Resolución de 2 de octubre de 1996
| Órgano recurrido | Registro de la Propiedad |
| Fecha de Resolución | 2 de Octubre de 1996 |
| Publicado en | BOE, 26 de Octubre de 1996 |
HECHOS I
Por Orden del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo de 13 de noviembre de 1990, se aprobó el deslinde de playa del tramo comprendido entre los hitos P.l y p.36, definidos en el expediente de deslinde de terrenos de dominio público de playa, en el tramo de costa comprendido entre el punto de unión de los términos municipales de Isla Cristina y la zona de arranque la finca 'El Rompido', en el término municipal de Lepe.
Con fecha 8 de mayo de 1991, el Servicio de Costas de Huelva se dirigió al Registro de la Propiedad de Ayamonte para que se practique la anotación preventiva de dominio público sobre los bienes incluidos en el deslinde citado, remitiendo copia compulsada de la Orden ministerial aprobatoria del misino. El Registrador, con fecha 3 de junio de 1991 contestó al Servicio de Costas que no procedía practicar la anotación mientras no se acreditase la firmeza de la resolución aprobatoria del deslinde. Contra esta resolución se interpusieron por los particulares afectados recursos contencioso-administrativos, solicitándose la suspensión. La Audiencia Nacional, Sala de lo Con-tencioso-Administrativo, en Autos de 13 de febrero y 2 de abril de 1992 se pronunció en el sentido de no haber lugar a suspender la ejecución de la resolución recurrida. El Auto 2 de abril de 1992 se apeló por la parte recurrente. Con fecha 6 de abril de 1992 se procedió por el Registrador de Ayamonte a la práctica de la anotación preventiva de dominio público. Posteriormente, por Auto de 14 de mayo de 1993, la Audiencia Nacional declaró haber lugar a la suspensión del acto en cuanto a los requerimientos de desalojo y demolición.
Con fecha 28 de junio de 1993. el Servicio de Costas de Huelva del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, se dirige al Registro de la Propiedad de Ayamonte solicitando la conversión de las anotaciones de dominio público en su día practicadas, en inscripciones a favor del Estado de las fincas que en dicho asiento se relacionan, siempre que no conste en el Registro que los titulares regístrales hayan interpuesto la demanda en el plazo de un año a que se refiere el artículo 29 del Reglamento de Costas. En el mismo escrito se expresa que en relación con las fincas mencionadas (salvo la señalada con el número 6) se han presentado en el Servicio reclamaciones previas a la vía judicial el 5 de marzo de 1993, aún no resueltas.
II
Presentado el anterior escrito en el Registro de la Propiedad de Ayamonte fue calificado con la siguiente nota: 'Denegada la conversión de la anotación preventiva en inscripción como dominio público marítimo-terrestre, por no constar la firmeza de la resolución administrativa del deslinde aprobado.-Ayamonte, 24 de agosto de 1995.-El Registrador, Salvador Guerrero Toledo'.
III
El Letrado del Estado de Huelva, en la representación que del mismo ostenta, interpuso recurso gubernativo contra la anterior calificación, y alegó: I. El artículo 122.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. La Sala de lo Con-tencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional acordó la no suspensión de los efectos de la resolución aprobatoria del deslinde, excepto en lo que se refiere a los requerimientos de desalojo y demolición de viviendas que sean consecuencia del mismo. II. El artículo 13 de la Ley de Costas de 28 de julio de 1988, según el cual el deslinde aprobado declara la posesión y titularidad dominical a favor del Estado de los bienes deslindados y produce efectos directos en el Registro de la Propiedad al determinar que no pueden prevalecer las inscripciones del Registro de la Propiedad frente a la naturaleza demanial de los bienes deslindados. Por tanto, establece la presunción iures et de iure de que, en caso de contradicción, es de mejor condición el resultado del deslinde que el que consta en los libros del Registro. Que la presunción de esta prevalencia de lo deslindado sobre lo inscrito es efectiva en orden a la rectificación de las situaciones jurídicas regístrales contradictorias con el deslinde (arts. 13.2 de la Ley de Costas y 29 de su Reglamento), de forma que cualquier detentación privada, aunque aparezca amparada por asientos del Registro de la Propiedad decae ante la naturaleza demanial de los bienes de dominio público (art. 8.° de la Ley de Costas). Que las acciones civiles, cuyo ejercicio pueda entablar el particular podrá fundamentarse, sin duda, en los principios de legitimidad y fe pública registra!, pero aunque su pretensión alcanzase éxito ante los Tribunales, a tal fallo no cabe atribuir otra eficacia práctica de posibilitar una legitimación por la vía concesional, así se deduce de la previsión establecida en la disposición transitoria 1.1. de la Ley de Costas. III. Que es cierto que la resolución aprobatoria del deslinde es recurrible ante la jurisdicción contencioso-administrativa, con lo que existe dualidad de jurisdicciones, la contenciosa y la ordinaria, pero ello no priva de eficacia a la resolución aprobatoria, pues tanto la Ley de Costas como su Reglamento han tratado de darle unos efectos inmediatos, sin que se exija la firmeza de la resolución para producir sus efectos. Que en este sentido son fundamentales los artículos 13.2 de la Ley de Costas y 29.2 de su Reglamento. Que en las actuaciones proseguidas por el Servicio de Costas de Huelva y en aplicación de los preceptos mencionados, éste se dirigió el día 28 de junio de 1993 al Registrador de la Propiedad de Ayamonte, señalándole transcurrido el plazo de un año, por lo que si no se había producido el acceso al Registro de las anotaciones preventivas de demanda, derivadas de las acciones promovidas por los titulares inscritos, procedía la conversión de la anotación preventiva en inscripción, lo que dio lugar a la nota de calificación recurrida, que no se considera ajustada a Derecho, al exigirse el requisito de 'firmeza de la resolución no requerido por la legislación específica en la materia'.
IV
El Registrador de la Propiedad, en defensa de su nota, informó: Que ha sido practicada anotación preventiva de demanda promovida sobre los particulares, sobre cinco de las fincas relacionadas en la solicitud del Servicio de Costas de Huelva, no habiéndose practicado sobre las reseñadas bajo los números 2. 3 y 6 (regístrales 14.681, 4.922 y 4.409 del Territorio de Lepe). No obstante, en la propia solicitud referida se hace constar que salvo en la finca señalada bajo el número 6) se ha presentado en el Servicio de Costas reclamaciones previas a la vía judicial el 5 de mayo de 1993, aún no resueltas. Que como fundamentos de Derecho se citan: 1.° Que el hecho de que el artículo 29 del Reglamento de Costas no exija expresamente el requisito de firmeza de la resolución aprobatoria del deslinde no quiere decir que lo excluya y permita que el deslinde aprobado, pero no firme, produzca efectos cancelatorios de inscripciones contradictorias con el dominio público anotado, y del propio precepto reglamentario se puede deducir la necesidad de dicho requisito al disponer que la rectificación de las inscripciones se hará 'conforme a lo previsto en la legislación hipotecaria'. 2.° La titularidad estatal resultante del deslinde aprobado, pero aún no firme, está sujeta a revisión judicial, por lo que es lógico que dicha titularidad aún no consolidada, sea publicada por medio de un asiento transitorio y provisional como la anotación preventiva, y sería contradictorio que mientras este perdure puedan practicarse asientos definitivos como el de la inscripción a favor del Estado, así como los de cancelación y rectificación de inscripciones contradictorias, sin que la resolución aprobatoria del deslinde haya adquirido firmeza y valor de cosa juzgada. 3.° Que los asientos del Registro están bajo la salvaguardia de los Tribunales, de ahí que la legislación hipotecaria exija el requisito de firmeza para que las resoluciones judiciales puedan cancelar o rectificar asientos (arts. 1.°, 3.°, 40 y 82 de la Ley Hipotecaria y 174 de su Reglamento y resoluciones de 12 de noviembre de 1990 y 17 de septiembre de 1992, entre otras). 4.° Que si las resolutorias aprobatorias del deslinde están sujetas a la revisión judicial, por vía contencioso-administrativa o ante la jurisdicción civil, será absurdo pretender que un acto administrativo revisado, sin ser firme, tenga efectos cancelatorios, y que para conseguir estos efectos se exige en la propia Sentencia revisora de tal acto que tenga carácter de firmeza. En este sentido hay que citar la resolución de 27 de junio de 1989. 5.' Que por vía analógica puede invocarse que el requisito de firmeza se exige para las resoluciones aprobatorias de deslindes administrativos, como el de montes públicos (art. 163 del Reglamento de 1962), de fincas de Patrimonio del Estado (art. 16 de la Ley y 46 del Reglamento). Que la Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de enero de 1993, dice que el deslinde no es más que una actividad delimita-dora en el exclusivo ámbito administrativo, sin contenido declarativo de propiedad ni tan siquiera de posesión. Desconocer esto y pretender la conversión y rectificación de asientos, dará lugar a una actuación confiscatoria que incidirá claramente en el artículo 33.3 de la Constitución.
V
El Presidente del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía confirmó la nota del Registrador fundándose en que la Audiencia Nacional cuando accedió a suspender los requerimientos de desalojo y demolición de viviendas, implícitamente estaba denegando la conversión de la anotación en inscripción; en que es innegable que la Orden ministerial que aprobaba el deslinde está impugnada en la vía contencioso-administrativa y que no consta en Autos la firmeza de la resolución; y lo que está claro que los intereses del Estado están garantizados con la anotación preventiva, conforme lo establecido en el artículo 13 de la Ley de Costas de 28 de julio de 1988. Que por todo ello, es evidente que no se puede acordar la conversión interesada que no supone una mayor garantía para el Estado y que podría causar graves perjuicios a los titulares regístrales afectados en el supuesto de prosperar las acciones ejercitadas en vía contencioso-administrativa.
VI
El Letrado del Estado recurrente apeló el Auto presidencial, manteniéndose en sus alegaciones, y añadió: I. Que el citado Auto ignora y vulnera la norma contenida en el artículo 29.2.c) del Reglamento General para la Ejecución y Desarrollo de la Ley de Costas, aprobado por Real Decreto 1.471/1989, de 1 de diciembre, que es consecuencia del artículo 13.2 de la Ley de Costas de 28 de julio de 1988. Que en ninguno de los preceptos citados se exige firme/a de la resolución aprobatoria del deslinde. Que frente al relevante silencio argumenta! del Auto recurrido, se alzan con incuestionable trascendencia los criterios interpretativos aplicables a las normas mencionadas: a) Que merece una especial consideración el aforismo 'ubi ¡ex non distin-guit nec non distinguere debemus'. b) El artículo 3.1 del Código Civil. II. Que el Auto recurrido se sustenta exclusivamente en la interpretación que, con un carácter amplísimo, hace del artículo 122.1 de la Ley de Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Que los pronunciamientos del Auto del Tribunal Supremo de 12 de enero de 1994, resolviendo el recurso de apelación interpuesto contra el de la Audiencia Nacional de 2 de abril de 1992, configuran nítidamente el ámbito de eficacia del principio de eje-cutividad referido a la Orden ministerial aprobatoria del deslinde en términos de absoluta claridad.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
Vistos los artículos 1, 40, 82 y 220 de la Ley Hipotecaria; 13 de la Ley de Costas de 28 de julio de 1988, 29 del Real Decreto 1.471/1989 de 1 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento para el desarrollo y ejercicio de la Ley de Costas y resolución de 22 de junio de 1989.
Dada la concreción del recurso gubernativo a las cuestiones directa e inmediatamente relacionadas con la nota de calificación, en el ahora entablado ha de decidirse exclusivamente si la conversión en inscripción de dominio público marítimo-terrestre de la anotación prevenida en el artículo 29.2, letra b), del Reglamento de la Ley de Costas (aprobado por Real Decreto 1.471/1989 de 1 de diciembre), solicitada por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, una vez transcurrido el plazo del año previsto en la letra c) del mismo artículo y párrafos citados, puede ser denegada como sostiene el Registrador, por no constar la firmeza -entendida ésta como la no susceptibilidad de revisión en vía judicial de la Orden aprobatoria del deslinde del respectivo tramo de dicho dominio público.
Se trata ciertamente de una hipótesis excepcional, pues, frente a la regla general en sede de rectificación de los asientos regístrales que presupone el consentimiento del titular del asiento a rectificar o, en su caso, la oportuna resolución judicial firme dictada enjuicio declarativo entablado contra aquél (cfr. arts. 1, 40, 82 y 220 de la Ley Hipotecaria), se pretende la rectificación vía conversión de asientos regístrales en virtud de una resolución dictada en expediente meramente administrativo. Con todo, no puede negarse la eficacia rectificatoria de dicha resolución si ha agotado la vía administrativa, por más que sea susceptible de revisión en vía judicial, ya ante los Tribunales Contencioso-administrativos ya ante los Tribunales ordinarios, por una parte, como ya declaraba la resolución de este Centro de 22 de junio de 1989, basta la firmeza en vía administrativa para que los actos administrativos que implican una mutación jurídi-co-real inmobiliaria sean susceptibles de inscripción en el Registro de la Propiedad; por otra, es la propia Ley de Costas la que confirma la eficacia rectificatoria de la resolución cuestionada, al disponer que la Orden aprobatoria del deslinde de la zona marítimo-terrestre, tiene valor declarativo de la titularidad dominical a favor del Estado, así como virtualidad rectificatoria del Registro en los términos que se fijen reglamentariamente (cfr. art. 13 de la Ley de Costas) y el Reglamento de esta Ley, al precisar dichos términos, excluye toda duda sobre la eficacia rectificadora de esa Orden aun cuando sea susceptible todavía de impugnación judicial, pues conforme al artículo 29 del Reglamento de la Ley de Costas, aun siendo posible todavía tal impugnación judicial -incluso aun estando interpuesta la demanda- podrá rectificarse el Registro en virtud de la Orden aprobatoria del deslinde si no se ha hecho constar regis-tralmente la existencia de la impugnación judicial en el plazo de un año contado desde la notificación prevenida en la letra b) del artículo citado: precisamente porque el Reglamento parte de la eficacia rectificatoria del Registro de la Orden aprobatoria del deslinde aun cuando todavía es viable su revisión judicial, y a fin de evitar a los particulares perjuicios irreparables, es por lo que se articula el mecanismo del artículo 29 del Reglamento el cual carecería de sentido desde la perspectiva sostenida por el Registrador.
Por todo ello esta Dirección General ha acordado estimar el recurso y revocar el Auto apelado.
Madrid, 2 de octubre, de 1996.-El Director general, Fdo.: Luis María Cabello de los Cobos y Mancha.-Excmo. Sr. Presidente del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía.
(B.O.E. 26-10-96)
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La anotación preventiva del recurso contencioso-administrativo.
...149/1991, y, repitiendo lo dispuesto por ésta, la STS (Sala 3.a), de 31 de marzo de 1998 (BDLLA, Jurisprudencia). Vid. también las RDGRN de 2 y 4 de octubre de 1996 (BDA, m. RJ 1996/7344; 7346), y de 14 de octubre de 1996 (BDA, m. RJ [65] El artículo único, apartado trigésimo primero, de es......
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