RESOLUCIÓN DE LA COMISIÓN MIXTA nº 1381 de 2022 de Tribunal de Cuentas, 19-05-2022

Fecha19 Mayo 2022
EmisorTribunal de Cuentas
TRIBUNAL DE CUENTAS
Nº 1.381
INFORME DE FISCALIZACIÓN SOBRE LA EVOLUCIÓN ECONÓMICO-
FINANCIERA, PATRIMONIAL Y PRESUPUESTARIA DEL SISTEMA DE
LA SEGURIDAD SOCIAL Y SU SITUACIÓN A 31 DE DICIEMBRE DE
2018
EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS, en el ejercicio de su función fiscalizadora establecida
en los artículos 2.a), 9 y 21.3.a) de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y a tenor de lo
dispuesto en los artículos 12 y 14 de la misma disposición y concordantes de la Ley 7/1988, de 5
de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, ha aprobado en sesión de 28 de julio de
2020, el Informe de Fiscalización sobre la evolución económico-financiera, patrimonial y
presupuestaria del sistema de la Seguridad Social y su situación a 31 de diciembre de 2018,
y ha acordado su elevación a las Cortes Generales y al Gobierno de la Nación, según lo prevenido
en el artículo 28.4 de la Ley de Funcionamiento.
ÍNDICE
I. INTRODUCCIÓN ....................................................................................................................... 11
I.1. INICIATIVA DEL PROCEDIMIENTO FISCALIZADOR ............................................... 11
I.2. ANTECEDENTES ...................................................................................................... 11
I.3. ÁMBITOS SUBJETIVO, OBJETIVO Y TEMPORAL ................................................... 13
I.4. MARCO NORMATIVO ............................................................................................... 14
I.5. OBJETIVOS Y ALCANCE DE LA FISCALIZACIÓN ................................................... 16
I.6. NATURALEZA, RÉGIMEN JURÍDICO Y RENDICIÓN DE CUENTAS DE LA
SEGURIDAD SOCIAL ............................................................................................... 17
I.7. TRÁMITE DE ALEGACIONES ................................................................................... 20
II. RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN ................................................................................. 21
II.1. SITUACIÓN PATRIMONIAL, ECONÓMICO-FINANCIERA Y
PRESUPUESTARIA DE LA SEGURIDAD SOCIAL ................................................... 21
II.2. ENDEUDAMIENTO DE LA SEGURIDAD SOCIAL .................................................... 30
II.3. LIQUIDACIÓN EFECTIVA DE LOS COSTES QUE LA SEGURIDAD SOCIAL
ASUMIÓ POR CUENTA DEL ESTADO ..................................................................... 37
II.4. FONDO DE RESERVA DE LA SEGURIDAD SOCIAL ............................................... 45
III. CONCLUSIONES .................................................................................................................... 55
III.1. CONCLUSIONES SOBRE LA SITUACIÓN PATRIMONIAL, ECONÓMICO-
FINANCIERA Y PRESUPUESTARIA DE LA SEGURIDAD SOCIAL ......................... 55
III.2. CONCLUSIONES SOBRE EL ENDEUDAMIENTO DE LA SEGURIDAD
SOCIAL ..................................................................................................................... 57
III.3. CONCLUSIONES SOBRE LA LIQUIDACIÓN EFECTIVA DE LOS COSTES
QUE LA SEGURIDAD SOCIAL ASUMIÓ POR CUENTA DEL ESTADO ................... 59
III.4. CONCLUSIONES SOBRE EL FONDO DE RESERVA DE LA SEGURIDAD
SOCIAL ..................................................................................................................... 59
IV. PROPUESTAS Y RECOMENDACIONES ............................................................................... 61
IV.1. PROPUESTAS DIRIGIDAS A LAS CORTES GENERALES ...................................... 61
IV.2. RECOMENDACIONES DIRIGIDAS AL GOBIERNO ................................................. 61
IV.3. RECOMENDACIÓN DIRIGIDA A LA INTERVENCIÓN GENERAL DE LA
ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO ............................................................................ 62
ANEXOS ...................................................................................................................................... 63
ALEGACIONES FORMULADAS ................................................................................................. 69
RELACIÓN DE ABREVIATURAS, SÍMBOLOS, SIGLAS Y ACRÓNIMOS
AGE
Administración General del Estado
APGCPSS’11
Adaptación del Plan General de Contabilidad Pública a las
entidades que integran el sistema de la Seguridad Social
CCAA
Comunidades Autónomas
CGE
Cuenta General del Estado
CGSS
Cuenta General de la Seguridad Social
DCGE
Declaración sobre la Cuenta General del Estado
EEGG
Entidades Gestoras
FCPSS
Fondo de Contingencias Profesionales de la Seguridad Social
FOGASA
Fondo de Garantía Salarial
FONDO DE RESERVA
Fondo de Reserva de la Seguridad Social
GISS
Gerencia de Informática de la Seguridad Social
IGSS
Intervención General de la Seguridad Social
IMSERSO
Instituto de Mayores y Servicios Sociales
INE
Instituto Nacional de Estadística
INGESA
Instituto Nacional de Gestión Sanitaria
INSALUD
Instituto Nacional de la Salud
INSS
Instituto Nacional de la Seguridad Social
ISM
Instituto Social de la Marina
LGP
Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria
LPGE
Ley de Presupuestos Generales del Estado
MCSS
Mutuas Colaboradoras con la Seguridad Social
PIB
Producto Interior Bruto
SSCC
Servicios Comunes
SEPE
Servicio Público de Empleo Estatal
Tesorería General de la Seguridad Social
RELACIÓN DE CUADROS
CUADRO 1 BALANCE DE SITUACIÓN CONSOLIDADO DE LAS EEGG Y LOS
SSCC A 31/12/2018 .......................................................................................... 22
CUADRO 2 COMPOSICIÓN Y EVOLUCIÓN DEL PATRIMONIO NETO DE LAS
EEGG Y LOS SSCC .......................................................................................... 23
CUADRO 3 DEFECTO DE COBERTURA DE LAS PRESTACIONES ECONÓMICAS
CONTRIBUTIVAS CON COTIZACIONES SOCIALES EN EL PERIODO
2011 A 2018 ...................................................................................................... 25
CUADRO 4 EVOLUCIÓN DEL NÚMERO DE PENSIONISTAS Y DE LAS
PENSIONES MEDIAS CONTRIBUTIVAS VERSUS NÚMERO DE
AFILIADOS Y COTIZACIONES MEDIAS A LA SEGURIDAD SOCIAL .............. 27
CUADRO 5 VÍAS DE FINANCIACIÓN ADICIONALES UTILIZADAS POR LA
SEGURIDAD SOCIAL PARA LA COBERTURA DE LAS
PRESTACIONES DE NATURALEZA CONTRIBUTIVA ..................................... 29
CUADRO 6 ENDEUDAMIENTO DE LAS EEGG Y LOS SSCC. EJERCICIO 2018 ............... 31
CUADRO 7 IMPORTE DE ASISTENCIA SANITARIA Y DE COMPLEMENTOS POR
MÍNIMOS FINANCIADO CON COTIZACIONES SOCIALES EN EL
PERIODO 1989 A 2013 ..................................................................................... 41
CUADRO 8 ESTIMACIÓN DE COSTES ASUMIDOS POR LA SEGURIDAD SOCIAL
EN EL PERIODO 1989 A 2018 POR DETERMINADOS CONCEPTOS
NO CONTRIBUTIVOS ....................................................................................... 43
CUADRO 9 EVOLUCIÓN ANUAL DE LOS ACTIVOS FINANCIEROS DEL FONDO
DE RESERVA Y DE SU RENTABILIDAD .......................................................... 48
CUADRO 10 COMPOSICIÓN Y EVOLUCIÓN DEL FONDO DE RESERVA .......................... 52
CUADRO 11 SITUACIÓN QUE PRESENTARÍA EL PATRIMONIO NETO DEL
SISTEMA TRAS EL REGISTRO DEL FONDO DE RESERVA COMO
RESERVA PATRIMONIAL EN EL PERIODO 2011 A 2018 ............................... 55
RELACIÓN DE GRÁFICOS
GRÁFICO 1 BALANCE AGREGADO DEL SISTEMA Y BALANCE AGREGADO DE
LAS MCSS, POR AGRUPACIONES, A 31/12/2018 .......................................... 13
GRÁFICO 2 RESULTADO DE LAS OPERACIONES DE GESTIÓN ORDINARIA DE
LAS EEGG Y LOS SSCC DE LA SEGURIDAD SOCIAL. PERIODO
2011 A 2018. ..................................................................................................... 24
GRÁFICO 3 EVOLUCIÓN DE LA BRECHA EXISTENTE ENTRE LOS DERECHOS
RECONOCIDOS NETOS POR COTIZACIONES SOCIALES Y LAS
OBLIGACIONES RECONOCIDAS NETAS POR PRESTACIONES
ECONÓMICAS CONTRIBUTIVAS .................................................................... 26
GRÁFICO 4 REPRESENTACIÓN GRÁFICA DE LAS VÍAS DE FINANCIACIÓN
ADICIONALES UTILIZADAS PARA LA COBERTURA DE LAS
PRESTACIONES DE NATURALEZA CONTRIBUTIVA ..................................... 30
GRÁFICO 5 DISTRIBUCIÓN DEL ENDEUDAMIENTO SEGÚN LA NATURALEZA
DE LA DEUDA ................................................................................................... 32
GRÁFICO 6 COSTES ASUMIDOS POR EL SISTEMA DE LA SEGURIDAD SOCIAL
POR CUENTA DEL ESTADO VERSUS ENDEUDAMIENTO DEL
SISTEMA CON EL ESTADO ............................................................................. 44
GRÁFICO 7 EVOLUCIÓN DE LA MATERIALIZACIÓN DEL FONDO DE RESERVA ............ 46
GRÁFICO 8 REPRESENTACIÓN GRÁFICA DE LA EVOLUCIÓN ANUAL DE LA
RATIO DE LA RENTABILIDAD OBTENIDA POR LOS ACTIVOS
FINANCIEROS DEL FONDO DE RESERVA ..................................................... 49
GRÁFICO 9 EVOLUCIÓN DEL RESULTADO PRESUPUESTARIO Y DE SUS
COMPONENTES POR OPERACIONES NO FINANCIERAS Y
FINANCIERAS EN EL PERIODO 2011 A 2018 ................................................. 50
GRÁFICO 10 DÉFICITS PRESUPUESTARIOS DE LAS EEGG Y LOS SSCC A
EFECTOS DEL FONDO DE RESERVA VERSUS DISPOSICIONES
DEL FONDO. PERIODO 2012 A 2018. ............................................................. 51
RELACIÓN DE ESQUEMAS
ESQUEMA 1 DESGLOSE DEL ENDEUDAMIENTO DE LA SEGURIDAD SOCIAL
CON EL ESTADO ............................................................................................. 34
Evolución económico-financiera, patrimonial y presupuestaria del sistema
de la Seguridad Social y su situación a 31 de diciembre de 2018 11
INTRODUCCIÓN I.
I.1. INICIATIVA DEL PROCEDIMIENTO FISCALIZADOR
El Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de las funciones asignadas por el artículo 2.a) de la Ley
Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas, ha realizado, a iniciativa propia, la
presente Fiscalización sobre la evolución económico-financiera, patrimonial y presupuestaria del
sistema de la Seguridad Social y su situación a 31 de diciembre de 2018, la cual figuraba incluida
en el Programa de Fiscalizaciones del Tribunal de Cuentas para el año 2019, aprobado por su
Pleno de 20 de diciembre de 2018 y modificado a estos efectos mediante Acuerdo de 30 de
septiembre de 2019.
Asimismo, el Pleno del Tribunal de Cuentas, en sesión de 30 de septiembre de 2019, y en el
ejercicio de las competencias que le atribuye el artículo 3.b) de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de
funcionamiento del Tribunal de Cuentas, acordó el inicio de esta actuación fiscalizadora,
incorporándose la misma al Programa de Fiscalizaciones del Tribunal de Cuentas para el año
2020, aprobado por su Pleno el 19 de diciembre de 2019.
La presente fiscalización se realiza para dar cumplimiento a los objetivos específicos 1.2.
Fomentar buenas prácticas de organización, gestión y control de las entidades públicas (a través
de la Medida 3: Fiscalizar actuaciones económico-financieras de relevancia y actualidad) y 1.4.
Incrementar las fiscalizaciones operativas (a través de la Medida 2: Incrementar las fiscalizaciones
operativas que contribuyan al buen gobierno y a orientar la toma de decisiones en la gestión de la
actividad económico-financiera pública y la ejecución de los programas de ingresos y gastos) del
Plan Estratégico 2018-2021, aprobado por el Pleno del Tribunal de Cuentas en su sesión de 25 de
abril de 2018. Ambos objetivos específicos se encuentran incardinados en el objetivo estratégico
1: Contribuir al buen gobierno y a la mejora de la actividad económico-financiera del sector
público.
I.2. ANTECEDENTES
La situación económica, financiera, patrimonial y presupuestaria de la Seguridad Social, reflejada
en las cuentas rendidas por las entidades del sistema, se somete anualmente a la censura del
Tribunal de Cuentas en el marco del procedimiento de examen y comprobación de la Cuenta
General del Estado (CGE); procedimiento que se configura como una fiscalización de regularidad
cuyo objetivo es comprobar si esta Cuenta General ha sido elaborada de conformidad con lo
previsto en las normas presupuestarias y contables aplicables a la misma, presentando fielmente,
en todos sus aspectos significativos, la situación económica, financiera y patrimonial, los cambios
del patrimonio neto, los flujos de efectivo, los resultados del ejercicio y la ejecución y liquidación
del presupuesto del grupo de entidades que han de integrarse en ella, de conformidad con el
marco normativo que resulta de aplicación a dicha Cuenta General. Los resultados obtenidos
configuran la Declaración sobre la CGE (DCGE) correspondiente a cada ejercicio económico.
Las Declaraciones correspondientes a los últimos ejercicios analizados recogen, además, ciertos
aspectos que, sin afectar ni constituir salvedades en la opinión, se consideran de especial
relevancia. Así, el Tribunal de Cuentas, en la DCGE del ejercicio 2016 y, muy especialmente, en la
del ejercicio 2017, ha recogido concisamente hechos y valoraciones que ponen de manifiesto la
delicada situación patrimonial y de endeudamiento, frente al Estado, de la Seguridad Social.
La importancia de estas circunstancias requiere que sean abordadas mediante un procedimiento
fiscalizador nuevo, distinto de la DCGE, donde se analicen y expongan los resultados de una
forma más completa y detallada para una mejor comprensión de la evolución
económico-financiera, patrimonial y presupuestaria del sistema de la Seguridad Social y de su
situación a 31 de diciembre de 2018.
12 Tribunal de Cuentas
El ejercicio 2016 fue el primero del periodo analizado en esta fiscalización, en el que el patrimonio
neto de las cuatro Entidades gestoras (EEGG) -Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS),
Instituto Nacional de Gestión Sanitaria (INGESA), Instituto de Mayores y Servicios Sociales
(IMSERSO) e Instituto Social de la Marina (ISM)- y la Tesorería General de la Seguridad Social
(TGSS) fue negativo por 176 millones de euros, aunque en el conjunto del sistema de Seguridad
Social esta magnitud fue positiva por 4.730 millones, ya que las Mutuas Colaboradoras con la
Seguridad Social (MCSS) contaron con un patrimonio neto positivo de 4.906 millones
1
.
En 2017, el neto patrimonial que figura en el balance agregado del sistema, a 31 de diciembre, fue
negativo por 13.721 millones de euros. Sin embargo, como sucediera en 2016, en las cuatro
EEGG y la TGSS esta magnitud fue también negativa por 18.539 millones, mientras que en las
MCSS, de nuevo, resultó positiva, por 4.818 millones, aunque insuficiente para remontar las cifras
negativas de las EEGG y la TGSS
2
.
Asimismo, esta situación ha seguido agravándose en 2018, ya que el neto patrimonial que figura
en el balance agregado del sistema, a 31 de diciembre, continúa siendo negativo, por 33.260
millones de euros, correspondiendo a las EEGG y a los dos Servicios comunes (SSCC) (que son,
la TGSS y la Gerencia de Informática de la Seguridad Social GISS
3
-) un importe negativo de
37.933 millones y a las MCSS un importe positivo de 4.673 millones
4
.
Por tanto, las DCGE de los ejercicios 2016, 2017 y 2018 pusieron de manifiesto que los estados
financieros del sistema de la Seguridad Social reflejaban, a través de su patrimonio neto negativo,
los problemas estructurales de sostenibilidad financiera
5
de que adolecía el mismo, situación que
es consecuencia de desequilibrios entre los ingresos generados y los gastos a los que ha debido
hacer frente, procedentes, fundamentalmente, de las operaciones de gestión ordinaria, que han
ido empeorando paulatinamente en los últimos ejercicios. Estos problemas se hicieron notar
especialmente a partir de la recesión económica que afectó a España, que, si bien se inició
alrededor de 2008, no alcanzó al sistema de Seguridad Social hasta 2010, y han ido empeorando
desde entonces, muy especialmente en los ejercicios indicados.
A lo anterior hay que añadir el elevado endeudamiento del sistema frente al Estado que, a 31 de
diciembre de 2018, asciende a 41.191 millones de euros (a 31 de diciembre de 2016 y 2017, el
endeudamiento ascend, respectivamente, a 17.169 millones y 27.361 millones). Dicho
endeudamiento, aun estando constituido por partidas que no son de exigibilidad inmediata, afecta
negativamente a la sostenibilidad financiera de la Seguridad Social.
Por otro lado y debido a su especial importancia y singularidad, esta fiscalización recoge también
una referencia concreta al Fondo de Reserva de la Seguridad Social (Fondo de Reserva),
regulado en los artículos 117 y siguientes del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad
Social, aprobado por Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre (TRLGSS). Este Fondo,
de acuerdo con lo previsto en la Ley 28/2003, de 29 de septiembre, reguladora del mismo y en la
actualidad derogada por el TRLGSS, nació con la finalidad de atender a las necesidades futuras
1
Párrafos 3.50 y 4.101 de la DCGE del ejercicio 2016, aprobada por el Pleno en sesión de 31 de mayo de 2018.
2
Párrafos 3.36 y 4.93 de la DCGE del ejercicio 2017, aprobada por el Pleno en sesión de 30 de mayo de 2019.
3
El ejercicio 2018 es el primero del que ha rendido cuentas la GISS, al haber adquirido personalidad jurídica propia y
plena capacidad de obrar para el cumplimiento de sus fines, mediante la Disposición final trigésima primera.Dos de la
Ley 3/2017, de 27 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017. Hasta dicho ejercicio, este
Servicio común estaba integrado presupuestaria y contablemente, con la debida separación funcional, en la TGSS.
Asimismo, ha de tenerse en cuenta que los estados contables de la TGSS i ncluyen los relativos al Servicio Jurídico de
la Administración de la Seguridad Social y a la Intervención General de la Seguridad Social.
4
. La DCGE de 2018 se aprobó por el Pleno del Tribunal de Cuentas en su sesión de 30 de abril de 2020, recogiéndose
los datos relativos a esta situación en los párrafos 2.27 y 4.33.
5
El artículo 4.2 de la Ley Org ánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera,
dispone que Se entenderá por sostenibilidad financiera la capacidad para financiar compromisos de gasto presentes y
futuros dentro de los límites de déficit, deuda pública y morosidad de deuda comercial conforme a lo establecido en esta
Ley, la normativa sobre morosidad y en la normativa europea”.
Evolución económico-financiera, patrimonial y presupuestaria del sistema
de la Seguridad Social y su situación a 31 de diciembre de 2018 13
del sistema de la Seguridad Social en materia de prestaciones contributivas, en la forma y
condiciones previstas en esta ley y, tal y como se ha contemplado en las DCGE de los últimos
años, no tiene reflejo contable en el Patrimonio neto de la TGSS.
I.3. ÁMBITOS SUBJETIVO, OBJETIVO Y TEMPORAL
I.3.1. Ámbito subjetivo
El ámbito subjetivo de esta fiscalización se refiere a las cuatro EEGG y los dos SSCC ya citados,
configurados como una única unidad contable, tal y como figuran en la información rendida e
incluida en la Cuenta General de la Seguridad Social (CGSS). Las MCSS no forman parte del
ámbito subjetivo de esta actuación fiscalizadora ya que, como se observa en el Gráfico 1, tienen
una escasa representatividad en el conjunto del sistema:
GRÁFICO 1
BALANCE AGREGADO DEL SISTEMA Y BALANCE AGREGADO DE LAS MCSS,
POR AGRUPACIONES, A 31/12/2018 (Millones de euros)
Fuente: Balance agregado de las entidades que integran el sistema de la Seguridad Social y balance
agregado de las MCSS, incluidos en la CGSS.
Por tanto, en adelante los términos Seguridad Social, sistema de la Seguridad Social, o
sistema habrán de entenderse referidos, exclusivamente, a las cuatro EEGG y a los dos SSCC
mencionados.
I.3.2. Ámbito objetivo
El ámbito objetivo de esta actuación fiscalizadora se circunscribe a la situación
económico-financiera, patrimonial y presupuestaria de la Seguridad Social, reflejada en los
estados contables y a las causas que han generado dicha situación. A estos efectos, el análisis ha
tenido por objeto los estados financieros consolidados de las EEGG y los SSCC, considerados, tal
y como se ha expuesto anteriormente, en el marco de la CGSS, extendiéndose a un conjunto de
indicadores directamente relacionados con dichos estados financieros. Se han utilizado también
las cuentas anuales rendidas a este Tribunal por cada una de las EEGG y los SSCC, si bien no se
ha tomado en consideración la reexpresión de saldos que, realizada en un ejercicio concreto,
(40.000)
(30.000)
(20.000)
(10.000)
0
10.000
20.000
30.000
40.000
50.000
Patrimonio neto Pasivo no corriente Pasivo corriente
4.673
13 2.426
(33.260)
41.302 40.359
MCSS
Sistema de la Seguridad Social
14 Tribunal de Cuentas
afectase al ejercicio anterior. Los estados contables que configuran el ámbito objetivo de esta
fiscalización, relativos a las cuentas anuales individuales rendidas por las entidades gestoras y
servicios comunes, así como a los remitidos en la CGSS, son los rendidos al Tribunal de Cuentas
y han sido objeto de fiscalización año tras año en el marco del examen y comprobación de la
CGE, estando recogidas las salvedades y otras observaciones detectadas en esta revisión de
cuentas, en la DCGE de cada ejercicio.
Merecen especial referencia, dentro del ámbito de esta fiscalización, el endeudamiento del
sistema con el Estado y, por su especial relevancia, como elemento corrector de desequilibrios
presupuestarios y de liquidez de la Seguridad Social, el Fondo de Reserva.
I.3.3. Ámbito temporal
El ámbito temporal de este análisis se ha referido a la situación económico-financiera, patrimonial
y presupuestaria de la Seguridad Social a 31 de diciembre de 2018.
En particular, respecto al endeudamiento del sistema con el Estado, al Fondo de Reserva y a
diversas operaciones que han incidido muy directamente en la actual situación
económico-financiera, patrimonial y presupuestaria del sistema, ha sido necesario remontarse a
los ejercicios de origen de las respectivas operaciones para explicar la evolución producida desde
entonces hasta 31 de diciembre de 2018.
En relación con determinadas magnitudes, se han efectuado los análisis necesarios retrotrayendo
las actuaciones a los ejercicios oportunos, siempre teniendo en cuenta información que resultase
homogénea y comparable.
En consecuencia, se han tomado en consideración cualesquiera ejercicios anteriores o
posteriores, en la medida en que se ha considerado oportuno para una mejor consecución de los
objetivos fijados en esta fiscalización.
I.4. MARCO NORMATIVO
El marco legislativo aplicable a la situación económico-financiera, patrimonial y presupuestaria de
la Seguridad Social durante el ámbito temporal que abarca esta fiscalización está constituido,
principalmente, por las siguientes normas:
- Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad
Financiera.
- Ley 44/1983, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1984.
- Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad.
- Ley 37/1988, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1989.
- Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1991.
- Ley 24/1997, de 15 de julio, de Consolidación y Racionalización del Sistema de Seguridad
Social.
- Ley 49/1998, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1999.
Evolución económico-financiera, patrimonial y presupuestaria del sistema
de la Seguridad Social y su situación a 31 de diciembre de 2018 15
- Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria (Disposición
derogada mediante el Real Decreto Legislativo 2/2007, de 28 de diciembre, por el que se
aprueba el texto refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, a su vez derogado
mediante la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y
Sostenibilidad Financiera).
- Ley 24/2001, de 27 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social.
- Ley 28/2003, de 29 de septiembre, reguladora del Fondo de Reserva de la Seguridad Social.
(Disposición derogada por el Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se
- Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria.
- Ley 36/2014, de 26 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2015.
- Ley 3/2017, de 27 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017.
- Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018.
- Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la
Ley General de la Seguridad Social. (Disposición derogada mediante el Real Decreto
Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley
General de la Seguridad Social).
- Real Decreto-ley 28/2012, de 30 de noviembre, de medidas de consolidación y garantía del
sistema de la Seguridad Social.
- Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de
- Real Decreto 337/2004, de 27 de febrero, por el que se desarrolla la Ley 28/2003, de 29 de
septiembre, reguladora del Fondo de Reserva de la Seguridad Social
- Real Decreto 1415/2004, de 11 de junio, por el que se aprueba el Reglamento General de
Recaudación de la Seguridad Social.
- Orden de 26 de abril de 1974 por la que se dispone la mejora de pensiones del Sistema de la
Seguridad Social, dictada por el entonces denominado Ministerio de Trabajo (en la actualidad,
Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones).
- Orden EHA/1037/2010, de 13 de abril, por el que se aprueba el Plan General de Contabilidad
Pública.
- Resolución de 1 de julio de 2011, de la Intervención General de la Administración del Estado,
por la que se aprueba la adaptación del Plan General de Contabilidad Pública, a las entidades
que integran el sistema de la Seguridad Social.
- Resolución de 25 de julio de 2012, de la Intervención General de la Administración del Estado,
por la que se determina la estructura y composición de la Cuenta General de la Seguridad
Social y de las cuentas anuales de las entidades que integran el sistema de la Seguridad
Social.
- Informe de la Ponencia para el análisis de los problemas estructurales del sistema de la
Seguridad Social y de las principales reformas que deberán acometerse (Pacto de Toledo),
aprobado por el Pleno del Congreso de los Diputados en su sesión de 6 de abril de 1995.
16 Tribunal de Cuentas
- Informe de evaluación y reforma del Pacto de Toledo, aprobado por el Pleno del Congreso de
los Diputados en su sesión de 25 de enero de 2011.
Asimismo, la normativa reguladora de la concesión de los préstamos del Estado a la Seguridad
Social y sus respectivas prórrogas se encuentra relacionada en el Anexo 1 a este Informe.
I.5. OBJETIVOS Y ALCANCE DE LA FISCALIZACIÓN
El objetivo general de esta fiscalización, concretado en las Directrices Técnicas aprobadas por el
Pleno del Tribunal de Cuentas el 30 de septiembre de 2019, ha sido el de analizar la situación
económico-financiera, patrimonial y presupuestaria del sistema de la Seguridad Social y sus
causas, con especial referencia al endeudamiento con el Estado y al Fondo de Reserva. A estos
efectos, se ha realizado una fiscalización de cumplimiento, y además una fiscalización operativa o
de gestión, con la finalidad de proporcionar una valoración de las operaciones en cuanto a su
racionalidad económico-financiera. Los objetivos específicos han sido los siguientes:
1. Exponer y analizar la composición y evolución del patrimonio neto durante el ámbito
temporal, así como la evolución de los resultados económico-patrimoniales durante dicho
periodo, tratando de determinar las causas de dicha evolución y su incidencia en la
sostenibilidad financiera del sistema de la Seguridad Social.
2. Analizar las causas que han motivado el actual nivel de endeudamiento de la Seguridad
Social frente al Estado, verificando el adecuado cumplimiento de la normativa aplicable y
su racionalidad económico-financiera, en relación con el sistema de financiación, y la
consideración de alternativas eficaces que hubieran permitido evitar dicho endeudamiento.
Asimismo, se han valorado los mecanismos dirigidos a su cancelación y al saneamiento
definitivo del balance del sistema.
Idéntica valoración se ha realizado en relación con las obligaciones contraídas por la
Seguridad Social a favor del Estado, derivadas del traspaso de las funciones y servicios en
materia de asistencia sanitaria y de servicios sociales a la Comunidad Autónoma del País
Vasco y a la Comunidad Foral de Navarra, que se encuentran pendientes de liquidación y
pago.
3. Analizar el cumplimiento de la normativa aplicable y su racionalidad económico-financiera
en relación con la situación en la que se encuentran aquellos gastos de naturaleza no
contributiva, cuya financiación, por tanto, corresponde al Estado, especialmente tras la
clarificación y la separación de las fuentes de financiación de la Seguridad Social,
recogidas en la recomendación primera del Pacto de Toledo.
4. Verificar si el Fondo de Reserva ha servido, convenientemente, a los objetivos de su
creación, como factor de estabilidad presupuestaria y de obtención de liquidez adicional
para afrontar pagos de prestaciones contributivas, valorando su racionalidad
económico-financiera y la adecuación de su contabilización en el balance de la TGSS.
Por último, teniendo en cuenta la falta de relación directa con el ámbito objetivo de la presente
fiscalización, no se han abordado cuestiones relacionadas con las previsiones contenidas en la
Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres, y en la Ley
19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.
Para el desarrollo de las actuaciones fiscalizadoras se ha utilizado la información recogida en la
CGSS y la rendida por las EEGG y SSCC en el periodo que abarca el ámbito temporal de la
fiscalización, así como cualesquiera otros antecedentes que se han considerado relevantes para
la consecución de los objetivos anteriores, no habiéndose producido limitaciones que hayan
impedido cumplir dichos objetivos.
Evolución económico-financiera, patrimonial y presupuestaria del sistema
de la Seguridad Social y su situación a 31 de diciembre de 2018 17
Las entidades gestoras y los servicios comunes que forman parte del ámbito subjetivo de esta
fiscalización han rendido sus cuentas anuales al Tribunal de Cuentas en todos los ejercicios del
ámbito temporal de la fiscalización y en el plazo legalmente establecido para ello; estos plazos
también han sido debidamente cumplidos en la remisión de la CGSS. Asimismo, todos ellos han
cumplido con el deber de colaboración con el Tribunal de Cuentas, establecido en el artículo 7.1
de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas y en el artículo 30 de la Ley
7/1988, de 5 de abril, que regula su funcionamiento.
Con carácter previo a la exposición de los resultados, resulta imprescindible hacer una referencia
a la metodología empleada en la presente actuación fiscalizadora.
En primer lugar, es necesario destacar que no se han realizado análisis prospectivos con el fin de
predecir la evolución futura de las diversas variables que se mencionan en el presente Informe
(esperanza de vida, número de pensionistas y afiliados, gastos e ingresos de naturaleza
contributiva, variables relacionadas con el mercado de trabajo, entre otros), de acuerdo con el
alcance de los trabajos, que viene determinado por los objetivos de la actuación, mencionados
anteriormente y concretados en las Directrices Técnicas aprobadas por el Pleno de este Tribunal,
objetivos que se refieren, exclusivamente, al análisis del cumplimiento de la normativa y de la
racionalidad económico-financiera de los procedimientos de gestión examinados.
Por esta misma razón, en el estudio de la evolución de las obligaciones y derechos reconocidos
no han sido objeto de análisis las múltiples decisiones adoptadas por los sucesivos Gobiernos,
que, lógicamente, han tenido una influencia relevante en esta evolución en un sentido o en otro
(exenciones y bonificaciones, modificaciones de recargos por falta de abono en plazo de cuotas,
incrementos de porcentajes aplicables a las bases reguladoras de las pensiones o complementos
de estos últimos, establecimiento de coeficientes reductores en la jubilación para nuevos
colectivos, entre otros).
Por todo lo anterior, hay que advertir que no es función de este Tribunal efectuar
recomendaciones que, más allá de las propuestas técnicas que pueda realizar para la mejora de
la gestión económico-financiera del sector público de acuerdo con el artículo 14.1 de su Ley
Orgánica, supongan modificaciones concretas que correspondan al ámbito de la decisión política y
no al del control externo.
La presente fiscalización se ha realizado de acuerdo con lo previsto en las Normas de
Fiscalización del Tribunal de Cuentas, aprobadas por su Pleno en sesión de 23 de diciembre de
2013.
I.6. NATURALEZA, RÉGIMEN JURÍDICO Y RENDICIÓN DE CUENTAS DE LA SEGURIDAD
SOCIAL
I.6.1. Naturaleza y régimen jurídico del sistema de la Seguridad Social y de las entidades
que lo integran
Tal y como dispone el artículo 41 de la Constitución españolaLos poderes públicos mantendrán
un régimen público de Seguridad Social para todos los ciudadanos…”, y a estos efectos el artículo
1 del Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el TRLGSS,
establece que “El derecho de los españoles a la Seguridad Social, establecido en el artículo 41 de
la Constitución se ajustará a lo dispuesto en la presente ley.
En la actualidad, el sistema de la Seguridad Social abarca la acción protectora en sus
modalidades contributiva y no contributiva, y se fundamenta en los principios de universalidad,
unidad, solidaridad e igualdad. De esta manera, tal y como indica el apartado 2 del artículo 2 del
mencionado TRLGSS, el Estado, por medio de la Seguridad Social, garantiza a las personas
comprendidas en su campo de aplicación (por cumplir los requisitos exigidos en cada caso), así
18 Tribunal de Cuentas
como a los familiares o asimilados que tuvieran a su cargo, la protección adecuada frente a las
contingencias y en las situaciones que se contemplan en el mencionado TRLGSS, siendo así el
garante de los derechos de los ciudadanos a las prestaciones de la Seguridad Social.
Conforme al artículo 110.1 del TRLGSS el sistema financiero de todos los regímenes que integran
el sistema de la Seguridad Social será el de reparto, para todas las contingencias y situaciones
amparadas por cada uno de ellos, sin perjuicio de lo previsto en el apartado 3, que establece que
En materia de pensiones causadas por incapacidad permanente o muerte derivadas de accidente
de trabajo o enfermedad profesional cuya responsabilidad corresponda asumir a las mutuas
colaboradoras con la Seguridad Social o, en su caso, a las empresas declaradas responsables, se
procederá a la capitalización del importe de dichas pensiones...”.
A efectos de la financiación de la acción protectora de la Seguridad Social, los apartados 2 y 3 del
artículo 109 del TRLGSS diferencian entre la naturaleza contributiva y no contributiva de las
prestaciones, de acuerdo con lo siguiente:
- Las prestaciones económicas de la Seguridad Social, con excepción de las señaladas como no
contributivas (se indican en el guion siguiente), y la totalidad de las prestaciones derivadas de las
contingencias de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, tienen naturaleza
contributiva.
- Las prestaciones y servicios de asistencia sanitaria incluidos en la acción protectora de la
Seguridad Social y los correspondientes a los servicios sociales, salvo que se deriven de
accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, las pensiones no contributivas por invalidez y
jubilación, el subsidio por maternidad de las trabajadoras que reúnan todos los requisitos
establecidos para acceder a la prestación salvo el periodo mínimo de cotización, los
complementos por mínimos de las pensiones de la Seguridad Social y las prestaciones familiares
por hijo a cargo, tienen naturaleza no contributiva.
Los recursos para la financiación de la Seguridad Social, regulados en el artículo 109.1 del
TRLGSS, están constituidos por:
a) Las aportaciones progresivas del Estado, que se consignarán con carácter permanente en sus
Presupuestos Generales, y las que se acuerden para atenciones especiales o resulten precisas
por exigencia de la coyuntura.
b) Las cuotas de los trabajadores y empresas obligados.
c) Las cantidades recaudadas en concepto de recargos, sanciones u otras de naturaleza análoga.
d) Los frutos, rentas o intereses y cualquier otro producto de sus recursos patrimoniales.
e) Cualesquiera otros ingresos, sin perjuicio de lo previsto en la Disposición adicional décima del
precitado TRLGSS.
De acuerdo con la anterior clasificación de los recursos del sistema, se dispone que las
prestaciones contributivas, los gastos derivados de su gestión y los de funcionamiento de los
servicios correspondientes a las funciones de afiliación, recaudación y gestión económico-
financiera y patrimonial se financiarán, básicamente, con cotizaciones sociales, con recargos,
sanciones u otros de naturaleza análoga, con los frutos, rentas o intereses y cualquier otro
producto de sus recursos patrimoniales y con cualesquiera otros ingresos, así como, en su caso,
por las aportaciones del Estado que se acuerden para atenciones específicas.
Por el contrario, la acción protectora no contributiva y universal se financiará mediante
aportaciones del Estado al Presupuesto de la Seguridad Social, con excepción de las prestaciones
y servicios de asistencia sanitaria de la Seguridad Social y servicios sociales cuya gestión se halle
Evolución económico-financiera, patrimonial y presupuestaria del sistema
de la Seguridad Social y su situación a 31 de diciembre de 2018 19
transferida a las Comunidades Autónomas (CCAA), que se financiarán de conformidad con el
sistema de financiación autonómica vigente en cada momento.
La gestión y administración de la Seguridad Social se efectuará con sujeción a los principios de
simplificación, racionalización, economía de costes, solidaridad financiera y unidad de caja,
eficacia social y descentralización, a través de una estructura descentralizada, configurada
actualmente por cuatro EEGG y dos SSCC, dotados todos ellos de personalidad jurídica propia.
Asimismo, la colaboración en la gestión del sistema de la Seguridad Social se llevará a cabo por
las MCSS y por empresas, y podrá realizarse también por asociaciones, fundaciones y entidades
públicas y privadas, previa inscripción en un registro público. Las funciones que desarrollan estas
entidades son, de manera resumida, las siguientes:
- El INSS se encarga de la gestión y administración de las prestaciones económicas del sistema,
con excepción de aquéllas cuya gestión está atribuida al ISM, al IMSERSO o a los servicios
competentes de las CCAA.
- El INGESA tiene atribuida la gestión y administración de las prestaciones sanitarias en el ámbito
territorial de las Ciudades de Ceuta y Melilla, así como la realización de cuantas otras actividades
sean necesarias para el normal funcionamiento de sus servicios.
- El IMSERSO tiene encomendada la gestión de las pensiones no contributivas de invalidez y de
jubilación, así como de los servicios complementarios de las prestaciones del sistema de la
Seguridad Social, sin perjuicio de la gestión transferida a las CCAA.
- El ISM tiene atribuidas las funciones y servicios en relación con la gestión del Régimen Especial
de la Seguridad Social de los Trabajadores del Mar.
- La TGSS, en la que se unifican todos los recursos financieros del sistema por aplicación de los
principios de solidaridad financiera y caja única, teniendo a su cargo la custodia de los fondos,
valores y créditos y las atenciones generales y de los servicios de recaudación de derechos y de
pagos de las obligaciones del sistema de la Seguridad Social, así como la titularidad del
patrimonio de todo el sistema.
- La GISS es un servicio común para la gestión y administración de las tecnologías de la
información y las comunicaciones en el sistema de Seguridad Social.
- Las MCSS son asociaciones privadas de empresarios constituidas mediante autorización del
Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones e inscripción en el registro especial
dependiente de este, cuya finalidad es colaborar en la gestión de la Seguridad Social, bajo la
dirección y tutela del citado Ministerio. Se trata de entidades sin ánimo de lucro cuyos asociados
asumen la responsabilidad mancomunada en los supuestos y con el alcance establecido en el
- Las empresas, individualmente consideradas y en relación con su propio personal, podrán
colaborar en la gestión de la Seguridad Social exclusivamente en alguna o algunas de las dos
modalidades previstas en el TRLGSS.
I.6.2. Modelo contable utilizado por las entidades que integran el sistema de la Seguridad
Social y rendición de cuentas al Tribunal de Cuentas
Las EEGG, los SSCC y las MCSS, como parte del sector público administrativo estatal, deben
aplicar los principios contables públicos previstos en la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General
Presupuestaria (LGP), así como los principios y las normas establecidas en el Plan General de
Contabilidad Pública y su normativa de desarrollo. El Plan General de Contabilidad Pública,
aprobado por Orden EHA/1037/2010, de 13 de abril, fue objeto de adaptación a las entidades que
20 Tribunal de Cuentas
integran el sistema de la Seguridad Social, a través de la Resolución de 1 de julio de 2011, de la
Intervención General de la Administración del Estado.
El conjunto agregado de EEGG y SSCC se configura como una única unidad contable, en la que
la TGSS, en su calidad de titular del patrimonio único de la Seguridad Social, se constituye como
la central patrimonial del sistema, relacionándose con el resto de entidades, por medio de cuentas
de relaciones internas que se saldan a fin de ejercicio contra cuentas de neto patrimonial,
absorbiendo los resultados, necesariamente negativos, de cada una de las EEGG y de la GISS.
Todas las entidades del sistema, al igual que el resto de las integrantes del sector público estatal,
han de rendir sus cuentas al Tribunal de Cuentas, por conducto de la Intervención General de la
Administración del Estado, tal y como se establece en el artículo 137 de la LGP.
Asimismo, la CGSS, formada por la Intervención General de la Seguridad Social (IGSS) mediante
el proceso de agregación o consolidación contable, debe remitirse al Tribunal de Cuentas en igual
plazo que el establecido para la CGE, esto es, antes del 31 de octubre del año siguiente al que se
refiera.
El contenido de la CGSS está regulado por la Resolución de 25 de julio de 2012, de la
Intervención General de la Administración del Estado, por la que se determina la estructura y
composición de la Cuenta General de la Seguridad Social y de las cuentas anuales de las
entidades que integran el sistema de la Seguridad Social. Esta CGSS se estructura en los
siguientes documentos:
- Cuenta agregada de las entidades que integran el sistema de la Seguridad Social.
- Cuenta consolidada de las Entidades gestoras y Servicios comunes de la Seguridad Social.
- Cuenta agregada de las Mutuas colaboradoras con la Seguridad Social.
Los anteriores documentos se acompañarán de una memoria que completará, ampliará y
comentará la información contenida en los mismos.
I.7. TRÁMITE DE ALEGACIONES
En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 44.1 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de
Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, el Anteproyecto de Informe de esta fiscalización fue
remitido a los titulares de las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social, al
Interventor General de la Administración del Estado y al Interventor General de la Seguridad
Social, así como a las personas que ocuparon estos cargos durante el período fiscalizado, con
objeto de que formulasen las alegaciones y aportasen los documentos y las justificaciones que
estimasen oportuno. Asimismo, debido a la visión global que el Anteproyecto proporciona en
relación con determinadas cuestiones del sistema de la Seguridad Social, el mismo fue remitido,
para su conocimiento, al Presidente del Gobierno, y también al Ministro de Inclusión, Seguridad
Social y Migraciones, al Secretario de Estado de Seguridad Social y Pensiones y a quienes
ocuparon los cargos equivalentes durante el período fiscalizado.
En el plazo otorgado formularon alegaciones el Interventor General de la Administración del
Estado, el Interventor General de la Seguridad Social, el Director General de la Tesorería General
Seguridad Social, el titular de la Secretaría de Estado de la Seguridad Social en el período
comprendido entre abril de 2004 y diciembre de 2011, que asimismo ocupó este mismo cargo
entre junio de 2018 y enero de 2020, la titular de la Intervención General de la Administración del
Estado en el período comprendido entre noviembre de 2016 y junio de 2018, la titular de la
Intervención General de la Seguridad Social en el período comprendido entre septiembre de 2006
Evolución económico-financiera, patrimonial y presupuestaria del sistema
de la Seguridad Social y su situación a 31 de diciembre de 2018 21
y marzo de 2015 y la titular de la Dirección General del Instituto de Mayores y Servicios Sociales
en el período comprendido entre noviembre de 2016 y junio de 2018.
Por otro lado, la titular de la Dirección General del Instituto Nacional de la Seguridad Social en el
período comprendido entre abril de 2017 y junio de 2018, y los dos titulares de la Dirección
General de la Tesorería General de la Seguridad Social en el período comprendido entre abril de
2004 y enero de 2020, han remitido sendos escritos manifestando su adhesión a las alegaciones
formuladas por la Entidad Gestora y Servicio Común correspondiente.
A estos efectos, es preciso tener en cuenta que el plazo otorgado para la formulación de
alegaciones quedó suspendido por Acuerdo del Pleno del Tribunal de Cuentas, de 16 de marzo de
2020, sobre suspensión de los plazos en los procedimientos fiscalizadores, dictado al amparo del
Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión
de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, reanudándose el mismo con
efectos de 1 de junio de 2020, como consecuencia del Acuerdo del Pleno del Tribunal de Cuentas
de 28 de mayo de 2020, sobre levantamiento de la suspensión de los plazos en los
procedimientos fiscalizadores.
A la vista de las alegaciones, se han efectuado las oportunas modificaciones en el texto del
Informe incorporando los cambios que se han considerado necesarios, ya sea por aceptar su
contenido o para, mediante notas al pie de página, explicar los motivos por los que no se han
aceptado. Debe indicarse que no han sido objeto de tratamiento específico aquellas alegaciones
que constituyen meras explicaciones y que, por tanto, no implican una disconformidad del
alegante con el contenido del Informe. La falta de contestación a este tipo de alegaciones no debe
entenderse, en consecuencia, como una aceptación tácita de su contenido.
Teniendo en cuenta lo anterior, el resultado definitivo de la fiscalización es el que figura en los
siguientes apartados, con independencia de las matizaciones o aclaraciones que se exponen en
algunos casos.
En cumplimiento del precitado artículo 44 de la Ley 7/1988, todas las alegaciones formuladas se
adjuntan al presente Informe de fiscalización.
RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN II.
II.1. SITUACIÓN PATRIMONIAL, ECONÓMICO-FINANCIERA Y PRESUPUESTARIA DE LA
SEGURIDAD SOCIAL
El ejercicio 2016, tal y como se ha expuesto en el subapartado I.2, fue el primero en el que el
patrimonio neto de las EEGG y los SSCC fue negativo, por 176 millones de euros, agravándose
esta situación en 2017 y 2018, puesto que dicho patrimonio continuó descendiendo hasta alcanzar
valores negativos de 18.539 millones y de 37.933 millones, respectivamente. En los epígrafes
siguientes se va a analizar la situación del patrimonio neto de estas entidades a 31 de diciembre
de 2018, su composición y evolución en el periodo 2011 a 2018, así como las vías de financiación
adicionales utilizadas por el sistema para solventar la falta de cobertura presupuestaria, financiera
y de liquidez.
II.1.1. Situación del patrimonio neto de las Entidades Gestoras y Servicios Comunes a 31
de diciembre de 2018
El siguiente cuadro refleja, por agrupaciones del balance, la situación patrimonial de estas
entidades a 31 de diciembre de 2018:
22 Tribunal de Cuentas
CUADRO 1
BALANCE DE SITUACIÓN CONSOLIDADO DE LAS EEGG Y LOS SSCC A 31/12/2018
(Millones de euros)
Agrupación
Saldo a
31/12/2018
Agrupación
Saldo a
31/12/2018
Representatividad
(%)
Activo no corriente
6.995
16,94
Patrimonio neto
(37.933)
(91,87)
Activo corriente
34.294
83,06
Pasivo no corriente
41.289
100,00
Pasivo corriente
37.933
91,87
Total Activo
41.289
100,00
Total Patrimonio
neto y Pasivo
41.289
100,00
Fuente: Balance consolidado de las EEGG y los SSCC recogido en la CGSS.
Lo más relevante del balance es el patrimonio neto, que, como se ha indicado anteriormente y
puede observarse en el cuadro adjunto, es negativo por 37.933 millones de euros, lo que supone
que la Seguridad Social carece de los recursos propios necesarios para la cobertura de la
totalidad de sus obligaciones, a corto y a largo plazo. Asimismo destaca el pasivo no corriente,
que recoge, mayoritariamente, la totalidad de los préstamos que el Estado ha concedido a la
Seguridad Social para posibilitar su equilibrio presupuestario, la cobertura y cancelación de
obligaciones y desfases de tesorería.
A pesar de que durante el periodo 2007 a 2009 se acumularon resultados positivos por una
cuantía importante (32.983 millones de euros), a lo que hay que añadir la dotación acumulada del
Fondo de Estabilización
6
por 31.624 millones, los elevados resultados económico-patrimoniales
negativos acumulados durante el periodo 2010 a 2018 (115.022 millones de euros), han producido
el déficit patrimonial que a 31 de diciembre de 2018 figura en el balance de las EEGG y los SSCC.
Debe tenerse en cuenta, además, que el balance, a 31 de diciembre de 2018, recoge tres
reservas constituidas por las MCSS en la TGSS, afectas a fines específicos, por 12.349 millones
de euros, que repercuten positivamente en el neto patrimonial de las EEGG y los SSCC. Estas
reservas son:
a) El Fondo de excedentes de contingencias comunes, por 1.488 millones de euros, que se
encuentra afecto a la materialización del Fondo de Reserva.
b) El Fondo de contingencias profesionales de la Seguridad Social (FCPSS) por 10.011 millones
de euros, adscrito a fines de prevención y rehabilitación.
c) La Reserva complementaria de estabilización por cese de actividad, por 850 millones de
euros, cuya finalidad es garantizar la suficiencia financiera de la protección por desempleo de
los trabajadores autónomos protegidos por las MCSS.
Asimismo, en las cifras del patrimonio neto no se encuentra diferenciada la afectación de una
parte de los resultados económico-patrimoniales para los fines específicos del Fondo de Reserva
(esto es, atender las necesidades futuras en materia de prestaciones contributivas y los gastos
necesarios para su gestión), tal y como se recoge en el epígrafe II.4.5 siguiente.
De acuerdo con lo expuesto, a 31 de diciembre de 2018, una parte del patrimonio de las EEGG y
los SSCC se encuentra comprometida para fines específicos (12.349 millones de euros, de las
6
El artículo 110 del TRLGSS prevé la constitución en la TGSS del Fondo de Estabilización para atender las
necesidades originadas por desviaciones entre ingresos y gastos, siendo este Fondo la única reserva cuya finalidad es
atender las necesidades originadas por desviaciones entre ingresos y gastos del sistema en su conjunto.
Evolución económico-financiera, patrimonial y presupuestaria del sistema
de la Seguridad Social y su situación a 31 de diciembre de 2018 23
reservas constituidas por las MCSS y 5.028 millones, del Fondo de Reserva), lo que supone que
el patrimonio neto restante presentaría un importe negativo por 55.310 millones.
II.1.2. Composición y evolución del patrimonio neto de las Entidades Gestoras y Servicios
Comunes en el periodo 2011 a 2018
El patrimonio neto negativo del sistema, a 31 de diciembre de 2018, es consecuencia de años de
desequilibrios económico-financieros que para la Seguridad Social se inician en 2010, primer
ejercicio en el que los resultados fueron negativos, comenzando una senda de caída que ha
continuado hasta 2018. Por tanto, el periodo 2010 a 2018 constituye un adecuado referente
temporal para el análisis de las causas generadoras del actual déficit estructural, de carácter
económico-financiero y patrimonial, que, en la actualidad, aqueja al sistema de Seguridad Social.
No obstante, para que la información interanual que va a ser analizada cumpla los requisitos de
homogeneidad y comparabilidad, se ha tomado 2011 como año inicial de esta evolución, por ser el
primero de aplicación de la Adaptación del Plan General de Contabilidad Pública a las entidades
que integran el sistema de la Seguridad Social (APGCPSS’11).
En el cuadro que figura a continuación, se muestra la composición y la evolución, en el periodo
considerado, del patrimonio neto de estas entidades:
CUADRO 2
COMPOSICIÓN Y EVOLUCIÓN DEL PATRIMONIO NETO DE LAS EEGG Y LOS SSCC
(Millones de euros)
Composición Patrimonio
Neto
Saldo a
31/12/2011
Saldo a
31/12/2012
Saldo
31/12/2013
Saldo
31/12/2014
Saldo
31/12/2015
Saldo a
31/12/2016
Saldo a
31/12/2017
Saldo a
31/12/2018
Fondo de Estabilización
31.624
31.624
31.624
31.624
31.624
31.624
31.624
31.624
Reservas constituidas por
las MCSS
5.319
5.674
6.188
6.733
10.508
11.321
11.879
12.349
Resultados de ejercicios
anteriores
39.814
33.572
24.065
11.514
(3.296)
(20.153)
(37.889)
(57.691)
Resultados del ejercicio
(8.290)
(13.058)
(16.725)
(19.274)
(21.180)
(23.485)
(24.374)
(24.348)
Ajustes por cambios de
valor asociados a la
materialización del Fondo
de Reserva. Cartera
clasificada como disponible
para la venta
0
0
0
5.887
2.496
428
125
36
Otros incrementos
patrimoniales pendientes de
imputación a resultados
14
19
25
54
68
89
96
97
TOTAL PATRIMONIO
NETO EEGG Y SSCC
68.481
57.831
45.177
36.538
20.220
(176)
(18.539)
(37.933)
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos obtenidos del balance consolidado de las EEGG y los SSCC recogido
en la CGSS y de la información complementaria remitida al Tribunal de Cuentas por las EEGG y los SSCC con ocasión
del examen y comprobación de la CGE de los ejercicios considerados.
Como puede observarse, los resultados del ejercicio, en general, han ido empeorando a lo largo
del periodo considerado. Ello se debe a desfases significativos entre los ingresos y los gastos,
principalmente derivados de las operaciones de la gestión ordinaria de estas entidades, porque los
recursos de esta naturaleza (mayoritariamente cotizaciones sociales y, en menor medida,
transferencias recibidas del Estado) resultaron insuficientes para atender los gastos del mismo
24 Tribunal de Cuentas
origen (prestaciones contributivas, fundamentalmente pensiones, y prestaciones no contributivas),
provocando, consecuentemente, desequilibrios financieros, presupuestarios y de tesorería.
En el Gráfico 2 siguiente se observa la evolución del resultado económico-patrimonial de las
operaciones de gestión ordinaria de las EEGG y de los SSCC en el periodo considerado,
debiendo significarse que el déficit de estas operaciones, correspondiente a 2018 representa el
2,08 % del Producto Interior Bruto (PIB)
7
del mismo ejercicio:
GRÁFICO 2
RESULTADO DE LAS OPERACIONES DE GESTIÓN ORDINARIA DE LAS EEGG Y LOS SSCC
DE LA SEGURIDAD SOCIAL
PERIODO 2011 A 2018 (Millones euros)
Fuente: Elaboración propia a partir de las c uentas del resultado económico -patrimonial consolidadas de las
EEGG y los SSCC recogidas en la CGSS.
Para analizar las magnitudes que más influyen en los resultados de la gestión ordinaria y al efecto
de poder diferenciar entre su vertiente contributiva y no contributiva, se debe recurrir al estado de
liquidación del presupuesto, por ser el único estado financiero que recoge, diferenciadamente,
ambas vertientes.
En el caso de los gastos, las magnitudes más representativas son las prestaciones económicas
contributivas, ya que, en el periodo analizado, suponen de media el 88,09 % del total de las
obligaciones reconocidas netas por operaciones corrientes. Por lo que respecta al ámbito de los
ingresos en dicho periodo, las cotizaciones sociales constituyen la magnitud más significativa,
puesto que representan de media el 83,74 % del total de los derechos reconocidos netos por
operaciones corrientes. En la vertiente no contributiva también pueden producirse desfases entre
ingresos y gastos en un mismo ejercicio económico que afectan al resultado de la gestión
ordinaria; sin embargo, tales desfases se van compensando en los ejercicios siguientes, por lo
que su efecto interanual es neutro, motivo por el cual se han excluido del análisis que se realiza a
continuación.
7
Producto Interior Bruto de 2018 en Base 2010, p ublicado por el Instituto Nacional de Estadística (INE), el 29 de marzo
de 2019 (1.208.248 millones de euros): https://www.ine.es/daco/daco42/daco4214/cntr0418.pdf
Evolución económico-financiera, patrimonial y presupuestaria del sistema
de la Seguridad Social y su situación a 31 de diciembre de 2018 25
El análisis de estas magnitudes contributivas en el periodo 2011-2018 pone de manifiesto que los
ingresos por cotizaciones sociales no han resultado suficientes para la total cobertura del gasto
por prestaciones económicas contributivas, ascendiendo el defecto total a 134.201 millones de
euros, lo que representa un porcentaje medio de déficit de cobertura del 15,18 %, como se
observa en el siguiente cuadro:
CUADRO 3
DEFECTO DE COBERTURA DE LAS PRESTACIONES ECONÓMICAS CONTRIBUTIVAS
CON COTIZACIONES SOCIALES EN EL PERIODO 2011 A 2018
(Millones de euros)
Ejercicio
Obligaciones reconocidas
netas por prestaciones
económicas contributivas
(Artículo 48 del Grupo de
Programas 11) *
Derechos reconocidos
netos por cotizaciones
sociales
(Capítulo 1)
Defecto de cobertura
de las prestaciones
contributivas con
cotizaciones sociales
Defecto de
cobertura
%
2011
96.792
95.163
(1.629)
(1,68)
2012
100.256
91.698
(8.558)
(8,54)
2013
104.907
89.120
(15.787)
(15,05)
2014
108.560
89.729
(18.831)
(17,35)
2015
112.187
90.628
(21.559)
(19,22)
2016
115.991
93.084
(22.907)
(19,75)
2017
120.059
97.819
(22.240)
(18,52)
2018
125.537
102.847
(22.690)
(18,07)
TOTAL
884.289
750.088
(134.201)
(15,18)
* Para que el análisis i nteranual resulte homogéneo, en el periodo 2011 a 2013 no se ha incluido el coste de los
complementos por mínimos de pensiones asumidos por el sistema, puesto que desde 2014 este coste fue
asumido, en su totalidad, por el Estado.
Fuente: Elaboración propia a partir de los estados de liquidación del presupuesto de las EEGG y los SSCC
recogidos en la CGSS.
Desde 2011 se observa un crecimiento del porcentaje del defecto de cobertura de las obligaciones
reconocidas por prestaciones económicas contributivas respecto de los derechos reconocidos
netos por cotizaciones sociales, cuyo punto álgido se sitúa en 2016, ejercicio a partir del cual, se
produce una ligera disminución de dicho porcentaje. El origen de esta falta de cobertura en el
periodo considerado se encuentra en el distinto ritmo de crecimiento de las obligaciones
reconocidas netas por prestaciones contributivas frente a los derechos reconocidos netos por
cotizaciones sociales, siendo el crecimiento de 2018 respecto de 2011, en el primer caso, de un
29,70 %, y en el segundo de, tan solo, un 8,07 %. A continuación se muestra gráficamente la
brecha anual existente entre estas magnitudes:
26 Tribunal de Cuentas
GRÁFICO 3
EVOLUCIÓN DE LA BRECHA EXISTENTE ENTRE LOS DERECHOS
RECONOCIDOS NETOS POR COTIZACIONES SOCIALES Y LAS OBLIGACIONES
RECONOCIDAS NETAS POR PRESTACIONES ECONÓMICAS CONTRIBUTIVAS
(Millones de euros)
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del estado de liquidación del presupuesto de las EEGG y
los SSCC recogidos en la CGSS.
Esta diferencia en los distintos ritmos de crecimiento viene provocada:
- En la vertiente de las obligaciones reconocidas, por el aumento neto del número de
pensionistas (no solo por las nuevas incorporaciones, sino también por el aumento de la
esperanza media de vida de los ya existentes en cada ejercicio
8
), así como por el
incremento de las obligaciones reconocidas netas medias por pensionista (en adelante y al
efecto de simplificar la lectura y facilitar su comprensión, se utilizará el término de “gasto
medio por pensionista
9
), puesto que estas nuevas incorporaciones llevan asociadas
pensiones más elevadas.
- En la vertiente de los derechos reconocidos netos, porque a pesar de existir un crecimiento
en el número de afiliados, ligeramente superior al de los pensionistas, se ha producido una
caída de los derechos reconocidos netos medios por afiliado (en adelante y al efecto de
simplificar la lectura y facilitar su comprensión, se utilizará el término de ingreso medio por
afiliado
10
), como consecuencia del efecto que sobre el empleo y los salarios
11
(su detalle se
encuentra en el Anexo 2) ha tenido la recesión que afectó a la economía española.
8
La esperanza media de vida en el ejercicio 2011 era de 83,6 años para los hombres y de 87,6 años para las mujeres,
mientras que el ejercicio 2018 es de 84,2 y 88,0 años, respectivamente, según información obtenida del INE.
9
El gasto medio por pensionista ha sido calculado dividiendo el importe total de las obligaciones reconocidas netas en
cada ejercicio para el pago de l as pensiones contributivas entre el número de pensionistas existentes en diciembre de
cada ejercicio. Este término no debe ser confundido con el importe de la pensión media, que periódicamente se publica
en la web de la Seguridad Social (http://www.seg-social.es/).
10
El ingreso medio por afiliado ha sido calculado dividiendo el importe total de los derechos reconocidos netos en cada
ejercicio como consecuencia de la recaudación de cotizaciones sociales entre el número de afiliados en diciembre de
cada ejercicio.
11
Para explicar la incidencia de los salarios sobre las cotizaciones, se ha optado por utilizar el salario modal (o salario
más frecuente) medio anual (hombre/mujer). Según el INE, el salario modal ha ido variando su tendencia de
crecimiento/decrecimiento a lo largo del periodo 2011 a 2017 (los datos de 2018, a la fecha de elaboración de este
Evolución económico-financiera, patrimonial y presupuestaria del sistema
de la Seguridad Social y su situación a 31 de diciembre de 2018 27
El siguiente cuadro detalla, por ejercicios económicos, la evolución de las magnitudes
anteriores:
CUADRO 4
EVOLUCIÓN DEL NÚMERO DE PENSIONISTAS Y DE LAS PENSIONES MEDIAS
CONTRIBUTIVAS VERSUS NÚMERO DE AFILIADOS Y COTIZACIONES MEDIAS A LA
SEGURIDAD SOCIAL (Euros)
Ejercicio
Número de
pensionistas a
diciembre
Gasto medio
anual por
pensionista
Número de
afiliados a
diciembre
Ingreso medio
anual por
afiliado
Ratio Gasto
medio / Ingreso
medio
2011
8.061.785
12.006,29
17.285.216
5.505,48
2,18
2012
8.182.112
12.253,13
16.356.421
5.606,24
2,19
2013
8.315.826
12.615,32
16.274.778
5.475,94
2,30
2014
8.428.617
12.879,95
16.665.437
5.384,16
2,39
2015
8.508.482
13.185,36
17.191.779
5.271,59
2,50
2016
8.609.085
13.473,05
17.751.650
5.243,67
2,57
2017
8.705.707
13.790,85
18.339.605
5.333,78
2,59
2018
8.806.744
14.254,69
18.922.087
5.435,26
2,62
% TVMA*
anual
1,27
2,48
1,30
(0,18)
% Variación
2011 A 2018
9,24
18,73
9,47
(1,28)
* TVMA: Tasa de Variación Media Acumulativa.
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos publicados en la página web de la Seguridad Social12: El gasto
medio anual por pensionista y el ingreso medio anual por afiliado han sido obtenidos por el Tribunal de
Cuentas a partir de las obligaciones y derechos reconocidos netos reflejados en el Cuadro 3 y del número de
pensionistas y de afiliados incluidos en este Cuadro 4.
La relación existente entre el gasto medio anual por pensionista y el ingreso medio anual por
afiliado ha tenido un crecimiento continuo a lo largo del periodo, tal y como se observa en el
cuadro anterior, debido a que el ritmo de crecimiento del gasto medio (tasa de variación media
acumulativa del 2,48 % anual) ha sido superior a la variación del ingreso medio por afiliado (tasa
negativa del 0,18 %). Así, la variación global de las magnitudes anteriores, teniendo en cuenta
únicamente el primer y el último ejercicio del periodo considerado (2011 y 2018), es de un
crecimiento del 18,73 % para el gasto medio anual y de un descenso del 1,28 % para el ingreso
medio anual, siendo esta distinta evolución la causa fundamental de los desequilibrios
económico-financieros, patrimoniales y presupuestarios de carácter estructural que afectan al
sistema de Seguridad Social, así como de las tensiones de liquidez asociadas.
Por tanto, teniendo en cuenta las causas de estos desequilibrios, se puede considerar que el
problema de sostenibilidad financiera del que adolece la Seguridad Social es de carácter
estructural, y que a pesar de que la actual configuración del modelo de protección contributivo ha
Informe, no han sido publicados), situándose en este último ejercicio en un importe inferior en un -5,81% respecto a los
valores de 2011. Por el contrario, el salario medio anual no se considera una magnitud adecuada para este análisis
porque desvirtuaría los resultados obtenidos, ya que al existir una base máxima de cotización, cualquier incremento de
aquellos salarios que son superiores a dicha base máxima, no repercutiría en un incremento de las cotizaciones pero sí
contribuiría a aumentar la cifra de ese salario medio anual.
12
http://www.seg-social.es/wps/portal/wss/internet/EstadisticasPresupuestosEstudios/Estadisticas/EST23/EST25 y
http://www.seg-social.es/wps/portal/wss/internet/EstadisticasPresupuestosEstudios/Estadisticas/EST8/2341/2342.
28 Tribunal de Cuentas
sido eficaz en sus orígenes, en estos momentos, y debido a la evolución demográfica y
socio-económica que ha tenido lugar en nuestro país, no resulta sostenible puesto que los
recursos obtenidos no están siendo suficientes para satisfacer las prestaciones económicas de
esta naturaleza
13
.
En los años noventa la Seguridad Social presentó, también, problemas estructurales como
consecuencia de los déficits presupuestarios crecientes que hacían peligrar su viabilidad. Esta
situación requirió del diálogo entre el Gobierno, las formaciones políticas y los agentes sociales,
del cual surgió el Informe de la ponencia para el análisis de los problemas estructurales del
sistema de la Seguridad Social y de las principales reformas que deberán acometerse, que fue
aprobado por el Pleno del Congreso de los Diputados el 6 de abril de 1995, conocido comúnmente
como Pacto de Toledo. Este informe recoge, a modo de recomendaciones, las principales
reformas que habrían de acometerse para reforzar, consolidar y dar viabilidad futura al sistema
público de pensiones, evitando mayores déficits públicos en el presupuesto, y en su
Recomendación decimoquinta, relativa al análisis y seguimiento de la evolución del sistema,
propuso que el Congreso de los Diputados crease, cada cinco años, una Ponencia que estudiase
el presente y futuro del sistema de Seguridad Social como garantía de continuidad del mismo. Sin
embargo, a pesar de la importancia y gravedad del problema de sostenibilidad financiera
estructural que actualmente aqueja al sistema, el último Informe de evaluación y reforma del Pacto
de Toledo fue aprobado por el Pleno del Congreso de los Diputados, en su sesión de 25 de enero
de 2011.
II.1.3. Vías de financiación adicionales utilizadas para solventar la falta de cobertura
presupuestaria, financiera y de liquidez
Para conseguir la cobertura de estos desequilibrios presupuestarios y económico-patrimoniales,
originados ambos en la modalidad contributiva de protección, así como de la falta de liquidez
asociada, la Seguridad Social, en el ámbito temporal de este análisis (con excepción de 2011),
hubo de acudir a vías de financiación adicionales a las obtenidas de su actividad de gestión
ordinaria, que proporcionaron los recursos necesarios para atender sus obligaciones.
Así, la TGSS contó en 2011 con remanentes líquidos suficientes para afrontar las necesidades
derivadas de esta falta de cobertura de las prestaciones contributivas; sin embargo, desde 2012 y
hasta 2018, resultó necesario realizar disposiciones del Fondo de Reserva por un total de 77.437
millones de euros (como se analiza más adelante en el epígrafe II.4.3) y también disposiciones,
con carácter transitorio, de los fondos depositados en la cuenta especial en el Banco de España
del FCPSS
14
, por un importe neto de 10.011 millones
15
. Además, en 2017 y en 2018, y dado que
13
El Secretario de Estado de la Seguridad Social en los períodos comprendidos entre abril de 2004 y diciembre de 2011
y entre junio de 2018 y enero de 2020 alega que el concepto problema estructural de sostenibilidad financiera” es
deliberadamente ambiguo, por lo que debería utilizarse la expresión déficit estructural” en el sentido legal y académico
del término, indicando asimismo que el artículo 11 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad
Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, propone como solución para estas situaciones los denominados “planes de
reequilibrio”, por lo que en las Recomendaciones de este Informe debería proponerse un p lan de esta naturaleza. Este
Tribunal considera que la utilización del término “déficit estructural”, según la definición recogida en el artículo 11 de la
Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, se circunscribe
exclusivamente al ámbito presupuestario, asociado asimismo con la contabilidad nacional, mientras que la terminología
utilizada en el presente Informe es más amplia, al abarcar los desequilibrios económico-financieros, patrimoniales y
presupuestarios de carácter estructural (en el sentido de situación mantenida en el tiempo y deducida de sus est ados
contables y presupuestarios a sí como de otros indicadores económico-financieros y presupuestarios), que afectan al
sistema de Seguridad Social, así como a las tensiones de liquidez que llevan asociadas. Asimismo, el ámbito objetivo de
esta fiscalización y los objetivos recogidos en las Directrices Técnicas aprobadas por el Pleno de este Tribunal,
requieren un análisis de legalidad y la valoración de las operaciones en cuanto a su racionalidad económico -financiera,
en relación con las variables que se citan en los objetivos (patrimonio neto del Sistema, endeudamiento, la s eparación
real de las fuentes de financiación del Sistema y Fondo de Reserva), y en ningún c aso efectuar recomendaciones que
supongan modificaciones concretas que correspondan al ámbito de la decisión política.
14
El artículo 97.3 del TRLGSS prevé que “…la Tesorería General de la Seguridad Social podrá disponer de los fondos
depositados en la cuenta especial, con carácter transitorio, para atender a los fines propios del Sistema de la Seguridad
Evolución económico-financiera, patrimonial y presupuestaria del sistema
de la Seguridad Social y su situación a 31 de diciembre de 2018 29
estas disposiciones y los recursos líquidos procedentes de la gestión ordinaria de las EEGG y los
SSCC resultaban claramente insuficientes, la Seguridad Social hubo de recurrir a la financiación
ajena, a través de la concesión de préstamos del Estado a la TGSS, por 10.192 y por 13.830
millones, respectivamente; y, adicionalmente, en 2018, a través de una transferencia corriente
estatal por 1.334 millones.
El siguiente cuadro muestra en qué medida las vías de financiación adicionales que ha tenido la
Seguridad Social han proporcionado cobertura presupuestaria, económico-patrimonial y de
tesorería al sistema durante este periodo:
CUADRO 5
VÍAS DE FINANCIACIÓN ADICIONALES UTILIZADAS POR LA SEGURIDAD SOCIAL PARA
LA COBERTURA DE LAS PRESTACIONES DE NATURALEZA CONTRIBUTIVA
(Millones de euros)
Ejercicio
Defecto de cobertura
de las prestaciones
contributivas con
cotizaciones sociales
Disposiciones
del Fondo de
Reserva
Disposiciones
del FCPSS
Préstamos del
Estado
Transferencias
del Estado
2011
(1.629)
2012
(8.558)
7.003
4.680
2013
(15.787)
11.648
375
2014
(18.831)
15.300
295
2015
(21.559)
13.250
3.195
2016
(22.907)
20.136
661
2017
(22.240)
7.100
442
10.192
2018
(22.690)
3.000
363
13.830
1.334
Total periodo
(134.201)
77.437
10.011
24.022
1.334
Fuente: Elaboración propia a partir de la información complementaria remitida al Tribunal de Cuentas por las EEGG y
los SSCC con ocasión del examen y comprobación de la CGE de los ejercicios considerados.
Social, así como a las necesidades o desfases de tesorería, en la forma y condiciones que establezca el Ministerio de
Empleo y Seguridad Social, hasta su aplicación por el mismo Ministerio a los fines señalados”.
15
Desde 2012, el total de las disposiciones efectuadas asciende a 10.412 millones de euros, habiendo sido objeto de
reintegro en dicho periodo un importe de 401 millones.
30 Tribunal de Cuentas
La representación gráfica de estos datos es la siguiente:
GRÁFICO 4
REPRESENTACIÓN GRÁFICA DE LAS AS DE FINANCIACIÓN ADICIONALES
UTILIZADAS PARA LA COBERTURA DE LAS PRESTACIONES DE NATURALEZA
CONTRIBUTIVA (Millones de euros)
Fuente: Elaboración propia a partir de la información complementaria remitida al Tribunal de Cuentas por
las EEGG y los SSCC con ocasión del examen y comprobación de la CGE de los ejercicios considerados.
De las vías de financiación adicionales utilizadas, requieren especial mención las disposiciones de
los fondos depositados en la cuenta especial en el Banco de España del FCPSS, que han
proporcionado, exclusivamente, liquidez al sistema para atender las necesidades o desfases de
tesorería. El total de las disposiciones efectuadas, desde 2012, asciende a 10.412 millones de
euros, mientras que los reintegros, que se han realizado únicamente cuando se ha debido de
atender el pago de obligaciones de dicho Fondo, han supuesto 401 millones (tan solo un 3,85 %
del total). Por tanto, a pesar de su carácter transitorio, las utilizaciones acumuladas netas de estos
fondos han ido creciendo a lo largo de este periodo sin ser, con carácter general, objeto de
devolución al propio Fondo, perdiendo de hecho este carácter transitorio establecido en el artículo
97.3 del TRLGSS.
Las restantes vías de financiación han permitido recuperar temporalmente la tesorería del sistema
y han repercutido positivamente en el resultado presupuestario, pero, ninguna de ellas (con
excepción de la transferencia estatal recibida en 2018) ha tenido efecto sobre el resultado
económico-patrimonial, por lo que la situación del patrimonio neto del sistema, a 31 de diciembre
de 2018, continúa siendo negativa.
En consecuencia se trata de medidas transitorias que han permitido actuar al sistema en
momentos de crisis, pero en modo alguno resuelven el problema de sostenibilidad financiera de
carácter estructural que lo aqueja.
II.2. ENDEUDAMIENTO DE LA SEGURIDAD SOCIAL
En este subapartado se va a analizar el endeudamiento de la Seguridad Social y más
concretamente el que presenta frente al Estado. Este análisis se realizará diferenciando las etapas
en las que se originó dicha deuda y las causas que la motivaron, así como las posibles soluciones
para su cancelación y saneamiento del balance del sistema. El detalle del endeudamiento,
(25.000)
(20.000)
(15.000)
(10.000)
(5.000)
0
5.000
10.000
15.000
20.000
25.000
2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
Transferencias del Estado
Préstamos del Estado
Disposiciones del FCPSS
Disposiciones del Fondo de
Reserva
Defecto de cobertura de las
Prestaciones contributivas
Evolución económico-financiera, patrimonial y presupuestaria del sistema
de la Seguridad Social y su situación a 31 de diciembre de 2018 31
clasificado según figura en el balance de las EEGG y los SSCC, a 31 de diciembre de 2018, es el
siguiente:
CUADRO 6
ENDEUDAMIENTO DE LAS EEGG Y LOS SSCC
EJERCICIO 2018 (Millones de euros)
Conceptos
Importe
% sobre Total
endeudamiento
% sobre
PIB 2018
PASIVO NO CORRIENTE (1)
41.289
52,12
3,42
- Otras deudas
41.289
52,12
3,42
PASIVO CORRIENTE (2)
37.933
47,88
3,14
- Otras deudas
19
0,03
0,00
- Acreedores por operaciones de gestión
9.176
11,58
0,76
- Otras cuentas a pagar
11.878
14,99
0,98
- Administraciones públicas
292
0,37
0,02
- Acreedores por administración de recursos
por cuenta de otros entes públicos
16.568
20,91
1,38
TOTAL ENDEUDAMIENTO (1) + (2)
79.222
100,00
6,56
Fuente: Balance consolidado de las EEGG y los SSCC recogido en la CGSS.
El endeudamiento total que figura en el balance de las EEGG y los SSCC, a 31 de diciembre de
2018, asciende a 79.222 millones de euros, lo que supone el 191,87 % del total del patrimonio
neto y pasivo y el 6,56 % del PIB del mismo ejercicio.
Por otra parte, la representación gráfica del endeudamiento, clasificado según la naturaleza de la
deuda, es la siguiente:
32 Tribunal de Cuentas
GRÁFICO 5
DISTRIBUCIÓN DEL ENDEUDAMIENTO SEGÚN LA NATURALEZA DE LA DEUDA
(Millones de euros)
Fuente: Elaboración propia a partir de la información complementaria remitida al Tribunal de Cuentas por las EEGG
y los SSCC con ocasión del examen y comprobación de la CGE del ejercicio 2018.
Tal y como se puede comprobar en el gráfico anterior, la partida más significativa es la relativa a la
deuda con el Estado, constituida por los préstamos concedidos a largo plazo, por un total de
41.191 millones
16
(3,41 % sobre el PIB), y por las obligaciones contraídas con la Administración
General del Estado (AGE) durante los ejercicios 1992 a 1999, procedentes del traspaso de las
funciones y servicios en materia de asistencia sanitaria y de servicios sociales a la Comunidad
Autónoma del País Vasco y a la Comunidad Foral de Navarra, por 9.082 millones
17
(0,75 % del
PIB). Este endeudamiento del sistema con el Estado está registrado, asimismo, en el activo del
balance de la AGE.
El resto del endeudamiento corresponde, fundamentalmente, a la deuda derivada de la
administración de recursos realizada por la TGSS por cuenta de otros entes públicos (Servicio
Público de Empleo EstatalSEPE-, Fondo de Garantía Salarial FOGASA- y MCSS), por 16.558
millones de euros
18
, así como a la deuda por las prestaciones contributivas y no contributivas
devengadas en el ejercicio 2018, del INSS, del IMSERSO y del ISM por 10.362 millones
19
, que se
imputan presupuestariamente en 2019. La deuda derivada de la administración de recursos
realizada por la TGSS por cuenta de otros entes públicos refleja el resultado neto de la relación
que la TGSS mantiene con SEPE, FOGASA y MCSS, en el desarrollo de las operaciones
habituales relacionadas, fundamentalmente, con la recaudación de cotizaciones sociales y con el
pago de prestaciones por cuenta de estos entes. Por lo que respecta a la deuda por las
prestaciones contributivas y no contributivas devengadas en el ejercicio 2018, constituye la
16
Recogidos contablemente en el Pasivo no corriente.
17
Recogidas contablemente en el Pasivo corriente, partida Acreedores por operaciones de gestión.
18
Recogida contablemente en el Pasivo corriente, partida Acreedores por administración de recursos por cuenta de
otros entes públicos.
19
Recogido contablemente en el Pasivo corriente, partida Otras cuentas a pagar.
Préstamos del
Estado a largo plazo
51,99%
Obligaciones
contraídas a favor
del Estado por el
cupo del Pais Vasco
y Navarra
11,46%
Prestaciones
económicas
devengadas en
2018
13,08%
Endeudamiento a
corto plazo a favor
de SEPE, FOGASA
y MCSS
20,90%
Resto de
endeudamiento
2,57%
41.191
10.362
2.029
9.082
16.558
Evolución económico-financiera, patrimonial y presupuestaria del sistema
de la Seguridad Social y su situación a 31 de diciembre de 2018 33
contrapartida de los ajustes contables que habitualmente se practican a la finalización de cada
ejercicio para que el gasto quede reflejado de acuerdo con el principio del devengo. En ambos
casos, por tanto, la naturaleza de estas partidas es la de un endeudamiento que es objeto de
reflejo contable dentro de las operaciones habituales de estas entidades y que nace con vocación
de desaparición a corto plazo, motivo por el cual quedan fuera del ámbito de este procedimiento
fiscalizador.
En consecuencia, el análisis ha recaído, exclusivamente, sobre los préstamos concedidos por el
Estado a largo plazo
20
y sobre las obligaciones contraídas con la AGE durante los ejercicios 1992
a 1999, procedentes del traspaso de las funciones y servicios en materia de asistencia sanitaria y
de servicios sociales a la Comunidad Autónoma del País Vasco y a la Comunidad Foral de
Navarra (un total de 50.273 millones de euros). Teniendo en cuenta el periodo, la finalidad que
motivó en cada caso su concesión y su importe, este endeudamiento se puede representar
gráficamente de la siguiente manera:
20
El Secretario de Estado de la Seguridad Social en los períodos comprendidos entre abril de 2004 y diciembre de 2011
y entre junio de 2018 y enero de 2020 alega que sería de interés que el Tribunal se pronunciara sobre si los préstamos
de “reequilibrio financiero” concedidos por el Estado a la Seguridad Social cumplen con la definición dada por el
Reglamento (UE) nº 549/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2013, relativo al Sistema
Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales de la Unión Europea, alegando que dichos préstamos no cumplen con los
requisitos incluidos en la definición del citado Reglamento, puesto que sus vencimientos han sido sistemáticamente
prorrogados y sus intereses son inexistentes. A este respecto, cabe señalar que el mencionado Reglamento tiene por
objeto establecer el Sistema Europeo de Cuentas 2010 (SEC 2010), regulando la metodología a utilizar para elaborar
las cuentas que han de ser remitidas a la Comisión (Eurostat) por los Estados miembros, pero “…no obliga a ningún
Estado miembro a elaborar con arreglo al SEC 2010 las cuentas destinadas a satisfacer sus propias necesidades”
(artículo 1.4). En consecuencia, este Reglamento presenta un ámbito de aplicación distinto al de esta Fiscalización
(circunscrito a la situación económico-financiera, patrimonial y presupuestaria de la Seguridad Social reflejada en los
estados c ontables, a los cuales es de aplicación la normativa presupuestaria y contable es pañola). Por último, debe
señalarse que el término “préstamo” utilizado en el Informe, es el empleado en la normativa de concesión de estas
operaciones de financiación del Estado a la Seguridad Social.
34 Tribunal de Cuentas
ESQUEMA 1
DESGLOSE DEL ENDEUDAMIENTO DE LA SEGURIDAD SOCIAL CON EL ESTADO
En los epígrafes siguientes se analiza este endeudamiento atendiendo a su antigüedad.
II.2.1. Endeudamiento correspondiente al periodo 1992 a 1999
El endeudamiento contraído por la Seguridad Social entre 1992 y 1999 se eleva a 26.251 millones
de euros, lo que representa un 2,17 % del PIB y un 33,13 % del endeudamiento total, siendo su
composición la siguiente:
1. Once préstamos, por importe de 17.169 millones de euros, que fueron otorgados por el
Estado a la TGSS, durante los ejercicios 1992 a 1999, para superar la crisis de viabilidad que
afrontó el sistema en la década de los años noventa. El detalle de estos préstamos se recoge
en el Anexo 1 a este Informe y su análisis es el siguiente:
- Tres de estos préstamos concedidos entre 1992 y 1994, por 3.372 millones de euros, lo
fueron para cancelar obligaciones pendientes de pago a 31 de diciembre de 1991 del extinto
Instituto Nacional de la Salud (INSALUD), derivadas del coste de la asistencia sanitaria como
consecuencia de su universalización por la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad,
y de la mejora, ampliación y modernización de las prestaciones sanitarias públicas.
Hay que destacar que solamente el primero de estos préstamos tiene establecido, de manera
expresa, un plazo para su amortización, y en todo caso las normas por las que se
concedieron todos ellos establecen que su amortización se realizaría de acuerdo con lo
dispuesto en el artículo 11 de la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de Presupuestos
Generales del Estado para 1991. Según este artículo, todo incremento de gasto del
Evolución económico-financiera, patrimonial y presupuestaria del sistema
de la Seguridad Social y su situación a 31 de diciembre de 2018 35
INSALUD, con excepción del que pueda resultar de las generaciones de crédito, que no
pueda financiarse por redistribución interna de sus créditos ni con cargo al remanente afecto a
la entidad, se financiará durante el ejercicio por aportación del Estado, texto que también se
encuentra recogido en el artículo 113 del TRLGSS.
Por tanto, la amortización de estos préstamos es claramente imputable a la AGE, razón por la
cual deben ser asumidos directamente por ella, bien mediante su condonación o bien
mediante la aportación a la TGSS de las transferencias necesarias para su cancelación. No
obstante, a 31 de diciembre de 2018 estos préstamos continúan sin ser atendidos, por lo que
el Estado no ha dado debido cumplimiento a las normas que regulan su cancelación.
Por otra parte, la TGSS, con base en lo previsto en esta normativa respecto a su devolución,
recoge correctamente en sus estados financieros a la AGE como deudor no presupuestario,
por el importe equivalente al de la amortización de estos préstamos.
- De los ocho préstamos restantes otorgados entre 1994 y 1999, seis de ellos, por 9.589
millones de euros, se destinaron a la cobertura de las obligaciones de la Seguridad Social y a
posibilitar su equilibrio presupuestario, y los otros dos, por 4.208 millones, se usaron para
atender desfases de tesorería, habiéndose cumplido con la normativa reguladora de sus
concesiones y de sus respectivas ampliaciones de los plazos de cancelación.
Durante este periodo, tal y como se expone detalladamente en el subapartado II.3 siguiente,
la normativa legal vigente estableció que la Seguridad Social asumiría, con cargo a las
cotizaciones sociales, la financiación de gastos de naturaleza no contributiva por, al menos,
31.429 millones de euros; en concreto fueron gastos de asistencia sanitaria por, al menos,
14.377 millones
21
, y de complementos por mínimos de pensiones, por 17.052 millones
22
.
Como consecuencia de ello, se produjeron los desequilibrios presupuestarios y la falta de
liquidez del sistema que llevaron al Estado a otorgar estos préstamos a la Seguridad Social,
por un total de 13.797 millones. No obstante, teniendo en cuenta la naturaleza no contributiva
de tales gastos, en opinión del Tribunal de Cuentas, la normativa debió haber establecido que
su financiación fuera asumida por el Estado a través de transferencias corrientes, lo cual, por
tanto, hubiera hecho innecesarios estos ocho préstamos.
Por tanto, los mecanismos para la cancelación de tales préstamos y para el saneamiento del
balance del sistema, no pueden plantearse aisladamente sino que deben tratarse
conjuntamente con los dirigidos a realizar la liquidación efectiva de la totalidad de los costes
que el sistema asumió por cuenta del Estado (cuyo análisis se realiza en el subapartado II.3
siguiente), a efectos de adoptar una solución única que contemple las dos vertientes de estas
deudas en ambas administraciones.
2. Obligaciones contraídas con la AGE durante los ejercicios 1992 a 1999, por 9.082 millones de
euros, derivadas del traspaso de las funciones y servicios en materia de asistencia sanitaria y
de servicios sociales a la Comunidad Autónoma del País Vasco y a la Comunidad Foral de
Navarra, como consecuencia de los pagos, a estas CCAA, a los que tuvo que hacer frente el
Estado por cuenta de la Seguridad Social.
Como se acaba de exponer, en el periodo al que se refieren estas obligaciones pendientes de
pago (1992 a 1999), la Seguridad Social asumió, con cargo a las cotizaciones sociales,
gastos de asistencia sanitaria y de complementos por mínimos de pensiones cuyo coste, en
opinión del Tribunal de Cuentas, dada su naturaleza no contributiva debió asumir el Estado.
De ello se deduce que estas obligaciones podrían haberse hecho efectivas por el sistema si,
21
Importe estimado obtenido de las LPGE de los ejercicios 1994 a 1999.
22
Importe correspondiente al periodo 1994 a 1999, obtenido del Informe sobre el desarrollo del Pacto de Toledo periodo
20112015, remitido por el Gobierno al Congreso de los Diputados en 2016.
36 Tribunal de Cuentas
previamente, el Estado hubiera abonado a la Seguridad Social la totalidad de estos gastos en
el periodo considerado. Por tanto, los mecanismos para la cancelación de estas obligaciones
no pueden plantearse aisladamente sino que, al igual que se ha expuesto para los ocho
préstamos analizados del periodo 1994 a 1999, deben tratarse conjuntamente con los
dirigidos a realizar la liquidación efectiva de la totalidad de los costes que el sistema asumió
por cuenta del Estado (cuyo análisis se realiza en el subapartado II.3 siguiente), a efectos de
adoptar una solución única que contemple las dos vertientes de estas deudas en ambas
administraciones.
A pesar de su antigüedad, este endeudamiento ha permanecido sin ser atendido por la Seguridad
Social, siendo las principales causas que explican este hecho, las siguientes:
- En primer lugar, el Estado, hasta el momento, no ha exigido el reintegro de cantidad alguna
de estos once préstamos, puesto que, aquellos cuyas leyes de concesión fijaban un plazo de
vencimiento, se han ido prorrogando a medida que se aproximaba dicho plazo, y aquellos
otros para los que no se fijaba vencimiento, han permanecido en la misma situación, sin fijar
un plazo para su devolución.
Idéntica situación se produce con las obligaciones reconocidas a favor de la AGE, derivadas
de los servicios transferidos en materia de asistencia sanitaria y de servicios sociales a la
Comunidad Autónoma del País Vasco y la Comunidad Foral de Navarra, respecto de las
cuales la Disposición adicional sexta del Real Decreto 1415/2004, de 11 de junio, por el que
se aprueba el Reglamento General de Recaudación de los Recursos del Sistema de la
Seguridad Social, dispone que serán amortizadas en el plazo máximo de diez años a partir
del 1 de enero de 1996 (plazo ya concluido), sin que la TGSS haya amortizado importe
alguno, lo que supone un incumplimiento del citado Reglamento General de Recaudación.
- En segundo lugar, en aquellos ejercicios, comprendidos entre 2000 a 2009, en los que la
Seguridad Social tuvo superávit presupuestario y capacidad financiera suficiente para la
amortización de estos préstamos y el pago de estas obligaciones a favor de la AGE, dichos
recursos, en lugar de utilizarse para la cancelación de estas deudas, se destinaron a la
materialización de las dotaciones del Fondo de Reserva acordadas por el Consejo de
Ministros. Así se recogía en el artículo 17.2 de la derogada Ley 18/2001, de 12 de diciembre,
General de Estabilidad Presupuestaria, indicación que se ha mantenido en el artículo 32 de la
Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad
Financiera.
Sin embargo, a pesar de lo indicado en los dos párrafos anteriores no existe ninguna razón que
justifique que este endeudamiento se mantenga en el balance de la Seguridad Social
indefinidamente. Lo razonable, tras haber transcurrido casi 26 años desde que se contrajeran las
primeras obligaciones con la AGE (por el traspaso de funciones y servicios sanitarios y sociales) y
se produjera la concesión del primer préstamo (ejercicio 1992), es que se adopten soluciones para
su saneamiento definitivo.
II.2.2. Endeudamiento correspondiente a los ejercicios 2017 y 2018
El endeudamiento contraído por la Seguridad Social en 2017 y 2018 se eleva a 24.022 millones de
euros, y representa un 1,99 % del PIB y un 30,32 % del endeudamiento total.
Tal como se ha expuesto en el epígrafe II.1.3 anterior, desde 2012 hasta 2016, la falta de
cobertura de las prestaciones contributivas se afrontó efectuando disposiciones del Fondo de
Reserva y, también, disposiciones, con carácter transitorio, de los fondos depositados en la cuenta
especial en el Banco de España del FCPSS. Sin embargo, en 2017 y 2018, estas disposiciones y
los recursos líquidos de las EEGG y los SSCC resultaban claramente insuficientes para suplir esta
falta de cobertura, por lo que la solución adoptada, en 2017 y en 2018, ha sido otorgar nuevos
Evolución económico-financiera, patrimonial y presupuestaria del sistema
de la Seguridad Social y su situación a 31 de diciembre de 2018 37
préstamos a la TGSS, por 10.192 y 13.830 millones de euros
23
, respectivamente, que han
proporcionado cobertura adecuada a las obligaciones de la Seguridad Social y han posibilitado su
equilibrio presupuestario y de tesorería en dichos ejercicios.
Sin embargo, ese tipo de medidas coyunturales no han resuelto los problemas de sostenibilidad
financiera de la Seguridad Social, que son de naturaleza estructural, ni han contribuido al
saneamiento de su balance y de su cuenta de resultados. Más bien al contrario, dejan a la
Seguridad Social en una posición comprometida de endeudamiento frente al Estado. Asimismo,
este tipo de financiación a largo plazo para la cobertura de gastos derivados de operaciones de
gestión ordinaria carece de racionalidad económico-financiera al no tener la misma naturaleza
presupuestaria y económica que los gastos que financia. Lo adecuado sería que la financiación
proviniese de transferencias corrientes, y no de la concesión de nuevos préstamos.
Además de lo anterior, cabe añadir que en el ejercicio 2019, una vez más, la Seguridad Social ha
necesitado financiación ajena, habiendo sido otorgado un nuevo préstamo por parte del Estado a
la TGSS, por 13.830 millones de euros.
II.3. LIQUIDACIÓN EFECTIVA DE LOS COSTES QUE LA SEGURIDAD SOCIAL ASUMIÓ
POR CUENTA DEL ESTADO
En este subapartado se expone el proceso de clarificación y separación de las fuentes de
financiación en la Seguridad Social, y sus efectos económicos en lo relativo a la asistencia
sanitaria, a los complementos por mínimos de pensiones así como a otros costes asumidos por el
sistema derivados de las rentas o compensaciones no percibidas, de origen patrimonial, a fin de
determinar la situación en la que se encuentra este proceso a 31 de diciembre de 2018.
II.3.1. Naturaleza no contributiva de la asistencia sanitaria y los complementos por
mínimos
La universalización de la asistencia sanitaria se llevó a cabo de manera efectiva con la Ley
14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, al extender el derecho a la protección de la salud y a
la atención sanitaria a todos los españoles y a los ciudadanos extranjeros que tengan establecida
su residencia en el territorio nacional; derecho reconocido en los artículos 43 y 49 de la
Constitución española. En cuanto a su financiación, la Ley 14/1986 preveía que la asistencia
prestada se financiaría con recursos de administraciones públicas, cotizaciones y tasas por la
prestación de determinados servicios
24
.
Los complementos por mínimos, debido a la situación de necesidad a la que dan cobertura,
también tienen naturaleza no contributiva, puesto que son cantidades complementarias que se
añaden al importe de la pensión, en su modalidad contributiva, cuando esta no alcanza el mínimo
fijado legalmente. La regulación de los complementos por mínimos de pensiones ha sido muy
variada y dispersa. Los primeros antecedentes se encuentran en la Orden de 26 de abril de 1974,
por la que se dispone la mejora de pensiones del sistema de la Seguridad Social, al configurar “un
sistema de cuantías mínimas de las pensiones mejoradas, que han de constituir así desde su
establecimiento y para lo sucesivo, un eficaz medio para lograr la garantía de un nivel mínimo en
la acción protectora de la Seguridad Social”. En su artículo 2 se establece que las cuantías de las
pensiones de los trabajadores por cuenta ajena no podrán ser inferiores a los mínimos que se
establecen en dicha Orden. En los años setenta y primera mitad de los ochenta, el derecho a
percibir estos complementos venía regulado en los Reales Decretos y Órdenes Ministeriales de
revalorización y actualización de las pensiones del sistema de Seguridad Social, pasando a partir
23
LPGE para 2018, en ambos casos sin devengo de intereses y con cancelación en un plazo máximo de diez años, a
partir de 2018 (para el concedido en 2017) y de 2019 (para el concedido en 2018).
24
38 Tribunal de Cuentas
de la Ley 44/1983, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1984, a estar
regulados en las correspondientes Leyes de Presupuestos Generales del Estado (LPGE) de cada
ejercicio.
En cuanto a la financiación estatal, tanto de la asistencia sanitaria como de los complementos por
mínimos, con la Ley 37/1988, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para
1989, se inicia una reforma en la estructura financiera de la Seguridad Social, estableciendo un
nuevo régimen de financiación en relación con ambos conceptos, según el cual el Estado asume
una parte de su carga financiera mediante sendas aportaciones finalistas previstas en los artículos
9.1 y 9.2, respectivamente, lo que redundará, según su Exposición de Motivos, en un mejor
conocimiento del gasto público y de su último destino,… y en la mejora en la gestión y en la
calidad de las demás prestaciones propias de la Seguridad Social. Además, en el caso de los
complementos por mínimos, para los que hasta entonces no existía un pronunciamiento legal
expreso sobre su carácter no contributivo, el comienzo de la aportación estatal para su
financiación, recogido en esta Ley, supone un reconocimiento de facto de dicho carácter.
En definitiva, tal y como recoge el apartado IV del Pacto de Toledo, relativo a la financiación de la
Seguridad Social española, puede sostenerse que continúa el proceso iniciado en 1989 respecto
de la ordenación de los flujos financieros del sistema, de modo que las prestaciones contributivas
quedan básicamente financiadas mediante cotizaciones sociales, mientras que la aportación del
Estado se proyecta con una delimitación a la cobertura de la asistencia sanitaria y a la de
complementos a mínimos de pensiones, así como de las prestaciones no contributivas, en función
del carácter de una y otras, quedando técnicamente aceptada a tales fines la subvención
especifica originada a cada uno de ellos.
II.3.2. Clarificación y separación de las fuentes de financiación en función de la naturaleza
del gasto
El Pacto de Toledo recoge, a modo de recomendaciones, las principales reformas que habrían de
acometerse en la Seguridad Social para reforzar, consolidar y dar viabilidad futura al sistema
público de pensiones, evitando mayores déficits públicos en el presupuesto, tal y como se ha
indicado en el epígrafe II.1.2. Una de las propuestas de reforma más significativas que recogía
esta ponencia, incidía sobre su sistema de financiación, especialmente afectado por los crecientes
déficits presupuestarios de los años precedentes (derivados principalmente de la recesión
económica de aquel momento), así como por la existencia de un modelo de protección netamente
contributivo, pero que acogía también prestaciones no asociadas con la contribución previa de los
cotizantes. Este análisis llevó a la formulación de su Recomendación primera, relativa a la
Separación y clarificación de las fuentes de financiación, que señala que “La financiación de las
prestaciones de naturaleza contributiva dependerá básicamente de las cotizaciones sociales y la
financiación de las prestaciones no contributivas y universales (sanidad y servicios sociales entre
otras) exclusivamente de la imposición general. Nótese como la recomendación hace una
referencia a la financiación de las prestaciones de naturaleza contributiva, principal aunque no
únicamente, mediante cotizaciones sociales, mientras que, por el contrario, cuando se refiere a las
prestaciones no contributivas establece una clara limitación en cuanto a la procedencia de su
fuente de financiación (exclusivamente mediante la imposición general).
Asimismo, en esta recomendación, se insta al Gobierno a que adopte medidas necesarias para
profundizar progresivamente en la separación de las fuentes de financiación en función de la
naturaleza de la protección, ….hasta su culminación efectiva en el menor plazo posible,
quedando claramente delimitados, dentro del modelo de protección, el sistema contributivo y no
contributivo. Ello supone que las aportaciones del Estado (a la Seguridad Social) deberán ser
suficientes para garantizar las prestaciones no contributivas, la sanidad, los servicios sociales y
las prestaciones familiares”.
Evolución económico-financiera, patrimonial y presupuestaria del sistema
de la Seguridad Social y su situación a 31 de diciembre de 2018 39
La clarificación y separación de las fuentes de financiación se articuló normativamente mediante la
aprobación de la Ley 24/1997, de 15 de julio, de Consolidación y Racionalización del Sistema de
Seguridad Social, cuyo artículo 1 dio nueva redacción al artículo 86.2 del extinto Texto Refundido
de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de
junio, estableciendo una clara distinción entre las dos modalidades de protección en el sistema,
contributiva y no contributiva, y sus respectivas fuentes de financiación. Fue por tanto en la
precitada Ley 24/1997, de 15 de julio, cuando la asistencia sanitaria y los complementos por
mínimos de pensiones fueron calificados, de manera expresa, como de naturaleza no contributiva,
aun cuando, como ha quedado expuesto en el precedente epígrafe II.3.1, la naturaleza de ambos
tipos de prestaciones ya había quedado acreditada con anterioridad.
Adicionalmente a esta clarificación de las fuentes de financiación atendiendo a la naturaleza del
gasto, la citada Ley 24/1997 introdujo en el Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad
Social de 1994 la Disposición transitoria decimocuarta, que preveía un periodo transitorio de algo
más de dos años (antes del ejercicio económico del año 2000) para la completa separación de
fuentes, es decir para que el Estado asumiera la totalidad de sus compromisos de financiación,
con excepción de los complementos pornimos de las pensiones de la Seguridad Social, para
los que no dispuso ningún plazo límite, precisando que serían financiados en los términos que
determinaran las LPGE para cada ejercicio económico.
De acuerdo con la Disposición transitoria decimocuarta precitada, la financiación de la asistencia
sanitaria fue asumida en su totalidad por el Estado, con la aprobación de la Ley 49/1998, de 30 de
diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1999, cumpliendo de ese modo con el
periodo transitorio fijado en el referido texto legal.
En relación con la excepcionalidad de no fijar un periodo transitorio para que el Estado asumiera
la financiación de los complementos pornimos, es preciso aclarar que la propia Ley 24/1997
parece incurrir en una contradicción al basar dicha excepción, en la necesidad de la previa
clarificación de la naturaleza de estos complementos, puesto que su carácter no contributivo
estaba ya definido, claramente, con anterioridad, en el Pacto de Toledo de 1995, y también en la
propia Ley 24/1997, concretamente en su artículo 1. Finalmente, la Ley 24/2001, de 27 de
diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social modificó la precitada
Disposición transitoria decimocuarta del extinto Texto Refundido de la Ley General de la
Seguridad Social, fijando un plazo de 12 años, contados a partir del 1 de enero de 2002, para que
el Estado asumiera de modo paulatino la financiación del coste total de los complementos por
mínimos señalando que, mientras no concluyera dicho periodo, la parte no cubierta por las
aportaciones del Estado en los respectivos ejercicios se financiaría con cargo a los demás
recursos generales del sistema. En consecuencia, fue en el ejercicio 2013 cuando finalizó el
periodo transitorio indicado y la financiación de los complementos por mínimos fue asumida en su
totalidad por el Estado a partir de 2014
25
.
II.3.3. Costes asumidos por la Seguridad Social por cuenta del Estado en relación con la
asistencia sanitaria y los complementos por mínimos de pensiones
No obstante lo expuesto en el epígrafe II.3.2 anterior, aunque se han clarificado y separado las
fuentes de financiación en función de la naturaleza de los gastos, y ambas administraciones
(Estado y Seguridad Social) han cumplido con lo previsto en cada caso en la normativa aplicable,
los dilatados periodos transitorios establecidos legalmente (sobre todo para los complementos por
mínimos) desde la clarificación hasta la efectiva separación, no fueron fijados obedeciendo a
criterios de racionalidad económico-financiera para la Seguridad Social.
25
No obstante, en este punto es preciso indicar que, tal y como se refleja en el posterior epígrafe II.3.3, en el ejercicio
2013, aun cuando la normativa todavía no obligaba a ello, la aportación estatal para la financiación de los complementos
indicados fue superior al importe del gasto derivado de los mismos.
40 Tribunal de Cuentas
Esta demora en la asunción por el Estado de la totalidad de sus compromisos ha causado un serio
perjuicio al sistema, puesto que ha tenido que soportar con cargo a sus recursos
(fundamentalmente cotizaciones sociales) la parte del coste no asumido por el Estado, siendo esta
una de las causas fundamentales de la situación de endeudamiento y de las tensiones de liquidez
que han afectado y afectan actualmente a la Seguridad Social.
Así, desde el primer ejercicio en el que la LPGE prev una aportación finalista para ambos
conceptos (1989), la asunción por el Estado de la totalidad del coste de la asistencia sanitaria se
alargó 10 años (hasta 1999), mientras que para los complementos pornimos se prolongó 25
años (hasta 2014).
Las LPGE entre 1989 y 1998 estimaron en, al menos, 31.828 millones de euros el importe de las
cotizaciones sociales destinadas a la financiación de la asistencia sanitaria, siendo esta cifra la
previsión del coste que la Seguridad Social ha tenido que soportar como consecuencia de la
dilación en la asunción por el Estado de sus compromisos de financiación. Respecto a los
complementos pornimos, este Tribunal de Cuentas no dispone de información sobre el gasto
real de dichos complementos en el ejercicio 1989, por lo que se ha tomado en consideración el
periodo comprendido entre 1990 y 2013, estimando el importe que, por este concepto, ha tenido
que financiar la Seguridad Social con cargo a sus recursos en 71.862 millones. Conviene precisar
que si bien en la DCGE de 2017, aprobada por el Pleno del Tribunal de Cuentas el 30 de mayo de
2019, se señaló que el desfase total en la financiación de complementos por mínimos durante el
periodo 1997 a 2013 era de 59.661,35 millones de euros, no obstante, tal y como se pone de
manifiesto a continuación en el Cuadro 7, dicho desfase es, realmente, de 59.152 millones. La
diferencia se debe a la distinta fuente empleada para la obtención de datos (en el caso de la
DCGE de 2017 se utilizó la información obtenida del Informe sobre el desarrollo del Pacto de
Toledo período 20112015, remitido por el Gobierno al Congreso de los Diputados en 2016,
mientras que en la presente fiscalización los datos se han obtenido de otras fuentes de
información, distintas a la anterior, en función de los ejercicios considerados, tal y como se hace
constar en dicho Cuadro 7).
Evolución económico-financiera, patrimonial y presupuestaria del sistema
de la Seguridad Social y su situación a 31 de diciembre de 2018 41
En el cuadro que figura a continuación se recoge el detalle de la evolución del coste asumido por
la Seguridad Social por ambos conceptos no contributivos (asistencia sanitaria y complementos
por mínimos), por ejercicios económicos:
CUADRO 7
IMPORTE DE ASISTENCIA SANITARIA Y DE COMPLEMENTOS POR MÍNIMOS
FINANCIADO CON COTIZACIONES SOCIALES EN EL PERIODO 1989 A 2013
(Millones de euros)
Ejercicio
Asistencia
Sanitaria
Complementos por mínimos
Estimación de
financiación con
cotizaciones
Aportación
del Estado
Gasto total por
complementos
por mínimos
(A)
Diferencia con
cargo a
cotizaciones
(B)
% Diferencia
(B/A)
1989
2.575
1990
3.028
1.375
2.477
1.102
44,49
1991
3.450
1.276
2.792
1.516
54,30
1992
3.908
1.328
3.121
1.793
57,45
1993
4.490
1.287
3.249
1.962
60,39
1994
4.638
1.286
3.361
2.075
61,74
1995
3.959
1.395
3.419
2.024
59,20
1996
3.959
1.395
3.633
2.238
61,60
1997
1.202
96
3.655
3.559
97,37
1998
619
96
3.682
3.586
97,39
1999
98
3.668
3.570
97,33
2000
98
4.047
3.949
97,58
2001
98
4.136
4.038
97,63
2002
306
4.146
3.840
92,62
2003
606
4.131
3.525
85,33
2004
906
3.962
3.056
77,13
2005
1.206
4.406
3.200
72,63
2006
1.506
4.817
3.311
68,74
2007
1.806
5.291
3.485
65,87
2008
2.106
5.884
3.778
64,21
2009
2.406
6.426
4.020
62,56
2010
2.706
7.007
4.301
61,38
2011
2.806
7.481
4.675
62,49
2012
3.806
7.448
3.642
48,90
2013
7.895
7.512
(383)
(5,10)
TOTAL
31.828
37.889
109.751
71.862
65,48
Fuente: Asistencia sanitaria: Datos obtenidos de las respectivas LPGE; Complementos por mínimos: Desde
1990 hasta 1998 los datos se han obtenido del Informe económicofinanciero a los presupuestos de la
Seguridad Social y desde 1999 a 2013, elaboración propia a partir de la información complementaria
remitida al Tribunal de Cuentas por las EEGG y los SSCC con ocasión del examen y comprobación de la
CGE de los ejercicios considerados.
II.3.4. Costes asumidos por la Seguridad Social derivados de las rentas o compensaciones
no percibidas, de origen patrimonial
Además de los importes que se indican en el epígrafe anterior, calculados en función de los
importes que las LPGE entre 1989 y 1998 consignaron como estimación del importe de las
42 Tribunal de Cuentas
cotizaciones sociales destinadas a la financiación de la asistencia sanitaria (tal y como se ha
indicado, al menos, 31.828 millones de euros), existen otros gastos que, como consecuencia de la
dilación en la asunción por el Estado de sus compromisos de financiación, y sin tener naturaleza
presupuestaria, supusieron una imputación a la Cuenta de Resultado Económico-Patrimonial de la
Seguridad Social y, por tanto, influyeron en la evolución negativa de los resultados y del
patrimonio neto durante el ámbito temporal considerado.
En este sentido, se pueden citar las dotaciones anuales a la amortización de los inmuebles
utilizados para la prestación de servicios sanitarios y sociales, efectuadas con posterioridad a la
determinación de su naturaleza universal y no contributiva (asistencia sanitaria desde 1986 y
servicios sociales desde 1995, año de aprobación del Pacto de Toledo)
26
.
Estos inmuebles, adquiridos en la mayoría de los casos con recursos propios del sistema (en su
mayor parte, cotizaciones sociales), forman parte del patrimonio de la Seguridad Social el cual,
según el artículo 103 del TRLGSS, es único y distinto del patrimonio del Estado, por lo que su
utilización para la prestación de servicios sanitarios y sociales, una vez que se determinó su
naturaleza universal, debió haber dado lugar al establecimiento de una compensación por parte
del Estado a favor del sistema de la Seguridad Social.
Además de lo anterior, hay que tener en cuenta que a 31 de diciembre de 2018 la mayoría de
estos inmuebles, titulados registralmente a nombre de la TGSS, han sido transferidos a las CCAA
(transferencias que se iniciaron en la década de los ochenta y que concluyeron en 2007) o
adscritos a las Fundaciones Hospital como consecuencia de los procesos de traspaso de
funciones y servicios en materia de asistencia sanitaria y servicios sociales, que venían prestando
el INGESA, el IMSERSO y el ISM, motivo por el cual la Seguridad Social no ha podido disponer
libremente de estos bienes patrimoniales para la obtención de recursos adicionales a través de su
enajenación o arrendamiento, a pesar de la difícil situación económico-financiera, patrimonial y
presupuestaria y de las tensiones de liquidez que ha padecido el sistema. Esta falta de
disponibilidad de los inmuebles ha supuesto un coste de oportunidad para el sistema del que no
ha sido compensado.
Este Tribunal no ha podido determinar el importe por el que debería de ser resarcida la Seguridad
Social, como consecuencia de la antigüedad de los datos que serían precisos para su cálculo, y
también por la imposibilidad de determinar la cuantía de los recursos adicionales que se podrían
haber derivado de la disposición de estos bienes (coste de oportunidad). A estos efectos, el único
valor que se puede citar es el valor contable de estos inmuebles transferidos, el cual, según
información facilitada por estas entidades, asciende a 3.781 millones de euros.
II.3.5. Liquidación efectiva de costes en función de la separación de las fuentes de
financiación
Según lo expuesto, a 31 de diciembre de 2018, el proceso de separación de las fuentes de
financiación contemplado en la Recomendación primera del Pacto de Toledo se encuentra
concluido. No obstante, no se ha realizado una liquidación efectiva para la culminación del mismo,
dado que la Seguridad Social no ha sido compensada por el Estado por los costes que hubo de
asumir derivados de la asistencia sanitaria y de los complementos por mínimos, cuya naturaleza
es no contributiva.
Asimismo, tampoco se ha compensado a la Seguridad Social por los costes patrimoniales de los
inmuebles utilizados para la prestación de servicios sanitarios y sociales y por la falta de
disponibilidad (coste de oportunidad), de los inmuebles transferidos a las CCAA o adscritos a las
26
Téngase en cuenta que en las Declaraciones sobre la Cuenta General del Estado de los últimos ejercicios, este
Tribunal ha venido manifestando su opinión en relación a la existencia de una indebida dotación anual a la amorti zación,
a partir del momento de la transferencia de competencias a las Comunidades Autónomas de las funciones y servicios
en materia de asistencia sanitaria y de servicios sociales.
Evolución económico-financiera, patrimonial y presupuestaria del sistema
de la Seguridad Social y su situación a 31 de diciembre de 2018 43
Fundaciones Hospital, por lo que tampoco se ha llevado a término la liquidación efectiva de la
separación de fuentes de financiación de esta naturaleza.
Como consecuencia de lo expuesto en los epígrafes anteriores, el cuadro que figura a
continuación, recoge una estimación de los costes asumidos por la Seguridad Social por cuenta
del Estado, hasta 31 de diciembre de 2018, por determinados conceptos de naturaleza no
contributiva:
CUADRO 8
ESTIMACIÓN DE COSTES ASUMIDOS POR LA SEGURIDAD SOCIAL EN
EL PERIODO 1989 A 2018 POR DETERMINADOS CONCEPTOS NO
CONTRIBUTIVOS (Millones de euros)
Conceptos
Importes
Complementos por mínimos
71.862
Asistencia Sanitaria
31.828
Total estimado
103.690
Impacto económico de los inmuebles transferidos a las CCAA o
adscritos a las Fundaciones Hospital
Sin cuantificar
Fuente: Elaboración propia. Véase Cuadro 7.
Debe tenerse en cuenta que los importes recogidos en este cuadro son meramente estimativos,
por diferentes razones. En primer lugar, porque el coste asumido por la Seguridad Social derivado
de la asistencia sanitaria no se corresponde con el realmente realizado, sino con las estimaciones
previstas en las LPGE, desde 1989 hasta 1998; en segundo lugar, porque el ejercicio del que se
ha partido para efectuar estas estimaciones para los complementos por mínimos es 1990, por lo
que no se ha considerado el gasto del ejercicio 1989; y en tercer lugar, porque con los datos
disponibles en el Tribunal de Cuentas no resulta posible valorar el coste del impacto económico
que ha provocado en el sistema la utilización de inmuebles para la prestación de servicios
sanitarios y sociales y la transferencia de los inmuebles a las CCAA o su adscripción a las
Fundaciones Hospital. Finalmente, ha de tenerse en cuenta que, además de los conceptos
señalados, podrían existir otros no recogidos en los epígrafes anteriores que podrían afectar a
dicha liquidación.
Asimismo, la liquidación entre el Estado y la Seguridad Social de todos estos costes no puede
plantearse aisladamente, sino que ha de tratarse conjuntamente con los mecanismos dirigidos a la
cancelación de los once préstamos concedidos en el periodo 1992 a 1999
27
y de las obligaciones
contraídas con la AGE durante el mismo periodo, derivadas del traspaso de las funciones y
servicios en materia de asistencia sanitaria y de servicios sociales a la Comunidad Autónoma del
País Vasco y a la Comunidad Foral de Navarra, a efectos de adoptar una solución única que
contemple las dos vertientes de estas deudas en ambas administraciones. A estos efectos y con
fines meramente informativos, en el siguiente epígrafe se incluye la comparación de los costes
asumidos por cuenta del Estado y del endeudamiento total de la Seguridad Social.
27
En esta solución no se contempla la inclusión de los dos préstamos concedidos en 2017 y 2018 puesto que su
otorgamiento no está directamente rel acionado con l os costes que el sistema asumió por cuenta del Estado, así como
porque, a 31 de diciembre de 2018, se encuentran pendientes de vencimiento.
44 Tribunal de Cuentas
II.3.6. Evolución comparada de los costes que la Seguridad Social asumió por cuenta del
Estado con el endeudamiento del sistema frente al Estado
En el gráfico que figura a continuación, se muestra, con fines exclusivamente informativos, la
evolución comparada correspondiente al periodo 1989 a 2018, de las siguientes magnitudes:
- El coste estimado asumido por la Seguridad Social por cuenta del Estado, procedente de la
asistencia sanitaria y de los complementos por mínimos de pensiones, por un total de 103.690
millones de euros. En esta estimación no se han incluido otros conceptos de gasto asumidos
que pudieran existir así como el coste de oportunidad procedente de la falta de disponibilidad
de los inmuebles transferidos a las CCAA o adscritos a las Fundaciones Hospital, debido a
que el Tribunal de Cuentas no dispone de información para su cuantificación.
- El endeudamiento de la Seguridad Social frente al Estado, derivado de los trece préstamos
concedidos a la TGSS en el periodo considerado, por 41.191 millones de euros y de las
obligaciones con la AGE pendientes de pago procedentes del traspaso de las funciones y
servicios en materia de asistencia sanitaria y de servicios sociales a la Comunidad Autónoma
del País Vasco y a la Comunidad Foral de Navarra, por 9.082 millones.
GRÁFICO 6
COSTES ASUMIDOS POR EL SISTEMA DE LA SEGURIDAD SOCIAL POR CUENTA DEL
ESTADO VERSUS ENDEUDAMIENTO DEL SISTEMA CON EL ESTADO
(Millones de euros)
Fuente: Elaboración propia
0
20.000
40.000
60.000
80.000
100.000
Préstamos del Estado Obligaciones contraidas a favor de la AGE
Estimación costes asumidos
Evolución económico-financiera, patrimonial y presupuestaria del sistema
de la Seguridad Social y su situación a 31 de diciembre de 2018 45
II.4. FONDO DE RESERVA DE LA SEGURIDAD SOCIAL
En este subapartado se analiza el Fondo de Reserva desde su creación en el año 2000, hasta la
situación que presenta a 31 de diciembre de 2018. Este análisis incluye distintos aspectos
relacionados con dicho Fondo de Reserva tales como su reflejo contable, las dotaciones
efectuadas, su materialización, la rentabilidad obtenida, las disposiciones realizadas así como su
naturaleza patrimonial.
II.4.1. Regulación, constitución, materialización y situación del Fondo de Reserva a 31 de
diciembre de 2018
Según consta en la Recomendación segunda del Pacto de Toledo, relativa a la Constitución de
reservas, el sistema contributivo debe presentar presupuestos equilibrados, a cuyos efectos
dispone que los excedentes que pudieran existir en los ejercicios presupuestarios de los
momentos de bonanza deberían ser utilizados para constituir… fondos de equilibrio que permitan
actuar en los momentos bajos del ciclo sin acudir a incrementos de las cotizaciones.
Esta recomendación se materializó en la Ley 24/1997, de 15 de julio, de Consolidación y
Racionalización del Sistema de Seguridad Social, que modificó el entonces vigente TRLGSS de
1994 a efectos de recoger la constitución del Fondo de Reserva. Su regulación jurídica se recoge
actualmente en el Título I, Capítulo VII, Sección 4ª, del TRLGSS, mientras que los aspectos
relacionados con su gestión se regulan reglamentariamente en el Real Decreto 337/2004, de 27
de febrero, por el que se desarrolla la Ley 28/2003, de 29 de septiembre, reguladora del Fondo de
Reserva de la Seguridad Social (Ley que ha sido derogada por el TRLGSS de 2015).
El actual TRLGSS dispone que en la TGSS se constituirá un Fondo de Reserva con la finalidad de
atender a las necesidades futuras del sistema en materia de prestaciones contributivas (artículo
117), y que las dotaciones efectivas y materializaciones del Fondo de Reserva, siempre que las
posibilidades económicas y la situación financiera del sistema lo permitan, serán las acordadas, al
menos una vez en cada ejercicio económico, por el Consejo de Ministros (artículo 120).
El Fondo de Reserva se nutre con las dotaciones acordadas por el Consejo de Ministros (tomando
como referencia los excedentes presupuestarios de naturaleza contributiva procedentes de las
EEGG y los SSCC), con el exceso de excedentes de las MCSS derivado de la gestión de la
prestación de incapacidad temporal por contingencias comunes y con los rendimientos de
cualquier naturaleza que generen las inversiones en que se materializa dicho Fondo. Se podrá
materializar en títulos emitidos por personas jurídicas públicas, nacionales y extranjeras, de
calidad crediticia elevada y con un significativo grado de liquidez. A estos efectos, tendrán la
consideración de materialización los importes mantenidos en efectivo como activo líquido en la
cuenta abierta en el Banco de España. Se dotó por primera vez en el año 2000 y su
materialización contable a 31 de diciembre de 2018 asciende a 5.060 millones de euros, de los
que 5.043 corresponden a Deuda pública del Estado Español a corto plazo y 17 millones a la
rentabilidad explícita devengada y pendiente de cobro al cierre de dicho ejercicio.
El siguiente gráfico muestra la evolución de la valoración contable con la que figuran registrados
en el balance los activos financieros en que se encuentra materializado el Fondo de Reserva:
46 Tribunal de Cuentas
GRÁFICO 7
EVOLUCIÓN DE LA MATERIALIZACIÓN DEL FONDO DE RESERVA
(Millones de euros)
Fuente: Elaboración propia a partir de la información complementaria remitida al Tribunal de Cuentas
por la TGSS con ocasión del examen y comprobación de la CGE de los ejercicios considerados.
II.4.2. Criterios de gestión y de inversión del Fondo de Reserva de la Seguridad Social y
rentabilidad obtenida
Desde la creación del Fondo de Reserva y hasta el ejercicio 2010, la evolución de la economía
española permitió que el Consejo de Ministros autorizara dotaciones al Fondo (salvo en 2009),
puesto que la Seguridad Social obtuvo superávits presupuestarios de naturaleza contributiva
procedentes de las EEGG y los SSCC
28
, hasta el ejercicio 2009 inclusive.
Desde el ejercicio 2000 y hasta 2013, la cartera de títulos valores en que se encuentra
materializado el Fondo de Reserva, estuvo calificada contablemente como Inversiones
mantenidas hasta el vencimiento, dado que, según el Comité de gestión del Fondo de Reserva
29
,
se contaba con capacidad financiera y, por tanto, se tenía la intención efectiva de conservar
dichos títulos hasta su vencimiento.
Sin embargo, el acta de la reunión del Comité de gestión del Fondo de Reserva de 3 de diciembre
de 2013 señala la existencia de dos hechos significativos que justificaban la modificación de la
calificación de la cartera, a la categoría de Activos financieros disponibles para la venta
30
. Estos
hechos fueron los siguientes:
28
El artículo 119 del TRLGSS, establece que, a efectos de la constitución del Fondo de Reserva de la Seguridad Social,
El excedente presupuestario por gastos relativos a prestaciones de naturaleza contri butiva del sistema de la Seguridad
Social en cada ejercicio económico será el constituido por la diferencia entre los derechos y las obligaciones por los
importes reconocidos netos por operaciones no financieras, correspondientes a las Entidades Gestoras y Tesorería
General de la Seguridad Social, corregida con arreglo a criterios de máxima prudencia, en la forma que
reglamentariamente se establezca, respetando los principios y normas de contabilidad establecidos en el Plan General
de Contabilidad Pública.
29
Al Comité de Gestión del Fondo de Reserva de la Seguridad Social le corresponde el superior asesoramiento, control
y ordenación de la gestión económica del Fondo de Reserva, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 123 del
30
La calificación en una u otra categoría tiene incidencia en la forma de valorar contablemente algunos aspectos de los
activos financieros (valoración posterior y cálculo del deterioro).
Evolución económico-financiera, patrimonial y presupuestaria del sistema
de la Seguridad Social y su situación a 31 de diciembre de 2018 47
La falta de capacidad financiera para mantener los títulos hasta el vencimiento, dado que la
evolución esperada de la recaudación en el ejercicio siguiente no resultaba suficiente para
atender el importe necesario para el pago de las pensiones, y
El cambio en la intención de conservar dichos títulos, debido a la posibilidad de tener que
adoptar decisiones de enajenación de parte de los mismos.
No obstante lo anterior, hasta 2014 el mencionado Comité no adoptó formalmente la decisión de
modificar la categoría de esta cartera a la de Activos financieros disponibles para la venta,
calificación que se mantiene a 31 de diciembre de 2018.
El periodo en el que la cartera estuvo calificada en la categoría de Inversiones mantenidas hasta
el vencimiento coincidió con el de la obtención de mayor rentabilidad, puesto que los criterios de
gestión y de inversión establecidos por su Comité de gestión estaban basados en una cartera de
estructura diversificada (tanto en la nacionalidad de los títulos adquiridos como en las fechas de
vencimiento), siempre atendiendo a criterios de máxima rentabilidad, junto con una calidad
crediticia y un grado de liquidez elevados.
Sin embargo, a partir de 2013, como consecuencia de los déficits presupuestarios por operaciones
no financieras que venían afectando a la Seguridad Social desde 2011, así como de la falta de
recursos líquidos suficientes para hacer frente a los pagos de las prestaciones contributivas, el
Comité de gestión hubo de modificar los criterios de gestión y de inversión, basándolos en
previsiones (puesto que existe incertidumbre respecto a las necesidades financieras reales -que
varían en función de la recaudación-) sobre la necesidad que pudiera tenerse de hacer
disposiciones del Fondo de Reserva en los meses de junio y de noviembre para atender al pago
de las pagas extraordinarias de las pensiones, manteniendo el criterio de la obtención de la
máxima rentabilidad posible.
El cuadro que figura a continuación recoge la evolución de la rentabilidad obtenida por la cartera
de títulos del Fondo de Reserva en el periodo 2011 a 2018. Para que la información interanual
cumpla el requisito de comparabilidad, se ha tomado 2011 como año de origen de esta evolución,
por ser el primero de aplicación de APGCPSS’11:
48 Tribunal de Cuentas
CUADRO 9
EVOLUCIÓN ANUAL DE LOS ACTIVOS FINANCIEROS DEL FONDO DE RESERVA Y DE SU
RENTABILIDAD (Millones de euros)
Ejercicio
Activos financieros
del Fondo de
Reserva
Rentabilidad generada
Ratio de Rentabilidad:
Rentabilidad generada /
Activos financieros
%
Rentabilidad
implícita y explícita
Beneficios por
enajenación de activos
2011
66.680
2.452
0
3,68
2012
62.862
2.481
478
4,71
2013
53.754
2.343
0
4,36
2014
47.721
2.060
1.041
6,50
2015
35.035
1.478
2.374
10,99
2016
15.201
818
1.541
15,52
2017
8.085
285
0
3,53
2018
5.060
63
0
1,25
Fuente: Elaboración propia a partir de la información complementaria remitida al Tribunal de Cuentas por la TGSS con ocasión del
examen y comprobación de la CGE de los ejercicios considerados.
Como puede observarse, entre 2011 y 2013 la rentabilidad oscila ligeramente, sin embargo de
2014 a 2016, se produce un considerable crecimiento debido, fundamentalmente, a los beneficios
netos obtenidos por las enajenaciones de títulos de la cartera del Fondo, que hubieron de
realizarse para atender el pago de las prestaciones contributivas, tal como se analiza en el
epígrafe II.4.3 siguiente.
Por último, la caída de la ratio de rentabilidad obtenida en 2017 y 2018 ha estado motivada por las
siguientes circunstancias:
- El descenso de los tipos de interés, tanto en el mercado nacional como en el europeo,
llegando incluso a valores negativos, sobre todo en el corto plazo.
- La remuneración negativa, desde el 1 de julio de 2014, a los importes mantenidos en efectivo,
como activo líquido, en la cuenta abierta en el Banco de España
31
, consecuencia del tipo de la
facilidad de depósito, que ha sido negativo desde 2014 a 2018, oscilando entre el -0,1 % inicial
y el -0,4 % a 31 de diciembre de 2018.
- Los criterios de inversión de la cartera supusieron vencimientos a muy corto plazo,
fundamentalmente en 2017 y 2018, para asegurar la cuantía estimada de liquidez en
determinadas fechas (junio y noviembre), siempre y cuando la rentabilidad esperada de las
inversiones fuera superior a la de mantener los fondos en el Banco de España al tipo de
facilidad de depósito.
La evolución de la ratio de la rentabilidad obtenida por los activos del Fondo de Reserva, en el
periodo 2011 a 2018, tiene la siguiente representación gráfica:
31
Con fecha 5 de junio de 2014, el Banco Central Europeo aprobó la Decisión BCE/2014/23, sobre la remuneración de
depósitos, saldos y tenencias de exceso de reservas, y la Orientación BCE/2014/22, por la que se modifica la
Orientación BCE/2014/9, sobre las operaciones internas de gestión de activos y pasivos por los bancos centrales
nacionales. Según la citada normativa, en lo que respecta a la cuenta del Fondo de Reserva que la TGSS tiene en el
Banco de España, se remunerarán a un tipo de interés del cero por ciento, o al tipo de la facilidad de depósito si este
fuera negativo.
Evolución económico-financiera, patrimonial y presupuestaria del sistema
de la Seguridad Social y su situación a 31 de diciembre de 2018 49
GRÁFICO 8
REPRESENTACIÓN GRÁFICA DE LA EVOLUCIÓN ANUAL DE LA RATIO DE LA
RENTABILIDAD OBTENIDA POR LOS ACTIVOS FINANCIEROS DEL FONDO DE RESERVA
(Millones de euros)
Fuente: Elaboración propia a partir de la información complementaria remitida al Tribunal de Cuentas por la
TGSS con ocasión del examen y comprobación de la CGE de los ejercicios considerados.
II.4.3. Utilización del Fondo de Reserva
El artículo 121 del TRLGSS señala que la disposición de los activos financieros en los que se
encuentra materializado el Fondo de Reserva se destinará con carácter exclusivo a la financiación
de las pensiones de carácter contributivo y demás gastos necesarios para su gestión, y solo será
posible en situaciones estructurales de déficit por operaciones no financieras del sistema de la
Seguridad Social
32
, no pudiendo exceder en cada año del 3 % de la suma de ambos conceptos.
Desde el ejercicio 2011, aunque en mayor medida a partir de 2012 y hasta 2018, el sistema ha
presentado déficits anuales por operaciones no financieras de carácter estructural, consecuencia
del efecto que sobre las cotizaciones sociales tuvo la recesión económica que afectó a España,
así como del incremento del gasto por prestaciones de carácter contributivo, tal y como se ha
indicado con anterioridad en el epígrafe II.1.2.
En el siguiente gráfico se detalla la evolución del resultado presupuestario y su desglose entre
operaciones financieras y no financieras, de las EEGG y los SSCC, en el periodo 2011 a 2018:
32
A estos efectos, las situaciones estructurales de dé ficit por operaciones no financieras del sistema están definidas en
el artículo 3.2 del Real Decreto 337/2004, de 27 de febrero: “… cuando las previsiones de liquidación del excedente
presupuestario de las entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social a efectos del Fondo de Reserva,
más el exceso de excedentes obtenidos en las mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la
Seguridad Social a iguales efectos, arroje un resultado negativo durante tres semestres consecutivos, constituyendo
éstos un ejercicio también negativo.
Alternativamente se entenderá producida idéntica situación estructural de déficit si, tras un ejercicio para el que la
liquidación presupuestaria a efectos del Fondo de Reserva señalada en el párrafo anterior arrojara un resultado
negativo, la previsión de liquidación realizada una vez transcurrido el primer semestre del ejercicio siguiente pusiera de
manifiesto un resultado negativo, acumulado para ambos ejercicios, de más del tres por ciento del c rédito
presupuestario de pensiones de carácter contributivo y demás gastos necesarios para su gestión aprobado para el
ejercicio al que corresponde la previsión de liquidación.
50 Tribunal de Cuentas
GRÁFICO 9
EVOLUCIÓN DEL RESULTADO PRESUPUESTARIO Y DE SUS COMPONENTES POR
OPERACIONES NO FINANCIERAS Y FINANCIERAS EN EL PERIODO 2011 A 2018
(Millones de euros)
Fuente: Elaboración propia a partir del Resultado presupuestario de las EEGG y los SSCC remitido en la CGSS.
Para la cobertura de este déficit estructural, acaecido principalmente entre 2012 y 2018, y con el
objetivo de atender las necesidades de tesorería asociadas, se hizo preciso realizar disposiciones
del Fondo de Reserva, que superaron el límite del 3 % inicialmente previsto en el artículo 121 del
TRLGSS, al que se ha aludido en párrafos anteriores, para lo cual fue necesario, previamente,
excepcionar dicho límite
33
, situándolo en el importe equivalente al déficit por operaciones no
financieras puesto de manifiesto por las previsiones de liquidación de los presupuestos de las
EEGG y los SSCC de la Seguridad Social, elaboradas al efecto por la IGSS, con arreglo a los
criterios establecidos en la normativa del Fondo de Reserva. Las disposiciones realizadas han
sido inferiores a dichos déficits anuales.
Así, desde 2012 hasta el 31 de diciembre de 2018, el total de las disposiciones efectuadas del
Fondo de Reserva ha sido de 77.437 millones de euros, habiéndose destinado, exclusivamente, a
la financiación de las pensiones de naturaleza contributiva, más concretamente, al abono de las
pagas extraordinarias de las mismas.
Los déficits presupuestarios de las EEGG y de los SSCC a efectos del Fondo de Reserva,
determinados anualmente por la IGSS comparados con las disposiciones realizadas del Fondo
figuran en el siguiente gráfico:
33
El régimen excepcional de disposición de los activos del Fondo de Reserva se estableció por las siguientes normas:
- Real Decreto-ley 28/2012, de 30 de noviembre, de medidas de consolidación y garantía del sistema de la
Seguridad Social (excepciona la aplicación de este límite para los ejercicios 2012 a 2014).
- Ley 36/2014, de 2 6 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2015 (excepciona la
aplicación de este límite para los ejercicios 2015 y 2016).
este límite para los ejercicios 2017 y 2018).
Evolución económico-financiera, patrimonial y presupuestaria del sistema
de la Seguridad Social y su situación a 31 de diciembre de 2018 51
GRÁFICO 10
DÉFICITS PRESUPUESTARIOS DE LAS EEGG Y LOS SSCC A EFECTOS DEL
FONDO DE RESERVA VERSUS DISPOSICIONES DEL FONDO.
PERIODO 2012 A 2018 (Millones de euros)
Fuente: Elaboración propia a partir de la información complementaria remitida al Tribunal de Cuentas
por la IGSS y la TGSS con ocasión del examen y comprobación de la CGE de los ejercicios
considerados
De lo anterior, se desprende que el Fondo de Reserva ha proporcionado al sistema capacidad de
actuación, desde 2012 hasta 2016, contribuyendo firmemente a su sostenibilidad en momentos de
crisis, sin necesidad de tener que acudir a medidas de contención (tales como la reducción de las
prestaciones económicas o el incremento de las cotizaciones sociales) o incluso recurrir a la
financiación ajena. Sin embargo, en 2017 y 2018, como consecuencia de haberse producido una
disminución de los recursos del Fondo de Reserva en los ejercicios precedentes, las disposiciones
efectuadas no resultaron suficientes para cubrir los desequilibrios presupuestarios por
operaciones no financieras y la falta de liquidez, por lo que la Seguridad Social ha tenido que
recurrir a la financiación estatal, tal como se ha expuesto en el subapartado II.2 anterior.
II.4.4. Composición y evolución del Fondo de Reserva de la Seguridad Social en el periodo
2010 a 2018
El siguiente cuadro muestra el importe acumulado, para cada ejercicio del periodo 2010 a 2018,
de los distintos conceptos que conforman el valor contable de los activos en los que se encuentra
materializado el Fondo de Reserva, y que han sido objeto de análisis en los epígrafes anteriores.
El primer ejercicio considerado, esto es 2010, recoge el acumulado de cada uno de los
componentes desde el ejercicio 2000, año de su primera dotación. Asimismo, se muestra también,
para el mismo periodo, los componentes que integran el saldo de dicho Fondo como una reserva
patrimonial, que se analiza en el epígrafe siguiente:
52 Tribunal de Cuentas
CUADRO 10
COMPOSICIÓN Y EVOLUCIÓN DEL FONDO DE RESERVA
(Millones de euros)
COMPOSICIÓN
Ejercicios
2000 a
2010
Ejercicio
2011
Ejercicio
2012
Ejercicio
2013
Ejercicio
2014
Ejercicio
2015
Ejercicio
2016
Ejercicio
2017
Ejercicio
2018
1. DOTACIONES
ACUMULADAS
52.559
52.782
53.008
53.205
53.484
53.587
53.598
53.600
53.601
1.1 Acuerdo del Consejo de
Ministros*
52.113
52.113
52.113
52.113
52.113
52.113
52.113
52.113
52.113
1.2 Fondo de excedentes de
contingencias comunes
(Excedente de MCSS)
446
669
895
1.092
1.371
1.474
1.485
1.487
1.488
2. RENTABILIDAD NETA
ACUMULADA
11.446
13.898
16.857
19.200
22.301
26.153
28.512
28.797
28.860
2.1 Rentabilidad cobrada
procedente de los intereses
implícitos y explícitos
10.191
12.375
14.955
17.262
19.345
21.087
22.468
22.759
22.746
2.2 Beneficios cobrados
procedentes de enajenación de
activos
684
684
1.162
1.162
2.203
4.577
6.118
6.118
6.118
2.3 Rentabilidad devengada
procedente de los intereses
implícitos
(877)
(662)
(635)
(439)
(191)
(102)
(334)
(154)
(21)
2.4 Rentabilidad devengada
procedente de los intereses
explícitos
1.448
1.501
1.375
1.215
944
591
260
74
17
3. PROVISIÓN POR
DEPRECIACIÓN** / AJUSTES
POR CAMBIOS DE VALOR
(2.493)
0
0
0
5.887
2.496
428
125
36
4. DISPOSICIONES
ACUMULADAS
0
0
(7.003)
(18.651)
(33.951)
(47.201)
(67.337)
(74.437)
(77.437)
5. FONDO DE
RESERVA MATERIALIZADO
EN EL BALANCE DE
SITUACIÓN (1+2+3+4)
61.512
66.680
62.862
53.754
47.721
35.035
15.201
8.085
5.060
6. FONDO DE RESERVA A
CONSTITUIR EN EL
PATRIMONIO NETO
(1+2.1+2.2+4)
63.434
65.841
62.122
52.978
41.081
32.050
14.847
8.040
5.028
* Desde el año 2011 no se produjeron autorizaciones de dotaciones al Fondo de Reserva por Acuerdo de Consejo de
Ministros.
**Hasta el ejercicio 2011, en que fue aprobada la APGCPSS'11, la TGSS registraba una provisión por depreciación de
valores negociables para las inversiones afectas al Fondo de Reserva.
Fuente: Elaboración propia a partir de la información complementaria remitida al Tribunal de Cuentas por la TGSS con
ocasión del examen y comprobación de la CGE de los ejercicios considerados.
II.4.5. Naturaleza patrimonial del Fondo de Reserva
Desde la creación del Fondo de Reserva en el año 2000, el balance de la Seguridad Social refleja,
en el activo, la materialización financiera de la dotación neta acumulada del Fondo de Reserva,
puesto que la APGCPSS’11 no contempla su registro contable como reserva patrimonial,
formando parte del neto patrimonial de la TGSS. Sin embargo, la APGCPSS’11 sí contempla el
registro contable como reserva patrimonial del Fondo de Excedentes de Contingencias Comunes
obtenido por las MCSS (procedente de una parte del excedente de la gestión de la incapacidad
temporal por contingencias comunes), que se destina a dotar el Fondo de Reserva, por lo que el
patrimonio neto del sistema recoge como reserva patrimonial una parte de dicho Fondo, tal
como ha quedado reflejado en el epígrafe II.1.1.
La opinión del Tribunal de Cuentas, recogida en las sucesivas DCGE desde el ejercicio 2000,
asumida por los Plenos del Congreso de los Diputados y del Senado en las diferentes
Resoluciones adoptadas en relación con cada una de estas Declaraciones y expresamente
incorporada en el Acuerdo Segundo, 4.II, de la Resolución adoptada sobre la Declaración de
Evolución económico-financiera, patrimonial y presupuestaria del sistema
de la Seguridad Social y su situación a 31 de diciembre de 2018 53
2015
34
, es la de que el patrimonio neto de la TGSS debe incluir la constitución del Fondo de
Reserva como una reserva patrimonial.
Esta opinión se encuentra avalada por los siguientes argumentos:
- El artículo 118 del TRLGSS condiciona la dotación a realizar a este Fondo a que “...las
posibilidades económicas y la situación financiera del sistema de Seguridad Social lo
permitan”, lo que supone una subordinación legal expresa de la dotación del Fondo de
Reserva a magnitudes claramente patrimoniales (como sucede con cualquier otra reserva
patrimonial), reforzando la idea de su naturaleza patrimonial. Por ello, siempre que se cumplan
las condiciones del mencionado artículo 118 y cuando así se acuerde por el Consejo de
Ministros, una parte del resultado económico-patrimonial de las EEGG y los SSCC ha de
inmovilizarse y destinarse a dotar esta reserva patrimonial, quedando así reflejada en el
balance de situación de la Seguridad Social formando parte de su patrimonio neto
35
.
- Por otra parte, el artículo 117 del TRLGSS dispone que En la Tesorería General de la
Seguridad Social se constituirá un Fondo de Reserva de la Seguridad Social con la finalidad
de atender a las necesidades futuras del sistema de la Seguridad Social en materia de
prestaciones contributivas, en la forma y condiciones previstas en la presente ley, y
exactamente con la misma terminología, en su artículo 110.2, prevé que En la Tesorería
General de la Seguridad Social se constituirá un fondo de estabilización único para todo el
sistema de la Seguridad Social, que tendrá por finalidad atender las necesidades originadas
por desviaciones entre ingresos y gastos
36
.
El TRLGSS utiliza idéntica terminología para la definición de ambos Fondos, confiriéndoles de
esta manera la misma naturaleza jurídica, y también económico-patrimonial, constituyéndose
ambos para un fin concreto y específico. Sin embargo, la APGCPSS’11 da al Fondo de
34
El Acuerdo Segundo, 4.II, de la Resolución de 27 de noviembre de 2017, de la Presidencia del Senado y de la
Presidencia del Congreso de los Diputados, por la que se dispone la publicación del Dictamen de la Comisión Mixta
para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas en relación con la Declaración sobre la Cuenta General del Estado
correspondiente al ejercicio 2015, insta al Gobierno a tomar las medidas necesarias para que “El Patrimonio neto de la
Tesorería General de la Seguridad Social incluya la constitución del Fo ndo de Reserva de la Seguridad Social, prevista
distribución del resultado económico-patrimonial.”
35
La IGAE y la Interventora General de la Administración del Estado durante el periodo comprendido entre no viembre
de 2016 y junio de 2018, alegan que los distintos origen y finalidad del Fondo de Estabilización y del Fondo de Reserva
hacen que los mismos no compartan naturaleza ni, por tanto, tratamiento contable, no considerando que el Fondo de
Reserva sea una reserva de carácter económico-patrimonial, sino un fondo que materializa los superávits
presupuestarios acumulados en activos financieros públicos, los cuales si son objeto de contabilización en el activo del
balance”. Sin embargo, la opinión del Tribunal es que el TRLGSS regula dos hechos económicos diferentes, uno la
dotación al Fondo y otro su materialización en activos financieros, mientras que la APGCPSS’11 sólo prevé el re gistro
contable del segundo de ellos, por lo que se entiende que dicha adaptación debería ser objeto de modificación para
contemplar también su dotación como reserva patrimonial.
36
La IGSS y la Interventora General de la Seguridad Social durante el período comprendido entre septiembre de 2006 y
marzo de 2015, alegan que la normativa reguladora del Fondo de Reserva siempre le ha conferido un carácter
presupuestario y no patrimonial, y que los excedentes presupuestarios de naturaleza contributiva tienen su reflejo en el
ámbito patrimonial y, junto con otros de distinta naturaleza, conforman los resultados económicos de cada e jercicio, que
serán incorporados, cuando así se decida, a l “….Fondo de estabilización único, representante del neto patrimonial de la
Seguridad Social, que tiene por finalidad atender las necesidades originadas por desviaciones entre ingresos y gastos” ,
no considerando adecuado que una parte de dicho resultado económico-patrimonial haya de inmovilizarse y destinarse
a dotar una reserva patrimonial propia y afecta al Fondo de Reserva. No obstante, este Tribunal considera que aunque
la finalidad del Fondo de estabilización s ea atender tod as las desviaciones entre ingresos y gastos, sin distinguir su
naturaleza contributiva o no contributiva, sin embargo, el Fondo de Reserva se constituye con la finalidad específica de
atender las necesidades futuras del sistema en materia de prestaciones contributivas, por lo que para cumplir con dicha
finalidad es necesario inmovilizar los excedentes contributivos en una reserva patrimonial independiente (Fondo de
Reserva), evitando así que se diluyan en el Fondo de estabilización y puedan llegar a tener un uso diferente al previsto
en la normativa, esto es, atender prestaciones contributivas.
54 Tribunal de Cuentas
Estabilización y al Fondo de Reserva un distinto tratamiento contable, de manera que para el
primero se contempla su registro en el balance de la TGSS formando parte de su patrimonio
neto, mientras que para el Fondo de Reserva no contempla esta posibilidad, motivo por el cual
solo se puede registrar su materialización financiera en el activo.
Por otro lado, ha de hacerse referencia a dos cuestiones controvertidas que podrían poner en
duda la naturaleza patrimonial del Fondo de Reserva. En primer lugar, que el procedimiento
previsto en el artículo 119 del TRLGSS para determinar la cuantía máxima de su dotación se
fundamente en magnitudes presupuestarias y, en segundo lugar, el hecho de que existan créditos
específicos en el presupuesto de gastos para la realización de las inversiones financieras en que
está materializado.
No obstante, ninguna de estas cuestiones invalida en modo alguno su naturaleza patrimonial. La
primera de ellas se refiere, simplemente, a un sistema de cálculo para determinar la cuantía del
importe de su dotación que, necesariamente, ha de basarse en magnitudes presupuestarias,
puesto que, conforme al artículo 119 del TRLGSS, para la determinación del excedente a efectos
de la dotación del Fondo de Reserva, solo han de considerarse gastos e ingresos de naturaleza
contributiva, debiendo tenerse en cuenta que el estado de liquidación del presupuesto es el único
estado financiero que dispone, separadamente, de la información relativa a gastos e ingresos de
naturaleza contributiva y no contributiva, no así la cuenta del resultado económico-patrimonial. La
segunda de estas cuestiones hace referencia a la imputación al presupuesto de gastos de las
adquisiciones de activos financieros para su materialización.
Sin embargo, la IGSS, en las alegaciones que efectúa anualmente a la DCGE, indica que el
Fondo de Reserva tiene la condición de reserva de carácter presupuestario y no patrimonial, lo
que no parece técnicamente correcto puesto que en la contabilidad presupuestaria no existe tal
concepto, resultando incoherente utilizar el término reserva presupuestaria para denominar al
Fondo de Reserva y, sin embargo, aplicar su funcionamiento en el ámbito de la contabilidad
financiera.
Finalmente, una reserva como esta, conocida entre la opinión pública con el sobrenombre de la
hucha de las pensiones, más allá de sus aspectos puramente técnicos, tiene una dimensión social
que no puede ser obviada. Atendiendo a esta dimensión social, los estados financieros del
sistema deben reflejar, con transparencia y para el conocimiento de los ciudadanos, información
sobre el importe de los fondos que están afectos al pago de pensiones de naturaleza contributiva,
lo que se conseguiría mediante el registro del Fondo de Reserva en el patrimonio neto del balance
de la TGSS
37
.
La situación que, al cierre de los ejercicios 2011 a 2018, presentaría el patrimonio neto de la
Seguridad Social si se hubiera registrado el Fondo de Reserva como una reserva patrimonial,
sería la siguiente:
37
La IGSS ale ga que los estados financieros definidos en la APGCPSS’11 “…cumplen todos y cada uno de los
requisitos que, en c uanto a claridad, relevancia, fiabilidad y comparabilidad, se exigen en el marco conceptual de la
misma por cuanto se incluyen, dentro del modelo de balance, las rúbricas de cuentas específicas y diferenciadas para el
registro de la materialización financiera del fondo de reserva… este Centro Directivo no tiene constancia de que la
opinión pública en general, ni los agentes sociales, ni los órganos de representación política o parlamentaria, ni ningún
otro posible destinatario de la información contable pública, d emande mayores cotas de tra nsparencia… existe una
máxima transparencia sobre la composición de dicho fondo por cuanto… se emite informe anual sobre la evolución y
composición del Fondo de reserva que se remite al Gobierno y se pone a disposición de los Diputados, Senadores y
Comisiones parlamentarias y a su vez está disponible para la ciudadanía en general a través la página web del
Ministerio”. Este Tribunal no pone en duda la integridad y adecuación de la información que se ofrece, de manera
complementaria, a la contenida en l os estados financieros, si bien co nsidera que dicha información, que cumple con l os
requisitos de claridad, relevancia, fiabilidad y comparabilidad, debería ser reflejada contablemente en el patrimonio neto
de la Seguridad Social, lo cual redundaría en beneficio del principio de imagen fiel.
Evolución económico-financiera, patrimonial y presupuestaria del sistema
de la Seguridad Social y su situación a 31 de diciembre de 2018 55
CUADRO 11
SITUACIÓN QUE PRESENTARÍA EL PATRIMONIO NETO DEL SISTEMA TRAS EL REGISTRO
DEL FONDO DE RESERVA COMO RESERVA PATRIMONIAL EN EL PERIODO 2011 A 2018
(Millones de euros)
Composición Patrimonio
Neto
Saldo a
31/12/2011
Saldo a
31/12/2012
Saldo
31/12/2013
Saldo
31/12/2014
Saldo
31/12/2015
Saldo a
31/12/2016
Saldo a
31/12/2017
Saldo a
31/12/2018
Fondo de Estabilización y
Reservas constituidas por
las MCSS
36.274
36.403
36.720
36.986
40.658
41.460
42.016
42.485
Fondo de Reserva
65.841
62.122
52.978
41.082
32.049
14.847
8.040
5.028
Resultados de ejercicios
anteriores
(23.174)
(31.600)
(37.162)
(40.372)
(43.007)
(50.728)
(51.251)
(64.244)
Resultados de ejercicio
(10.474)
(9.113)
(7.384)
(7.099)
(12.044)
(6.272)
(17.565)
(21.335)
Ajustes por cambios de
valor
0
0
0
5.887
2.496
428
125
36
Otros incrementos
patrimoniales pendientes de
imputación a resultados
14
19
25
54
68
89
96
97
Total Patrimonio Neto
EEGG y SSCC
68.481
57.831
45.177
36.538
20.220
(176)
(18.539)
(37.933)
Fuente: Elaboración propia a partir de la información complementaria remitida al Tribunal de Cuentas por la TGSS con
ocasión del examen y comprobación de la CGE de los ejercicios considerados.
CONCLUSIONES
III.
III.1. CONCLUSIONES SOBRE LA SITUACIÓN PATRIMONIAL, ECONÓMICO-FINANCIERA Y
PRESUPUESTARIA DE LA SEGURIDAD SOCIAL
1. Los resultados económico-patrimoniales de las cuatro Entidades Gestoras y los dos
Servicios Comunes son negativos desde el ejercicio 2010 y, en general, han ido
empeorando a lo largo del periodo 2011 a 2018. Estos déficits han repercutido en el
patrimonio neto, puesto que han provocado que esta magnitud haya sido negativa desde
2016 hasta 2018, por importe, respectivamente, de 176 millones, 18.539 millones y 37.933
millones de euros. El patrimonio neto negativo que presenta el balance de la Seguridad
Social, a 31 de diciembre de 2018, por 37.933 millones de euros, es consecuencia,
fundamentalmente, de que los resultados económico-patrimoniales negativos acumulados
del periodo 2010 a 2018, por 115.022 millones, han sido superiores a los resultados
positivos acumulados del periodo 2007 a 2009, por 32.983 millones y al saldo del Fondo de
Estabilización, por 31.624 millones (única reserva cuya finalidad es atender las
necesidades originadas por desviaciones entre ingresos y gastos del sistema en su
conjunto).
Adicionalmente, en 2018, el patrimonio neto del sistema cuenta con el efecto positivo de un
conjunto de reservas (12.349 millones de euros de las reservas constituidas por las Mutuas
colaboradoras con la Seguridad Social) que contribuyen al reequilibrio patrimonial del
sistema, pero que, al estar afectas a fines concretos y específicos, no están relacionadas
directamente con las desviaciones económico-financieras de las Entidades Gestoras y los
Servicios Comunes. Por otro lado, también hay que tener en cuenta el efecto del Fondo de
Reserva de la Seguridad Social, por 5.028 millones, el cual se halla subsumido, y por tanto
de forma no diferenciada, dentro de las cifras del patrimonio neto. En consecuencia, si se
prescinde del efecto positivo de estas magnitudes, el resto del patrimonio neto se vería
reducido en el importe equivalente, siendo negativo por 55.310 millones, en lugar de por
37.933 millones (epígrafe II.1.1).
56 Tribunal de Cuentas
2. La causa de que los resultados económico-patrimoniales sean negativos en el periodo
analizado y, en consecuencia, de que también lo sea el patrimonio neto en los ejercicios
2016, 2017 y 2018, son los desfases significativos entre los gastos y los ingresos de
naturaleza contributiva, provocados principalmente por el distinto ritmo de crecimiento del
gasto medio anual por pensionista (incremento del 18,73 % en este periodo) respecto al
del ingreso medio por afiliado (minoración del 1,28 %, en el mismo periodo). En el primer
caso, el incremento se debe a que las nuevas incorporaciones llevan asociadas pensiones
más elevadas, y también al aumento neto del número de pensionistas, a lo cual ha
contribuido sin duda el alargamiento de la esperanza media de vida de estas personas; y
en el segundo, la minoración se debe a la recesión que afectó a la economía española y su
efecto sobre el empleo y los salarios. Estos desfases entre ingresos y gastos, además de
ocasionar desequilibrios económico-financieros, han provocado también desequilibrios
presupuestarios y desfases de tesorería (epígrafe II.1.2)
38
.
3. De acuerdo con lo anterior, la Seguridad Social adolece de un problema de sostenibilidad
financiera de carácter estructural, ocasionado por la actual configuración de su modalidad
de protección contributiva y como consecuencia directa de la evolución demográfica y
socio-económica que ha tenido lugar en nuestro país. Y por tanto, dado que los recursos
contributivos obtenidos no son suficientes para satisfacer el actual nivel de las
prestaciones económicas (fundamentalmente, pensiones) de igual naturaleza, de no
acometerse de manera urgente las reformas necesarias sobre su actual configuración, en
el ámbito de la financiación y/o en el de la protección, peligrarían la viabilidad y la
sostenibilidad financiera del sistema.
El Pacto de Toledo, en su Recomendación decimoquinta, relativa al análisis y seguimiento
de la evolución del sistema, propuso que el Congreso de los Diputados constituyera, cada
cinco años, una Ponencia que estudiase el presente y futuro del sistema de Seguridad
Social como garantía de continuidad del mismo. Sin embargo, a pesar de la importancia y
gravedad del problema de sostenibilidad financiera estructural que actualmente aqueja al
sistema, no se ha aprobado ningún Informe de evaluación y reforma del Pacto de Toledo
con posterioridad al aprobado por el Pleno del Congreso de los Diputados en su sesión de
25 de enero de 2011 (epígrafe II.1.2).
4. La insuficiencia de los ingresos de naturaleza contributiva durante el periodo 2011 a 2018
para hacer frente a los gastos de idéntica naturaleza, ha sido solventada con vías de
financiación adicionales a las obtenidas de la actividad de gestión ordinaria de la
Seguridad Social, por importe total de 112.804 millones de euros, procedentes de las
utilizaciones del Fondo de Reserva de la Seguridad Social, de las disposiciones, con
carácter teóricamente transitorio, de los fondos depositados en la cuenta especial en el
Banco de España del Fondo de Contingencias Profesionales de la Seguridad Social, de la
concesión de préstamos del Estado a la Tesorería General de la Seguridad Social, así
como de una transferencia corriente estatal.
38
El Secretario de Estado de la Seguridad Social en los períodos comprendidos entre abril de 20 04 y diciembre de 2011
y entre junio de 2018 y enero de 2020 alega que las causas del problema de la Seguridad Social son económicas y
demográficas, pero que determinadas decisiones sobre la gestión del sistema podrían haber disminuido dicho problema,
añadiendo que en el Informe no se hace referencia “…..a qué parte de los ingresos cae por medidas normativas… y que
parte de los gastos crece por medidas que excluyen el ámbito del seguro para financiar con cotizaciones medidas de
naturaleza diferente”. Y cita hasta cuatro bloques de decisiones concretas que habrían tenido efecto en la situación
actual del sistema de la Seguridad Social, bien por provocar unos mayores gastos o bien unos menores ingresos. No
obstante, el ámbito objetivo de la fiscalización se circunscribe exclusivamente al análisis de los estados financieros
rendidos y de otros indicadores directamente relacionados con los mismos, no incluyéndose en dicho ámbito, por tanto,
las decisiones políticas y de gestión que hayan podido ser adoptadas al respecto dado que, tal y como se in dica en el
Subapartado I.5, no es función de este Tribunal efectuar recomendaciones que correspondan al ámbito de la decisión
política y no al del control externo, excepto aquellas que se puedan realizar en virtud del artículo 14.1 de su Ley
Orgánica para la mejora de la gestión económico-financiera del sector público.
Evolución económico-financiera, patrimonial y presupuestaria del sistema
de la Seguridad Social y su situación a 31 de diciembre de 2018 57
Sin embargo, aunque estas vías de financiación adicional han permitido una recuperación
temporal de la tesorería del sistema y han proporcionado, además, cobertura
presupuestaria a las obligaciones de la Seguridad Social (con excepción de las
disposiciones del Fondo de Contingencias Profesionales de la Seguridad Social que solo
proporcionaron liquidez), repercutiendo positivamente en el resultado presupuestario a
nivel global, ninguna de ellas, con excepción de la transferencia del Estado, por 1.334
millones de euros, ha tenido repercusión en el resultado económico-patrimonial, ni, en
consecuencia, sobre la situación del patrimonio neto del sistema que, a 31 de diciembre de
2018, continúa siendo negativo. Son, por tanto, medidas transitorias que, si bien han
permitido actuar al sistema en momentos de crisis, no resuelven el problema de
sostenibilidad financiera de carácter estructural que le aqueja actualmente (epígrafe II.1.3).
III.2. CONCLUSIONES SOBRE EL ENDEUDAMIENTO DE LA SEGURIDAD SOCIAL
5. El endeudamiento total del sistema, que figura en el balance a 31 de diciembre de 2018,
alcanza un total de 79.222 millones de euros, lo que supone el 6,56% del Producto Interior
Bruto del mismo ejercicio, habiendo incluso aumentado en 2019. De este total, las partidas
más significativas (50.273 millones), que son las que han sido objeto de análisis en la
presente fiscalización, corresponden a los préstamos concedidos a largo plazo por el
Estado y a las obligaciones contraídas con la Administración General del Estado durante
los ejercicios 1992 a 1999, procedentes del traspaso de las funciones y servicios en
materia de asistencia sanitaria y de servicios sociales a la Comunidad Autónoma del País
Vasco y a la Comunidad Foral de Navarra (subapartado II.2).
6. Los tres préstamos otorgados entre 1992 y 1994, por 3.372 millones de euros, lo fueron
para cancelar obligaciones pendientes de pago, a 31 de diciembre de 1991, del extinto
Instituto Nacional de la Salud, derivadas, específicamente, del coste de la asistencia
sanitaria como consecuencia de su universalización por la Ley 14/1986, de 25 de abril,
General de Sanidad.
Su amortización debe ser asumida directamente por el Estado dado que las normas por las
que se concedieron establecieron que la misma se realizaría de acuerdo con lo dispuesto
en el artículo 11 de la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del
Estado para 1991, el cual señala que todo incremento del gasto del Instituto Nacional de la
Salud, con excepción del que pudiera resultar de las generaciones de crédito, que no
pueda financiarse por redistribución interna de sus créditos, ni con cargo al remanente
afecto a la entidad, se financiará durante el ejercicio por aportación del Estado (texto que
actualmente se encuentra recogido en el artículo 113 del Texto Refundido de la Ley
General de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de
octubre). Sin embargo, a 31 de diciembre de 2018, el Estado no ha cumplido con lo
dispuesto en las normas que regulan su cancelación, dado que estos préstamos continúan
sin ser atendidos, a pesar de haber transcurrido casi 26 años desde que se otorgara el
primero de ellos (epígrafe II.2.1).
7. Los ocho préstamos concedidos durante los ejercicios 1994 a 1999 (seis de ellos, por
9.589 millones de euros, otorgados para la cobertura de las obligaciones de la Seguridad
Social y para posibilitar su equilibrio presupuestario, y los otros dos, por 4.208 millones,
para atender desfases de tesorería) fueron necesarios porque, en ese mismo periodo, la
Seguridad Social, de acuerdo con lo dispuesto en la normativa, tuvo que asumir, con cargo
a sus recursos contributivos, gastos de naturaleza no contributiva (asistencia sanitaria y de
complementos por mínimos de pensiones), cuya financiación, por tanto, tendría que haber
sido asumida por el Estado, por un total de, al menos, 31.429 millones, importe superior al
de los ocho préstamos concedidos.
58 Tribunal de Cuentas
Teniendo en cuenta este hecho, y aunque el Estado y la Seguridad Social han cumplido la
normativa reguladora por la que fueron otorgados dichos préstamos y sus respectivas
ampliaciones del plazo de cancelación, estos préstamos no hubieran sido necesarios si,
previamente, el Estado hubiera abonado al sistema el importe de los gastos que tuvo que
asumir por su cuenta.
Adicionalmente debe manifestarse que las actuaciones que han llevado a cabo el Estado y
la Seguridad Social para la cancelación de estos ocho préstamos únicamente se han
materializado en la concesión de prórrogas en el momento en que, aquellos préstamos que
tenían fijado plazo de amortización, estaban próximos al vencimiento, sin que se haya
adoptado ninguna otra medida efectiva para su definitiva cancelación y para el
saneamiento del balance de la Seguridad Social, a pesar de que a 31 de diciembre de
2018 han transcurrido 24 años desde la concesión del primero de ellos (epígrafe II.2.1).
8. A 31 de diciembre de 2018, la Tesorería General de la Seguridad Social no ha amortizado
importe alguno de las obligaciones contraídas con la Administración General del Estado,
por 9.082 millones de euros, del periodo 1992 a 1999, derivadas del traspaso de las
funciones y servicios en materia de asistencia sanitaria y de servicios sociales a la
Comunidad Autónoma del País Vasco y a la Comunidad Foral de Navarra, incumpliendo
así la Disposición adicional sexta del Real Decreto 1415/2004, de 11 de junio, por el que
se aprueba el Reglamento General de Recaudación de los Recursos del Sistema de la
Seguridad Social, que dispone que su amortización se realice en un plazo máximo de diez
años a partir del 1 de enero de 1996.
No obstante, es preciso tener en cuenta que la Seguridad Social podría haber hecho
efectivo el pago de estas obligaciones si, previamente, el Estado hubiera abonado a la
Seguridad Social el importe de los gastos de asistencia sanitaria y de complementos por
mínimos de pensiones que esta debió asumir con cargo a sus recursos contributivos
durante el mismo periodo al que corresponden tales pagos, por importe de, al menos,
31.429 millones, tal y como se ha precisado en la conclusión anterior (epígrafe II.2.1).
9. La concesión por el Estado a la Tesorería General de la Seguridad Social, en 2017 y 2018,
de dos préstamos por 10.192 y por 13.830 millones, respectivamente, obedece a la
necesidad de proporcionar cobertura adecuada a sus obligaciones y posibilitar el equilibrio
presupuestario tras el agotamiento de otras vías de financiación adicionales a las
obtenidas de la actividad de gestión ordinaria, que se han utilizado para solventar la falta
de cobertura de los gastos contributivos con los ingresos de igual naturaleza, en el periodo
2011 a 2018.
Por tanto, estos préstamos constituyen medidas de carácter coyuntural que no resuelven
los problemas de sostenibilidad financiera de que adolece la Seguridad Social, que son de
naturaleza estructural, ni contribuyen al saneamiento de su balance y de su cuenta de
resultados, ni tampoco tienen reflejo en su neto patrimonial, que continúa siendo negativo.
Finalmente, la cobertura de obligaciones procedentes de la gestión ordinaria, a través de
vías de financiación que generen un mayor endeudamiento a largo plazo de la Seguridad
Social, aun siendo frente al Estado, carece de racionalidad económico-financiera, siendo lo
razonable que esa financiación estatal tuviera la misma naturaleza económica y
presupuestaria que aquellos déficits a los que va a ser aplicada (epígrafe II.2.2).
10. La posición de endeudamiento de la Seguridad Social frente al Estado ha permitido en
parte la materialización de la dotación del Fondo de Reserva de la Seguridad Social,
puesto que entre 2000 y 2009, periodo en el que la Seguridad Social tuvo superávit
presupuestario y capacidad financiera suficiente para la amortización de estos préstamos y
el pago de las obligaciones a favor de la Administración General del Estado, no lo hizo,
destinando dichos recursos al fin mencionado. Sin embargo, este hecho no justifica que el
Evolución económico-financiera, patrimonial y presupuestaria del sistema
de la Seguridad Social y su situación a 31 de diciembre de 2018 59
endeudamiento permanezca en el balance de la Seguridad Social indefinidamente, puesto
que a 31 de diciembre de 2018 han transcurrido casi tres décadas desde la concesión del
primer préstamo en 1992 (epígrafe II.2.1).
III.3. CONCLUSIONES SOBRE LA LIQUIDACIÓN EFECTIVA DE LOS COSTES QUE LA
SEGURIDAD SOCIAL ASUMIÓ POR CUENTA DEL ESTADO
11. Aunque normativamente se han clarificado y separado las fuentes de financiación, en
función de la naturaleza de los gastos, y tanto la Seguridad Social como el Estado han
cumplido con lo previsto por las disposiciones legales en relación con el sistema de
financiación de los complementos por mínimos y de la asistencia sanitaria, sin embargo,
los dilatados periodos transitorios fijados legalmente, desde la clarificación hasta la efectiva
asunción por parte del Estado de estos gastos, no fueron regulados obedeciendo a
criterios de racionalidad económico-financiera. Esta demora en la asunción por el Estado
de sus compromisos de financiación ha causado un serio perjuicio al sistema, ya que ha
tenido que soportar con cargo a sus recursos contributivos (principalmente cotizaciones
sociales) un importe estimado en, al menos, 103.690 millones de euros, siendo en parte
responsable de la situación de endeudamiento y de las tensiones de liquidez que han
afectado y afectan actualmente a la Seguridad Social (epígrafe II.3.3).
12. De lo anterior se deduce que no se ha realizado entre el Estado y la Seguridad Social una
liquidación efectiva de los gastos no contributivos que fueron asumidos por la Seguridad
Social con cargo a sus recursos (incluyendo los costes derivados de las rentas o
compensaciones no percibidas por la utilización de los inmuebles para la prestación de
servicios sanitarios y de servicios sociales y de la falta de disponibilidad de los inmuebles
transferidos a las Comunidades Autónomas y Fundaciones Hospital) (epígrafe II.3.5).
III.4. CONCLUSIONES SOBRE EL FONDO DE RESERVA DE LA SEGURIDAD SOCIAL
13. El Fondo de Reserva de la Seguridad Social se creó con la finalidad de atender a las
necesidades futuras del sistema en materia de prestaciones contributivas, siendo objeto de
dotación mediante Acuerdo del Consejo de Ministros (tomando como referencia los
excedentes presupuestarios de naturaleza contributiva procedentes de las Entidades
Gestoras y los Servicios Comunes) y mediante el exceso de excedentes de las Mutuas
Colaboradoras con la Seguridad Social derivado de la gestión de la prestación de
incapacidad temporal por contingencias comunes, nutriéndose además con los
rendimientos de cualquier naturaleza que han generado las inversiones realizadas con él.
El Fondo se dotó por primera vez en el ejercicio 2000 y, debido a la buena evolución de la
economía española, la existencia de superávits presupuestarios de naturaleza contributiva,
procedentes de las Entidades Gestoras y los Servicios Comunes hasta el ejercicio 2009
inclusive, permitió que el Consejo de Ministros autorizara dotaciones al mismo hasta 2010,
alcanzando su máximo histórico (66.680 millones) a 31 de diciembre de 2011. Su
materialización contable a 31 de diciembre de 2018 asciende a 5.060 millones de euros
(epígrafes II.4.1 y II.4.4).
14. La eficiente gestión de la cartera de títulos en que se encuentra materializado el Fondo de
Reserva de la Seguridad Social ha hecho posible la obtención de rendimientos
significativos, habiendo sido un factor determinante en el incremento de la cuantía de dicho
Fondo (a 31 de diciembre de 2018 la rentabilidad neta acumulada alcanzó los 28.860
millones), siendo el periodo de 2000 a 2016 en el que se alcanzaron mayores
rentabilidades. Sin embargo, en 2017 y 2018 la rentabilidad obtenida ha sido
considerablemente inferior, debido al descenso generalizado de los tipos de interés y
también a que el Comité de gestión del Fondo modificó los criterios de inversión de la
cartera al objeto de garantizar la existencia de liquidez en las fechas previstas para la
60 Tribunal de Cuentas
realización de disposiciones del Fondo. Los nuevos criterios se basan, fundamentalmente,
en realizar inversiones con vencimientos a muy corto plazo, siempre y cuando la
rentabilidad de dichas inversiones sea superior a la de mantener los fondos en el Banco de
España, al tipo de facilidad de depósito (epígrafe II.4.2).
15. A partir de 2011, y sobre todo desde 2012 y hasta 2018, el sistema de Seguridad Social ha
presentado déficits anuales por operaciones no financieras de carácter estructural,
consecuencia del efecto que sobre las cotizaciones sociales tuvo la recesión económica
que afectó a España, así como del incremento del gasto por prestaciones de carácter
contributivo, que obligaron a realizar disposiciones del mismo, las cuales, a 31 de
diciembre de 2018, han alcanzado los 77.437 millones, destinándose en todo caso a la
finalidad concreta y específica para la que fue creado (atender a las necesidades futuras
del sistema en materia de prestaciones contributivas).
Asimismo, las disposiciones efectuadas respetaron en todo momento el límite establecido
en la normativa, y aunque el mismo estaba establecido en un 3 % de la suma de
pensiones contributivas y demás gastos necesarios para su gestión, dicho límite fue
excepcionado mediante diversas normas (Real Decreto-ley 28/2012 y Leyes de
Presupuestos Generales del Estado para 2015 y 2017) permitiendo la disposición hasta el
importe equivalente al déficit por operaciones no financieras de las Entidades Gestoras y
los Servicios Comunes de la Seguridad Social, elaborado por la Intervención General de la
Seguridad Social, con arreglo a los criterios establecidos en la normativa del Fondo de
Reserva. Las disposiciones realizadas, no obstante, no llegaron a alcanzar este último
importe.
Por tanto, el Fondo de Reserva de la Seguridad Social ha supuesto un factor de estabilidad
presupuestaria y de liquidez sin precedentes, proporcionando al sistema capacidad de
actuación desde 2012 hasta 2016, contribuyendo firmemente a su sostenibilidad en
momentos de recesión económica, sin necesidad de tener que acudir a medidas de
contención (tales como la reducción de las prestaciones económicas y el incremento de las
cotizaciones sociales) o incluso a financiación ajena. Sin embargo, con posterioridad, ha
sido necesario complementar las disposiciones del Fondo recurriendo a la financiación del
Estado (epígrafe II.4.3).
16. El registro contable del Fondo de Reserva de la Seguridad Social, desde su constitución,
solo refleja, en el activo del balance, la materialización financiera de la dotación neta
acumulada del dicho Fondo, puesto que la Adaptación del Plan General de Contabilidad
Pública a las entidades que integran el sistema de la Seguridad Social no contempla su
registro contable como reserva patrimonial (epígrafe II.4.5).
Evolución económico-financiera, patrimonial y presupuestaria del sistema
de la Seguridad Social y su situación a 31 de diciembre de 2018 61
PROPUESTAS Y RECOMENDACIONES IV.
Como ya se ha indicado al exponer la metodología aplicada, la presente actuación fiscalizadora no
ha considerado la posible evolución de las diversas variables que se mencionan en el Informe
(esperanza de vida, magnitudes relacionadas con el mercado de trabajo, evolución neta del
número de pensionistas y afiliados, así como de los gastos e ingresos de naturaleza contributiva,
entre otros), porque los objetivos de esta actuación se refieren, exclusivamente, al análisis del
cumplimiento de la normativa y de la racionalidad económico-financiera de los procedimientos de
gestión examinados.
Asimismo, resulta imprescindible advertir que no es función de este Tribunal efectuar
recomendaciones que supongan modificaciones concretas que afecten al ámbito de la decisión
política y no al del control externo.
IV.1. PROPUESTAS DIRIGIDAS A LAS CORTES GENERALES
1. Se propone al Congreso de los Diputados que, de manera urgente, proceda a estudiar la
actual configuración del sistema de Seguridad Social al objeto de proponer las medidas
legales, o de cualquier otra índole, que sean necesarias para garantizar la sostenibilidad
financiera y el equilibrio presupuestario del mismo. Esto podría abordarse en el marco del
Pacto de Toledo, en cumplimiento de su Recomendación decimoquinta, que propone que
el Congreso de los Diputados, cada cinco años, cree una Ponencia que estudie el
presente y futuro del sistema de Seguridad Social como garantía de continuidad del
mismo. Teniendo en cuenta que lo que se pretende es hacer frente a un problema
estructural, las medidas que, en todo caso, se adopten deberían tener idéntico carácter,
huyendo de soluciones transitorias que no han impedido que el patrimonio neto del
sistema siga siendo negativo cada vez en mayor medida.
2. Hasta que se desarrollen las reformas recogidas en la Recomendación anterior, se
propone a las Cortes Generales que regulen en una norma con rango de ley la necesidad
de que los déficits financieros y presupuestarios que haya de soportar la Seguridad Social
se cubran, como hasta ahora, con financiación estatal, si bien especificando que dicha
financiación deberá tener la misma naturaleza económica y presupuestaria que las
operaciones de gestión que provoquen la situación de déficit, de manera que ante
situaciones, como las descritas en el presente Informe, de déficit por operaciones de
gestión ordinaria, la financiación se realice a través de transferencias corrientes y no de
préstamos.
IV.2. RECOMENDACIONES DIRIGIDAS AL GOBIERNO
1. En consonancia con las modificaciones que, mediante norma con rango de ley, aprueben
las Cortes Generales para garantizar la sostenibilidad financiera de la Seguridad Social, se
recomienda al Gobierno que proceda a efectuar la liquidación efectiva de los gastos no
contributivos que fueron asumidos por la Seguridad Social con cargo a sus recursos,
consiguiendo de facto la efectiva separación de las fuentes de financiación recogida en la
Recomendación primera del Pacto de Toledo.
Para ello, deberán cuantificarse los gastos no contributivos asumidos por el sistema (la
cifra indicada en este Informe es estimada) y, en el marco de esta liquidación, incluir la
cancelación de la deuda con el Estado por los diez préstamos, por importe de 37.819
millones, que figuran en el balance del sistema a 31 de diciembre de 2018, así como el
abono de las obligaciones contraídas entre 1992 y 1999, por 9.082 millones de euros,
derivadas del traspaso de las funciones y servicios en materia de asistencia sanitaria y de
servicios sociales a la Comunidad Autónoma del País Vasco y a la Comunidad Foral de
Navarra. En relación con la cancelación de estos préstamos, el Gobierno deberá efectuar
62 Tribunal de Cuentas
las propuestas de modificación de las normas con rango legal que recogen los plazos de
amortización de estas deudas y sus prórrogas.
Asimismo, a estos efectos deberá establecerse un calendario realista y eficiente para que
este proceso quede concluido en el plazo que se determine.
2. Se deben adoptar las medidas necesarias para que el Estado asuma la amortización de
los tres préstamos concedidos a la Seguridad Social para cancelar obligaciones
pendientes de pago, a 31 de diciembre de 1991, del extinto Instituto Nacional de la Salud,
derivadas, específicamente, del coste de la asistencia sanitaria como consecuencia de su
universalización, por 3.372 millones de euros, bien mediante su condonación o mediante la
concesión de transferencias a la Seguridad Social para que, con dichos fondos, efectúe su
amortización y sanee, definitivamente, su balance.
3. Se recomienda al Gobierno que, en cumplimiento de lo instado por las Cortes Generales
en relación con la Declaración sobre la Cuenta General del Estado correspondiente al
ejercicio 2015, tome las medidas necesarias para que el patrimonio neto de la Tesorería
General de la Seguridad Social incluya la constitución del Fondo de Reserva de la
Seguridad Social como una reserva patrimonial.
IV.3. RECOMENDACIÓN DIRIGIDA A LA INTERVENCIÓN GENERAL DE LA
ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO
Se recomienda a la Intervención General de la Administración del Estado que modifique el
tratamiento contable que la Adaptación del Plan General de Contabilidad Pública a las
entidades que integran el sistema de la Seguridad Social establece para el Fondo de Reserva
de la Seguridad Social, de manera que figure, de forma separada, en el patrimonio neto del
balance de la Seguridad Social. A estos efectos, deberían regularse los movimientos
contables que afectan al mismo, tales como dotaciones, disposiciones, rentabilidad realizada,
entre otras.
Madrid, 28 de julio de 2020
LA PRESIDENTA
María José de la Fuente y de la Calle
DILIGENC?A, para hacer constar que el p«ese- ?
te documento coincide fielmante con e
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LA
TRIBUNAL DE CUENTAS
Depaííamenío del Aíea de
AdminislíaciÓn Económica del Eslado
/'
Fdo.: Esther Rk7
Más
VOTO PARTICULAR QUE FORMULA DON MANUEL AZNAR LÓPEZ, CONSEJERO
TITULAR DEL DEPARTAMENTO DEL ÁREA DE ADM?N?STRACIÓN ECONÓMICA
DEL ESTADO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS, CONTRA EL ACUERDO ADOPTADO
POR EL PLENO EN SU RFONIÓN DEL DÍA 28 DE JULIO DE 2020 POR EL QUE SE
APRUEBA EL INFORME DE FISCALIZACIÓN SOBRE LA EVOLUCIÓN
ECONÓMICO-FINANCIERA, PATRIMONIAL Y PRESUPUESTARIA DEL SISTEMA
DE LA SEGURIDAD SOCIAL Y SU SITUAC?ÓN A 31 DE DICIEMBRE DE 2018.
EI Pleno del Tribunal de Cuentas, en su sesión celebrada el día 28 de julio de 2020, ha
aprobado un Acuerdo cuya parte dispositiva resuelve ío siguiente:
"Aprobar el Informe de fiscalización sobre la evolución económico-financiera,
patrimonial y presupuestaria del sistema de la Seguridad Social y su situación a
31 de diciembre de 2018".
EI Consejero que suscribe el presente voto particular ha votado en contra del acuerdo
adoptado, manifestando expresamente su intención de formularlo.
Las razones que sustentan mi voto contrario y que justifican el presente voto particular
son las siguientes:
1. El primer motivo se centra en la propuesta segunda del Informe aprobado
dirigida a las Cortes Generales. En ella"...se propone a Ias Cortes Generales que
regulen en una norma con rango de ley la necesidad de que los déficits financieros y
presupuestarios que haya de soportar la Seguridad Social se cubran, como hasta
ahora, con financiación estatal, si bien especificando que dicha financiación deberá
tener Ia misma naturaleza económica y presupuestaria que las operaciones de gestión
que provoquen la situación de déficit, de manera que ante situaciones, como /as
descritas en el presente Informe, de déficit por operaciones de gestión ordinaria, la
financiación se realice a través de transferencias corrientes y no de préstamos".
Esta propuesta tiene su base en la exposición realizada a lo largo del Informe sobre la
evolución económica y financiera del sistema de la Seguridad Social, cuyo análisis
económico se considera correcto en términos generales y se comparte en buena
medida. Ahora bien, la discrepancia de este Consejero con el contenido de esta
recomendación y del Informe referido a esta materia se fundamenta en el hecho de
que no se ha tomado en consideración el alcance de la regulación contenida en el
adelante TRLGSS), que en ningún momento prevé la posible concesión de préstamos
por parte del Estado para ía financiación de los posibles déficits del sistema de
Seguridad Social en la cobertura de las prestaciones contributivas, sino que hace
referencia a la existencia de aportaciones del Estado a estos efectos.
1
TRIBUNAL DE CUENTAS
Depaílamenío del Atea de
Adminislíación Económici del Esíado
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Madrid, 2:3 ?
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LA secpríj
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Fdo.: Esther
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Como bien se indica en el Informe, los mecanismos de financiaciónñistema de
Seguridad Social legalmente previstos en el art. 109.1 del TRLGSS son: a) Las
aportaciones progresivas del Estado, que se consignarán con carácter permanente en
sus Presupuestos Generales, y las que se acuerden para atenciones especiales o
resulten precisas por exígencia de la coyuntura; b) Las cuotas de los trabajadores y
empresas obligados; c) Las cantidades recaudadas en concepto de recargos,
sanciones u otras de naturaleza análoga; d) Los frutos, rentas o intereses y cualquier
otro producto de sus recursos patrimoniales; y e) Cualesquiera otros ingresos, sín
perjuicio de lo previsto en la Disposición adicional décima del precitado TRLGSS.
En el nº 2 de este artículo, se prevé que las prestaciones contributivas, los gastos
derívados de su gestión y de las funciones de afiliación, recaudación y gestión
económico-financiera y patrimonial serán financiadas básicamente con los recursos a
que se refieren las letras b), c), d) y e) del apartado anterior, así como, en su caso, por
aportaciones del Estado que se acuerden para atenciones específicas.
En consecuencia, en opinión de este Consejero, no resulta necesario que se proponga
a las Cortes Generales la aprobación de una norma con rango de ley en la que se
establezca que los déficits financieros y presupuestarios que haya de soportar la
Seguridad Social se cubran con financiación estatal procedente de transferencias
corrientes y no de préstamos, toda vez que esta norma ya existe: es el art. 109.2 del
TRLGSS; lo único que hace falta es evitar su elusión, como se ha venido haciendo
hasta ahora, mediante la aprobación de leyes anuales de presupuestos generales del
Estado en las que se ha establecido la concesión de préstamos como procedimiento
para cubrir, con diversas denominaciones y conceptos, los déficits presupuestarios
contributivos del sistema de Seguridad Social.
Para situar históricamente la existencia de esta obligación legal de financiación del
Estado de los desequilibrios presupuestaríos de la Seguridad Social mediante
aportaciones, baste recordar que el artículo 51 del Decreto 2065/1 974, de 30 de mayo,
por el que se aprobó el primer texto refundido de la Ley General de la Seguridad
Social, titulado Recursos generales de la Seguridad Social, contemplaba como primer
recurso para la financiación de ésta"a) las aportaciones progresivas deI Estado, que
se consignarán con carácter permanente en sus Presupuestos Generales, y Ias que se
acuerden para atenciones especiales o resulten precisas por exigencias de la
coyuntura", sin mención o previsión alguna referida a la posibilidad de utilización del
mecanismo financíero de los préstamos.
Resulta ocioso explicar la más que evidente diferencia entre aportaciones y
préstamos; baste para ello con observar el diferente tratamiento que resulta de las
previsiones contenidas en el Plan General de Contabilidad Pública, aprobado por la
Orden EHA/1037/2010, de 13 de abril, para las aportaciones (que forman parte del
patrimonio neto o de los ingresos de la entidad receptora) y los créditos y préstamos
2
D?LIGENC?A, para hamr mstar que *I presen-
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.
Madrid, 29 ?,)bú?2DZ0
LA
TRIBUNAL DE CUENTAS
Depaíameno del Aíea de
Adminisííación Económica del Esado
Fdo.: Esther íi?e Más
recibidos de las entidades del grupo (que, por el contrario, forman parte del pasivo
exigible), en línea con la concepción que el propio Real Decreto Legislativo 1/2010, de
2 de julio, por eí que se aprueba el texto refundido de la Ley de Sociedades de Capital,
tiene de las entregas de capital de los socios a la sociedad, que siempre son
denominadas con el término de aportaciones.
En consecuencia, este Consejero considera que, de conformidad con lo establecido en
el art. 2.2 del actual TRLGSS ("E/ Estado, por medio de la Seguridad Social, garantiza
a las personas comprendidas en eI campo de aplicación de esta, por cumplir los
requisitos exigidos en las modalidades contributiva o no contributiva, así como a los
familiares o asimilados que tuvieran a su cargo, Ia protección adecuada frente a las
contingencias y en las situaciones que se contemplan en esta ley'), en línea, a su vez,
con el mandato contenido en el artículo 41 de la Constitución Española de que "/os
poderes públicos mantendrán un régimen público de Seguridad Social para todos /os
ciudadanos, que garantice la asistencia y prestaciones sociales suficientes ante
situaciones de necesidad, especialmente en caso de desempleo", la propuesta debería
ser que se preservara el cumplimiento del sistema de financiación previsto en el
artículo 109 del Real Decreto legislativo 8/2015, por el que se aprueba el Texto
Refundido de la Ley General de la Seguridad Social, de modo que la financiación de
Ios déficits que presente la modalidad no contributiva de la acción protectora de la
Seguridad Social se realice mediante aportaciones del Estado.
2.- El segundo motivo de este voto particular se refiere al contenido de los epígrafes
II.3.1 a Il.3.3 del Informe, relacionados con la naturaleza no contributiva de la
asistencia sanitaría y de los complementos por mínimos y su financiación, así como
con las conclusiones nos 1 1 y 12 y la recomendación nº 1 , que se resume en la idea de
que el Estado debe compensar a la Seguridad Social por la financiación realizada por
esta última de la prestación de asistencia sanitaria y complementos a mínimos desde
el ejercicio 1989. Sobre este asunto, este Consejero debe manifestar su discrepancia
no con los importes y cálculos recogidos en el informe, ni tampoco con la idea
expresada en él de que han existido períodos dilatados en el tiempo, legalmente
establecidos, para que el Estado asumiera íntegramente su financiación
(especialmente en el caso de los complementos por mínimos), sino con el
planteamiento de partida realizado en el Informe, que no es otro que determinar que,
desde el ejercicio 1989, ambos tipos de prestaciones tenían un carácter no
contributivo.
A este respecto, cabe recurrir al contenido del propio Informe para sustentar la
posicíón contraria: "Así, desde el primer ejercicio en el que la LPGE previó una
aportación finaIista para ambos conceptos (1989), la asunción por el Estado de la
totaIidad deI coste de la asistencia sanitaria se alargó 10 años (hasta 1999), mientras
que para los complementos por mínimos se prolongó 25 años (hasta 2014). Las LPGE
entre 1989 y 1998 estimaron en, al menos, 31.828 millones de euros el importe de las
3
TRIBUNAL DE CUENTAS
Depaiíamenlo del kíea de
Adminisííaciíín Ecoííómica del Eslado
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LA SECRETj
Fdo.: Esther
cotizaciones sociales destinadas a /a financiación de la asistencia sanitaria, siendo
esta cifra la previsión del coste que la Seguridad Social ha tenido que soportar como
consecuencia de la dilación en la asunción por el Estado de sus compromisos de
financiación. Respecto a los complementos por mínimos, este Tribunal de Cuentas no
dispone de información sobre el gasto real de dichos complementos en el ejercicio
1989, por lo que se ha tomado en consideración el periodo comprendido entre 1990 y
2013, estimando el importe que, por este concepto, ha tenido que financiar la
Seguridad Social con cargo a sus recursos en 71.862 milíones."
En efecto, el texto del Informe aprobado no es consistente, toda vez que, por una
parte, se indica que la mera circunstancia de la realización de una aportación finalista
por parte del Estado para financiar parcíalmente una prestación a partir de 1989 la
convierte en no contributiva mientras que, con anterioridad, se indica que: "?
tanto en la precitada Ley 24/1997, de 15 de iulio, cuando Ia asistencia sanitaria y Ios
complementos por mínimos de pensiones fueron calificados, de manera expresa,
como de naturaleza no contributiva, aun cuando, como ha quedado expuesto en el
precedente epígrafe Il.3.l, la naturaleza de ambos tipos de prestaciones ya había
quedado acreditada con anteríoridad'l.
Sobre ello, resulta conveniente traer a colación el artículo 20 de la Ley 47/2003, de 26
de noviembre, General Presupuestaria, que establece que"Las obligaciones de la
Hacienda PúbIica estatal nacen de la ]ey, de los negocios jurídícos y de los actos o
hechos que, según derecho, las generen". Pues bien, el Informe carece de una
argumentación jurídica que explique, justifique y apoye cómo el simple hecho de que
el Estado aporte fondos para financiar una parte del coste de determinadas
prestaciones le convierte en sujeto obligado a financiar el 100'/o de las mismas,
especialmente cuando las leyes anuales de presupuestos, entre 1989 y 1997, prevén,
expresamente, hasta 3 fuentes diferenciadas para la financiación de la asistencia
sanitaria: aportaciones del Estado, cotizaciones sociales y otros ingresos,
cuantificados explícitamente en dichas leyes."
La falta de carácter no contributivo de estas prestaciones hasta, al menos, la
aprobación de la Ley 24/1997, resulta evidente, en opinión de este Consejero, si se
analizan los antecedentes históricos del sistema de Seguridad Social. Así, en el caso
de la asistencia sanitaria, su origen se remonta al Seguro Obligatorio de Enfermedad,
, Nota: el subrayado ha sido anadido sobre el texto del parrafo original.
2
-
ª
-
.
financiación de la asistencia sanitaria de la siguiente forma: 1.102,89 millones de pesetas
mediante aportaciones del Estado, 428,47 millones de pesetas mediante cotizaciones sociales
y 32,13 millones de otros ingresos. La Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1997
(Ley 12/1996) prevé las siguientes fuentes de financiación: 2.787,83 millones de pesetas de
aportaciones del Estado para operaciones corrientes, 2eí,74 millones de aportaciones del
Estado para operaciones de capital, 199,91 millones de pesetas de cotizaciones sociales y
89,26 millones de otros ingresos.
4
DILIGENC?A, para hacer constar que el presen-
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TRIBUNAL DE CUENTAS
Dspaílameno del Aíea de
Adminislíación Ecünómií:a del Esado
Fdo.: Esther
creado en 1942, con un carácter netamente profesional e integrado en el sistema de
Seguridad Social surgido en 1963 -Ley de Bases- y 1966 -Texto Articulado-, en la que
se prevé y mantiene la asistencia sanitaria como una de las prestacíones del sistema
de Seguridad Social, incluso actualmente. No deja de resultar Ilamativo que la primera
prestación de la acción protectora recogida en el artículo 42.1 del actual TRLGSS sea,
precisamente:"a) la asistencia sanitaria en los casos de maternidad, de enfermedad
común o profesional y de accidentes, sea o no de trabajo, si bien con un carácter no
contributivo".
Esta consideración se ve reforzada por los siguientes hechos:
a la asistencia sanitaria a todos los ciudadanos españoies y extranjeros con
residencia legal en España, sigue manteniendo el carácter contributivo de la
asistencia sanitaria que presta el sistema de Seguridad Social, tal y como
claramente se deduce de lo establecido en los artículos 79 y 80 de esta Ley, en los
que, además de contemplar la financiación del sistema sanitario por, entre otras
vías, las cotizaciones sociales, refiere la obligación de financiación del Estado (vía
transferencias) a "la participación en la contribución de aquél al sostenimiento de la
Seguridad SociaI" y a "la compensación por Ia extensión de la asistencía sanitaria
de la Seguridad Social a aqueIIas personas sin recursos económicos". En esta
misma línea, el art. 80 establece que"El Gobierno regulará el sistema de
financiación de la cobertura de la asistencia sanitaria del sistema de la Seguridad
Social para las personas no incluídas en la misma que, de tratarse de personas sin
recursos económicos, será en todo caso con cargo a transferencias estatales".
La Ley 26/1990, de 20 de diciembre, por la que se establecen en la Seguridad
Social prestaciones no contributivas, no contempla en ningún momento que la
prestación de asistencia sanitaria cambie de naturaleza jurídica y pase a tener esta
condición.
Otro tanto cabe señalar sobre los complementos por mínimos, respecto de los cuales
las leyes anuales de presupuestos en el período citado se limitan a establecer el
importe que aporta el Estado para su financiación, máxime cuando, como se indica en
ei propio Informe, "Los primeros antecedentes se encuentran en Ia Orden de 26 de
abril de 1974, por la que se dispone la mejora de pensiones del sistema de ]a
Seguridad Social, al configurar «un sistema de cuantías mínimas de las pensiones
mejoradas, que han de constituir así desde su establecimiento y para lo sucesivo, un
eficaz medio para lograr Ia garantía de un nivel mínimo en la acción protectora de la
Seguridad Sociab»". Cabe recordar que en aquellos años el sistema de Seguridad
Social tenía un carácter claramente profesional y contributivo.
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TRIBUNAL DE CUENTAS
Depaílamenlo del kíea de
Adminislíación Econíímica del Eslado
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Fdo.: bmer pffiü
Asimismo, cabe señalar que la existencia de un periodo de tiempo dílatado para que el
Estado asumiera la completa financiación de unos complementos de pensión (a
mínimos) que tuvieron un origen contributivo, no puede implicar, necesariamente, que
Ia Seguridad Social tenga derecho a reclamar al Estado el importe de gasto asumido
con cotizaciones sociales. Debe recordarse que esta circunstancia se ha acomodado a
Ias disposiciones legislativas aprobadas por las Cortes Generales, disposiciones que,
con toda probabilidad, han estado fundamentadas en la capacidad de financiación que
en cada momento podía aportar el Estado a tenor de las circunstancias económicas.
En este sentido, este Consejero no puede sino lamentar que el anteproyecto de este
Informe no haya sido remitido para alegaciones al Ministerio de Hacienda o a la
Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos, pues, cuando el Informe se refiere de
modo continuo al Estado en el contexto de sus relaciones económico-financieras y
presupuestarias con la Seguridad Social, no se está refiriendo al Ministerio de
Agricultura, ni al Ministerio de Justicia o al de Asuntos Exteriores ..., sino que está
aludiendo a la Hacienda Estatal y, por tanto, al Ministerio de Hacienda.
En resumen, este Consejero considera que no se puede sostener, como se indica en
el Informe, que el carácter no contributivo de estas prestaciones comienza en 1989 y
que, desde dicho ejercício, la Seguridad Social ha asumido un gasto por cuenta del
Estadó que este le debe resarcir. Buena prueba de la inexistencia de este derecho de
cobro de la Seguridad Social es que la propia Tesorería General de la Seguridad
Social no refleja esta deuda del Estado en sus estados contables, a diferencia de lo
que ocurre con otras operaciones (v.gr.: los 3 préstamos concedidos por el Estado
para cancelar obligaciones pendientes de pago a 31 de diciembre de 1991 del extinto
Instituto Nacional de la Seguridad Social derivados del coste de la universalización de
Ia asistencia sanítaria).
3.- El tercer motivo de este voto particular guarda relación con el contenido del
epígrafe ll.3.4. Costes asumidos por la Seguridad Social derivados de Ias rentas o
compensaciones no percibidas, de origen patrimonial. Este Consejero no puede
compartir la idea de que el Estado deba compensar a la Seguridad Social por la
utilízación de los bienes, centros sanitarios y de servicios sociales de los extintos
Instituto Nacional de la Salud e Instituto Nacional de Servicios Sociales, transferidos
en su mayor parte a las Comunidades Autónomas.
El sistema de Seguridad Social estaba obligado entonces, y sigue oblígado en la
actuaíidad, a prestar asistencia sanitaria y servicios sociales a los sujetos incluidos en
su campo de aplicación. Basta para ello leer el art. 42 del actual TRLGSS, que señala
como primera contingencia de la acción protectora del sistema de Seguridad Social la
asistencia sanitaria y, posteriormente, las prestaciones de servicios sociales en
materia de formación y rehabilitación de personas con discapacidad y de asistencia a
Ias personas mayores.
6
TRIBUNAL DE CUENTAS
Dspaílamenlo del Áíea de
Adminis!íación Económí:a del Eslado
LA SEi
Fdo.: 'Esther
,Más
En consecuencia, los bienes inmuebles adquiridos mediante cotizacíones sociales
(establecidas, en cuanto a bases y tipos de cotización, de forma que permitieran
obtener fondos para la cobertura de estas prestaciones) continúan destinados a la
finalidad de seguridad social para la que fueron adquiridos, por lo que resulta anómalo
que ahora se pretenda, como pone de manifiesto el Informe aprobado, que un tercero
que no los está utilizando (el Estado) deba compensar al titular de los mismos porque
dichos bienes sigan destinándose (por las Comunidades Autónomas) a los fines de
seguridad social para los que fueron adquiridos.
Por otra parte, la afirmación contenida en el Informe de que"Ia Seguridad Social no ha
podido disponer libremente de estos bienes patrimoniales para la obtención de
recursos adicionales a través de su enajenación o arrendamiento, a pesar de la difícil
situación económico-financiera, patrimonial y presupuestaria y de !as tensiones de
liquidez que ha padecido el sistema", no se ve soportada en dato alguno que acredite
Ia existencia de inmuebles transferidos respecto a los cuales la TGSS se viera
impedida para reaíizar operaciones de libre disposición por no estar destinados a la
prestación de asistencia sanitaria o de servicios sociales.
A este respecto, debe recordarse que el art. 104.1 , párrafo último, del actual TRLGSS
prevé que"Los bienes inmuebles del patrimonio de Ia Seguridad Social adscritos a
otras administraciones o entidades de derecho público, salvo que otra cosa se
establezca en el acuerdo de traspaso o en base aI mismo, revertirán a la Tesorería
General de la Seguridad Social en el caso de no uso o cambio de destino para el que
se adscribieron, conforme a lo dispuesto en la Ley del Patrimonio de las
Administraciones PúbIicas".
Por último, este Consejero no puede dejar de mostrar su preocupación por el hecho de
que el Informe plantee la idea de que la TGSS tiene capacidad para determinar motu
proprio la enajenación de los bienes inmuebles en los que presta la asistencia
hospitalaria, ambulatoria, residencias de ancianos, etc., aun cuando estos inmuebles
continúen destinados a fines de seguridad social, sin tomar en cuenta ningún otro tipo
de consideración, olvidando que el patrimonio y los recursos del sistema de Seguridad
Social han tenído y tienen la finalidad de financiar todas las prestaciones de seguridad
social, no solo las económicas, sino Íambién las técnicas.
4.- El cuarto motivo de este voto particular se refiere a la consideración que se hace en
el Informe aprobado sobre el registro contable del Fondo de Reserva de la Seguridad
Social como reserva patrimonial y las recomendaciones dirigidas al Gobierno y a la
IGAE al respecto, ya que, en opinión de este Consejero, el Fondo de Reserva de la
7
TRIBUNAL DE CUENTAS
Depaíamenlo dsl Áíea de
AdminisÍíación Económica del EsÍado
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Fdo.: Esther Rh
Seguridad Social ni tiene ni ha tenido nunca naturaleza patrimonial3, y ello por las
siguientes razones:
En primer lugar, la simple iiteralidad del art. 118.1 del TRLGSS que señala que "Los
excedentes de ingresos que financian las prestaciones de carácter contributivo y
demás gastos necesarios para su gestión que, en su caso, resulten de la
consignación presupuestaria de cada ejercicio o de la liquidación
presupuestaria del mismo se destinarán prioritaria y mayoritariamente, siempre que
las posibilidades económicas y /a situación financiera del sistema de Seguridad Social
lo permitan, al Fondo de Reserva de la Seguridad Sociar'.
Esta naturaleza presupuestaria tiene su origen en el Acuerdo del "Pacto de Toledo", de
6 de abril de 1995, cuya recomendación número 2 establece que ?... /os excedentes
que pudieran existir en /os ejercicios presupuestarios de /os momentos de
bonanza deberían ser utiIizados para constituir, con títulos púbIicos adquiridos en
mercados oficiaIes, fondos de equilibrio que permitan actuar en /os momentos bajos
del ciclo, sin acudir a incrementos de las cotizaciones". Por ello, se puede concluir que
desde su origen el Fondo de Reserva se configura como una magnitud de carácter
presupuestario, en contra de lo argumentado en el Informe.
En efecto, sin perjuicio de lo indicado en el "Pacto de Toledo", la inicial regulación del
Fondo de Reserva establecida por el artículo 91 .1 del TRLGSS, y las modificaciones
posteriores al citado artículo, mediante la Ley 24/1 997, de 15 de julio, de consolidación
y racionalización del Sistema de la Seguridad Social y la Ley 24/2001, de 23 de
diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, así como, en última
instancia, su propia norma fundacional, Ley 28/2003, de 29 de septiembre, reguladora
del Fondo de Reserva de la Seguridad Social, actualmente contenida en el Real
Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido
de la Ley General de la Seguridad Social, configuraron siempre dicho fondo desde una
óptica presupuestaria y no patrimonial en el ámbito de las entidades gestoras y
servicios comunes del sistema de la Seguridad Social.
Esta realidad es ignorada en el Informe aprobado que, para sostener su
argumentación, diferencia los conceptos de dotación del fondo (que como se ha
argumentado anteríormente tiene carácter presupuestario) y de su materialización,
recomendando que la Adaptación del Plan General de Contabilidad PúbIica a las
entidades que integran eI sístema de la Seguridad Social (en adelante APGCPSS'l 1 )
debería ser objeto de modificación para contemplar su dotación como reserva
patrimonial, ío que ni es razonable ni se compadece con la legislación aplicable. En
opinión de este Consejero, tanto la dotación del Fondo de Reserva como su
3 En sus alegaciones, tanto la Intervención General de la Administración del Estado como la Intervención
General de la Seguridad Social han manifestado su rotundo desacuerdo con la consideración del Fondo
de Reserva de la Seguridad Social como reserva patrimonial que figura en el Informe aprobado.
8
TRIBUNAL DE CUENTAS
Depaílamenío del Áíea de
Adminislíación Económica ííl Eslado
DILIGENCIA, para hacer oonstar que el presen-
te documento colncide fíelmante con el
ºE:';' 29 de.)úl:o d? 2D;20
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Fdo.: Eath*r Rh
materialización son dos aspectos de un mismo hecho económico: la constitución de un
fondo, como saldo deudor, cuya dotación tiene un origen presupuestario y su
materialización debe efectuarse en activos financieros; concepto diferente al de
reserva patrimonial en el ámbito contable, entendida como excedente de los
resultados del ejercicio económico-patrimonial.
En definitiva, en ningún momento la normativa ha hecho mención a una posible
naturaleza patrimonial del Fondo ni, en consecuencia, ha previsto que se dotase con
cargo a resultados económicos. Se trata simplemente de un fondo que materializa los
superávits presupuestarios acumulados en activos financieros públicos.
En segundo íugar, se utiliza como argumento el hecho de que, en el TRLGSS, se
emplee idéntíca terminología para definir la constitución del Fondo de Reserva
(artículo 117 del TRLGSS) y la constitución de un Fondo de Estabilización (artículo
110.2), circunstancia que sirve de base para que en el Informe aprobado se les
confiera a ambos fondos la misma naturaleza tanto jurídica como económico-
patrimonial y, por tanto, un registro contable similar en la APGCPSS' 11 .
No obstante, de nuevo, nó se comparte esta consideración ya que el artículo 117 del
TRLGSS determina que el Fondo de Reserva de la Seguridad Social se constituirá con
Ia finalidad de atender a las necesidades futuras del sistema de la Seguridad Social en
materia de prestaciones contributivas, en la forma y condiciones previstas en el citado
texto legal, actualmente establecidas en el artículo 118, que, como se ha argumentado
en el punto anterior, le confiere una naturaleza presupuestaria. Por el contrario, el
artículo 110.2 del TRLGSS establece que se constituirá un fondo de estabilízación
único para todo el sistema de la Seguridad Social, que tendrá por finalidad atender las
necesidades originadas por desviaciones entre ingresos y gastos. Es decir, el citado
artícuio determina que los resultados económicos del ejercicio derivados de la
totalidad de ingresos y gastos derivados de la actividad que desarrollan las entidades
gestoras y servicios comunes deben incorporarse al fondo de estabilización, y no a
otros posibles fondos. En definitiva, en un plano hipotético, si se utilizara una parte del
resuitado económico-patrimonial para dotar el Fondo de Reserva, ello supondría,
simultáneamente, una minoración por el mismo importe en el Fondo de Estabilización,
Io que carece de lógiáa financiero-contable.
En tercer lugar, como reconoce el propio Informe, el balance de la Seguridad Social
presentaba, a 31 de diciembre de 2018, un patrimonio neto negativo de 37.933
millones de euros, consecuencia de los resultados económico-patrimoniales negativos
acumulados del periodo 20'l0 a 2018, de 115.022 millones. En este contexto, este
Consejero considera que reflejar contablemente en el Patrimonio Neto de una entidad
una reserva, como sería el caso del Fondo de Reserva, que no está amparada en su
situación económico-patrimonial real, no es consistente con el objetivo de imagen fiel
que debe alcanzar toda información contable, esencialmente porque ese Fondo de
9
TRIBUNAL DE CUENTAS
Dspaílamenlo del Aíea de
Adminis{yación Económica del Eslado
DILIGENC?A, para haoer oons€ar que *l presen-
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??
Máa
Fdo.: EEith*r Rh
Reserva está nutrido con excedentes presupuestarios, no con resultados económico-
patrimoniales, confundiéndose, por tanto, la información ofrecida y los resultados
obtenidos en la contabilidad presupuestaria y en la financiero-patrimonial.
A mayor abundamíento, la adquisición de los activos en que se materializa el Fondo de
Reserva fue posible en buena medida, no por lo resultados económico-patrimoniales
del sistema, sino por la falta de devolución de los préstamos concedidos por el Estado
entre 1992 y 1999 (37.819 millones) y por la no cancelación de las obligaciones con la
AGE por el cupo del País Vasco y Navarra (9.082 millones), lo que pone de manifiesto,
nuevamente, que la naturaleza del Fondo no es patrimonial.
Por todo ello, este Consejero está en desacuerdo con la concepción del Fondo como
reserva patrimonial mantenida en el Informe y, en consecuencia, con las
recomendaciones dirigidas al Gobierno y a la IGAE para que, contra toda lógica
contable, adopten las medidas necesarias para que el patrimonio neto de la Tesorería
General de la Seguridad Social incluya la constitución del Fondo de Reserva de la
Seguridad Social como una reserva patrimonial.
Dado que las argumentaciones relativas a los cuatro motivos anteriores no han sido
tenidas en cuenta, he votado en contra del acuerdo mayoritario adoptado por el Pleno.
Madrid, 28 de julio de 2020
EL CONSEJERO DE CUENTAS
Fdo.: Manuel Aznar López
.(0 DOCüMENTO FIR)'íADO DnllTALMEÑTE POR:
Manuel kznar L6pez
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IsC24LcEc6XK+OhmDpat+ httpsi//sede.tcu.es/tribunal-de-cuentas/es/sede-electronica/servicios/validacion-csiv/CompC!ÍV.html
TOrkL HOJAEil0
CJkRGO í
Consejero Departamento 1ª Fisí:alizaci6n.
pwcux (CET):
28/07/2020 19í49íl8
TRIBUNAL DE CUENTAS
SECClóN DE FlSCALlZAClóN
Departamento Financiero y de
Fundacíones y otros Eníes Esíatales
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LASECI
Fdo.: Es%r FÍqimí'
VOTO PARTICULAR QUE FORMULA DON JAVlER MEDINA
GUUARRO, CONSEJERO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS, TITULAR
DEL DEPARTAMENTO FINANCIERO Y DE FUNDACIONES Y OTROS
ENTES ESTATALES, CONTRA EL ACUERDO ADOPTADO POR EL
PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EN SU REUNIÓN DE 28 DE
JULIO DE 2020 POR EL QUE SE APRUEBA EL INFORME DE
FISCALIZACIÓN SOBRE LA EVOLUCIÓN ECONÓMICO-FINANCIERA,
PATRIMONIAL Y PRESUPUESTARIA DEL SISTEMA DE LA
SEGURIDAD SOCIAL Y SU SITUACIÓN A 31 DE DICIEMBRE DE 2018
.- PRESENTACIÓN DEL VOTO PARTICULAR
EI Pleno del Tríbunal de Cuentas ha aprobado, en su sesíón de 28 de julio de 2020, el
Informe de fiscalización sobre la evolución económico-financiera, patrimonial y
presupuestaria del sistema de la Seguridad Social y su situación a 31 de diciembre de
2018. Este Consejero votó en contra de dicha aprobación, solicitó que así constara en
el Acta de la reunión y expone los motivos de su posición por medio del presente voto
particular, en los términos del artículo 5.2 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de
Funcionamiento del Tribunal de Cuentas (LFTCu).
El motivo de este voto particular es el desacuerdo técnico del Consejero que suscribe
con el tratamiento concedido en dicho Informe de fiscalización a la naturaleza y el
registro contab!e del Fondo de Reserva de la Seguridad Social. Este desacuerdo fue
expuesto y razonado por este Consejero en sus observaciones al proyecto de
Informe, pese a lo cual no se produjo ninguna modificación en el proyecto que se ha
presentado a la aprobación del Pleno. De hecho, el Informe aprobado por el Pleno no
se ha modificado, en las materías a las que se refiere este voto particular, respecto de
la versión del proyecto con la que este Consejero rpanifestó su discrepancia.
ll.- ARGUMENTACIÓN DEL VOTO PARTICULAR
El cuarto de los objetívos específicos de esta físcalización, descritos en el
subapartado 1.5 del Informe tal como quedaron definidos por las Directrices Técnicas
aprobadas por el Pleno, es el siguiente:
4. Verificar si el Fondo de Reserva ha servido, convenientemente, a /os
objetivos de su creación, como factor de estabilidad presupuestaria y de
1
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TRIBUNAL DE CUENTAS
SECClóN oí= FlSCALlZAClóN
Deparíamento Financiero y de
Fundaciones y otros Entes Estatales
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?Fdo.: E'íther Rkgífl? M
obtención de liquidez adicional para afrontar pagos de prestaciones
contributivas, valorando su racionalidad económico-financiera y la
adecuación de su contabilización en el balance de la TGSS.
Los resultados referídos a este objetivo de la físcalizacíón figuran en el subapartado
11.4 del Informe, titulado "Fondo de Reserva de la Seguridad Social". Más en concreto,
en el epígrafe Il.4.5, titulado "Naturaleza patrimoníal deI Fondo de Reserva", se
exponen los resultados del análisís de la naturaleza de este Fondo de Reserva y de la
forma en que ha venído siendo contabilizado desde su creación en el año 2000. La
díscrepancia de este Consejero con el Informe se concentra en el contenido de este
epígrafe Il.4.5.
?1.1.- Antecedentes de la fiscalización
Antes de exponer los motivos de discrepancia resulta necesario analizar las
condicíones en las que el Tribunal decidió programar esta físcalización, por medio de
una modificación del Programa Anual de Fiscalizaciones de 2019 acordada por el
Pleno del Tríbunal de Cuentas el 30 de septíembre de 2019.
Desde la creación del Fondo de Reserva el Tríbunal de Cuentas ha analizado su
registro contable en el marco de la Declaración sobre la Cuenta General del Estado
(DCGE) de cada ejercicio. Con unas formulaciones que han evolucionado con el paso
del tiempo, las DCGE de cada ejercicio han venido señalando que el Fondo de
Reserva tiene una naturaleza patrímonial, de acuerdo con las normas que regularon
su creación, de donde se extraía la conclusión de que debería haberse contabilizado
como reserva patrimonial en el patrimonio neto de la Seguridad Socíal y no, como se
ha venído realizando, exclusivamente como una mera materialización de activos.
La elaboración de las DCGE es producto de la colaboración de varios Departamentos
de la Sección de Fiscalízación, cada uno en su ámbito horizontal del sector públíco
definido por el Pleno del Tribunal, de modo que cada Departamento realiza sus
actuaciones fiscalízadoras sobre dicho ámbito y propone al resto de Departamentos y,
en última instancia, al Pleno, los resultados de fiscalización que considera han de
integrarse en la DCGE. Por ello, los resultados expuestos en las DCGE sobre el
Fondo de Reserva son la ínterpretación, obtenida por el Departamento del Área de la
Adminístración Socio-Laboral y de la Segurídad Social, de los resultados de las
actuaciones fiscalizadoras realizadas por el mismo sobre la materia y propuestos al
Pleno para su integración en la DCGE, tras los debates técnicos correspondientes en
Ias Comisiones y Grupos de Trabajo creados al efecto.
En el curso de esos debates técnicos y en las reuniones de la Sección y del Pleno en
2
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TRIBUNAL DE CUENTAS
SECClóN DE FlSCALlZAClóN
Departamento Financiero y de
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J//D de 2020
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Fdo.: EJmr
Ios que se han analizado los sucesivos anteproyectos y proye4CGE de cada
ejercicio el Consejero que suscribe y su Departamento han manifestado y razonado
reiteradamente su criterío contrarío al pronuncíamiento de las DCGE sobre la
contabilizacíón del Fondo de Reserva. Pese a este criterio contrario, las DCGE de
cada ejercícío, hasta la última aprobada referida al ejercicio 2018, señalan, con
distintas formulacíones como se ha indicado anteriormente, que el Fondo de Reserva
debería haberse contabilízado como una reserva patrimonial en el patrimonío neto de
la Seguridad Socíal. La discrepancia de este Consejero con el citado criterio no le ha
llevado a oponerse a la aprobación de tales DCGE, en el entendímíento que las
DCGE son un documento que agrega un número muy elevado de pronunciamientos
sobre todas las materias que son objeto de las Cuentas Generales del Estado, de
forma que la discrepancia con uno de ellos no justificaría un voto contrario a la
aprobación de la correspondíente DCGE en su conjunto. Pero, en cualquier caso, ha
quedado constancia en todos estos debates de la discrepancia de este Consejero con
el tratamíento del Fondo de Reserva contenido en las DCGE y la solicitud expresa de
que ese tratamiento íuera rectificado.
Además de esta manífestación de desacuerdo, el Consejero que suscribe,
precisamente con ocasión del debate y aprobacíón de la DCGE de 2017, solicitó que
el Tribunal de Cuentas programara la realización de una fiscalización referida
específicamente a la evolución y la situación financiera de la Seguridad Social, en la
que se incluyera como uno de los objetivos de la misma el análisis de la naturaleza
del Fondo de Reserva y de su registro contable. La realización de esta fiscalización
nueva, separada, distinta y desligada de las DCGE, habría de ser la ocasión para que
el Tribunal de Cuentas, tras el pertínente análisis detallado de las materias objeto de
la fiscalización, revísara su críterío sobre la contabilización del Fondo de Reserva. Y
esta presunción se basaba en las siguientes premisas:
a) Las actuaciones fiscalizadoras monográficas sobre la materia deberían haber
permitido un análisis más detallado de la regulacíón jurídica y la contabilización
del Fondo de Reserva, dado que las actuaciones fiscalizadoras que se realizan
al servicio de una fiscalizacíón monográfica suelen tener un mayor alcance y
detalle que las que se realizan al servicio de la elaboración de las DCGE.
b) La tramitación ínterna, en el Tríbunal de Cuentas, de los proyectos de Informe
de fiscalizaciones monográficas permiten un debate más intenso y preciso que
los que permiten los referidos a las DCGE, precisamente por el motivo ya
señalado: en las DCGE el número de materias analízadas es muy elevado, lo
que no permíte que una determínada matería, como el Fondo de Reserva, sea
objeto de contraste intenso de criterios entre los distintos Míembros del Pleno.
c) Y, por el mísmo motivo, la extensión con la que se puede tratar una materia en
un Informe de fiscalización monográfico es mucho mayor que la extensión con
3
TRIBUNAL DE CUENTAS
SECClóN DE FlSCALlZAClóN
Departamento Financiero y de
Fundaciones y otros Entes Estaíales
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Madrid; Zí? deq-
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Fdo.: Emther
la que se analiza en las DCGE. Esta mayor extensión para exp!icar en un
Informe monográfico los resultados de la fiscalización sobre el Fondo de
Reserva debería haber permitido un análisis más fundamentado que el
presentado en las DCGE. Y cabía presumir que el resultado de ese mayor
fundamento sería la revisión del criterio sobre la naturaleza y la contabilización
del Fondo de Reserva expuesto en las DCGE prevías.
Con la conformidad del Departamento competente por razón de la materia, el Pleno
del Tribunal de Cuentas acordó el 30 de septiembre de 2019, como se ha indicado,
incluir la realizacíón de la fiscalización sobre la evolución económico-financiera,
patrimonial y presupuestaria del sistema de la Seguridad Social y su situación a 31 de
diciembre de 2018 en el Programa Anual de Fiscalizaciones del Tríbunal de Cuentas
para 2019. El Acuerdo de su ínicio y las Directrices Técnicas de esta fiscalización
fueron aprobados por e! Pleno en la misma fecha de 30 de septiembre de 2019. En
particular, las Directríces Técnicas abonaban la presunción de que se revisaría el
criterio sobre el Fondo de Reserva. En efecto, en el apartado I de tales Directrices,
tras analizar la relevancia de las afirmaciones contenidas en las DCGE de los últimos
ejercícios sobre la evolución de la situación financiera de la Seguridad Social y sobre
la contabilización y la naturaleza del Fondo de Reserva, se justificaba la realización de
esta físcalízación del siguiente modo:"En coherencia con la especial importancia y
singularidad de las circunstancias mencionadas, /as mismas requieren ser abordadas
de manera independiente mediante un procedímiento fiscalizador nuevo, distinto de la
DCGE, que analice y exponga los resultados de su análisis de una forma más
detallada". Es decir, se reconocía el carácter nuevo y separado de esta fiscalización
respecto de lo realizado en el marco de las DCGE y se anunciaba un"anáIisis de una
forma más detallada". Este Consejero no puede dejar de lamentar que se haya
desaprovechado la ocasión de esta físcalización para realizar tal análisis más
detallado que hubiera permitido desligar las conclusiones que se hubieran obtenido
sobre el Fondo de Reserva de los pronunciamientos previos formulados en las DCGE.
??.2.- Fundamentos de la discrepancia
EI Informe sostiene el criterio de que el Fondo de Reserva de la Seguridad Social
debería haber sido contabilizado como reserva patrímonial en el patrimonio neto de la
Segurídad Social, y no exclusivamente como una mera materialízación de activos,
como se ha realizado hasta la fecha. Este Consejero está en desacuerdo con este
criterio del Informe, por las razones que se van a exponer a continuacíón.
La primera frase del epígrafe Il.4.5 del Informe de fiscalización señala: "Desde la
creación del Fondo de Reserva en el año 2000, el balance de la Seguridad Social
refleja, en el activo, la materialización financiera de la dotación neta acumulada del
4
TRIBUNAL DE CUENTAS
SECClóN DE FlSCALlZAClóN
Departamento Financiero y de
Fundaciones y otros Entes Eslatales
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LA
Fdo.: Esther
Más
Fondo de Reserva, puesto que la APGCPSS'1 1 [la adaptación del Plan General de
Contabilidad Pública a las entidades que integran el sístema de la Seguridad Social
que comenzó a aplicarse en 2011] no contempla su registro contable como reserva
patrimonial, formando parte del neto patrimonial de la TGSS". De manera paradójica,
el Informe comíenza la justificacíón de por qué el Fondo de Reserva debería
contabilízarse en el patrimonio neto expíicando, con claridad absoluta, que la cítada
APGCPSS'll no admite el registro contable del Fondo de Reserva como reserva
patrimonial en el patrimonio neto de la Tesorería General de la Seguridad Social.
Como tuvo ocasión este Consejero de exponer en sus observaciones al proyecto de
Informe, la frase cítada es el principal argumento que puede exponerse en
contraposición al criterio sostenido en el Informe, en párrafos posteriores, de que el
Fondo de Reserva debe contabilizarse en el patrimonio neto. Extraer conclusiones
sobre la naturaleza real del Fondo de Reserva o sobre las intenciones del legislador
(con independencia de que sean argumentos que más adelante se discutirán) no
puede, desde el punto de vista meramente contable, superar el inconveniente de que
Ia norma contable no sostiene eI criterio defendido por el Informe.
Y no debe olvidarse que en el Informe (subapartado IV.3) se recomienda a la IGAE
"que modifíque el tratamiento contable que la Adaptación del Plan General de
Contabilidad Pública a las entidades que integran el sistema de la Seguridad Social
establece para el Fondo de Reserva de la Seguridad Social, de manera que figure, de
forma separada, en el patrimonio neto del balance de la Seguridad Sociar. Si es
necesaría una modíficación de la adaptación del Plan (y las razones en contra de la
conveniencia de esta modifícacíón se argumentarán más adelante) es porque la
redacción vígente de dicha adaptacíón no soporta el criterio defendido por el Informe.
En otras palabras: si el Tribunal considera que se ha aplicado incorrectamente un
criterío contable, debe fundamentarlo exponiendo cuál es la norma contable
incumplida, no precisamente exponiendo que la norma contable vigente ampara el
criterio contable aplicado.
Al margen de lo que señalan las normas contables, el Informe sustenta su criterio
sobre cómo debería haberse contabilizado el Fondo de Reserva en una serie de
argumentos sobre la naturaleza intrínseca del Fondo de Reserva y su forma de
dotacíón. Los argumentos expuestos en el Informe son, a juicio de este Consejero,
técnicamente infundados, por los siguientes motivos:
a) En primer lugar, el Informe (en el citado epígrafe ll.4.5) señala que "e/ artículo
condiciona la dotación a realizar a este Fondo a que
económicas y la situación financiera del sistema de Seguridad Social lo
permitan>>, lo que supone una subordinación legal expresa de la dotación del
5
TRIBUNAL DE CUENTAS
SECClóN DE FISCALIZAClóN
Deparlamento Financiero y de
Fundaciones y otros Entes Estalales
DIL?GENC?A, para hacer cona€ar que el preseí'i?
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Fdo.: Eather Rh
Fondo de Reserva a magnitudes claramente patrimoniaJJ'(como sucede con
cualquier otra reserva patrimonial), reforzando lyidea de su naturaleza
patrimoniar'. En opinión de este Consejero, el artículo 118 del TRLGSS
determina el "cuándo" se debe dotar el Fondo de Reserva (cuando lo permitan
Ias posíbilidades económicas y la situación financíera), pero no determina el
"cómo se contabiliza". EI Informe interpreta este artículo en el sentido de que,
cuando se cumplan las condiciones establecidas en el mismo y se acuerde por
el Consejo de Ministros,"una parte del resultado económico-patrimonial de las
EEGG y los SSCC ha de inmovilizarse y destinarse a dotar esta reserva
patrimoniar. Este Consejero consídera excesiva esta interpretación: el artículo
118 no señala nada respecto de que el Fondo de Reserva deba dotarse con
cargo a los resultados económico-patrimoniales, inmovilizando una parte de
estos en forma de reserva patrimonial. Es bastante más sencíllo interpretar que
si el artículo 118 del TRLGSS hubiese pretendido crear una reserva
patrimonial, habría empleado los términos adecuados para ello, con una
formulación como la siguiente: cuando las condiciones... se creará un Fondo
de Reserva como reserva patrímonial con cargo a los resultados económico-
patrimoniales. Es cíerto que el TRLGSS no es una norma contable, por lo que
no tendría por qué regular cómo se contabiliza el Fondo de Reserva. Pero es
que la norma contable es la APGCPSS'l 1 que, como se ha visto, sostiene el
criterio contable radicalmente opuesto al sostenído en el !nforme.
b) En segundo lugar, el proyecto señala (también en el citado epígrafe Il.4.5) que
el artículo 117 del TRLGSS dispone que el Fondo de Reserva tendrá la
finalídad de atender necesidades futuras del sistema en materia de
prestacíones contributivas, con una terminología similar a lo dispuesto en el
artículo 1 10.2 respecto del fondo de estabilizacíón. Hay que recordar que este
artículo 1 1 0.2 dispone que"En la Tesorería General de la Seguridad Social se
constituirá un fondo de estabilización único para todo el sistema de la
Seguridad Social, que tendrá por finalidad atender las necesidades originadas
por desviaciones entre ingresos y gastos". EI Informe considera que la
"idéntica" redacción de estos artículos 'l 10.2 y 117 (una simple lectura de los
mismos, transcrítos en el Informe, permíte comprobar que no son idénticos,
sino que mantíenen diferencias sustanciales) debe Ilevar a la conclusión de que
el Fondo de Reserva y el fondo de estabilizacíón tienen "/a misma naturaleza
jurídica, y también económico-patrimoniar. Y, puesto que la APGCPSS'll sí
indica que el fondo de estabilización debe contabilizarse en el patrimonio neto,
el Informe concluye que el Fondo de Reserva también debería ser
contabilizado de la misma manera, modificando, si hiciera falta, la
APGCPSS'll. Sin embargo, este Consejero no puede estar de acuerdo con
esta conclusión. Señalar la finalidad de una medida económica no es otorgarle
6
TRIBUNAL DE CUENTAS
SECClóN DE FlSCALlZAClóN
Departamento Financiero y de
Fundaciones y otros Entes EstaÍales
DIL?GENCIA, para hacer «,onstar que el presen-
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LA SECfüíamNERAL
%r,
Fdo.: Eattí*r Flkfikr?*s
una determinada naturaleza jurídíca, ni mucho meroses predeterminar cuál
debe ser su reflejo contable. Por otra parte, debe insistirse en que el artículo
117 del TRLGSS señala que se crea el Fondo de Reserva"en la forma y
condiciones previstas en la presente ley", y en ningún lugar de !a citada Ley se
precisa que el Fondo de Reserva tenga naturaleza de reserva patrimonial ni
cuál debe ser la forma de contabilizarlo.
c) En tercer lugar, el proyecto de Informe se interna en el debate de si el Fondo
de Reserva tiene naturaleza de reserva presupuestaria o patrimonial (en el
mismo epígrafe Il.4.5), para exponer los motivos por los que no se acepta una
tradícional alegación de la Intervención General de la Seguridad Socíal (IGSS)
presentada en cada ejercicio a la DCGE. En efecto, en una utilízación no muy
afortunada de la terminología, a juicio de este Consejero, la IGSS defiende año
tras año en sus alegaciones a las DCGE que el Fondo de Reserva tiene un
carácter de reserva presupuestaría, porque se dota con cargo a excedentes
presupuestarios. La expresión "reserva presupuestaria" es, a juicio de este
Consejero, una expresión desafortunada, ínexistente en la regulación
normativa del presupuesto en España. El presupuesto en España es un
presupuesto de dotaciones, no de fondos o de reservas. No existen stricto
sensu las reservas presupuestarias. Y el Informe ha aprovechado ejercicio tras
ejercicio este argumento desafortunado de la IGSS para señalar que, no siendo
el Fondo de Reserva una reserva presupuestaria como invoca la IGSS, solo
puede ser una reserva patrímonial. Pero este silogismo del Informe solo se
puede sostener si se parte de la primera premisa: que el Fondo de Reserva es
una auténtíca "reserva" en sentido contable. Y, para sostener esta premisa, es
necesario algo más que destacar que la expresión "Fondo de Reserva" incluye
el término "reserva". Es necesario encontrar en la normatíva el fundamento
jurídico que permita concluir, de forma indubitada, que el Fondo de Reserva
debe contabilizarse como reserva patrimonial en el patrimonío neto. Y, por todo
lo que se ha señalado, no existe este fundamento jurídico, a juicio de este
Consejero.
d) El último argumento del Informe en favor de la contabilización del Fondo de
Reserva como reserva patrímonial es que este Fondo"tiene una dimensión
social que no puede ser obviada", de manera que"/os estados financieros
deben reflejar aaa inforrnación sobre el importe de /os fondos que están afectos
al pago de pensiones de naturaleza contributiva, lo que se conseguiría
mediante el registro del Fondo de Reserva en el patrimonio neto". Este
Consejero tampoco puede estar de acuerdo con este argumento. Que unos
determinados importes queden afectos al pago de unos determinados gastos
no requiere per se que esos importes queden contabilizados en forma de
reserva patrimonial. Y, desde luego, el conocimiento por la opinión pública del
7
TRIBUNAL DE CUENTAS
SECClóN DE FlSCALlZAClóN
DeparÍamenÍo Financiero y de
Fundaciones y otros Entes Estatales
D?LIGENCIA, para hacer conatar que el presen-
te documento coincide fielmante con el
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Fdo,: Eith*r ? Máí
importe en cada momento del Fondo de Reserva ha estado as?rado pese a
que en níngún momento se ha contabilizado como reserva patrímonial.
En definitiva, en el proceso de observaciones al proyecto de este Informe de
fiscalización el Consejero que suscribe sugirió que se reorientase el tratamiento de la
naturaleza del Fondo de Reserva, de forma que no se concluyera que debe ser
contabilizado como reserva patrimonial. Y se hacía expresa indicación de que todos
los argumentos expuestos en oposición al críterío sustentado en el Informe pueden
resumirse en dos:
a) La príncipal norma reguladora de la contabilidad del sistema de la Seguridad
Social (la APGCPSS'll) no contempla su registro contable como reserva
patrimonial.
b) Las características del Fondo de Reserva definidas por el TRLGSS no
precondicíonan que deba ser contabílizado como reserva patrimoníal.
Las observaciones finalízaban sugiriendo que, si no se aceptaba la solicitada revisión
del críterio contable expuesto en el Informe, este admitiese, al menos, que existen
alternativas que defienden que la forma empleada hasta la fecha para contabilizar
dicho Fondo, exclusivamente como una mera materialización de activos, es correcta,
exponíendo los argumentos que las soportan. EI Informe aprobado por el Pleno no
recoge ninguna indicación en ei sentido sugerido.
lII.- CONCLUSIÓN
Por todo lo expuesto, el Consejero firmante presenta este voto particular en los
términos establecidos en el artículo 5.2 de la LFTCu y solicita, de acuerdo con lo
previsto en dicha norma, que se incorpore al Informe de fiscalización sobre la
evoIución económico-financiera, patrimonial y presupuestaria del sistema de la
Seguridad Social y su situación a 31 de diciembre de 2018.
Madrid, 28 de julio de 2020
EL CONSEJERO
Fdo: Javier Medina Guijarro
8
ANEXOS
Evolución económico-financiera, patrimonial y presupuestaria del sistema
de la Seguridad Social y su situación a 31 de diciembre de 2018 65
RELACIÓN DE ANEXOS
ANEXO 1 PRÉSTAMOS OTORGADOS POR EL ESTADO A LA SEGURIDAD SOCIAL
ANEXO 2 EVOLUCIÓN DEL SALARIO MODAL (MÁS FRECUENTE) ANUAL EN EL PERIODO
2011-2017
Evolución económico-financiera, patrimonial y presupuestaria del sistema de la Seguridad Social y su situación a 31 de diciembre de 2018 67
ANEXO 1
PRÉSTAMOS OTORGADOS POR EL ESTADO A LA SEGURIDAD SOCIAL
(Millones de euros)
Importe
Total por
conceptos
Vencimiento
Ampliación del plazo de cancelación de los
préstamos vigente a 31/12/2018
I. PRÉSTAMOS POR CANCELACIÓN DE OBLIGACIONES DEL INSALUD ANTERIORES
A 31/12/1991
3.372
1. Real Decreto-Ley 6/1992, sobre concesión de un crédito extraordinario (art. 1)
1.686
10 años partir de 2014
Ley 22/2013, de Presupuestos Generales del
Estado para el año 2014
843
No se indica
3. Ley 21/1993, de Presupuestos Generales del Estado para 1994 (art. 11.1)
843
No se indica
II. PRÉSTAMOS PARA DAR COBERTURA ADECUADA A LAS OBLIGACIONES DE L A
SEGURIDAD SOCIAL Y POSIBILITAR SU EQUILIBRIO PRESUPUESTARIO
9.589
4. Ley 21/1993, de Presupuestos Generales del Estado para 1994 (art. 11.4)
2.073
10 años a partir de
2014
Ley 22/2013, de Presupuestos Generales del
Estado para el año 2014
2.671
10 años a partir de
2015
Ley 36/2014, de Presupuestos Generales del
Estado para el año 2015
6. Real Decreto-Ley 17/1996, por el que se deroga el artículo 8 del Real Decreto-Iey
1/1996, de 19 de enero, sobre el crédito concedido por el Estado para la financiación de
las obligaciones de la Seguridad Social (artículo único)
2.671
10 años a partir de
2016
Ley 48/2015, de Presupuestos Generales del
Estado para el año 2016
935
10 años a partir de
2017
Ley 3/2017, de Presupuestos Generales del Estado
para el año 2017
754
10 años a partir de
2018
Ley 6/2018, de Presupuestos Generales del Estado
para el año 2018
485
10 años a partir de
2019
Real Decreto-ley 18/2019, por el que se adoptan
determinadas medidas en materia tributaria,
catastral y de seguridad social
III. PRÉSTAMOS PARA CUBRIR LOS DESFASES DE TESORERÍA
4.208
2.104
No se indica
2.104
No se indica
IV. LEY 3/2017, DE PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO PARA 2017 (D.A. 9ª)
10.192
10.192
10 años a partir de
2018
V. LEY 6/2018, DE PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO PARA 2018 (D.A. 4ª)
13.830
13.830
10 años a partir de
2019
TOTAL (I) + (II) + (III) + (IV) + (V)
41.191
Fuente: Elaboración propia a partir de la información facilitada por la TGSS
68 Tribunal de Cuentas
ANEXO 2
EVOLUCIÓN DEL SALARIO MODAL (MÁS FRECUENTE) ANUAL EN EL PERIODO 2011-2017
(Euros)
Ejercicio
Mujeres
Hombres
Media salario
(Mujeres /
Hombres)
Variación
Absoluta
Variación
Porcentual
2011
14.468,50
18.465,22
16.466,86
2012
14.514,60
16.510,10
15.512,35
(954,51)
(5,80)
2013
14.501,84
17.498,69
16.000,27
487,92
3,15
2014
14.497,92
16.515,73
15.506,83
(493,44)
(3,08)
2015
14.487,75
17.502,37
15.995,06
488,23
3,15
2016
13.500,44
17.509,37
15.504,91
(490,15)
(3,06)
2017
13.518,63
17.501,52
15.510,08
5,17
0,03
% TVMA* anual
(1,13)
(0,89)
(0,99)
% Variación
periodo 2011 / 2017
(6,57)
(5,22)
(5,81)
*TVMA: Tasa de Variación Media Acumulativa.
Fuente: Elaboración propia con la información del INE https://www.ine.es/jaxiT3/Tabla.htm?t=10882
ALEGACIONES FORMULADAS
RELACIÓN DE ALEGACIONES FORMULADAS
INTERVENTOR GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO.
INTERVENTOR GENERAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL.
DIRECTORA GENERAL DEL INSTITUTO NACIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL.
DIRECTOR GENERAL DEL INSTITUTO DE MAYORES Y SERVICIOS SOCIALES.
DIRECTOR DEL INSTITUTO SOCIAL DE LA MARINA.
DIRECTOR GENERAL DE LA TESORERÍA GENERAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL.
SECRETARIO DE ESTADO DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN LOS PERIODOS
COMPRENDIDOS ENTRE ABRIL DE 2004 Y DICIEMBRE DE 2011 Y ENTRE JUNIO DE
2018 Y ENERO DE 2020.
INTERVENTORA GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO EN EL PERÍODO
COMPRENDIDO ENTRE NOVIEMBRE DE 2016 Y JUNIO DE 2018.
INTERVENTOR GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO EN EL PERÍODO
COMPRENDIDO ENTRE ABRIL DE 2004 Y ENERO DE 2012.
INTERVENTORA GENERAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN EL PERIODO
COMPRENDIDO ENTRE SEPTIEMBRE DE 2006 Y MARZO DE 2015.
DIRECTORA GENERAL DEL INSTITUTO NACIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN EL
PERÍODO COMPRENDIDO ENTRE ABRIL DE 2017 Y JUNIO DE 2018.
DIRECTORA GENERAL DEL INSTITUTO NACIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN EL
PERÍODO COMPRENDIDO ENTRE JUNIO DE 2018 Y ENERO DE 2020.
DIRECTOR GENERAL DEL INSTITUTO DE MAYORES Y SERVICIOS SOCIALES EN EL
PERÍODO COMPRENDIDO ENTRE ENERO DE 2019 Y ENERO DE 2020.
DIRECTORA GENERAL DEL INSTITUTO DE MAYORES Y SERVICIOS SOCIALES EN EL
PERÍODO COMPRENDIDO ENTRE JUNIO DE 2018 Y ENERO DE 2019.
DIRECTORA GENERAL DEL INSTITUTO DE MAYORES Y SERVICIOS SOCIALES EN EL
PERÍODO COMPRENDIDO ENTRE NOVIEMBRE DE 2016 Y JUNIO DE 2018.
DIRECTOR GENERAL DEL INSTITUTO DE MAYORES Y SERVICIOS SOCIALES EN EL
PERÍODO COMPRENDIDO ENTRE ENERO DE 2012 Y NOVIEMBRE DE 2016.
DIRECTORA GENERAL DEL INSTITUTO DE MAYORES Y SERVICIOS SOCIALES EN EL
PERÍODO COMPRENDIDO ENTRE ENERO DE 2010 Y ENERO DE 2012.
DIRECTOR GENERAL DE LA TESORERÍA GENERAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN
LOS PERIODOS COMPRENDIDOS ENTRE ABRIL DE 2004 Y ENERO DE 2012 Y ENTRE
JUNIO DE 2018 Y ENERO DE 2020.
DIRECTOR GENERAL DE LA TESORERÍA GENERAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN EL
PERÍODO COMPRENDIDO ENTRE ENERO DE 2012 Y JUNIO DE 2018.
ALEGACIONES FORMULADAS POR
EL INTERVENTOR GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO.
ALEGACIONES FORMULADAS POR
EL INTERVENTOR GENERAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL.
MINISTERIO
DE INCLUSION, SEGURIDAD SOCIAL
Y MIGRACIONES
'r
S/REF.:
NnEr: S.G.C.
FECHA: Madrid, 2 de mazo de2O2O.
asrr\ro: Anteproyecto Informe de Fiscalización.
DESTINATARIO Sr¿ Cr' ll¡rl¡ Dolores G€naro Moya
frepalrn€nlo det Are¡ de la Ádnio¡sF¿crór sociol.bord y de la Seguridad
Soc¡.L cL Padre t¡amiii¡, 19 . 2803&t¡dri¡i
lGli$ F:.:,:: j:' ia:{i-j :r;i ¡.¡F=¡.:.-
'=¡=.1 .I i.
SECRETARIA DE ESTADO
DE LA SEGURIDAD SOC T
Y PENSIOÑEs
INTERVENCION GENER,ú
DE LA sEGURIDAD 5OCAT
a,_j -. i. j"L:i-;i--¡.-ti-! I,rrJU j ii ¡
L
Con fecha 17 de febrero de 2a2O, se ha rec¡bido en esta Intervención General de la
Seguridad Social el "Anteproyecto Informe de Fiscolizoción sobre lo evolución económico-
Jinanciera, potr¡mon¡ol y presupuestor¡d del sistema de lo Seguridad Social y su situoc¡ón d 37
de diciembre de 2018", con la finalidad de realizar las alegaciones que se consideren
o portu n as.
Una vez analizado el conten¡do del Anteproyecto en materia de fiscalización, se
remiten las alegaciones que formula este centro D¡rect¡vo a través del área restringida
"RELACIONES CON ORGANISMOS PÚBLICOS" de la Sede electrónica de ese Tribunal de
Cuentas (https://sede.tcu.es/tr¡bunal-de-cuentas/es/sede-electronica/RelacionesOoPPl).
EL INTERVENTOR GENERAL
DE LA SEGURIDAD SOCIAL,
Firmado electronicamente por: MANUEL
RODRIGUEZ MARTINEZ
02.03.2020 I l:31:03 CET
fcoRRE-ErEc-iRóÍao------
Inledscion¿enñl.¡ss@set5o
I c/vAlENzuEL " s
I zeo rr laonto
I rEL:91 3ó3.2ó.0s
I fAX 9t 361.2ó.90
1
1
SISTEMA DE LA SEGURIDAD SOCIAL
INFORME SOBRE EL ANTEPROYECTO DE INFORME DE FISCALIZACIÓN SOBRE LA EVOLUCIÓN ECONÓMICO-FINANC IERA, PATRIMONIAL Y
PRESUPUESTARIA DEL SISTEMA DE LA SEGURIDAD SOCIAL Y SU SITUACIÓN A 31 DE DICIEMBRE DE 2018.
INFORME DE LA INTERVENCIÓN GENERAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL AL
ANTEPROYECTO DE INFORME DE FISCALIZACIÓN SOBRE LA EVOLUCIÓN
ECONÓMICO-FINANCIERA, PATRIMONIAL Y PRESUPUESTARIA DEL SISTEMA DE LA
SEGURIDAD SOCIAL Y SU SITUACIÓN A 31 DE DICIEMBRE DE 2018.
Con fecha 17 de febrero de 2020, ha tenido entrada el “Anteproyecto de
Informe de Fiscalización sobre la evolución económico-financiera, patrimonial y
presupuestaria del sistema de la Seguridad Social y su situación a 31 de diciembre de
2018” al objeto de que por este Centro Directivo se formulen las alegaciones que
estime pertinentes.
El ámbito objetivo de la actuación fiscalizadora se circunscribe a la situación
económico-financiera, patrimonial y presupuestaria de la Seguridad Social, reflejada
en los estados contables y a las causas que han generado dicha situación. A estos
efectos, el análisis ha tenido por objeto los estados financieros consolidados de las
entidades gestoras y los servicios comunes, considerados en el marco de la Cuenta
General de la Seguridad Social, extendiéndose a un conjunto de indicadores
directamente relacionados con dichos estados financieros. Se han utilizado también
las cuentas anuales rendidas a este Tribunal por cada una de las entidades gestoras y
de los servicios comunes, si bien no se ha tomado en consideración la reexpresión de
saldos que, realizada en un ejercicio concreto, afectase al ejercicio anterior.
Como resultado de la fiscalización, el Tribunal de Cuentas En el apartado III y
en relación con la naturaleza patrimonial del Fondo de Reserva, el Tribunal de
Cuentas realiza la siguiente conclusión para la Intervención General de la
Administración del Estado:
16. El registro contable del Fondo de Reserva de la Seguridad Social, desde su
constitución, solo refleja, en el activo del balance, la materialización financiera de la
dotación neta acumulada del dicho Fondo, puesto que la Adaptación del Plan General
de Contabilidad Pública a las entidades que integran el sistema de la Seguridad Social
no contempla su registro contable como reserva patrimonial (epígrafe II.4.5).
Además, en relación con este mismo tema, en el apartado IV.3, el Tribunal
realiza la siguiente recomendación:
Se insta a la Intervención General de la Administración del Estado a modificar el
tratamiento contable que la Adaptación del Plan General de Contabilidad Pública a las
entidades que integran el sistema de la Seguridad Social establece para el Fondo de
Reserva de la Seguridad Social, de manera que figure, de forma separada, en el
patrimonio neto del balance de la Seguridad Social. A estos efectos, deberían
2
2
SISTEMA DE LA SEGURIDAD SOCIAL
INFORME SOBRE EL ANTEPROYECTO DE INFORME DE FISCALIZACIÓN SOBRE LA EVOLUCIÓN ECONÓMICO-FINANC IERA, PATRIMONIAL Y
PRESUPUESTARIA DEL SISTEMA DE LA SEGURIDAD SOCIAL Y SU SITUACIÓN A 31 DE DICIEMBRE DE 2018.
regularse los movimientos contables que afectan al mismo, tales como, dotaciones,
disposiciones, rentabilidad realizada, entre otras.
Analizadas las mismas, se estima necesario formular las siguientes alegaciones
que se exponen a continuación:
El Tribunal de Cuentas vuelve a poner de manifiesto en este Anteproyecto de
informe, el criterio tradicionalmente sustentado en las sucesivas Declaraciones sobre
la Cuenta General del Estado, respecto a la naturaleza patrimonial del mismo,
pretendiéndose en última instancia que el Fondo de Reserva de la Seguridad Social
figurase de forma separada dentro del patrimonio neto del balance de la Seguridad
Social.
El criterio mantenido por este Centro Directivo sobre la naturaleza o el
carácter de dicho Fondo de Reserva ha sido expuesto de forma reiterada en
alegaciones a las citadas Declaraciones sobre la Cuenta General del Estado,
manifestando que únicamente podría participarse de la argumentación sustentada
por el Tribunal de Cuentas en la medida en que, efectivamente, la regulación de la
constitución del Fondo de Reserva estableciese tal carácter patrimonial al mismo y su
dotación y cuantificación se realizase con cargo a los resultados patrimoniales de cada
ejercicio.
En este sentido, ya desde la inicial regulación del Fondo de Reserva establecida
por el artículo 91.1 del TRLGSS, y las modificaciones posteriores al citado artículo,
mediante la Ley 24/1997, de 15 de julio, de consolidación y racionalización del
Sistema de la Seguridad Social y la Ley 24/2001, de 23 de diciembre, de medidas
fiscales, administrativas y del orden social y, en última instancia, su propia norma
fundacional, Ley 28/2003, de 29 de septiembre, reguladora del Fondo de Reserva de
la Seguridad Social, actualmente contenida en el Real Decreto Legislativo 8/2015, de
30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la
Seguridad Social, en adelante TRLGSS, configuraron siempre dicho fondo desde una
óptica presupuestaria y no patrimonial en el ámbito de las entidades gestoras y
servicios comunes del sistema de la Seguridad Social. Así, tanto el artículo 1 de la Ley
28/2003, como actualmente el artículo 118.1 del TRLGSS establecieron respecto de la
dotación de dicho fondo que “Los excedentes de ingresos que financian las
prestaciones de carácter contributivo y demás gastos necesarios para su gestión, que,
en su caso, resulten de la consignación presupuestaria de cada ejercicio o de la
liquidación presupuestaria del mismo se destinarán prioritaria y mayoritariamente,
siempre que las posibilidades económicas y la situación financiera del sistema de
Seguridad Social lo permitan, al Fondo de Reserva de la Seguridad Social”.
Dicho excedente presupuestario que está constituido básicamente por la
diferencia entre los derechos reconocidos y las obligaciones reconocidas por
3
3
SISTEMA DE LA SEGURIDAD SOCIAL
INFORME SOBRE EL ANTEPROYECTO DE INFORME DE FISCALIZACIÓN SOBRE LA EVOLUCIÓN ECONÓMICO-FINANC IERA, PATRIMONIAL Y
PRESUPUESTARIA DEL SISTEMA DE LA SEGURIDAD SOCIAL Y SU SITUACIÓN A 31 DE DICIEMBRE DE 2018.
operaciones no financieras del área contributiva, también tiene su reflejo y
correspondencia en el ámbito patrimonial de la contabilidad pública, ya que de dichos
derechos y obligaciones provienen ingresos y gastos patrimoniales que junto con
otros de distinta naturaleza, van a conformar los resultados económicos de cada
ejercicio. Resultados que, cuando se decida su incorporación, pueden integrarse en el
Fondo de estabilización único, representante del neto patrimonial de la Seguridad
Social que tiene por finalidad atender las necesidades originadas por desviaciones
entre ingresos y gastos.
En consecuencia, esta Intervención General no considera que una parte del
resultado económico-patrimonial haya de inmovilizarse y destinarse a dotar una
reserva patrimonial propia y afecta al Fondo de Reserva y que dicha opinión se
sustente en lo dispuesto en el artículo 117 y 110.2 del texto refundido de la Ley
General de la Seguridad Social, relativos a la constitución del Fondo de Reserva y del
Fondo de Estabilización, respectivamente, argumentándose que al utilizarse idéntica
terminología para la definición de ambos fondos se les confiere a ambos la misma
naturaleza jurídica y también económico-patrimonial.
El artículo 117 del TRLGSS, relativo al Fondo de Reserva de la Seguridad Social,
determina que el mismo se constituye “con la finalidad de atender las necesidades
futuras del sistema de la Seguridad Social en materia de prestaciones contributivas,
en la forma y condiciones previstas en la presente ley”, forma y condiciones que no
son otras que las ya reseñadas y previstas originariamente en el artículo 1 de la Ley
28/2003, de 29 de septiembre, reguladora del Fondo de Reserva de la Seguridad
Social, y actualmente establecidas en el artículo 118.1 del Real Decreto Legislativo
8/2015 y de las que se deduce que su cuantificación y dotación es de naturaleza
presupuestaria y no patrimonial como defiende ese Tribunal de Cuentas.
De ahí que establecida su naturaleza presupuestaria, la norma reguladora del
Fondo de Reserva, en ningún lugar contemple que su dotación se realice con cargo a
la distribución de los resultados económicos de la Seguridad Social.
Por contra, en el mismo TRLGSS, el precitado artículo 110.2 establece
inequívocamente, que las desviaciones de ingresos y gastos se atenderán mediante la
constitución en la Tesorería General de la Seguridad Social de un fondo de
estabilización único para todo el sistema de la Seguridad Social que es representativo
del valor de los bienes y derechos de los que es titular la Tesorería General de la
Seguridad Social, como consecuencia exclusivamente de la incorporación de
resultados.
Es decir, el citado artículo determina que los resultados económicos del
ejercicio derivados de la totalidad de ingresos y gastos derivados de la actividad que
desarrollan las entidades gestoras y servicios comunes deben incorporarse al Fondo
4
4
SISTEMA DE LA SEGURIDAD SOCIAL
INFORME SOBRE EL ANTEPROYECTO DE INFORME DE FISCALIZACIÓN SOBRE LA EVOLUCIÓN ECONÓMICO-FINANC IERA, PATRIMONIAL Y
PRESUPUESTARIA DEL SISTEMA DE LA SEGURIDAD SOCIAL Y SU SITUACIÓN A 31 DE DICIEMBRE DE 2018.
de Estabilización, y no a otros posibles fondos, dada la característica de unicidad,
tanto del conjunto de estas entidades, como por el contenido y alcance que la propia
norma otorga con carácter exclusivo al fondo de estabilización.
En definitiva, actuar en el sentido defendido por ese Tribunal de Cuentas de
que una parte del resultado económico-patrimonial se destinase a dotar el Fondo de
Reserva como una reserva patrimonial, al margen de que supondría necesaria y
simultáneamente una minoración por el mismo importe en el fondo de estabilización,
carece, a juicio de este Centro Directivo, de base legal para poder llevarse a término,
sin perjuicio de que pueda considerarse como reserva patrimonial, con cargo a
resultados que deriven de derechos y obligaciones de naturaleza contributiva, si una
norma con rango de ley lo estableciese.
Por último, el Tribunal de Cuentas indica en la página 53 del Anteproyecto que
dada la dimensión social que tiene ante la opinión pública el Fondo de Reserva “los
estados financieros del sistema deben reflejar, con transparencia y para el
conocimiento de los ciudadanos, información sobre el importe de los fondos que
están afectos al pago de pensiones de naturaleza contributiva, lo que se conseguiría
mediante el registro del Fondo de Reserva en el patrimonio neto del balance de la
TGSS”.
En relación con ello, debe significarse que en aplicación de la adaptación del
Plan General de Contabilidad Pública a la entidades que integran el Sistema de la
Seguridad Social, aprobada por Resolución de 1 de julio de 2011, de la Intervención
General de la Administración del Estado, los estados financieros definidos en dicha
resolución cumplen todos y cada uno de los requisitos que, en cuanto a claridad,
relevancia, fiabilidad y comparabilidad, se exigen en el marco conceptual de la misma,
por cuanto se incluyen, dentro del modelo de balance, las rúbricas de cuentas
específicas y diferenciadas para el registro de la materialización financiera del fondo
de reserva, lo que permite de forma razonablemente clara y asequible asegurar su
adecuada utilización e interpretación de su significado por los potenciales
destinatarios de la misma.
En este mismo sentido, también indicar que este Centro Directivo no tiene
constancia de que la opinión pública en general, ni los agentes sociales, ni los órganos
de representación política o parlamentaria, ni ningún otro posible destinatario de la
información contable pública, demande mayores cotas de transparencia en relación
con el Fondo de Reserva, ya que existe una máxima transparencia sobre la
composición de dicho fondo por cuanto, y conforme a lo dispuesto en el artículo 127
del TRLGSS, se emite informe anual sobre la evolución y composición del Fondo de
reserva que se remite al Gobierno y se pone a disposición de los Diputados,
Senadores y Comisiones parlamentarias y a su vez está disponible para la ciudadanía
en general a través la página web del Ministerio.
5
5
SISTEMA DE LA SEGURIDAD SOCIAL
INFORME SOBRE EL ANTEPROYECTO DE INFORME DE FISCALIZACIÓN SOBRE LA EVOLUCIÓN ECONÓMICO-FINANC IERA, PATRIMONIAL Y
PRESUPUESTARIA DEL SISTEMA DE LA SEGURIDAD SOCIAL Y SU SITUACIÓN A 31 DE DICIEMBRE DE 2018.
Asimismo y en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 2 del Real Decreto
337/2004, de 27 de febrero, por el que se desarrolla la Ley 28/2003, de 29 de
septiembre, reguladora del Fondo de Reserva de la Seguridad Social, esta
Intervención General tiene la obligación de presentar dentro del mismo plazo
establecido para la rendición de la cuenta del sistema de la Seguridad Social, la
determinación del excedente presupuestario de las entidades gestoras y servicios
comunes de la Seguridad Social, a efectos de la constitución del Fondo de Reserva de
la Seguridad Social, dando conocimiento a los Ministerios de Inclusión, Seguridad
Social y Migraciones de Hacienda y de Asuntos Económicos y Transformación Digital,
así como elaborar en ese mismo plazo una memoria explicativa de los procedimientos
seguidos a efectos de la determinación de las magnitudes que en ellos se contemplan
que se remite anualmente a ese Tribunal de Cuentas para su conocimiento.
Conforme a lo anteriormente expuesto, se puede concluir que es la propia
configuración legal del Fondo de Reserva y el carácter presupuestario de su dotación,
por medio de los créditos presupuestarios aprobados en los Presupuestos Generales
del Estado, lo que conlleva su naturaleza de reserva presupuestaria y no patrimonial
en el ámbito de las entidades gestoras y servicios comunes del sistema de la
Seguridad Social, sin perjuicio de que si se adapta la normativa reguladora de dicho
fondo al objeto de que se dote con cargo a resultados patrimoniales de naturaleza
contributiva, pueda configurarse como una reserva patrimonial.
Madrid, 2 de marzo de 2020
EL INTERVENTOR GENERAL
DE LA SEGURIDAD SOCIAL,
Firmado electronicamente por: MANUEL
RODRIGUEZ MARTINEZ
02.03.2020 11:31:03 CET
ALEGACIONES FORMULADAS POR
LA DIRECTORA GENERAL DEL INSTITUTO NACIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL.
ALEGACIONES FORMULADAS POR
EL DIRECTOR GENERAL DEL INSTITUTO DE MAYORES Y SERVICIOS SOCIALES.
MINISTERIO
DE DERECHOS SOCIALES
Y AGENDA 2030
SECRETARÍA DE ESTADO
DE DERECHOS SOCIALES
INSTITUTO
DE MAYORES
Y SERVICIOS SOCIALES
DIRECCIÓN GENERAL
AVDA. DE LA ILUSTRACIÓN, S/N
CON VTA. A GINZO DE LIMIA, 58
28029 MADRID
TEL. 91 703 37 31
FAX: 91 703 37 99
CORREO ELECTRÓNICO:
dg@imserso.es
O F I C I O
N/REF.:SGAPGF/mrs
S/REF.:
FECHA: 24 de febrero de 2020
ASUNTO: Anteproyecto de Fiscalización sobre la evolución económico-financiera,
patrimonial y presupuestaria del sistema de la Seguridad Social
y su situación a 31 de diciembre de 2018.
DESTINATARIO: TRIBUNAL DE CUENTAS
Departamento del Área de la Administración Socio-Laboral y de la Seguridad Social
C/ Padre Damián, 19
28036 MADRID
En relación con el Anteproyecto de Fiscalización sobre la evolución económico-financiera,
patrimonial y presupuestaria del siste ma de la Seguridad Social y su situación a 31 de diciembre
de 2018, remitido por el Tribunal de Cuentas mediante escrito S 2020000200000041 de fecha
14/02/2020, con registro de entrada Nº Reg. 000002067e2000040467 de fecha 17/02/2020, se
pone de manifiesto que por el Instituto de Mayores y Servicios Sociales no se formulan
alegaciones a su contenido.
EL DIRECTOR GENERAL DEL INSTITUTO
DE MAYORES Y SERVICIOS SOCIALES
Luis Alberto Barriga Martín
Código seguro de Verificación : GEN-26b9-11aa-9000-5073-1258-9183-abd9-21d6 | Puede verificar la integridad de este documento en la siguiente dirección : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
CSV : GEN-26b9-11aa-9000-5073-1258-9183-abd9-21d6
DIRECCIÓN DE VALIDACIÓN : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
FIRMANTE(1) : LUIS ALBERTO BARRIGA MARTÍN | FECHA : 24/02/2020 21:08 | Sin acción específica | Sello de Tiempo: 24/02/2020 21:09
ALEGACIONES FORMULADAS POR
EL DIRECTOR DEL INSTITUTO SOCIAL DE LA MARINA.
ALEGACIONES FORMULADAS POR
EL DIRECTOR GENERAL DE LA TESORERÍA GENERAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL.
MINISTERIO
DE INCLUSIÓN, SEGURIDAD SOCIAL
Y MIGRACIONES
TESORERIA GENERAL
DE LA SEGURIDAD SOCIAL
C/ Astros, 5 y 7
28007 MADRID
TEL: 915038000
Código DIR3: EA0021301
ALEGACIONES AL ANTEPROYECTO DE INFORME DE FISCALIZACIÓN SOBRE LA EVOLUCIÓN ECONÓMICO-
FINANCIERA, PATRIMONIAL Y PRESUPUESTARIA DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL Y SU SITUACIÓN A
31 DE DICIEMBRE DE 2018
El Tribunal de Cuentas ha realizado un Anteproyecto de Fiscalización sobre la evolución económico-
financiera, patrimonial y presupuestaria del sistema de Seguridad Social y su situación a 31 de diciembre de
2018, en relación al cual, esta Tesorería General de la Seguridad Social (en adelante, TGSS) realiza las
siguientes observaciones:
II. RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN
II.3. LIQUIDACIÓN EFECTIVA DE LOS COSTES QUE LA SEGURIDAD SOCIAL ASUMIÓ POR CUENTA DEL
ESTADO
II.3.4 Costes asumidos por la Seguridad Social derivados de las rentas o compensaciones no percibidas,
de origen patrimonial (Páginas 39 y 40)
Se estima necesario añadir en la página 40 un último párrafo a dichas consideraciones, del tenor que se
indica a continuación, que permitiría complementar las manifestaciones de dicho Tribunal, al referirse a la
falta de disponibilidad de los inmuebles transferidos que ha supuesto un coste de oportunidad para el
sistema del que no ha sido compensado:
“En relación con la determinación del referido importe por el que debería de ser resarcida la Seguridad
Social, con vistas a mantener el pertinente equilibrio en el balance la Seguridad Social, garantizando la
debida compensación económica como valor de referencia más adecuado desde el punto de vista
patrimonial y más acorde con la normativa de aplicación en este ámbito sobre tasaciones y valoraciones de
bienes y derechos, debería tomarse el valor de mercado, conforme a lo dispuesto en el artículo 114 de la
Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas y en la disposición
adicional octava del Real Decreto 1373/2009, de 28 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento
General de dicha Ley”.
II.4. FONDO DE RESERVA DE LA SEGURIDAD SOCIAL
II.4.2. Criterios de gestión y de inversión del Fondo de Reserva de la Seguridad Social y rentabilidad
obtenida (Páginas 46 y 47)
En el cuadro 9 “Evolución anual de los activos financieros del Fondo de Reserva y de su rentabilidad“, la
TGSS no está conforme con el importe que aparece reflejado en la columna Rentabilidad implícita y
explícita para el ejercicio 2011.
En el referido cuadro aparece un importe de 4.945 millones de euros. Según los datos que figuran en la
memoria de cuentas del ejercicio 2011 en el modelo S047 de la Entidad: TGSS “Valores representativos de
deuda afectos al Fondo de Reserva de la Seguridad Social. Rendimientos”, el importe de los intereses
devengados en el año 2011 asciende a 2.376,72 millones de euros, importe que a su vez es coincidente con
MINISTERIO
DE INCLUSIÓN, SEGURIDAD SOCIAL Y
MIGRACIONES
TESORERÍA GENERAL
DE LA SEGURIDAD SOCIAL
- 2 -
lo que se contabilizó en el ejercicio 2011 en la cuenta 7610 “Ingresos de valores representativos de deuda
afectos al Fondo de Reserva” (Del ejercicio 2012 al 2018 la rentabilidad implícita y explícita es coincidente
con los datos de la memoria de la Entidad: TGSS).
Si se toma en consideración este importe, el ratio de Rentabilidad generada/Activos financieros % para el
ejercicio 2011 se sitúa en el 3,56% en lugar del 7,42%, por lo que el siguiente párrafo no procedería:
Como puede observarse, la rentabilidad empieza su descenso a partir de 2012, aunque…..”.
Por otro lado, se debería modificar el gráfico 8 “Representación gráfica de la evolución anual de la ratio de
la rentabilidad obtenida por los activos financieros del Fondo de Reserva” en el dato correspondiente al
ejercicio 2011 y sustituir el 7,42% por el 3,56%.
II.4.3. Utilización del Fondo de Reserva (Página 49)
Los datos que figuran en el gráfico 10 “Déficits presupuestarios de las EEGG y los SSCC a efectos del Fondo
de Reserva versus disposiciones del Fondo. Periodo 2012 a 2018 correspondientes a los déficits
presupuestarios de las EEGG y SSCC difieren en los ejercicios 2015 y 2016 con los datos facilitados por la
Intervención General de la Seguridad Social para estos ejercicios. Según estos datos el déficit
presupuestario para el ejercicio 2015 alcanza los 20.095 millones de euros y para el ejercicio 2016 se situó
en 21.146 millones de euros (se adjunta documentación, “Análisis de la situación patrimonial de la
Seguridad Social. Ejercicio 2016”).
II.4.4. Composición y evolución del Fondo de Reserva de la Seguridad Social en el periodo 2 010 a 2018
(Páginas 50 y 51)
En relación al cuadro 10 “Composición y evolución del Fondo de Reserva”, con respecto a los datos del
punto 2.1 Rentabilidad cobrada procedente de los intereses implícitos y explícitos, así como del punto 2.2
Beneficios cobrados procedentes de enajenación de activos, se indican las siguientes observaciones para
los ejercicios 2000 a 2010.
El dato de rentabilidad cobrada procedente de los intereses implícitos y explícitos del ejercicio 2000 a 2010
que aparece en el cuadro es de 10.690 millones de euros, cuando la cifra que le consta a la TGSS es de
10.191 millones de euros. Por otro lado, para los beneficios cobrados de enajenación de activos figuran 185
millones de euros, cuando los beneficios acumulados ascendían a 684 millones de euros. La diferencia en
ambos casos es de 499 millones de euros correspondientes a los beneficios cobrados por la enajenación de
activos en el ejercicio 2009 que se han incluido dentro del punto 2.1 en lugar del punto 2.2.
Por lo tanto, los datos acumulados del punto 2.1 “Rentabilidad cobrada procedente de los intereses
implícitos y explícitos” por ejercicio serían los siguientes:
Y para el punto 2.2 los datos acumulados de los “Beneficios cobrados procedentes de enajenación de
activos” por ejercicio serían los siguientes:
2000 a 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
10.191 12.375 14.955 17.262 19.345 21.087 22.468 22.759 22.746
2000 a 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
684 684 1.162 1.162 2.203 4.577 6.118 6.118 6.118
MINISTERIO
DE INCLUSIÓN, SEGURIDAD SOCIAL Y
MIGRACIONES
TESORERÍA GENERAL
DE LA SEGURIDAD SOCIAL
- 3 -
III.CONCLUSIONES
III.4. CONCLUSIONES SOBRE EL FONDO DE RESERVA DE LA SEGURIDAD SOCIAL (Página 60)
En la conclusión número 15 se indica que a 31 de diciembre de 2018, las disposiciones del Fondo de
Reserva han alcanzado los 77.730 millones cuando el importe de las disposiciones del Fondo de Reserva a
31 de diciembre de 2018 es de 77.437 millones de euros.
Madrid, 3 de marzo de 2020
Análisis de la situación
patrimonial de la Seguridad Social
Ejercicio 2016
(27 de octubre de 2017)
1
Situación patrimonial de la Seguridad Social 2016
La evolución de los resultados presupuestarios por operaciones no financieras
y los resultados patrimoniales obtenidos, a nivel agregado, por las Entidades gestoras y
Servicios comunes de la Seguridad Social, en el período 1995-2016, así como la
evolución del neto patrimonial agregado que figura en el balance, una vez
incorporados los resultados de cada ejercicio, se muestra en el cuadro nº 1 que figura
anexo a este informe.
En el cuadro nº1 se ponen de manifiesto los ciclos de pérdidas y beneficios
patrimoniales de las Entidades gestoras y Servicios comunes de la Seguridad Social,
correspondiendo a los ejercicios anteriores a 1999 y desde 2010 los ciclos de pérdidas,
con valores como el del ejercicio 2016 que aparece con un resultado negativo de
23.484,72 millones de euros, el mayor de la serie.
Los resultados generados en el primer ciclo de pérdidas ocasionan la aparición
de un neto patrimonial negativo que se va incrementando hasta el ejercicio 1999, en
que alcanza un valor negativo de 11.003,15 millones de euros, reduciéndose como
consecuencia de los resultados positivos obtenidos hasta 2009. En el ejercicio 2016
aparecen de nuevo valores de neto patrimonial negativos por importe de 176,07
millones de euros.
Sin embargo, debe señalarse que la tendencia y cuantía de los resultados
presupuestarios obtenidos en el mismo período resultó más favorable, como también
se desprende del cuadro nº 1, donde se observa que ya en el ejercicio 1999 se obtuvo
un superávit presupuestario por las Entidades gestoras y Servicios comunes de la
Seguridad Social, que se consolidó hasta el ejercicio 2010, mostrando un cambio de
tendencia en el ejercicio 2011 que continúa en 2016 con un déficit de 18.180,86
millones de euros.
En el cuadro nº 2, igualmente anexo a este informe, se recoge, por grandes
agrupaciones, la evolución de los derechos y obligaciones de las Entidades gestoras y
Servicios comunes de la Seguridad Social, donde puede apreciarse la tendencia en la
agrupación de deudores presupuestarios, deducida, en su caso, la provisión para
insolvencias y la corrección valorativa por deterioro de valor, que presenta
incrementos hasta el ejercicio 1997, momento a partir del cual, con carácter general,
comienzan a disminuir, en parte como consecuencia de que la corrección valorativa se
ha realizado con criterios cada vez más restrictivos y, en parte, como consecuencia de
una mejor gestión de los cobros de las deudas por parte de la Tesorería General de la
Seguridad Social.
Además en este ejercicio se estabiliza el notable incremento de las partidas de
deudores no presupuestarios y en las de deudas y acreedores y otras cuentas a pagar a
corto plazo registrada en 2012, que tuvo su origen en el registro contable de ingresos y
gastos devengados en las cuentas 441 “Deudores por ingresos devengados” y 413
“Acreedores por operaciones pendientes de imputar a presupuesto” respectivamente.
2
La contabilización de operaciones en estas cuentas nace de la propia
adaptación del nuevo Plan General de Contabilidad a las entidades de la Seguridad
Social que como novedad introdujo la necesidad de que al cierre del ejercicio se
produzca el reconocimiento en la cuenta de resultados económico patrimonial no solo
de los gastos sino también de los ingresos devengados hasta dicha fecha aun cuando
no se hayan dictado los actos administrativos que determinan el reconocimiento de
los gastos e ingresos presupuestarios.
Por ello, en el avance de la aplicación del principio del devengo, en el ejercicio
2016 se han contabilizado en la citadas cuentas aquellos ingresos por cotizaciones
sociales devengadas en el mes de diciembre, que se liquidan y se recaudan en el mes
de enero de 2017, así como, fundamentalmente, aquellos gastos relativos a todas
aquellas prestaciones periódicas del sistema que corresponden a nóminas de
diciembre cuya imputación presupuestaria de conformidad con la normativa específica
en materia de gasto de prestaciones de la Seguridad Social se liquidan en el ejercicio
siguiente.
Fondo de Reserva de la Seguridad Social
El Fondo de Reserva de la Seguridad Social se institucionaliza a partir del
ejercicio 2000 con la finalidad de garantizar el equilibrio financiero del Sistema de la
Seguridad Social mediante la constitución de reservas o fondos de equilibrio que
atenúen los efectos de los ciclos económicos sin acudir al aumento de las cotizaciones.
La importancia cuantitativa de las inversiones financieras en que se materializa
las dotaciones efectuadas durante los últimos ejercicios al Fondo de Reserva, tal y
como se detalla en el cuadro nº 3, está directamente relacionada con la obtención de
los excedentes presupuestarios comentados en el apartado anterior.
A este respecto conviene señalar que el Fondo de Reserva se constituye con
los excedentes que resulten de la liquidación presupuestaria de los ingresos que
financian los gastos de carácter contributivo de las Entidades gestoras y servicios
comunes de la Seguridad Social. Asimismo, el exceso de excedentes derivado de la
gestión por parte de las Mutuas de la prestación de incapacidad temporal por
contingencias comunes, determinado de conformidad con sus normas reguladoras, se
destinará a dotar dicho fondo.
De acuerdo con la normativa reguladora, el excedente presupuestario a
efectos del Fondo de Reserva, será el constituido por la diferencia entre los derechos
reconocidos y las obligaciones reconocidas por operaciones no financieras,
correspondientes a las Entidades Gestoras y Servicios comunes de la Seguridad Social.
A estos efectos, los derechos reconocidos se deberán calcular de conformidad con lo
previsto en la normativa para el cálculo del resultado presupuestario.
De los derechos y obligaciones contemplados en el apartado anterior se
deberán deducir los siguientes importes: los correspondientes a derechos y
3
obligaciones que se deriven de aquellas prestaciones y conceptos que, de conformidad
con lo establecido en la legislación vigente, deben imputarse al nivel no contributivo
de la Seguridad Social o se financien con ingresos específicos; los derechos reconocidos
pendientes de cobro relativos a conceptos de cotizaciones sociales y conceptos anejos,
y las obligaciones anuladas en el ejercicio, que correspondan a ejercicios cerrados.
Asimismo deberán añadirse los cobros realizados en el ejercicio que correspondan a
conceptos de cotizaciones sociales y conceptos anejos de ejecución de presupuestos
cerrados.
Los excedentes presupuestarios de cada ejercicio de las Entidades gestoras y
Servicios comunes de la Seguridad Social, calculados de acuerdo con este criterio, se
cifrarían en los importes que se indican a continuación
(Millones de euros)
Por lo que respecta, al exceso de excedente derivado de la gestión por parte de
las Mutuas de la prestación de incapacidad temporal por contingencias comunes, a
EJERCICIOS EXCEDENTE PRESUPUESTARIO AFECTO FONDO
RESERVA
1999
475,34
2000
1.988,79
2001
4.603,80
2002
4.886,52
2003
6.918,84
2004
7.337,99
2005
7.704,92
2006
9.504,32
2007
10.656,16
2008
10.357,09
2009
4.073,06
2010
-1.877,77
2011
-6.276,95
2012
-11.637,10
2013
-13.522,94
2014
-17.813,38
2015
-20.094,62
2016
-21.145,90
TOTAL -23.861,83
ENTIDADES GESTORAS Y SERVICIOS COMUNES
4
continuación se detalla los importes que corresponden a la dotación del Fondo de
Reserva.
(Millones de euros)
EJERCICIOS EXCESO EXCEDENTE INCAPACIDAD
TEMPORAL CONTINGENCIAS COMUNES
2003 20,13
2004
5,34
2005
41,45
2006
110,27
2007
119,96
2008
80,16
2009
69,25
2010
222,41
2011
226,49
2012
196,22
2013
279,02
2014
103,70
2015
10,62
2016
2,41
TOTAL 1.487,43
MUTUAS COLABORADORAS
Los excedentes obtenidos, han permitido realizar dotaciones, materializaciones
en inversiones financieras y disposiciones, cuya situación patrimonial a 31 de
diciembre de 2016 alcanza un volumen de 15.200,48 millones de euros, cuyo desglose,
en función de su naturaleza y vencimiento de los activos financieros se presenta en el
cuadro nº 3.
Relaciones con el Estado
La evolución de las deudas de la Seguridad Social desde 2000 se recoge en el
cuadro nº 4. Tal y como se desprende del mencionado cuadro, las partidas más
significativas, como viene sucediendo históricamente, corresponden a los préstamos
recibidos de la Administración General del Estado. A continuación se hace un análisis
detallado de los conceptos más destacables que componen el endeudamiento de la
Seguridad Social.
5
A) Préstamos recibidos del Estado
A pesar de la situación, en general, deficitaria de la financiación del Estado
respecto de la cobertura de gastos y prestaciones comprendidas en el nivel no
contributivo de la Seguridad Social, en los años noventa del siglo pasado, el Estado
recurrió al mecanismo de los préstamos concedidos para diversas finalidades para la
financiación de la Seguridad Social.
En el cuadro nº 5 se muestra el detalle de los préstamos que han sido
concedidos por el Estado a la Seguridad Social, distribuidos en función de su finalidad y
año de concesión. Como se pone de manifiesto en dicho cuadro y se comentaba en el
párrafo anterior, han sido concedidos préstamos hasta el ejercicio 1999. El importe
que totalizan asciende a 17.168,65 millones de euros, con la siguiente composición:
Préstamos para financiar obligaciones pendientes del INSALUD
Se concedieron en los ejercicios 1992, 1993 y 1994, totalizando un importe
de 3.372,41 millones de euros, siendo su finalidad la de atender obligaciones del
mencionado Organismo que se encontraban pendientes de imputar a presupuesto a
31 de diciembre de 1991. De acuerdo con lo establecido en la normativa por las que se
instrumentan, estos préstamos no habrán de ser cancelados hasta tanto el
presupuesto del Estado aporte a la Seguridad Social la financiación necesaria para la
amortización de los mismos.
Sin embargo conviene señalar que en el caso del préstamo concedido en el
ejercicio 1992 por un importe de 1.686,19 millones de euros, el articulo 1.1. del Real
Decreto-Ley 6/1992, estableció que su reembolso se realizaría en un plazo máximo de
10 años a partir de 1995, ampliándose, por la disposición adicional novena de la Ley
26/2003 de medidas fiscales, administrativas y del orden social, en 10 años a partir de
2004, el plazo de cancelación del mencionado préstamo. La disposición adicional
séptima de la Ley 22/2013 de los presupuestos generales del Estado para 2014 amplía
otros 10 años, a partir de 2014, el plazo para la cancelación. En relación a los
préstamos para 1993 y 1994, por importe de 843,11 millones de euros cada uno,
concedidos según lo dispuesto en el articulo 11 de la Ley 39/1992 de 29 de diciembre,
de Presupuestos Generales del Estado para 1993 y en el articulo 11 de la Ley 21/1993
de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1994, ha de indicarse
que las mismas no fijaban plazo de amortización alguno.
Préstamos para cobertura de obligaciones generales
Se instrumentan a partir del ejercicio 1994, en las respectivas Leyes de
Presupuestos Generales del Estado, para financiar el déficit de la Seguridad Social
previsto en el presupuesto inicial y totalizan, hasta 1999, un importe de 9.589,16
millones de euros.
6
Tales préstamos se computan tanto en el presupuesto del Estado como en el
de la Seguridad Social como operaciones financieras (en el presupuesto del Estado se
imputan al capítulo VIII “Activos financieros” de su presupuesto de gastos y en el de la
Seguridad Social en el capítulo IX “Pasivos financieros” del presupuesto de ingresos), lo
que implica que la Seguridad Social, aunque cubra con los préstamos indicados sus
necesidades de tesorería y el presupuesto en su conjunto logre el equilibrio, sigue
manteniendo el déficit por operaciones no financieras y, por tanto, el efecto negativo
en su patrimonio.
El detalle por ejercicios de procedencia de los préstamos concedidos a la
Seguridad Social para lograr el equilibrio presupuestario es el siguiente:
- Préstamo concedido en 1994 por importe de 2.073,49 millones de euros. Según
establece el artículo 11.4. de la Ley 21/1993 de Presupuestos Generales del
Estado para 1994, este préstamo se cancelaría en un plazo máximo de 10 años a
partir de 1995. La disposición adicional séptima de la Ley 22/2013 de los
presupuestos generales del Estado para 2014 amplía otros 10 años, a partir de
2014, el plazo para la cancelación.
- Préstamo concedido en 1995 por importe de 2.670,56 millones de euros. Según
establece el artículo 12.3 de la Ley 41/1994 de Presupuestos Generales del
Estado para 1995, su cancelación deberá producirse a partir de 1996, en un plazo
máximo de 10 años. La disposición adicional sexta de la Ley 48/2015 de
Presupuestos Generales del Estado para el año 2016, amplia el plazo para la
cancelación del citado préstamo en 10 años, a partir de 2016.
- Préstamo concedido en 1996 por importe de 2.670,56 millones de euros. Según
establece el Real Decreto Ley 17/1996, su cancelación debería producirse a partir
de 1997 en un plazo máximo de 10 años. La disposición adicional sexta de la Ley
48/2015 de Presupuestos Generales del Estado para el año 2016, amplia el plazo
para la cancelación del citado préstamo en 10 años, a partir de 2016.
- Préstamo concedido en 1997 por importe de 935,25 millones de euros. Según
dispone el articulo 11.3 de la Ley 12/1996 de Presupuestos Generales del Estado
para 1997, su cancelación se producirá en un plazo máximo de 10 años a partir
de 1998. La disposición adicional sexta de la Ley 42/2006 de Presupuestos
Generales del Estado para el año 2007, amplia el plazo para la cancelación del
citado préstamo en 10 años, a partir de 2007.
- Préstamo concedido en 1998 por importe de 753,93 millones de euros. Según
establece el artículo 11.3 de la Ley 65/1997 de Presupuestos Generales del
Estado para 1998, su reembolso deberá producirse a partir de 1999, en un plazo
máximo de 10 años. La disposición adicional tercera de la Ley 51/2007 de
Presupuestos Generales del Estado para el año 2008, amplía el plazo para la
cancelación de dicho préstamo en 10 años a partir de 2008.
7
-
Por último, en 1999 se concedió un préstamo por una cuantía de 529,49 millones
de euros. De acuerdo con el artículo 12.3 de la Ley 49/1998 de Presupuestos
Generales del Estado para 1999, este préstamo se reembolsaría, en un plazo
máximo de 10 años a partir de 1999. La disposición adicional tercera de la Ley
2/2008, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2009, amplía el plazo
para la cancelación de dicho préstamo en 10 años a partir de 2009
.
En relación con este préstamo hay que indicar que figuraba como
pendiente de cobro en la contabilidad de la Seguridad Social en fin del ejercicio
1999, la cantidad de 44,12 millones de euros, procediéndose a su regularización
en el ejercicio 2002 y la consiguiente disminución del préstamo en el importe
indicado, cuyo saldo a 31 de diciembre de 2013 se sitúa en 485,37 millones de
euros.
Préstamos para solventar desfases de tesorería
Se recogen también en las respectivas Leyes de Presupuestos Generales del
Estado para los ejercicios 1.997 y 1998, con la finalidad de cubrir los desfases de
tesorería, ya que el presupuesto estaba confeccionado en función de criterios de
devengo, no poniéndose de manifiesto los posibles desfases de tesorería que pudieran
producirse como consecuencia del retardo en el cobro de las cotizaciones sociales
recaudadas por vía ejecutiva o, en su caso, el cobro fallido de las mismas. Estos
préstamos estaban destinados a financiar dichos desfases de tesorería y totalizan
4.207,08 millones de euros.
- Préstamo concedido en 1997 por importe de 2.103,54 millones de euros, de
acuerdo con lo dispuesto en el articulo 11.4 de la Ley 12/1996 de Presupuestos
Generales del Estado para 1997, sin que se fije periodo de amortización.
- Préstamo concedido en 1998 por importe de 2.103,54 millones de euros, de
acuerdo con lo dispuesto en el artículo 11.4 de la Ley 65/1997 de Presupuestos
Generales del Estado para 1998, y tampoco se establece plazo para su
amortización.
Los préstamos para financiar las obligaciones pendientes del INSALUD a 31 de
diciembre de 1999, tal y como ya se expone en el apartado correspondiente, vinieron a
cubrir la falta de transferencias del Estado en cuantía suficiente para atender los
gastos acumulados y pendientes de imputación presupuestaria, por lo cual, o bien no
procedería su devolución, o bien ésta solo podría producirse cuando el Estado
aportase las transferencias necesarias para cancelar la deuda existente por falta de
financiación de los gastos acumulados del INSALUD, de modo que el reintegro de
préstamos se realizaría con los fondos recibidos vía transferencias.
Asimismo, en lo que respecta a los préstamos recibidos para cobertura de
obligaciones generales de la Seguridad Social y a los préstamos para solventar desfases
de tesorería, parecería que la falta de financiación del área no contributiva de la
8
Seguridad Social (básicamente la aportación de cotizaciones sociales para financiar el
INSALUD y la financiación insuficiente de los complementos a mínimos de pensiones)
podría haber sido la causa que hubiese motivado los desequilibrios presupuestarios de
la Seguridad Social en los ejercicios en que fueron necesarios los préstamos, y cuya
financiación, probablemente para no incrementar el déficit del Estado, se estableció
vía préstamos en lugar de instrumentar las transferencias necesarias para hacer frente
al incremento del gasto del área no contributiva.
En el cuadro nº 6 de este informe figura un detalle de las mencionadas
aportaciones de cotizaciones sociales para financiar el presupuesto del INSALUD desde
1994 hasta 1998, así como los importes de gasto en complementos a mínimos de
pensiones que, en el periodo 1994-2012, han quedado sin financiación del Estado,
habiéndose satisfecho, en consecuencia, con cargo a recursos del área contributiva de
la Seguridad Social. Esta tendencia cambia en el ejercicio 2013 en lo que respecta a la
financiación de los complementos a mínimos donde aparece por primera vez un
exceso de financiación para el ejercicio. No obstante, en dicho cuadro se pone de
manifiesto, con carácter general, que en cualquiera de los ejercicios considerados no
sólo no se habría producido déficit sino que se habría podido obtener un superávit si
no se hubiese atendido el gasto mencionado correspondiente a conceptos del nivel no
contributivo de la Seguridad Social y, por otra, que los préstamos concedidos por el
Estado para cobertura de obligaciones generales y para solventar desfases de
tesorería, o lo que es lo mismo, para obtener el equilibrio en presupuesto inicial, en
todo caso han sido de importes inferiores a los de los fondos destinados en cada
ejercicio para cubrir prestaciones y gastos del área no contributiva y sin embargo no
financiados con cargo a las aportaciones del Estado.
B) Otras deudas con el Estado
Asimismo, por otros conceptos la Seguridad Social adeuda al Estado la
cantidad de 9.081,52 millones de euros (cuadro nº 4). Este importe figura en la
contabilidad de la Seguridad Social como pendiente de pago, puesto que en los
ejercicios correspondientes se procedió al reconocimiento de las obligaciones que
amparaban estos gastos.
La deuda de 9.081,52 millones de euros por transferencias de los cupos del
País Vasco y Navarra, tiene su origen en el mecanismo de financiación de estas
Comunidades, que proceden a deducir de lo ingresado a la Administración del Estado
en concepto de “cupo” el importe correspondiente a la financiación de las
competencias de Seguridad Social asumidas, importe que posteriormente se
compensa a la Administración del Estado con cargo al presupuesto de las Entidades
gestoras competentes, asumiendo de este modo dicha financiación la Seguridad Social.
9
C) Financiaciones afectadas
El Texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por Real
Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, en su artículo 86.1 establece como recursos
o fuentes de financiación de dicho Sistema los siguientes:
a) Las aportaciones progresivas del Estado, que se consignarán con carácter
permanente en sus Presupuestos Generales del Estado, y las que se acuerden para
atenciones especiales o resulten precisas por exigencias de la coyuntura.
b) Las cotizaciones de las personas obligadas.
c) Las cantidades recaudadas en concepto de recargos, sanciones u otras de
naturaleza análoga.
d) Los frutos, rentas e intereses y cualquier otro producto de sus recursos
patrimoniales.
e) Cualesquiera otros ingresos, sin perjuicio de lo previsto en la disposición
adicional vigésima segunda de esta Ley.
Por otra parte, se ha de indicar que la Ley 37/1988, de 28 de diciembre de
incremento de gasto del INSALUD habría de ser financiado con mayores aportaciones
del Estado.
Por tanto, las aportaciones del Estado se prevén como progresivas, a
consignar con carácter permanente en los Presupuestos Generales del Estado y que
pueden acordarse asimismo para atenciones especiales o cuando resulten precisas por
exigencias de la coyuntura. Es decir, que las aportaciones del presupuesto del Estado
se configuran legalmente como un recurso ordinario de la Seguridad Social y no como
una fuente de financiación extraordinaria o niveladora, reservada para el caso de
insuficiencia de los restantes recursos o, en general, de desequilibrios.
Con independencia de lo anterior, sucesivas normas reguladoras de
prestaciones específicas fueron previendo la financiación del gasto originado por las
mismas con cargo a fondos aportados por el Estado, conformando paulatinamente lo
que se conoce como el nivel no contributivo de la Seguridad Social.
Finalmente, la Ley 24/1997, de 15 de julio, de Consolidación y racionalización
del Sistema de Seguridad Social, incorpora al Texto Refundido de la Ley General de la
Seguridad Social las modificaciones necesarias, que delimitan claramente dentro del
Sistema el nivel contributivo y no contributivo, así como su financiación con cargo a
recursos específicos que, en el caso del nivel no contributivo, los constituyen las
aportaciones del Estado afectadas a cada prestación o finalidad.
10
En este marco general, el Estado ha venido aportando al presupuesto de la
Seguridad Social la financiación correspondiente a las prestaciones que, en cada
momento y de conformidad con la normativa vigente, se incluyen en el nivel no
contributivo de la Seguridad Social. Sin embargo, la falta de coincidencia entre los
gastos originados por dichas prestaciones y los fondos aportados por el Estado para
financiarlos ha dado lugar a desfases de financiación prácticamente en todos los
ejercicios, que se han recogido en la contabilidad patrimonial de la Seguridad Social, en
un concepto no presupuestario destinado expresamente al efecto.
En el cuadro nº 7 que figura anexo a este informe, se recoge un detalle de los
conceptos de financiación afectada del Estado y del saldo acumulado que, de
conformidad con lo expuesto en el párrafo anterior, presenta cada uno de ellos al
cierre del ejercicio 2016. En dicho cuadro se aprecia que a 31 de diciembre de 2016 y
como consecuencia de los desfases de financiación indicados, existe un saldo favorable
a la Seguridad Social (financiación insuficiente) por importe de 4.082,56 millones de
euros, saldo que se reduciría hasta 710,15 millones en el caso de deducir de la
financiación insuficiente del INSALUD el importe de los préstamos concedidos por el
Estado para financiar gastos acumulados y pendientes de imputar al presupuesto de
dicha Entidad hasta 31-12-91 a los que se ha hecho referencia anteriormente, y que
minoran dicho saldo, ya que, en el caso de recibirse transferencias del Estado para
cubrir la insuficiencia de financiación, el importe correspondiente habría de destinarse,
como parece lógico, a la devolución de dichos préstamos.
Respecto del contenido del cuadro debe indicarse también que en el mismo
figuran conceptos de financiación afectada incorporados en el ejercicio 2000, toda vez
que es en dicho ejercicio, la fecha límite establecida por la Ley 24/1997, de 15 de julio,
para ultimar el proceso de separación de fuentes de financiación en la Seguridad
Social. Tales conceptos corresponden a las prestaciones de asistencia sanitaria y
servicios sociales dispensados a través del Instituto Social de la Marina, los cuales
corresponden al nivel no contributivo y, hasta el momento, no han recibido la
necesaria financiación por parte del Estado. Se incorpora asimismo en el ejercicio 2000
el saldo existente de exenciones en cuotas del Régimen Especial Agrario de la
Seguridad Social, como consecuencia de lo establecido en diversos Reales Decretos-
Leyes en los que se establecen medidas para paliar los efectos de catástrofes
naturales.
Igualmente, el referido cuadro incluye otras prestaciones gestionadas por
las Entidades gestoras y Servicios comunes del Sistema cuya financiación corresponde
al Estado en virtud de lo establecido expresamente en su propia normativa reguladora
y que, por tanto, se incluyen también en la cuenta general de financiaciones afectadas,
al objeto de determinar de un modo global la situación, deudora o acreedora, frente al
Estado.
Así en el ejercicio 2014 se incluye por primera vez en el cuadro de
financiaciones afectadas los complementos a mínimos de pensiones para los que se ha
creado un programa específico, 1204 “Gestión y control de complemento a mínimos”,
financiado en su totalidad por el Estado.
11
Por lo expuesto, se considera que la regularización de las cuentas de relación
entre el Estado y la Seguridad Social, como consecuencia de la financiación que ha de
ser aportada para la cobertura de los gastos correspondientes al nivel no contributivo
del Sistema, pasa por la regularización del saldo actual que, como se ha indicado
anteriormente, resulta favorable a la Seguridad Social y por establecer mecanismos
automáticos que, en la medida de lo posible, impidan que en el futuro puedan llegarse
a acumular saldos de importe tan significativo, en uno u otro sentido.
Por ello, parece que lo más adecuado sería establecer, en norma suficiente al
efecto, un mecanismo automático en virtud del cual el saldo individualizado de la
financiación del Estado afectada a cada tipo de prestación o gasto, ya sea favorable al
Estado o a la Seguridad Social, se haga figurar recíprocamente como primera partida
en la cuenta de financiación del ejercicio presupuestario siguiente, de modo que en el
caso de insuficiencia de financiación, se aporten vía presupuesto los fondos adicionales
para cubrir la diferencia existente y, en el caso de exceso, el remanente de financiación
recibido se aplique a su finalidad en el ejercicio siguiente, lo que permitiría minorar el
importe de las transferencias previstas en el presupuesto del mismo.
Tal mecanismo tendría como es lógico cierto efecto sobre el resultado
presupuestario, ya que en definitiva, implicaría trasladar de un ejercicio a otro las
repercusiones de los desfases en la financiación afectada, generando déficit o
superávit presupuestarios que, en realidad, no corresponderían al ejercicio en que se
computan. Sin embargo, debe señalarse que idéntica o muy parecida situación es la
que se viene produciendo hasta la actualidad, al presentarse los mismos desfases de
financiación.
Relación con otros entes
Tal y como se pone de manifiesto en el Cuadro nº 2, la gestión de recursos por
cuenta de otros entes públicos, fundamentalmente SEPE, FOGASA y Mutuas
colaboradoras, presenta en el ejercicio 2016 una posición acreedora característica del
periodo anterior al ejercicio 2007.
A 31 de diciembre de 2016, la posición acreedora de otros entes se sitúa en
8.871,26 millones de euros, correspondiendo prácticamente en su totalidad a Mutuas,
SEPE y FOGASA, por importes de 1.335,26, 7.449,12 y 76,50 millones de euros
respectivamente.
Inmuebles de la Seguridad Social
En el Balance a 31 de diciembre de 2016 de las Entidades gestoras y Servicios
comunes de la Seguridad Social, figuran la totalidad de los bienes inmuebles por un
valor contable de 7.173,79 millones de euros, de los que deducida la amortización
correspondiente a los mismos por importe de 1.360,48 millones de euros, resulta un
12
valor neto contable de 5.813,31 millones de euros. El importe más significativo
corresponde a los inmuebles del INGESA con un valor neto contable por importe de
2.530,07 millones de euros.
En los importes mencionados se incluyen los inmuebles cuya titularidad
corresponde a la Tesorería General de la Seguridad Social y que formando parte del
patrimonio único de la Seguridad Social estén afectos a la prestación de servicios
gestionados por las Comunidades Autónomas, puesto que figuran en el Balance de los
Servicios centrales de la Entidad gestora que en cada caso soporta el gasto en función
de las competencias que tiene atribuidas.
En el mismo sentido cabe señalar que, los Reales Decretos sobre traspasos de
las funciones y servicios del Instituto Nacional de la Salud a las Comunidades
Autónomas de Asturias, Cantabria, La Rioja, Murcia, Aragón, Castilla-La Mancha,
Extremadura, Illes Balears, Madrid y Castilla y León establecen que los inmuebles
cedidos a estas Comunidades autónomas deberán figurar en el balance de la Seguridad
Social.
Posibles medidas a adoptar
A la vista de los datos que se han puesto de manifiesto en los apartados
anteriores, en la situación patrimonial de las Entidades gestoras y Servicios comunes
destaca el volumen de endeudamiento, aunque no existen problemas de solvencia
habida cuenta de que su principal acreedor es el Estado.
Tal y como se ha venido poniendo de manifiesto en informes anteriores, las
medidas a adoptar podrían dirigirse a que las deudas recíprocas entre el Estado y la
Seguridad Social queden definitivamente canceladas.
Una posible línea de actuación sería la condonación de los préstamos por parte
del Estado, debiendo distinguirse en este caso los correspondientes a obligaciones del
INSALUD, por un valor de 3.372,41 millones de euros y los restantes préstamos por
valor de 13.796,24 millones de euros.
En el primer caso, el efecto para la Seguridad Social sería nulo, toda vez que la
contabilidad a 31 de diciembre de 2016 recoge como deuda del Estado la cifra de
4.082,56
millones de euros, por los mayores gastos que de conformidad con la
normativa presupuestaria habría debido ser soportada por el Estado, tal como ha
quedado reflejado en apartados anteriores.
La operación podría cancelarse siguiendo el criterio contable mantenido en el
ámbito de la Seguridad Social para las operaciones de referencia, que han dado lugar a
la contracción de un derecho no presupuestario, por el importe total de los gastos
efectivamente realizados no cubiertos por el Estado mediante transferencias.
13
Este mismo criterio podría adoptarse en el Estado, donde se recogería una
obligación no presupuestaria a favor de la Seguridad Social por el importe recogido en
la contabilidad de esta última.
Realizada la operación anterior, podría procederse a realizar pagos y cobros en
formalización, tanto en el Estado como en la Seguridad Social, de forma que en el
primero se procedería a saldar la deuda no presupuestaria a favor de la Seguridad
Social y al simultáneo cobro del reintegro de los préstamos en su día otorgados, en
tanto que en la Seguridad Social se aplicaría al reintegro de los referidos préstamos y a
saldar la cuenta del Estado deudor por operaciones no presupuestarias.
En consecuencia, el efecto neto sobre el patrimonio de la Seguridad Social se
limitaría a los préstamos para cobertura de obligaciones generales, cuyo montante en
fin del ejercicio 2016, es de 9.589,16 millones de euros, debiendo decidirse lo que se
estime más conveniente respecto de los préstamos para cobertura de desfases de
tesorería, cuyo importe total en fin del ejercicio 2016 es de 4.207,08 millones de euros.
La condonación de préstamos por parte del Estado tendría un encaje difícil en
Contabilidad Nacional, ya que debería de tratarse como una transferencia del Estado a
la Seguridad Social, similar a la que se ha de computar respecto de los derechos
pendientes de cobro cuyo grado de realización es reducido, siendo por tanto de
aplicación las circunstancias que se señalan más adelante, para el caso de que se
optase por realizar transferencias de capital del Estado a la Seguridad Social, para
cubrir los referidos préstamos.
Para llevar a cabo la operación que ahora se indica, sería necesario, para dar
cobertura a la condonación, que la misma se acordase mediante Ley, tal y como exige
el articulo 7.2. de la Ley 47/2003, General Presupuestaria.
Otra posible vía de solución, quizá la más ortodoxa desde el punto de vista
contable, sería la cobertura de todos los préstamos por medio de transferencias de
capital a conceder por el Estado a la Seguridad Social.
Esta forma de proceder tendría un efecto total nulo respecto del superávit o
déficit del conjunto de las Administraciones Públicas, en términos de Contabilidad
Nacional, por cuanto el mayor déficit (o menor superávit) que se registraría en el
Estado, se compensaría con un menor déficit (o mayor superávit) en la Seguridad
Social. Sin embargo, esta alternativa presenta el inconveniente de que en el ejercicio
en que se otorgasen las referidas transferencias, el sector Estado presentaría un mayor
déficit (o menor superávit), que podría tener efectos desfavorables en el ámbito de la
UE, aunque, como se ha indicado, el efecto sería nulo para el conjunto de las
Administraciones Públicas.
Queda una última alternativa para resolver la cuestión planteada, consistente
en la dación de determinados inmuebles en pago al Estado, que podrían cubrir total o
parcialmente la deuda, según los resultados que se obtuviesen de computar dichos
14
inmuebles por su valor actual, que podría obtenerse por diversos medios, entre los
que cabe mencionar su valoración por el Catastro, con arreglo a las pautas que se
pudieran establecer, orientadas a la determinación de un precio satisfactorio para las
partes y para la Sociedad en su conjunto.
A estos efectos se ha de indicar que la Seguridad Social sigue siendo la titular de
los inmuebles adscritos a la prestación de servicios sanitarios y sociales por parte de las
Comunidades Autónomas. Dichos inmuebles siguen figurando en el balance de la
Seguridad Social, en cumplimiento de lo previsto en la Resolución de 16 de octubre de
1997, de la Intervención General de la Administración del Estado, por la que se
aprobaba la anterior adaptación del Plan General de Contabilidad Pública, aprobado
por Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 6 de mayo de 1994, a las
Entidades gestoras y Servicios comunes de la Seguridad Social.
En el mismo sentido cabe señalar que, los Reales Decretos sobre traspasos de
las funciones y servicios del Instituto Nacional de la Salud a las Comunidades
Autónomas de Asturias, Cantabria, La Rioja, Murcia, Aragón, Castilla-La Mancha,
Extremadura, Illes Balears, Madrid y Castilla y León establecen que los inmuebles
cedidos a estas Comunidades autónomas deberán figurar en el balance de la Seguridad
Social.
No obstante lo anterior, se ha de señalar que ello constituye una solución
provisional que habría de ser regularizada, por cuanto no resulta probable que esos
inmuebles reviertan a la Seguridad Social. Dichos inmuebles fueron en su día
adquiridos con cargo a cotizaciones de empresarios y trabajadores, de forma que
podría aceptarse, con vistas a la solución definitiva, que el Estado adquiriese
previamente la propiedad de los mismos, para con posterioridad realizar su cesión
desde el punto de vista contable a las Comunidades Autónomas.
Para realizar la operación de dación en pago, habría de evitarse en la medida de
lo posible la imputación a presupuesto de las diversas partidas, ya que si la Seguridad
Social, por ejemplo, realizase la imputación del ingreso al capítulo 6, enajenación de
inversiones reales, el Estado habría de imputar el gasto también al capítulo 6 de su
presupuesto, de forma que, aunque el efecto conjunto en términos de Contabilidad
Nacional sería nulo, el Estado presentaría un menor superávit o mayor déficit y la
Seguridad Social tendría un mayor superávit o menor déficit.
En consecuencia, parece que lo más conveniente sería realizar los asientos
directos precisos en la contabilidad patrimonial del Estado y en la de la Seguridad
Social, para reflejar la entrega de los inmuebles a cambio de las deudas netas de la
Seguridad Social que pudieran cubrirse con el valor real de aquellos. A estos efectos,
dado que ni el Estado, ni la Seguridad Social, están sometidos al Impuesto de
Sociedades, la diferencia entre el valor contable y el valor real de los inmuebles se
podría abonar, en la Seguridad Social, a la cuenta 110, Fondo de Estabilización, sin
pasarla por resultados del ejercicio, con objeto de no presentar una imagen que no
sería reflejo fiel del resultado realmente obtenido por la Seguridad Social en el
ejercicio en el que se efectuasen las anotaciones contables, toda vez que la operación
15
realizada, de carácter excepcional, no podría calificarse como una operación típica de
la Seguridad Social, que comportaría llevar el resultado obtenido a la cuenta 771,
Beneficios procedentes del inmovilizado material, pues aunque esta cuenta forma
parte del subgrupo 77, Beneficios procedentes de activos no corrientes, otros ingresos
de gestión ordinaria e ingresos excepcionales, no parece que esta operación en
concreto pudiera integrarse en dicho subgrupo, por cuanto no correspondería a una
enajenación normal de los inmuebles propiedad de la Seguridad Social.
Madrid, 27 de octubre de 2017
Cuadro nº1
(Millones de euros)
Ejercicio Resultado presupuestario Resultado patrimonial Neto Patrimonial (1)
1995 -3.190,10 -4.418,68 316,76
1996 -3.114,07 -3.788,90 -3.482,50
1997 -1.419,84 -3.490,31 -6.943,58
1998 -509,51 -2.841,89 -9.756,85
1999 1.120,05 -1.304,53 -11.003,15
2000 2.902,67 1.840,11 -9.137,45
2001 5.611,02 4.331,73 -4.791,14
2002 6.166,26 4.788,35 -1.058,93
2003 7.924,71 6.805,17 5.774,40
2004 8.057,78 7.583,70 13.408,89
2005 9.263,87 8.616,78 22.187,60
2006 11.292,82 10.330,93 32.931,90
2007 13.625,68 12.536,06 46.140,09
2008 14.901,83 13.664,05 61.299,58
2009 8.945,99 6.783,17 68.885,88
2010 2.353,51 -1.763,02 67.774,81
2011 -1.014,22 -8.289,62 68.481,37
2012 -6.369,35 -13.058,20 57.831,10
2013 -9.371,91 -16.725,45 45.176,62
2014 -14.274,14 -19.273,66 36.538,23
2015 -13.505,69 -21.179,56 20.220,64
2016 -18.180,86 -23.484,72 -176,07
(1) Incluidos los resultados del ejercicio.
ENTIDADES GESTORAS Y TESORERÍA GENERAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL
EVOLUCIÓN DE RESULTADOS Y NETO PATRIMONIAL
Cuadro nº2
Ejercicio Presupuestarios (1) No presupuestarios (1)
Otros Entes por
recursos
administrados
Total
Deudas a largo plazo
Otros Entes por recursos
administrados
Deudas y acreedores y
otras cuentas a pagar a
corto plazo
Total
1995 3.552,35 5.125,67 8.678,02 10.111,22 1.134,38 5.758,38 17.003,98
1996 4.144,33 6.104,33 10.248,66 12.735,39 1.166,02 8.710,76 22.612,17
1997 5.070,65 6.249,21 11.319,86 15.724,90 1.983,30 9.695,42 27.403,62
1998 4.272,25 6.494,69 10.766,94 18.531,61 2.672,12 10.546,01 31.749,74
1999 2.785,08 6.704,15 9.489,23 19.011,46 3.195,83 11.546,46 33.753,75
2000 2.693,93 6.666,23 9.360,16 18.886,36 3.373,63 12.551,32 34.811,31
2001 2.828,31 6.016,26 8.844,57 18.758,95 4.440,61 11.982,15 35.181,72
2002 1.142,92 5.557,94 6.700,86 18.589,37 4.708,25 12.588,41 35.886,03
2003 682,64 5.807,92 6.490,56 18.462,70 4.859,50 10.172,83 33.495,03
2004 488,25 5.861,45 6.349,70 18.337,23 4.529,73 10.466,50 33.333,46
2005 459,39 5.948,99 6.408,38 18.263,11 4.549,73 10.637,12 33.449,96
2006 174,20 6.460,44 6.634,64 18.187,79 4.456,73 10.217,93 32.862,45
2007 677,62 6.405,25 7.082,87 17.188,99 3.635,54 11.437,14 32.261,67
2008 711,66 6.590,60 1.863,81 9.166,07 17.187,68 1.468,92 10.387,51 29.044,11
2009 1.196,26 6.773,35 1.416,12 9.385,73 17.185,81 1.457,12 9.949,31 28.592,24
2010 948,63 6.637,05 4.715,17 12.300,85 17.185,44 1.488,85 10.950,30 29.624,59
2011 2.452,42 7.325,95 1.982,06 11.760,43 17.184,70 1.541,99 11.222,62 29.949,31
2012 2.764,17 15.657,63 1.538,96 19.960,76 17.346,34 1.927,45 21.606,35 40.880,14
2013 1.361,72 13.545,64 661,62 15.568,98 17.309,67 1.516,66 20.956,44 39.782,77
2014 1.056,56 13.245,28 0,24 14.302,08 17.241,72 4.109,80 20.825,72 42.177,24
2015 1.009,13 13.281,83 0,23 14.291,19 17.243,56 8.244,40 21.369,73 46.857,69
2016 824,02 13.436,69 0,24 14.260,95 17.254,57 8.871,26 21.258,20 47.384,03
(1) Deducido el deterioro de valor.
ENTIDADES GESTORAS Y TESORERÍA GENERAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL
EVOLUCIÓN DE DEUDORES Y ACREEDORES A FIN DE EJERCICIO
(Millones de euros)
DEUDORES Y OTRAS CUENTAS A COBRAR
DEUDAS Y ACREEDORES Y OTRAS CUENTAS A PAGAR
Cuadro nº 3
CONCEPTOS 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Activos financieros con vencimiento a Largo plazo 529,04 1.338,94 5.081,71 8.553,51 16.337,84 22.553,70 32.297,85 38.484,35 48.383,53 48.692,29 53.893,11 55.842,37 52.606,61 45.329,92 39.228,39 27.025,60 3.912,23
Saldo financiero afecto al Fondo de Reserva 60,89 949,92 315,86 2.022,96 197,60 411,92 107,68 111,10 62,90 2.004,51 1,26 984,00 981,90 1,23 0,05 0,29 0,27
Intereses a LP de valores representativos de deuda 0,12 3,69 9,23 14,37 6,99 6,67 26,78 61,99 129,92 110,80 151,74 - - - - - -
Provisión por depreciación de valores a LP -20,14 -23,65 -145,21 -741,63 -1.122,31 -330,40 -819,21 -3.206,59
Activos financieros con vencimiento a corto plazo 116,79 657,48 1.239,34 2.459,81 3.813,37 2.963,82 6.486,14 7.911,69 8.422,26 9.539,57 8.352,52 7.898,95 7.207,85 7.548,84 7.418,54 11.027,76
Intereses a CP de valores representativos de deuda 11,46 27,83 136,20 230,46 459,25 651,33 853,27 1.136,28 1.423,96 1.475,84 1.479,82 1.502,42 1.374,62 1.215,17 944,04 590,58 260,22
Provisión por depreciación de valores a CP -1,67 -19,76 -44,37 -103,64 -144,09 -164,04 -132,82 -346,60
TOTAL 601,51 2.437,17 6.200,48 12.038,83 19.418,08 27.247,41 35.404,13 45.013,46 57.417,56 59.753,67 61.512,31 66.681,31 62.862,08 53.754,17 47.721,32 35.035,01 15.200,48
(En millones de euros)
FONDO DE RESERVA DE LA SEGURIDAD SOCIAL
EVOLUCIÓN DE LA SITUACIÓN PATRIMONIAL
Cuadro nº4
(millones de euros)
CONCEPTOS
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
y ant.
DEUDAS CON EL ESTADO
POR PRÉSTAMOS
- Para cobertura presuestaria y desfases de tesorería 13.840,37 13.840,37 13.796,24 13.796,24 13.796,24 13.796,24 13.796,24 13.796,24 13.796,24 13.796,24 13.796,24 13.796,24 13.796,24 13.796,24 13.796,24 13.796,24 13.796,24
- Para financiación del INGESA 3.372,41 3.372,41 3.372,41 3.372,41 3.372,41 3.372,41 3.372,41 3.372,41 3.372,41 3.372,41 3.372,41 3.372,41 3.372,41 3.372,41 3.372,41 3.372,41 3.372,41
TOTAL PRÉSTAMOS DEL ESTADO 17.212,78 17.212,78 17.168,65 17.168,65 17.168,65 17.168,65 17.168,65 17.168,65 17.168,65 17.168,65 17.168,65 17.168,65 17.168,65 17.168,65 17.168,65 17.168,65 17.168,65
POR OTROS CONCEPTOS
- Transferencias de los cupos País Vasco y Navarra 9.081,52 9.081,52 9.081,52 9.081,52 9.081,52 9.081,52 9.081,52 0,95 9.081,52 9.081,52 9.081,52 9.081,52 9.081,52 9.081,52 9.081,52 9.081,52 9.081,52
- Compensación intereses préstamos financiación INGESA 247,95 247,95 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
TOTAL POR OTROS CONCEPTOS 9.329,47 9.329,47 9.081,52 9.081,52 9.081,52 9.081,52 9.081,52 0,95 9.081,52 9.081,52 9.081,52 9.081,52 9.081,52 9.081,52 9.081,52 9.081,52 9.081,52
TOTAL DEUDAS DE SEGURIDAD SOCIAL CON ESTADO 26.542,25 26.542,25 26.250,17 26.250,17 26.250,17 26.250,17 26.250,17 17.169,60 26.250,17 26.250,17 26.250,17 26.250,17 26.250,17 26.250,17 26.250,17 26.250,17 26.250,17
A deducir:
Saldo de financiaciones afectadas -3.892,81 -4.040,89 -3.756,76 -3.753,81 -3.682,65 -3.721,76 -4.122,76 -4.176,15 -4.293,42 -4.097,90 -4.511,44 -4.999,61 -6.528,30 -4.241,56 -4.207,79 -4.119,14 -4.082,56
DEUDA NETA DE SEGURIDAD SOCIAL CON ESTADO 22.649,44 22.501,36 22.493,41 22.496,36 22.567,52 22.528,41 22.127,41 12.993,45 21.956,75 22.152,27 21.738,73 21.250,56 19.721,87 22.008,61 22.042,38 22.131,03 22.167,61
OTRAS DEUDAS
Préstamos del Banco de España 1.662,99 1.535,84 1.408,69 1.281,54 1.154,39 1.077,43 1.000,47 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
Póliza de crédito con Entidades Financieras
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Recursos admón.otros Entes (SPEE, FOGASA, MUTUAS) 3.373,63 4.440,61 4.708,25 4.859,50 4.529,73 4.549,73 4.456,73 3.635,54 1.468,92 1.457,12 1.488,85 1.541,99 1.927,45 855,04 4.109,80 8.244,39 8.871,02
Otros acreedores a largo plazo 10,59 10,33 11,91 12,51 14,19 17,03 18,67 20,34 19,03 17,15 16,78 16,05 161,41 123,66 73,07 74,91 85,92
Otros acreedores a corto plazo 2.554,66 1.868,31 2.808,81 1.091,31 1.384,98 1.555,60 1.136,41 2.355,64 1.306,01 867,80 1.868,80 2.141,10 2.133,59 1.266,90 1.709,30 1.952,89 1.051,41
TOTAL OTRAS DEUDAS (1) 7.601,87 7.855,10 8.937,66 7.244,86 7.083,29 7.199,79 6.612,28 6.011,52 2.793,96 2.342,07 3.374,43 3.699,14 4.222,45 2.245,60 5.892,17 10.272,19 10.008,35
T O T A L D E U D A S 34.144,12 34.397,35 35.187,83 33.495,03 33.333,46 33.449,96 32.862,45 23.181,12 29.044,13 28.592,24 29.624,60 29.949,31 30.472,62 28.495,77 32.142,34 36.522,36 36.258,52
Total deudas considerando financiaciones afectadas 30.251,31 30.356,46 31.431,07 29.741,22 29.650,81 29.728,20 28.739,69 19.004,97 24.750,71 24.494,34 25.113,16 24.949,70 23.944,32 24.254,21 27.934,55 32.403,22 32.175,96
(1) Deducidas las partidas pendientes de aplicación.
EVOLUCIÓN DE LA POSICIÓN DEUDORA DE LA SEGURIDAD SOCIAL
(SITUACIÓN A 31 DE DICIEMBRE )
Cuadro nº 5
Ejercicio Gastos del INGESA
Cobertura Obligaciones
Generales
Desfases de Tesorería Total
1995 3.372,41 4.744,05 8.116,46
1996 3.372,41 7.414,61 10.787,03
1997 3.372,41 8.349,86 2.103,54 13.825,81
1998 3.372,41 9.103,79 4.207,08 16.683,28
1999 3.372,41 9.633,28 4.207,08 17.212,78
2000 3.372,41 9.633,28 4.207,08 17.212,78
2001 3.372,41 9.633,28 4.207,08 17.212,78
2002 3.372,41 9.589,16 4.207,08 17.168,65
2003 3.372,41 9.589,16 4.207,08 17.168,65
2004 3.372,41 9.589,16 4.207,08 17.168,65
2005 3.372,41 9.589,16 4.207,08 17.168,65
2006 3.372,41 9.589,16 4.207,08 17.168,65
2007 3.372,41 9.589,16 4.207,08 17.168,65
2008 3.372,41 9.589,16 4.207,08 17.168,65
2009 3.372,41 9.589,16 4.207,08 17.168,65
2010 3.372,41 9.589,16 4.207,08 17.168,65
2011 3.372,41 9.589,16 4.207,08 17.168,65
2012 3.372,41 9.589,16 4.207,08 17.168,65
2013 3.372,41 9.589,16 4.207,08 17.168,65
2014 3.372,41 9.589,16 4.207,08 17.168,65
2015 3.372,41 9.589,16 4.207,08 17.168,65
2016 3.372,41 9.589,16 4.207,08 17.168,65
PRÉSTAMOS CONCEDIDOS POR EL ESTADO A LA SEGURIDAD SOCIAL
SITUACIÓN A FIN DE CADA EJERCICIO
Cuadro nº 6
(millones de euros)
1994 4.638,01 1.618,96 -307,57
1995 3.959,10 1.568,52 -3.190,10
1996 3.122,22 1.685,43 -3.114,07
1997 1.201,50 3.485,77 -1.419,84
1998 619,04 3.492,64 -509,51
1999 3.510,21 1.120,05
2000 3.860,82 2.902,67
2001 3.975,94 5.611,02
2002 3.805,88 6.166,26
2003 3.540,15 7.924,71
2004 3.030,65 8.057,78
2005 3.197,76 9.263,87
2006 3.343,36 11.292,82
2007 3.512,89 13.625,68
2008 3.887,00 14.901,83
2009 4.043,42 8.945,99
2010 4.210,13 2.353,51
2011 4.293,49 -1.014,22
2012 4.032,39 -6.369,35
2013 -383,99 -9.371,91
2014 -45,53 -14.274,15
2015 -50,53 -13.505,69
2016 -36,58 -18.180,86
TOTALES 13.539,87 63.578,78 20.908,93
APORTACIÓN DE COTIZACIONES PARA FINANCIAR EL INGESA, COMPLEMENTO
A MÍNIMOS SIN FINANCIACIÓN DEL ESTADO Y RESULTADO PRESUPUESTARIO
EJERCICIO
Aportación Cuotas
Compl. a mínimos
Resultado
al INGESA
no financiado
Presupuestario
Cuadro nº 7
(En millones de euros)
CONCEPTOS
2000 y
anteriores
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011(1) 2012(2) 2013(3) 2014 2015 2016 TOTAL
Asistencia sanitaria INGESA
-3.646,35 -120,05 153,94 -82,42 16,08 12,42 2,82 -3,09 12,49 2,40 3,94 10,79 14,70 10,99 15,37 6,53 7,58 -3.581,86
Asistencia sanitaria ISM
-75,76 -75,46 -10,91 -10,6 -14,16 -19,01 -19,00 -17,93 -24,50 -19,02 -22,46 -22,16 -20,30 -20,93 -20,41 -21,18 -21,58 -435,37
Pensiones no contributivas
-30,23 33,36 68,16 57,56 71,85 4,04 -3,47 -17,31 19,41 7,38 -46,65 -178,50 -155,94 315,26 0,58 13,34 13,88 172,72
Prestaciones familiares no contrib.
-70,09 2,08 29,35 36,13 1,57 -0,29 7,4 -1,03 -72,22 67,90 -237,99 -298,48 -325,64 875,47 2,44 0,66 -0,84 16,42
Prestaciones derivadas de la LISMI
2,06 18,18 13,04 2,97 3,07 2,89 2,99 2,85 2,35 2,60 3,24 3,39 1,56 1,96 1,88 0,78 0,48 66,29
Jubilac. Anticipada reconv.indust.
-47,65 0,59 1,98 0,07 - - - - - - - - - - - - -45,01
A familias personas con minusvalía
4,66 -0,01 - - - -0,01 - - - - - - - - - 4,64
A pesc. de Marruecos y Mauritania
1,62------------ - - - 1,62
Subvenc. Recib. en 1984
23,97 - - - - - - - - - - - - - - - 23,97
Prestac. Síndrome Tóxico
0,14 0,26 -0,16 -0,05 0,59 0,1 0,12 -0,54 0,55 -0,95 -1,11 1,51 0,04 0,19 -0,25 -0,75 2,00 1,69
Servicios sociales del IMSERSO
43,27 29,00 27,43 -9,38 -17,95 -86,69 -168,04 -17,49 33,47 68,78 -80,10 -10,23 -1.046,78 1.029,12 -12,85 -8,21 -0,37 -227,02
Servicios sociales del ISM
-34,33 -36,05 1,29 8,68 10,11 11,63 6,99 8,58 4,46 7,88 5,30 6,14 1,67 3,45 2,95 4,09 2,07 14,91
Exenciones cuotas del REA
-64,09 - - - - - - - - - - - - - - - -64,09
Reducciones cuotas RDL 10/2005
35,79 -35,50 -0,01 - - - - - - - - 0,28
Buques de Canarias
-53,34 0,07 -3,09 2,91 -4,81 5,40 2,09 -2,09 -1,72 42,60 2,68 -9,30
Colaboración Voluntaria A. Sanit.
-141,95 -7,51 0,01 - -0,14 -0,13 -0,09 -0,06 -0,07 - -149,94
0,02 0,05 0,06 -0,06 - 0,03 0,10 0,33 0,26 0,35 1,14
Ley 35/2007 0,00 -90,25 55,58 -32,71 -5,90 -0,03 73,27 - 0,01 -0,03
Complemento a mínimos de pensiones 45,53 50,53 30,33 126,39
TOTALES -3.892,78 -148,10 284,12 2,96 71,16 -39,12 -400,99 -53,39 -117,27 195,52 -413,55 -488,17 -1.528,69 2.286,73 33,77 88,66 36,58 -4.082,56
Nota: El signo (+) ha de entenderse a favor del Estado y el signo (-) a favor de la Seguridad Social.
(1) Incluye obligaciones pendientes de imputar por 168,50 millones de euros
(2) Incluye obligaciones pendientes de imputar por 1.505,73 millones de euros
(3) Incluye obligaciones pendientes de imputar por 0,86 millones de euros y cancelaciones de obligaciones pendientes de imputar 2011 y 2012 por - 1.347,42 millones de euros
EVOLUCIÓN DE LAS FINANCIACIONES AFECTADAS EJERCICIOS 2000 y anteriores-2016
Y ENTRE JUNIO DE 2018 Y ENERO DE 2020.
EN LOS PERIODOS COMPRENDIDOS ENTRE ABRIL DE 2004 Y DICIEMBRE DE 2011
EL
SECRETARIO DE ESTADO DE LA SEGURIDAD SOCIAL
ALEGACIONES FORMULADAS POR
E
202000200000136
06
/
03
/
2020
12
:
50
:
57
CSV
:
41551
-
11475
-
^
43256
-
67148
TRIBUNAL
DE
CUENTAS
REGISTRO
GENERAL
.
OFICINA
PADRE
DAMIAN
Octavio
Granado
Martinez
n
o
)
°
'
/
D
-
Dolores
Garda
Genaro
El
abajo
firmante
,
Octavio
Granado
Martinez
,
con
D
.
N
.
I
.
ng
comparece
y
,
como
mejor
proceda
en
derecho
,
EXPONE
-
Que
en
razon
de
haber
ocupado
el
cargo
de
Secretario
de
Estado
de
la
Seguridad
Social
desde
abril
de
2.004
hasta
diciembre
de
2.011
,
y
desde
19
de
junio
de
2.018
hasta
14
de
enero
de
2.020
,
se
le
ha
dado
traslado
por
parte
del
Tribunal
de
Cuentas
delAnteproyecto
de
Informe
de
Fiscalizacion
sobre
la
evolution
economico
-
financiera
,
patrimonial
y
presupuestaria
del
Sistema
de
la
Seguridad
Social
y
su
situation
a
31
de
diciembre
de
2.018
.
-
Que
ante
el
contenido
del
mencionado
anteproyecto
desea
formular
las
alegaciones
adjuntas
que
acompanan
a
este
escrito
,
que
desea
se
den
por
presentadas
a
los
efectos
oportunos
.
Un
cordial
saludo
,
.
En
Burgos
,
a
3
de
marzo
de
2.020
.
Departamento
del
Area
de
la
Administracion
Socio
-
Laboral
y
de
la
Seguridad
Social
Tribunal
de
Cuentas
Padre
Damian
19
28036
Madrid
ALEGACIONES
1
.
Ambito
del
Informe
Los
datos
del
Informe
,
recogidos
fundamentalmente
de
la
Intervencion
General
de
la
Seguridad
Social
,
son
correctos
,
pero
,
como
intentara
explicarse
en
este
documento
,
podri
'
an
ampliarse
,
y
con
ello
algunas
de
las
conclusiones
podri
'
an
matizarse
.
2
.
Planteamiento
inicial
Como
planteamiento
inicial
,
el
apartado
III
de
Conclusiones
del
anteproyecto
comienza
con
la
afirmacion
de
que
"
.
.
.
el
sistema
de
la
Seguridad
Social
esta
afectado
por
un
problema
estructural
de
sostenibilidad
financiera
.
La
causa
de
este
problema
ha
sido
,
fundamentalmente
,
la
evolucion
demografica
y
el
efecto
sobre
el
empleo
y
los
salarios
de
la
recesion
que
ha
afectado
a
la
economi
'
a
espanola
en
los
ultimos
anos
,
pero
no
una
inadecuada
gestion
del
sistema
"
Se
intenta
con
el
actual
texto
poner
de
manifiesto
que
:
El
concepto
de
"
problema
estructural
de
sostenibilidad
financiera
es
deliberadamente
ambiguo
,
rehuyendo
las
calificaciones
de
la
vigente
legislation
,
y
deberiamos
referirnos
a
un
"
deficit
estructural
"
en
el
sentido
legal
y
academico
del
termino
.
Las
causas
del
problema
de
la
Seguridad
Social
son
economicas
,
demograficas
,
pero
afectan
en
cierta
medida
a
decisiones
sobre
la
gestion
del
sistema
;
determinadas
decisiones
,
tanto
en
un
sentido
positivo
como
negativo
(
adoptar
decisiones
que
no
se
han
planteado
,
o
no
adoptar
otras
que
se
han
llevado
a
cabo
)
podri
'
an
haber
disminuido
el
problema
.
No
olvidemos
que
la
evolucion
presupuestaria
y
economico
-
patrimonial
del
sistema
tiene
causa
en
un
incremento
de
los
gastos
,
pero
tambien
en
una
anomala
reduction
de
los
ingresos
,
incluso
en
un
momento
en
que
estaba
volviendo
a
recuperarse
el
empleo
.
No
existe
una
referenda
a
que
parte
de
los
ingresos
cae
por
medidas
normativas
(
reduccion
de
la
base
,
la
edad
y
la
cuantia
de
las
aportadones
de
los
desempleados
,
eliminacion
de
la
cotizacion
de
los
cuidadores
familiares
,
tarifas
planas
.
.
.
)
y
que
parte
de
los
gastos
crecepor
medidas
que
excluyen
el
ambito
del
seguro
para
financiar
con
cotizaciones
medidas
de
naturaleza
diferente
.
Juzgar
la
evolucion
de
los
ingresos
y
los
gastos
a
I
margen
de
estas
cuestiones
anima
a
considerar
los
problemas
de
la
Seguridad
Social
como
inabordables
en
el
piano
de
la
gestion
,
lo
que
seria
absurdo
.
3
.
Deficit
estructura
I
El
Informe
deberia
referirse
a
la
situacion
de
la
Seguridad
Social
como
de
deficit
estructural
,
en
los
terminos
del
articulo
11
de
la
Ley
Organica
de
Estabilidad
Presupuestaria
y
Sostenibilidad
Financiera
,
es
decir
.
"
deficit
ajustado
del
ciclo
,
neto
de
medidas
excepcionales
y
temporales
"
.
encontrariamos
en
las
decisiones
ordinarias
de
responsables
y
dirigentes
,
libres
de
impactos
coyunturales
,
la
causa
del
deficit
.
De
hecho
la
mencionada
ley
propone
como
solucion
para
situaciones
concretas
de
deficit
estructural
los
denominados
"
planes
de
reequilibrio
"
.
Tal
vez
las
recomendaciones
deberian
proponer
un
Plan
de
esta
naturaleza
,
que
recogiera
,
como
se
propondra
como
recomendacion
,
un
conjunto
de
medidas
normativas
y
de
gestion
.
Si
las
recomendaciones
no
pueden
hacer
una
propuesta
en
este
sentido
,
en
todo
caso
deberian
referirse
a
las
obligaciones
legales
vigentes
.
terminosmas
academicos
que
legales
En
4
.
Deuda
por
asistencia
sanitaria
La
primera
referenda
con
la
que
nos
encontramos
es
una
deuda
,
proveniente
de
hace
mas
de
veinte
anos
,
que
financio
con
prestamos
del
Estado
obligaciones
del
extinto
Instituto
Nacional
de
la
Salud
,
y
que
en
virtud
del
principio
de
separation
de
las
fuentes
de
financiacion
,
deberia
cancelar
el
propio
Estado
como
parte
de
la
financiacion
a
la
atencion
sanitaria
con
recursos
obtenidos
de
la
tributacion
general
.
Cabrfa
mencionar
en
el
Informe
dos
cuestiones
concretas
.
La
primera
,
que
la
Ley
27
/
2011
intento
que
estos
prestamos
se
cancelaran
con
la
cesion
al
Estado
,
para
despues
su
traspaso
a
las
administraciones
sanitarias
,
de
los
inmuebles
de
titularidad
de
la
Administration
de
Seguridad
Social
afectos
a
uso
sanitario
.
Estos
inmuebles
solo
ocasionan
a
la
Seguridad
Social
espanola
gastos
sin
rendimientoalguno
,
y
su
titularidad
no
mejora
en
nada
la
solvencia
financiera
del
sistema
.
La
norma
en
cuestion
fue
derogada
con
posterioridad
sin
explication
ninguna
.
Tal
vez
el
Tribunal
deberia
recomendar
cerrar
definitivamente
la
separacion
de
fuentes
de
financiacion
,
en
terminos
patrimoniales
,
para
hacer
completa
en
terminos
efectivos
la
separacion
presupuestaria
producida
el
ano
2000
.
En
segundo
lugar
,
el
deficit
del
sistema
aumenta
todos
los
anos
porque
la
Seguridad
Social
sigue
prestando
la
asistencia
sanitaria
del
Seguro
Escolar
,
anacronico
y
obsoleto
microseguro
de
protection
aprobado
el
18
de
julio
de
1956
,
que
incumple
abiertamente
las
normas
sobre
universalization
de
la
asistencia
sanitaria
,
y
se
financia
con
aportaciones
economicas
en
contra
de
la
casi
universal
gratuidad
de
la
atencion
,
que
no
cubren
mas
del
35
%
del
gasto
real
.
Este
seguro
se
presta
a
traves
de
convenios
con
instituciones
privadas
que
aportan
a
las
familias
tratamientos
privados
que
no
son
cubiertos
por
el
Sistema
Nacional
de
Salud
(
es
decir
,
por
los
servicios
de
salud
gestionados
por
las
Comunidades
Autonomas
)
.
A
mayor
abundamiento
,
el
deficit
de
la
prestacion
,
que
segun
me
information
supero
en
2019
los
quince
millones
de
euros
)
se
cubre
todos
los
anos
con
recursos
provenientes
de
las
cotizaciones
sociales
,
incrementando
el
deficit
"
impropio
"
del
sistema
(
el
ocasionado
por
hacer
frente
con
sus
recursos
a
obligaciones
discutibles
en
funcion
de
la
separacion
de
las
fuentes
de
financiacion
y
de
las
resoluciones
,
citadas
en
el
Anteproyecto
,
del
Porto
de
Toledo
)
.
El
Tribunal
de
Cuentas
deberia
tal
vez
recomendar
que
sea
el
Sistema
Nacional
de
Salud
el
que
gestione
la
asistencia
sanitaria
del
Seguro
Escolar
,
y
que
se
haga
un
informe
de
todos
aquellos
gastos
que
empeoran
la
situation
economica
del
Sistema
sin
corresponder
a
sus
objetivos
.
No
olvidemos
que
la
Ley
General
de
Seguridad
Social
es
preconstitucional
.
5
.
Complementos
a
minimo
de
pension
En
cuanto
a
las
referencias
a
la
falta
de
financiacion
de
los
complementos
a
minimo
de
pension
no
hay
objecion
ninguna
a
lo
reflejado
por
el
Anteproyecto
,
aunque
como
se
vera
posteriormente
habrla
que
hacer
numerosas
menciones
a
reducciones
de
ingreso
y
gastos
de
naturaleza
no
contributiva
que
asimismo
han
carecido
y
todavla
carecen
de
financiacion
tributaria
del
Estado
.
Seria
no
obstante
injusto
no
reflejar
en
el
texto
la
evolution
de
las
aportaciones
del
Estado
a
la
financiacion
de
los
complementos
a
minimo
de
pension
,
que
pasando
por
diferentes
etapas
:
Crecimiento
desde
1982
a
1995
,
brusca
diminution
en
1996
,
vuelta
al
crecimiento
desde
el
ano
2000
hasta
el
2010
,
y
asuncion
definitiva
de
la
totalidad
de
la
financiacion
en
2013
.
6
.
Prestamos
del
Estado
a
la
Administracidn
de
Seguridad
Social
En
la
conclusion
lll
.
l
del
Anteproyecto
se
recogen
,
de
acuerdo
con
los
datos
facilitados
por
la
Intervention
General
de
la
Seguridad
Social
,
los
prestamos
concedidos
por
el
Estado
desde
el
ano
2012
hasta
la
actualidad
y
la
situation
global
del
patrimonio
neto
del
sistema
.
Tendrla
probablemente
interes
para
el
contenido
del
Anteproyecto
que
el
Tribunal
de
Cuentas
se
pronunciara
sobre
si
los
citados
prestamos
de
reequilibrio
financiero
,
a
la
luz
del
Reglamento
n
^
549
/
2013
UE
de
21
de
mayo
del
Parlamento
Europeo
y
del
Consejo
,
relativo
al
Sistema
Europeo
de
Cuentas
Nacionales
y
Regionales
de
la
Union
Europea
cumplen
con
la
definition
de
prestamo
de
la
citada
norma
:
"
Un
prestamo
es
una
deuda
incondicional
para
el
acreedor
que
debe
reembolsarse
a
su
vencimiento
y
devenga
intereses
"
,
requisitos
que
nunca
han
cumplido
las
operaciones
realizadas
,
con
vencimientos
sistematicamente
prorrogados
e
intereses
inexistentes
.
Pareceria
razonable
,
si
deseamos
examinar
la
evolucion
de
la
situacion
economica
y
presupuestaria
,
determinar
si
una
administracion
puede
definir
una
obligacion
al
margen
de
la
normativa
de
la
Union
Europea
.
7
.
Decisiones
que
se
hallan
en
el
origen
del
deficit
estructural
El
Anteproyecto
es
preciso
y
exhaustive
*
en
lo
tocante
al
examen
de
los
flujos
financieros
entre
la
Tesoreria
General
de
la
Seguridad
Social
y
la
Administracion
del
Estado
,
pero
probablemente
por
las
limitaciones
con
las
que
se
ha
planteado
el
Informe
de
partida
,
no
entra
en
la
consideracion
de
las
perdidas
de
ingresos
y
al
incremento
de
gastos
del
sistema
de
Seguridad
Social
,
que
,
por
consecuencia
de
la
decision
de
diferentes
administraciones
,
tienen
esencialmente
las
caracteristicas
de
producir
,
como
renta
"
negativa
"
o
positiva
,
una
financiacion
de
actuaciones
ajenas
a
los
objetivos
del
sistema
de
Seguridad
Social
y
que
desnaturalizan
el
sentido
de
las
cotizaciones
.
Estas
actuaciones
,
que
corresponden
a
objetivos
de
politica
economica
o
social
,
deberian
tener
de
acuerdo
con
las
recomendaciones
de
la
Comision
del
Pacto
de
Toledo
citadas
por
el
propio
anteproyecto
,
financiacion
tributaria
,
y
no
de
las
cotizaciones
sociales
.
Puede
argumentarse
que
no
puede
el
Tribunal
de
Cuentas
reclamar
el
cumplimiento
de
las
resoluciones
del
Pacto
de
Toledo
,
pero
entonces
el
informe
pierde
sentido
.
8
.
Medidas
politicas
concretas
Enunciemos
mmimamente
algunas
de
las
reducciones
de
cotizacion
y
de
los
gastos
que
la
Seguridad
Social
financia
en
todo
o
en
parte
,
cuando
la
naturaleza
de
los
objetivos
perseguidos
obligaria
a
una
participation
parcial
o
total
de
los
Presupuestos
Generales
del
Estado
segun
los
criterios
del
Pacto
de
Toledo
.
Tambien
aquellas
decisiones
que
minoraron
los
ingresos
del
sistema
,
indicando
la
fecha
de
adoption
de
las
medidas
.
En
un
primer
bloque
indicaremos
medidas
adoptadas
a
partir
de
enero
de
2012
que
rectificaron
disminuyendo
ingresos
para
el
sistema
de
Seguridad
Social
medidas
anteriores
que
estaban
en
vigor
:
Desaparicion
de
la
cotizacion
obligatoria
para
las
personas
que
de
forma
no
profesional
asumen
el
cuidado
de
las
personas
con
falta
de
autonomfa
personal
o
en
situation
de
dependencia
.
Disminucion
de
la
obligation
de
cotizar
del
SEPE
por
los
trabajadores
desempleados
que
habian
finalizado
el
cobro
de
la
prestation
de
desempleo
:
Disminucion
de
la
base
de
cotizacion
(
de
125
%
SMI
a
100
%
SMI
}
,
retraso
en
la
edad
de
inicio
de
la
posibilidad
de
cotizar
(
de
los
52
a
los
55
anos
)
,
endurecimiento
de
las
condiciones
de
calculo
de
renta
para
tener
acceso
a
la
cotizacion
(
de
renta
personal
a
renta
familiar
)
.
Desaparicion
de
la
obligation
de
mantenimiento
de
la
base
de
cotizacion
anterior
a
las
disminuciones
de
remuneration
de
los
empleados
publicos
.
En
un
segundo
bloque
indicaremos
medidas
adoptadas
a
partir
de
enero
de
2012
que
atribuyeron
nuevas
cargas
economicas
ai
sistema
,
en
materias
que
de
acuerdo
con
los
resoluciones
del
Pacto
de
Toledo
corresponderi
'
an
en
todo
o
en
parte
a
la
financiacion
tributaria
del
Estado
,
por
su
caracter
no
vinculado
a
la
contribution
o
sus
objetivos
dirigidos
a
politicas
sociales
o
de
empleo
no
directamente
encomendadas
al
sistema
de
seguro
:
-
Tarifas
planas
para
quienes
inician
su
cotizacion
en
el
Regimen
Especial
de
Trabajadores
Autonomos
o
por
cuenta
propia
(
RETA
)
-
Complemento
de
matemidad
a
las
madres
con
dos
o
mas
hijos
(
articulo
60
del
Texto
Refundido
de
la
Ley
General
de
Seguridad
Social
,
Real
Decreto
Legislative
8
/
2015
de
30
de
octubre
.
En
un
tercer
bloque
indicaremos
medidas
adoptadas
a
partir
de
junio
de
2018
que
atribuyen
nuevas
cargas
economicas
al
sistema
sin
atender
a
las
recomendaciones
del
Pacto
de
Toledo
;
no
haremos
en
este
texto
expresa
mention
a
la
revocation
de
las
decisiones
incluidas
en
el
bloque
primero
:
-
Reduction
del
complemento
a
mi
'
nimo
de
pension
por
la
elevation
de
la
base
reguladora
de
la
pension
de
viudedad
para
viudas
con
una
unica
pension
,
ausencia
de
trabajo
o
de
otros
ingresos
,
y
mas
de
65
anos
(
incluida
en
la
Ley
de
Presupuestos
Generates
del
Estado
pero
desarrollada
con
posterioridad
)
.
-
Incremento
de
las
prestaciones
contributivas
por
cuidado
de
hijo
al
segundo
progenitor
(
incluida
en
la
LPGE
2018
pero
desarrollada
con
posterioridad
,
y
mejorada
por
el
Real
Decreto
-
ry
6
/
2019
)
.
Y
en
un
cuarto
y
ultimo
bloque
anadiremos
las
decisiones
politicas
que
han
condicionado
los
ingresos
del
sistema
desde
su
configuration
legal
hace
mas
de
cincuenta
afios
,
sin
perjuicio
de
que
un
analisis
exhaustivo
podria
ampliar
con
otras
muchas
referencias
este
capitulo
:
-
Reducciones
de
cotizacion
para
los
empleadores
que
cotizan
por
cada
uno
de
los
trabajadores
del
Sistema
Especial
de
Trabajadores
Agrarios
(
adoptada
en
2011
,
para
resolver
una
minoracion
de
cuotas
superior
que
existia
desde
la
creacion
del
REASS
)
-
Tipo
reducido
de
cotizacion
para
los
autonomos
agrarios
en
la
parte
de
sus
cuotas
por
debajo
del
120
%
de
la
base
minima
de
cotizacion
(
adoptada
en
2008
,
para
sustituir
la
base
minima
obligatoria
existente
anteriormente
a
un
tipo
inferior
)
-
Reducciones
de
cotizacion
para
todos
los
trabajadores
agrarios
por
la
parte
personal
de
cuota
de
sus
dfas
trabajados
(
establecida
en
2008
.
-
Reduccion
de
cotizacion
para
las
familias
con
empleadas
de
hogar
(
que
sustituyo
a
la
antigua
cotizacion
por
un
tipo
subvencionado
creada
con
la
creacion
del
Regimen
Especial
)
-
Reduccion
del
cotizacion
del
20
%
a
las
familias
numerosas
con
una
empleada
de
hogar
,
acumulada
a
una
bonification
adicional
del
20
%
(
adopta
en
2003
)
.
-
Exoneration
de
cotizacion
a
colectivos
concretos
por
la
naturaleza
de
su
relation
con
las
administraciones
(
arbitros
,
jueces
de
paz
,
etc
)
9
.
Objeto
concreto
de
estas
aportaciones
El
objeto
de
esta
aportacion
al
Anteproyecto
es
,
de
un
lado
,
senalar
el
conjunto
de
medidas
,
adoptadas
por
las
diferentes
administraciones
(
si
bien
es
cierto
que
de
forma
notoriamente
diferente
)
que
tienen
o
han
tenido
impacto
en
los
ingresos
o
en
los
gastos
asumidos
por
el
sistema
,
y
que
el
firmante
asume
en
su
responsabilidad
personal
en
la
parte
que
le
corresponde
.
El
impacto
global
de
todas
las
estas
reducciones
de
ingresos
del
sistema
,
o
de
aumento
de
gastos
,
es
muy
superior
en
los
ultimos
anos
a
la
parte
de
complementos
a
minimo
de
pension
que
se
financio
para
llegar
al
100
%
en
2013
,
y
mereceria
una
mention
en
las
recomendaciones
del
Tribunal
,
si
no
pormenorizada
al
menos
generica
,
en
el
sentido
de
la
necesidad
de
establecer
con
claridad
desde
el
punto
de
vista
legal
que
gastos
y
reducciones
de
ingresos
deben
financiarse
con
cotizaciones
y
cuales
deben
financiarse
con
cargo
a
la
tributacion
general
.
De
acuerdo
al
proyecto
de
Presupuestos
de
2019
,
la
cuantia
conjunta
de
los
menores
ingresos
o
mayores
gastos
sehalados
superaria
los
5.000
millones
de
euros
al
ano
.
Sin
una
minima
referencia
a
esta
cuestion
,
parece
que
la
Seguridad
Social
solo
debe
recibir
transferencias
del
Estado
por
necesidad
,
cuando
debe
recibirlas
incrementadas
(
"
por
virtud
"
)
debido
a
que
las
cotizaciones
no
deben
atender
a
los
objetivos
de
politica
general
sino
a
los
propios
de
un
sistema
de
seguro
,
segun
el
Pacto
de
Toledo
.
lO
.
Caracteristicas
de
la
gestion
En
este
sentido
,
con
independencia
de
los
efectos
nefastos
que
tuvo
la
recesion
economica
,
hubo
problemas
de
adecuacion
en
la
gestion
,
que
aconsejarian
a
juicio
del
firmante
matizar
una
afirmacion
tan
rotunda
como
"
gestion
adecuada
"
.
Si
con
gestion
adecuada
quiere
referirse
el
Anteproyecto
a
probidad
,
honradez
y
profesionalidad
,
la
expresion
es
muy
correcta
,
y
referida
a
los
trabajadores
de
la
Administracion
de
Seguridad
Social
no
seria
justa
por
lo
reticente
con
sus
meritos
.
En
el
caso
de
la
gestion
politica
,
cabria
hablar
con
una
cierta
falta
de
reaction
ante
el
deterioro
del
equilibrio
entre
los
ingresos
y
los
gastos
del
sistema
,
que
el
firmante
asume
en
la
parte
que
le
corresponde
como
ya
se
ha
indicado
.
No
debe
sin
embargo
aceptarse
,
segun
mi
limitada
opinion
,
que
se
pretensa
sostener
que
el
deterioro
de
las
cuentas
de
la
Seguridad
Social
era
un
precio
inevitable
a
pagar
por
mejorar
la
deplorable
situation
del
empleo
consecuencia
de
la
crisis
de
2008
,
ya
que
ese
coste
debio
asumirse
por
la
Administracion
del
Estado
,
y
deberia
recordarse
que
en
terminos
consolidados
,
el
deficit
de
la
Seguridad
Social
es
,
como
el
de
la
Administracion
del
Estado
,
parte
del
deficit
global
de
Espana
.
"
Dixi
et
salvavianimammeam
"
EN EL PERIODO COMPRENDIDO ENTRE NOVIEMBRE DE 2016 Y JUNIO DE 2018.
LA
INTERVENTORA GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO
ALEGACIONES FORMULADAS POR
EN EL PERIODO COMPRENDIDO ENTRE ABRIL DE 2004 Y ENERO DE 2012.
EL
INTERVENTOR GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO
ALEGACIONES FORMULADAS
POR
1
De:
Enviado el: martes, 07 de abril de 2020 12:57
Para:
Asunto: Re: ENVÍO ANTEPROYECTO TRIBUNAL DE CUENTAS
Buenos días, en relación al informe de referencia, le comuni co que, al no disponer en mi actual puesto
de trabajo de la información de detalle sobre determinados aspectos del informe, me remito a las
alegaciones formuladas por los actuales responsables de la IGAE.
En consecuencia, por mi parte no es necesario que se adjunten al egaciones al informe del Tribunal de
Cuentas.
Un saludo
José Alberto Pérez Pérez
EN EL PERIODO COMPRENDIDO ENTRE SEPTIEMBRE DE 2006 Y MARZO DE 2015.
LA
INTERVENTORA
GENERAL DE
LA SEGURIDAD SOCIAL
ALEGACIONES FORMULADAS
POR
EN EL PERIODO COMPRENDIDO ENTRE JUNIO DE 2018
Y ENERO DE 2020.
LA
DIRECTORA GENERAL DEL INSTITUTO NACIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL
ALEGACIONES FORMULADAS POR
EN EL PERIODO COMPRENDIDO ENTRE ABRIL DE 2017 Y JUNIO DE 2018.
LA
DIRECTORA GENERAL DEL INSTITUTO NACIONAL DE LA SEGURIDAD
SOCIAL
ALEGACIONES FORMULADAS POR
EN EL PERIODO COMPRENDIDO ENTRE ENERO DE 2019 Y ENERO DE 2020.
EL
DIRECTOR GENERAL DEL INSTITUTO DE MAYORES Y SERVICIOS SOCIALES
ALEGACIONES FORMULADAS POR
EN EL PERIODO COMPRENDIDO ENTRE
JUNIO DE 2018 Y ENERO DE 2019.
LA
DIRECTORA GENERAL DEL INSTITUTO DE MAYORES Y SERVICIOS SOCIALES
ALEGACIONES FORMULADAS POR
EN EL PERIODO COMPRENDIDO ENTRE
NOVIEMBRE DE 2016 Y JUNIO DE 2018.
LA
DIRECTORA GENERAL DEL
INSTITUTO DE MAYORES Y SERVICIOS SOCIALES
ALEGACIONES FORMULADAS POR
EN EL PERIODO
COMPRENDIDO ENTRE
ENERO DE 2012 Y NOVIEMBRE DE 2016.
EL
DIRECTOR GENERAL DEL INSTITUTO DE MAYORES Y SERVICIOS SOCIALES
ALEGACIONES FORMULADAS POR
EN EL PERIODO COMPRENDIDO ENTRE ENERO DE 2010 Y ENERO DE 2012.
LA
DIRECTORA GENERAL DEL INSTITUTO DE MAYORES Y SERVICIOS SOCIALES
ALEGACIONES FORMULADAS POR
Y ENTRE JUNIO DE 2018 Y ENERO DE 2020.
EN LOS PERIODOS COMPRENDIDOS ENTRE ABRIL DE 2004 Y ENERO DE 2012
EL
DIRECTOR GENERAL DE LA TESORERÍA GENERAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL
ALEGACIONES FORMULADAS POR
EN EL PERIODO COMPRENDIDO ENTRE ENERO DE 2012 Y JUNIO DE 2018.
EL
DIRECTOR GENERAL DE LA TESORERÍA GENERAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL
ALEGACIONES FORMULADAS POR

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