Resolución CFT/DTSA/044/18 de Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, 28-07-2020

Fecha de Resolución:28 de Julio de 2020
 
CONTENIDO
CFT/DTSA/044/18
11811 NIT vs. Telefónica
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
C/Barquillo,5 - 28004 Madrid C/Bolivia, 56 - 08005 Barcelona
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RESOLUCIÓN DEL CONFLICTO DE INTERCONEXIÓN INTERPUESTO POR
11811 NUEVA INFORMACIÓN TELEFÓNICA, S.A.U. CONTRA TELEFÓNICA
DE ESPAÑA, S.A.U. POR EL SERVICIO DE TRÁNSITO A NUMERACIÓN
118AB
CFT/DTSA/044/18/11811 NIT vs. TELEFÓNICA SERVICIO DE TRÁNSITO
SALA DE SUPERVISIÓN REGULATORIA
Presidente
D. Ángel Torres Torres
Consejeros
D. Mariano Bacigalupo Saggese
D. Bernardo Lorenzo Almendros
D. Xabier Ormaetxea Garai
Dª Pilar Sánchez Núñez
Secretario de la Sala
D. Joaquim Hortalà i Vallvé, Secretario del Consejo
En Madrid, a 29 de julio de 2020
Finalizada la instrucción del procedimiento administrativo con
CFT/DTSA/044/18, la SALA DE SUPERVISIÓN REGULATORIA adopta
resolución basada en los siguientes:
I ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- Escrito de interposición de conflicto de interconexión
presentado por 11811 Nueva Información Telefónica, S.A.U.
Con fecha 15 de octubre de 2018, se recibió en el registro de la Comisión
Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) escrito del operador 11811
Nueva Información Telefónica, S.A.U. (11811 NIT), mediante el que plantea un
conflicto de interconexión en relación con los servicios de tránsito con destino a
numeración 118AB frente a Telefónica de España, S.A.U. (Telefónica).
En concreto, 11811 NIT solicita a la CNMC la revocación de la subida de precios
por la prestación de servicios de tránsito con destino a numeración 118AB,
asignada a él y a otros operadores a los que presta servicio soporte
1
, llevada a
cabo por Telefónica con entrada en vigor el 1 de septiembre de 2018.
1
Operadores relacionados en las notas al pie 8 y 9.
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Asimismo, 11811 NIT solicita a esta Comisión que evite que Telefónica abuse de
su posición dominante en el mercado a la hora de fijar los precios por los
servicios de tránsito con destino a numeración 118AB.
SEGUNDO.- Comunicación a los interesados del inicio del procedimiento y
requerimientos de información
Mediante sendos escritos de la Directora de Telecomunicaciones y del Sector
Audiovisual (Directora de la DTSA) de la CNMC de fecha 25 de octubre de 2018,
se comunicó a 11811 NIT y a Telefónica el inicio del presente procedimiento, con
arreglo a la normativa sectorial y de conformidad con lo dispuesto en los artículos
4, 21.3 y 21.4, párrafo segundo, de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del
Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC).
Asimismo, se les requirió, en virtud de lo dispuesto en el artículo 75 de la LPAC,
determinada información adicional, necesaria para la resolución del conflicto.
TERCERO.- Contestación a los requerimientos
Con fechas 12 y 15 de noviembre de 2018, se recibieron escritos remitidos por
11811 NIT y Telefónica, respectivamente, mediante los cuales se daba
contestación a los requerimientos de información formulados por esta Comisión.
CUARTO.- Declaración de confidencialidad del primer escrito de Telefónica
Mediante acuerdos de la Directora de la DTSA de fechas 26 y 28 de noviembre
de 2018, se declaró como no confidencial determinada información para la cual
Telefónica solicitaba su confidencialidad frente a terceros no interesados en el
procedimiento en su escrito de 15 de noviembre de 2018, y como confidencial
parte de la información aportada por 11811 NIT en su escrito de 15 de octubre
de 2018.
QUINTO.- Nuevos requerimientos a las partes del conflicto y a terceros
En el transcurso del procedimiento, con fechas 7 y 13 de diciembre de 2018, se
requirió nuevamente a 11811 NIT y Telefónica, respectivamente, para que
aportaran a esta Comisión sus consideraciones, así como determinados datos
que justificasen sus alegaciones contenidas en los escritos anteriormente
remitidos.
SEXTO.- Nuevos requerimientos a terceros
Con el fin de conocer las condiciones del servicio de tránsito de otros operadores,
con fecha 13 de diciembre de 2018 se requirió a BT España Compañía de
Servicios Globales de Telecomunicaciones, S.A.U. (BT), Euskaltel, S.A.
(Euskaltel) y Vodafone España, S.A.U. (Vodafone) para que remitieran
determinada información.
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SÉPTIMO.- Ampliación del plazo de contestación a los requerimientos
Con fechas 21 y 28 de diciembre de 2018 y 3 de enero de 2019, BT, Telefónica
y Euskaltel, respectivamente, solicitaron ampliación del plazo de contestación de
los requerimientos. La ampliación les fue otorgada con fecha 3 de enero de 2019,
a los dos primeros, y el día 4 de enero de 2019, al tercero.
OCTAVO.- Contestación al segundo requerimiento de información por los
interesados en el procedimiento
Con fecha 28 de diciembre de 2018, 11811 NIT remitió contestación al segundo
requerimiento de información emitido por la CNMC y posteriormente presentó
nuevo escrito de fecha 18 enero de 2019, con el objeto de clarificar y ampliar una
de sus alegaciones del escrito de 28 de diciembre.
Con fecha 11 de enero de 2019, Telefónica remitió escrito en el que daba
contestación al segundo requerimiento de información solicitado por esta
Comisión para el que había solicitado con fecha 28 de diciembre de 2018 la
ampliación del plazo de contestación.
NOVENO.- Contestación de los operadores terceros requeridos
Con fechas 2, 11 y 14 de enero de 2019, se recibieron las contestaciones a los
requerimientos realizados a Vodafone, BT y Euskaltel, respectivamente.
DÉCIMO.- Recurso de alzada contra el acuerdo de denegación de
confidencialidad
Con fecha 4 de enero de 2019 tuvo entrada en el registro de esta Comisión un
nuevo escrito de Telefónica por el que interponía un recurso de alzada contra la
denegación de confidencialidad dictada con fecha 26 de noviembre de 2018.
El citado recurso se desestimó por Resolución de la Sala de Supervisión
Regulatoria de la CNMC de fecha 30 de enero de 2019
2
.
UNDÉCIMO.- Acceso al expediente por Telefónica
Con fecha 25 de enero de 2019, Telefónica solicitó acceso al expediente.
El día 14 de febrero de 2019, se le dio traslado de la documentación obrante en
el expediente que no era confidencial para ella y cuya confidencialidad no estaba
en plazo para ser objeto de recurso.
2
Expediente R/AJ/004/19.
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DUODÉCIMO.- Nuevo acceso al expediente por Telefónica
Con fecha 21 de febrero de 2019, Telefónica solicitó que se le concediera acceso
al resto de la documentación obrante en el expediente; con fecha 5 de marzo de
2019, se procedió a remitir copia de los documentos no confidenciales para
Telefónica obrantes en el expediente.
DECIMOTERCERO.- Nuevo requerimiento de información a 11811 NIT y a
BT
Con fechas 8 y 12 de febrero de 2019, se requirieron ciertas aclaraciones y datos
complementarios a BT y 11811 NIT, respectivamente.
Con fechas 28 de febrero y 4 de marzo, se recibieron las contestaciones a los
requerimientos de BT y 11811 NIT, respectivamente.
DECIMOCUARTO.- Nueva solicitud de acceso al expediente por parte de
Telefónica
Con fecha 2 de abril de 2019, Telefónica solicitó copia de los nuevos documentos
obrantes en el expediente que hubieran entrado con posterioridad al último
acceso facilitado.
Con fecha 21 de mayo de 2019, se le dio traslado de la parte no confidencial
para Telefónica de la documentación obrante en el expediente con fecha de
entrada a partir del 8 de febrero de 2019.
DECIMOQUINTO.- Aportación de nueva documentación
Con fecha 20 de mayo de 2019, 11811 NIT aportó un documento en el que se
resumían las APC
3
con origen fijo y móvil anteriores a la entrada en vigor de la
Orden ETU/114/2018, de fecha 10 de mayo orden ministerial que modificó
determinados apartados de la Orden CTE/711/2002, de 26 de marzo, por la que
se establecen las condiciones de prestación del servicio de consulta telefónica
sobre números de abonado-.
DECIMOSEXTO.- Declaraciones de confidencialidad de diversos escritos
aportados por los interesados en el conflicto
Por acuerdos de la Directora de la DTSA de fecha 1 de febrero de 2019 se
declaró la confidencialidad de parte de la información contenida en el escrito
remitido por 11811 NIT con fecha 28 de diciembre de 2018, de parte de la
información contenida en el escrito de 11 de enero de 2019 remitido por
Telefónica, en el que daba contestación al segundo requerimiento de información
3
APC: “Agrupación Para Consolidar”, concepto en el que se agrupa la información relativa a los
registros detallados de llamadas, que deben facturarse según unas condiciones económicas
determinadas.
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solicitado por esta Comisión, y de parte de la información contenida en los
escritos remitidos por Vodafone y Euskaltel de fechas 2 de enero y 14 de enero
de 2019, respectivamente.
DECIMOSÉPTIMO.- Solicitud de consideración como interesado de
Atención Cliente Telecom, S.L.
Con fecha 18 de septiembre de 2019, el operador Atención Cliente Telecom,
S.L.U. (ACT), asignatario del número 11818, solicitó su consideración como
interesado en el procedimiento por haber dejado 11811 NIT de ser operador
soporte de su SCTNA
4
.
Con fecha 19 de septiembre de 2019, se declaró mediante escrito de la DTSA a
ACT interesado en el procedimiento y se comunicó esta circunstancia al resto de
los interesados en el conflicto.
DECIMOCTAVO.- Declaración de confidencialidad
Por acuerdo de la Directora de la DTSA de fecha 22 de noviembre de 2019 se
declaró la confidencialidad del contenido del anexo que acompaña al escrito
remitido por 11811 NIT con fecha 20 de mayo de 2019.
DECIMONOVENO.- Trámite de audiencia
Con fecha 20 de diciembre de 2019, de conformidad con lo estipulado en el
artículo 82 de la LPAC, se puso a disposición de los interesados el informe de la
DTSA, emitido en el trámite de audiencia, otorgándoles el plazo de quince días
para que efectuaran sus alegaciones y aportaran los documentos que estimaran
pertinentes.
VIGÉSIMO.- Alegaciones de ACT
Con fecha 16 de enero de 2020, se recibió el escrito de alegaciones de ACT.
VIGÉSIMO PRIMERO.- Acceso al expediente y presentación de alegaciones
por 11811 NIT
Con fecha 27 de diciembre de 2019, 11811 NIT solicitó acceso al expediente y
la ampliación del plazo de alegaciones al informe de la DTSA emitido en el
trámite de audiencia.
El día 10 de enero de 2020, se le dio traslado de la documentación obrante en
el expediente que no era confidencial para este operador y se amplió el plazo
para efectuar alegaciones.
4
Servicio de consulta telefónica sobre número de abonado.
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Con fecha 22 de enero de 2020, se recibió escrito de alegaciones de 11811 NIT.
VIGÉSIMO SEGUNDO.- Acceso al expediente y presentación de
alegaciones por Telefónica
El día 10 de enero de 2020, se dio traslado a Telefónica de información adicional
incorporada al expediente.
Con fecha 20 de enero de 2020, Telefónica solicitó la ampliación del plazo de
alegaciones al informe de la DTSA emitido en el trámite de audiencia. En la
misma fecha, se amplió el citado plazo.
Con fecha 27 de enero de 2020, se recibió un escrito de alegaciones de
Telefónica.
VIGÉSIMO TERCERO.- Declaración de confidencialidad
Por acuerdo de la Directora de la DTSA de fecha 4 de febrero de 2020 se declaró
la confidencialidad de determinados datos de los escritos remitidos por 11811
NIT y Telefónica con fechas 22 y 27 de enero de 2020, respectivamente.
VIGÉSIMO CUARTO.- Acceso al expediente por Telefónica
Con fecha 7 de febrero de 2020, Telefónica solicitó acceso a las alegaciones de
11811 NIT.
Una vez confirmada la conformidad con la declaración de confidencialidad por
parte de 11811 NIT, el día 2 de marzo de 2020, se le dio traslado a Telefónica
de la versión no confidencial para este operador de las alegaciones solicitadas.
VIGÉSIMO QUINTO.- Nuevas alegaciones de Telefónica
Con fecha 13 de marzo de 2020, Telefónica presentó nuevas alegaciones en
relación con las manifestaciones realizadas por 11811 NIT en su escrito al
informe de la DTSA emitido en el trámite de audiencia.
VIGÉSIMO SEXTO.- Informe de la Sala de Competencia
Al amparo de lo dispuesto en el artículo 21.2.a) de la Ley 3/2013, de 4 de junio,
de creación de la CNMC (LCNMC), y el artículo 14.2.b) del Estatuto Orgánico de
la CNMC, aprobado por el Real Decreto 657/2013, de 30 de agosto, la Sala de
Competencia de la CNMC ha emitido informe sin observaciones.
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A los anteriores Antecedentes de hecho les son de aplicación los siguientes,
II FUNDAMENTOS JURÍDICOS PROCEDIMENTALES
ÚNICO.- Habilitación competencial de la Comisión Nacional de los
Mercados y la Competencia y legislación aplicable
La Ley 9/2014, de 9 de mayo, General de Telecomunicaciones (LGTel), otorga
a la CNMC competencias para intervenir en las relaciones entre operadores y en
los conflictos que surjan en los mercados de comunicaciones electrónicas, tal
como se prevé en sus artículos 12.5, 15 y 70.2, letras d) y g).
Así, el artículo 12.5 de la LGTel establece que la CNMC podrá intervenir en las
relaciones entre operadores, a petición de cualquiera de las partes implicadas, o
de oficio cuando esté justificado, con objeto de fomentar y, en su caso, garantizar
la adecuación del acceso, la interconexión y la interoperabilidad de los servicios,
así como la consecución de los objetivos señalados en el artículo 3 del mismo
texto legal, entre los que se incluyen los siguientes:
c) Promover el despliegue de redes y la prestación de servicios de comunicaciones
electrónicas, fomentando la conectividad e interoperabilidad extremo a extremo de
redes y servicios de comunicaciones electrónicas y su acceso, en condiciones de
igualdad y no discriminación. (…)
j) Defender los intereses de los usuarios, asegurando su derecho al acceso a los
servicios de comunicaciones electrónicas en condiciones adecuadas de elección,
precio y buena calidad.”
Asimismo, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 6.4 y 12.1.a) de la
LCNMC, este organismo es competente para conocer los conflictos que se
planteen entre los operadores en materia de obligaciones de interconexión y
acceso.
Por ello, de conformidad con los preceptos citados y, de forma adicional, en
atención a lo previsto en los artículos 20.1 y 21.2 de la LCNMC, y en virtud del
artículo 14.1.b) del Estatuto Orgánico de la CNMC, aprobado por el Real Decreto
657/2013, de 30 de agosto, el órgano competente para resolver el presente
procedimiento es la Sala de Supervisión Regulatoria de la CNMC.
Por último, este procedimiento, en lo no previsto por la LCNMC y la LGTel, se
rige por lo establecido en la LPAC.
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III FUNDAMENTOS JURÍDICOS MATERIALES
PRIMERO.- Características de los servicios de telecomunicaciones
implicados: operadores, evolución, modelos de pago
1. Sobre los servicios y operadores implicados en el conflicto
11811 NIT es el primer operador del mercado de servicios de consulta telefónica
sobre números de abonado (SCTNA) por volumen de ingresos a nivel nacional
5
.
Este operador, tal como detalla su página web
6
, facilita información sobre
números de teléfono e información de valor añadido sobre servicios, empresas,
instituciones y particulares a través del número 11811
7
.
Asimismo, actúa como operador soporte de red de otros prestadores del SCTNA
asignatarios de la siguiente numeración: 11843, 11850, 11860, 11870 y 11880
8
.
Por tanto, 11811 NIT también se encarga de la interconexión a estas
numeraciones. En el momento de interponer el conflicto y hasta septiembre de
2019, 11811 NIT daba también soporte de red al número 11818, que también es
interesado en el presente procedimiento
9
.
En la mayoría de las llamadas a números 118AB, la conexión entre la red de
acceso del usuario llamante y la que da soporte al número 118AB no es directa.
Por ello, para completar una llamada telefónica es necesario utilizar la red de un
tercer operador -en el caso analizado en el presente expediente, Telefónica-, que
ofrece el servicio mayorista de tránsito. Es en relación con este servicio con el
que se produce la discrepancia objeto del presente conflicto
10
.
El mercado de tránsito se definió en la Resolución de la Comisión del Mercado
de las Telecomunicaciones (CMT) de 29 de junio de 2006
11
“como aquel que
5
Según el informe trimestral de la CNMC correspondiente al cuarto trimestre de 2019.
11811 NIT figura inscrito en el Registro de Operadores para la prestación del servicio telefónico
fijo y el servicio de consulta sobre números de abonado mediante mensajes cortos.
6
www.11811.es
7
Asignado con fecha 11 de julio de 2002 (exp. núm. DT 2002/6548).
8
Operador asignatario del número 11843: Atención Telefónica Avanzada, S.L. unipersonal;
operador asignatario del número 11850: 11850 Servicio de Información Telefónica, S.L.;
operador asignatario del número 11860: Atención 24 Horas, S.L.; operador asignatario del
número 11870: 11870 Información en General, S.L.; operador asignatario del número 11880:
Servicio de Atención e Información, S.L. unipersonal.
9
Operador asignatario del número 11818: Atención Cliente Telecom, S.L. unipersonal. En el
presente informe, salvo que se diga expresamente otra cosa, la referencia a los operadores a los
que 11811 NIT da soporte incluirá a Atención Cliente Telecom, S.L. unipersonal.
10
Puede ocurrir que haya más de un operador de tránsito para el SCTNA en función de los
acuerdos suscritos entre los operadores intervinientes.
11
Resolución de la CMT de 29 de junio de 2006, por la que se aprueba la definición del mercado
de los servicios de tránsito en la red pública de telefonía fija, el análisis del mismo, la designación
de operadores con poder significativo de mercado y la imposición de obligaciones específicas
(exp. núm. MTZ 2005/1453). Como se explicará más adelante, este mercado está actualmente
desregulado y la Resolución citada no es aplicable a día de hoy.
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incluye los servicios que presta un determinado operador a otro operador con el
que se encuentra interconectado al objeto de realizar el transporte por su red
hasta entregar la llamada a un tercer operador nacional de la red pública
telefónica”.
Los operadores interesados en el presente expediente siguen la siguiente
cadena de interconexión:
Telefónica presta el servicio de tránsito a los operadores del SCTNA interesados
en el presente conflicto, tanto para origen fijo como móvil, sujetándose a las
condiciones recogidas en el Acuerdo General de Interconexión (AGI) firmado por
Telefónica y 11811 NIT con fecha 20 de febrero de 2003. Nótese que el contrato
de interconexión que regula los servicios de interconexión objeto del presente
procedimiento tiene una antigüedad de 20 años y, como luego se verá, se
mantiene inalterado en cuanto al precio del servicio de interconexión de tránsito
desde hace 10 años. Telefónica es el único que tiene relación con el operador
de acceso (operador A) y el de soporte del SCTNA (operador B, que presta
servicios soporte a otros asignatarios de numeración 118AB).
2. Contexto regulatorio del SCTNA y del servicio de interconexión de
tránsito.
El SCTNA tiene unas características regulatorias muy particulares y ha sido
analizado por esta Comisión en varias ocasiones
12
. Se regula en la Orden
CTE/711/2002, de 26 de marzo, por la que se establecen las condiciones de
prestación del servicio de consulta telefónica sobre números de abonado, que
fue modificada por última vez por la Orden ETU/114/2018, de 8 de febrero
13
.
12
El SCTNA y su evolución fue analizado en detalle en el Informe de la Sala de Supervisión
Regulatoria de la CNMC, de 20 de diciembre de 2016, de supervisión del mercado de servicios
de información telefónica sobre números de abonado, en el que se realizaron propuestas de
medidas regulatorias (INF/CNMC/017/16) (en adelante, Informe sobre SCTNA de 20 de
diciembre de 2016).
13
La Orden ETU/114/2018 entró en vigor el día 14 de febrero de 2018 y estableció un plazo de
tres meses para que los proveedores del SCTNA y los operadores que prestan el servicio
telefónico fijo disponible al público efectuasen cuantas adaptaciones fueren precisas.
Operador B
Operador de
Tránsito
Punto de
Interconexión
Punto de
Interconexión
Telefónica
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NIT
Op.acceso
(fijo o móvil)
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La Orden ETU/114/2018 incorporó algunos cambios que afectan a las relaciones
mayoristas y minoristas existentes para la prestación de este servicio, pero poco
al servicio de tránsito.
El mercado del servicio de interconexión de tránsito en la red pública de telefonía
fija, regulado por Resolución de la CMT de 29 de junio de 2006 ver nota al pie
11-, se desreguló en 2009
14
, suprimiéndose las obligaciones impuestas a
Telefónica, al concluirse que no era susceptible de ser regulado ex ante, por no
cumplir los criterios exigidos por la Recomendación de la Comisión Europea de
17 de diciembre de 2007
15
. Este es un mercado mayorista de comunicaciones
electrónicas que se presta en España en régimen de libre competencia desde el
año 2009.
Procede tener en cuenta lo siguiente respecto del servicio de tránsito:
i. el servicio mayorista de interconexión de tránsito es un servicio
transparente para el usuario, es decir, no es visible para el usuario final,
tanto llamante como llamado. El operador que presta el servicio de tránsito
soporta el paso de la llamada por su red, pero no controla ni la duración,
ni el precio minorista u otros aspectos de la misma, que son
responsabilidad del operador del SCTNA, en su mayor parte, y del
operador de acceso;
ii. la mayoría de los cambios introducidos por la Orden ETU/114/2018 se
refieren a la duración de la locución y la llamada, al precio minorista del
SCTNA o al tipo de acceso al servicio por el usuario final
16
, aspectos
relacionados con los servicios prestados por el operador de acceso o el
del SCTNA, no afectan al servicio de interconexión de tránsito ni al
régimen de precios de los servicios que se incluyen en este mercado
mayorista;
iii. el precio minorista máximo del SCTNA establecido para que no sea
necesaria la apertura a solicitud del abonado (2,50 euros por minuto)
17
no
14
Resolución de 1 de octubre de 2009 por la que se define el mercado de los servicios de tránsito
en la red pública de telefonía fija, el análisis del mismo, la designación de operadores con poder
significativo de mercado y la propuesta de obligaciones específicas (MTZ 2009/184).
15
Recomendación relativa a los mercados pertinentes de productos y servicios dentro del sector
de las comunicaciones electrónicas que pueden ser objeto de regulación ex ante (DOUE
L344/65, de 28 de diciembre de 2007).
16
El apartado 6.2 de la Orden CTE/711/2002 establece: “2. El acceso a los servicios de consulta
telefónica sobre números de abonado sólo podrá realizarse mediante la marcación directa por el
usuario, a través de su terminal, del código de numeración correspondiente. A estos efectos,
tendrá la consideración de «marcación directa» la realizada por el usuario en su terminal de
manera manual y activa, en un solo acto o mediante la introducción de cada uno de los dígitos
que componen el código de numeración correspondiente”.
17
La Orden ETU/114/2018 establece un precio máximo de 2,5 euros por minuto para que el
SCTNA sea accesible para el abonado sin solicitud de apertura (sistema opt-out). Por encima de
ese precio por el SCTNA, el abonado debe solicitar que se le abra la numeración (sistema opt-
in).
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tiene porque afectar al precio del servicio mayorista de tránsito, aunque sí
afecta a los pagos en interconexión que el operador de tránsito recibe del
operador de acceso y posteriormente traslada (una vez retenida la parte
correspondiente al servicio de transito) al operador del SCTNA en
interconexión, con la consiguiente necesaria actualización de las APC.
Por tanto, las modificaciones introducidas por la Orden ETU/114/2018 no han
supuesto ninguna variación en cuanto a la posible regulación del precio del
servicio de tránsito que venía prestando Telefónica (desde 2009 en régimen de
libre competencia). Estos cambios han afectado a los operadores de acceso y,
especialmente, a los asignatarios de numeración 118AB, que han tenido que
adaptar el servicio a las nuevas condiciones establecidas.
3. Facturación minorista del SCTNA
Por lo que respecta a la facturación al abonado precio de servicios minoristas
SCTNA-, el apartado noveno de la Orden CTE/711/2002 dispone que los
operadores que prestan el SCTNA fijan los precios minoristas (salvo el precio de
la locución) que los operadores de acceso (fijos o móviles) deben facturar a sus
abonados por la utilización de estos servicios los operadores de acceso
facturan estos servicios, junto a otros, en la misma factura-. De modo que los
operadores del SCTNA deben comunicar a los operadores de acceso el precio
minorista del servicio a sus números 118AB.
Debido a que la Orden CTE/711/2002 exige una locución
18
que debe informar al
usuario del precio del servicio SCTNA, existen dos componentes diferenciados
dentro del precio minorista en cada llamada a números 118AB:
- Precio durante el tiempo de la locución: precio fijado por el operador
de acceso para el tiempo de locución y guarda -facturable los 20 segundos
iniciales de la llamada-
19
. Este importe es distinto por operador de acceso,
siempre que cumpla con el límite de precio establecido en la Orden
CTE/711/2002 que sea el precio de una llamada ordinaria con destino a
numeración geográfica-.
- Precio por el servicio 118AB: a partir del segundo 21 se factura la
llamada al cliente según el precio que fija el operador del SCTNA.
La modificación de la Orden CTE/711/2002 en 2018 introdujo los
siguientes cambios que afectan al precio que pagará el usuario final. En
18
Según el apartado noveno de la Orden CTE/711/2002 “la duración exacta [de la locución] será
de 15 segundos (…)”, y se establece un período adicional de 5 segundos, a partir del cual
empezará a prestarse y facturarse el SCTNA.
19
El operador del SCTNA decide si ese periodo de 20 segundos de locución se cobra o no al
abonado -puede ser gratuito-. Si se cobra, el precio no puede ser superior al de una llamada
ordinaria con destino a numeración geográfica (apartado noveno.4 de la Orden CTE/711/2002)
y lo determina el operador de acceso.
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primer lugar, se obliga a facturar por segundos, es decir, en función de la
duración de la llamada. En segundo lugar y relacionado con lo anterior, se
prohíbe el cobro de una cuota por establecimiento de la llamada al
SCTNA, que hasta ese momento cobraban la mayoría de los 118AB. Por
último, se ha limitado la duración de la llamada a 10 minutos máximo
(excluidos los 20 segundos de locución)
20
.
A modo de ejemplo, la siguiente tabla muestra los precios minoristas (impuestos
indirectos excluidos)
21
aplicables al SCTNA ofrecido a través del número 11811,
desde los operadores de acceso Telefónica y Vodafone
22
:
Operador de
acceso
Plan de
precios
Precio por
locución de 20
segundos
Precio servicio
11811
Telefónica (fijo)23
Ene. 2020
0,1595 €24
2,4876 €/min
Telefónica (móvil)
Ene. 2020
0,3026 €
2,4876 €/min
Vodafone (fijo)25
Sept. 2019
0,2500 €
2,4876 €/min
Vodafone (móvil)
Sept. 2019
0,2500 €
2,4876 €/min
Tabla 1: Precios minoristas del SCTNA de 11811 NIT desde distintas redes
A raíz de la entrada en vigor de la Orden ETU/114/2018, la tendencia de gran
parte de los operadores del SCTNA (ver tabla 6 posterior) ha sido uniformizar los
precios minoristas todos los afectados por la presente resolución se han
ajustado al límite de los 2,5 €/min
26
-.
Actualmente, el precio medio del mercado de servicios minoristas SCTNA es de
2,39 €/min frente a los 3,31 €/min de media en enero de 2018, a los que había
que añadir una media de dos euros por llamada en concepto de establecimiento
de llamada al SCTNA, cantidad que, como se ha señalado, ahora no puede
cobrarse.
20
Como se verá, con anterioridad a la modificación de la orden ministerial de 2018, del grupo de
operadores afectados en el presente procedimiento, solo 11850 Servicio de Información
Telefónica, S.L cobraba por el establecimiento de llamada (0,15 euros).
21
Todas las cantidades de este apartado están expresadas sin impuestos indirectos.
22
Según información tarifaria de sus webs.
23
http://www.movistar.es/particulares/atencion-cliente/ficha-ayuda/tarifas-servicio-telefonico-
basico.
24
Precio resultante de aplicar el precio por establecimiento de llamada de 0,1544 € y un precio
por minuto de 0,0154 €/min durante el tiempo de locución y guarda de 20 segundos.
25
Vodafone solo tiene publicadas las tarifas de numeración especial -incluida la del SCTNA-
hasta septiembre de 2019, en el siguiente enlace:
https://www.vodafone.es/c/statics/tarificacion_especial.pdf
(https://www.vodafone.es/c/conocenos/es/vodafone-espana/quienes-somos/legal-y-
regulatorio/tarifas/#).
26
La mayoría justo por debajo de ese importe.
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4. Facturación mayorista del SCTNA y servicios involucrados para su
prestación
Como el operador prestador del SCTNA no tiene relación directa con los usuarios
que acceden a sus servicios, recibe su retribución a través del operador con el
que se interconecta, bien sea el de acceso o bien el de tránsito.
Así, el apartado noveno.3 de la Orden CTE/711/2002 incluye la siguiente
previsión:
3. Los operadores del servicio telefónico disponible al público deberán ofrecer a los
prestadores del servicio de consulta telefónica sobre números de abonado, en la
medida en que sea necesario para dar cumplimiento a lo establecido en el apartado
decimotercero.5 de la presente orden, un servicio de facturación y cobro de los
precios que éstos hayan establecido para sus usuarios. El servicio de facturación y
cobro dará derecho a una contraprestación económica razonable y proporcionada
a los costes de su prestación. En todo caso, las facturas generadas indicarán el
nombre y número telefónico del prestador y el precio de su servicio[
27
].
Al igual que con el mencionado servicio de facturación y cobro, por el servicio de
interconexión de acceso de sus abonados a los SCTNA, los operadores de
acceso también perciben una retribución a nivel mayorista, que se fija de forma
libre en función del contrato que tengan suscrito con el operador interconectado,
ya sea este el operador 118AB -si hay interconexión directa- o el operador de
tránsito -en caso de interconexión indirecta-, salvo para Telefónica, cuyos
precios de acceso y de facturación y gestión de cobro (no así el de tránsito) están
regulados en la Oferta de Interconexión de Referencia (OIR)
28
.
También debe remunerarse el servicio de interconexión de tránsito, en caso de
que, como el que nos ocupa, haya un operador de tránsito que interconecta a los
operadores origen y destino de la llamada SCTNA.
Históricamente, en la interconexión para la prestación del SCTNA se han venido
aplicando dos sistemas de facturación mayorista: el modelo de acceso y el
modelo de terminación. La responsabilidad de facturación del servicio de tránsito
se determina en función del modelo que se utilice. Así:
27
Apartado décimotercero.5 de la Orden CTE/711/2002: Los números pertenecientes al rango
atribuido en este apartado podrán ser accesibles desde las redes de los operadores del servicio
telefónico disponible al público. En cualquier caso, todos los usuarios del servicio telefónico
disponible al público deberán poder acceder a una oferta de prestadores del servicio de consulta
telefónica sobre números de abonado que asegure su prestación en condiciones adecuadas para
el usuario final”.
28
La última OIR fue aprobada por esta Comisión el 18 de diciembre de 2018. Sin embargo, las
condiciones aplicadas por Telefónica (para las llamadas con origen fijo) como operador de
acceso en su relación de interconexión directa con 11811 NIT son las correspondientes a la OIR
2010, con un precio de acceso de 0,56 céntimos de €/min a nivel local de interconexión y un
precio de 0,14 céntimos de €/min para el servicio de facturación y gestión de cobro.
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- Modelo de acceso
29
: en este sistema, el operador 118AB debe
remunerar los servicios de acceso (Racceso) y tránsito (Rtránsito). Ahora bien,
debido a que el flujo de pagos en interconexión proviene del operador de
acceso, que es quien factura al cliente minorista, y se repercute en
cascada, la retribución del operador del SCTNA (R118AB) es el importe
resultante de la facturación al cliente, minorada por los servicios de
interconexión de acceso y tránsito.
Es importante señalar que, en este modelo, es el operador 118AB quien
está obligado al pago del servicio de tránsito al igual que el servicio de
acceso (que incluye el precio del acceso más el de facturación y cobro)
correspondiente-. Por tanto, cualquier modificación del precio del servicio
de tránsito impactará en la retribución del operador 118AB y no en el
operador de acceso, cuando, como es el caso que nos ocupa, el operador
118AB ya está cobrando el precio máximo al usuario permitido por la
norma.
- Modelo de terminación: en este sistema el operador de acceso es el
responsable de pagar los servicios de tránsito (Rtránsito) y de terminación
en el operador 118AB (R118AB). El operador 118AB factura su propio
servicio de interconexión (terminación) y su remuneración (R118AB) es
recibida a través del operador de tránsito, con independencia de las
condiciones establecidas entre el operador de acceso y el de tránsito. Así
pues, el operador 118AB no está obligado a ningún pago en interconexión,
es decir, no paga el servicio de tránsito.
Por ello, en un modelo de facturación de terminación, a priori cualquier
modificación en el precio del servicio de tránsito afecta únicamente al
operador de acceso, responsable de su pago, pero no afecta a la
retribución del operador 118AB.
De acuerdo con la información aportada por 11811 NIT, y como se ha señalado
por esta Comisión en otros expedientes
30
, el servicio de tránsito para llamadas
desde operadores fijos dirigidas al SCTNA ha estado y sigue estando facturado
según un modelo de acceso y, por tanto, el operador 118AB es el encargado
de pagar el servicio de tránsito a Telefónica.
En las llamadas al SCTNA desde origen móvil, tradicionalmente los operadores
móviles seguían un modelo de facturación de terminación, siendo entonces el
operador móvil de acceso el encargado de pagar el tránsito a Telefónica.
Sin embargo, este modelo cambió al de acceso también para las llamadas
con origen móvil el 10 de mayo de 2018, fecha en la que Telefónica (como
operador de tránsito) decidió que el servicio de tránsito pasaba a ser soportado
29
Vid. también Informe de la Sala de Supervisión Regulatoria de la CNMC sobre SCTNA de 20
de diciembre de 2016.
30
Conflictos resueltos, Informe de 20 de diciembre de 2016.
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por el operador 118AB al mismo precio que se venía aplicando para las llamadas
con origen fijo
31
, extremo que se analizará posteriormente.
Por tanto, a partir de dicho momento, Telefónica empezó a facturar a los
operadores del SCTNA el servicio de tránsito, tanto si era con origen en
operadores fijos u operadores móviles, al mismo precio.
5. Contexto competitivo del SCTNA y del servicio de tránsito
a) Evolución de la demanda y de los ingresos minoristas del SCTNA
El servicio minorista del SCTNA ha venido experimentando un retroceso
continuado y muy significativo en los últimos años.
En concreto, en cuanto al tráfico de minutos minorista, ha pasado de 138
millones de minutos en 2007, a 31,45 millones de minutos en 2013 hasta los 4,92
millones en 2019
32
. Esto supone una minoración acumulada del 84% desde
2013. En términos de ingresos minoristas, éstos también han seguido la misma
tendencia decreciente, de 118 millones de euros en 2007 se pasó a un total de
40,58 millones de euros en 2013, y acabó descendiendo hasta los 9,93 millones
de euros de 2019. Esto supone una minoración acumulada del 76% desde 2013.
Por su parte, 11811 NIT es un actor relevante en el mercado del SCTNA.
Respecto a tráfico, en 2019 cursó el 48% del total de los minutos gestionados.
Sin embargo, debe tenerse en cuenta que 11811 NIT presta el servicio de red y,
por tanto, la interconexión a otros operadores de servicios 118AB, por lo que la
cifra de tráfico que representa este operador es, en realidad, superior. En
relación con los ingresos, su participación en el mercado ascendió a alrededor
del 52% del total en 2019.
31
Comunicado a todos los operadores 118AB el 10 de abril de 2018.
32
Fuente: CNMCDATA. A menos que se indique lo contrario, en este documento, los datos de
2019 corresponden a los acumulados de los cuatro informes trimestrales del 2019, pudiendo
existir una variación menor respecto al dato final del informe anual.
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Gráfico 1: Evolución anual del tráfico de minutos hacia el SCTNA e
ingresos derivados
Fuente: elaboración propia a partir de CNMCData
Por otro lado, en línea con el drástico descenso de ingresos, el número de
operadores prestadores del SCTNA también ha retrocedido. En concreto, ha
pasado de 77 prestadores con numeración asignada 118AB en 2013
33
a 42 en
junio de 2020
34
.
b) Evolución del tráfico, de los ingresos y de los precios mayoristas en
el servicio de interconexión de tránsito nacional
Tal como se comprueba en el gráfico que se acompaña, en los últimos cuatro
años, a pesar de la variabilidad apreciable entre los años, el servicio de tránsito
nacional a cualquier tipo de numeración que incluye la numeración 118AB-
mantiene en todos los casos volúmenes significativos de tráfico
35
.
En referencia al volumen de tráfico, en el año 2015 se generaron 7.438 millones
de minutos del servicio de tránsito nacional, que pasaron a ser 9.899 millones de
minutos en el año 2019. Por tanto, la variación ha supuesto un aumento del 33%
de minutos desde 2015.
33
De acuerdo con el informe de la CNMC sobre el control de la numeración asignada a los
operadores de 2013.
34
Dato a fecha 05/06/2020.
35
Dado que el servicio de tránsito es similar técnicamente, con independencia de la numeración
destino, se toman datos globales de todo el tráfico de tránsito nacional, mientras que en el
apartado anterior sólo se recogía el tráfico a numeración 118AB.
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Millones euros/minutos
11811 (Ingresos) Total 118XX (Ingresos)
11811 (Volumen tráfico) Total 118XX (Volumen tráfico)
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En cuanto al ingreso medio, como se puede apreciar a continuación, se pasó de
1,54 c€/min en 2015 para situarse en 1,20 en 2019. El cómputo final entre ambos
años es una bajada del 22% en el ingreso medio por el servicio de tránsito.
Gráfico 2: Evolución del tráfico y precios de los servicios de tránsito
Fuente: CNMCDATA
36
Por lo que se refiere a la evolución del precio mayorista de tránsito nacional, con
los datos que maneja la CNMC
37
, se constata que los precios del servicio de
tránsito han ido reduciéndose. En concreto, a continuación, se muestra la
evolución del ingreso medio de Telefónica para los servicios de interconexión por
tránsito nacional en red fija a destinos geográficos y móviles.
INICIO CONFIDENCIAL EXCEPTO PARA TELEFÓNICA [
] FIN CONFIDENCIAL Tabla 2: Ingreso medio de Telefónica
En el mercado de tránsito nacional, que tiene en cuenta el tráfico de tránsito
hacia cualquier destino (geográfico, móvil, red inteligente, 118AB…), el ingreso
medio no ha aumentado, es más, se ha venido reduciendo. Asimismo, en lo que
se refiere al servicio particular de tránsito hacia numeración 118AB, el precio
medio tampoco ha aumentado. De hecho, según información de Telefónica
38
, el
precio del tránsito hacia 118AB “no se ha revisado desde hace más de 10 años”,
es decir, prácticamente desde la desregulación del mercado de tránsito.
36
Datos de 2015 a 2018, procedentes del informe anual del ejercicio 2018. Los de 2019 son de
los informes trimestrales.
37
Vid. gráfico 2.
38
Escrito de Telefónica recibido el 11 de enero de 2019.
-
0,20
0,40
0,60
0,80
1,00
1,20
1,40
1,60
1,80
2,00
-
2.000,00
4.000,00
6.000,00
8.000,00
10.000,00
12.000,00
2015 2016 2017 2018 2019
céntimos de Euro/minuto
Millones de minutos
Tráfico tránsito nacional Ingreso medio (céntimos)
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SEGUNDO.- Actuaciones de las partes que conducen a la interposición del
presente conflicto
Con carácter previo a la interposición del presente conflicto, las partes
interesadas adoptaron las siguientes actuaciones:
Con fecha 21 de diciembre de 2010, Telefónica comunicó a los operadores
que “en relación al Servicio de Tránsito, que también queda eliminado de la
OIR y se halla desregulado desde abril de 2010, les informamos de que, en
tanto no reciban indicaciones en contrario, Telefónica de España mantendrá,
por el momento, las condiciones técnicas y económicas de prestación del
mismo”.
Con fecha 10 de abril de 2018, Telefónica remitió un escrito a todos los
operadores del SCTNA (incluido 11811 NIT), indicando que con motivo
de las novedades regulatorias introducidas por la Orden ETU/114/2018,
modificaría su oferta de tránsito a numeraciones 118AB con origen en redes
móviles, con fecha de efectividad 10 de mayo de 2018. Entre los cambios,
se incluyeron los siguientes:
a. Aplicación del modelo de facturación de acceso para llamadas desde
redes móviles, pasando a ser el operador 118AB el responsable del pago
del servicio de tránsito.
b. El precio por el servicio de tránsito que pagará el operador 118AB, tanto
para llamadas con origen fijo como con origen móvil, sería de INICIO
CONFIDENCIAL PARA TERCEROS [ ] FIN CONFIDENCIAL.
c. El precio del servicio de acceso móvil pasaría a ser de INICIO
CONFIDENCIAL PARA TERCEROS [ ] FIN CONFIDENCIAL.
Según 11811 NIT, la retribución percibida por el operador de acceso móvil
en el modelo de facturación de terminación vigente hasta mayo de 2018
era de INICIO CONFIDENCIAL PARA TERCEROS [ ] FIN
CONFIDENCIAL
39
.
El 29 de junio de 2018, Telefónica remitió un nuevo escrito a todos los
operadores del SCTNA interconectados indicando que, con aplicación desde
el 1 de septiembre de 2018, las nuevas condiciones económicas relativas al
servicio de tránsito a los operadores de los servicios 118AB quedarían del
modo siguiente:
39
Este precio sería el que se abonaba a otros operadores móviles distintos de TME. Para este
último, según las APC entre Telefónica y 11811 NIT obrantes en poder de esta Comisión, y la
información de precios minoristas de TME anteriores a mayo de 2018, la retribución de acceso
que percibía TME era de, al menos, CONFIDENCIAL PARA TERCEROS [ ].
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INICIO CONFIDENCIAL PARA TERCEROS [ ] FIN CONFIDENCIAL.
El nuevo precio aplica, por igual, a todos los operadores del SCTNA
alojados en su red, interconectados con Telefónica, y en la misma
fecha.
El día 10 de julio de 2018, 11811 NIT remitió un burofax a Telefónica en el
que manifestaba su rotunda oposición a los nuevos precios definidos por el
operador e invitaba a Telefónica a iniciar conversaciones tendentes a
alcanzar un acuerdo entre las partes.
Con fecha 4 de septiembre de 2018, una vez las nuevas condiciones
económicas ya eran de aplicación, según Telefónica, este operador remitió
un burofax a 11811 NIT manifestando su posición firme respecto a la subida
de precios, sin hacer referencia a la negociación solicitada e indicando una
serie de motivos para la modificación de precios:
“El importe de la comunicación comunicada se considera razonable para
adaptar el servicio a las condiciones de mercado; los niveles de riesgo existentes
actualmente; la prestación de elementos adicionales derivados de la prestación
del servicio como la gestión de impagos; transmisión de importes de elevada
cuantía, reclamaciones; tramitación de las suspensiones por fraude o uso
indebido comunicadas por operadores de acceso, gestiones administrativas y
extrajudiciales por reclamaciones de clientes ante los Organismos de Consumo,
etc., además del riesgo financiero y de negocio que se asume con la prestación
del servicio.” (subrayado y resaltado añadido)
En este contexto, 11811 NIT interpone el conflicto frente “a la imposición de
precios que ha efectuado Telefónica, oposición que también ha sido
debidamente expresada por escrito a la propia Telefónica [en su escrito de 10 de
julio de 2018] sin que se hayan logrado medidas correctoras”.
En el presente conflicto, Telefónica ha reiterado los mismos motivos que
mencionó en su burofax de 4 de septiembre de 2018, analizándose a
continuación.
TERCERO.- Sobre la modificación del AGI por parte de Telefónica
11811 NIT considera que, en aplicación de la cláusula 15.5 del AGI suscrito con
Telefónica, esta empresa debería haberse dirigido a aquel operador por escrito
para iniciar la negociación y no imponer directamente sus condiciones. Por tanto,
entiende que Telefónica ha modificado de forma unilateral las condiciones
aplicables al tráfico generado en el servicio de tránsito, mediante la comunicación
mencionada de 29 de junio de 2018.
Según Telefónica, 11811 NIT no negoció la modificación del AGI solicitada, en
la medida en que no respondió ni se puso en contacto con su comercial en
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ningún momento para mostrar su disconformidad en cuanto a la facultad de
Telefónica de España de modificar las condiciones técnicas y económicas de
prestación del mismo, por lo que se colige la aceptación tácita de la nueva
situación comercial del servicio de tránsito, por lo que no procede referencia
alguna a un contrato (como es el AGI) que, ante el cambio regulatorio antes
referido, no rige la prestación de este servicio en la actualidad.
La documentación aportada por 11811 NIT contradice la afirmación anterior de
Telefónica. Como se señalaba en el apartado anterior, 11811 NIT remitió un
burofax a Telefónica el día 10 de julio de 2018 -10 días después de la
comunicación de precios por Telefónica-, en el que manifestaba su oposición a
los nuevos precios definidos por el operador y le invitaba a iniciar conversaciones
tendentes a alcanzar un acuerdo entre las partes. Sin embargo, Telefónica nunca
contestó a esta solicitud de negociación, sino que únicamente señaló su voluntad
de mantener la subida de precios, en el burofax de 4 de septiembre de 2018. Lo
que ha motivado el conflicto que ahora abordamos, elevado por el operador de
SCTNA.
Asimismo, en su escrito de alegaciones al trámite de audiencia, Telefónica alega
que, en el año 2010, dentro del plazo de seis meses siguientes a dictarse la
Resolución de 7 de diciembre de 2009, comunicó a los operadores que
mantendría las condiciones técnicas y económicas que se recogen en la OIR,
“en tanto que Telefónica no dispusiera lo contrario”. Con esto parece dar a
entender que quedaba a su sola voluntad y de manera indefinida a partir de la
desregulación del servicio de tránsito- la determinación del contenido de las
condiciones técnicas y económicas del citado servicio.
Telefónica considera que “entender que [Telefónica] no está legitimada a
modificar unas condiciones contractuales (…) resulta contrario al Código civil que
prevé el derecho de las partes a revisar las condiciones contractuales y más aún,
en caso en el que la prestación del servicio de tránsito se presta en unas
condiciones económicas que no permiten a Telefónica recuperar costes y/o
consecuencias derivadas de un uso irregular de la numeración y/o impagos de
clientes”.
Frente a las afirmaciones anteriores, debe señalarse que, ante la falta de
negociación y acuerdo entre las partes, no puede aplicarse la decisión unilateral
de una de las partes. Como reconoce la propia Telefónica en su escrito de 11 de
noviembre de 2018 al reproducir las consideraciones realizadas por la CNMC en
la modificación de la OIR
40
:
“Las condiciones de revisión de precio de interconexión estarán sujetas a las
condiciones acordadas por ambas partes, pudiendo este organismo [en referencia
a la CNMC] actuar ante conflicto entre partes.
40
Expediente OFE/DTSA/004/17/OIR-TDM.
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Como señaló la CMT en su Resolución de 7 de diciembre de 2010
41
:
“Pues bien, como se viene describiendo en ningún momento ha existido un acuerdo
entre ambos operadores para la aplicación de los nuevos precios solicitados por
Telefónica (…), por lo que Telefónica no debería haber procedido a retarificar
unilateral y retroactivamente los precitados tráficos, fundamentalmente una vez
solicitada la intervención de esta Comisión, ya que como hemos comentado a falta
de acuerdo entre las partes es ésta quién decide sobre el precio a aplicar y desde
cuándo deben ser aplicados.
(…)
De otro modo supondría dejar la revisión de los contratos a la voluntad de una de
las partes, lo cual además de suponer una vulneración del AGI, contraviene el
artículo 1256 del Código Civil que dispone que [la validez y el cumplimiento de los
contratos no pueden dejarse al arbitrio de uno de los contratantes].
Efectivamente, los contratantes pueden modificar las condiciones de los
contratos, de conformidad con la norma aplicable y las circunstancias de que se
trate. Pero el Código Civil asimismo dispone en su artículo 1256 que “la validez
y el cumplimiento de los contratos no pueden dejarse al arbitrio de uno de los
contratantes” y que “el señalamiento del precio no podrá nunca dejarse al arbitrio
de uno de los contratantes” (artículo 1449).
A la necesidad de negociar de buena fe se refiere también el considerando 5 de
la Directiva Acceso
42
cuando señala que “en el marco de la consecución de un
auténtico mercado paneuropeo más eficiente, con una competencia eficaz,
servicios competitivos y una mayor oferta para los consumidores, las empresas
que reciban solicitudes de acceso o de interconexión deben en principio concluir
dichos acuerdos sobre una base comercial y negociar de buena fe”
43
.
Por otra parte, el artículo 1258 del Código Civil señala que los contratos, “desde
entonces [su perfección] obligan, no sólo al cumplimiento de lo expresamente
pactado, sino también a todas las consecuencias que, según su naturaleza, sean
conformes a la buena fe, al uso y a la ley”.
Este criterio coincide con el establecido por el Tribunal Supremo en su sentencia
de 23 de marzo de 2017
44
, en la que declara:
41
Resolución, de 17 de diciembre de 2010, por la que se resuelve el conflicto de interconexión
presentado por Least Cost Routing Telecom, S.L frente a Telefónica de España, S.A.
Unipersonal, en relación con el establecimiento y aplicación unilateral de los precios del servicio
de tránsito en llamadas con origen internacional y con destino a numeración 902 (RO 2010/253).
42
Directiva 2002/19/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa
al acceso a las redes de comunicaciones electrónicas y recursos asociados, y a su interconexión.
43
En los mismos términos, el Considerando 69 del Código Europeo de Comunicaciones
Electrónicas, aprobado por la Directiva (UE) 2018/1972, de 11 de diciembre.
44
Sentencia de 23 de marzo de 2017 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3ª
del Tribunal Supremo (recurso de casación 2420/2014), en relación con el conflicto de
interconexión presentado por Peopletel, S.A. por la modificación del Acuerdo General de
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[La Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones] rechaza en cambio, y en
ello le asiste la razón, que Telefónica pueda modificar unilateralmente un acuerdo
general de interconexión. La actuación de Telefónica en el presente supuesto (…)
no se limita al plano puramente mercantil, puesto que no puede ser calificado como
tal una modificación de un AGI, cuyo contenido queda bajo la autoridad y control
del regulador, aunque la modificación en cuestión sea la subsanación de una laguna
o su concreto contenido pueda ser acertado. De conformidad con las disposiciones
que se citan en las Sentencias de esta Sala de 28 de junio de 2011 y 10 de
noviembre de 2016 sobre las competencias de la Comisión del Mercado de las
Telecomunicaciones y en una correcta interpretación de los mismos, es este órgano
-hoy día la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia- quien debe
resolver un conflicto sobre el contenido del AGI y acordar, en su caso, la
modificación del mismo, decidiendo asimismo la fecha de aplicación de los efectos
de tal modificación.
A tenor de los artículos y jurisprudencia anteriores, no se puede dejar a una de
las partes, en este caso Telefónica, la determinación de las condiciones del
acuerdo suscrito con 11811 NIT. Por lo tanto, la fijación del nuevo precio debería
haber respondido a un acuerdo o al menos a una negociación entre las partes,
especialmente, cuando 11811 NIT manifestó expresamente y en plazo su
desacuerdo frente a los nuevos precios.
En consecuencia, a efectos de determinar el modo en que las partes debieron
negociar la modificación de las condiciones del servicio de tránsito con origen fijo
y móvil y destino numeración 118AB, es necesario acudir a lo estipulado en el
AGI firmado el 20 de febrero de 2003.
Aduce Telefónica que dicho contrato no está en vigor, tras la desregulación del
mercado de tránsito. Esta interpretación no es correcta, a juicio de este
organismo. En la Resolución por la que se desreguló el mercado de tránsito, se
establec un plazo de seis meses para la entrada en vigor de la medida y la
modificación de los contratos. Por tanto, si no se acordó su modificación o
rescisión en aquel momento, y no se ha modificado o resuelto el contrato a
posteriori como ambas partes han señalado-, el AGI sigue rigiendo las
relaciones entre las partes en la actualidad, tras las diversas prórrogas
automáticas producidas, de conformidad con el apartado 3 de su cláusula 15
45
.
En la misma cláusula 15 se establecen los criterios a seguir para la revisión o
modificación del acuerdo de interconexión entre las partes.
Interconexión y la imposición de precios unilateral y retroactivamente por parte de Telefónica de
España, S.A.U. en el servicio de tránsito con origen internacional y destino a numeración 902
(RO 2010/904 y AJ 2011/1655).
45
En la Resolución del mercado de 1 de octubre de 2009 se señala: “En cuanto a la fecha para
el levantamiento de obligaciones, se considera conveniente mantener el plazo de seis meses ya
que, de este modo, se permitirá a los operadores negociar alternativas a TESAU y migrarse, en
su caso, a un nuevo operador.
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El apartado 15.5 del AGI dispone que INICIO CONFIDENCIAL PARA
TERCEROS [ ] FIN CONFIDENCIAL
Por tanto, ante la falta de acuerdo y siguiendo la jurisprudencia, debe ser
la CNMC la que fije las condiciones entre las partes dentro de la aplicación
del principio de intervención mínima y a través de un ejercicio de
razonabilidad de los términos que garanticen la interconexión.
CUARTO.- Sobre los motivos alegados por Telefónica para incrementar el
precio del servicio de tránsito
Telefónica justifica la modificación del precio del servicio de tránsito hacia
numeración 118AB, en su burofax a 11811 NIT, en primer lugar, en un cambio
en las condiciones de mercado. Sin embargo, Telefónica no ha acreditado a esta
Sala cómo afectaba a su servicio de tránsito el cambio en las circunstancias de
mercado, que le llevaron a incrementar el precio del servicio de tránsito.
En segundo lugar, Telefónica alude a un aumento de los costes debido a la
gestión de impagos, las reclamaciones, las suspensiones por fraude o uso
indebido, las gestiones administrativas y extrajudiciales (que estarían dentro de
la gestión de impagos y reclamaciones ya señaladas).
Ante estas alegaciones, ha de señalarse que estas son actuaciones que con
carácter general lleva a cabo el operador de acceso o, en su caso, el operador
del SCTNA, y no el de tránsito cuya intervención apenas resulta afectada.
En las llamadas al SCTNA, el operador de acceso, además de proveer el acceso,
factura, cobra y, si hay algún problema con el abonado, debe gestionarlo,
pudiendo llegar a perder el cliente si no se soluciona de forma satisfactoria para
este último y decide portarse a otro operador.
Por su parte, el operador de tránsito pasa el tráfico de forma transparente y
traslada los pagos en interconexión hacia el operador 118AB, así como los
impagos que le comunique el operador de acceso, y gestiona el intercambio de
las informaciones necesarias entre el operador de acceso y el operador del
SCTNA, de manera equivalente a cualquier otro servicio facturado según el
modelo de acceso, tales como los servicios de tarificación adicional.
Ahora bien, todas las gestiones que ha de hacer el operador de tránsito,
enumeradas en el párrafo anterior, cuando se refieren a posibles impagos o al
traslado de comunicaciones por tráficos irregulares, son superiores en las
llamadas a números 118AB o tarificación adicional, que siguen el modelo de
acceso y llevan aparejadas retribuciones minoristas superiores, que en llamadas
a numeración geográfica.
La misma gestión de impagos por el operador de tránsito se produciría en las
llamadas a servicios de tarificación adicional, servicios 902 o servicios de interés
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social, y en estos casos Telefónica ha incrementado el precio del servicio de
tránsito en INICIO CONFIDENCIAL PARA TERCEROS [ ] FIN
CONFIDENCIAL
46
, mientras que en el tránsito a servicios SCTNA lo ha
incrementado en INICIO CONFIDENCIAL PARA TERCEROS [ ] FIN
CONFIDENCIAL
47
. No obstante, ha de recordarse que el precio minorista de
estos servicios es muy distinto que el de los SCTNA.
Por otro lado, de los datos facilitados por la propia Telefónica, se constata que
no ha habido un incremento significativo de los impagos desde la aplicación de
las medidas aprobadas en febrero de 2018 a partir de mayo del mismo año
48
-.
En concreto, se presenta a continuación una comparación de la relación entre el
tráfico cursado y la evolución de los impagos al 11811 NIT a partir de los datos
aportados por Telefónica para el periodo de noviembre de 2017 a noviembre de
2018.
Gráfico 3: Evolución de la facturación y de los impagos de 11811 NIT INICIO
CONFIDENCIAL EXCEPTO PARA TELEFÓNICA Y 11811 NIT [
] FIN CONFIDENCIAL
Asimismo, Telefónica señala que ha tenido que hacer frente a costes por gastos
judiciales en algún supuesto de fraude, sin aportar datos que sustenten esta
alegación. De los datos obrantes en poder de esta Comisión, los conflictos
relativos a supuestos de fraude sobre numeración 118AB examinados por la
CNMC en los que ha resultado afectada Telefónica como operador de tránsito
han sido pocos y prácticamente han desaparecido desde la aprobación del Real
Decreto 381/2015, de 14 de mayo, por el que se establecen medidas contra el
tráfico no permitido y el tráfico irregular con fines fraudulentos en comunicaciones
electrónicas.
A partir de la modificación de la Orden CTE/711/2002 en 2018, se han reducido
el tráfico
49
, la duración de la llamada (máximo 10 minutos) y los importes
cobrados por el SCTNA
50
. Ahora prácticamente todos los prestadores se ajustan
al límite de 2,5 €/min, habiendo bajado los importes facturados con carácter
46
Diferencia en el precio del tránsito a numeraciones de red inteligente, numeraciones gratuitas
para el usuario llamante, servicio datáfono y servicios de interés social desde el 1 de septiembre
de 2018 CONFIDENCIAL PARA TERCEROS [ ] FIN CONFIDENCIAL.
47
Diferencia en el precio del tránsito a 118AB desde el 1 de septiembre de 2018 CONFIDENCIAL
PARA TERCEROS [ ] FIN CONFIDENCIAL.
48
Vid. gráfico 3.
49
Tomando el número total de minutos de los SCTNA. Vid. gráfico 1.
50
El precio medio del minuto en enero de 20 18 desde la red de Telefónica fija era de 3,31
euros/minuto a lo que habría que añadir otros 2 euros/llamada de establecimiento del SCTNA.
En enero de 2019, el precio medio por minuto era de 2,4 euros/minuto sin establecimiento del
SCTNA. Una llamada de 10 minutos costaba de media en enero de 2018: 35,10 euros frente a
los 24 euros de media que cuesta ahora.
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general, pero habiendo también producido el efecto de que algunos operadores
del SCTNA subieron precios para ajustarse al umbral de 2,5 /min.
En relación con los anteriores aspectos, en su escrito de alegaciones al informe
de audiencia Telefónica denuncia que en dicho informe no se han tenido en
cuenta los datos que justifican el incremento del precio solicitado y que no han
sido recogidos como hechos alegados ni probados”.
El volumen de impagos alegado fue recogido en el gráfico 4 del informe de la
DTSA. Y la comparación de los ingresos de facturación de 11811 NIT con el
detalle de cantidades impagadas proporcionadas por Telefónica (respecto de la
numeración de 11811 NIT) arroja un volumen de impagos muy bajo en
comparación con la facturación. En porcentaje, no supera el INICIO
CONFIDENCIAL EXCEPTO PARA TELEFÓNICA Y 11811 NIT [ ] FIN
CONFIDENCIAL (en los meses en que ha habido más impagos).
En sus últimas alegaciones, Telefónica no ha aportado datos adicionales a tener
en cuenta en sus alegaciones al informe de audiencia, por lo que no procede
hacer más consideraciones.
En definitiva, los motivos alegados por Telefónica para incrementar el precio del
servicio de tránsito -tanto en lo que se refiere a los cambios en el servicio
introducidos por la Orden ETU/114/2018 como en materia de impagos- tienen un
escaso reflejo en la evolución más reciente de las circunstancias que le afectan
como operador de tránsito, que es el servicio objeto de este conflicto
(refiriéndonos al periodo que va desde la modificación de la Orden
CTE/711/2002), si bien es cierto que el subconjunto del mercado analizado tiene
unas características muy particulares.
Teniendo en cuenta todo lo anterior, esta Sala debe decidir sobre si la
modificación de los precios que quiere aplicar Telefónica son compatibles con la
garantía de mantenimiento de la necesaria interconexión que requiere la
prestación de servicios SCTNA, o, si Telefónica se ampara en la aplicación de
un incremento de precios para incumplir su obligación de atender a una solicitud
razonable de un operador que requiere de un servicio de interconexión de
tránsito.
QUINTO.- Sobre los condicionantes económicos del servicio de tránsito
entre Telefónica y 11811 NIT
A continuación, se examinará el impacto económico que la subida de Telefónica
ha supuesto para 11811 NIT, comparándose con la producida en otros servicios
de tránsito y con los incrementos de precios del servicio minorista por parte de
los operadores interesados en el presente procedimiento.
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1. Variación del precio de tránsito a 118AB y a otras numeraciones
11811 NIT ha aportado las APC de Telefónica del servicio de tránsito desde
origen fijo o móvil hacia la numeración 11811
51
, en las que constan las
cantidades que Telefónica debe pagar a 11811 NIT, una vez descontadas las
retribuciones de acceso y de tránsito.
Como se comprueba de los escritos remitidos por Telefónica, el incremento de
los precios mayoristas de tránsito de Telefónica
52
supondrá una reducción de las
cantidades que percibirá 11811 NIT al final de proceso de pagos en cascada en
interconexión, aunque para aquellos operadores del SCTNA que incrementaron
su precio minorista tras la modificación de la Orden CTE/711/2002, el importe
que reciban por el servicio SCTNA será mayor incluso con el nuevo precio de
tránsito.
En la tabla siguiente se refleja el aumento en el precio del servicio de tránsito y
el importe que recibe el operador del SCTNA desde origen fijo y móvil a partir del
1 de septiembre de 2018
53
.
INICIO CONFIDENCIAL PARA TERCEROS [
]FIN CONFIDENCIAL
En los cambios comunicados en junio de 2018, Telefónica solo modificó los
precios del servicio de tránsito que tenían un modelo de interconexión de acceso
(tránsito a numeración de red inteligente, gratuita para el usuario llamante o
118AB), a sufragar por el operador destinatario de las llamadas.
Así, 11811 NIT destaca lo siguiente:
“Por tanto, no ha sido hasta hace bien poco que el pago del servicio de tránsito de
TESAU con origen móvil está correspondiendo al prestador 118AB, al igual que se
venía haciendo con origen fijo.
Y solo ha sido después de la aplicación de ese cambio
-
siendo una modificación
con la que quienes pagarán el servicio de tránsito son los pequeños prestadores
11
8AB
como 11811 NIT
y
no los grandes operadores
móviles
,
como el propio
operador del servicio móvil de
Movistar-
,
cuando TESAU decide variar los
precios de tránsito a 118AB que se han venido
manteniendo
durante estos años
de desregulación, y lo hace además con una subida
drástica
,
unilateral
e
injustificada. Cabe destacar en este punto que la última subida de precios
51
Remitidos por Telefónica a 11811 NIT como documentación adjunta a su escrito de 29 de junio
de 2018 y aplicables desde el día 1 de septiembre de 2018.
52
Por otro lado, en el ámbito mayorista, los precios de acceso se incrementaron ligeramente en
mayo y se han mantenido invariables desde entonces, habiéndose incrementado únicamente el
precio de tránsito.
53
En el Anexo de la presente resolución se recogen los importes que reciben cada uno de los
operadores de la cadena en las llamadas al número 11811, a raíz de los cambios de precios
analizados.
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efectuada por
TESA
U
constituye una auténtica imposición de precios, como
contraposición a la fijación de un precio negociado entre este último y 11811
NIT, de tal forma que ha sido realizado omitiendo por completo la existencia de
un Acuerdo General de Interconexión entre ambos
operadores.
La modificación de las condiciones del servicio de tránsito con destino a
numeraciones de red inteligente, numeraciones gratuitas para el usuario
llamante, servicio datáfono y servicios de interés social, ha consistido en
establecer un horario único (en lugar de diferenciar entre normal y reducido, al
igual que se hizo con el tránsito al SCTNA) y en incrementar el precio un 2%.
Estos son los cambios producidos en relación con el servicio de tránsito hacia
las distintas numeraciones:
INICIO CONFIDENCIAL PARA TERCEROS [
]FIN CONFIDENCIAL
Tabla 3: Variaciones de los precios del servicio de tránsito a diferentes numeraciones
Para 11811 NIT, los anteriores datos prueban “la situación de desprotección
experimentada por 11811 NIT, operador al que TESAU ha impuesto una
drástica y desproporcionada subida de precios por los servicios de tránsito. Del
mismo modo, ha quedado acreditada la política comercial ventajista adoptada
por TESAU con hechos como la subida de los Precios por los servicios de
tránsito toda vez que el coste va a ser asumido por un tercero y no por
operadores móviles como Movistar”. Por último, 11811 NIT considera que
Telefónica ofrece un trato discriminatorio al servicio de tránsito al SCTNA con
respecto a los precios impuestos en comparación con los precios del servicio de
tránsito a otras numeraciones.
Ciertamente, Telefónica no ha justificado la diferencia de trato respecto de otros
servicios, pero debemos atender a más circunstancias para determinar si la
considerable modificación al alza del precio por su servicio mayorista de
interconexión de tránsito, supone que el nuevo precio impuesto unilateralmente
por Telefónica incumple su obligación de negociar y suministrar la interconexión
en los términos establecidos en la normativa.
2. Precios minoristas de servicios comparables
Comparando el precio que Telefónica cobra por servicios con cargas similares
(modelo de acceso, traslado de impagos), como son los de tarificación adicional,
el precio del servicio de tránsito de los 118AB es INICIO CONFIDENCIAL PARA
TERCEROS [ ] FIN CONFIDENCIAL más alto que para los servicios de
tarificación adicional.
Sin embargo, como señala la operadora, el precio minorista por minuto que se
puede cobrar como máximo en las llamadas a las numeraciones abiertas (en
régimen de opt-out) para estos servicios es de 1 €/min desde numeración fija y
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1,30 €/min desde numeración móvil, bastante inferiores a los 2,5 €/min de precio
máximo del SCTNA, lo que a su juicio justificaría el diferente tratamiento.
3. Variaciones en la retribución a 11811 NIT
Por otro lado, a partir de la entrada en vigor de la Orden ETU/114/2018 con
anterioridad, por tanto, al incremento del precio del tránsito objeto del conflicto-,
se produjeron una serie de variaciones en los precios minoristas a los 118AB a
los que da soporte 11811 NIT, siendo la comparativa con los precios actuales la
siguiente:
ene-18
ene-2054
Establec.
€/min
€/min55
Variación
11811
0
1,983
2,4876
25,4%
11818
0
2
2,5
24,4%
11843
0
2,479
2,4876
0,3%
11850
0,15
1,983
2,5
26,1%
11860
0
2,975
2,5
-16,0%
11870
0
2,556
2,5
0%
11880
0
2,975
2,5
-16,0%
Tabla 4: Comparativa precios minoristas de los SCTNA afectados, excluido el importe de
los 20 primeros segundos
Como se puede observar, se ha producido un incremento de los precios
minoristas para la mayoría de las llamadas a las numeraciones de los
interesados en el presente procedimiento, tras la modificación de 2018 de la
Orden CTE/711/2002. Esto implica que, para cuatro de los operadores del
SCTNA interesados en el procedimiento, el incremento del precio del tránsito
aplicado por Telefónica no ha supuesto una disminución de ingresos, aunque sí
para los operadores asignatarios de los números 11860 y 11880, que redujeron
su precio minorista
57
.
A modo de ejemplo, a continuación, se recoge la diferente remuneración que
recibe el asignatario del 11811 antes y después de las modificaciones llevadas
a cabo por Telefónica en 2018 y teniendo en cuenta la subida del precio minorista
realizada por 11811 NIT después de la modificación de la Orden CTE/711/2002:
54
Los precios siguientes se han mantenido desde enero de 2019, con la excepción del precio de
11818 que pasó de 2,4876, en enero de 2019, a 2,5 en enero de 2020.
55
Precio sin IVA tanto desde red fija como móvil.
56
11870 fue asignado el día 23 de enero de 2018 y figura por primera vez en el tarifario de
Telefónica en marzo de 2018.
57
Probablemente para que la numeración se ajustara al límite de precio que se incorporó en la
modificación de 2018 de la Orden CTE/711/2002, para que el servicio pudiera seguir pre stándose
bajo un régimen de opt-out.
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INICIO CONFIDENCIAL PARA TERCEROS [ ] FIN CONFIDENCIAL
En consecuencia, se ha comprobado que la subida del precio del servicio de
tránsito es elevada, pero se ve compensada por la subida que ha tenido el precio
minorista del SCTNA para las llamadas a tres de los números afectados en este
procedimiento (entre ellos, el ejemplo utilizado, el 11811) y parcialmente a otro.
Por tanto, no ha quedado acreditado que el nuevo precio que reclama Telefónica
vaya a provocar una imposibilidad de procurar el servicio de interconexión
demandado y por el que esta CNMC debe velar.
4. Alegaciones adicionales de los operadores al informe de audiencia
11811 NIT afirma que el informe de audiencia no ha demostrado que la subida
del precio minorista que llevó a cabo en 2018 tras la modificación de la Orden
CTE/711/2012 compense la subida de precio de tránsito impuesta por
Telefónica.
Para ello se basa, en primer lugar, en la bajada de ingresos que ha supuesto la
nueva Orden, en términos de número inferior de llamadas recibidas en el
conjunto de los operadores del SCTNA y de menor duración de las mismas
(ingresando un INICIO CONFIDENCIAL EXCEPTO PARA 11811 NIT [ ] FIN
CONFIDENCIAL menos
58
). En segundo lugar, afirma haber aumentado su coste
publicitario, con buen resultado por haberse incrementado las llamadas
realizadas al número 11811- lo que aumenta los minutos de tránsito para
Telefónica sin coste para ella. Por último, recuerda la previa modificación por
parte de Telefónica del servicio de tránsito a 118AB con origen móvil, que
representó un coste adicional para estos operadores de INICIO CONFIDENCIAL
EXCEPTO PARA 11811 NIT [ ] FIN CONFIDENCIAL.
Las alegaciones de 11811 NIT no contradicen el informe de audiencia sobre este
extremo y se centran básicamente en el efecto de la pérdida de ingresos a partir
de la modificación de la Orden mencionada. Además, 11811 NIT señala que en
su caso ha habido un incremento de llamadas.
Tal y como se refleja en la “Tabla 6: Comparativa retribución por el SCTNA de
11811 NIT” anterior, este operador aumentó el precio minorista en 50,7 c€/min
entre 2018 y 2019. Por su parte, la subida denunciada del precio de tránsito de
Telefónica fue de INICIO CONFIDENCIAL PARA TERCEROS [ ] FIN
CONFIDENCIAL. Por lo tanto, para cada minuto, 11811 NIT mantiene un
diferencial a su favor de INICIO CONFIDENCIAL PARA TERCEROS [ ] FIN
CONFIDENCIAL.
En relación con la pérdida de ingresos debido a la entrada en vigor de la
modificación de la Orden, es obvio que dicha orden afecta a los beneficios del
58
Según declara el operador.
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negocio de 11811 NIT, pero en esto también han influido otros factores como por
ejemplo la mayor penetración de la banda ancha, en especial de la móvil, que
explica la tendencia a la baja de este tipo de servicios desde hace años.
Finalmente, respecto al impacto en su cuenta de resultados, como se ha visto,
el aumento de precios minoristas le permite sufragar minuto a minuto el
incremento de costes mayoristas de interconexión.
En todo caso, el hecho de si el incremento de precios minoristas del servicio
SCTNA pudiera compensar el incremento del precio del servicio mayorista de
interconexión de transito es una cuestión más entre las que se pueden utilizar en
el análisis sobre si el nuevo precio mayorista impide la interconexión, pero no
tiene porqué ser ni la única, ni más determinante que otras.
5. Conclusiones
De los datos anteriores, se concluye que:
Telefónica ha incrementado el precio del servicio de tránsito para las
llamadas a los números del SCTNA. Esto impacta directamente en los
costes por interconexión de 11811 NIT aunque, como hemos visto, no
supone siempre un descenso de sus ingresos por sus servicios minoristas
(aunque sí de su margen comercial).
Para el tránsito hacia el resto de la numeración, Telefónica o no ha subido
el precio o lo ha hecho en mucha menor medida
59
. Sí lo ha hecho en todos
los casos de interconexión de tránsito para numeración 118AB
Telefónica justifica el aumento del precio del tránsito a 118AB en la mayor
problemática ligada a estos servicios (gestión de impagos, reclamaciones,
suspensiones de la interconexión).
La subida del precio minorista adoptada por algunos operadores del
SCTNA tras la modificación de 2018 de la Orden CTE/711/2002, ha sido
proporcionalmente menor (25% para el 11811) a la producida en el precio
de tránsito. Sin embargo, el aumento del precio unitario a la mayoría de
servicios 118AB (50 céntimos de aumento en el precio minorista al 11811)
compensa a estos operadores la subida del precio del tránsito y les
permite obtener mayores ingresos unitarios en interconexión.
No ha quedado acreditado que el nuevo precio que pretende Telefónica
aplicar al precio de los servicios de interconexión de tránsito a
59
Telefónica aplicó una subida del 2%, comparado con el precio anterior en horario normal, y del
69%, comparado con el precio anterior en horario reducido, para el tránsito con destino a
numeraciones de red inteligente, numeraciones gratuitas para el usuario llamante, servicio
datafono y servicios de interés social.
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numeraciones 118AB sea desproporcionado y, en concreto que este
precio impida que los operadores puedan solicitar estos servicios a
Telefónica en condiciones razonables, en un mercado actualmente
desregulado, como se expone con más detalle en el fundamento Sexto
que sigue. Ello sin perjuicio de que los demandantes de este tipo de
interconexión a Telefónica puedan encontrar mejores condiciones de
otros operadores que están en condiciones de prestarles el mismo
servicio.
SEXTO.- Sobre la alternativa al suministro del servicio de tránsito de
Telefónica
11811 NIT señaló las dificultades que tenía para que otros operadores le
prestaran un servicio de tránsito. Por su parte, Telefónica considera que “no es
sino uno más de los operadores presentes en el mercado de tránsito. En
consecuencia, un operador, en este caso NIT, puede recurrir a cualquier agente
en el mercado que pueda prestar este tipo de servicios a un precio más
competitivo o en condiciones que él entienda más ventajosas para sus
intereses”.
Telefónica ingresa el INICIO CONFIDENCIAL [ ] FIN CONFIDENCIAL del
tránsito que incluye la numeración 118AB. Aunque hay algún operador que
ofrece un servicio desde redes fijas a este tipo de numeración, Telefónica
acapara la mayor parte del tráfico, especialmente desde redes móviles donde
hay alguna excepción puntual y que supone un porcentaje reducido del total del
tráfico de tránsito hacia numeración 118AB-.
Las opciones de 11811 NIT para evitar utilizar el servicio de tránsito de
Telefónica consisten en acordar el tránsito con otro operador distinto de
Telefónica o firmar acuerdos de interconexión directa con los principales
operadores del servicio telefónico -especialmente con los operadores móviles,
dada la importancia del volumen de tráfico desde origen móvil-.
A juicio de esta Sala, existen dos hechos fundamentales que marcarían un punto
de inflexión en los servicios de tránsito que podrían ser un estímulo para que
otros operadores lo ofrezcan. El primero radica en el incremento de la
rentabilidad del servicio de tránsito hacia el SCTNA frente a otros servicios de
tránsito, ocasionado por la subida unilateral de Telefónica, principal operador en
este segmento del mercado general de interconexión. Así, el precio de tránsito
establecido para SCTNA, de INICIO CONFIDENCIAL PARA TERCEROS [ ] FIN
CONFIDENCIAL, es claramente superior al ingreso medio del tránsito del
mercado en general (teniendo en cuenta llamadas a números geográficos), que
se situó en 1,20 c€/min en 2019 (fuente: CNMCDATA).
El segundo es el producido con la entrada en vigor de las modificaciones
introducidas en la Orden CTE/711/2002, que han aportado una mayor seguridad
jurídica y reducción de la conflictividad en la gestión de la interconexión hacia
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servicios SCTNA. Por tanto, a pesar de los gastos operativos iniciales que
supondrían la gestión de las interconexiones, la actualización de tarifas (APC) y
el traslado de impagos, para cualquier operador que quisiera competir con
Telefónica en este segmento del mercado de tránsito, la mejora del contexto
regulatorio de estos servicios y su mayor rentabilidad respecto a otros flujos
similares en complejidad por ejemplo, el tránsito a servicios de tarificación
adicional- deberían resultar en una mayor presencia de oferentes alternativos a
Telefónica.
Así pues y de forma prospectiva, los elementos de (i) competencia existente en
el mercado general de tránsito, (ii) valoración al alza del precio del tránsito en el
segmento específico a servicios SCTNA y (iii) mayor estabilidad de estos
servicios desde la modificación de su regulación, podrían propiciar un cambio de
tendencia en el número de oferentes.
Por tanto, teniendo en cuenta las conclusiones alcanzadas por esta Sala
respecto a las condiciones económicas del servicio de tránsito a 118AB prestado
por Telefónica, se entiende que 11811 NIT está en disposición de entablar
nuevas negociaciones con otros operadores que pudieran estar interesados en
ofrecer un servicio de tránsito en condiciones s favorables para el
demandante o, alternativamente, acordar la interconexión directa. Tal decisión
dependerá del balance coste-beneficio de ambas alternativas.
SÉPTIMO.- Valoración de las cuestiones analizadas y decisión sobre el
conflicto planteado
Del análisis realizado, se concluye que Telefónica modificó de forma unilateral el
AGI suscrito con 11811 NIT, sin dar oportunidad a este operador de negociar las
condiciones económicas aplicables al servicio de tránsito objeto de este
conflicto-, y sin seguirse el procedimiento establecido en el AGI. Por ello se hace
necesario dictar la presente resolución.
Como se ha visto en el análisis realizado a lo largo de la presente resolución, el
aumento del precio del servicio de tránsito establecido por Telefónica no está
asociado a un cambio en la situación en materia de impagos ni al incremento de
tareas realizadas o de los costes soportados por dicho operador, por lo menos
en el periodo reciente. Sin embargo, para determinar la admisibilidad del
aumento del precio debe tenerse en cuenta, además, lo siguiente:
a) En términos generales, es cierto que las gestiones que ha de hacer el
operador de tránsito, por posibles impagos o por el traslado de
comunicaciones por tráficos irregulares, son superiores en las llamadas a
números 118AB o tarificación adicional, que siguen el modelo de acceso y
llevan aparejadas retribuciones minoristas superiores, que en llamadas a
numeración geográfica.
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b) Los servicios SCTNA se encuentran entre los servicios telefónicos de mayor
importe minorista. Además, 11811 NIT, ACT y otros dos operadores que
gestionan sus llamadas a través del primero han incrementado el precio del
SCTNA tras la modificación de la Orden CTE/711/2002 en 2018. En la
mayoría del tráfico SCTNA gestionado por 11811 NIT, el aumento del precio
minorista compensa la subida del precio del servicio de tránsito y ha permitido
a 11811 NIT aumentar su ingreso unitario, en términos absolutos, sin que el
aumento de precios haya puesto en riesgo la continuidad de la interconexión
que requiere para su servicio.
c) En este contexto, ha de recordarse que, del precio de 2,5 €/min que
aproximadamente tienden a cobrar los operadores interesados (salvo alguna
excepción) por las llamadas a los números 118AB, el operador del SCTNA
recibiría un INICIO CONFIDENCIAL PARA TERCEROS [ ] FIN
CONFIDENCIAL.
d) Dada la unificación producida en los precios minoristas del SCTNA, después
de la entrada en vigor de la Orden ETU/114/2018, una hipotética bajada en
el precio del servicio de tránsito no se va a traducir en precios inferiores para
los usuarios finales. Tampoco se ha acreditado que dicha intervención se
traduciría en una mejora en la calidad de los servicios SCTNA.
e) Durante más de 10 años el precio del servicio de tránsito a numeración
118AB no ha experimentado ninguna subida, según señala Telefónica y no
han desmentido 11811 NIT o ACT.
Asimismo, otros factores como (i) la entrada en vigor de la Orden ETU/114/2018,
que ha visto reducirse la morosidad y conflictividad de los servicios SCTNA, y (ii)
la magnitud del aumento del precio de tránsito aplicado por Telefónica, pueden
incentivar a otro operador de tránsito a llegar a acuerdos de interconexión con
determinados operadores SCTNA, tales como 11811 NIT.
En las circunstancias señaladas, debe tenerse asimismo en consideración que
el servicio de tránsito es un servicio no regulado por lo que, a priori, deben ser
las partes las que acuerden su alcance. Solo la falta de acuerdo justifica la
intervención de la CNMC, que ha de regirse por un principio de intervención
mínima. En este caso, la intervención de esta Sala se debe limitar a comprobar
si el incremento producido deriva de un precio no proporcionado utilizado por
Telefónica para incumplir su obligación de negociar, en términos de
razonabilidad, la prestación o su continuación de un servicio de interconexión
liberalizado.
En consecuencia, no se estima procedente establecer un precio de tránsito
distinto que el comunicado por Telefónica, sin que parezca razonable mantener
la alternativa ofrecida por los operadores del SCTNA, que no han propuesto otro
precio distinto que el contenido en el contrato inicial.
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OCTAVO.- Alegaciones adicionales al informe sometido al trámite de
audiencia
ACT alega que el diferente precio del servicio minorista, entre los primeros 20
segundos de locución y los 10 minutos restantes en los que se suministra el
SCTNA, no se traslada a la facturación mayorista de interconexión entre
operadores.
Como se analizó anteriormente, para los 20 primeros segundos de la llamada el
apartado noveno.4 de la Orden CTE/711/2002 dispone un precio que no sea
superior al de una llamada ordinaria con destino a numeración geográfica.
ACT considera que “la oferta de tránsito a 118AB de TESAU (…) aplica el precio desde
el segundo 0 de la llamada a 118AB, por lo que no adopta la doble estructura del [precio
minorista]. Añade que «“tanto si el operador 118AB decide que este tiempo de
información es gratuito para el llamante
60
como si decide que este tiempo sea tarificable,
deberá asumir retribuciones mayoristas “sobretarificadas” no “ordinarias” […].
Si tal y como la Orden establece, el precio minorista a fijar por el operador de acceso
para estos primeros 20 segundos de llamada debe ser como máximo el precio de
una llamada ordinaria con destino a numeración geográfica, la retribución mayorista
para las dos componentes de la oferta TESAU: la de acceso (fijo o móvil) y la de
tránsito, deberían corresponder con la retribución mayorista por cursar una llamada
ordinaria entre dos operadores en tránsito por TESAU, uno del operador fijo/móvil
origen de la llamada y otro el operador 118AB destino de la misma, que en esta
parte inicial de la llamada a un 118AB, actuaría como un destino geográfico”.
Así, ACT solicita la aplicación de un precio a nivel mayorista equivalente al precio
minorista para la fase de la llamada de locución, para incrementar su propia
retribución mayorista, reduciendo la del operador de acceso y del de tránsito a lo
que percibirían por una llamada a un número geográfico.
Si se estimara la solicitud de ACT, habría que crear un modelo ad hoc para el
tramo de la llamada de los primeros veinte segundos, lo cual haría muy
complicada la facturación.
En puridad, estimando dicha solicitud, se debería aplicar el modelo mayorista
vigente para llamadas geográficas. La facturación mayorista de las llamadas
ordinarias a numeración geográfica está regulada por los mercados de
terminación fija
61
(mercado 1/2014), bajo un modelo de facturación de
60
Los números 118AB del presente conflicto son tarificados con un precio por locución
establecido por el operador de acceso, siendo en todos los casos un precio no gratuito para el
llamante.
61
Resolución de 25 de julio de 2019 por la cual se aprueba la definición y análisis de los mercados
de terminación de llamadas al por mayor en redes telefónicas públicas individuales facilitada en
una ubicación fija (mercado 1/2014), la designación de operadores con poder significativo de
mercado y la imposición de obligaciones específicas, y se acuerda su notificación a la Comisión
Europea y al Organismo de Reguladores Europeos de Comunicaciones Electrónicas
(ANME/DTSA/003/18/M1-2014).
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terminación, en el que el operador destinatario de la llamada geográfica recibe
únicamente un pago de 0,0593 c€/min. Esta cantidad por terminación mayorista
en numeración geográfica regulada sería por tanto muy inferior a la que
actualmente percibe el operador 118AB por la locución
62
. Por tanto, la adopción
de ese modelo perjudicaría la retribución de los operadores del SCTNA.
Por su parte, en su escrito de 13 de marzo de 2019, Telefónica señala que “no
consta a esta Parte que se haya aportado título alguno que acredite la
representación [de 11811 NIT respecto de los operadores del SCTNA a los que
da soporte] por lo que, entendemos que no puede autodesignarse como
representante legal sin acreditación alguna. Siendo así, los efectos derivados de
la Resolución que finalmente se dicte no pueden afectar a los operadores que
no han sido parte de este procedimiento.
No procede estimar esta alegación. 11811 NIT tiene suscritos los
correspondientes contratos con los asignatarios de los números cortos citados
63
,
que obran en poder de esta Comisión
64
. En base a dichos contratos, 11811 NIT
presta los servicios de soporte de red y de atención telefónica relativos a los
números mencionados.
Tradicionalmente, el operador soporte ha representado a los operadores 118AB
a los que alberga. Así, esta situación ya se tuvo en cuenta en la Resolución de
3 de abril de 2019 nota al pie 71-, en la que se consideró que las cláusulas 1.3
y 2.3 de los citados contratos contienen los distintos mandatos que legitiman a
11811 NIT para actuar en nombre de los asignatarios de estos números 118AB.
Concretamente, el apartado 1.3 indica INICIO CONFIDENCIAL EXCEPTO
PARA 11811 NIT [ ] FIN CONFIDENCIAL.
Asimismo, para el servicio de tránsito Telefónica mantiene una relación directa
con 11811 NIT pero no con el resto de los operadores a los que este da soporte
por lo que no es irregular que sean esas partes las que intervengan en el
conflicto.
NOVENO.- Sobre otras consideraciones ajenas al conflicto
Telefónica realiza una serie de alegaciones sobre distintas cuestiones
relacionadas con el SCTNA sin justificar su relación con el conflicto planteado.
Así, señala la existencia de vínculos empresariales entre distintos operadores
asignatarios de numeración 118AB. El comentario es ajeno o no influye en el
62
INICIO CONFIDENCIAL EXCEPTO PARA 11811 NIT, ACT y TELEFÓNICA [ ] FIN
CONFIDENCIAL.
63
Los contratos soporte fueron suscritos entre 11811 NIT y los asignatarios el día 1 de octubre
de 2017, salvo el suscrito con el asignatario del 11843 - Atención Telefónica Avanzada, S.L.U-,
que está fechado a 3 de octubre de 2017.
64
Expediente número CFT/DTSA/048/17 (vid. Resolución de 3 de abril de 2019 del conflicto de
interconexión interpuesto por 11811 Nueva Información Telefónica, S.A. contra Aire Networks
Mediterráneo, S.L.U.).
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objeto del conflicto y tendría que analizarse en otro expediente. Telefónica no ha
explicado cómo pueden afectar los vínculos empresariales entre distintos
operadores a sus cobros por los servicios de tránsito prestados.
Telefónica incluye quejas de usuarios finales relacionadas con el acceso que no
procede tratar en el presente conflicto, al referirse exclusivamente al servicio de
tránsito y no al acceso.
Por último, ante la denuncia de abuso de posición de dominio por parte de 11811
NIT, Telefónica manifiesta que a su juicio la DTSA no está legitimada para
analizar una supuesta práctica de abuso de posición de dominio que
corresponde a la Dirección de Competencia de la CNMC. En consecuencia,
considera que la actuación de la DTSA en el presente procedimiento carece de
sentido en tanto en cuanto no concurren las circunstancias que la legitiman para
calificar una conducta como práctica anticompetitiva conforme dispone el artículo
6” de la LCNMC.
En relación con la alegación anterior, debe señalarse que existe un interés
público en la resolución de la cuestión planteada. Por un lado, el servicio de
tránsito es un servicio de comunicaciones electrónicas, y como tal un servicio de
interés general (artículo 2 de la LGTel), que ha de prestarse cumpliendo una
serie de obligaciones generales de buena fe y no distorsión al mercado. La
prestación o no de este servicio y sus condiciones afectan de forma singular al
tráfico telefónico y a los servicios de comunicaciones electrónicas que prestan
los operadores.
Así, el artículo 15.7 del AGI suscrito entre las partes de este conflicto, así como
la normativa vigente, remiten a la CNMC para la resolución de las discrepancias
en materia de condiciones económicas, entre otras, estando la habilitación
competencial analizada en el Fundamento Jurídico Procedimental Único
anterior.
Asimismo, una subida drástica de uno de los precios que debe soportar el
prestador del SCTNA supone un encarecimiento de los costes del servicio que
podría traducirse en una reducción de otros insumos que perjudicarían la calidad
del servicio recibido por el usuario final.
Por último, la actuación de este organismo para resolver el presente conflicto es
independiente de las acciones que pueda llevar a cabo la CNMC en defensa de
la competencia.
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Por todo cuanto antecede, la Sala de Supervisión Regulatoria de la Comisión
Nacional de los Mercados y la Competencia
RESUELVE
Único.- Desestimar el conflicto de interconexión presentado por 11811 Nueva
Información Telefónica, S.A.U frente a Telefónica de España, S.A.U.
Comuníquese esta Resolución a la Dirección de Telecomunicaciones y del
Sector Audiovisual y notifíquese a los interesados, haciéndoles saber que la
misma pone fin a la vía administrativa y que pueden interponer contra ella
recurso contencioso-administrativo ante la Audiencia Nacional, en el plazo de
dos meses a contar desde el día siguiente al de su notificación.
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ANEXO
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