Resolución de 20 de junio de 1983
| Órgano recurrido | Registro de la Propiedad |
| Fecha de Resolución | 20 de Junio de 1983 |
| Publicado en | BOE, 20 de Julio de 1983 |
Excmo. Sr.: En el recurso gubernativo interpuesto por el Procurador D. Julián Echevarrieta Miguel, en nombre.y representación de la Sociedad Cooperativa de Instalaciones y Mantenimiento contra la negativa del Registrador dé la Propiedad de Santander a inscribir instancia en que se solicita la conversión de una inscripción de concesión de marisma en inscripción de dominio privado, pendiente de resolución ante este Centro Directivo en virtud de apelación del Registrador.
Resultando que por Real Orden del Ministerio de Fomento de 7 de mayo de 1895 se concedió a la Compañía de Ferrocarril de Zalla a Solares autorización para la desecación, saneamiento y aprovechamiento de una marisma; que entre las condiciones de la autorización cabe destacar: que ías obras se ejecutarían con arreglo al plano presentado; que terminadas las obras, se autorizaría el uso.de los terrenos saneados, a reserva de los que la Superioridad acuerde, y que la concesión se otorga a perpetuidad, salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio de tercero.
Resultando que por Real Orden de 4 de abril de 1905 fueron aprobadas las obras de saneamiento, y en fechas posteriores, se verificaron diversas segregaciones y transmisiones, una de ellas a favor de la Sociedad Cooperativa de Instalaciones y Mantenimiento.
Resultando que con fecha 8 de mayo de 1982 fue presentada en el Registro de la Propiedad de Santander una instancia suscrita por D. José Luis Gutiérrez Meneses, en nombre y representación de la Sociedad Cooperativa de Instalaciones y Mantenimiento, titular de la concesión administrativa, solicitando que se convirtiera la inscripción de k concesión en inscripción de dominio privado, y fue calificada con nota del tenor literal siguiente: "Presentada la instancia que antecede a las once horas del día ocho de los corrientes, asiento 1.192, folio 180, del tomo 124, del Diario en unión de primera copia de la escritura de compraventa de la concesión de referencia, fotocopia cotejada, de cuyos documentos archivo, es objeto de la siguiente calificación:
Denegada la práctica de las operaciones solicitadas por no existir precepto legal alguno que atribuya competencia o autorice al Registrador para convertir en inscripción de dominio, la inscripción de una Concesión Administrativa de Marismas, otorgada por el Estado, cuyos derechos tiene reconocidos implícitamente la Entidad solicitante, según los términos de la inscripción vigente. Conforme a lo dispuesto en el artículo 82 de la Ley Hipotecaria, la conversión no podrá practicarse en tanto no se declare así por sentencia firme o preste su conformidad la Administración Publica concedente. No procede anotación preventiva, extendiéndose la presente nota a solicitud del presentante y de conformidad con el cotitular del Registro. Santander, 20 de mayo de 1982. El Registrador. Firma ilegible.
Resultando que D. Julián de Echevarrieta Miguel, Procurador de los Tribunales, interpuso recurso gubernativo en representación de la Sociedad Cooperativa de Instalaciones y Mantenimiento, contra la calificación del Registrador y alegó: que la nota no hace referencia alguna al aspecto sustantivo del asunto, es decir, al hecho de que el titular de la concesión administrativa, una vez llevada a cabo la desecación y el saneamiento de una marisma, deviene propietario en pleno dominio del terreno saneado; que según el criterio legal, doctrinal y jurisprudencial, realizadas aquellas operaciones se produce una desafectación tácita del carácter demanial del terreno, que se integra en el Patrimonio privado del concesionario; que dicha transformación de concesión administrativa a pleno dominio, se produce "ipso iure" al darse el supuesto práctico del saneamiento, sin necesidad alguna de declaración o aceptación expresa por parte de la Administración concedente; que lo que sí podrá y deberá exigir el Registrador será que se le acredite, a efectos de calificación, que se han producido las circunstancias fácticas que originan el pleno dominio, es decir, el saneamiento de la marisma; que la Resolución de la Dirección General de los Registros y del Notariado de 20 de diciembre de 1977 y la Sentencia del Tribunal Supremo de 10 de noviembre de 1976 son claras al respecto; que, en consecuencia, la desafectación, como expresan la resolución y la sentencia citadas, es fácita, por lo que el Registrador debe limitarse a sancionar y consagrar registralmente una situación de derecho que ya se ha producido fuera y con independencia del Registro; que el artículo 82 de la Ley Hipotecaria se refiere a inscripciones originadas por un acto o negocio jurídico privado, supuesto contrario al caso que nos ocupa; y que no es precisa la existencia de una norma concreta que autorice expresamente al Registrador a realizar las operaciones solicitadas, que existe el precepto que autoriza a proceder a la inscripción del dominio sobre bienes inmuebles.
Resultando que el Registrador alegó en su informe: que en el supuesto calificado, el Registro publica la existencia de una concesión administrativa de la que derivan dos clases de derechos inscritos: por una parte, los del concesionario para desecar y usar los terrenos con determinada finalidad, y por otra, los reservados por la Administración del Estado concedente, ambos amparados por la fe pública registral, que los términos en que está otorgada la concesión, ni expresa ni tácitamente puede deducirse transformación en dominio privado de los terrenos, sino todo lo contrario, ya que deja a salvo el derecho de propiedad, y se concreta a otorgar el uso a perpetuidad de los terrenos con destino a depósito de minerales; que, a mayor abundamiento, esos derechos o reservas que proclama el Registro en favor del Estado no han dejado de acatarse ni reconocerse por los sucesivos titulares de la concesión; que la Ley al amparo de la cual se solicita la desecación —Ley de Puertos de 7 de mayo de 1880— no contempla el reconocimiento de la propiedad para el supuesto de desecación de marismas; que ni de esta Ley, ni de los términos y condiciones de la concesión ni de la jurisprudencia que se invoca puede deducirse que la concesión de que se trata haya quedado convertida automáticamente en dominio privado, sin limitación alguna; que los propios actos de los sucesivos concesionarios, incluido el recurrente, solicitando ante la Administración las oportunas autorizaciones, tanto para la transmisión como para la transformación de la concesión y la petición al Tribunal Supremo para que se declare la conversión en dominio, sin resultado positivo, revela la convicción del recurrente- de lo anteriormente expuesto; que en la Resolución de la Dirección General de los Registros y del Notariado invocada, el Excmo. Sr. Presidente de la Audiencia, dada la situación publicada por el Registro, declaró que debía continuar inscrito el dominio, quedando a salvo las condiciones de la concesión, y que se trataba por tanto de un dominio privado con limitaciones; que el Registrador no hace declaración alguna respecto al derecho porque no entra dentro de sus funciones de calificación; y que las sentencias y resoluciones aludidas por el recurrente contemplan supuestos distintos del ahora recurrido.
Resultando que el Presidente de la ^Audiencia Territorial de Burgos dictó Auto en el que estimó el recurso y revocó la nota de calificación, en base a los preceptos de la Ley de Puertos de 1880, el Decreto de 19 de enero de 1882, la Ley de Aguas de 1879 y la Ley de Costas de ¦ 1969, que mantienen la adquisición de la propiedad de las ma\ rismas una vez ejecutadas las obras con arreglo al proyecto aprobado.
Vistos el artículo 82 de la Ley Hipotecaria, la Ley de Aguas de 13 de junio de 1879, la Ley de Puertos de 7 de mayo de 1880 y el Real DecretoLey de 19 de enero de 1928, la Real Orden de 20 de agosto de 1883, la Ley de Patrimonio del Estado de 15 de abril de 1966, la Ley de Costas de 29 de abril de 1969, las Sentencias del Tribunal Supremo de 18 de diciembre de 1970, 23 de marzo, 19 de abril de 1972 y 25 de abril de 1977, los Dictámenes del Consejo de Estado de 14 de diciembre de 1949, 3 de julio de 1953 y 14 de julio de 1966 y la Resolución de este Centro de 22 de diciembre de 1977.
Considerando que este recurso plantea la cuestión de si puede el Registrador, a petición del titular registral de una inscripción de concesión administrativa de marismas, proceder a su conversión en inscripción de dominio a la vista de las circunstancias que concurren en el supuesto y aparecen reflejadas en el primer Resultando.
Considerando que para el estudio y consiguiente resolución del supuesto concreto planteado habrá de tenerse en cuenta la normativa vigente al tiempo de otorgarse la concesión por Real Orden de 7 de mayo de 1895 y al aprobarse las obras de saneamiento por Real Orden de 4 de abril de 1905, normativa que estaba constituida fundamentalmente por la Ley de Aguas de 13 de junio de 1879 ¡y la Ley de Puertos de 7 de mayo de 1880, así como la Instrucción contenida en la Real Orden de 20 de agosto de 1883.
Considerando que el disfavor que hacia las marismas existía en el siglo pasado por entender que eran nocivas para la salud pública —a diferencia de lo, que sucede actualmente, en que se piensa es un elemento ecológico que no debe ser destruido— motivó uña política legislativa que tendía a su desecación, y que era fomentada por el propio Estado y aparece recogida en las disposiciones legales antes citadas que conferían una serie de derechos a los concesionarios que podía llegar incluso a la adquisición del dominio de los terrenos una vez desecados mediante las correspondientes obras de saneamiento.
Considerando, en efecto, que el artículo 57 de la Ley de Puertos de 1880 y el artículo 22 de la Instrucción de 1883 distinguían de una parte entre terrenos ganados al mar en donde tras la realización de las obras pertinentes se adquiría la propiedad por el concesionario, y de otra las marismas, en las que se distinguía aquellas que habían sido decjaradas insalubres y a las que su desecación originaba según el párrafo 4.° del artículo 51 de la Ley de Puertos y 65 de la Ley de Aguas, una vez ejecutadas las obras con arreglo al Proyecto aprobado por la Administración, en el que el titular de la concesión adquiera el dominio de las mismas, mientras que en las marismas no declaradas insalubres sólo se daba lugar a la perpetuidad de la concesión (artículos 55 de la *Ley de Puertos y 20 de la Instrucción de 1883).
Considerando que idéntico criterio se mantiene en la denominada Ley Cambó de 24 de julio de 1918 que acentúa incluso la protección con subvenciones y beneficios tributarios al concesionario y en la Ley de Puertos de 19 de enero de 1928 que prevee las concesiones de las marismas a perpetuidad, si bien el artículo 126 de la Ley de Patrimonio del Estado de 1964 ya sostiene un principio más restrictivo al que se refiere posteriormente la Constitución en el artículo 132-3.° cuando trata de la defensa y conservación del patrimonio estatal, pero tanto en uno como en otro caso* enunciado con carácter general y sin pormenorizada referencia al especial supuesto de las marismas.
Considerando que la singularidad provocada por este negocio jurídico concesional ha motivado una copiosa jurisprudencia y una abundante literatura jurídica entre la que se puede destacar* diversos dictámenes del Consejo de Estado que manifiestan que el derecho al aprovechamiento, una vez esté cumplido en la forma de saneamiento puede implicar la propiedad privada del terreno por la pérdida de, su condición de dominio público, produciéndose una verdadera desafectación de aquellos bienes de utilidad pública, con lo que se convierten en bienes de propiedad privada en la persona de su concesionario.
Considerando que cuando se ha producido el evento que origina esta conversión jurídica, la concordancia que ha de existir entre el Registro y la realidad jurídica extra-registral permite el acceso a sus libros de la nueva titularidad dominical, ¡y así sucedió en el supuesto de hecho que motivó la Resolución de este Centro de 20 de diciembre de 1977.
Considerando, por el contrario, que en el presente caso la desafectación de los terrenos y su conversión en bienes de propiedad privada no aparece con la debida claridad de los documentos transcritos en los asientos regístrales, ya que: a) si bien la primera inscripción de la finca realizada en 1906 se practicó en pleno dominio a favor de la Sociedad concesionaria e incluso se calificó a la finca inmatriculada como predio rústico, en los posteriores asientos desaparece esta circunstancia que es sustituida por la de inscripción de "concesión administrativa a favor de sus sucesivos titulares; b) la propia conducta de los titulares que vienen solicitando de la Administración las oportunas autorizaciones cuando han pretendido transmitir la concesión o transformar su objeto, pues tal conducta supone un reconocimiento implícito de no haberse producido la conversión en propiedad, que, como se ha indicado, no en todos los supuestos se produce y seguir sometido a las limitaciones impuestas a su tráfico jurídico, así como a la vigilancia administrativa y al control de destino que son propios del título concesional a perpetuidad. '
Considerando que, por todo lo expuesto, no cabe que el Registrador, y en base a una simple instancia desinteresado pueda proceder a la conversión del contenido del asiento en otro de pleno dominio, dada la carencia de elementos que ofrece esta declaración unilateral y que como se ha indicado de los propios asientos regístrales no resulta, que con la claridad debida que se haya producido la adquisición en pleno dominio de los terrenos desecados por su titular. Esta Dirección General ha acordado revocar el Auto apelado y confirmar la nota del Registrador.
Lo que con devolución del expediente original comunico a V. E. para su conocimiento, el del recurrente y efectos. Madrid, 20 de junio de 1983.— El Director General, Francisco Mata Pallares.—Excmo. Sr. Presidente de la Audiencia Territorial de Burgos. (Boletín Oficial del Estado, de 20 de julio de 1983.)
