar una adecuada ejecución…”
y “…la capacidad del licitador de garantizar un nivel de seguridad adecuado….”.
En este sentido se ha pronunciado el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales
(TACRC) en numerosas resoluciones, entre ellas cabe citar, a modo de ejemplo: la Resolución nº
476/2016, de 17 de junio de 2016, la Resolución nº 405/2018, de 23 de abril de 2018 y la
Resolución nº 939/2018, de 11 de octubre de 2018, en las que, en relación con la cuestión
planteada, se expresa que “….debe recordarse que este Tribunal ha elaborado una ya consolidada
doctrina sobre la improcedencia de configurar los certificados de calidad como criterio de
adjudicación de los contratos…”. Y continúa señalando que “…Los certificados de cumplimiento de
normas de garantía de calidad y de gestión ambiental son modos de acreditar la solvencia técnica
de las empresas, o, si se prefiere, su aptitud para ejecutar el contrato, con lo que, por ser tales, no
pueden ser empleados como criterio de valoración de las ofertas… Ello es consecuencia de la
existencia de dos fases diferenciadas en el procedimiento de licitación, cada una sometida a reglas
propias en la primera, se trata de comprobar la aptitud de los licitadores para asegurar que éstos
pueden ejecutar la prestación objeto de contrato en la segunda, lo único relevante es la oferta que
los admitidos presentan, no las condiciones subjetivas de quien la presenta…”. Asimismo, resulta
Contratación Fraternidad-MUPRESPA, 2017 39
de interés sobre esta cuestión la más reciente Resolución nº 54/2019, de 6 de febrero de 2019 del
TACRC, entre cuyas consideraciones, figura la siguiente: “…no caben como criterios de
adjudicación los aspectos relativos a la capacidad técnica, económica o profesional de los
licitadores, especialmente los referidos a las características de la empresa, los cuales sólo son
aceptables como criterios de determinación de la solvencia. Efectivamente, los certificados… no
determinan a priori cómo va a ser ejecutada la prestación por el adjudicatario, sino su cualificación
técnica para llevarla a cabo…”, concluyendo que “El control de calidad conforme a parámetros
determinados fijado por organismos certificadores forma parte de la cualificación técnica de la
empresa, no de las prestaciones a que se encuentra obligada en virtud del contrato…”. Así se
deduce también del artículo 43 de la Directiva 2014/24/UE cuando para admitir la posibilidad de
utilizar, en los criterios de adjudicación, una etiqueta específica como medio de prueba, exige que
los requisitos aplicables a efectos de la etiqueta se refieran únicamente a criterios vinculados al
objeto del contrato y por tanto no a la cualificación técnica de la empresa.
En cuanto a la mención hecha en sus alegaciones por el Director Gerente al artículo 117.6 del
TRLCSP, debe señalarse que se trata de una disposición que contempla las reglas para el
establecimiento de las prescripciones técnicas de los contratos, “…Cuando se prescriban
características medioambientales en términos de rendimientos o de exigencias funcionales…”, por
lo que este Tribunal de Cuentas considera que no resulta aplicable al caso analizado.
- En el expediente número 15 del Anexo 1, se establece como criterio de adjudicación, valorable
con hasta 14 puntos, la circunstancia de que las empresas licitadoras posean más instalaciones 32,
de forma que “por cada CCAA en la que el licitador tenga laboratorio propio o concertado, recibirá
un punto...”.
En relación con los tres expedientes precitados cabe indicar que la valoración de los criterios
señalados no resultó determinante en la adjudicación, sin que ello desvirtúe la deficiencia señalada.
b.7) Inadecuada fórmula de valoración del criterio precio
- En los expedientes números 16, 17, 18, 19, 20, 21, 24, 28, 29, 30, 31 y 32 del Anexo 1, se
contempla como criterio de adjudicación el “Porcentaje de descuento sobre la tabla de tarifas. De 0
a 19 puntos”, valorándose con la máxima puntuación a aquella proposición que oferta un mayor
porcentaje de reducción sobre las tarifas de honorarios previstas y puntuándose el resto de las
ofertas por orden decreciente33.
Como ejemplo de la aplicación de esta fórmula el propio PCP recoge un supuesto en el que se
presentan cuatro ofertas con los siguientes porcentajes de descuento sobre las tarifas: 15 %, 10 %,
5 % y 0 %.
32 En relación con las alegaciones del Director Gerente en las que manifiesta que el hecho de que la empresa
adjudicataria disponga de un número mayor de laboratorios es, a su juicio, un criterio valorable que aporta “calidad
asistencial”, este Tribunal de Cuentas considera que, en este caso concreto, se trata de una característica propia de las
empresas que no tiene por qué traducirse, necesariamente, en una mejor calidad en la prestación del servicio ofertado,
teniendo mejor encaje legal, en su caso, como un supuesto de adscripción adicional de medios de solvencia para llevar a
cabo la ejecución del contrato, lo que garantiza en mayor medida su cumplimiento, teniendo en cuenta que los pliegos o
el documento contractual, pueden atribuirles el carácter de obligaciones esenciales o establecer penalidades para el caso
de que se incumpla el compromiso asumido por el adjudicatario (artículo 64.2 del TRLCSP). En relación con ello, debe
tenerse en cuenta que en el PPT aplicado al contrato no se exige un número mínimo de laboratorios para prestar
adecuadamente el servicio (excepto en las Comunidades Autónomas de Madrid, Cataluña y Andalucía).
33 La fórmula aplicada fue: “El máximo descuento recibirá 19 puntos. El resto de las ofertas recibirán la puntuación que
resulte de aplicar a la puntuación máxima la diferencia que el porcentaje de descuento de la oferta que se valora supone
sobre el máximo descuento”.
40 Tribunal de Cuentas
CUADRO 3
FÓRMULA DE VALORACIÓN DEL CRITERIO PRECIO
Empresa
Porcentaje de
descuento ofertado
sobre las tarifas de
honorarios
Diferencia entre
cada oferta
respecto del mayor
porcentaje de
descuento ofertado
Puntuación en
porcentaje
Puntación final
asignada
A
15
--
100
19
B
10
15-10=5
95
18,05
C
5
15-5=10
90
17,10
D
0
15-0=15
85
16,15
Fuente: elaboración propia a partir de los datos suministrados por la Mutua.
Como se desprende del análisis del cuadro anterior, este método de valoración resulta contrario a
los principios de economía y eficiencia. Con su aplicación la mejor oferta económica obtiene 19
puntos (el máximo de puntos posibles), mientras que a la empresa que no ofrece ninguna bajada
económica sobre las tarifas se le asignan 16,15 puntos, minimizándose en la práctica la
importancia real del criterio precio, que pierde su peso relativo, otorgando mayor relevancia a los
criterios de adjudicación puntuados mediante un juicio de valor (esta incidencia se amplía en el
epígrafe II.2.2 del presente Informe).
- En el expediente número 7 del Anexo 1, la fórmula prevista en el PCP para la valoración del
criterio precio34 se basa en el establecimiento de tramos fijos, es decir, se asigna una puntuación
fija para la mejor oferta económica, otra puntuación fija para la segunda mejor oferta y así
sucesivamente para el resto de las ofertas presentadas, sin establecer ninguna proporción entre los
distintos tramos de puntuación fijados, lo que puede dar lugar a resultados desproporcionados, de
forma que diferencias poco significativas en las bajas ofertadas pueden dar lugar a importantes
diferencias en las puntuaciones, como de hecho sucedió, en el lote 4 del contrato analizado. En
efecto, la proposición mejor valorada (primera posición), ofertó un descuento sobre el presupuesto
de licitación de 966,25 euros y fue valorada con el máximo de 45 puntos, mientras que la segunda
mejor oferta (segunda posición), que ofreció un descuento sobre el presupuesto de licitación de 938
euros, es decir, la diferencia entre las ofertas era de 28,25 euros (3 %), fue puntuada con 35 puntos
(10 puntos menos, lo cual supone un 22 % menos), resultando determinante en la adjudicación de
dicho lote.
- En los expedientes números 9, 39, 45, 50 y 56 del Anexo 1, el PCP contempla una fórmula de
valoración del criterio precio35 que tiene en cuenta la proporción existente entre las bajas
económicas de las ofertas presentadas, lo que podría dar lugar a que diferencias mínimas en las
bajas de las ofertas supongan excesivas desigualdades en las puntuaciones asignadas y, por lo
tanto, podría distorsionar la importancia del criterio precio respecto del conjunto de los criterios de
34 Dicha fórmula es la siguiente: “...Para la atribución de la puntuación se seguirá el siguiente esquema: primera posición:
45 puntos; segunda posición: 35 puntos; tercera posición: 25 puntos; cuarta posición: 15 puntos y quinta posición en
adelante: 0 puntos”. El Director Gerente manifiesta en el trámite de alegaciones que la Mutua ha corregido la falta de
proporcionalidad señalada de modo que las “…fórmulas son equilibradas”.
35 La fórmula aplicada fue: “Puntuación = Puntuación Máxima x (Porcentaje de reducción de la oferta que se
valora/Porcentaje de reducción más alto ofertado)”. La puntuación del criterio económico en este caso es del 65 %. En el
trámite de alegaciones el Director Gerente manifiesta que esta deficiencia “…ha sido detectada y subsanada…” en los
expedientes tramitados en los ejercicios 2018 y 2019.
Contratación Fraternidad-MUPRESPA, 2017 41
adjudicación. Debe señalarse que si bien en los contratos analizados no se produjo dicha
circunstancia ello no desvirtúa la incidencia señalada.
En el ejemplo que figura expuesto a continuación, en el cuadro número 4, queda reflejada la
incidencia. En el supuesto de que hubiera únicamente 2 ofertas, una con un porcentaje de baja de
0,001 % (1 euro) y la otra con una baja del 0,002 % (2 euros), con la aplicación de esta fórmula la
primera (oferta A) obtendría el 50 % de los puntos posibles y la segunda (oferta B) obtendría el 100
%.
CUADRO 4
SUPUESTO DE VALORACIÓN DE OFERTAS ECONÓMICAS
OFERTA
IMPORTE DE
LA OFERTA
% de baja VALORACIONES
OFERTA A 99.999 euros 0,001 32,5 puntos
OFERTA B 99.998 euros 0,002 65 puntos
Suponiendo un presupuesto de licitación de 100.000 euros.
Fuente: elaboración propia a partir de los datos suministrados por la Mutua.
II.2.1.3. ADJUDICACIÓN Y FORMALIZACIÓN
a) Valoración de ofertas y constitución de la garantía
- En el expediente número 3 del Anexo 1, en el informe técnico de valoración36 de las proposiciones
no se justifica la puntuación asignada a los licitadores en los criterios de adjudicación cuantificables
mediante juicio de valor, limitándose a adjuntar un cuadro en el que figura la puntuación otorgada a
cada empresa sin explicación adicional alguna, lo que introduce opacidad en el procedimiento, no
34ª de las IIC).
A modo de ejemplo, en el informe de valoración se le asignan 4,6 puntos (sobre un máximo de 15
puntos) a una de las empresas licitadoras en el criterio de adjudicación denominado “Memoria
técnica de mejoras”, mientras que otra empresa licitadora obtuvo 11,7 puntos en este mismo
criterio, sin que conste en el expediente ninguna justificación. No obstante lo anterior, debe
señalarse que el contrato fue adjudicado a la empresa que presentó la oferta que obtuvo mayor
puntuación en el criterio precio, sin que ello desvirtúe la deficiencia señalada.
- Una deficiencia similar a la anterior se produce en el expediente número 50 del Anexo 1, en el que
en el “acuerdo de adjudicación” se indica expresamente que “...la Directora de la Unidad
Proponente del Contrato pasa a dar explicación del informe elaborado con las puntuaciones totales
(anexo 1)...”, consistiendo dicho anexo adjunto en un cuadro en el que figuran las puntuaciones
otorgadas a las empresas licitadoras en los criterios de adjudicación sin que conste en el
expediente mayor explicación al respecto.
36 El Director Gerente manifiesta en sus alegaciones que “...la hoja de valoración aportada en su momento fue un
resumen de los criterios utilizados”, adjuntando un informe técnico de valoración que incluye el mismo cuadro del que ya
disponía este Tribunal añadiendo una columna de “notas” en la que figuran comentarios genéricos, tales como, presenta
“una hoja con un párrafo”, “Mejora de menor entidad que las anteriores”, “se acepta aunque es una mejora de escaso
fuste”, “confusa”, “no aporta”, y otras expresiones similares, que, a juicio de este Tribunal, no motivan suficientemente la
justificación de cada una de las puntuaciones otorgadas.
42 Tribunal de Cuentas
- Asimismo, en los expedientes números 16, 17, 18, 19, 20, 21, 24, 28, 29, 30, 31 y 32 del Anexo 1,
la justificación de las puntuaciones asignadas a las proposiciones de las empresas licitadoras que
figuran en el informe técnico de valoración está basada en referencias excesivamente genéricas,
tales como, “…se efectúa una descripción detallada del proceso de prestaciones de la Seguridad
Social, que demuestra un profundo conocimiento del mismo”, “…Se presenta un modelo detallado y
completo...”, “Se presenta un modelo de proposición que contempla con acierto los medios de
prueba propios del proceso de Seguridad Social” y otras expresiones similares, valorándose, en
muchos casos, el detalle y la descripción de las ofertas técnicas presentadas, sin concretar
suficientemente cuáles fueron los aspectos sustantivos y de contenido que dieron lugar a la
asignación de una mayor o menor puntuación en cada caso, tal y como se expone en el epígrafe
II.2.2 de este Informe.
- En el expediente número 5 del Anexo 1, según figura en el cuadro de valoraciones de las
proposiciones técnicas de las empresas licitadoras, la empresa adjudicataria (la mejor puntuada en
el criterio precio), no oferta las modificaciones exigidas en el PPT, en el que se contempla
expresamente que “Posteriormente a la redacción del proyecto base se recibió el informe de
accesibilidad del centro que añade algunas modificaciones que no se habían incluido en el
proyecto, y que el adjudicatario deberá tener en cuenta y ejecutar dentro del mismo presupuesto de
adjudicación…”. Entre dichas modificaciones no incluidas en la proposición de la empresa
contratista cabe citar: la modificación de la “anchura de puertas”, de la “superficie de acceso
principal”, o la eliminación del “Desnivel de acceso principal”, sin que consten en el expediente las
razones que justifiquen dicha circunstancia.
- En los expedientes número 35 y 41 del Anexo 1, el importe de la garantía definitiva constituida por
las empresas adjudicatarias es superior al 5 % del importe de adjudicación previsto en el PCP,
suponiendo un 5,56 % y un 5,45 %, de cada uno de los respectivos importes de adjudicación de los
contratos de referencia (34.011,90 euros y 22.822,58 euros, IVA excluido, en ambos casos).
b) Formalización
- En el expediente número 36 del Anexo 1, el documento de formalización del contrato está fechado
el 14 de junio de 2017, mientras que el inicio del expediente consta que se produjo el 15 de junio de
2017, alterando la sucesión temporal lógica de los actos que constituyen el procedimiento37.
c) Publicidad
- En el expediente número 34 del Anexo 1, la publicación de la adjudicación y de la formalización
del contrato en la Plataforma de Contratación del Sector público se produjo más de un año después
de la resolución de adjudicación y de la formalización, plazo que parece excesivo aunque las IIC no
lo contemplen como un incumplimiento.
II.2.1.4. EJECUCIÓN Y PAGO
- En cuatro de los cinco expedientes de obras celebrados por la Mutua en el ejercicio 2017
(números 1, 2, 3 y 5 del Anexo 1) se produjeron retrasos en la fecha de finalización efectiva de las
37 El Director Gerente manifiesta en su escrito de alegaciones que la fecha de formalización del contrato que consta en el
expediente se debe a “…un error material en el encabezamiento del contrato”, indicando que la fecha correcta es el 16 de
junio de 2017, si bien en la relación certificada de la contratación celebrada por la Mutua en el ejercicio 2017 remitida a
este Tribunal de Cuentas figura el 14 de junio de 2017 como fecha de formalización, coincidente con la que aparece en el
documento contractual.
Contratación Fraternidad-MUPRESPA, 2017 43
obras, habiéndose valorado en todos los casos la reducción del plazo ofertado como criterio de
adjudicación38, tal y como se señala en el epígrafe II.2.1.2, punto b.3) de este Informe, y sin que
conste que se hayan impuesto penalidades económicas a la empresa contratista.
En relación con los retrasos producidos en el plazo de ejecución en los contratos de obras
analizados debe señalarse que las circunstancias que motivaron los incrementos del plazo, al
menos en parte, no están suficientemente motivadas en condiciones que no pudieran o no debieran
haber sido previstas en la fase de preparación del contrato y de redacción, supervisión y replanteo
del proyecto de las obras a ejecutar y que reflejaron la existencia de deficiencias en la planificación
de las obras y en la preparación de los contratos, así como un insuficiente control de su ejecución,
retrasando la puesta a disposición de las instalaciones al uso público. Las circunstancias
concurrentes en cada uno de los expedientes citados son las siguientes:
• En el expediente número 1, se producen distintas ampliaciones de plazo demorándose la
fecha de terminación de las obras -prevista el 20 de septiembre 2017-, hasta el 20 de
febrero 2018, incrementándose en 5 meses el plazo, que inicialmente era de 3 meses (el
plazo de ejecución total fue de 8 meses). Dichas ampliaciones se justifican, entre otras
circunstancias, en “…la necesidad de modificar la distribución…” de la zona de
administración y en la reducción de la jornada de trabajo “en los meses de julio y agosto…”
lo que, según manifiesta la empresa adjudicataria, “ha supuesto un retraso en la obra”, así
como en la demora en la concesión de la licencia de ocupación de la vía pública o la
dificultad de adquisición de algunos materiales (paneles de melamina, tarima de madera,
perfilería de aluminio, entre otros).
• En el expediente número 2, se incrementa el plazo de ejecución 55 días, justificando dicho
incremento genéricamente en la “realización de trabajos no incluidos en el proyecto inicial...
por la propuesta de cambio o elección de algunos materiales...”, en la coincidencia durante
el plazo de ejecución de la obra de “…las semanas de navidad…” en las que “…hay una
baja productividad” o “Por la complejidad de la realización de algunos sistemas
constructivos”, sin mayor concreción al respecto. En relación con este expediente cabe
añadir que el acta de recepción de las obras se formaliza el 30 de abril de 2018, incluyendo
observaciones relativas a la existencia de trabajos pendientes de finalizar (acabado de la
fachada posterior, definición de la situación de la Caja General de Protección y su
instalación, puesta en marcha de las instalaciones y documentación que acredite la
legalización de las instalaciones), sin que en la fecha de finalización de los trabajos de la
presente fiscalización (mes de noviembre de 2018) conste acreditado que se hayan
terminado las tareas pendientes.
• En el expediente número 3, se amplió el plazo de ejecución de las obras con respecto al
previsto inicialmente en, al menos, 7 meses, teniendo en cuenta que el acta de
comprobación del replanteo de las obras es de 7 de noviembre de 2017 y que las obras
debían finalizar a finales del mes de marzo de 2018.
En efecto, el 19 de marzo de 2018 se aprueba una primera prórroga en la que se solicita
ampliación de plazo para la terminación de la “fase 1” hasta el 21 de mayo de 2018,
justificándose, entre otras causas, en “…exigencias no detectadas o decisiones en el
transcurso de la obra…”, así como por la llegada de las “…vacaciones del personal…” y las
“…contratas en el período navideño…”.
38 Ver nota a pie número 27.
44 Tribunal de Cuentas
En el mes de mayo de 2018 se aprueba una segunda ampliación del plazo, hasta el 25 de
junio de 2018, motivada por el “…Incremento de los elementos a demoler y/o retirar…” y la
“…Alteración de la maquinaria de climatización prevista y otras instalaciones…”,
posponiéndose la fecha de finalización de la “fase 1” hasta el 25 de junio 2018.
Además, el 23 de julio de 2018 se solicitó una tercera prórroga “…por exigencias no
detectadas o decisiones en el transcurso de la obra…”, previéndose, según consta en el
expediente, que las “fases 2 y 3” finalicen el 16 de octubre de 2018, sin que este Tribunal
disponga de información posterior que acredite que las obras hayan finalizado.
• En el expediente número 5, se amplía el plazo de ejecución en 15 días justificándolo en la
existencia de “…un impedimento físico que no permite la instalación…en la ubicación
prevista…” lo que conllevó trabajos adicionales y el consiguiente retraso en la entrega final
de la obra, de lo que se desprende la existencia de deficiencias en la fase de redacción y
supervisión del proyecto.
- En el expediente número 9 del Anexo 1, constan las facturas del período que abarca desde el
mes de abril de 2017 hasta el mes de septiembre de 2018, ambos incluidos (18 meses), plazo que
supera el período máximo de duración de 15 meses que contempla el contrato (12 meses
ampliables 3 meses), debido, según consta el expediente, al retraso que se produjo en el
procedimiento de adjudicación del contrato que se estaba tramitando para la cobertura del servicio,
como consecuencia de la interposición de un recurso ante el Tribunal Administrativo Central de
Recursos contractuales.
- Por último, este Tribunal ha comprobado el cumplimiento del plazo en los pagos realizados
analizando un total de 4.797 pagos correspondientes a 55 expedientes de contratación39,
habiéndose detectado retrasos en 173 pagos (el 4 % de los pagos totales analizados) que se
referencian en el Anexo 2 del presente Informe, siendo, con carácter general, poco significativos.
Así, teniendo en cuenta la información facilitada por la Mutua, en el 2 % de los pagos analizados
los retrasos han sido iguales o, en su mayoría, inferiores a 10 días y en el 1 % se han producido
retrasos de entre 11 y 15 días. El restante 1 % supera los 15 días de retraso, destacando 2 pagos
cuyos retrasos fueron de 70 y 71 días.
II.2.2. Incidencias específicas de los contratos de servicios de asesoría jurídica,
representación procesal y defensa técnica
Este Tribunal ha analizado de forma conjunta los expedientes números 16, 17, 18, 19, 20, 21, 24,
28, 29, 30, 31 y 32 del Anexo 1 siendo su objeto, en todos los casos, la prestación del servicio de
asesoría jurídica, representación procesal y defensa técnica para la Mutua durante el ejercicio
2017, por una cuantía total de 1.662.500 euros, lo que supone el 20 % del importe de los contratos
de servicios fiscalizados.
Como resultado del análisis realizado de dichos contratos cabe destacar las siguientes deficiencias
detectadas en la determinación de los requisitos de solvencia exigidos para contratar, en los
criterios de adjudicación utilizados y en el contenido de los informes técnicos de valoración de las
proposiciones de los licitadores:
39 Este Tribunal, a pesar de haberlo solicitado, no dispone de las facturas o/y de los documentos acreditativos del pago
referidos a los expedientes números 7, 12, 46, 48 y 49 del Anexo 1.
Contratación Fraternidad-MUPRESPA, 2017 45
a) Requisitos de solvencia:
Los PCP contemplaron como requisito para justificar la solvencia técnica y profesional la
acreditación por parte de los licitadores de un número mínimo de juicios de Seguridad Social,
exigiendo unos límites mínimos distintos40 según se prestase el servicio en unas u otras provincias,
sin que consten en los expedientes las razones que justifican la aplicación de criterios diferentes
para decidir la capacidad o aptitud de las empresas para realizar de forma correcta la prestación
del servicio (Disposición 28ª de las IIC). De este modo, se requiere la acreditación de 500 juicios
para ser admitido al procedimiento de licitación en las provincias de Pontevedra, Coruña, Jaén,
Málaga, Región de Murcia y Valencia, 300 juicios en Ciudad Real, 200 juicios en Cádiz y Cantabria,
150 en Córdoba, 120 en León y 80 juicios en Asturias. No resulta proporcional, a modo de ejemplo,
que en Asturias se exija la acreditación de 80 juicios para cumplir el requisito de solvencia técnica
mientras que en Jaén se exija un mínimo de 500. Por otra parte, este Tribunal considera que la
exigencia de un volumen mínimo de juicios puede acreditar los “conocimientos técnicos” y la
factores que, teniendo en cuenta el objeto de los contratos (servicios jurídicos), habría sido
razonable prever en los PCP, a través, por ejemplo, de la acreditación por los licitadores de los
resultados obtenidos en los juicios.
b) Criterios objetivos de adjudicación:
En relación con los criterios objetivos de adjudicación previstos en los PCP aplicados a los
contratos analizados, en todos ellos se han asignado 44 puntos a criterios cuya cuantificación
depende de un juicio de valor y 56 puntos a criterios cuya cuantificación se realiza mediante la
aplicación de fórmulas. Respecto a los mismos, se realizan las siguientes consideraciones:
b.1) Criterios cuya cuantificación depende de un juicio de valor, los cuales comprenden los
siguientes subcriterios:
b.1.1) “Planificación del juicio (valorado de 0 a 39 puntos)”41:
• “Memoria descriptiva del desarrollo del juicio de Seguridad Social y de las actuaciones que se
ofrecen por el licitador de conformidad con las prescripciones técnicas. Se valorará el
conocimiento del proceso de Seguridad Social: De 0 a 10 puntos”.
Se valora como criterio de adjudicación la presentación de una “Memoria” o documento
descriptivo de las actuaciones que se llevan a cabo para el cumplimiento de la prestación de
conformidad con lo dispuesto en las prescripciones técnicas de los contratos. Sin embargo,
dichas prescripciones técnicas adolecen de falta de concreción refiriéndose, de forma
excesivamente genérica, a la obligación de que la prestación de los servicios se realice de
acuerdo con las instrucciones impartidas por el centro de asesoría y servicios jurídicos de la
40 El Director Gerente, después de explicar en sus alegacion es los motivos que han llevado a establecer un límite mínimo
distinto dependiendo de la provincia, lo cual, por tanto, no contradice la incidencia manifestada en el informe, finaliza
indicando que “En el futuro se exigirá el mismo número de juicios en todas las Direcciones Provinciales, como requisito
de solvencia técnica y profesional… Asimismo, se pedirán resultados para acreditar la fiabilidad y la eficacia de los
contratistas”.
41 En el trámite de alegaciones el Director Gerente, tras realizar algunas consideraciones justificando la utilización de
estos criterios, manifiesta que “…en adelante, se eliminarán estos criterios… que para el Tribunal no se ajustan al
principio general de elección de la oferta económicamente más ventajosa…”.
46 Tribunal de Cuentas
Mutua, señalando la sede en la que se prestarán los servicios (el despacho profesional del
adjudicatario), indicando la obligación de realizar los desplazamientos necesarios a la sede
provincial de la Mutua para el intercambio de información, así como la preparación de la
documentación que resulte necesaria, el establecimiento de reuniones periódicas y
refiriéndose a la evidente exigencia de diligencia profesional en la ejecución del contrato.
En relación con lo anterior este Tribunal considera que, tratándose de contratos que llevan
prestándose durante años, sus características técnicas debían estar perfectamente definidas
con carácter previo e incorporadas al PPT, precisándose con detalle qué aspectos concretos,
por encima de los mínimos exigidos, serían, en su caso, valorados por la Mutua como criterio
de adjudicación.
Además de lo anterior, la insuficiente concreción de los pliegos de prescripciones técnicas no
resulta acorde con la transparencia del procedimiento, pudiendo favorecer, en alguna medida,
a los licitadores que vienen prestando el servicio durante años, conocedores de los aspectos
que son más valorados por la Mutua. De hecho, en el contrato número 16 del Anexo 1, el
adjudicatario viene prestando el servicio desde el año 1986, año en que “…inició el ejercicio
de la profesión…”, según indica el propio licitador en la “memoria descriptiva” del servicio
presentada. Además, en el contrato número 21 del Anexo 1, la firma adjudicataria en su
propuesta de “memoria” describe el procedimiento de Seguridad Social adaptado a la práctica
habitual con la Mutua a la que, según manifiesta, “…durante más de 20 años ha representado
y defendido…”.
Asimismo, se valora el “conocimiento del proceso de Seguridad Social” teniendo en cuenta el
contenido de dicha memoria descriptiva del procedimiento de la Seguridad Social presentada
por los propios licitadores, criterio que resulta indeterminado en su contenido y en su forma
de valoración, en perjuicio de la transparencia del procedimiento. Además, debe tenerse en
cuenta que en la fase de selección previa (o aptitud) de las empresas licitadoras se exigió
como requisito de solvencia técnica y profesional la acreditación de una experiencia mínima
en juicios, circunstancia que debiera garantizar suficientemente el conocimiento del proceso
de Seguridad Social.
• “Modelos de comunicación que se oferten: De 0 a 29 puntos”:
En este subcriterio de la planificación del juicio se valora (con hasta 29 puntos de los 39
posibles) la presentación por los licitadores de formularios para realizar los distintos trámites
del procedimiento: diagnóstico inicial del juicio (hasta 10 puntos), propuesta de medios de
prueba (hasta 9 puntos) e instructa de juicio (hasta 10 puntos). En relación con ello, este
Tribunal considera que la utilización y valoración como criterio de adjudicación de un factor de
carácter formal y no sustantivo, como es la utilización de unos determinados modelos o
formularios, no se ajusta al principio general de la elección de la oferta económicamente más
ventajosa.
Por otra parte, según consta en los expedientes, estos modelos pueden ser modificados en
cualquier momento por la propia Mutua, motivo por el cual la utilización de este criterio de
adjudicación devendría ineficaz en la práctica.
Contratación Fraternidad-MUPRESPA, 2017 47
b.1.2) “Sistema de tratamiento de la información: De 0 a 5 puntos”:
Se valora como criterio de adjudicación la presentación por los licitadores de una “memoria” en la
que se describa genéricamente el funcionamiento de la plataforma “LExNEt”, que consiste en un
sistema de intercambio de documentos judiciales en formato electrónico implantado con carácter
general en el sistema judicial y que es de habitual utilización, no considerándose que ello suponga
una mejora en la calidad de la prestación ofertada por los licitadores. En todo caso, si se considera
necesaria su utilización, debería haberse recogido en el PPT como parte integrante de las
prestaciones a realizar de manera obligatoria42.
b.2) Criterios cuya cuantificación se realiza de forma automática mediante la aplicación de
fórmulas, los cuales comprenden, entre otros, los siguientes subcriterios:
b.2.1) “Porcentaje de descuento sobre la tabla de tarifas: De 0 a 19 puntos”:
El método de valoración43 del criterio precio que contempla el PCP es el siguiente: “El máximo
descuento recibirá 19 puntos. El resto de las ofertas recibirán la puntuación que resulte de aplicar a
la puntuación máxima la diferencia que el porcentaje de descuento de la oferta que se valora
supone sobre el máximo descuento”. Las puntuaciones asignadas a las empresas licitadoras con la
aplicación de esta fórmula de valoración figuran en el cuadro 5:
42 En el trámite de alegaciones el Director Gerente de la Mutua manifiesta que “Este criterio de valoración se consideró
razonable tras la implantación del sistema LexNET,…. No obstante, en las últimas licitaciones ha dejado de considerarse
como criterio de adjudicación”.
43 En el trámite de alegaciones el Director Gerente de la Mutua manifiesta que “…en las últimas contrataciones se utiliza
una fórmula distinta”.
48 Tribunal de Cuentas
CUADRO 5
VALORACIÓN DE OFERTAS ECONÓMICAS
Expediente número 16
Descuento ofertado sobre la tabla de
tarifas (en %)
Puntos obtenidos criterio
precio
Empresa A
33
19
Empresa B (adjudicataria)
0
12,73
Expediente número 17
Descuento ofertado sobre la tabla de
tarifas (en %)
Puntos obtenidos criterio
precio
Empresa A
33
19
Empresa B (adjudicataria)
5
13,68
Expediente número 19
Descuento ofertado sobre la tabla de
tarifas (en %)
Puntos obtenidos criterio
precio
Empresa A
15
19
Empresa B (adjudicataria)
10
18,05
Empresa C
5
17,10
Expediente número 21 Descuento ofertado sobre la tabla de
tarifas (en %) Puntos obtenidos criterio
precio
Empresa A
33
19
Empresa B (adjudicataria)
0
12,73
Expediente número 24
Descuento ofertado sobre la tabla de
tarifas (en %)
Puntos obtenidos criterio
precio
Empresa A
20
19
Empresa B (adjudicataria)*
0
15,20
Expediente número 30
Descuento ofertado sobre la tabla de
tarifas (en %)
Puntos obtenidos criterio
precio
Empresa A 20 19
Empresa B (adjudicataria)
10
17,10
Expediente número 32
Descuento ofertado sobre la tabla de
tarifas (en %)
Puntos obtenidos criterio
precio
Empresa A
33
19
Empresa B (adjudicataria)*
25
17,48
Fuente: elaboración propia a partir de los datos suministrados por la Mutua.
* La adjudicación recayó en la empresa clasificada en segundo lugar al no presentar la propuesta inicialmente como
adjudicataria la documentación requerida acreditativa de la solvencia.
El cuadro de puntuaciones expuesto refleja que, en la práctica, con la aplicación de este método de
valoración de las ofertas económicas se desvirtúa la importancia del criterio precio, que pierde su
peso real, produciendo como consecuencia una mayor relevancia de los criterios de adjudicación
cuantificables mediante un juicio de valor, cuya puntuación pudo ser determinante en el resultado
de la adjudicación en los expedientes números 16, 17, 19, 21, 24, 30 y 32.
Debe señalarse que en los expedientes números 18, 19, 28 y 29 concurrió un único licitador al
procedimiento y en el expediente número 31 resultó adjudicataria la empresa que obtuvo la mejor
puntuación en el criterio precio, si bien dichas circunstancias no desvirtúan la deficiencia señalada
(esta circunstancia se reseña también en el subapartado II.2.1.2, punto b.7) de este Informe,
relativo a la inadecuada fórmula de valoración del criterio precio).
b.2.2) “Horario de despacho: De 0 a 5 puntos”44:
En relación con la utilización de este criterio de adjudicación, este Tribunal considera que habría
resultado más adecuado determinar previamente en el PCP algún tipo de límite en la valoración de
la disponibilidad horaria ofertada por los licitadores acorde con las necesidades reales de la Mutua,
de modo que se valorase una mejora real de la calidad del servicio. A modo de ejemplo, cabe citar
44 El Director Gerente manifiesta en el trámite de alegaciones que dicho criterio “ha desaparecido de los nuevos
pliegos…”.
Contratación Fraternidad-MUPRESPA, 2017 49
los expedientes números 16, 17 y 18 del Anexo 1, en los que se dio la circunstancia de que los
licitadores ofertaron la disponibilidad horaria total, esto es, 24 horas al día los 365 días del año.
Dicha oferta, teniendo en cuenta las características propias del ámbito judicial de la Seguridad
Social al que se refieren los contratos analizados, muy probablemente no se utiliza en la práctica,
de modo que no tiene una repercusión efectiva ni supone una mayor la calidad en la prestación del
servicio.
c) Contenido del informe técnico de valoración de las proposiciones:
En los expedientes analizados el informe de valoración de las proposiciones presentadas no está
suficientemente motivado respecto de la valoración del criterio de adjudicación cuantificable
mediante un juicio de valor denominado “Planificación del juicio” valorado con hasta 39 puntos
Así, a modo de ejemplo, en los expedientes números 16, 17, 19 y 21 del Anexo 1, los informes de
valoración se basan, en relación con uno de los subcriterios establecidos, en que en la “memoria”
presentada “…se efectúa una descripción detallada del proceso de prestaciones de la Seguridad
Social, que demuestra un profundo conocimiento del mismo…”, asignándole a la empresa el
máximo de los 10 puntos posibles. Asimismo, respecto del otro subcriterio, denominado “modelos
de comunicación”, en los informes de valoración se asignan 10 puntos porque “Se presenta un
modelo detallado y completo...” del diagnóstico inicial del juicio, 9 puntos porque “Se presenta un
modelo de proposición que contempla con acierto los medios de prueba propios del proceso de
Seguridad Social…” y 6 puntos porque “se presenta un modelo de instructa hasta el trámite de
solicitud de recibimiento a prueba…”, valorándose principalmente la mayor o menor descripción de
las proposiciones técnicas presentadas sin concretar suficientemente cuáles fueron los aspectos
sustantivos y de contenido que dieron lugar a la asignación de una mayor o menor puntuación en
cada caso.
A la vista de las deficiencias expuestas en el examen realizado por este Tribunal de los criterios
objetivos de adjudicación utilizados en los contratos de servicios analizados, cabe concluir que no
quedó garantizado, en todos los casos, que la aplicación de dichos criterios se ajuste al principio
general de la elección de la proposición “económicamente más ventajosa” quedando desvirtuado,
en alguna medida, el procedimiento de licitación. Debe tenerse en cuenta que en la adjudicación
mediante procedimiento abierto con una pluralidad de criterios resulta esencial la adecuada
elección y determinación previa en los PCP de los criterios que se van a valorar, así como de las
fórmulas o métodos previstos para su puntuación, puesto que, una vez realizada la selección previa
que acredita la aptitud de las empresas admitidas a participar en la licitación, la cuestión principal
es la elección de la proposición “económicamente más ventajosa”, basándose en la aplicación y
valoración de dichos criterios que deben estar adecuadamente determinados y ponderados,
garantizándose con ello la transparencia y la objetividad del procedimiento (artículos 1 y 150 del
45 En el trámite de alegaciones el Director Gerente, tras reiterar sus consideraciones justificando la utilización de estos
criterios, manifiesta que “…Como ya se ha dicho, en licitaciones recientes…, se han modificado estos criterios, al hilo de
la experiencia acumulada y con el propósito de mejorar la calidad de la contratación… pero, a la vista del anteproyecto,
en adelante, se eliminarán …”.
50 Tribunal de Cuentas
II.3. CUMPLIMIENTO DE LA LEY 19/2013, DE 9 DE DICIEMBRE, DE TRANSPARENCIA,
ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Y BUEN GOBIERNO
El artículo 1 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información
pública y buen gobierno establece como objeto “…ampliar y reforzar la transparencia de la
actividad pública”, así como “…regular y garantizar el derecho de acceso a la información…” sobre
dicha actividad, para lo cual los sujetos incluidos en su ámbito de aplicación deberán difundir de
oficio determinada información que la norma considera relevante.
Respecto al ámbito subjetivo de la ley, en virtud de lo previsto en su artículo 2.1.b), sus
disposiciones son de aplicación, entre otras, a “…las Mutuas de accidentes de trabajo y
enfermedades profesionales colaboradoras de la Seguridad Social” (actualmente denominadas
Mutuas Colaboradoras con la Seguridad Social).
De conformidad con lo dispuesto en las Directrices Técnicas de la presente Fiscalización, este
Tribunal ha realizado un análisis específico del cumplimiento de la citada Ley 19/2013, en todos los
aspectos relacionados con los objetivos de la presente fiscalización.
En el análisis de la contratación celebrada por FRATERNIDAD-MUPRESPA durante el ejercicio
fiscalizado se ha verificado el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 8.1.a) de la mencionada
Ley 19/2013, que, respecto a la contratación, establece la obligación de hacer pública, como
mínimo, información relativa al “… objeto, duración, el importe de licitación y de adjudicación, el
procedimiento utilizado para su celebración, los instrumentos a través de los que, en su caso, se ha
publicitado, el número de licitadores participantes en el procedimiento y la identidad del
adjudicatario, así como las modificaciones del contrato. Igualmente serán objeto de publicación las
decisiones de desistimiento y renuncia de los contratos...”, si bien precisa que en el caso de los
contratos menores “…La publicación de la información… podrá realizarse trimestralmente”.
En relación con ello, debe señalarse que este Tribunal ha comprobado que FRATERNIDAD-
MUPRESPA publica en su página Web46, a través del perfil de contratante con el correspondiente
enlace a la Plataforma de Contratación del Sector Público, los datos relativos a su actividad
contractual, tales como, “órgano de contratación”, “estado” de la licitación, “objeto del contrato”,
“importe” o “fechas” relevantes en el procedimiento de adjudicación.
Asimismo, se ha comprobado que FRATERNIDAD-MUPRESPA publica, en su página web, “el
volumen anual de contratos adjudicados” a través de cada uno de los procedimientos de
adjudicación previstos, tal y como se exige en el artículo 8.1.a) de la citada Ley.
II.4. CUESTIONES RELACIONADAS CON LAS PREVISIONES CONTENIDAS EN LA LEY
ORGÁNICA 3/2007, DE 22 DE MARZO, PARA LA IGUALDAD EFECTIVA DE MUJERES Y
HOMBRES
De conformidad con lo dispuesto en las Directrices Técnicas de la presente fiscalización, este
Tribunal ha realizado un análisis específico de las previsiones contenidas, en materia de
contratación pública, en la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de
Mujeres y Hombres.
En relación con ello cabe señalar que no se ha hecho uso de las posibilidades previstas en la
citada Ley Orgánica 3/2007, a través de las cuales pueden instrumentarse medidas de fomento de
46 https://www.fraternidad.com/
Contratación Fraternidad-MUPRESPA, 2017 51
la igualdad entre mujeres y hombres en la contratación del sector público, tales como la inclusión
de condiciones especiales de ejecución del contrato dirigidas a eliminar desigualdades entre el
hombre y la mujer en el mercado de trabajo o la preferencia, en caso de igualdad en la valoración
de los criterios de adjudicación, de las proposiciones de las empresas que, en el momento de
acreditar su solvencia técnica, incluyan medidas tendentes a promover la igualdad efectiva entre
mujeres y hombres. No obstante, también hay que indicar que estas posibilidades se prevén en la
Ley Orgánica 3/2007 como potestativas, por lo que su no utilización no constituye el incumplimiento
de lo establecido normativamente.
52 Tribunal de Cuentas
III. CONCLUSIONES
III.1. CUMPLIMIENTO DE LA OBLIGACIÓN LEGAL DE REMISIÓN DE DOCUMENTACIÓN AL
TRIBUNAL DE CUENTAS
1. FRATERNIDAD-MUPRESPA ha dado adecuado cumplimiento de lo dispuesto en la “Instrucción
General relativa a la remisión telemática al Tribunal de Cuentas de los extractos de los
expedientes de contratación y de las relaciones de contratos, convenios y encomiendas de
gestión celebrados por las entidades del Sector Público Estatal y Autonómico”, aprobada por su
Pleno en sesión de 28 de noviembre de 2013 y modificada parcialmente por dicho Pleno el 22
de diciembre de 2015 y el 30 de mayo de 2017, puesto que remitió a este Tribunal de Cuentas
la relación comprensiva de la contratación celebrada en el ejercicio 2017, así como todos los
expedientes de contratación de rendición obligatoria, integrados por todos los documentos
obligatorios (epígrafes I.4.1 y I.4.2).
III.2. INCIDENCIAS COMUNES A LOS DISTINTOS TIPOS DE CONTRATOS
III.2.1. ACTUACIONES PREPARATORIAS DE LOS CONTRATOS
2. En dos contratos adjudicados por un importe de 348.138 euros y 28.350 euros,
respectivamente, para la adquisición de un “paquete de Navidad” así como de “…pulseras de
actividad…”, no se justifica la necesidad de contratar con cargo al patrimonio de la Seguridad
Social al no estar relacionada con el cumplimiento de los fines institucionales de la Mutua,
incumpliendo el artículo 22 del Real Decreto legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que
se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, y la Disposición 8ª de
las Instrucciones Internas de Contratación, así como el artículo 1 de la precitada Ley, que exige
la eficiente utilización de los fondos públicos. La finalidad de las mutuas es la colaboración en la
gestión de determinadas prestaciones derivadas de contingencias comunes y profesionales del
personal al servicio de sus empresas asociadas, por lo que no puede considerarse justificada la
necesidad de estas contrataciones con cargo al presupuesto de gastos del Sistema de la
Seguridad Social.
En relación con lo anterior debe señalarse que, según la información de la que dispone este
Tribunal de Cuentas, FRATERNIDAD-MUPRESPA ha contratado, en el período comprendido
entre el ejercicio 2014 y hasta el ejercicio 2017, la adquisición de este tipo de suministros
(subepígrafe II.2.1.1.a)).
3. En dieciséis expedientes la memoria justificativa de la necesidad de contratar es excesivamente
genérica, al no precisar con la extensión suficiente las necesidades que pretenden cubrirse
mediante el contrato proyectado en los términos exigidos en el artículo 22 del Real Decreto
legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de
Contratos del Sector Público, la Disposición 8ª de las Instrucciones Internas de Contratación y
la Instrucción I.4 del Anexo II de la Resolución de 14 de enero de 2016, de la Secretaría de
Estado de la Seguridad Social, por la que se aprueban el Pliego general para la contratación y
las Instrucciones generales de aplicación en relación con los procedimientos de contratación de
las Mutuas Colaboradoras con la Seguridad Social (subepígrafe II.2.1.1.a)).
4. En cinco contratos no consta una memoria de carácter económico o algún tipo de estimación o
estudio comparativo de mercado -previo a la contratación- que justifique el presupuesto del
contrato, tal y como resulta necesario de acuerdo con la Disposición 18ª de las Instrucciones
Internas de Contratación en relación con el apartado XI del Anexo I de la precitada Resolución
Contratación Fraternidad-MUPRESPA, 2017 53
de 14 de enero de 2016, de la Secretaría de Estado de la Seguridad Social (subepígrafe
II.2.1.1.c)).
5. En dos expedientes la adjudicación se realiza de forma directa, sin promoción de una mínima
concurrencia, basándose, principalmente, en la necesidad de cubrir el servicio de forma
temporal, circunstancia que no impide la solicitud de presupuesto a un mínimo de tres
empresarios, tal y como se contempla en la Disposición 30ª.3 de las Instrucciones de
Contratación de la Mutua (subepígrafe II.2.1.1.d)).
6. En dos expedientes la adjudicación se llevó a cabo mediante el procedimiento contemplado en
el artículo 170 d) del Real Decreto legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se
aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, y en la Disposición 41ª de
las Instrucciones Internas de Contratación, motivado en la protección de derechos de exclusiva,
basándose en circunstancias que, a juicio de este Tribunal, revelan una situación de
dependencia derivada de la decisión técnica inicialmente adoptada por la propia Mutua que
condiciona las futuras contrataciones (subepígrafe II.2.1.1.d)).
7. En diez expedientes la adjudicación se realizó mediante procedimiento negociado, sin que haya
quedado acreditado en el expediente que se haya llevado a cabo una fase de negociación
previa y directa con las empresas sobre los aspectos económicos y/o técnicos determinados
previamente, tal y como exigen el artículo 178 del Real Decreto legislativo 3/2011, de 14 de
noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, y
la Disposición 41ª de las Instrucciones Internas de Contratación (subepígrafe II.2.1.1.d)).
III.2.2. PLIEGOS DE CONDICIONES PARTICULARES Y PLIEGOS DE PRESCRIPCIONES
TÉCNICAS
8. En diez expedientes no se concretan con carácter previo en el Pliego de condiciones
particulares algunos de los medios previstos para la acreditación de la solvencia técnica o
profesional exigidos a las empresas licitadoras, tal y como contemplan el Real Decreto
773/2015, de 28 de agosto, y la Disposición 28ª de las Instrucciones Internas de Contratación,
lo que introduce un excesivo margen de discrecionalidad en la actuación del órgano de
contratación, en perjuicio de la transparencia del procedimiento, puesto que los requisitos
mínimos que deben cumplir las empresas licitadoras para ser consideradas solventes y aptas
para contratar necesariamente tienen que determinarse “a posteriori”. Asimismo, en dos
expedientes de contratación los Pliegos de condiciones particulares exigen a las empresas
licitadoras, para la acreditación de la solvencia económica y financiera, requisitos que no
resultan proporcionales con el objeto o el importe de los contratos, lo que no resulta acorde con
el principio de concurrencia (subepígrafe II.2.1.2.a)).
9. En los contratos adjudicados mediante procedimiento abierto con una pluralidad de criterios de
adjudicación, además de una justificación excesivamente genérica de la elección de los criterios
de adjudicación se han detectado diversas deficiencias en la determinación de dichos criterios
en los Pliegos de condiciones particulares. Entre ellas cabe señalar las siguientes (subepígrafe
II.2.1.2.b)):
a) La falta de vinculación directa con el objeto de los contratos exigida en el artículo 150 del
Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto
refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, y en la Disposición 42ª de las
Instrucciones Internas de Contratación.
54 Tribunal de Cuentas
b) La utilización como criterio de adjudicación de la reducción del plazo ofertado por las
empresas licitadoras, que resultó ineficaz en la práctica puesto que se produjeron
ampliaciones de plazo y demoras en la finalización de las obras contratadas.
c) La falta de la suficiente concreción previa de los criterios de adjudicación cuya puntuación
dependía de un juicio de valor así como de las mejoras, sin determinar suficientemente los
aspectos que serían más o menos valorados y/o cómo se distribuirían los puntos en función
de ello.
d) La valoración indebida como criterio de adjudicación de factores relativos a la solvencia,
tales como, la experiencia del personal adscrito a la ejecución del contrato, la posesión de
certificados de sistemas de gestión de servicios de tecnologías de la información, de
sistemas de gestión de seguridad en sistemas de información y de gestión medioambiental.
e) La utilización de algunas fórmulas para la valoración del criterio precio que resultan
inadecuadas puesto que su aplicación puede distorsionar en la práctica la importancia real
de dicho criterio con respecto del conjunto de los criterios de adjudicación, en perjuicio de
los principios de economía y eficiencia.
III.2.3. ADJUDICACIÓN Y FORMALIZACIÓN
10. En catorce expedientes de contratación la justificación de las puntuaciones asignadas a las
proposiciones de las empresas licitadoras que figuran en el informe técnico de valoración no
está suficientemente motivada basándose en referencias excesivamente genéricas, sin
concretar adecuadamente los aspectos sustantivos que dieron lugar a la asignación de una
mayor o menor puntuación en cada caso, lo que no resulta acorde a los principios de
objetividad y transparencia exigibles en la contratación pública (subepígrafe II.2.1.3.a)).
III.2.4. EJECUCIÓN Y PAGO
11. En cuatro de los cinco expedientes de obras celebrados se produjeron retrasos en la fecha de
finalización efectiva de las obras, basándose en circunstancias que, al menos en parte, podrían
haber sido previstas en la fase de preparación del contrato y de redacción, supervisión y
replanteo del proyecto de las obras a ejecutar, y que reflejaron la existencia de deficiencias en
la planificación de las obras y en la preparación de los contratos, así como un insuficiente
control de su ejecución, retrasando la puesta a disposición de las instalaciones al uso público
(subepígrafe II.2.1.4).
12. En el análisis del cumplimiento del plazo en los pagos realizados se han detectado retrasos en
el 4 % de los pagos totales analizados siendo, con carácter general, poco significativos
(subepígrafe II.2.1.4).
III.3. INCIDENCIAS ESPECÍFICAS DE LOS CONTRATOS DE SERVICIOS DE ASESORÍA
JURÍDICA, REPRESENTACIÓN PROCESAL Y DEFENSA TÉCNICA
FRATERNIDAD-MUPRESPA celebró doce contratos para la prestación del servicio de asesoría
jurídica, representación procesal y defensa técnica para la Mutua durante el ejercicio 2017, por una
cuantía total de 1.662.500 euros, lo que supone el 20 % del importe de los contratos de servicios
fiscalizados, de cuyo análisis conjunto cabe concluir lo siguiente:
Contratación Fraternidad-MUPRESPA, 2017 55
13. Los Pliegos de condiciones particulares contemplaron como requisito para justificar la solvencia
técnica y profesional la acreditación por parte de los licitadores de un número mínimo de juicios
de Seguridad Social, exigiendo unos límites mínimos distintos para ser admitido al
procedimiento según se prestase el servicio en unas u otras provincias (variando entre 80
juicios y hasta 500), sin que consten en los expedientes las razones que justifican la aplicación
de criterios diferentes (subepígrafe II.2.2.a)).
14. En el examen realizado por este Tribunal de los criterios objetivos de adjudicación utilizados en
los contratos analizados se han detectado diversas deficiencias, tanto en su contenido y
determinación previa, como en su forma de valoración, que permiten concluir que no quedó
garantizado, en todos los casos, que la aplicación de dichos criterios se ajuste al principio
general de la elección de la proposición “económicamente más ventajosa”, quedando
desvirtuado, en alguna medida, el procedimiento de licitación. En este sentido, cabe citar los
criterios puntuables mediante un juicio de valor, tales como, la presentación de una “memoria
descriptiva” del servicio y “el conocimiento del proceso de Seguridad Social”, que resultan
indeterminados en su contenido y en su forma de valoración, en perjuicio de la transparencia
del procedimiento, o el criterio denominado “Modelos de comunicación”, en el que se valoran
únicamente aspectos meramente formales y no sustantivos. Además de lo anterior, se utiliza
una fórmula de valoración del criterio precio que, en la práctica, desvirtúa la importancia de
dicho criterio, el cual pierde parte de su peso real, produciendo como consecuencia una mayor
relevancia de los criterios de adjudicación cuantificables mediante un juicio de valor
(subepígrafe II.2.2.b)).
III.4. CUMPLIMIENTO DE LA LEY 19/2013, DE 9 DE DICIEMBRE, DE TRANSPARENCIA,
ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Y BUEN GOBIERNO
15. En relación con el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 8.1.a) de la Ley 19/2013, se ha
comprobado que FRATERNIDAD-MUPRESPA publica en su página Web, a través del perfil de
contratante con el correspondiente enlace a la Plataforma de Contratación del Sector Público,
los datos relativos a su actividad contractual (subapartado II.3).
III.5. CUESTIONES RELACIONADAS CON LAS PREVISIONES CONTENIDAS EN LA LEY
ORGÁNICA 3/2007, DE 22 DE MARZO, PARA LA IGUALDAD EFECTIVA DE MUJERES Y
HOMBRES
16. FRATERNIDAD-MUPRESPA no ha hecho uso de las posibilidades previstas en la Ley
Orgánica 3/2007, a través de las cuales pueden instrumentarse medidas de fomento de la
igualdad entre mujeres y hombres en la contratación del sector público, tales como la inclusión
de condiciones especiales de ejecución del contrato dirigidas a eliminar desigualdades entre el
hombre y la mujer en el mercado de trabajo o la preferencia, en caso de igualdad en la
valoración de los criterios de adjudicación, de las proposiciones de las empresas que, en el
momento de acreditar su solvencia técnica, incluyan medidas tendentes a promover la igualdad
efectiva entre mujeres y hombres. No obstante, estas posibilidades se prevén en la Ley
Orgánica 3/2007 como potestativas, por lo que su no utilización no constituye el incumplimiento
normativo (subapartado II.4).
56 Tribunal de Cuentas
IV. RECOMENDACIONES
El Tribunal de Cuentas, a la vista de las conclusiones indicadas anteriormente, propone la adopción
de las siguientes medidas, dirigidas a FRATERNIDAD-MUPRESPA y tendentes a la mejora de su
actividad contractual:
1. Velar porque la contratación celebrada por la Mutua esté encaminada al cumplimiento y
realización de sus fines institucionales, de modo que las adquisiciones realizadas con cargo al
patrimonio del Sistema de la Seguridad Social estén relacionadas, en todo caso, con la
consecución de los fines propios que le atribuye la normativa, dando adecuado cumplimiento
así al principio de eficiencia en la gestión de los fondos públicos. Asimismo, debieran adoptarse
las medidas necesarias para que la justificación de la necesidad de contratar sea
suficientemente precisa en cuanto a su extensión y concreción.
2. Adoptar las medidas necesarias para que, como parte de las actuaciones preparatorias de los
contratos, se lleven a cabo las estimaciones o estudios económicos justificativos del coste real
de la prestación que se va a contratar (que debe ser adecuado al precio general de mercado),
dejando constancia documental en el expediente de dichas actuaciones previas, en aras de la
mayor transparencia del procedimiento y acorde con el objetivo de “…asegurar, en conexión
con el objetivo de estabilidad presupuestaria y control del gasto, una eficiente utilización de los
fondos destinados a la realización de obras, la adquisición de bienes y la contratación de
servicios..” (artículo 1 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público).
3. Adoptar las medidas necesarias para que en los procedimientos negociados se lleve a cabo
una negociación efectiva directa y previa con las empresas sobre los aspectos económicos y/o
técnicos determinados previamente, dejando constancia de ello en el expediente.
4. Implantar las medidas tendentes para que los medios de acreditación de la solvencia técnica o
profesional exigidos en los pliegos, así como los criterios de selección aplicables en función de
dichos medios, permitan garantizar la aptitud y capacidad de las empresas licitadoras para
llevar a cabo el cumplimiento del contrato, evitando regulaciones genéricas que introduzcan un
excesivo margen de discrecionalidad en la actuación de la entidad.
5. Velar por una mayor concreción previa en los pliegos de condiciones particulares del contenido
y forma o método de valoración de cada uno de los criterios de adjudicación utilizados, que
deben estar en todo caso relacionados con el objeto del contrato, favoreciendo que los
licitadores dispongan de la información necesaria y previa sobre cómo va a ser valorada su
proposición, así como evitar la utilización de fórmulas para valorar el criterio precio que, en la
práctica, puedan distorsionar la importancia relativa de dicho criterio respecto del conjunto de
los criterios de adjudicación, en aras de la transparencia del procedimiento y del cumplimiento
del principio de eficiencia en la gestión de los fondos públicos.
Contratación Fraternidad-MUPRESPA, 2017
57
6. Llevar a cabo un mayor seguimiento y control de la planificación y de la ejecución de los
contratos de obras y del cumplimiento de los plazos, imponiendo, en caso de incumplimiento,
las penalidades que procedan.
7. Valorar, en cada caso, la conveniencia de aplicar las previsiones legales tendentes a promover
la igualdad efectiva entre mujeres y hombres a través de la contratación del sector público, en
consonancia con lo previsto en la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad
efectiva de mujeres y hombres, sin perjuicio de su carácter potestativo.
Madrid, 30 de septiembre de 2019
LA PRESIDENTA
r
Maria José de la Fuente y de !a Calle
ANEXOS
Contratación Fraternidad-MUPRESPA, 2017 63
ANEXO Nº 1 - 1/5
ANEXO 1
CONTRATACIÓN FRATERNIDAD-MUPRESPA, EJERCICIO 2017
RELACIÓN DE EXPEDIENTES DE CONTRATACIÓN FISCALIZADOS
(Importes en euros, IVA excluido)
Nº
Orden Nº Expediente
Mutua
Nº expediente
asignado por
TCu
Objeto Tipo
contrato Importe
adjudicación
1. PIC2016_20625 20170218 Obras de adaptación del local sito en la
C/Francisco Azorín de Córdoba Obras 678.368,70
2. PIC2017_21078 20170548 Obras de adaptación de los locales
ubicados en Ripollet (Barcelona) Obras 554.037,54
3. PIC2017_21404 20170549
Contrato para la ejecución de la obra
de reforma y ampliación de oficinas y
centro asistencial en Palma de Mallorca
C/General Riera
Obras 448.339,79
4. PIC2017_20834 20170552
Obras de adaptación del local sito en la
C/Guenia esquina Tofio en Arrefice
(Lanzarote)
Obras 372.068,96
5. PIC2016_20738 20170562
Obras de reforma de la zona
administrativa del centro asistencial en
Avda. de Gran Vía Nº 114 de Vigo
Obras 107.030,69
6. PIC2016_20305 20170051 Servicio de agencia de viajes Se rvicios 1.200.000,00
7. PIC2017_21028 20170343
Servicio de investigación privada por
detectives para el control de
prestaciones
Servicios 840.000,00
8. PIC2016_19960 20170093 Servicio de asistencia hospitalaria con
ingreso en la localidad de Málaga Servicios 760.000,00
9. PIC2017_20442 20170117
Servicio de limpieza en los centros de
trabajo situados en la Comunidad de
Madrid
Servicios 559.326,00
10. PIC2017_21013 20170228
Servicio de dosimetría, asistencia y
asesoramiento técnico en materia de
protección radiológica
Servicios 440.000,00
11. PIC2017_21353 20170338 Servicio del traslado y alojamiento del
centro de proceso de datos Servicios 408.800,16
12. PIC2017_21194 20170308
Servicio de asistencia sanitaria y
recuperadora de los pacientes con
daño cerebral
Servicios 370.000,00
64 Tribunal de Cuentas
ANEXO Nº 1 - 2/5
Nº
Orden Nº Expediente
Mutua
Nº expediente
asignado por
TCu
Objeto Tipo
contrato Importe
adjudicación
13. PIC2017_21193 20170405 Servicio de gestión de nóminas Servicios 314.955,00
14. PIC2017_20478 20170187 Servicio de transporte sanitario en la
Comunidad de Madrid Servicios 250.000,00
15. PIC2017_20694 20170188 Recogida de muestras, transporte,
análisis clínicos y entrega de resultados Servicios 180.000,00
16. PIC2017_20362 20170052
Servicio de asesoría jurídica,
representación procesal y defensa en
la provincia de Pontevedra
Servicios 160.000,00
17. PIC2017_20363 20170053
Servicio de asesoría jurídica,
representación procesal y defensa
técnica en la provincia de A Coruña
Servicios 160.000,00
18. PIC2017_20359 20170089
Servicio de asesoría jurídica,
representación procesal y defensa en
la provincia de Jaén
Servicios 160.000,00
19. PIC2017_20360 20170090
Servicio de asesoría jurídica,
representación procesal y defensa
técnica en la provincia de Málaga
Servicios 160.000,00
20. PIC2017_20365 20170091
Servicio de asesoría jurídica,
representación procesal y defensa
técnica en la región de Murcia
Servicios 160.000,00
21. PIC2017_20864 20170140
Servicio de asesoría en materia
jurídica, representación procesal y
defensa técnica en la provincia de
Ciudad Real
Servicios 160.000,00
22. PIC2017_21700 20170433 Servicio de reconocimientos médicos
de vigilancia de la salud Servicios 160.000,00
23. PIC2017_21387 20170402
Mantenimiento preventivo y correctivo
de equipos de rayos X ubicados en
diversos centros asistenciales
Servicios 150.400,00
24. PIC2017_21269 20170554
Servicio de asesoría en materia
jurídica, representación procesal y
defensa técnica en el Principado de
Asturias
Servicios 150.000,00
Contratación Fraternidad-MUPRESPA, 2017 65
ANEXO Nº 1 - 3/5
Nº
Orden Nº Expediente
Mutua
Nº expediente
asignado por
TCu
Objeto Tipo
contrato Importe
adjudicación
25. PIC2017_20717 20170555
Servicios de gestión de residuos
generados en los centros de
Fraternidad-Muprespa
Servicios 145.950,00
26. PIC2017_20797 20170556 Servicio de mensajería para los centros
de trabajo Servicios 134.000,00
27. PIC2017_21318 20170557
Servicio de consultoría y auditoría
interna del sistema de gestión de
Fraternidad-Muprespa
Servicios 130.000,00
28. PIC2017_20283 20170558
Servicio de asesoría jurídica,
representación procesal y defensa
técnica en la provincia de Córdoba
Servicios 120.000,00
29. PIC2017_20358 20170559
Servicio de asesoría jurídica,
representación procesal y defensa
técnica en Cantabria
Servicios 120.000,00
30. PIC2017_20366 20170560
Servicio de asesoría jurídica,
representación procesal y defensa
técnica en la provincia de Valencia
Servicios 120.000,00
31. PIC2017_21161 20170561
Servicio de asesoría jurídica,
representación procesal y defensa
técnica en la provincia de Cádiz
Servicios 112.500,00
32. PIC2017_20353 20170565
Servicio de asesoría jurídica,
representación procesal y defensa
técnica en la provincia de León
Servicios 80.000,00
33. PIC2017_20681 20170566 Mantenimiento y revisión de los
certificados DIGA Servicios 79.100,00
34. PIC2017_20945 20170567 Servicio de mantenimiento del equipo
INTERA ES 41675 Servicios 74.552,08
35. PIC2017_20538 20170570
Servicio conservación y limpieza en los
centros de trabajo ubicados en la
provincia de Vizcaya
Servicios 39.928,50
36. PIC2017_21659 20170573
Servicio de limpieza en los centros de
trabajo de situados en la Avda. Dr.
Severo Ochoa Nº 34 de Alcobendas
(Madrid) y Avda. Pirineos Nave 13 San
Sebastián De Los Reyes (Madrid)
Servicios 36.763,00
66 Tribunal de Cuentas
ANEXO Nº 1 - 4/5
Nº
Orden Nº Expediente
Mutua
Nº expediente
asignado por
TCu
Objeto Tipo
contrato Importe
adjudicación
37. PIC2018_21920 20170575
Servicio de asesoramiento, soporte
técnico y de mantenimiento de la
unidad de valoración funcional
instalada en San Sebastián De Los
Reyes (Madrid).
Servicios 33.620,00
38. PIC2017_20474 20170577
Servicio conservación y limpieza en el
centro de trabajo ubicado en la ciudad
de Valencia
Servicios 27.048,00
39. PIC2017_21261 20170578
Servicio de limpieza de los centros de
de la provincia de Barcelona
(Barcelona, Hospitalet De Llobregat y
Tordera)
Servicios 24.956,16
40. PIC2017_21437 20170580
Servicio de mantenimiento de centros
de trabajo ubicados en la provincia de
Sevilla
Servicios 23.000,01
41. PIC2017_20528 20170581
Servicio conservación y limpieza en el
centro ubicado en la provincia de
Huelva
Servicios 22.822,58
42. PIC2017_21322 20170584 Mantenimiento anual licencias
POWERCENTER Servicios 19.883,59
43. PIC2017_21882 20170585 Mantenimiento del software de ASG-
ZENA Servicios 18.414,71
44. PIC2017_21162 20170586
Mantenimiento integral sistema de
radiografía digital modelo DIAGNOST
(ES6600203810)
Servicios 18.000,00
45. PIC2017_21373 20170401
Suministro de artículos de parafarmacia
para los centros asistenciales de
Fraternidad-Muprespa
Suministro 1.600.000,00
46. PIC2017_20455 20170054
Suministro e instalación de una
resonancia magnética en el hospital del
Pº de la Habana
Suministro 1.002.423,00
47. PIC2017_20592 20170229
Suministro de material de oficina y
consumibles informáticos para los
centros de trabajo
Suministro 903.375,00
48. PIC2017_21157 20170400
Suministro, instalación y mantenimiento
de los elementos de quirófano del
hospital del Pº de la Habana
Suministro 534.181,84
Contratación Fraternidad-MUPRESPA, 2017 67
ANEXO Nº 1 - 5/5
Nº
Orden Nº Expediente
Mutua
Nº expediente
asignado por
TCu
Objeto Tipo
contrato Importe
adjudicación
49. PIC2017_20470 20170550
Suministro e instalación de una
tomografía axial computerizada (TAC)
en el hospital del Pº de la Habana
Suministro 375.000,00
50. PIC2017_20782 20170551
Arrendamiento y mantenimiento de 52
equipos multifunción para diversos
centros
Suministro 375.000,00
51. PIC2017_21832 20170553 Suministro de atenciones de carácter
social para el año 2017 Suministro 348.138,00
52. PIC2017_21050 20170563
Suministro, instalación y puesta en
funcionamiento de equipos de rayos X
para diversos centros asistenciales de
FRATERNIDAD-MUPRESPA
Suministro 106.200,00
53. PIC2017_21602 20170564
Suministro, instalación y mantenimiento
de un equipo de radiología digital para
el centro asistencial ubicado en
Córdoba
Suministro 102.680,00
54. PIC2017_21961 20170568
Suministro, instalación y mantenimiento
de un equipo de radiología
convencional y un sistema CR para el
centro ubicado en Arrecife
Suministro 46.691,90
55. PIC2017_21030 20170571 Suministro de teléfonos móviles Suministro 37.101,18
56. PIC2017_21381 20170574
Suministro, instalación y puesta en
marcha de un equipo portátil de
monitorización neurológica
intraoperatoria para el hospital central
Suministro 36.000,00
57. PIC2017_21946 20170576 Contrato para la adquisición de
atenciones de carácter social Suministro 28.350,00
58. PIC2017_20747 20170579
Suministro de un motor quirúrgico y
fungibles para el mismo, para el
hospital central
Suministro 23.080,00
59. PIC2017_20785 20170582
Arrendamiento y mantenimiento de 48
equipos multifunción en diversos
centros de trabajo
Suministro 21.383,44
60. PIC2017_21811 20170583 Suministro de tarjetas de visita para el
personal Suministro 21.100,00
TOTAL 15.844.569,83
Contratación Fraternidad-MUPRESPA, 2017 69
ANEXO Nº 2 – 1/8 ANEXO 2
RELACIÓN DE FACTURAS CON RETRASO EN EL CUMPLIMIENTO DEL PLAZO DE PAGO
Nº de orden
del contrato en
el Anexo 1 Nº expediente mutua Nº Factura Fecha de conformidad Fecha
pago
1. PIC2016_20625 FV17 354 29/12/2017 27/03/2018
FV17 200 14/09/2017 29/11/2017
FV18 47 19/03/2018 30/05/2018
FV17 181 22/08/2017 15/11/2017
3. PIC2017_21404 02.18.000003 11/04/2018 28/06/2018
02.18.000004 23/04/2018 28/06/2018
02.18.000005 14/06/2018 14/09/2018
5. PIC2016_20738 02.17.00054 27/09/2017 07/02/2018
6. PIC2016_20305 08125115529/17 13/06/2017 28/07/2017
08125115693/17 14/06/2017 28/07/2017
0812A5103895/17 14/06/2017 28/07/2017
08125113443/17 14/06/2017 28/07/2017
08125113823/17 14/06/2017 28/07/2017
08125115374/17 14/06/2017 28/07/2017
08125115324/17 15/06/2017 28/07/2017
08125115383/17 15/06/2017 28/07/2017
08125115428/17 15/06/2017 28/07/2017
08125115446/17 15/06/2017 28/07/2017
08125115497/17 15/06/2017 28/07/2017
08125115530/17 15/06/2017 28/07/2017
0812A5103592/17 15/06/2017 28/07/2017
08125115536/17 15/06/2017 28/07/2017
08125115590/17 15/06/2017 28/07/2017
70 Tribunal de Cuentas
ANEXO Nº 2 – 2/8
Nº de orden
del contrato en
el Anexo 1 Nº expediente mutua Nº Factura Fecha de conformidad Fecha
pago
6. PIC2016_20305 08125115596/17 15/06/2017 28/07/2017
08125115605/17 15/06/2017 28/07/2017
0812A5103969/17 15/06/2017 28/07/2017
0812A5103970/17 15/06/2017 28/07/2017
08125113793/17 15/06/2017 28/07/2017
0812A5102375/17 15/06/2017 28/07/2017
08125115318/17 15/06/2017 28/07/2017
08125115381/17 16/06/2017 28/07/2017
08125115400/17 16/06/2017 28/07/2017
08125115441/17 16/06/2017 28/07/2017
08125115447/17 16/06/2017 28/07/2017
08125115494/17 16/06/2017 28/07/2017
08125115353/17 16/06/2017 28/07/2017
08125115368/17 16/06/2017 28/07/2017
08125115658/17 16/06/2017 28/07/2017
08125115665/17 16/06/2017 28/07/2017
0812A5103600/17 16/06/2017 28/07/2017
08125113095/17 16/06/2017 28/07/2017
08125113812/17 16/06/2017 28/07/2017
08125113796/17 20/06/2017 28/07/2017
08125115489/17 21/06/2017 28/07/2017
08125115366/17 21/06/2017 28/07/2017
0812A5103907/17 21/06/2017 28/07/2017
0812E001809/17 21/06/2017 28/07/2017
0812A5104081/17 21/06/2017 28/07/2017
Contratación Fraternidad-MUPRESPA, 2017 71
ANEXO Nº 2 – 3/8
Nº de orden
del contrato en
el Anexo 1 Nº expediente mutua Nº Factura Fecha de conformidad Fecha
pago
6. PIC2016_20305 08125113797/17 21/06/2017 28/07/2017
08125115389/17 21/06/2017 28/07/2017
08125115426/17 21/06/2017 28/07/2017
08125110186/17 21/06/2017 28/07/2017
08125123117/17 31/10/2017 13/12/2017
8. PIC2016_19960 20-FV17-0067889 06/10/2017 15/11/2017
20-FV17-0067899 06/10/2017 15/11/2017
9. PIC2017_20442 0346000000291 04/10/2017 15/11/2017
0346000000301 04/10/2017 15/11/2017
0346000000261 05/09/2017 11/10/2017
0346000000141 04/06/2018 13/07/2018
0346000000131 04/06/2018 13/07/2018
10. PIC2017_21013 FRB 1017 06/06/2018 13/07/2018
B-1027 02/07/2018 14/08/2018
B-1029 02/07/2018 14/08/2018
B-1006 01/02/2018 14/03/2018
11. PICA2017_21353 1320087824 23/04/2018 30/05/2018
13. PICA2017_21193 000000180869 23/05/2018 13/07/2018
000000180638 18/04/2018 13/06/2018
000000180365 12/03/2018 11/05/2018
000000173076 28/12/2017 21/02/2018
000000172826 28/12/2017 07/02/2018
000000180185 06/03/2018 11/04/2018
14. PIC2017_20478 FM 17022 27/12/2017 07/02/2018
72 Tribunal de Cuentas
ANEXO Nº 2 – 4/8
Nº de orden
del contrato en
el Anexo 1 Nº expediente mutua Nº Factura Fecha de conformidad Fecha
pago
14. PIC2017_20478 FM 17021 26/12/2017 07/02/2018
FM 17010 04/09/2017 25/10/2017
FM 18013 02/07/2018 14/08/2018
15. PIC2017_20694 06-180600074 03/04/2018 30/05/2018
06-180600120 25/04/2018 13/06/2018
06-180600073 26/03/2018 30/05/2018
06-180600004 29/01/2018 14/03/2018
06-180600003 25/01/2018 14/03/2018
06-180600119 20/04/2018 13/06/2018
01-170600101 04/01/2018 21/02/2018
01-170600100 03/01/2018 21/02/2018
06-180600167 31/05/2018 13/07/2018
06-180600168 01/06/2018 13/07/2018
06-180600039 21/03/2018 26/04/2018
06-180600220 03/07/2018 14/08/2018
17. PICA2017_20363 B2 09/02/2017 15/03/2017
B3 09/02/2017 15/03/2017
B43 19/05/2017 28/06/2017
B44 19/05/2017 28/06/2017
B45 19/05/2017 28/06/2017
B67 20/06/2017 28/07/2017
B68 20/06/2017 28/07/2017
B114 04/10/2017 15/11/2017
B20 08/02/2018 14/03/2018
Contratación Fraternidad-MUPRESPA, 2017 73
ANEXO Nº 2 – 5/8
Nº de orden
del contrato en
el Anexo 1 Nº expediente mutua Nº Factura Fecha de conformidad Fecha
pago
17. PICA2017_20363 B21 08/02/2018 14/03/2018
B22 08/02/2018 14/03/2018
20. PICA2017_20365 2017/56 22/06/2017 28/07/2017
2018/12 31/01/2018 14/03/2018
2018/16 05/02/2018 14/03/2018
2018/51 07/05/2018 13/06/2018
2018/52 07/05/2018 13/06/2018
2018/53 07/05/2018 13/06/2018
2018/62 04/06/2018 13/07/2018
2018/63 06/06/2018 13/07/2018
2018/64 06/06/2018 13/07/2018
2018/75 04/07/2018 14/08/2018
22. PICA2017_21700 201804152 20/04/2018 13/06/2018
23. PICA2017_21387 79237888 03/07/2018 14/08/2018
79238659 26/07/2018 05/09/2018
788 30/07/2018 21/09/2018
29. PIC2017_20358 98/2017 28/12/2017 07/02/2018
8 2018 01/02/2018 14/03/2018
26/2018 04/04/2018 11/05/2018
30. PIC2017_20366 2017/62 25/07/2017 30/08/2017
2017/72 19/09/2017 25/10/2017
2018/8 30/01/2018 14/03/2018
2018/24 16/03/2018 26/04/2018
2018/25 20/03/2018 26/04/2018
74 Tribunal de Cuentas
ANEXO Nº 2 – 6/8
Nº de orden
del contrato en
el Anexo 1 Nº expediente mutua Nº Factura Fecha de conformidad Fecha
pago
30. PIC2017_20366 2018/26 16/03/2018 26/04/2018
2018/31 18/04/2018 30/05/2018
2018/32 24/04/2018 30/05/2018
2018/33 24/04/2018 30/05/2018
31. PIC2017_21161 21/2018 30/01/2018 14/03/2018
22/2018 07/02/2018 14/03/2018
23/2018 02/02/2018 14/03/2018
45/2018 20/02/2018 27/03/2018
106/2018 07/05/2018 13/06/2018
130/2018 06/06/2018 13/07/2018
0079230848 01/03/2018 11/05/2018
0079213800 05/06/2017 28/07/2017
0079219767 12/09/2017 15/11/2017
2017/01/02137 20/06/2017 28/07/2017
2017/01/02138 20/06/2017 28/07/2017
2017/01/02136 20/06/2017 28/07/2017
2017/01/02434 21/07/2017 30/08/2017
2017/01/02433 21/07/2017 30/08/2017
2017/01/02432 21/07/2017 30/08/2017
2018/01/3 02/02/2018 14/03/2018
2018/01/2 02/02/2018 14/03/2018
2018/01/1 02/02/2018 14/03/2018
2018/01/1126 20/04/2018 30/05/2018
2018/01/1128 20/04/2018 30/05/2018
Contratación Fraternidad-MUPRESPA, 2017 75
ANEXO Nº 2 – 7/8
Nº de orden
del contrato en
el Anexo 1 Nº expediente mutua Nº Factura Fecha de conformidad Fecha
pago
31. PIC2017_21161 2018/01/1127 20/04/2018 30/05/2018
34600000031 06/10/2017 15/11/2017
34600000003 06/02/2018 14/03/2018
60560000583 07/06/2018 13/07/2018
60560000701 06/07/2018 14/08/2018
777/17 05/10/2017 15/11/2017
166/18 06/03/2018 11/04/2018
608/18 05/07/2018 14/08/2018
776/17 05/10/2017 15/11/2017
165/18 06/03/2018 11/04/2018
493/18 07/06/2018 13/07/2018
607/18 05/07/2018 14/08/2018
1800690 09/07/2018 14/08/2018
79223675 07/11/2017 13/12/2017
79232889 03/04/2018 30/05/2018
79231369 01/03/2018 11/05/2018
79229315 01/02/2018 11/04/2018
79221737 18/10/2017 29/11/2017
79227668 11/01/2018 14/03/2018
79215860 04/07/2017 30/08/2017
79211923 08/05/2017 28/06/2017
79219804 12/09/2017 15/11/2017
79217619 02/08/2017 27/09/2017
79213839 01/06/2017 28/07/2017
76 Tribunal de Cuentas
ANEXO Nº 2 – 8/8
Nº de orden
del contrato en
el Anexo 1 Nº expediente mutua Nº Factura Fecha de conformidad Fecha
pago
31. PIC2017_21161 182000421 06/02/2018 14/03/2018
182000420 02/02/2018 14/03/2018
4132407 18/05/2018 13/07/2018
Emit-9 26/12/2017 21/02/2018
ESIP0062880 03/04/2018 13/07/2018
ALEGACIONES FORMULADAS
1
Fiscalización contratación Fraternidad-Muprespa, ejercicio 2017
Consejera: Excma. Sra. Doña María Dolores Genaro Moya
AL TRIBUNAL DE CUENTAS
SECCIÓN DE FISCALIZACIÓN
DEPARTAMENTO DEL ÁREA DE LA ADMINISTRACIÓN SOCIO-LABORAL Y DE LA SEGURIDAD
SOCIAL
Don Carlos Aranda Martín, en nombre y representación de FRATERNIDAD-MUPRESPA,
Mutua Colaboradora con la Seguridad Social número 275, entidad domiciliada en Plaza
de Cánovas del Castillo, 3, de 28014 Madrid; como Director Gerente de la entidad,
respetuosamente comparece y, como sea mejor y más procedente en Derecho, D I C E:
El día 9 de mayo de 2019 tuvo entrada en Fraternidad-Muprespa su oficio, del día 7 del
mismo mes y año, que remite a esta entidad el “Anteproyecto de Informe de
Fiscalización de la contratación celebrada por FRATERNIDAD-MUPRESPA, Mutua
Colaboradora con la Seguridad Social número 275, ejercicio 2017”, confiriendo plazo de
15 días para formular alegaciones.
El día 14 de mayo de 2019 se solicitó ampliación de plazo, hasta el día 11 de junio de
2019, que fue concedido mediante su oficio del día 17 de mayo de 2019.
En su mérito, dentro del plazo conferido, formulo las siguientes
ALEGACIONES
PREVIA.- El Anteproyecto del Informe de Fiscalización expone las principales deficiencias
de carácter común que ha observado en los contratos fiscalizados, así como las
específicas de los contratos de servicios de asesoría jurídica, representación procesal y
defensa técnica.
Tras el análisis de la contratación celebrada por Fraternidad-Muprespa, el Tribunal de
Cuentas advierte una serie de incidencias:
2
1. Incidencias comunes a los distintos tipos de contratos.
Actuaciones preparatorias de los contratos.
Pliegos de condiciones particulares y pliegos de prescripciones técnicas.
Adjudicación y formalización.
Ejecución y pago.
2. Incidencias específicas de los contratos de servicios de asesoría jurídica,
representación procesal y defensa técnica.
Actuaciones preparatorias de los contratos (justificación de la necesidad
de contratar).
Determinación de los requisitos de solvencia.
Criterios objetivos de adjudicación.
Contenido del informe técnico de valoración de las proposiciones.
El Anteproyecto de Informe de Fiscalización es un documento de máxima importancia
para Fraternidad-Muprespa, no sólo por su procedencia, del supremo órgano
fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado así como del sector
público (artículo 136.1 Constitución Española), sino también por su valor como guía para
nuestra contratación; lo que quiere decir no sólo el fiel cumplimiento de sus
recomendaciones, sino la adaptación de nuestra actividad contractual a todas y cada
una de las observaciones plasmadas en el informe, con el objetivo de que no se repitan
las incidencias y deficiencias.
Sin perjuicio de lo anterior, se evacua el presente trámite de alegaciones para explicar el
porqué de las actuaciones cuestionadas por el Tribunal.
Las alegaciones van a estructurarse en dos grandes bloques, a las incidencias comunes a
los distintos tipos de contratos y a las incidencias específicas de los contratos de
asesoría jurídica externa, y en apartados y subapartados coincidentes con el informe,
para facilitar su análisis.
PRIMERA.- INCIDENCIAS COMUNES A LOS DISTINTOS TIPOS DE CONTRATOS.-
Correlativamente al Anteproyecto de Informe de Fiscalización, y a continuación de las
diversas incidencias, se formularán las alegaciones de la entidad.
3
Apartado II.2.1. Incidencias comunes a los distintos tipos de contratos
Subpartado II.2.1.1 ACTUACIONES PREPARATORIAS DE LOS CONTRATOS
a) Justificación de la necesidad de contratar (páginas 22 a 24)
El Tribunal de Cuentas (en adelante TCu) considera que en tres de los expedientes
fiscalizados (los números 51, 57 y 27 del Anexo 1) no se encuentra justificada la
necesidad de contratar.
Contratos números 51 y 57 (páginas 22 y 23):
ALEGACIÓN DE FRATERNIDAD-MUPRESPA:
Con carácter previo a entrar en las cuestiones particulares que contiene el Anteproyecto
en relación a los contratos números 51 y 57, esta Mutua entiende que es imprescindible
reconocer la necesidad de atender a sus conclusiones y adoptar las medidas necesarias
para que la “justificación de la necesidad de contratar sea
suficientemente precisa en
cuanto a su extensión y concreción”, dando también cumplimiento a la Resolución de 14
de enero de 2016, de la Secretaría de Estado de la Seguridad Social, por la que se
aprueban el Pliego general para la contratación y las Instrucciones generales de
aplicación en relación con los procedimie ntos de contratación de las mutuas
colaboradoras con la Seguridad Social, en la que se determina con claridad la necesidad
de incorporar al expediente de contratación una memoria en la que se determinen con
precisión la naturaleza y extensión de las necesidades que pretenden cubrirse mediante
el contrato proyectado, así como la idoneidad de su objeto y contenido para
satisfacerlas. Todo ello, teniendo en cuenta que la materia que nos ocupa está
condicionada cada año por las limitaciones y restricciones que establezcan las normas
presupuestarias de aplicación a la entidad y teniendo en cuenta además las exigencias
que establecen las normas de contratación pública en relación al principio de utilización
eficiente de los
fondos públicos que maneja la entidad.
En los resultados de la fiscalización efectuada, recogidos en el apartado II del
Anteproyecto de informe se recoge como una incidencia relativa a las actuaciones
preparatorias de los contratos la Justificación de la necesidad de contratar, señalando el
Tribunal que: “- En los expedientes números 51 y 57 del Anexo 1, adjudicados por un
importe de 348.138 euros y 28.350 euros, respectivamente, cuyo objeto es la
adquisición de un "paquete de Navidad' que
contiene "...Jamón Ibérico, chorizo cular
ibérico de bellota, salchichón cular ibérico de bellota,
turrón, vino D.O. Rioja reserva y
cava brut reserva, vino blanco D.O. Rueda verdejo añada 2015 ó
2016 ...", y otros
productos similares (número 51), así como la adquisición de "...pulseras de
actividad
serigrafiada, Cables de carga con conexión USB y Estuches serigrafiados ..." (número
57), no se justifica
la
necesidad de contratar, incumpliendo lo dispuesto en el
artículo 22 del
del sector público no
podrán celebrar otros contratos que aquellos que sean
necesarios para el cumplimiento y
realización de sus fines institucionales...'', así como
4
en el artículo 1 del TRLCSP, que exige la
gestión eficiente en la ejecución del gasto
público.
En estos contratos, la justificación de la necesidad de contratar se basa e n la existencia
de un "pacto interno" celebrado entre Fraternidad-Muprespa y la representación legal
de los trabajadores que contempla el compromiso de la empresa de obsequiar "...a todos
los empleados con un paquete de Navidad, y a todos sus hijos menores de 11 años con
un juguete de Reyes...", circunstancia que, a juicio de este Tribunal, no está relacionada
con el cumplimiento de los fines institucionales de la Mutua. (...)
Teniendo en cuenta que los contratos analizados para la adquisición de un "...paquete
de
Navidad..." y de “...pulseras de actividad..." no tienen relación con el cumplimiento
y realización
de los precitados fines, la necesidad de contratar no se puede considerar
justificada.
La Resolución de 14 de enero de 2016, de la Secretaría de Estado de la Seguridad Social,
por la que se aprueban el Pliego general para la contratación y las Instrucciones
generales de aplicación en relación con los procedimientos de contratación de las
mutuas colaboradoras con la Seguridad Social, establece en su Anexo II, punto I.3 sobre
la necesidad e idoneidad del contrato, que “Las mutuas colaboradoras no podrán
celebrar otros contratos que aquellos que sean necesarios para el cumplimiento y
realización de sus fines institucionales, definidos y regulados en el texto refundido de la
Ley General de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto legislativo 8/2015, de
30 de octubre, en el Reglamento sobre colaboración de las mutuas colaboradoras con la
Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto 1993/1995, de 7 de diciembre, o norma
que lo sustituya, en las demás normas que resulten de aplicación y en sus estatutos. A tal
efecto, la naturaleza y extensión de las necesidades que pretendan cubrirse mediante el
contrato proyectado, así como la idoneidad de su objeto y contenido para satisfacerlas,
deberán ser determinadas con precisión, dejando constancia de ello en la
documentación preparatoria antes de iniciar el procedimiento encaminado a su
adjudicación.”
Es por tanto preciso analizar, en primer lugar, si a la luz de la normativa que se enumera
en la Resolución de 14 de enero de 2016, el contrato de suministros del paquete de
Navidad de los empleados a que se refiere el Tribunal es necesario para el cumplimiento
y realización de los fines institucionales de la entidad, partiendo de que estos contratos
de suministros, responden a la necesidad de cumplir con las normas laborales que
afectan a la mutua respecto de su personal y que su coste se engloba en los gastos de
personal de la misma.
5
El artículo 84.4 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social (TRLGSS),
aprobado por Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, dispone que son gastos
de administración de las mutuas colaboradoras con la Seguridad Social los derivados del
sostenimiento y funcionamiento de los servicios administrativos de la colaboración y
comprenderán los gastos de personal.
Estos gastos de personal son precisos para el cumplimiento de sus fines institucionales,
así lo señalaba expresamente la Ley 35/2014, de 26 de diciembre, por la que se modificó
el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social de 1994, en relación con el
régimen jurídico de las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales
de la Seguridad Social, en la redacción del artículo 70 del TRLGSS/1994 indicando que
“…para el cumplimiento de sus fines institucionales la entidad debe hacer frente a los
gastos derivados del sostenimiento y funcionamiento de sus servicios administrativos de
colaboración, que comprenden, entre otros, los gastos de su personal.”
El vigente artículo 84 del TRLGSS/2015 ha refundido el contenido del artículo 70,
incorporando también el número 5 del artículo 68 del TRLGSS/1994 y en su apartado 5
el contenido del artículo 74.4 de aquel texto legal, relativo a la exención tributaria de las
mutuas, pero no puede deducirse que la nueva redacción del régimen económico-
financiero de las mutuas altere sustancialmente la naturaleza y finalidad de los gastos de
administración de estas entidades, máxime teniendo en cuenta que se refunde una
regulación que apenas alcanza un año de vigencia por lo que podemos afirmar que para
el cumplimiento de sus fines institucionales, las mutua debe hacer frente a los gastos de
su personal.
Por su parte el Real Decreto 1993/1995, de 7 de diciembre, define en su artículo 24.1
qué se entiende por gastos de administración de las mutuas haciendo mención a los
fines de colaboración que estas entidades tienen encomendados señalando que ”Son
gastos de administración de las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades
Profesionales de la Seguridad Social, los derivados del sostenimiento y funcionamiento
de sus servicios administrativos en el cumplimiento de los fines de la colaboración que
tienen encomendados y los de administración complementaria de la directa. Los gastos
de administración comprenderán los gastos de personal, gastos corrientes en bienes y
servicios, gastos financieros y las amortizaciones de bienes inventariables afectos a esta
actividad.”
En relación a la consideración como gastos de personal de los contratos de suministros
analizados, el vigente TRLGSS señala igualmente en el artículo 88.5 que el personal no
directivo está sujeto a relación laboral ordinaria, regulada en el Estatuto de los
Trabajadores, lo que convierte a la Mutua en empresaria de sus trabajadores, sujeta a
6
las normas laborales y de Seguridad Social que en tal concepto le afectan; en este
sentido a Fraternidad-Muprespa le es aplicable el Convenio Sectorial de ámbito estatal
de empresas de Seguros, Reaseguros y Mutuas colaboradoras con la Seguridad Social,
así como los acuerdos vigentes sobre condiciones laborales suscritos a nivel de empresa,
que son las normas que, inicialmente, y sin perjuicio de lo señalado más adelante, van a
determinar los gastos de su personal.
El suministro del paquete de Navidad, objeto del contrato analizado por el Tribunal
constituye un gasto de personal incorporado a las relaciones contractuales de los
empleados de la Mutua a través del Pacto Interno suscrito por la empresa y la
representación de los trabajadores en el año 1992.
El Pacto Interno (adjunto documento número 1), en vigor desde el 1 de enero de 1992,
sustituye a otro similar de 1989 y es de aplicación a la totalidad de los empleados que
integran la plantilla de la entidad. Se trata de un pacto de empresa que recoge
condiciones y mejoras entre las que se incluyen prestaciones complementarias
relacionadas con la acción social, la formación o el premio de permanencia para el
personal con más de 25 años de servicios ininterrumpidos en la entidad.
En este sentido, el artículo 27 determina que la empresa obsequiará a todos los
empleados con un paquete de navidad y a todos sus hijos menores de 11 años con un
juguete de Reyes, indicándose asimismo que la entidad podrá sustituir en los casos que
considere oportuno los obsequios antes mencionados por su importe en efectivo. Las
cantidades que la empresa destinará a esta finalidad se incrementarán cada año, y en la
medida de lo posible, con el mismo porcentaje en que se incrementen los presupuestos
aprobados por los organismos competentes. Se trata por tanto de contraprestaciones
en especie, integradas en la acción social de la entidad.
El pacto de empresa tiene eficacia jurídica y genera para esta entidad obligaciones, a las
que debe hacer frente y que están comprendidas entre las que son necesarias para el
cumplimiento de sus fines institucionales. El respeto a la normativa laboral que afecta a
la Mutua como empleadora no permite incumplir dicho acuerdo, en tanto el mismo no
fuera compensado por una norma legal o convencional más favorable, o se viera
afectado por su condición de entidad colaboradora con la Seguridad Social.
Los pactos internos de empresa tienen la misma eficacia jurídica que los convenios
colectivos y, por ende, la consideración de fuentes de la relación laboral (artículo 3.1.b
7
Su tan citado artículo 27 dispone que la empresa obsequiará a todos los empleados con
un paquete de Navidad, cuyo contenido ha consistido siempre en artículos tradicionales
de la época navideña, cual son los relacionados por el TCu, lo que hace innecesaria su
transcripción.
Efectivamente las relaciones laborales de la Mutua con respecto a su personal
presentan diferencias con las existentes en el ámbito de las empresas privadas ya que,
en su condición de entidad colaboradora con la Seguridad Social, la entidad forma parte
del sector público estatal y sus presupuestos se integran en los Presupuestos Generales
del Estado, a través del Presupuesto de la Seguridad Social.
Es por ello que el artículo 85 del TRLGSS/2015 señala también que las retribuciones del
conjunto del personal de las mutuas están sujetas a las disposiciones sobre masa salarial
y a las limitaciones o restricciones que establezcan, en su caso las Leyes de Presupuestos
Generales del Estado de cada año.
Es decir, la normativa laboral que afecta a la Mutua es de obligado cumplimiento
mientras no se oponga a las normas o disposiciones sobre masa salarial y a las
limitaciones o restricciones que establezcan, en su caso las Leyes de Presupuestos
Generales del Estado de cada año.
A este respecto y con relación al año 2017, fecha del Informe del Tribunal, el capítulo I
sobre los gastos de personal al servicio del sector público, previó que, como en el año
2016, las retribuciones de estos empleados al servicio del sector público –definido en su
artículo 18 Uno - no podrían experimentar un incremento global superior al 1% respecto
a las vigentes a 31 de diciembre de 2016 , manteniendo la imposibilidad de realizar
aportaciones a planes de empleo ni contratos de seguro colectivos que incluyan la
cobertura de la contingencia de jubilación, con las excepciones que se prevén,
estableciéndose condiciones a este respecto en las Pautas de Negociación Colectiva de
las Empresas Públicas aprobadas por la Comisión Delegada por Acuerdo de fecha 17 de
julio de 2017 y de aplicación a las MCSS. Desde 2015 la Dirección General de Ordenación
de la Seguridad Social dictó asimismo instrucciones en relación con la obligación de las
Mutuas de obtener autorización de la Comisión de Seguimiento de la Negociación
Colectiva de las empresas públicas con carácter previo a la firma acuerdos y convenios
sobre condiciones laborales, atendiendo a las citadas pautas de negociación colectiva.
Igualmente, en 2017 los gastos de acción social son definidos en el artículo 18.Cuatro de
la Ley 3/2017, de 27 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017
8
como “beneficios, complementos o mejoras distintos a las contraprestaciones por el
trabajo realizado cuya finalidad es satisfacer determinadas necesidades consecuencia de
circunstancias personales de los trabajadores”, no pudiendo experimentar en términos
globales ningún incremento en 2017 respecto a los del año 2016.
Por tanto, la Ley de Presupuestos Generales del Estado del año 2017 no suprime, ni
modifica en ese ejercicio los derechos reconocidos por la entidad en el Pacto Interno
que constituyen condiciones más beneficiosas de los empleados de la Mutua y que
superan a los establecidos en el Estatuto de los Trabajadores o Convenio Colectivo de
aplicación a la entidad, los mismos tienen la consideración de beneficios sociales,
limitándose en 2017 sólo el importe, al señalar la Ley que esos gastos no podrán
experimentar ningún incremento en 2017, con respecto a los del año 2016. Tampoco se
establece ninguna limitación o supresión en las ya citadas pautas de negociación
colectiva.
La entidad recibió la aprobación de Hacienda de la masa salarial correspondiente a
2017, que incluía un importe de 1.990.237 euros en concepto de acción social dentro
del cual se incluye una partida de 559.754,88 euros destinada al premio de permanencia
establecido en el Convenio Colectivo y los obsequios de Navidad mencionados en el
artículo 27 del Pacto Interno de 1992.
En aras de satisfacer las necesidades de los trabajadores según sus circunstancias
personales y atendiendo a lo señalado en el propio Pacto interno, se otorgó la opción de
recibir el lote de Navidad como pago en especie, o bien de optar por su equivalente en
metálico, lo que supuso un pago a los trabajadores que optaron por esta posibilidad por
importe de 104.485,60 euros, con cargo a la partida autorizada.
Los contratos de suministros analizados por el Tribunal de Cuentas están referidos a los
beneficios sociales recogidos en el artículo 27 del citado Pacto Interno: “Lote Navidad” y
Juguetes, para los hijos de empleados menores de 11 años, licitándose conforme a
normas de contratación pública para dar cumplimiento la entidad a sus obligaciones
establecidas a este respecto en el artículo 94 del TRLGSS en que señala la obligación de
las mutuas colaboradoras con la Seguridad Social de ajustar su actividad contractual a
las normas de aplicación a los poderes adjudicadores que no revisten el carácter de
Administración Pública, contenidas en el texto refundido de la Ley de Contratos del
Sector Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, y
sus normas de desarrollo.
9
Fraternidad-Muprespa ha cumplido por tanto con todas las normas anteriormente
mencionadas, tanto las que le afectan como empleadora, como las que afectan a la
contratación que realiza, así como las normas presupuestarias que le afectan por su
condición de entidad colaboradora de la Seguridad Social, sujeta a las restricciones
establecidas por la Ley de Presupuestos.
Ahondando en lo señalado en los puntos anteriores debe mencionarse que el propio
Tribunal señala que “...la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha
considerado, en
determinados casos, que la naturaleza jurídica de la entrega por la empresa de
este
tipo de regalos a los empleados es la de condición más beneficiosa adquirida por los
trabajadores. En este sentido se pronuncia, entre otras, la Sentencia del Tribunal
Supremo de 15
de marzo de 2016, en la que se " ...atribuye naturaleza jurídica de
condición más beneficiosa al derecho de los trabajadores a recibir una cesta de
Navidad...", en los casos en los que se produzca "...la permanencia continuada en el
tiempo del disfrute de esa condición por parte del trabajador o los trabajadores que la
tengan reconocida...".
Efectivamente y en el caso de Fraternidad-Muprespa el disfrute del lote de Navidad y
del regalo de Reyes se remonta más allá de 1968, en aquel momento probablemente, y
aunque hoy lo desconocemos, obedeciendo a la mera liberalidad de la empresa, pero
más adelante consolidándose este beneficio e incorporándose al nexo contractual a
través de los pactos de empresa suscritos con la representación de los trabajadores en
los que se refleja expresamente la voluntad inequívoca de la empresa de su concesión.
Estos pactos de empresa son un instrumento de descentralización de la negociación
colectiva muy adecuado para ganar eficacia y competitividad, por cuanto que el lote de
Navidad y los regalos de Reyes a que nos estamos refiriendo permiten un pago en
especie que resulta para el trabajador más ventajoso que el pago en metálico, estando
en el origen de estas prácticas criterios de competitividad salarial, similares a los que se
pueden atribuir ahora a la denominada “retribución flexible”, por lo que igualmente se
entiende que esta condición no desvirtúa “...el principio de eficiencia que debe regir el
gasto público” y que también menciona el Tribunal en sus consideraciones.
Por otra parte hay que señalar que con carácter general la modificación, supresión o
novación de estos acuerdos sólo puede efectuarse por absorción, así lo señala el propio
Pacto Interno de 1992, en su artículo 5, por un nuevo acuerdo entre las partes, o por
modificación sustancial de condiciones de trabajo y podemos afirmar, según lo ya
expuesto, que en el caso de la Mutua y en el marco de sus obligaciones como entidad
colaboradora de la Seguridad Social, también podría suprimirse por la necesidad de
sometimiento a las normas presupuestarias, sirva de ejemplo la STS 2927/2015, de 8 de
10
junio que determina que es lícito suspender en 2012 el lote de Navidad que reciben los
empleados de una empresa pública catalana, al amparo de lo establecido en la Ley de
Presupuestos de la Generalidad de Cataluña, dado que la misma suspende para ese año
las ayudas sociales. Esta circunstancia no se ha producido en este caso a la luz de las
normas presupuestarias de 2017 aplicables a la entidad.
Por último y en línea con lo anterior, la entrega de un regalo a los empleados de la
Mutua, consistente en 2017 en una pulsera de actividad, y objeto del contrato que
también menciona el Tribunal, se encuadraría igualmente en la existencia de una
condición más beneficiosa que la plantilla de la Mutua ha venido disfrutando, por
voluntad de la empresa, desde hace al menos 20 años, según tenemos documentado, y
que la empresa entiende que en 2017 tampoco se opondría a las normas
presupuestarias de aplicación, de obligado acatamiento para la entidad.
En este caso, sin embargo, la entrega de este regalo no se encuentra recogida en el
Pacto Interno de la Mutua, como condición más beneficiosa. Esta circunstancia
determinó que en 2018 se suprimiera este regalo unilateralmente por la empresa.
Teniendo en cuenta la congelación presupuestaria de estas partidas y la escasa entidad
económica que esta contraprestación tiene para cada empleado, se consideró que sería
aceptado por la plantilla la aplicación de ese importe al mantenimiento de otras partidas
de acción social, que pudieran sufrir incrementos anualmente, como pudiera ser el
seguro de responsabilidad civil, también recogido en el Pa cto Interno, sin que ello
determinara un posible conflicto colectivo.
Respecto a las conclusiones del apartado III del Anteproyecto en las que el Tribunal
reitera su opinión en relación la necesidad de estas
contrataciones señalando
nuevamente que “no se justifica la necesidad de contratar al no estar relacionada
con el cumplimiento de los fines institucionales de la Mutua, incumpliendo el
artículo 22 del Real
Decreto legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se
aprueba el texto refundido de la
Ley de Contratos del Sector Público, y la Disposición
8ª de las Instrucciones Internas de
Contratación, así como el artículo 1 de la precitada
Ley, que exige la eficiente utilización de los
fondos públicos. La finalidad de las mutuas
es la colaboración en la gestión de determinadas
prestaciones derivadas de
contingencias comunes y profesionales del personal al servicio de
sus empresas
asociadas, por lo que no puede considerarse justificada la necesidad de estas
contrataciones con cargo al presupuesto de gastos del Sistema de la Seguridad Social.”,
nos remitimos a lo ya señalado, incidiendo no obstante y respecto a la eficiencia en la
utilización de los
fondos públicos, en el hecho de que la contratación del paquete de
Navidad como percepción en especie consigue la mejor relación posible entre lo
percibido por los trabajadores en función de sus necesidades y circunstancias
personales y los recursos empleados a tal fin, en aras de cumplir con los compromisos
11
laborales recogidos en el Pacto Interno de la mu tua. En cualquier caso y teniendo en
cuenta la situación actual de restricciones presupuestarias por las que vienen
atravesando los empleados de la entidad, en los últimos años, una parte de ellos, como
ya se ha indicado han optado por su percepción en met álico para poder hacer frente a
otras necesidades más acuciantes, por lo que se valorará someter a través de la
comisión paritaria de seguimiento del acuerdo, la sustitución del lote de Navidad por
mejoras equivalentes que a juicio de las partes fueran de mayor interés para la plantilla.
Por lo que respecta al expediente número 27 (página 23), cuya justificación de contratar
se basa en el “cumplimiento a los requisitos de los estándares internacionales ISO”,
tendentes a mejorar la calidad de la gestión empresarial, el TCu estima que, si bien
“…puede resultar razonable desde la lógica funcional de la gestión del organismo…”
“…no está relacionada directamente con el cumplimiento de los fines sociales de la
Mutua.”.
ALEGACIÓN DE FRATERNIDAD-MUPRESPA:
El artículo 80.2 TRLGSS dispone que las MCSS tienen por objeto el desarrollo, mediante
la colaboración con el Ministerio de Empleo y Seguridad Social, de las siguientes
actividades de la Seguridad Social:
a) La gestión de las prestaciones económicas y de la asistencia sanitaria, incluida la
rehabilitación, comprendidas en la protección de las contingencias de accidentes de
trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social, así como de las actividades
de prevención de las mismas contingencias que dispensa la acción protectora.
b) La gestión de la prestación económica por incapacidad temporal derivada de
contingencias comunes.
c) La gestión de las prestaciones por riesgo durante el embarazo y riesgo durante la
lactancia natural.
d) La gestión de las prestaciones económicas por cese en la actividad de los trabajadores
por cuenta propia, en los términos establecidos en el título V.
e) La gestión de la prestación por cuidado de menores afectados por cáncer u otra
enfermedad grave.
f) Las demás actividades de la Seguridad Social que les sean atribuidas legalmente.
Dentro de los fines de la mutua, se encuentran todos los procesos necesarios, para
cumplir con nuestras obligaciones garantizando el mejor servicio, la mejora continua y el
cumplimiento legal.
12
A tal efecto, Fraternidad-Muprespa, cuenta con varios Sistemas de Gestión Certificados,
conforme a normas ISO u otros parámetros o estándares normativos.
Para la implantación y mantenimiento de los Sistemas de Gestión, así como para el
conocimiento de las tareas a realizar, cómo abordarlas, cambio constante de
normativas, el cumplimiento con el requisito de los sistemas etc., es absolutamente
necesario, tanto auditarlos internamente de manera previa a la auditoría de
certificación final, como avanzar y mejorar; de este modo, precisamos, en determinados
momentos, de apoyo externo especializado en muchos ámbitos a los que nosotros no
alcanzamos ni por conocimiento, experiencia y medios.
La implantación y certificación de Sistemas de Gestión, nos ayudan a implementar
mecanismos que a su vez mejoran el servicio que ofrecemos a nuestras empresas y
trabajadores, y por ende, nuestros fines y objeto social, abordando los riesgos y
oportunidades asociados, a modo de ejemplo, a la normativa laboral y de Seguridad
Social, de seguridad de la información, medioambientales y prevención de riesgos
penales.
A mayor abundamiento, aumentan nuestra capacidad para identificar tendencias,
minimizar las quejas y resolverlas de forma coherente y sistemática; facilitan la
identificación de los requisitos legales que pudieran ser de aplicación y poder establecer
una forma de revisión y control de los mismos; nos exigen un control operacional de las
actividades, proveedores y trabajos contratados, lo cual mejora la calidad de los
servicios que ofrecemos, y en definitiva, nos ayudan a cumplir con el art. 80.2 de la
forma mas eficaz y eficiente.
Asimismo, el TCu apunta que en determinados expedientes (números 16, 17, 18, 19, 20,
21, 24, 26, 28, 29, 30, 31, 32, 46, 49 y 52 del Anexo 1), “…la memoria justificativa de la
necesidad de contratar es excesivamente genérica ya que no precisa con la extensión
suficiente las necesidades que pretenden cubrirse mediante el contrato proyectado….”.
Por lo que respecta al expediente nº 26 (página 24), la deficiencia detectada por el TCu,
consiste en que “…la memoria se limita a indicar que la contratación del servicio se
realiza para afrontar las necesidades de recogida, transporte y entrega de
documentación generada por los centros de trabajo, justificación excesivamente
genérica en la que no se precisa la extensión de la necesidad que pretende cubrirse con
el contrato”.
ALEGACIÓN DE FRATERNIDAD-MUPRESPA:
13
La necesidad que se cubre con la contratación de este servicio, es la de la recogida y/o
entrega urgente de documentación, por carencia de recursos propios para la realización
de esta tarea. Principalmente, las recogidas y/o entregas se realizan en juzgados,
Direcciones Provinciales de la Tesorería General de la Seguridad Social y el Instituto
Nacional de la Seguridad Social, centros sanitarios y laboratorios concertados,
Inspección de Trabajo, Asociación de Mutuas de Accidentes de Trabajo (AMAT), etc.
En los expedientes 16, 17, 18, 19, 20, 21, 24, 28, 29, 30, 31 y 32, se menciona que “La
necesidad de contratar se basa en la existencia de … centros de trabajo por todo el
territorio … por lo que la Mutua … precisa de una red de abogados externos …, sin
justificar en el expediente la carencia de recursos humanos propios, precisando, por
ejemplo, el número de abogados que integran la asesoría jurídica de la Mutua, sus
funciones o el número de juicios que gestionan al año, en aras de acreditar la carencia de
medios propios”.
ALEGACIÓN DE FRATERNIDAD-MUPRESPA:
En este apartado II.2.1.2, el Tribunal de Cuentas detalla una serie de incidencias en los
PCP y PPT añadiendo, respecto a los contratos de servicios jurídicos, que se ampliarán
en el epígrafe II.2.2 (Incidencias específicas de los contratos de servicios de asesoría
jurídica, representación procesal y defensa técnica).
La ampliación en un apartado específico permite su alegación en el citado epígrafe
específico.
En los expedientes número 46 y 49 (página 24), “…la necesidad de adquisición de
distintos equipos médicos se justifica en….la construcción desde el año 2016 de un
Hospital…., sin hacer referencia a la falta de medios propios o equipos disponibles en
otros centros de la red sanitaria de la zona (Madrid), y sin que figure, al menos, una
estimación o estudio del número de pruebas que se prevén realizar anualmente teniendo
en cuenta, por ejemplo, las realizadas en ejercicios anteriores, que justifiquen y
expliquen las necesidades reales asistenciales de la Mutua”.
ALEGACIÓN DE FRATERNIDAD-MUPRESPA:
Hasta la reciente apertura del Hospital Fraternidad-Muprespa Habana, la Mutua no
contaba con ningún equipo de tomografía axial computarizada; sí disponía de una
14
resonancia magnética, adquirida en marzo de 2003 y ubicada en c/ Madre de Dios, 42,
de Madrid, con unas prestaciones muy limitadas con respecto a las que ofrecen los
equipos actualmente disponibles en el mercado.
Se incluye a continuación el desglose de las pruebas realizadas desde 2013 a 2018 de
ambas técnicas, desglosando, en el caso de la resonancia magnética, las realizadas en
centros concertados y las realizadas en el centro propio:
Se adjuntan igualmente los mismos datos, relativos a provincias limítrofes con Madrid y
cuyos pacientes pueden igualmente ser atendidos con medios propios, desplazándoles
al hospital Fraternidad-Muprespa Habana:
15
El expediente 52 (página 24), “…la justificación de la necesidad de la contratación se
basa en la previsión de que surgieran ….averías sin posibilidad de reparación debido a la
antigüedad de los equipos, sin mayor precisión al respecto.
ALEGACIÓN DE FRATERNIDAD-MUPRESPA:
Fraternidad-Muprespa cuenta con una red de centros asistenciales propios en todo el
territorio nacional, la mayor parte de los cuales están dotados de servicio de
radiodiagnóstico. Más del 50% de estos equipos tienen una antigüedad superior a 10
años y en algunos casos, aún mayor. Así, 2001 (centro asistencial de Jerez de la
Frontera), 2003 (centro asistencial de Huelva), 2004 (centros asistenciales de Vitoria,
Cee, Martos). Esta circunstancia hace que, a las averías, lógicamente habituales, se una
la inexistencia de determinados repuestos, en caso de avería de los originales.
Ante esta circunstancia, los plazos para la tramitación del correspondiente expediente
de contratación tendría como consecuencia la necesidad de realizar estas pruebas, hasta
16
la resolución del mismo en centros concertados, con la consiguiente pérdida de calidad
del servicio al paciente y el incremento en gasto en centros concertados.
Si bien alguna de las justificaciones, tal y como manifiesta el TCu, podrían no estar
suficientemente motivadas o ser excesivamente genéricas, en la actualidad (desde
2018), se elaboran y publican en la PCSP memorias de todas las contrataciones, cuyo
contenido es más extenso.
b) Planificación (páginas 24 y 25)
En los expedientes números 46, 48 y 49 del Anexo 1, adjudicados en los meses de enero,
agosto y noviembre de 2017, respectivamente, cuyo objeto es la adquisición e
instalación de equipos destinados al Hospital del Paseo de La Habana en Madrid, la
ejecución de los contratos se inició con un significativo retraso con respecto al plazo de
inicio previsto en cada uno de ellos. Así, en el momento de finalización de los trabajos de
fiscalización (mes de noviembre del ejercicio 2018) este Tribunal no ha podido verificar la
correcta instalación y puesta en funcionamiento de dichos equipos ya que, habiendo sido
solicitada expresamente información al respecto, la propia Mutua ha confirmado que
dicha instalación no se había producido debido a que las obras del Hospital no
finalizaron hasta el 5 de octubre de 2018 (fecha del acta de recepción).
ALEGACIÓN DE FRATERNIDAD-MUPRESPA:
La contratación de los expedientes 46, 48 y 49 se realizó de acuerdo al cronograma
existente para integrar los trabajos de la obra de construcción del nuevo Hospital de
Fraternidad-Muprespa, en el Paseo de La Habana de Madrid, con el suministro de
determinados equipos que precisaban actuaciones de “pr einstalación” en momentos
determinados de la obra. Así, el equipo de resonancia nuclear magnética requiere de
una obra de adecuación (instalación eléctrica, de climatización, protecciones
electromagnéticas…); los elementos de quirófano necesitan anclajes al forjado de suelo
(mesas de quirófanos), al forjado de techo (lámparas de quirófano) e instalaciones de
cableado de red telemática (integración digital de quirófanos); por último, el equipo de
tomografía axial computarizada (escáner TAC) necesita la adecuación completa de la
sala, con plomado incluido, pues se trata de un equipo de rayos X.
Todos estos procedimientos de licitación debían estar adjudicados y contratados con
una certeza absoluta en el momento en el que se produjeran los hitos de fases de l a
obra necesarios. Lo contrario hubiera supuesto un perjuicio de magnitudes gravísimas
para la entidad, al tener que tomar la decisión de parar la obra o abordar estos trabajos
cuando la obra se encuentra en fases más avanzadas, volviendo a abrir suelos, paredes,
17
canalizaciones en una obra “contrarreloj”. Por ello se planificó la contratación de estos
tres expedientes de equipamiento sanitario con un tiempo suficiente, y las
adjudicaciones se realizaron en tiempo y forma, en un ejercicio de planificación rigurosa
y ordenada.
Ahora, bien, la obra de construcción del Hospital sufrió un retraso, por motivos que
requieren una explicación mayor; por resumirlo brevemente en esta alegación, se
introdujeron unas mejoras adicionales que se consideraron necesarias, dada la
obsolescencia que estaban adquiriendo algunos elementos del proyecto de arquitectura
e ingeniería; estas mejoras generaron una ampliación del plazo de la obra. A esta
primera dilación se sumó un retraso adicional de la constructora, que ha sido
convenientemente penalizada.
En definitiva, el retraso de la obra generó un retraso imprevisto en la instalación de los
elementos contratados: suministro de resonancia, quirófanos y TAC. No obstante, a
pesar de los posibles perjuicios que ello hubiera podido acarrear a la interpretación de
estos contratos, sus pliegos, las ofertas y los precios de adjudicación, ninguno de estos
elementos se vieron alterados más allá del retraso, que los distintos adjudicatarios
asumieron. Ello fue posible porque en todo momento, desde el instante de la
adjudicación, se mantuvo con los distintos adjudicatarios una línea de comunicación,
informándoles del estado de la obra del Hospital, de forma que ellos pudieran ajustar
sus procesos de fabricación, suministro, montaje, puesta a punto y formación. Esta
mutua considera que la planificación que se ha realizado de todos los contratos que
implica la construcción, dotación y puesta en marcha del Hospital, a pesar de la
complejidad técnica y administrativa que entraña, no puede calificarse sino de
excelente. Prueba de ello es que la puesta en marcha del hospital se ha efectuado la
semana del 18 de marzo de 2019, habiendo sido firmada la Resolución que concedía la
Licencia de primera ocupación y funcionamiento por parte del Ayuntamiento de Madrid
el día 21 de marzo de 2019, y habiendo recibido la Autorización para el funcionamiento
sanitario del Hospital por parte de la Comunidad de Madrid el día 18 de febrero de
2019. Para ambos permisos, municipal y autonómico, se realizaron las correspondientes
inspecciones y revisiones, tanto del edificio como de las instalaciones y el equipamiento
sanitario y no sanitario. Se acompañan ambos documentos referidos (documentos
números 2 y 3).
c) Determinación del precio (páginas 25 y 26)
En los expedientes números 9, 22, 25, 26 y 46 del Anexo 1, no consta, como parte de las
actuaciones preparatorias de la contratación, una memoria o documento de carácter
económico o algún tipo de estimación o estudio comparativo de mercado que justifique
suficientemente por qué se ha fijado un presupuesto determinado y no otro mayor o
menor, tal y como resulta necesario de conformidad con lo dispuesto en la Disposición 18
de las IIC de la Mutua en relación con el apartado XI del Pliego general para la
18
contratación por las Mutuas Colaboradoras con la Seguridad Social (Anexo I de la
precitada Resolución de 14 de enero de 2016, de la Secretaría de Estado de la Seguridad
Social), indicándose en el expediente explicaciones genéricas relativas al importe del
presupuesto de licitación del contrato sin justificar los cálculos previos efectuados para
determinar dicha cuantía.
ALEGACIÓN DE FRATERNIDAD-MUPRESPA:
La Instrucción de Contratación mencionada por el TCu, y cuya disposición 18 se
transcribe a continuación, no establece, en sentido estricto, que como parte del
expediente de contratación deba aportarse una memoria o documento de carácter
económico, sino la obligatoriedad, por parte del órgano de contratación, de velar
porque los precios de los contratos de la Mutua sean adecuados para su efectiva
ejecución, mediante la correcta estimación de su importe, según precios de mercado.
Las incidencias detectadas en este ámbito por el TCu, se circunscriben a los siguientes
expedientes:
En el expediente número 9 del Anexo 1, consta un documento, sin fechar ni firmar, en
el que figura el importe máximo de licitación, pero no se explica ni se justifica cómo
se han calculado o estimado dichas cifras.
ALEGACIÓN DE FRATERNIDAD-MUPRESPA:
Las estimaciones se realizan teniendo en cuenta el precio de los diversos servicios
objeto de la licitación en el periodo inmediatamente anterior al momento en que se
tramita el expediente.
19
Se realizan consultas informales a empresas prestatarias de los diferentes servicios y, en
base a las mismas, se prevé un incremento anual fijado en un 3 % derivado de la
aplicación de incrementos en los convenios colectivos, IPC, precios de los combustibles,
productos y/o materias primas necesarios para la ejecución del contrato.
En el expediente número 22 del Anexo 1, la Mutua remite un informe, fechado el 31 de
octubre de 2018, relativo a la estimación del precio del contrato formalizado el 29 de
diciembre de 2017, es decir, dicho informe no se elaboró en la fase preparatoria del
contrato en el momento de fijar el presupuesto, como resulta obligatorio, sino con
posterioridad para dar cumplimiento a la petición expresa realizada por este Tribunal.
ALEGACIÓN DE FRATERNIDAD-MUPRESPA:
El documento de fecha 31 de octubre de 2018 al que se hace mención, fue
efectivamente elaborado, tras la petición, por parte de ese Tribunal en fecha 16 de
octubre de 2018, de la siguiente información:
El informe emitido pretendía dar explicación a los estudios y análisis llevados a cabo,
durante la preparación del expediente de contratación, y que no fueron plasmados en
una memoria ad hoc, habida cuenta del convencimiento por parte de esta Entidad de
que de esa forma se estaba dando debido cumplimento de lo estipulado en nuestras IIC.
En el expediente número 25 del Anexo 1, en el informe remitido se indica que "partiendo
del importe de la licitación anterior, que se demostró inviable económicamente para
cubrir adecuadamente el objeto del contrato, se aplicó un incremento de un 76,47 %
sobre el importe de licitación anterior...", sin precisar qué estimaciones o estudios
económicos se llevaron a cabo para determinar un aumento del precio tan significativo.
20
ALEGACIÓN DE FRATERNIDAD-MUPRESPA:
En fecha 31 de octubre de 2016, tiene entrada en la Mutua escrito del adjudicatario de
la licitación referencia PIC2016_19899 de resolución del contrato, que se adjunta, por la
imposibilidad de ejecutar la prestación en los términos inicialmente pactados
(documento número 4), siendo respondido por parte de Fraternidad-Muprespa con
fecha 2 de noviembre (documento número 5).
Paralelamente, se solicita al adjudicatario una nueva oferta (documento número 6) en
base al cual calcular el valor estimado de la futura licitación.
Con respecto al coste de la gestión de los residuos, el coste estimado es el siguiente:
21
22
A esta cifra hay que añadir otros 115.200 € correspondientes a las recogidas (80 € x 12
centros x 12 meses).
23
Hay que tener en cuenta que el importe total estimado relativo a la gestión de residuos
(172.607,68 €) está calculado de acuerdo con los datos de que se dispone en ese
momento, y que para determinados centros y residuos no se dispone de datos respecto
de la cantidad de residuos producidos, aunque sí hay constancia de que los mismos se
produzcan. En base a estas consideraciones, la cantidad se incrementa en 27.192,22 €.
En el expediente número 26 del Anexo 1, se realiza una referencia gené rica a la
experiencia previa de la Mutua en función de los precios adjudicados en anteriores
licitaciones, "...que se consideraron como precios base para esta licitación", sin aportar
datos específicos ni doc umentación justificativa al respecto. En re lación con ello cabe
añadir que el lote 5 de este contrato fue declarado desierto tramitándose un nue vo
expediente para la cobertura del servicio incrementándose el presupuesto de licitación
desde un importe inicial de 16 .000 euros hasta 45.500 euros, sin que se justifiquen en
el expediente l as razones de dicho increme nto.
ALEGACIÓN DE FRATERNIDAD-MUPRESPA:
Se adjuntan los datos del gasto por lote realizados en el año 2015 y 2016 (hasta 31 de
noviembre), en base a los cuales se fijó el importe máximo de licitación:
Tras la adjudicación de la licitación, y dado que el lote 5 resultó desierto, se consultó con
los licitadores y los prestatarios del servicio, cuál fue la causa de la no presentación de
24
ofertas, siendo su respuesta que no disponían de la infraestructura necesaria para
abarcar la totalidad del lote.
Se planteó la nueva licitación desglosando el objeto en lotes, uno por cada Comunidad
Autónoma, y solicitando a las distintas Unidades de la Mutua la estimación del gasto en
función de sus necesidades, para los próximo s dos años, y en base a esta información se
determinó el nuevo importe máximo de licitación.
En el expediente número 46 del Anexo 1, la Mutua informa a este Tribunal que para
determinar el presupuesto del contrato ha mantenido reuniones con "los principales
fabricantes de los equipos..." en las que se ha considerado un valor estimado (IVA
excluido) de 1.200.000 euros, sin aportar documentación justificativa al respecto.
ALEGACIÓN DE FRATERNIDAD-MUPRESPA:
Se somete nuevamente a la consideración del TCu el estudio de mercado remitido en
respuesta a su petición de fecha 14 de septiembre de 2018.
En dicho documento (documento número 7), de 82 páginas, que se adjunta, se justifica,
a juicio de esta entidad, la determinación del precio del contrato.
d) Justificación de la elección del procedimiento de adjudicación (páginas 26 a 29)
En el expediente número 36 del Anexo 1, la adjudicación se realiza de forma directa sin
promoción de concurrencia, justificando la elección de dicho procedimiento en la
necesidad de cubrir de forma temporal el servicio de limpieza en dos centros de la Mutua
"...hasta la adjudicación de una nueva licitación de ámbito naciona!', debido a la
"resolución anticipada" del contrato hasta entonces en vigor.
La empresa contratista, que venía prestando los servicios de limpieza desde el mes de
septiembre de 2015, solicitó a la Mutua, el 26 de mayo de 2017, la "resolución
anticipada" del contrato justificando su petición, según consta en el expediente, en el
hecho de que en el año 2016 había obtenido "... unas pérdidas de 5.000€...", así como en
las malas previsiones económicas para el año 2017. En relación con ello, este Tribunal
considera que la empresa adjudicataria del contrato aceptó realizar el servicio de
limpieza a un precio cierto, conocido y determinado previamente, sin que se acrediten en
el expediente las circunstancias concurrentes que pudieran justificar la resolución
posterior del contrato. Por ello, dicha petición de resolución no debiera haber sido
asumida por la Mutua sin haber determinado previamente algún tipo de medida a
adoptar por el contratista para evitar un posible perjuicio en el funcionamiento ordinario
25
de los centros afectados. Asimismo, resulta reseñable que el anuncio de licitación para la
adjudicación del nuevo contrato, que comenzó a tramitarse mediante procedimiento
abierto para la cobertura del servicio en el ámbito nacional, se publicase en la
Plataforma de Contratación del Sector Público el 30 de octubre de 2017, es decir, 5
meses después de producirse la petición de resolución del contrato anterior por la
empresa adjudicataria (el 26 de mayo de 2017), sin que consten en el expediente las
razones que justifiquen dicha demora en la publicación.
Tal y como se ha indicado, mientras se tramitaba dicho expediente, la cobertura del
servicio se contrató mediante adjudicación directa el 14 de junio de 2017, no
motivándose en el expediente las razones por las que no fue posible solicitar al menos
tres presupuestos a otras empresas, como contempla la Disposición 30a.3 de las IIC.
Por otra parte, el contrato analizado fue objeto de sucesivos modificados que ampliaron
su plazo de ejecución. La duración inicial prevista era de 6,5 meses prorrogables por otro
período de 3 meses, y por tanto debió haber finalizado su ejecución, como máximo, el 31
de marzo de 2018, si bien las sucesivas modificaciones supusieron la ampliación del
plazo hasta 8 meses más, llegando a un total de 17,5 meses (su finalización se produjo el
30 de noviembre 2018), y al mismo tiempo incrementó su importe inicial, en contra de lo
dispuesto en el propio contrato en el que se contempla expresamente que "el importe
....no se modificará durante la vigencia del mismo". Las circunstancias concurrentes se
exponen a continuación.
El 26 de marzo de 2018, es decir, 5 días antes de que finalizara el plazo máximo
previsto, la Mutua aprobó un primer modificado del contrato ampliándose su
plazo de vigencia, según consta en el expediente, hasta el 31 de agosto de 2018 o
"hasta la fecha de la adjudicación del servicio...".
El 28 de junio de 201 8 la Mutua aprobó un segundo modificado del contrato
incrementando las "cuantías mensuales" del precio inicial pactado, justificando
dicha modificación en el "...incremento de los costes laborales, tras la entrada
en vigor de un nuevo convenio colectivo", circunstancia que, a juicio de este
Tribunal, no debiera haber dado lugar a la modificación del precio del contrato
vigente, teniendo en cuenta que la ejecución del c ontrato se debe realizar por el
además que dic ho incremento se produjo, según consta en el expediente, por
unas "cuantías mensuales" para los centros en los que se pres taba el servicio de
28.367,65 euros y de 21.488,86 respectiv amente, es decir, por un importe total
mensual de 49.856,51 (IVA excluido) euros, incremento que resulta significativo
con respecto a los importes iniciales mensuale s previstos de 5.288,22 euros
para uno de los centros donde se prestaba el servici o y de 259, 56 euros para el
otro centro, IVA excluido, en ambos casos.
Finalmente, el 2 de julio de 2018, se aprobó un tercer modificado del contrato
ampliando su plazo de ejecución hasta que se produjera la adjudicación del
contrato cuya licitación se encontraba en trámite, circunstancia que se produjo el
26
8 de octubre de 2018, finalizando la vigencia del contrato analizado el 30 de
noviembre de 2018.
ALEGACIÓN DE FRATERNIDAD-MUPRESPA:
Las razones que justifican la demora en la publicación de la licitación se deben,
fundamentalmente, a que esta licitación coincide en el tiempo con la decisión de licitar
de modo centralizado todos los servicios generales de la Mutua.
La licitación centralizada de la limpieza supone la recopilación de datos diversos de más
de cien centros de trabajo, tales como horarios, tareas a realizar, o datos relativos al
personal a subrogar, que además deben ser facilitados por terceros ajenos a la Mutua.
En relación con las razones por las que no fue posible solicitar al menos tres
presupuestos obedecen a las necesidades que corresponden al propio objeto del
contrato: el prestador del servicio solicita la resolución anticipada del contrato y el
servicio necesita ser cubierto inmediatamente, para lo que se contacta con el primer
clasificado en la licitación en la que resultó adjudicataria inicialmente la empresa que
solicita la resolución.
Las sucesivas modificaciones obedecen al traslado del centro de Alcobendas a la Avda.
de Burgos de Madrid, lo que provoca que sea haga necesaria una licitación específica
para la limpieza de este centro y por tanto se desglose de este lote el centro de San
Sebastián de los Reyes (Avda. Pirineos) que se encuentra incluido en la licitación
centralizada.
Entre la documentación remitida al TCu, se encontraba un informe, de fecha 28 de junio
de 2018, que si bien había mención a los centros de trabajo de Avenida Doctor Severo
Ochoa, 34 de Alcobendas, y Avenida de los Pirineos, Nave 13, de San Sebastián de los
Reyes, se trataba en realidad de un borrador de un documento de carácter interno, que
recogía datos referentes a otra licitación, y que fue anudado y no llego a darse trámite al
mismo, no debiendo haber formado parte del expediente de contratación ni enviarse,
por tanto, al TCu.
Las modificaciones que se llevaron a cabo en este expediente, corresponden al 26 de
marzo, 2 de julio y rectificación del 9 de agosto de 2018, y que se acompañan para
conocimiento y valoración del TCu, como documento número 8.
En el expediente número 59 del Anexo 1, la adjudicación se realiza de forma directa sin
promoción de concurrencia al mismo proveedor que venía prestando el servicio, debido
al desistimiento del procedimiento que se encontraba en curso para la cobertura de
dicho servicio, como consecuencia de "...un error insubsanable en algunas de las
27
especificaciones técnicas de los equipos...", y mientras se tramitaba un nuevo expediente
de contratación.
En el contrato figura como plazo de vigencia el comprendido desde el 1 de febrero de
2017 hasta el 30 de abril de 2017, indicándose expresamente que el "...importe
máximo..." debía ser "...en todo caso inferior a 18.000,00 euros, IVA no incluido". Sin
embargo, el 24 de abril de 2017, se modifica el contrato "debido a que el volumen de
copias ha sido superior al previsto inicialmente, por lo que se hace necesaria una
modificación del importe...", hasta una cuantía de 25.846,58 euros superando el límite
máximo previsto en el propio contrato e incumpliendo la Disposición 30a.4 de las IIC que
únicamente permite la adjudicación directa en los contratos de servicios cuyo importe
sea inferior a 18.000 euros, todo lo cual evidencia deficiencias en la planificación.
ALEGACIÓN DE FRATERNIDAD-MUPRESPA:
La adjudicación se realizó de forma directa, sin promoción de concurrencia, ya que, al
tratarse de equipos arrendados y no de propiedad de Fraternidad-Muprespa, la
prórroga del arrendamiento era la única opción para garantizar el servicio hasta la nueva
adjudicación.
El expediente de contratación para la sustitución de los equipos se inició el 16 de agosto
de 2016 (PIC2017_20439) y se publicó en el Perfil de Contratante de Fraternidad-
Muprespa, integrado en la Plataforma de Contratación del Sector Público, así como en el
Diario Oficial de Unión Europea, los días 25 y 30 de noviembre de 2016,
respectivamente, siendo el último día de presentación de proposiciones el 4 de enero de
2017.
Dentro del período de presentación de ofertas, se advirtió un error consistente en la
identificación errónea de algunas especificaciones técnicas, tales como la definición de
la velocidad del procesador y el establecimiento de formatos de archivo con posibilidad
de búsqueda para el envío digital.
Estas circunstancias impedían la presentación de ofertas, por lo que, en fecha 15 de
diciembre, se reunió el órgano de asistencia, entendiendo que el error detectado
implicaba una infracción insubsanable de las normas de preparación del procedimiento
de adjudicación del contrato, proponiendo al órgano de contratación que se desistiese
de la contratación, una vez verificado que hasta la citada fecha no se habían presentado
ofertas.
28
En los expedientes números 33 y 37 del Anexo 1, la adjudicación se llevó a cabo
41ª de las IIC, que prevén los supuestos en los que el contrato solo puede encomendarse
a un empresario por motivos relacionados con la protección de derechos de exclusiva,
basando la elección de dicho procedimiento en circunstancias que, a juicio de este
Tribunal, revelan una situación de dependencia derivada de la decisión técnica inicial
adoptada por la propia Mutua que condiciona las contrataciones futuras, tal y como se
expone a continuación:
En el expediente número 33 del Anexo 1, la utilización de dicho procedimiento se justifica
en la circunstancia de que la entidad adjudicataria es la adecuada para llevar a cabo la
prestación del servicio consistente en establecer el grado de accesibilidad de los centros
de la Mutua, pero no queda acreditado que fuera la única entidad con capacidad de
realizarla, por lo que no se trataba estrictamente de un supuesto comprendido en el
expresamente que en España "...existen dos certificaciones en el ámbito de la
Accesibilidad de inmuebles y servicios; una es la certificación DIGA de carácter
internacional y único sistema de certificación que Certifica niveles (grados) de
accesibilidad (de 1 a 5), y la otra es la Norma UNE 170001-1:2007 de aplicación
únicamente nacional y que solo se obtiene si se es totalmente accesible". Es decir, es la
contratación de la certificación del grado de accesibilidad del sistema de Certificación
DIGA lo que conlleva que sólo el adjudicatario pueda llevar a cabo el servicio y su
posterior mantenimiento.
ALEGACIÓN DE FRATERNIDAD-MUPRESPA:
Como ya se expuso en el informe justificativo de la contratación mediante exclusividad,
obrante en el expediente de contratación, los dos tipos de certificación en el ámbito de
Accesibilidad de inmuebles y servicios existentes en España, no son iguales.
Uno certifica niveles y grados de cumplimiento de accesibilidad (DIGA), y el segundo,
UNE 170001-1:2007 – Accesibilidad universal-, criterios DALCO, no acredita niveles, sino,
según el caso, si se cumple la totalidad de la norma, no permitiendo niveles de mejora
graduales y haciéndola de cumplimiento prácticamente imposible en locales y edificios
en uso.
Este criterio, la práctica imposibilidad en locales y edificios existentes de adecuación
total a la norma, lo expone el propio CTE-SUA 9 – ACCESIBILIDAD (REAL DECRETO
314/2006, de 17 de marzo, por el que se aprueba el Código Técnico de la Edificación con
modificaciones posteriores)
Adecuación de edificios existentes a las condiciones de accesibilidad del DB SUA
Los edificios existentes deben adecuarse a las condiciones de accesibilidad que establece
el DB SUA antes del 4 de diciembre de 2017 en todo aquello que sea susceptible de
ajustes razonables, conforme a la disposición adicional tercera, apartado b), del Real
29
Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el Texto
Refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su
inclusión social.
Cumplimiento del DB SUA en edificios existentes y efectividad de la adecuación al DB
Esta condición se ha hecho extensiva, para el conjunto del CTE y de sus requisitos básicos
y para todos los edificios existentes, mediante la modificación del artículo 2 de la Parte I
del CTE introducida por la Ley 8/2013 de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y
renovación urbanas en su disposición final undécima.
La adecuación a este DB de un elemento que se modifica puede no ser efectiva cuando
depende de la necesaria contribución de otros elementos que, por no modificarse con la
reforma, no se adecuan a este DB. Por ejemplo, podría ser el caso de una reforma de un
aseo de un establecimiento no accesible para usuarios de silla de ruedas, en la que dotar
a dicho aseo de las condiciones de accesibilidad para dichos usuarios no aportaría
ninguna mejora efectiva.
Casos en los que se puede considerar no viable adecuar las condiciones existentes de
accesibilidad para usuarios de silla de ruedas
En el marco de lo establecido en el punto 3 del artículo 2 de la parte I del CTE y a título de
ejemplo, en casos debidamente justificados excepcionalmente se podría considerar no
viable adecuar la accesibilidad para usuarios de sillas de ruedas en las siguientes
situaciones:
- Obras que afecten significativamente a la estructura portante o a las instalaciones
generales del edificio.
Por ejemplo, cuando la eliminación de desniveles en el interior o en el acceso afecte al
forjado o a elementos estructurales, se justifique que las obras para eliminarlos supone
una carga desproporcionada y no sea viable instalar dispositivos mecánicos.
Cuando la supresión del obstáculo no sea viable pero este se pueda superar con ayuda
(por ejemplo cuando sea menor de 20 cm o se pueda salvar con una rampa de longitud
inferior a 1,25 m cuya pendiente no supere el 16%) su existencia no justifica la no
adecuación de los elementos existentes a partir de ese punto.
En este sentido cabe señalar que rampas de una pendiente mayor al 12% pueden ser no
adecuadas para su utilización por ciertas personas con limitaciones de movilidad así
como con dificultades de equilibrio, que en su desplazamiento para salvar desniveles
prefieren el uso de escaleras, razón por la que se deben disponer itinerarios alternativos
a estas rampas mediante escaleras. Esta pendiente puede suponer un mayor riesgo de
deslizamiento, fundamentalmente en aquellas rampas situadas en zonas exteriores o
expuestas a lluvia, heladas o nieve. Es recomendable facilitar su utilización, por ejemplo,
mediante la dotación de bandas antideslizantes en el pavimento, y la disposición de
pasamanos, disposición de salvaruedas a ambos lados de la rampa en toda su longitud
así como refuerzo en la iluminación del elemento.
30
Documento Básico SUA Seguridad de utilización y accesibilidad con comentarios
Se recuerda que una rampa del 16%, aunque puede suponer una barrera para
determinados usuarios, por lo que no se puede considerar itinerario accesible, no supone
un alto riesgo de utilización para otros usuarios conforme al apartado SUA1 - 4.3.1,
solución aceptada en rampas de circulación de vehículos que también estén previstas
como recorrido peatonal cuando no pertenezcan a un itinerario accesible.
- Construcción de rampa en pequeños establecimientos en los que, incluso teniendo en
cuenta las tolerancias que se establecen en la tabla 2 del apartado 3 del DA DB-SUA/2
ocupe más del 5% de la superficie útil de la planta considerada (conforme a la definición
del anejo A del DB SI, incluyendo las superficies en planta y sus mesetas si éstas no están
incluidas en el espacio general), así como cuando, descartada la ejecución de la rampa,
la instalación alternativa de un dispositivo mecánico también suponga una carga
desproporcionada.
- Reforma de un establecimiento con su acceso situado en una planta de piso que no
dispone de ascensor accesible ni de itinerario accesible desde el espacio exterior, siempre
que en su implantación inicial cumpliese la reglamentación sobre accesibilidad vigente
en aquel momento. Este criterio de no viabilidad no sería válido en cambios de uso ni en
ampliaciones.
- Edificios o establecimientos no accesibles mediante vehículo y cuyos posibles accesos se
encuentran en viales cuyas condiciones los hacen impracticables para usuarios de silla de
ruedas y éstas no sean fácilmente modificables, por ejemplo, calles con fuertes
pendientes prolongadas, calles escalonadas, etc., pero teniendo en cuenta que son
fácilmente modificables las dificultades que provengan de pavimentos inadecuados,
mobiliario urbano mal situado, aceras mal adaptadas, etc.
- Cuando no se ostenta la plena propiedad sobre los elementos a intervenir, excepto si lo
permite el ordenamiento municipal, por ejemplo, en el supuesto de expropiación u
ocupación del dominio público, conforme al artículo 9, punto 5, letra g) y al artículo 4,
punto 4, respectivamente, de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (Real Decreto
Legislativo 7/2015, de 30 de octubre).
- Cuando la intervención conlleve el desalojo de los ocupantes habituales o el cierre de la
actividad durante un tiempo prolongado. Hay que tener en cuenta que, en los casos
anteriores, en establecimientos de pequeño tamaño puede ser desproporcionado llevar a
cabo determinadas intervenciones y por tanto ser causa de inviabilidad, pero puede no
serlo en establecimientos de mayor superficie.
Estos criterios de no viabilidad en ningún caso eximen del cumplimiento del resto de
medidas de accesibilidad destinadas a otros usuarios.
En resumen, el propio Código Técnico de la Edificación admite la obvia dificultad de
cumplir íntegramente la norma en edificios y establecimientos existentes; lo que abunda
en el criterio de establecer una certificación razonable que permita mejoras y acredite
31
parcial o totalmente la accesibilidad, y esto sólo cabe si se opta por la certificación DIGA,
no existiendo otras similares en el mercado.
Similar circunstancia se produce en el expediente número 37 del Anexo 1, en el que se
justifica la adjudicación directa a una entidad determinada basándose en el hecho de
que la contratación previa del laboratorio "...se adjudicó directamente.." a la misma
entidad y que "Igualmente por este motivo, el servicio de asesoramiento y soporte
técnico del laboratorio es prestado de forma exclusiva por la citada institución...",
poniéndose de manifiesto la existencia de una relación de dependencia respecto del
proveedor inicial.
ALEGACIÓN DE FRATERNIDAD-MUPRESPA:
El adjudicatario del contrato es un centro tecnológico que estudia el comportamiento
del cuerpo humano y su relación con los productos, entornos y servicios que utilizan las
personas, siendo en la actualidad un centro concertado entre una institución y una
Universidad, ambas de ámbito público.
Fraternidad-Muprespa consideró que, al ser dicha entidad quien diseña y desarrolla
íntegramente dicho proyecto, era la única capacitada para prestar el servicio de
asesoramiento y soporte técnico del laboratorio de valoración funcional. No obstante, y
en atención a las observaciones del TCu, Fraternidad-Muprespa procederá a la licitación
del servicio, en aras de garantizar la libre concurrencia.
En los expedientes números 35, 38, 39, 40, 41 , 55, 56, 5 7, 58 y 60 del Anexo 1, la
adjudicación se realizó mediante procedimiento negociado, llevándose a cab o una
práctica casi idéntica a la establecida para el procedimie nto abierto, de forma que l os
contratos se han adjudicado a aquel licitador, elegido entre aquellos a los cuales la
mutua les ha solicita do ofertas, cuya proposición ha result ado mejor puntua da en
función de la aplicación del criterio o criterios de adjudicación est ablecidos en los
pliegos, pero sin que se haya llevado a cabo una fase de negociación previa y directa
con las empresas sobre los aspectos económicos y/o técnicos determinados
previamente, o, al menos, dicha circunstancia no ha quedad o acreditada en el
expediente (no constan las ofertas iniciales y las contraoferta s, en su caso). Siendo
una característ ica que resulta consustancial a la pr opia naturaleza del procedimiento
de las IIC, la adjudicación debe rec aer en el licitador justificadamente elegido por el
órgano de contratación cuya oferta resulte económicamente más ventajosa, pero
32
siempre tr as la consulta y negociación de las condiciones del contrato con uno o v arios
de ellos.
ALEGACIÓN DE FRATERNIDAD-MUPRESPA
Los expedientes 35, 38, 39, 40, 41, 55, 56, 57, 58 y 60 fiscalizados por el TCu, hacen
referencia a contrataciones no sujetas a regulación armonizada y cuyo valor estimado
era igual o superior a 18.000 euros e inferior a 50.000 euros.
El artículo 191 TRLCSP, otorgaba potestad a los poderes adjudicadores que no tuvieran
el carácter de Administraciones Públicas, para que aprobaran unas Instrucciones, de
obligado cumplimiento en el ámbito interno de estas entidades, y en las que se
regularan los procedimientos de contratación no sujetos a regulación armonizada.
Pues bien, la IIC de Fraternidad-Muprespa, establecía en su Disposición 30, apartado 3
(se adjunta como documento número 9), el procedimiento de adjudicación para
aquellos contratos cuyo valor estimado fuera igual o superior a 18.000 euros e inferior a
50.000 euros.
33
34
De tal forma, para dichos contratos se dispone que podrían ser adjudicados “… a la
oferta económicamente más ventajosa elegida motivadamente por el órgano de
contratación, siempre que el empresario tenga capacidad de obrar y cuente con la
habilitación profesional necesaria para realizar la prestación”. Añadía esta Disposición
cual debía ser la documentación preparatoria para este tipo de contratos,
documentación que obra en cada uno de los expedientes, y que puede ser contrastado
por ese TCu.
A la vista de lo manifestado, y a salvo de mejor criterio por parte del TCU, esta entidad
considera que no ha incumplido el procedimiento de adjudicación que debió llevarse a
cabo en estas contrataciones.
No obstante todo lo anterior, Fraternidad-Mupresa no acude desde el año 2018 al
procedimiento de adjudicación negociado sin publicidad, por razón de la cuantía,
sometiendo a procedimiento de adjudicación abierto, todas aquellas licitaciones cuyo
valor estimado supere los 15.000 euros, e incluso aquellas otras que, aún siendo de
cuantía inferior, implican la cobertura de una necesidad de carácter permanente.
Apartado II.2.1.2 PLIEGOS DE CONDICIONES PARTICULARES Y PLIEGOS DE
PRESCRIPCIONES TÉCNICAS
a) Requisitos de solvencia exigidos a las empresas para contratar (páginas 29 y 30)
En el expediente número 5 del Anexo 1, el Pliego de condiciones particulares (PCP) exige
como requisito de solvencia económica y financiera la acreditación por parte de las
empresas licitadoras de un "Volumen anual de negocios en el ámbito al que se refier e el
contrato, por importe igual o superior a 600.000€ en al menos tres de los últimos cinco
años", cuantía que no resulta proporcional teniendo en cuenta que constituye más del
doble del valor estimado del contrato, que fue de 120.489,35 euros, sin que consten
acreditadas en el expediente las circunstancias que pudieran justificar dicha exigencia
(artículo 62.2 del TRLCSP).
En este sentido, el criterio de la proporcionalidad en la exigencia de los requisitos
mínimos de solvencia se recoge en la Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del
Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública, con efectos a partir del 18
de abril de 2016, (publicada el 28 de marzo de 2014 aunque su transposición al
ordenamiento jurídico español aún no se había p roducido), que prevé que, con carácter
general, la exigencia del volumen anual de negocios exigido en el pliego como requisito
mínimo de solvencia "...no excederá del doble del valor estimado del contrato...".
ALEGACIÓN DE FRATERNIDAD-MUPRESPA
El expediente número 5, cuyo objeto es la realización de las obras del proyecto de
reforma de la zona administrativa del centro asistencial de Fraternidad-Muprespa sito
35
en Avda. Gran Vía 114 de Vigo (Pontevedra), tenía un valor estimado de 120.489,35
euros, tratándose por tanto de un contrato no sujeto a regulación armonizada.
El artículo 74 del texto refundido de la ley de contratos del sector público, establece lo
siguiente:
El apartado 3 del artículo 74 transcrito, faculta a los entes, organismos y entidades del
sector público que no tengan la condición de Administraciones Públicas, entre los que se
encuentran las Mutuas, a que admitan otros medios de prueba para acreditar la
solvencia, distintos de los establecidos en los preceptos de la ley. En base a ello,
Fraternidad-Muprespa solicitó, a los efectos de acreditar la solvencia económica y
financiera, que las empresas dispusieran de un “Volumen anual de negocios en el ámbito
al que se refiere el contrato, por importe igual o superior a 600.000€ en al menos tres de
los últimos cinco años”. Lo requerido consistía en la acreditación de un volumen anual,
en al menos tres de los últimos cinco años, igual o superior a 600.000 euros,
entendiendo que tal requisito estaría cumplido si el sumatorio del volumen anual de
negocios en al menos tres de los últimos cinco años, era igual o superior a la cantidad de
600.000 euros, lo que equivaldría a un volumen de facturación anual de 200.000 euros,
cantidad que, si bien es superior a los 120.489,35 euros, en modo alguno excedería del
doble de dicho valor estimado.
A mayor abundamiento, el propio Pliego rector de la contratación, en uno de sus
apartados denominado “Clasificación del contratista”, dispone lo siguiente: “ Si bien no
es exigible, los licitadores podrán aportar certificación de que se encuentren inscritos en
el Registro Oficial de Licitadores y Empresas Clasificadas del Estado dentro del Grupo C
“Edificaciones”, Subgrupo del 01 a 09 y en la categoría 1, “si su cuantía es igual o inferior
a 150.000€…”.
En consecuencia, esta Mutua estima que la solvencia económica exigida en el contrato,
se ajusta a la legalidad, no vulnerando en modo alguno el criterio de proporcionalidad
que debe regir las contrataciones.
En el expediente número 15 del Anexo 1, el Pliego de prescripciones técnicas (PPT) exigió,
como requisito para llevar a cabo la ejecución del servicio en cualquiera de los centros
asistenciales de la mutua repartidos por todo el territorio nacional, que las empresas
36
licitadoras acreditasen disponer de "...laboratorios propios en las comunidades
autónomas de Madrid, Cataluña y Andalucía...", introduciendo un factor de carácter
territorial cuya exigencia como condición de ejecución no resulta proporcional ni acorde
este expediente no se deduce que dicho factor territorial constituya una condición
mínima para llevar a cabo la prestación objeto del contrato. Además, en este caso, la
propuesta técnica presentada por una de las empresas licitadoras no fue valorada por la
mesa de contratación al no haber acreditado dicha circunstancia, lo que en la práctica la
descartó como posible adjudicataria del contrato, limitando de esta manera la
concurrencia.
ALEGACIÓN DE FRATERNIDAD-MUPRESPA
La asistencia debe dar respuesta a las solicitudes que puedan plantearse desde
cualquiera de los centros asistenciales de Fraternidad-Muprespa, Hospital Central
incluido, tanto en territorio peninsular como insular.
El volumen de actividad de las Comunidades de Madrid, Cataluña y Andalucía es
porcentualmente muy importante para Fraternidad-Muprespa, a lo que se suma que en
las tres Comunidades disponemos de equipos de traumatología propios, prácticamente
en todas las provincias, lo que incrementa el volumen de analíticas para preoperatorios
que precisan agilidad en la entrega de resultados.
La presencia de laboratorios propios da agilidad y homogeneidad en los valores de los
parámetros, lo que permite disponer de un histórico de valores equivalente en las tres
comunidades donde son mayores la demanda del servicio y el volumen de pacientes que
precisan desplazarse para ser valorados en nuestro hospital, por lo que disponer de
parámetros analíticos normalizados agiliza la valoración y toma de decisiones clínicas.
Consideramos este requisito un criterio de calidad asistencial.
Por lo que respecta a la afirmación del TCu de que “Además una de las empresas no fue
valorada por la mesa de contratación al no haber acreditado dicha circunstancia”…,
efectivamente una de las empresas no cumplía el requisito obligatorio de contar con
laboratorio propio en las Comunidades Autónomas de Madrid, Cataluña y Andalucía, lo
que supuso su exclusión tras la apertura del sobre C.
Anteriormente su oferta había sido admitida y valorada , tal y como se recoge en el
informe de valoración realizado por la unidad proponente.
De la lectura del informe se desprende que la exclusión no modificó el resultado final,
pues aún cuando se le hubiera admitido, su puntuación total hubiera sido inferior a la
del adjudicatario.
37
En los PCP no se concretan con carácter previo algunos de los medios previstos de
acreditación de la solvencia técnica o profesional exigidos a las empresas licitadoras, tal
y como contemplan el Real Decreto 773/2015, de 28 de agosto, y la Disposición 28 ª de
las IIC. Esta práctica introduce un excesivo margen de discrecionalidad en la actuación
del órgano de contratación que necesariamente tiene que determinar "a posteriori" los
requisitos mínimos que deben cumplir las empresas licitadoras para se r consideradas
solventes y aptas para contratar, en perjuicio de la transparencia del procedimiento.
Los expedientes en los que se produjo dicha deficiencia son los siguientes'
En los expedientes números 8, 9, 14, 15 y 47 del Anexo 1, los PCP exigen la
acreditación de la solvencia mediante la presentación de una "Relación de los principales
contratos...análogos, efectuados... en los últimos cinco años, indicando su importe,
fechas y destinatario público o privado de los mismos...", sin especificar el importe
mínimo que el empresario debe acreditar como ejecutado en contratos de igual o similar
naturaleza que los que constituyen el objeto del contrato.
En el expediente número 41 del Anexo 1, en el PCP se indica que los empresarios
deberán disponer de "...una organi zación con elementos nec esarios y suficientes...", y
en los expedientes números 46, 49 y 53 del Anexo 1, se exige a las empresas licitadoras
la "Indicación del personal técnico o de las unidades técnicas integradas en la
organización, de los que se disponga para la ejecución del contrato", sin concretar qué
medios materiales y personales se rían los mínimos exigidos para considerar cumplidos
los requisitos de aptitud.
Por último, en el expediente número 38 del Anexo 1, en el PCP no se hace referencia
alguna a los medios de acreditación de la solvencia técnica y financiera exigida a las
empresas licitadoras.
ALEGACIÓN DE FRATERNIDAD-MUPRESPA
Por lo que se refiere a la falta de concreción de la solvencia técnica detectada por el TCu
en alguno de los expedientes fiscalizados, esta Mutua manifiesta que la definición de los
medios de acreditación de la solvencia exigidos en dichos expedientes podía resultar
demasiado genérica y adolecer, en cierta medida, de concreción, la redacción dada se
No obstante, los pliegos de Fraternidad-Muprespa, en la actualidad, establecen con
precisión los medios de acreditación, por parte de las empresas licitadoras, tanto de la
solvencia económica o financiera como de la técnica y profesional, resultando
excepcional lo acontecido en los expedientes fiscalizados, como puede confirmar el
Tribunal.
38
En relación a la no exigencia de solvencia técnica y financiera en el expediente número
38, cuyo valor estimado ascendía a 27.600 euros, es necesario hacer mención al
procedimiento establecido en la Disposición 30, apartado 3 de la IIC de Fraternidad-
Muprespa (adjuntado como documento número 6), para los contratos cuyo valor
estimado fuera igual o superior a 18.000 euros e inferior a 50.000 euros. La
documentación preparatoria de dichos contratos no establecía la exigencia de una
determinada solvencia a los licitadores, disponiendo que podrían ser adjudicados “… a la
oferta económicamente más ventajosa elegida motivadamente por el órgano de
contratación, siempre que el empresario tenga capacidad de obrar y cuente con la
habilitación profesional necesaria para realizar la prestación”. Esta Mutua estima por
tanto que no se ha incumplido el procedimiento establecido en las IIC.
b) Criterios de adjudicación (páginas 30 a 35)
b.1) Insuficiente justificación de la elección de los criterios de adjudicación (páginas 30
y 31)
En los contratos adjudicados mediante procedimiento abierto con una pluralidad de
criterios de adjudicación, la elección de los mismos se justifica de forma excesivamente
genérica, indicándose que "...se realizó atendiendo a las características del objeto del
contrato, y dando preponderancia a aquellos criterios que pudieran valorarse mediante
cifras o porcentajes a través de la mera aplicación de fórmulas...", añadiendo que, en
aquellos contratos en los que se prevé la aplicación de criterios de adjudicación sujetos a
un juicio de valor, "...se describen los aspectos de carácter técnico que serán valorados y
la distribución de puntos en función de dichos criterios...", utilizando meros formulismos
1ª, 34ª y 42ª de las IIC).
Especial mención merece el expediente número 51 del Anexo 1, en el que la Mutua no
utilizó el criterio precio como criterio de adjudicación, sin que consten justificadas en el
expediente las razones de carácter excepcional que pudieran justificar la exclusión de
dicho criterio, que debiera ser utilizado con carácter general en cumplimiento de los
sentido, no se justifica la elección como criterio de adjudicación de las denominadas
"...Mejoras adicionales, con hasta un máximo de 68 puntos", valorándose la entrega de
más productos similares a los que son objeto del contrato, tales como, la entrega de
piezas adicionales "de 1/2 Kg mínimo de lomo ibérico bellota", "...de 1/2 Kg mínimo de
chorizo cular ibérico bellota", "botella adicional de vino D.O. Rioja reserva de 70 cl.,
Botella de Whisky escocés, de 70 cl. mínimo, Reserva mínimo 12 Años", "Botella de
brandy, de 70 cl mínimo, gran reserva", entre otros, siendo la valoración de dicho criterio
determinante en el resultado de la adjudicación.
39
ALEGACIÓN DE FRATERNIDAD-MUPRESPA
A este respecto y más allá de la debida justificación en el expediente, debe señalarse
contratación el de “...selección de la oferta económicamente más ventajosa”,
superándose en cierto modo otros conceptos tradicionales como el precio. Para el caso
que nos ocupa, el precio no respondería como criterio de adjudicación a la finalidad a la
que pretende atender el contrato que es otorgar a los trabajadores de la Mutua una
percepción en especie de un determinado valor, de forma que partiendo del importe
autorizado se obtenga el mayor beneficio social para los mismos, de forma que el
criterio de adjudicación elegido tiene impacto en la mejora social de sus condiciones
laborales y contribuye desde la perspectiva de las relaciones laborales al cumplimiento
de los principios de economía y eficiencia.
Por otra parte, desde el punto de vista técnico, no es sencillo fijar un precio relacionado
con productos que tienen tipos impositivos diferentes y que, por dicha circunstancia,
dificultarían, en el caso de las mejoras, identificar las ofertas económicamente más
ventajosas.
A tal efecto, el punto 9 del Anexo I de la Ficha particular de la contratación determina
una serie de criterios técnicos cuantificables automáticamente y mejoras adicionales
para la adjudicación del contrato, que esta entidad entiende que responden al tan
citado principio de “oferta económicamente más ventajosa”.
b.2) Falta de vinculación directa con el objeto del contrato (páginas 31 y 32)
Algunos de los criterios de adjudicación previstos en el PCP no tenían vinculación directa
Disposición 42ª de las IIC, que establece que "La valoración de las proposiciones y la
selección de la oferta más ventajosa se hará atendiendo a criterios vinculados al objeto
del contrato...".
Los supuestos en los que se produjo dicha circunstancia son los siguientes:
Expediente número 15 del Anexo 1, en el que se valora como criterio de adjudicación,
con hasta un máximo de 6 puntos, la oferta por parte de las empresas licitadoras de
"...un sistema de soporte telefónico...", criterio que no se considera que incida en una
mayor calidad de la oferta. Además, debe tenerse en cuenta que el PPT exige a la
empresa adjudicataria que "...La comunicación entre el laboratorio y FRATERNIDAD-
MUPRESPA, respecto a las pruebas solicitadas y los resultados obtenidos debe realizarse
en su totalidad por vías telemáticas, utilizando el sistema de comunicación propio...".
ALEGACIÓN DE FRATERNIDAD-MUPRESPA
La intención del criterio de servicio de soporte telefónico es la de disponer de la
40
posibilidad de un servicio de atención al personal de la mutua, para asesoramiento y
resolución de las dudas y consultas que puedan surgir en la realización de las solicitudes
o las extracciones de sangre a los pacientes, relacionadas con las peculiaridades de los
distintos procedimientos analíticos (como por ejemplo peticiones de parámetros muy
específicos, dudas con el medio de conservación a emplear, tipos de tubos que deben
ser utilizados…), con un tiempo de respuesta breve, lo que permite minimizar
incidencias en las peticiones y evitar la repetición de extracciones, con el consiguiente
coste añadido y molestias para los pacientes.
Por lo que entendemos que sí constituye un criterio de calidad relacionado con el objeto
de la contratación.
Obviamente este servicio de soporte telefónico es independiente del sistema de envío
telemático de las peticiones, que aporta mayor calidad en la oferta, puesto que permite
disponer de un servicio diario de atención al usuario (lunes a viernes, de 8 a 17 horas),
para la resolución de dudas y consultas, con un tiempo de respuesta de 24 horas, lo que
permite minimizar incidencias en las peticiones relacionadas con los procedimientos
analíticos (peticiones de parámetros muy específicos, dudas con el medio de
conservación, tubos que deben ser utilizados, medio de conservación, etc.).
Por lo que se refiere a que “…La comunicación entre el laboratorio y FRATERNIDAD-
MUPRESPA, respecto a las pruebas solicitadas y los resultados obtenidos debe realizarse
en su totalidad por vías telemática, utilizando el sistema de comunicación propio
diseñado por FRATERNIDAD-MUPRESPA”, el sistema de comunicación por vía telemática
se limita al envío de las peticiones de analíticas y la recepción de los resultados de las
mismas. Este sistema aporta mayor calidad pues permite su integración inmediata en
nuestro aplicativo informático, garantizando la confidencialidad y una mejor protección
de los datos personales de los pacientes a los que corresponden estos resultados,
mejorando la gestión de todo el proceso asistencial, minimizando las posibilidad de
pérdida de las solicitudes, y permitiendo al facultativo disponer de estos datos,
directamente en la historia clínica del paciente, de manera más ágil y por un
procedimiento estandarizado más eficiente.
Asimismo, en el expediente número 25 del Anexo 1, se valora como criterio de
adjudicación cuantif icable mediante un juicio de valor la presentación de la
información por la empresa adjudicataria de forma que pueda "...ser tratada mediante
procedimientos ofimáticos...". En relación con ello, debe tenerse en cuenta que en el
propio PCP se contempla como condición de ejecución de la prestación del servicio que
el adjudicatario gestione el contrato con los "...medios informátic os, mecánicos y de
cualquier otra índole..." que resulten precisos, valorándose un aspecto de cumplimiento
obligatorio para la empresa contratista.
41
Debe señalarse al respecto que, en los casos analizados, la valoración de los criterios
citados no fue determinante en el resultado de la adjudicación.
ALEGACIÓN DE FRATERNIDAD-MUPRESPA
Si bien se establece como condición de ejecución del contrato que el adjudicatario
gestione el contrato con los medios informáticos, mecánicos y de cualquier otra índole
que resulten precisos para la correcta ejecución del mismo, no son esos medios los que
se valoraron como criterio de adjudicación cuantificable mediante un juicio de valor.
Se valoró que la información suministrada por el licitador tras cada retirada de residuos
pudiera ser tratada por Fraternidad-Muprespa por medios ofimáticos, para su
explotación.
Por ejemplo; el licitador podía facilitar esta información en un fichero con formato PDF,
en cuyo caso los datos no podrían ser tratados, o en un formado Excel, en cuyo caso sí
podrían ser clasificados o agrupados y operar con los mismos.
La posibilidad de tratamiento de los datos facilita a Fraternidad-Muprespa el
cumplimiento de la normativa vigente en materia de gestión de residuos, por tener que
comunicar a las Comunidades Autónomas, con carácter periódico, datos de los residuos
generados en cada centro, así como reflejarlos en la memoria de sostenibilidad y otros
documentos de la Mutua.
b.3) Utilización ineficaz como criterio de adjudicación de la reducción del plazo de
ejecución en los contratos de obras (página 32)
En cuatro de los cinco expedientes de obras analizados (números 1, 2, 3 y 5 del Anexo 1)
se utilizó como criterio de adjudicación la reducción del plazo ofertado por las empresas
licitadoras, que -si bien no fue determinante en la adjudicación-, resultó ineficaz en la
práctica teniendo en cuenta que no evitó que se produjeran ampliaciones de plazo y
demoras en la finalización de las obras, tal y como se expone en el subepígrafe 11.2.1.4
del presente Informe.
ALEGACIÓN DE FRATERNIDAD-MUPRESPA:
Cuando se realiza un proyecto de obra, para solicitar la preceptiva autorización para la
ejecución de inversiones (que puede ser positiva o negativa), no es posible determinar
claramente la existencia de elementos ocultos que, a posteriori, pudieran condicionar la
ejecución de la obra.
En locales no diáfanos, con divisiones, falsos techos, instalaciones, etc., para poder
detectar elementos ocultos que puedan interferir e incluso cambiar lo previsto en el
proyecto habría que ejecutar la previa demolición de todo, lo que no es viable sin tener
42
autorización para la ejecución de la inversión. El problema se agrava cuando el local es
arrendado, por lo que, sin la previa autorización de la DGOSS, sería una temeridad
demolerlo pues, en caso de la inversión no se autorizase, habría que restituirlo a su
estado original, con el consiguiente perjuicio económico para la mutua.
Ocurre algo parecido cuando se trata de reformas, parciales o por fases, de locales en
funcionamiento, pues la presencia de empleados y pacientes, hace inviable la
demolición previa, total o parcial.
Además de las licencias urbanísticas previas, posteriormente hay que gestionar diversas
autorizaciones y permisos de ocupación de vía pública y de acometidas de compañías
suministradoras (agua, energía, etc.), que demoran de forma sustancial la ejecución de
las obras.
En resumen, no es raro que cuando finalmente se ejecuta la demolición de lo existente,
aparezcan elementos no previstos que puedan implicar variaciones más o menos
sustanciales en el proyecto y que implican necesariamente ampliación de plazo.
En el caso concreto de ejecución de obras en c/ Francisco Azorín de Córdoba, tenemos:
La fecha prevista en el contrato, para la finalización de las obras, es el 28 de septiembre
de 2017 (3 meses) al haber ofertado la adjudicataria una reducción de plazo de 3 meses:
Sin embargo, la obra se prolongó hasta el 20 de febrero de 2018 (acta de recepción
condicionada a repasos).
Es cierto que el plazo de ejecución final fue de 8 meses, pese a que el pliego fijase un
plazo inicial de 6, que quedaron en 3, en virtud de la oferta.
Durante la obra, atendiendo a las circunstancias acaecidas, se justificaron y suscribieron
tres aumentos de plazo:
1 plazo de aumento (2 meses)
Problemas con la ocupación de la vía pública (llega la comunicación del Ayto. de
Córdoba casi dos meses despues del inicio de demoliciones, exactamente no se
concede hasta el día 6 de agosto, llegando la comunicación el 21 de agosto) lo
que hace que disminuya de forma sustancial el ritmo de trabajo al tener que
acopiar escombros dentro del local.
Problemas con las diferentes cotas del local. No se pudo determinar la cota de
vía pública hasta la demolición del local, pues los solados estaban recrecidos en
ciertas zonas, teniéndose que hacer tres replanteos y modificaciones de planos,
que llevaron su tiempo.
Durante un periodo de 2 meses, no se pudo trabajar por las tardes ni en fin de
semana (Convenio Colectivo provinicial de Construcción) que unido a las quejas
de los vecinos, hacen que la obra se retrase y que esos retrasos no puedan ser
recuperados con mayores rendimientos de trabajo. Esta circunstancia no era
previsible ya que dependía de las respectivas autorizaciones de la DGOSS, la
concesión real de la licencia de obras, la adjudicación de la licitación, etc.
43
La ampliación de plazo contó con informe favorable del Arquitecto Director de la
Obra.
Entendemos que queda suficientemente justificada esta primera prórroga, hasta el 20
de noviembre de 2017 (se acompaña como documento número 10), y así lo
consideraron tanto el Departamento Técnico de la Mutua, como la propia Dirección
facultativa de la obra.
En esta primera prórroga aún estábamos por debajo de los 6 meses de ejecución
previstos en el pliego, concretamente en 5 meses.
2 plazo de aumento (1 mes)
Se pactó una segunda ampliación de plazo (se acompaña como documento número 11),
por 1 mes más (llegando a los seis meses inciales del pliego rector de la contratación),
de nuevo con la aprobación del Departamento Técnico de Fraternidad-Muprespa y la
Dirección Facultativa, por cuanto la propiedad pidió unas modificaciones al proyecto a
la Constructora, por lo que hubo que demoler tabiques, recrecidos en suelos y
desmontaje de elementos instalados en zonas afectadas.
A ello se unieron problemas de enganche de agua, por condicionantes de la empresa
pública XXXXX, petición de aumento de potencia eléctrica con falta de definición de la
Cía Distribuidora de energía en la zona (XXXX), imposibilidad de poder subir las
máquinas de climatización a cubierta, por falta de autorización de corte de la calle, y
otros problemas de suministros.
En definitiva, resultó razonable la ampliación del plazo de ejecución por un mes más.
3 plazo de aumento (2 meses y 7 días)
La ampliación de plazo se concedió, por razones de operatividad del centro, ya que pese
a estar terminada la obra, no era posible su puesta en marcha, por no tener potencia
44
eléctrica disponible en el centro y tener una respuesta lenta por parte de la empresa
suministradora de electricidad, a lo que accedió Fraternidad-Muprespa en aras a poder
inaugurar el local en las condiciones normativamente establecidas (legalización de
instalaciones técnicas ante Industria, licencia de apertura, etc.). Es posible que de no
haberse concedido esta ampliación del plazo, se hubieran comprometido las
instalaciones y las propias legalizaciones industriales y del propio local.
En la ejecución de obras en Ripollet (Barcelona), tenemos:
Según los datos correspondientes al citado expediente, el plazo inicialmente previsto
para la ejecución de las obras era de 180 días, llevándose al contrato los 120 días
ofertados por la empresa constructora; finalmente las obras se acabaron en 175 días.
Siendo cierto que no se han cumplido los plazos, por producirse incidencias difícilmente
detectables en este tipo de obras de reforma de locales, la valoración de la disminución
de plazos en las ofertas, contribuye a ejecuciones más cortas pues, casi con toda
probabilidad, el mismo retraso final de 55 días de este expediente, se habría producido
sobre cualquier plazo pactado, llevándonos de una duración de 175 días hasta los 235
días.
El retraso se justifica, entre otras causas, en “realización de trabajos no incluidos en el
proyecto inicial”, que consisten en partidas no contempladas y sobrevenidas una vez
iniciadas las obras, debido al estado en que se encontraban las instalaciones,
principalmente de saneamiento colgado y de instalación de agua que discurrían por el
interior del local, así como el estado de la solera sobre el que se tenía que asentar
nuestros pavimentos. Estas circunstancias eran difícilmente previsibles y han quedado al
descubierto una vez realizados los trabajos de demolición. Se adjunta informe técnico
del Director de la Obra que acredita estas incidencias.
45
Asimismo, descatalogación de materiales y plazos de entrega del Alucobond de las
fachadas, también ha propiciado retrasos en la obra.
En cuanto a las observaciones que se describen en el acta de recepción, son motivadas
por el retraso sufrido por la compañía distribuidora de energía eléctrica en la zona
(XXXX) en la ejecución de la nueva acometida al centro. Debido a la potencia necesaria,
la compañía distribuidora ha tenido que sustituir la antigua acometida, por no disponer
en ésta de la potencia necesaria para el desarrollo de la actividad del centro.
Actualmente la acometida definitiva con la potencia solicitada ya se encuentra
ejecutada, se ha desmontado la instalación que discurría por fachada y en la semana del
13 de mayo se pudieron finalizar los trabajos de revestimiento de las fachadas que
quedaban pendientes (una vez desmontada la instalación de la fachada). Lo que todavía
no ha realizado la compañía distribuidora a día de hoy, ha sido la instalación del
contador, por lo que todavía no disponemos de energía para poder realizar la puesta en
marcha de todas las instalaciones y realizar un acta que subsane los comentarios que
aparecían en el acta de fecha 30 de abril de 2018.
Respecto a la ejecución de obras en Palma de Mallorca, c/ General Riera:
En efecto, hay tres ampliaciones de plazo en la obra, creemos que suficientemente
motivadas.
Los proyectos de obras tienen por objeto la obtención de la autorización para la
ejecución de inversiones.
En locales no diáfanos, con divisiones, falsos techos, instalaciones, etc., para poder
detectar elementos ocultos que puedan interferir e incluso cambiar lo previsto en el
proyecto habría que ejecutar la previa demolición de todo, lo que no es viable sin tener
autorización para la ejecución de la inversión. El problema se agrava cuando el local es
46
arrendado, por lo que, sin la previa autorización de la DGOSS, sería una temeridad
demolerlo pues, en caso de la inversión no se autorizase, habría que restituirlo a su
estado original, con el consiguiente perjuicio económico para la mutua.
Ocurre algo parecido cuando se trata de reformas, parciales o por fases, de locales en
funcionamiento, pues la presencia de empleados y pacientes, hace inviable la
demolición previa, total o parcial.
Además de las licencias urbanísticas previas, posteriormente hay que gestionar diversas
autorizaciones y permisos de ocupación de vía pública y de acometidas de compañías
suministradoras (agua, energía, etc.), que demoran de forma sustancial la ejecución de
las obras.
En resumen, no es raro que cuando finalmente se ejecuta la demolición de lo existente,
aparezcan elementos no previstos que puedan implicar variaciones más o menos
sustanciales en el proyecto y que implican necesariamente ampliación de plazo.
Además en este caso de Palma de Mallorca, por ser una isla, se dilatan los plazos para el
suministro de fabricantes e industriales, lo que complica la recepción e instalación de los
mismos. La situación se agrava un poco más cuando debemos de mantener un local y
parte del otro en funcionamiento como centro asistencial, realizando obras que afectan
al desarrollo de la actividad sanitaria de forma sustancial; y siendo ésta prioritaria,
provoca que haya que interrumpir trabajos con las consiguientes dilaciones. Se
acompañan escritos emitidos por la empresa adjudicataria, como documento número
12.
En la ejecución de obras en el centro asistencial de VIGO, c/ Gran Vía, 114, tenemos:
Con un proyecto de obra se pretende obtener la autorización preceptiva, para la
ejecución de inversiones.
En locales no diáfanos, con divisiones, falsos techos, instalaciones, etc., para poder
detectar elementos ocultos que puedan interferir e incluso camb iar lo previsto en el
proyecto habría que ejecutar la previa demolición de la totalidad del local, lo que no es
viable sin tener autorización para la ejecución de la inversión. El problema se agrava
cuando el local es arrendado, por lo que, sin la previa autorización de la DGOSS, sería
una temeridad demolerlo pues, en caso de la inversión no se autorizase, habría que
restituirlo a su estado original, con el consiguiente perjuicio económico para la mutua.
Ocurre algo parecido cuando se trata de reformas, parciales o por fases, de locales en
funcionamiento, pues la presencia de empleados y pacientes, hace inviable la
demolición previa, total o parcial.
47
Además de las licencias urbanísticas previas, posteriormente hay que gestionar diversas
autorizaciones y permisos de ocupación de vía pública y de acometidas de compañías
suministradoras (agua, energía, etc.), que demoran de forma sustancial la ejecución de
las obras.
En resumen, no es raro que cuando finalmente se ejecuta la demolición de lo existente,
aparezcan elementos no previstos que puedan implicar variaciones más o menos
sustanciales en el proyecto y que implican necesariamente ampliación de plazo.
En el caso concreto de VIGO, lo que surgió fue lo siguiente:
El nuevo recuperador entálpico de calor (adecuación a RITE) se iba a ubicar en el falso
techo de un archivo almacén, lo que interfería poco con el funcionamiento del centro;
en ese falso techo estaba ubicada una condensadora que daba servicio a una parte del
centro; para colocar el nuevo recuperador había que demoler un tabique y el falso
techo, mover el equipo actual y colocar el nuevo. Una vez que se pudo demoler se
constató que por el descuelgue de unas vigas de forjado y el mayor tamaño del equipo
disponible, no era posible colocar el equipo en el lugar previsto; en consecuencia, se
optó por ubicarlo en el hueco disponible en falso techo del puesto de enfermería; esto
provocó:
Una afectación al funcionamiento del centro asistencial, debiendo ejecutar los
trabajos fuera del horario de presencia del personal de enfermería.
Demoler un falso techo no previsto.
Colocar estructura de apoyo del equipo
Modificación del trazado de conductos.
Instalar un falso techo nuevo y elementos de iluminación.
48
PREVISIÓN INICIAL
Entendemos justificada la ampliación de plazo aprobada.
RECUPERADOR EN
ALMACÉN
UBICACIÓN FINAL
RECUPERADOR EN
ENFERMERÍA
49
b.4) Insuficiente concreción en el contenido o la forma de valoración de los criterios de
adjudicación (página 32)
Algunos de los criterios de adjudicación cuya puntuación depende de un juicio de
valor no están suficientemente determinados en los PCP, figurando descripciones
excesivamente genéricas, sin concretar qué aspectos específicos de carácter técnico
serían más o menos valorados y/o cómo se distribuirían los puntos en función de
ello.
Los expedientes en los que se produjo dicha incidencia y la descripción de algunos de
los criterios de adjudicación son los siguientes:
Expediente número 7 del Anexo 1, en el que el PCP contempla como criterio de
adjudicación cuantificable mediante un juicio de valor, con una ponderación de hasta 20
puntos, el criterio denominado "elaboración de informes", indicándose únicamente, que
se tomaría en consideración "...su presentación, estructura, nivel de detalle y
explicaciones, contenidos e imágenes", sin mayor concreción adicional y sin precisar qué
parámetros, por encima de los mínimos exigidos en el PPT para la elaboración de dichos
informes, serían valorados. La mesa de contratación concretó, con posterioridad a la
apertura de las proposiciones de los licitadores, las "características" que debía cumplir el
denominado "informe ideal", que, según figura en el informe técnico de valoración de las
ofertas, incluía aspectos de la proposición meramente formales y no sustantivos, como la
"encuadernación" o la "Impresión a color", y cuya valoración dio lugar a la asignación de
menor puntuación a algunas de las empresas licitadoras, si bien, en este caso, su
valoración no fue un factor determinante en la adjudicación.
ALEGACIÓN DE FRATERNIDAD-MUPRESPA
A continuación aclaramos la dinámica, los criterios y la ponderación que se hizo para
llegar a otorgar la puntuación de los informes.
A. Requisitos tenidos en cuenta a la hora de valorar los informes
1) Los parámetros a valorar en los informes debían circunscribirse y estar relacionados
con lo establecido en el pliego de condiciones. Es decir, los parámetros a valorar
debían estar relacionados con “presentación, estructura, nivel de detalle y
explicaciones, contenidos e imágenes”.
2) La finalidad es que los parámetros valorados en el informe presentado aporten valor
a la toma de decisiones.
B. Punto de partida
La valoración de los informes presentados se hizo en 2 fases.
50
- Primera fase: con el objetivo de construir el que sería el “informe ideal”.
- Segunda fase: valorar cada informe, comparándolo con el definido como
“informe ideal”.
C. Dinámica de la PRIMERA fase
Se realizó una rápida revisión de todos los informes presentados.
De cada informe analizado, atendiendo a la “presentación, estructura, nivel de detalle y
explicaciones, contenidos e imágenes”, se extraían los parámetros que hacían destacar a
un informe sobre otro y que aportaban valor para la toma de decisión.
A continuación se detallan los parámetros que se consideraron importantes y el motivo
de dicha consideración.
A) PRESENTACIÓN
PARÁMETRO
CAUSA
NOTA
Encuadernación
Los informes no encuadernados pueden dar problemas de que
se descoloquen las hojas o se pierdan.
1 pto
Color
Las fotografías de los informes en color se veían mucho mejor
que en los de blanco y negro.
El uso de colores permite resaltar información relevante del
informe y facilita su lectura y comprensión.
1 pto
B) ESTRUCTURA
PARÁMETRO
CAUSA
NOTA
Objeto claro del
seguimiento
Se valora positivamente que la lectura del informe
permite identificar el objeto perseguido en la
investigación, por la transparencia en la
legitimación del encargo por parte de la Mutua y
para facilitar su comprensión en caso de ser
necesaria su ratificación judicial.
1 pto
Investigaciones
previas
Aquellos informes que evidencian investigaciones
previas a la realización del servicio, minimizan el
riesgo de que se produzcan días de seguimiento
fallido.
1 pto
Ubicación de las
fotografías
Es más inteligible un informe que relata un hecho e
intercala las fotografías relacionadas, que aquellos
otros que lo relatan y remiten a fotografías al final
del informe o en otro soporte.
Intercaladas: 2
ptos
Al final: 1 pto
Separadas: 0 ptos
C) NIVEL DE DETALLE Y EXPLICACIONES
51
PARÁMETRO
CAUSA
NOTA
Conclusiones
Se valora positivamente el informe que
incluye un pequeño resumen de las
actuaciones más significativas, dando
especial valor al que incluye conclusiones.
Sin conclusiones: 0 ptos
Simple resumen: 1 pto
Conclusiones: 4 ptos
Extensión
El informe ideal es aquel cuya extensión
se encuentra entre 3 y 7 páginas por cada
día de seguimiento (incluyendo las
fotografías).
Breve (
Largo (>7 hojas/día): 1 pto
Apropiado: 2 ptos
D) CONTENIDO E IMÁGENES
PARÁMETRO
CAUSA
NOTA
Reportaje en
vídeo
Se valora la oferta que incluye el reportaje en
vídeo, por cuanto facilita la toma de decisiones.
Se diferencia entre los vídeos que permiten
identificar claramente al sujeto y las acciones
que realiza, de aquéllos que simplemente
muestran imágenes difuminadas, lejanas o con
excesivo movimiento o ruido.
Sin video: 0 ptos
Baja calidad: 1 pto
Buena calidad: 4 ptos
Fotografías
Al igual que con el video, se valora la oferta que
incluye el reportaje fotográfico, por cuanto
facilita la toma de decisiones.
Se diferencia entre los reportajes fotográficos
que permiten identificar claramente al sujeto y
las acciones que realiza, de aquéllos que
simplemente muestran imágenes difuminadas,
lejanas o en blanco y negro.
Sin fotografías: 0 ptos
Baja calidad: 1 pto
Buena calidad: 4 ptos
D. Dinámica de la SEGUNDA vuelta
Con posterioridad se valoraron los informes presentados.
A modo de ejemplo, se acompañan, como documento número 13, los informes de
valoración del Lote 1.
Expedientes números 16, 17, 18, 19, 20, 21, 24, 28, 29, 30, 31 y 32 del Anexo 1, en los
que en los PCP se valora como criterio de adjudicación una "Memoria descriptiva del
desarrollo del juicio de Seguridad Social... de conformidad con las prescripciones
técnicas", así como el "...conocimiento del proceso de Seguridad Social", con hasta 10
puntos, sin concretar el contenido y la forma de valoración de dicho criterio (en el
epígrafe 11.2.2 b.1) del presente Informe se amplía esta incidencia).
52
ALEGACIÓN DE FRATERNIDAD-MUPRESPA
En este apartado II.2.1.2, el Tribunal de Cuentas detalla una serie de incidencias en los
PCP y PPT añadiendo, respecto a los contratos de servicios jurídicos, que se ampliarán
en el epígrafe II.2.2 (Incidencias específicas de los contratos de servicios de asesoría
jurídica, representación procesal y defensa técnica).
La ampliación en un apartado específico permite su alegación en el citado epígrafe
específico.
b.5) Utilización de mejoras indeterminadas (página 33)
En los PCP se incluyeron como criterio de adjudicación "mejoras" indeterminadas en su
contenido y/o en el método de asignación de la puntuación, sin concretar qué aspectos
específicos serían valorados y cómo serían valorados, lo que privó a los licitadores de
disponer de la información necesaria y precisa con carácter previo a la presentación de
sus proposiciones, en perjuicio de la transparencia y objetividad del procedimiento de
licitación.
Esta deficiencia se produjo en los expedientes números 1, 2, 3 y 4 del Anexo 1, en los
que se valora como criterio de adjudicación la "Memoria técnica de mejoras",
desglosada en diferentes subcriterios, entre otros, la "Mejora en materiales y acabados
(máx. 6,00 puntos). Presentación y desarrollo: Máximo 1,20 puntos. Contenido:
Máximo 4,80 puntos. Materiales: Máximo 3,60 puntos. Acabados: Máximo 1,20
puntos. Mejora en las inst alaciones (máx. 8,00 puntos). Presentación y desarrollo:
Máximo 1,00 punto. Contenido: Máximo 7,00 puntos. Sistemas de telemedida: M áximo
2,00 puntos. Sistemas de verificación y/o c ontrol: Máximo 2,00 puntos. Sistemas de
mejora energética: Máximo 3,00 puntos...", sin precisar el c ontenido ni la forma de
valoración de dicho criterio. El propio PCP indica, en relación con la valoración de
dichas mejoras, que queda "...a criterio de FRATERNIDAD -MUPRESPA, valorar si las
mejoras propues tas son conve nientes y pueden considerarse como tales...". No
obstante, debe señalarse que, en estos casos, resultaron adjudicatarias las empresas
que obtuvieron la mayor puntuación en la valoración del criterio precio.
ALEGACIÓN DE FRATERNIDAD-MUPRESPA
A título de ejemplo, en el expediente 1 del anexo – 1 (PICA 2016-20625), en el pliego se
detalla el tipo de mejoras que se solicitan, siendo explícitos tecnicamente en cuanto a lo
que se refieren.
53
Así lo entendieron los 19 licitadores que presentaron oferta.
La oferta que fue finalmente adjudicataria presentó detalladamente, según los
apartados del pliego, las mejoras técnicas que estimó oportunas, entendiendo
54
claramente los aspectos que iban a ser valorados (se acompaña como documento
número 14).
El resto de licitadores, igualmente entendieron los criterios de valoración, aportando
diferentes propuesta de mejoras, que se concretan en el documento número 15.
Las mejoras propuestas en cuanto al apartado “Mejoras sobre B - Mejora en las
instalaciones”, por su extensión, se detallan en el anexo denominado “mejoras en
instalaciones”, que acredita, a juicio de esta parte, que los licitadores dispusieron d ela
información necesaria para presentar sus ofertas.
Lo mismo diríamos, dicho sea con todos los respetoa al TCu, respecto a las propuestas
en cuanto a Mejoras en los sistemas y métodos de contrucción, que se adjunta como
anexo denomimado “Mejoras sobre B - mejora sistemas”; que muestra que los
licitadores pidieron entender lo solicitado y formularon sus ofertas, según lo previsto en
el pliego.
En el resto de licitaciones reseñadas, los criterios fueron similares.
b.6) Utilización indebida de factores relativos a la solvencia como criterios de
adjudicación (página 33)
En el expediente número 7 del Anexo 1, el PCP contempló la valoración como criterio de
adjudicación, con hasta un máximo de 10 puntos, de la "...experiencia del personal
adscrito a la ejecución del contrato" valorándose, según consta expresamente en el
acuerdo de adjudicación del contrato "...el objeto y volumen de los servicios acreditados
y el número y duración de los contratos", circunstancia que, con carácter general, debe
ser utilizada como medio de acreditación de la solvencia para contratar (artículos 64.2 y
78 del TRLCSP).
ALEGACIÓN DE FRATERNIDAD-MUPRESPA
El expediente en cuestión tiene por objeto la contratación del servicio de investigación
privada por detectives para el control de prestaciones y el criterio de adjudicación que
valora la experiencia presenta la siguiente redacción:
“Experiencia. Se otorgará una puntuación máxima de 10 puntos.
Por la singularidad específica en la tipología de los seguimientos que evidencian el
cumplimiento de requisitos para el mantenimiento de prestaciones de la Seguridad
Social, se valorará la experiencia del personal adscrito a la ejecución del contrato en
la realización de este tipo específico de seguimientos.
(…)”
55
disponen:
“Artículo 64. Concreción de las condiciones de solvencia.
(..)
2. Los órganos de contratación podrán exigir a los candidatos o licitadores, haciéndolo
constar en los pliegos, que además de acreditar su solvencia o, en su caso, clasificación,
se comprometan a dedicar o adscribir a la ejecución del contrato los medios personales o
materiales suficientes para ello. Estos compromisos se integrarán en el contrato,
pudiendo los pliegos o el documento contractual, atribuirles el carácter de obligaciones
esenciales a los efectos previstos en el artículo 223.f), o establecer penalidades,
conforme a lo señalado en el artículo 212.1, para el caso de que se incumplan por el
adjudicatario.”
“Artículo 78. Solvencia técnica o profesional en los contratos de servicios.
1. En los contratos de servicios, la solvencia técnica o profesional de los empresarios
deberá apreciarse teniendo en cuenta sus conocimientos técnicos, eficacia, experiencia y
fiabilidad, lo que deberá acreditarse, según el objeto del contrato, por uno o varios de los
medios siguientes, a elección del órgano de contratación:
a) Una relación de los principales servicios o trabajos realizados en los últimos cinco años
que incluya importe, fechas y el destinatario, público o privado, de los mismos. Los
servicios o trabajos efectuados se acreditarán mediante certificados expedidos o visados
por el órgano competente, cuando el destinatario sea una entidad del sector público;
cuando el destinatario sea un sujeto privado, mediante un certificado expedido por éste
o, a falta de este certificado, mediante una declaración del empresario; en su caso, estos
certificados serán comunicados directamente al órgano de contratación por la autoridad
competente.
(…)”
En el momento en el que se elaboran los pliegos, Fraternidad-Muprespa es conocedora
de la limitación que el TRLCSP impone a los órganos de contratación a la hora de incluir
la experiencia como parámetro en los pliegos. Limitación que, en palabras del Tribunal
de Cuentas, supone que la experiencia “debe ser utilizada como medio de acreditación
de la solvencia para contratar”.
Y no obstante, Fraternidad-Muprespa decide configurar la experiencia como criterio de
adjudicación al amparo del efecto directo de la Directiva 2014/24/UE, de 26 de febrero
de 2014 que, a la fecha de publicación de los pliegos de la contratación de referencia, 9
de abril de 2017 en la Plataforma de Contratación del Sector Público y 11 de abril de
2017 en el Diario Oficial de la Unión Europea, se encontraba todavía pendiente de
transposición al derecho nacional español.
Sobre el efecto directo de la directiva se pronuncia la Junta Consultiva de Contratación
del Sector Público, el 15 de marzo de 2016, en su “Recomendación de la Junta Consultiva
56
de Contratación Administrativa del Estado a los órganos de contratación en relación con
la aplicación de las nuevas directivas de contratación pública”:
(…) Sin perjuicio de todo lo anteriormente señalado, la jurisprudencia del Tribunal de
Justicia de la Unión Europea ha venido reconociendo efecto directo a las disposiciones de
las directivas comunitarias una vez expirado el plazo de transposición de las mismas sin
que ésta se haya llevado a cabo, pudiendo ser invocadas por los particulares ante la
jurisdicción nacional, siempre que se cumplan una serie de requisitos que se establecen
en la propia jurisprudencia del Tribunal de Justicia (entre otras, en las Sentencias Van
Duyn, de 4 de diciembre de 1974; Ratti, de 5 de abril de 1979; Ursula Becker, de 19 de
enero de 1982; y Pfeiffer y otros, de 5 de octubre de 2004).
Dichos requisitos son los siguientes:
• Que la disposición sea lo suficientemente clara y precisa.
• Que la disposición establezca una obligación que no esté sujeta a ninguna excepción ni
condición. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha señalado en diversas ocasiones
(entre otras, en la Sentencia Kaefer y Procacci, d e 12 de diciembre de 1990) que una
disposición es incondicional cuando no otorga a los Estados Miembros ningún margen de
apreciación.
(…)”
Pues bien, la Directiva 2014/24/UE en su considerando 94 indica:
“Siempre que la calidad del personal empleado sea pertinente para el nivel de
rendimiento del contrato, los poderes adjudicadores deben estar también autorizados
a utilizar como criterio de adjudicación la organización, la cualificación y la experiencia
del personal encargado de ejecutar el contrato, ya que pueden afectar a la calidad de
dicha ejecución y, en consecuencia, al valor económico de la oferta. Ello puede ser el
caso, por ejemplo, en los contratos relativos a servicios intelectuales, como la asesoría o
los servicios de arquitectura. (…)”
Y en el apartado 2 de su artículo 67 “Criterios de adjudicación del contrato” dispone:
“(…)
2. La oferta económicamente más ventajosa desde el punto de vista del poder
adjudicador se determinará sobre la base del precio o coste, utilizando un
planteamiento que atienda a la relación coste-eficacia, como el cálculo del coste del ciclo
de vida con arreglo al artículo 68, y podrá incluir la mejor relación calidad-precio, que
se evaluará en función de criterios que incluyan aspectos cualitativos,
medioambientales y/o sociales vinculados al objeto del contrato público de que se
trate. Dichos criterios podrán incluir, por ejemplo:
57
a) la calidad, incluido el valor técnico, las características estéticas y funcionales, la
accesibilidad, el diseño para todos los usuarios, las características sociales,
medioambientales e innovadoras, y la comercialización y sus condiciones;
b) la organización, la cualificación y la experiencia del personal encargado de ejecutar
el contrato, en caso de que la calidad del personal empleado pueda afectar de manera
significativa a la ejecución del contrato,
(…)
Sobre el efecto directo de la Directiva y en particular sobre el efecto directo de su
artículo 67, se pronuncia el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales el
1 de marzo de 2016, en el documento “Los efectos jurídicos de las directivas de
contratación pública ante el vencimiento del plazo de transposición sin nueva ley de
contratos del sector público” y lo hace en los siguientes términos:
“Artículo 67: Criterios de adjudicación del contrato.
Tiene efecto directo, excepto el último párrafo del apartado 2, que, no obstante, ya está
Directiva 2004/18, que dicho precepto nacional incorpora, son en realidad la
positivización de la jurisprudencia europea (anterior y posterior a la Directiva 2014/24)
que la ha interpretado; así, el contenido del artículo 67.2 b) (uso de los medios
humanos como criterio de adjudicación) ya figura en la STJUE de 26 de marzo 2015,
Ambising, asunto C-601/13, y la mención a la comercialización y sus condiciones del
artículo 67.2 a) y el artículo 67.3 (concepto de “vinculación al objeto del contrato”)
proceden de la STJUE de 10 de mayo de 2012, Comisión/Reino de los Países Bajos,
asunto C-368/10.
Por otro lado, buena parte del contenido del artículo se cita a título de ejemplo, por lo
que no hay dificultad en integrarlo en la actual legislación interna.”
Por lo que respecta a la siguiente manifestación del Tribunal de Cuentas “valorándose,
según consta expresamente el acuerdo de adjudicación del contrato “…el objeto y
volumen de los servicios acreditados y el número y duración de los contratos”,
ciertamente el informe de valoración anexo al acuerdo de adjudicación indica:
Ahora bien, aunque el enunciado utilizado en el informe no haya sido el más afortunado
porque efectivamente, indica que lo que se valora es “(…) el número y duración de los
contratos”, dicho enunciado también indica que será valorado “el objeto de los
servicios”.
58
Y del mismo modo, tampoco puede obviarse que la documentación solicitada a los
licitadores a los efectos de poder valorar este criterio circunscribía los contratos objeto
de valoración a los ejecutados “por alguno” de los detectives adscritos a la ejecución del
contrato, sin exigirse que hubiesen sido prestados bajo el “paraguas” de la
entidad/persona física licitadora, estableciéndose así una diferenciación con respecto a
los contratos exigidos a la licitadora para acreditar su solvencia técnica.
A continuación, reproducimos la documentación solicitada para acreditar el criterio de
adjudicación:
En el expediente número 11 del Anexo 1, se valora como criterio de adjudicación estar
en posesión de certificados de sistemas de gestión de servicios de tecnologías de la
información y de sistemas de gestión de seguridad en sistemas de información (hasta
10 puntos) y estar en posesión de certificados de gestión ambiental (hasta 5 puntos).
Dichos certificados, como regla general, pueden exigirse, en su caso, como requisito de
ALEGACIÓN DE FRATERNIDAD-MUPRESPA:
El citado expediente tiene por objeto la contratación del servicio de traslado y
alojamiento del CPD de Fraternidad-Muprespa y los criterios de adjudicación que
valoran los certificados de gestión son los siguientes:
59
Pues bien, de modo similar a lo expuesto sobre la configuración de la experiencia como
criterio de adjudicación, en el momento de elaboración de los pliegos, Fraternidad-
Muprespa era conocedora de la configuración que el TRLCSP otorgaba a los certificados
de gestión, esto es, como criterio de solvencia.
Y no obstante, Fraternidad-Muprespa decide configurar los certificados de gestión como
criterios de adjudicación al amparo del efecto directo de la Directiva 2014/24/UE que, a
la fecha de publicación de los pliegos de la contratación, abril de 2017, se encontraba
todavía pendiente de transposición al derecho interno.
Con respecto al efecto directo de la directiva téngase por reproducida la exposición
realizada en líneas precedentes en las que nos remitíamos a la recomendación de la
Junta Consultiva de Contratación del Sector Público de 15 de marzo de 2016 y al
documento emitido por el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales el
1 de marzo de 2016.
En esta ocasión el artículo de la Directiva sobre el que Fraternidad-Muprespa basa su
decisión es el 43 “Etiquetas” que dispone lo siguiente:
“1. Cuando los poderes adjudicadores tengan la intención de adquirir obras, suministros
o servicios con características específicas de tipo medioambiental, social u otro, podrán
exigir, en las especificaciones técnicas, en los criterios de adjudicación o en las
condiciones de ejecución del contrato, una etiqueta específica como medio de prueba de
que las obras, servicios o suministros corresponden a las características exigidas, (…)”
60
En cuanto al efecto directo del artículo en cuestión, Fraternidad-Muprespa se apoya en
el pronunciamiento vertido por el Tribunal Administrativo Central de Recursos
Contractuales en el documento “Los efectos jurídicos de las directivas de contratación
pública ante el vencimiento del plazo de transposición sin nueva ley de contratos del
sector público”, al que ya hemos aludido anteriormente. Dicho pronunciamiento es el
siguiente:
“Artículo 43: Etiquetas.
Este precepto también goza de efecto directo en cuanto es claro, preciso e
incondicionado. Además está parcialmente incorporado en el artículo 117.6 del TRLCSP
cuando contempla la posibilidad de que cuando se prescriban características
medioambientales en términos de rendimientos o de exigencias funcionales, se utilicen
prescripciones detalladas o, en su caso, partes de éstas, tal como se definen en las
etiquetas ecológicas europeas, nacionales o plurinacionales, o en cualquier otra
etiqueta ecológica, si bien el objeto del artículo 43 de la Directiva es más amplio en
cuanto no se refiere solo a etiquetas medioambientales, sino también sociales u otras,
y no solo atinentes a las prescripciones técnicas, sino también en los criterios de
adjudicación o en las condiciones de ejecución. A ello cabe añadir que el carácter
potestativo de la utilización de las etiquetas se refiere a los poderes adjudicadores y
no a los Estados a la hora de transponer la Directiva.”
Por último, aunque tal vez no sea necesario, referiremos que si bien con carácter
general el término etiqueta se asocia a productos y por tanto a suministros, estas son
también predicables de las obras y servicios, como así se infiere del literal del artículo 43
si bien en el mercado las encontramos bajo la denominación de certificados de gestión.
En el expediente número 15 del Anexo 1, se establece como criterio de adjudicación,
valorable con hasta 14 puntos, la circunstancia de que las empresas licitadoras posean
más instalaciones, de forma que "por cada CCAA en la que el licitador tenga laboratorio
propio o concertado, recibirá un punto...".
ALEGACIÓN DE FRATERNIDAD-MUPRESPA
La posibilidad de que el licitador oferte un mayor número de laboratorios propios o
concertados adicionales a los exigidos, teniendo en cuenta nuestra implantación en todo
el territorio nacional y con centros asistenciales en todas las provincias, agiliza el
transporte, procesado de las muestras y el posterior envío de resultados, lo que permite
acortar tiempos en la valoración, diagnóstico y toma de decisiones clínicas.
Todos los elementos que acortan el proceso de evaluación diagnóstica de la asistencia al
paciente, mejoran la eficiencia, como consecuencia de la obtención anticipada de
61
resultados que permite prontitud en diagnósticos y tratamientos encaminados a que la
actividad sanitaria y recuperadora de la mutua produzca la curación de los pacientes en
el plazo de tiempo más corto posible.
Consideramos por tanto que este requisito es un criterio valorable, pues aporta calidad
asistencial.
b.7) Inadecuada fórmula de valoración del criterio precio (páginas 34 y 35)
En los expedientes números 16, 17, 18, 19, 20, 21, 24, 28, 29, 30, 31 y 32 del Anexo 1, se
contempla como criterio de adjudicación el "Porcentaje de descuento sobre la tabla de
tarifas. De O a 19 puntos", valorándose con la máxima puntuación a aquella proposición
que oferta un mayor porcentaje de reducción sobre las tarifas de honorarios previstas y
puntuándose el resto de las ofertas por orden decrecientes.
ALEGACIÓN DE FRATERNIDAD-MUPRESPA
En este apartado, el Tribunal de Cuentas detalla una serie de incidencias en los PCP y
PPT añadiendo, respecto a los contratos de servicios jurídicos, que se ampliarán en el
epígrafe II.2.2 (Incidencias específicas de los contratos de servicios de asesoría jurídica,
representación procesal y defensa técnica).
La ampliación en un apartado específico permite su alegación en el citado epígrafe
específico.
En el expediente número 7 del Anexo 1, la fórmula prevista en el PCP para la valoración
del criterio precio se basa en el establecimiento de tramos fijos, es decir, se asigna una
puntuación fija para la mejor oferta económica, otra puntuación fija para la segunda
mejor oferta y así sucesivamente para el resto de las ofertas presentadas, sin establecer
ninguna proporción entre los distintos tramos de puntuación fijados, lo que puede dar
lugar a resultados desproporcionados, de forma que diferencias poco significativas en las
bajas ofertadas pueden dar lugar a importantes diferencias en las puntuaciones, como de
hecho sucedió, en el lote 4 del contrato analizado. En efecto, la proposición mejor
valorada (primera posición), ofertó un descuento sobre el presupuesto de licitación de
966,25 euros y fue valorada con el máximo de 45 puntos, mientras que la segunda mejor
oferta (segunda posición), que ofreció un descuento sobre el presupuesto de licitación de
938 euros, es decir, la diferencia entre las ofertas era de 28,25 euros (3 %), fue puntuada
con 35 puntos (10 puntos menos, lo cual supone un 22 % menos), resultando
determinante en la adjudicación de dicho lote.
62
ALEGACIÓN DE FRATERNIDAD-MUPRESPA
Se consideró que era una fórmula adecuada si bien, posteriormente, se observó su falta
de proporcionalidad.
Al día de hoy, los criterios de valoración que resultan de la aplicación de fórmulas son
equilibradas.
En los expedientes números 9, 39, 45, 50 y 56 del Anexo 1, el PCP contempla una
fórmula de valoración del crite rio precio" que tiene en cuenta la proporción existente
entre las bajas económicas de las ofertas presentadas, lo que podría dar lugar a que
diferencias mínimas en las bajas de las ofertas supongan e xcesivas desigualdades en las
puntuaciones asignadas y, por lo tanto, podría distorsionar la importancia del criterio
precio respecto del conjunto de los criterios de adjudicación. Debe señalarse que si bien
en los contrat os analizados no se produjo dicha circunstancia ello no desvirtúa la
incidencia señalada.
ALEGACIÓN DE FRATERNIDAD-MUPRESPA:
Esta incidencia ha sido detectada y subsanada; de hecho, diversos expedientes
tramitados en 2017 y la totalidad de los tramitados en 2018 y 2019 hasta la fecha
contemplan una fórmula de cálculo distinta a ésta para la valoración de la oferta
económica. Se incluye un ejemplo a continuación:
Se otorgará la máxima puntuación a aquel licitador que oferte un mayor porcentaje de
reducción sobre el presupuesto máximo de licitación mensual y 0 puntos al licitador que
no oferte reducción alguna. Las restantes ofertas se valorarán proporcionalmente,
aplicando la siguiente fórmula:
Puntuación = Peso del criterio x (% de descuento) 0,2
Peso del criterio es la puntuación máxima otorgada a este criterio, que puede
consultarse en la tabla de criterios y puntuaciones al comienzo de este apartado.
Descuento es el descuento en % que ofrece el adjudicatario sobre el precio
máximo de licitación, entre el 0% (mínimo descuento) y el 100% (máximo descuento).
Apartado II.2.1.3 ADJUDICACIÓN Y FORMALIZACIÓN
a) Valoración de ofertas y constitución de la garantía (páginas 35 a 37)
En el expediente número 3 del Anexo 1, en el informe técnico de valoración de las
proposiciones no se justifica la puntuación asignada a los licitadores en los criterios
63
de adjudicación cuantificables mediante juicio de valor, limitándose a adjuntar un
cuadro en el que figura la puntuación otorgada a cada empresa sin explicación
adicional alguna, lo que introduce opacidad en el procedimiento, no resultando
y 34ª de las IIC).
A modo de ejemplo, en el informe de valoración se le asignan 4,6 puntos (sobre un
máximo de 15 puntos) a una de las empresas licitadoras en el criterio de
adjudicación denominado "Memoria técnica de mejoras", mientras que otra
empresa licitadora obtuvo 11,7 puntos en este mismo criterio, sin que conste en el
expediente ninguna justificación. No obstante lo anterior, debe señalarse que el
contrato fue adjudicado a la empresa que presentó la oferta que obtuvo mayor
puntuación en el criterio precio, sin que ello desvirtúe la deficiencia señalada.
ALEGACIÓN DE FRATERNIDAD-MUPRESPA
En el expediente fiscalizado presentaron oferta dos licitadores. Sus “ofertas técnicas y
criterios cuantificables en función de un juicio de valor” consistieron en:
Empresa 1
Documentación muy escueta, valorándose:
o Mejoras en gestión documental:
Aportando un organigrama tipo y confuso.
o Mejoras en materiales y acabados
o Mejoras en instalaciones
64
o Memoria técnica de ejecución de obras.
Escueta memoria con la descripción de los trabajos de cada fase, sin aportación de
gráficos aclaratorios.
Empresa 2.
Hace una amplia y clara exposición de todos y cada uno de los puntos a
desarrollar
La hoja de valoración aportada en su momento fue un resumen de los criterios
utilizados; para completar aquélla, se adjunta a este escrito, como documento número
16, descripción pormenorizada de las valoraciones que, en todo caso, como señala el
TCu, no afectaron a la adjudicación a la oferta que obtuvo mayor puntuación en el
criterio precio.
Una deficiencia similar a la anterior se produce en el expediente número 50 del Anexo 1,
en el que en el "acuerdo de adjudicación" se indica expresamente que "...la Directora de
la Unidad Proponente del Contrato pasa a dar explicación del i nforme elaborado con las
65
puntuaciones totales (anexo 1)...", consistiendo dicho anexo adjunto en un cuadro en el
que figuran las puntuaciones otorgadas a las empresas licitadoras en los criterios de
adjudicación sin que conste en el expediente mayor explicación al respecto.
ALEGACIÓN DE FRATERNIDAD-MUPRESPA
En el acta de la reunión del órgano de asistencia de fecha 11 de mayo de 2017, que ya se
aportó al TCu y que se acompaña nuevamente como documento número 17, se incluye
el informe de aptitud y valoración de las ofertas presentadas que, a juicio de esta
entidad, justifica las puntuaciones otorgadas.
Asimismo, en los expedientes números 16, 17, 18, 19, 20, 21, 24, 28, 29, 30, 31 y 32 del
Anexo 1, la justificación de las puntuaciones asignadas a las proposiciones de las
empresas licitadoras que figuran en el inf orme técnico de valoración está basada en
referencias excesivamente genéricas, tales como, "...se efectúa una descripción
detallada del proceso de prestaciones de la Seguridad Social, que demuestra un
profundo conocimiento del mismo", "... Se presenta un modelo detallado y completo...",
"Se presenta un modelo de proposición que contempla con acierto los medios de prueba
propios del proceso de Seguridad Socia! ' y otras expresiones si milares, valorándose, e n
muchos casos, el detalle y la descripción de las ofertas técnicas presentadas, sin
concretar suficientemente cuáles fueron los aspectos sustantivos y de contenido que
dieron lugar a la asignación de una mayor o menor puntuación en cada caso, tal y como
se expone en el epígrafe 11.2.2 de este Informe.
ALEGACIÓN DE FRATERNIDAD-MUPRESPA:
En este apartado, el Tribunal de Cuentas detalla una serie de incidencias en los PCP y
PPT añadiendo, respecto a los contratos de servicios jurídicos, que se ampliarán en el
epígrafe II.2.2 (Incidencias específicas de los contratos de servicios de asesoría jurídica,
representación procesal y defensa técnica).
La ampliación en un apartado específico permite su alegación en el citado epígrafe
específico.
En el expediente número 5 del Anexo 1, según figura en el cuadro de valoraciones de las
proposiciones técnicas de las empresas licitadoras, la empresa adjudicataria (la mejor
puntuada en el criterio precio), no oferta las modificaciones exigidas en el PPT, en el que
se contempla expresamente que "Posteriormente a la redacción del proyecto base se
recibió el informe de accesibilidad del centro que añade algunas modificaciones que no
66
se habían incluido en el proyecto, y que el adjudicatario deberá tener en cuenta y
ejecutar dentro del mismo presupuesto de adjudicación...". Entre dichas modificaciones
no incluidas en la proposición de la empresa contratista cabe citar: la modificación de la
"anchura de puertas", de la "superficie de acceso principal', o la eliminación del
"Desnivel de acceso principal", sin que consten en el expediente las razones que
justifiquen dicha circunstancia.
ALEGACIÓN DE FRATERNIDAD-MUPRESPA
La presentación de las ofertas implica la aceptación de las condiciones del pliego. Se
acompaña como documento número 18, cuadro con valoración de las ofertas del Sobre
B.
En efecto, en el PPT, se incluyó lo siguiente como medidas obligatorias, no mejoras.
En los expedientes número 35 y 41 del Anexo 1, el importe de la garantía definitiva
constituida por las empresas adjudicatarias es superior al 5 % del importe de adjudicación
previsto en el PCP, suponiendo un 5,56 % y un 5,45 %, de cada uno de los respectivos
importes de adjudicación de los contratos de referencia (34.011,90 euros y 22.822,58
euros, IVA excluido, en ambos casos). Asimismo, en el expediente número 46 del Anexo 1,
67
el resguardo acreditativo de la constitución de la garantía definitiva remitido por la
Mutua está referido a un expediente de contratación distinto del fiscalizado.
ALEGACIÓN DE FRATERNIDAD-MUPRESPA
A la hora de determinar la garantía definitiva, se tomó como base de cálculo el importe
anual del contrato, sin tener en cuenta que la duración final fue algo menor, como
consecuencia de la fecha de comienzo de la prestación del servicio; por ese motivo se
han producido pequeñas diferencias en el importe de las garantías.
Respecto al contrato número 46, por la similitud en el objeto con otro contrato,
concretamente el suministro e instalación de dos equipos de radiología digital con
suspensión de techo para el Hospital de Paseo de La Habana, se facilitó erróneamente el
resguardo acreditativo de constitución de aval.
Se subsana el error padecido, acompañando, como documento número 19, el resguardo
acreditativo de la constitución de la garantía definitiva correspondiente al contrato
fiscalizado número 46.
b) Formalización (página 37)
En el expediente número 36 del Anexo 1, el documento de formalización del contrato
está fechado el 14 de junio de 2017, mientras que el inicio del expediente consta que se
produjo el 15 de junio de 2017, alterando la sucesión temporal lógica de los actos que
constituyen el procedimiento.
ALEGACIÓN DE FRATERNIDAD-MUPRESPA
Se trata de un error material en el encabezamiento del contrato.
La fecha de formalización, al igual que la de efectos, que consta en la estipulación
segunda (Duración del contrato), fue el 16 de junio de 2017, tras la aprobación, el día
anterior, del expediente por parte del órgano de contratación.
c) Publicidad (página 37)
En el expediente número 34 del Anexo 1, la publicación de la adjudicación y de la
formalización del contrato en la Plataforma de Contratación del Sector público se
produjo más de un año después de la resolución de adjudicación y de la formalización,
plazo que parece excesivo aunque las IIC no lo contemplen como un incumplimiento.
68
ALEGACIÓN DE FRATERNIDAD-MUPRESPA
Si bien el expediente fiscalizado se refiere a un contrato no sujeto a regulación
armonizada y, por tanto sometida su tramitación a las IIC de esta Mutua, que no
establecen, tal y como el propio TCu reconoce, plazo alguno para proceder a la
publicación de las adjudicaciones y formalizaciones de los contratos, desde finales del
año 2017, Fraternidad-Muprespa publica en el Perfil de Contratante alojado en la
Plataforma de Contratación del Sector Público, toda su actividad contractual
independientemente del procedimiento llevado a cabo para su adjudicación, por lo que
la incidencia detectada no se estaría produciendo en la actualidad.
Apartado II.2.1.4 EJECUCIÓN Y PAGO (Páginas 37 a 39)
En cuatro de los cinco expedientes de obras celebrados por la Mutua en el ejercicio 2017
(números 1, 2, 3 y 5 del Anexo 1) se produjeron retrasos en la fecha de finalización
efectiva de las obras, habiéndose valorado en todos los casos la reducción del plazo
ofertado como criterio de adjudicación, tal y como se señala en el epígrafe 11.1.2, punto
b.3) de este Informe, y sin que conste que se hayan impuesto penalidades económicas a
la empresa contratista.
En relación con los retrasos producidos en el plazo de ejecución en los contratos de obras
analizados debe señalarse que las circunstancias que motivaron los incrementos del
plazo, al menos en parte, no están suficientemente motivadas en condiciones que no
pudieran o no debieran haber sido previstas en la fase de preparación del contrato y de
redacción, supervisión y replanteo del proyecto de las obras a ejecutar y que reflejaron la
existencia de deficiencias en la planificación de las obras y en la preparación de los
contratos, así como un insuficiente control de su ejecución, retrasando la puesta a
disposición de las instalaciones al uso público. Las circunstancias concurrentes en cada
uno de los expedientes citados son las siguientes:
En el expediente número 1, se producen distintas ampliaciones de plazo demorándose
la fecha de terminación de las obras -prevista el 20 de septiembre 2017-, hasta el 20 de
febrero 2018, incrementándose en 5 meses el plazo, que inicialmente era de 3 meses (el
plazo de ejecución total fue de 8 meses). Dichas ampliaciones se justifican, entre otras
circunstancias, en "...la necesidad de modificar la distribución..." de la zona de
administración y en la reducción de la jornada de trabajo "en los meses de julio y
agosto..." lo que, según manifiesta la empresa adjudicataria, "ha supuesto un retraso en
la obra", así como en la demora en la concesión de la licencia de ocupación de la vía
pública o la dificultad de adquisición de algunos materiales (paneles de melamina,
tarima de madera, perfilería de aluminio, entre otros).
En el expediente número 2, se incrementa el plazo de ejecución 55 días, justificando
dicho incremento genéricamente en la "realización de trabajos no incluidos en el
69
proyecto inicial... por la propuesta de cambio o elección de algunos materiales...", en la
coincidencia durante el plazo de ejecución de la obra de "...las semanas de navidad..." en
las que "...hay una baja productividad' o "Por la complejidad de la realización de algunos
sistemas constructivos", sin mayor concreción al respecto. En relación con este
expediente cabe añadir que el acta de recepción de las obras se formaliza el 30 de abril
de 2018, incluyendo observaciones relativas a la existencia de trabajos pendientes de
finalizar (acabado de la fachada posterior, definición de la situación de la Caja General
de Protección y su instalación, puesta en marcha de las instalaciones y documentación
que acredite la legalización de las instalaciones), sin que en la fecha de finalización de los
trabajos de la presente fiscalización (mes de noviembre de 2018) conste acreditado que
se hayan terminado las tareas pendientes.
En el expediente número 3, se amplió el plazo de ejecución de las obras con respecto
al previsto inicialmente en, al menos, 7 meses, teniendo en cuenta que el acta de
comprobación del replanteo de las obras es de 7 de noviembre de 2017 y que las obras
debían finalizar a finales del mes de marzo de 2018.
En efecto, el 19 de marzo de 2018 se aprueba una primera prórroga en la que se solicita
ampliación de plazo para la terminación de la "fase 1" hasta el 21 de mayo de 2018,
justificándose, entre otras causas, en "...exigencias no detectadas o decisiones en el
transcurso de la obra...", así como por la llegada de las "... vacaciones del personal..." y
las "...contratas en el período navideño...".
En el mes de mayo de 2018 se aprueba una segunda ampliación del plazo, hasta el 25 de
junio de 2018, motivada por el "...Incremento de los elementos a demoler y/o retirar..." y
la "...Alteración de la maquinaria de climatización prevista y otras instalaciones...",
posponiéndose la fecha de finalización de la "fase 1" hasta el 25 de junio 2018.
Además, el 23 de julio de 2018 se solicitó una tercera prórroga "...por exigencias no
detectadas o decisiones en el transcurso de la obra...", previéndose, según consta en el
expediente, que las "fases 2 y 3" finalicen el 16 de octubre de 2018, sin que este Tribunal
disponga de información posterior que acredite que las obras hayan finalizado.
En el expediente número 5, se amplía el plazo de ejecución en 15 días justificándolo
en la existencia de "...un impedimento físico que no permite la instalación...en la
ubicación prevista..." lo que conllevó trabajos adicionales y el consiguiente retraso en la
entrega final de la obra, de lo que se desprende la existencia de deficiencias en l a fase de
redacción y supervisión del proyecto.
ALEGACIÓN DE FRATERNIDAD-MUPRESPA
Esta Mutua se remite a las alegaciones formuladas a la incidencia b.3) Utilización
ineficaz como criterio de adjudicación de la reducción del plazo de ejecución en los
contratos de obras, de este escrito de alegaciones.
70
En el expediente número 7 del Anexo 1, la Mutua resolvió, los contratos relativos a los
lotes 8 y 37, debido al "deficiente" cumplimiento de las empresas contratistas, lo que,
según figura en el acuerdo de resolución del contrato (lote 37), dio lugar a la imposición
de las "...penalizaciones e indemnizaciones..." previstas en el PCP. Sin embargo, no
consta en la documentación incorporada al expediente que se aplicasen dichas
penalizaciones en el supuesto del lote 8, tratándose de un caso idéntico de resolución del
contrato por incumplimiento.
ALEGACIÓN DE FRATERNIDAD-MUPRESPA
Si bien en el escrito de resolución del contrato no constaba expresamente la aplicación
de penalidades, estas se llevaron a cabo y se aplicaron sobre las facturaciones de los
servicios incorrectamente ejecutados, según el siguiente detalle:
En el expediente número 9 del Anexo 1, constan las facturas del período que abarca
desde el mes de abril de 2017 hasta el mes de septiembre de 2018, ambos incluidos (18
meses), plazo que supera el período máximo de duración de 15 meses que contempla el
contrato (12 meses ampliables 3 meses), debido, según consta el expediente, al retraso
que se produjo en el procedimiento de adjudicación del contrato que se estaba
tramitando para la cobertura del servicio, como consecuencia de la interposición de un
recurso ante el Tribunal Administrativo Central de Recursos contractuales
ALEGACIÓN DE FRATERNIDAD-MUPRESPA
Efectivamente, la duración del contrato estaba prevista en doce meses más tres
adicionales de posible prórroga. Como consecuencia de la interposición de varios
recursos por parte de varios licitadores, y dada la necesidad existente en los centros de
trabajo de contar con un servicio de limpieza adecuado, que garantizase unas
condiciones de higiene, limpieza y control de plagas para todos los usuarios de los
71
mismos, con fecha 5 de marzo de 2018 se comunicó a la empresa prestataria del servicio
la continuidad del mismo, hasta la entrada en vigor del nuevo contrato, resultado de la
licitación recurrida.
Se adjunta como documento número 20 las comunicaciones realizadas a la empresa.
En el expediente 36 del Anexo 1, constan tres facturas correspondientes a los meses de
julio, agosto y septiembre de 2018 que no figuran pagadas según consta en la
documentación remitida a este Tribunal (el 8 de noviembre de 2018), sin que se
justifiquen las razones para ello.
ALEGACIÓN DE FRATERNIDAD-MUPRESPA
Se acompañan como documento número 21, las facturas referidas por el TCu y sus
justificantes de pago.
SEGUNDA.- INCIDENCIAS ESPECÍFICAS DE LOS CONTRATOS DE SERVICIOS DE ASESORÍA
JURÍDICA, REPRESENTACIÓN PROCESAL Y DEFENSA TÉCNICA.- Como en la alegación
primera, correlativamente al Anteproyecto de Informe de Fiscalización, y a continuación
de las diversas incidencias, se formularán las alegaciones de la entidad.
No obstante, una incidencia específica de estos contratos de asesoría jurídica se cita
dentro de las incidencias comunes a todos los contratos, por lo que se evacuará ahora,
en primer lugar, pero haciendo referencia a los apartados y subapartados de las
incidencias comunes a los distintos tipos de contratos.
Apartado II.2.1. Incidencias comunes a los distintos tipos de contratos
Subpartado II.2.1.1 ACTUACIONES PREPARATORIAS DE LOS CONTRATOS
a) Justificación de la necesidad de contratar (página 24)
Exptes 16, 17, 18, 19, 20, 21, 24, 28, 29, 30, 31 y 32
La memoria justificativa de la necesidad de contratar es excesivamente genérica, ya que
La necesidad de contratar se basa en la existencia de … centros de trabajo por todo el
territorio … por lo que la Mutua … precisa de una red de abogados externos …, sin
justificar en el expediente la carencia de recursos humanos propios, precisando, por
72
ejemplo, el número de abogados que integran la asesoría jurídica de la Mutua, sus
funciones o el número de juicios que gestionan al año, en aras de acreditar la carencia de
medios propios.
ALEGACIÓN DE FRATERNIDAD-MUPRESPA:
Ciertamente, la justificación de la necesidad podía haber sido más extensa y haber
precisado el número de abogados que integran la asesoría jurídica de la Mutua, sus
funciones y el número de juicios que gestionan al año, en aras de acreditar la carencia
de medios propios.
La circunstancias que justifican la necesidad1 han estado presentes a la hora de
contratar abogados externos lo cual, a mayor abundamiento, es un servicio que viene
prestándose durante años, como expone el propio anteproyecto (página 41), y no sólo
desde 2007, cuando por primera vez se incluye a las Mutuas en el ámbito subjetivo de
aplicación de la normativa de contratación del sector público, sino desde los años 70,
incluso.
Dichas circunstancias consideradas han sido tanto el número de ab ogados que integran
la asesoría jurídica interna, sus funciones y el número de juicios que gestionan al año,
como disponer de centros en todo el territorio nacional, lo cual tiene lógica
correspondencia en que los también los juicios se celebren a lo largo y ancho del
territorio.
Sin embargo, es cierto, que sólo esta última circunstancia quedó plasmada por escrito.
A finales de 2016 (los expedientes de contratación fiscalizados se refieren a 2017), la
plantilla del Centro de Asesoría y Servicios Jurídicos de Fraternidad-Muprespa la
integraban nueve letrados, como se acredita con certificación adjunta del Director del
Centro de Recursos Humanos y Responsabilidad Social Corporativa de Fraternidad-
Muprespa.
De los nueve letrados, dos eran/son directivos (igual que al día de hoy), dos estaban
dedicados a asuntos generales y los cinco restantes a Seguridad Social.
Las funciones de los abogados dedicados a Seguridad Social consisten en:
Realización de los juicios de Seguridad Social de la Comunidad de Madrid.
cubrirse mediante el contrato proyectado, así como la idoneidad de su objeto y contenido para
satisfacerlas, deben ser determinadas con precisión, dejando constancia de ello en la
documentación preparatoria, antes de iniciar el procedimiento encaminado a su adjudicación.
73
Realización de los juicios de Seguridad Social de Ávila, Soria, Teruel, Ceuta y Melilla,
plazas en las que, por su escasa litigiosidad, no se contratan los servicios de
abogados externos.
Actuación como abogados de control del resto de las Direcciones Provinciales de la
Mutua, lo que supone la dirección de la actuación de los profesionales concertados a
este fin (Instrucción de Organización 01/070, de 18 de abril de 2016; función b).
El trabajo del abogado de control comporta:
Comunicación diaria con las Direcciones Provinciales de control, para prestarles
asesoramiento legal en materia de Seguridad Social.
Estudio y redacción de reclamaciones previas y demandas, cuando la Mutua va a
tener la condición de parte actora.
Dirección y control del abogado externo.
Designación de peritos, en su caso. Decidir sobre la intervención procesal de
peritos médicos en el ámbito provincial y comunicar su designación a sus
superiores jerárquicos (Instrucción de Organización 01/070, de 18 de abril de
2016; función c).
Asesoramiento y asistencia jurídica de los empleados de las Direcciones
Provinciales de control cuando son víctimas de agresiones o situaciones de
violencia.
En 2016, Fraternidad-Muprespa fue parte en 2.072 juicios en materia de Seguridad
Social, de los que 193 se celebraron en la Comunidad de Madrid. Los 1.879 restantes se
celebraron en el resto del territorio nacional, a lo largo de los 225 días hábiles del año.
No es posible atender dichas audiencias con los cinco letrados adscritos a Seguridad
Social, ni aún cuando no tuvieren otras funciones, que las tienen como se ha expuesto.
Por ello es necesario, a lo largo de toda la vida de la Mutua, la contratación de abogados
externos.
Se acreditan número de juicios y funciones de los letrados con certificación del Di rector
del Centro de Asesoría y Servicios Jurídicos, que se adjunta como documento número
22, que incluye la Instrucción 01/070, de Organización de Fraternidad-Muprespa.
En adelante, la memoria justificativa de la necesidad será más extensa, evitando incurrir
en generalizaciones.
Apartados II.2.2. Incidencias específicas de los contratos de servicios de asesoría
jurídica, representación procesal y defensa técnica.
Requisitos de solvencia (página 40)
74
El Tribunal de Cuentas critica que se hayan utilizado límites mínimos distintos según se
prestase el servicio en unas u otras provincias, sin que consten en los expedientes las
razones que justifican la aplicación de criterios diferentes para decidir la capacidad o
aptitud de las empresas para realizar de forma correcta la prestación del servicio.
Por otra parte, el TCu considera que la exigencia de volumen mínimo de juicios puede
acreditar los “conocimientos técnicos” y la “experiencia” pero no necesariamente la
razonable prever en los PCP a través de la acreditación por los licitadores de los
resultados obtenidos en los juicios.
ALEGACIÓN DE FRATERNIDAD-MUPRESPA:
Ciertamente, se ha acreditado la solvencia técnica mediante un número de juicios, amén
de las titulaciones académicas y profesionales del responsable del contrato, habiendo
sido distinto el número de juicios en unas u otras provincias.
El criterio que se ha utilizado para aplicar límites mínimos distintos en unas provincias u
otras ha sido la litigiosidad de Fraternidad-Muprespa en el ámbito territorial de cada
contrato. Normalmente, por el volumen de actividad de Fraternidad-Muprespa, que
protege en contingencias profesionales a algo menos del 10% de los trabajadores por
cuenta ajena, su litigiosidad está en línea con la litigiosidad provincial a nivel nacional, lo
que nos ha hecho estimar que el número de juicios que pueden alcanzar los abogados
en unas provincias (Coruña, por ejemplo) no es fácil de alcanzar en otras (Córdoba, por
ejemplo), lo cual no obsta a que Fraternidad-Muprespa quiera estar representada en
todas las sedes judiciales por profesionales del máximo reconocimiento.
Así, los datos de litigiosidad de Fraternidad-Muprespa, en materia de Seguridad Social,
referidos a 2014, 2015 y 2016, presentan las cifras siguientes (ver informe de
incremento interanual de juicios, de documento número 22):
Pontevedra: 57-76-89
Coruña: 94-115-122
Jaén: 64-87-103
Málaga: 58-66-82
Murcia: 79-83-93
Valencia: 71-67-69
Estas seis primeras son Direcciones Provinciales de máxima litigiosidad (se exigieron 500
juicios).
Ciudad Real: 60-61-71
Nivel algo inferior (se exigieron 300)
75
Cádiz: 89-63-79
Cantabria: 24-46-43
Menor en el caso de Cantabria, donde se debían haber exigido menos; no así en Cádiz,
donde hay lotes por la diversidad de plazas sedes de Juzgados de lo Social (200).
Córdoba: 17-18-49
Menor (150)
León: 51-53-52
120, se debían haber exigido 150.
Asturias: 64-69-81
Se debían haber exigido más; no obstante, en consider2ación a que hay sedes de
Juzgados de lo Social en varias plazas, se rebajó el límite para no limitar la concurrencia.
En el futuro se exigirá el mismo número de juicios en todas las Direcciones Provinciales,
como requisito de solvencia técnica y profesional. Podría ocurrir que, en algunas
Direcciones Provinciales, la contratación resultase desierta, en cuyo caso se explicarían
las razones que pudieran justificar la aplicación de criterios diferentes para decidir la
solvencia de las empresas para realizar de forma correcta la prestación del servicio.
Asimismo, se pedirán resultados para acreditar la fiabilidad y la eficacia de los
contratistas.
a) Criterios objetivos de adjudicación (página 40)
El Tribunal de Cuentas señala, en primer lugar, que en los contratos analizados se han
asignado 44 puntos a criterios cuya cuantificación depende de un juicio de valor y 56
puntos a criterios cuya cuantificación se realiza mediante la aplicación de fórmulas.
Con carácter general, debe avanzarse que la experiencia nos ha llevado a ampliar el
peso de los criterios cuantificables mediante la aplicación de fórmulas, pasando del 44 al
70%, y a reducir el peso de los criterios sujetos a juicio de valor, del 56 al 30%.
ALEGACIÓN DE FRATERNIDAD-MUPRESPA:
Con carácter general, debe avanzarse que la experiencia nos ha llevado a ampliar el
peso de los criterios cuantificables mediante la aplicación de fórmulas, pasando del 44 al
70%, y a reducir el peso de los criterios sujetos a juicio de valor, del 56 al 30%.
76
b.1 Criterios cuya cuantificación depende de un juicio de valor, los cuales comprenden
los siguientes subcriterios.
Memoria: 0 a 10 puntos (página 40)
El Tribunal refiere que se valora como criterio de adjudicación la presentación de una
“Memoria” o documento descriptivo de las actuaciones que se llevan a cabo para el
cumplimiento de la prestación de conformidad con lo dispuesto en las prescripciones
técnicas de los contratos. Sin embargo, dichas descripciones técnicas adolecen de falta
de concreción refiriéndose, de forma excesivamente genérica, a la obligación de que la
prestación de los servicios se realice de acuerdo con las instrucciones impartidas por el
Centro de Asesoría y Servicios Jurídicos de la Mutua, señalando la sede en la que se
prestarán los servicios (el despacho particular del adjudicatario), indicando la obligación
de realizar los desplazamientos necesarios a la sede provincial de la Mutua para el
intercambio de información, así como la preparación de la documentación que resulte
necesaria, el establecimiento de reuniones periódicas y refiriéndose a la evidente
exigencia de diligencia profesional en la ejecución del contrato.
El Tribunal considera que, tratándose de contratos que llevan prestándose durante
años, sus características técnicas debían estar perfectamente definidas con carácter
previo e incorporadas al PPT, precisándose con detalle qué aspectos concretos, por
encima de los mínimos exigidos, serían, en su caso, valorados por la Mutua como
criterio de adjudicación.
Además, la insuficiente concreción de los PPT no resulta acorde con la transparencia del
procedimiento, pudiendo favorecer, en alguna medida, a los licitadores que vienen
prestando el servicio durante años, conocedores de los aspectos que son más valorados
por la Mutua. De hecho en el contrato número 16, el adjudicatario viene prestando el
servicio desde el año 1986, año en que “… inició el ejercicio de la profesión …”, según
indica el propio licitador en la “memoria descriptiva” del servicio presentada. Además,
en el contrato número 21, la firma adjudicataria en su propuesta de “memoria” describe
el procedimiento de Seguridad Social adaptado a la práctica habitual con la Mutua a la
que, según manifiesta, “… durante más de 20 años ha representado y defendido …”.
Asimismo, se valora el “conocimiento del proceso de Seguridad Social” teniendo en
cuenta el contenido de dicha memoria descriptiva del procedimiento de la Seguridad
Social presentada por los propios licitadores, criterio que resulta indeterminado en su
contenido y en su forma de valoración, en perjuicio de la transparencia del
procedimiento. Además, debe tenerse en cuenta que en la fase de selección previa (o
aptitud) de las empresas licitadoras se exigió como requisito de solvencia técnica y
profesional la acreditación de una experiencia mínima en juicios, circunstancia que
debiera garantizar suficientemente el conocimiento del proceso de Seguridad Social.
ALEGACIÓN DE FRATERNIDAD-MUPRESPA:
77
En ningún caso han sido objeto de valoración los servicios prestados a Fraternidad-
Muprespa por los licitadores, más allá de que éstos hayan incluido tales referencias en
sus “memorias”, acaso pensando que tal antigüedad fuera motivo de puntuación más
elevada, lo cual ni ha sido ni hubiera podido ser puntuable.
Sí que es cierto que se han valorado cuestiones que el Tribunal critica, como la
“memoria” y factores de carácter formal y no sustantivo, cuales son modelos y
formularios.
Sin embargo, tales documentos, con mayor o menor fortuna y acierto al hilo de las
observaciones del Tribunal, han permitido valorar el conocimiento de los licitadores del
proceso de Seguridad Social en general, así como de su planteamiento de los juicios.
Por otra parte, en licitaciones recientes, se acompañan a título de ejemplo PCP y PPT de
2019 (PIC2019_23449), como documento número 23, se han modificado estos criterios,
al hilo de la experiencia acumulada y con el propósito de mejorar la calidad de la
contratación.
Se han manteniendo la “memoria” y la “instructa” del juicio lo que acaso pudiera seguir
siendo objeto de crítica por el Tribunal de Cuentas, pero respecto a la “memoria”, que
ahora se puntúa de 0 a 15 puntos, se establece que se valorará el conocimiento del
proceso de Seguridad Social, en sus distintas fases: administrativa, previa a la judicial,
demanda, admisión a trámite, citación a juicio, prueba, sentencia, recursos y ejecución.
El desarrollo de cada una de las fases se puntuará con un máximo de 1,50 puntos.
En la misma medida, respecto a la “instructa”, que también se puntúa de 0 a 15 puntos,
se establece que se valorará la calidad de la instructa en todo lo relativo a la fase de
alegaciones, prueba y conclusiones. El desarrollo de cada una de las fases se puntuará
con un máximo de 5 puntos.
De tal forma, entendemos que, cuando menos, se ha mejorado en la determinación de
los criterios y en su forma de valoración, por el desarrollo por el licitador de las distintas
fases (10 en la memoria a 1,50 puntos cada una, y 3 en la instructa a 5 puntos cada una).
Lo dicho, 30 puntos sobre 100, atribuyéndose los 70 puntos restantes a criterios cuya
cuantificación resulta de la aplicación de fórmulas, ratifica la alegación previa anterior.
No obstante, a la vista del anteproyecto, en adelante, se eliminarán estos criterios
(memoria e instructa) que para el Tribunal no se ajustan al principio general de elección
de la oferta económicamente más ventajosa.
Diagnóstico inicial del juicio: de 0 a 10
Propuesta de medios de prueba: de 0 a 9
Instructa de juicio: de 0 a 10
Página 41
78
El Tribunal de Cuentas considera que la utilización y valoración como criterio de
adjudicación de un factor de carácter formal y no sustantivo, como es la utilización d e
determinados modelos o formularios, no se ajusta al principio general de la elección de
la oferta económicamente más ventajosa.
Por otra parte, según consta en los expedientes, estos modelos pueden ser modificados
en cualquier momento por la propia Mutua, motivo por el cual la utilización de este
criterio de adjudicación devendría ineficaz en la práctica.
ALEGACIÓN DE FRATERNIDAD-MUPRESPA:
Se reitera lo dicho en la alegación precedente.
Tratamiento de la información: de 0 a 5 puntos
Página 42
Se valora como criterio de adjudicación la presentación por los licitadores de una
“memoria” en la que se describa genéricamente el funcionamiento de la plataforma
LexNET que consiste en un sistema de intercambio de documentos judiciales en formato
electrónico implantado con carácter general en el sistema judicial y que es de habitual
utilización, no considerándose que ello suponga una mejora en la calidad de la
prestación ofertada por los licitadores. En todo caso, si se considera necesaria su
utilización debería haberse recogido en el PPT como parte integrante de las prestaciones
a realizar de manera obligatoria.
ALEGACIÓN DE FRATERNIDAD-MUPRESPA:
Este criterio de valoración se consideró razonable tras la implantación del sistema
LexNET, que supuso una revolución tecnológica en el ejercicio tradicional de la abogacía.
No obstante, en las últimas licitaciones ha dejado de considerarse como criterio de
adjudicación (ver pliegos de 2019, PIC2019_23449).
b.2 Criterios cuya cuantificación se realiza de forma automática mediante la aplicación
de fórmulas, los cuales comprenden, entre otros, los siguientes subcriterios:
Porcentaje de descuento sobre la tabla de tarifas: 0 a 19 puntos
Página 42
El cuadro de puntuaciones refleja que, en la práctica, con la aplicación de este método
se desvirtúa del criterio precio, que pierde su peso real, produciendo como
consecuencia una mayor relevancia de los criterios de adjudicación cuantificables
79
mediante un juicio de valor, cuya puntuación pudo ser determinante en el resultado de
la adjudicación en los expedientes números 16, 17, 19, 21, 24, 30 y 32.
En los números 18, 19, 28 y 29 concurrió un único licitador y en el 31 resultó
adjudicataria la empresa que obtuvo la mejor puntuación en el criterio precio, lo que no
desvirtúa la deficiencia señalada respecto a la inadecuada fórmula de valoración del
criterio precio.
ALEGACIÓN DE FRATERNIDAD-MUPRESPA:
Respecto a esta cuestión tenemos dudas de que el criterio utilizado, y criticado por el
Tribunal, minimice la importancia real del criterio precio (página 34 del anteproyecto).
El Tribunal, partiendo del ejemplo que recoge el PCP, refiere que la mejor oferta
económica, con un descuento del 15% sobre la tabla de tarifas, obtiene la máxima
puntuación (19 puntos), mientras que el licitador que no ofrece descuento alguno
obtiene 16,15.
Es cierto; la mejor oferta recibe la máxima puntuación y las demás la diferencia que su
porcentaje de descuento supone sobre el máximo descuento.
La mejor oferta es del 15%, luego obtiene la máxima puntuación.
La oferta económica de quien no oferta descuento alguno, resulta ser un 15% más cara,
luego su puntuación estará en el 15% menos (85%) de la puntuación del máximo
descuento.
Parece justo que la puntuación sea proporcional al porcentaje de descuento.
Aún así, la experiencia nos ha hecho cambiar y en las últimas contrataciones se utiliza
una fórmula distinta (página 5 del PCP PIC2019_23449):
Puntuación= Peso del criterio x (AHORRO)0,2
Horario de despacho: de 0 a 5 puntos
Página 43
El Tribunal considera que habría sido más adecuado determinar previamente en el PCP
algún tipo de límite en la valoración de la disponibilidad horaria ofertada por los
licitadores acorde con las necesidades reales de la Mutua. En expedientes 16, 17 y 18 los
licitadores ofertaron 24 horas durante 365 días del año, lo que no utiliza en la práctica
de modo que no tiene repercusión efectiva ni supone mayor calidad en la prestación del
servicio.
ALEGACIÓN DE FRATERNIDAD-MUPRESPA:
También ha desaparecido de los nuevos pliegos (ver PCP PIC2019_23449).
80
b) Contenido del informe técnico de valoración de las proposiciones
El Tribunal refiere que no está suficientemente motivado “Planificación del juicio” hasta
39 puntos.
No quedó garantizado en todos los casos que la aplicación de dichos criterios se ajuste al
principio general de la elección de la proposición “económicamente más ventajosa”
quedando desvirtuado, en alguna medida, el procedimiento de licitación.
ALEGACIÓN DE FRATERNIDAD-MUPRESPA:
Se reitera en parte lo dicho al apartado b 1 (Criterios cuya cuantificación depende de un
juicio de valor).
No es discutible el criterio del Tribunal respecto a la falta de concreción de los aspectos
sustantivos y de contenido que dieron lugar a la asignación de mayor o menor
puntuación en cada caso.
Se ha valorado “presenta un modelo detallado y completo”, “Se presenta un modelo de
proposición que contempla con acierto los medios de prueba propios del proceso de
Seguridad Social”, “se presenta un modelo de instructa hasta el trámite de solicitud del
recibimiento a prueba”; en los dos primeros casos, tales consideraciones concluyen con
la puntuación máxima, mientras que en el tercero, haberse quedado en la solicitud del
recibimiento a prueba, posterior a las alegaciones, pero sin referencia a las
conclusiones, hace que se quede en 6 de los 10 puntos (por haber desarrollado, sólo,
dos de las tres fases).
En definitiva, se han valorado el conocimiento de los licitadores del proceso de
Seguridad Social en general, así como su planteamiento de los juicios.
Como se ha dicho, en licitaciones recientes (PIC2019_23449), se han modificado estos
criterios, al hilo de la experiencia acumulada y con el propósito de mejorar la calidad de
la contratación, manteniendo la “memoria” y la “instructa” del juicio, pero detallando
qué será objeto de valoración:
Respecto a la “memoria”, que ahora se puntúa de 0 a 15 puntos, se valorará el
conocimiento del proceso de Seguridad Social, en sus distintas fases:
administrativa, previa a la judicial, demanda, admisión a trámite, citación a
juicio, prueba, sentencia, recursos y ejecución. El desarrollo de cada una de las
fases se puntuará con un máximo de 1,50 puntos.
Respecto a la “instructa”, que también se puntúa de 0 a 15 puntos, se valorará la
calidad de la instructa en todo lo relativo a la fase de alegaciones, prueba y
conclusiones. El desarrollo de cada una de las fases se puntuará con un máximo
de 5 puntos.
81
De tal forma, entendemos que, cuando menos, se ha mejorado en la determinación de
los criterios y en su forma de valoración, por el desarrollo por el licitador de las distintas
fases (10 en la memoria a 1,50 puntos cada una, y 3 en la instructa a 5 puntos cada una)
pero, a la vista del anteproyecto, en adelante, se eliminarán estos criterios (memoria e
instructa) que para el Tribunal no se ajustan al principio general de elección de la oferta
económicamente más ventajosa.
Manteniéndose el peso del 30% para los criterios sujetos a juicio de valor y el 70% para
los criterios cuya cuantificación resulta de la aplicación de fórmulas.
En mérito de lo expuesto,
S O L I C I T O que teniendo por recibido este escrito, con sus documentos adjuntos, se
admita y se tengan por formuladas alegaciones en tiempo y forma, aprobándose, en su
día, Informe de Fiscalización, en consideración a estas alegaciones.
OTROSI DIGO: que las alegaciones se remiten en soporte informático.
S O L I C I T O que tenga por hecha la precedente manifestación.
Madrid, junio de 2019.
