Resolución S/DC/0520/14 de Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, 12-01-2016

Fecha12 Enero 2016
Número de expedienteS/DC/0520/14
Tipo de procesoExpediente de oficio
Actividad EconómicaCompetencia
RESOLUCIÓN (Expte. S/0520/14 CNAE CURSOS)
CONSEJO. SALA DE COMPETENCIA
PRESIDENTE
D. José María Marín Quemada
CONSEJEROS
D. Josep María Guinart
Dª. María Ortiz Aguilar
D. Fernando Torremocha y García-Sáenz
D. Benigno Valdés Díaz
SECRETARIO
D. Tomás Suárez-Inclán González
En Madrid, a 12 de enero de 2016.
La Sala de Competencia del Consejo de la Comisión Nacional de los Mercados y
la Competencia (CNMC), ha dictado esta Resolución en el expediente S/0520/14
CNAE CURSOS, tramitado ante la denuncia formulada por la empresa AEOL
SERVICE, S.L. (AEOL), con fecha 28 de julio de 2014, contra la
CONFEDERACIÓN NACIONAL DE AUTOESCUELAS (CNAE), por supuestas
prácticas restrictivas de la competencia prohibidas por la Ley 15/2007, de 3 de
julio, de Defensa de la Competencia (LDC).
ANTECEDENTES
A. Denuncia
1. Con fecha 28 de julio de 2014, la Asesoría Jurídica de la Comisión Nacional
de los Mercados y la Competencia (CNMC) remitió a la Dirección de
Competencia (DC) la denuncia formulada ante el Ministerio de Economía y
Competitividad por la representación de AEOL SERVICE, S.L. (AEOL)
contra la CONFEDERACIÓN NACIONAL DE AUTOESCUELAS (CNAE) (fol.
3 a 50).
2. La denuncia había sido remitida a la Asesoría Jurídica de la CNMC por la
Secretaría del Consejo de la Unidad de Mercado en el marco del
procedimiento previsto en la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de Garantía de
la Unidad de Mercado, por contener indicios de infracción de la Ley 15/2007,
de 3 de julio, de Defensa de la Competencia (LDC).
2
3. El 8 de agosto de 2014 se publica el Informe de la Secretaría del Consejo
para la Unidad de Mercado en relación al escrito presentado por AEOL
SERVICE, S.L. el 17 de julio de 2014 en el marco del procedimiento del
artículo 28 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de
mercado (LGUM), informando sobre la existencia de obstáculos a la libertad
de establecimiento en el ámbito del procedimiento de la contratación pública
para el otorgamiento de títulos habilitantes referidos a la gestión de cursos
de sensibilización y reeducación vial necesarios para la recuperación del
crédito (puntos) o nueva autorización del permiso y licencia de conducir”1.
4. Con fecha 5 de septiembre de 2014, tuvo entrada en la CNMC escrito de
AEOL SERVICE, S.L., de 2 de septiembre de 2014, formulando la misma
denuncia (fol. 51 a 119).
5. Según el denunciante, la CNAE abusa de la posición de dominio que le
confiere la condición de adjudicataria de la concesión administrativa por la
Dirección General de Tráfico (DGT) para la gestión de los cursos de
sensibilización y reeducación vial, imponiendo a las autoescuelas que
participan en los citados cursos, por medio de los contratos tipo que suscribe
con ellas, la compra de los productos de la editorial de la CNAE y la
adquisición de los productos y servicios que comercializan los proveedores
que tengan contratos de colaboración con la CNAE.
6. AEOL SERVICE, S.L. amplió con fecha 17 de diciembre la denuncia2 por
prácticas restrictivas de la competencia consistentes en la imposición a los
centros de la adscripción exclusiva a la plataforma de la CNAE ante el
anuncio de la publicación de licitación de la DGT en el Boletín Oficial del
Estado (B.O.E.) de 25 de noviembre de 2014, para la concesión de la
gestión de cursos de sensibilización y reeducación vial para la recuperación
de crédito de permiso de conducir. (fol. 219, 220).
B. Actuaciones de la Dirección de Competencia
7. Con fecha 29 de julio de 2014 la Dirección de Competencia (DC) acordó el
inicio de un procedimiento de investigación bajo la referencia S/DC/0520/14
así como la incorporación al mismo de la documentación recibida en dicha
Dirección (folio 1).
1 El citado informe, con fecha de 5 de agosto de 2014, en su conclusión plantea que “el Ministerio de Interior
analizará la posibilidad de establecer un régimen alternativo de configuración jurídica de los cursos de
sensibilización y reeducación vial, que sea igualmente eficaz y garantista. En este sentido, el posible nuevo
marco jurídico debería ser capaz de garantizar un adecuado control sobre los aspectos esenciales de la
gestión de los cursos.
En todo caso, en posibles futuros procedimientos de concesión administrativa de los cursos de sensibilización
y reeducación vial para los conductores el Ministerio de Interior incorporará a los pliegos de cláusulas
administrativas particulares y a los pliegos de prescripciones técnicas cláusulas orientadas a restringir o
impedir que, en sus relaciones con terceros, el concesionario incurra en posibles prácticas restrictivas de la
competencia o que impliquen, en su caso, la vulneración de los derechos de los consumidores y usuarios.”
2 En escrito de 14.12.14 de respuesta a la S.I.R.
3
8. Con objeto de conocer en lo posible la realidad de los hechos denunciados
para determinar si pudiera haber indicios de infracción, de conformidad con
lo dispuesto en el artículo 49.2 de la LDC, la DC solicitó a la CNAE el 3 de
noviembre de 2014 información relacionada con la denuncia relativa a las
condiciones de la concesión de la DGT y pliegos, procedimiento de selección
de los centros y contratos de CNAE con estos para la articulación de dicha
gestión, número de centros afiliados a la CNAE y cuotas de mercado, y en
relación a la actividad de publicación de la Editorial de la CNAE (fol. 120 a
125). Con fecha 19 de noviembre de 2014 se recibió respuesta (fol. 126 a
172). A la vista de la documentación remitida por la CNAE, el 21 de
noviembre de 2014, se le requirió aclaración y aportación de documentación
(fol. 173 a 179). Se recibió respuesta el 1 de diciembre de 2014 (fol. 184 a
215).
9. El 28 de noviembre de 2014 se solicitó información a AEOL SERVICE, S.L.
en relación al tipo de material didáctico al que se refiere la denuncia, el que
AEOL edita y distribuye, su cuota de mercado y de las otras seis editoriales
que se refieren en la denuncia (fol. 180 a 181.1). Con fecha 17 de diciembre
de 2014 se recibió la respuesta (fol. 216 a 265).
10. Asimismo, el 28 de noviembre de 2014, se solicitó a la Subdirección General
de Políticas Viales de la DGT información sobre el número de autoescuelas
que operan en España, que imparten los cursos de recuperación de puntos y
en relación al procedimiento de adjudicación por la DGT de la edición y
distribución del material didáctico de estos cursos a alguna empresa (fol. 182
a 183.1). El 21 de enero de 2015 se recibió la respuesta (fol. 266 a 268).
11. Con fecha 23 de enero de 2015 se solicitó a la CNAE diversas aclaraciones,
entre otras, sobre un correo electrónico de fecha 7 de noviembre de 2012
aportado por el denunciante, si la Editorial CNAE está integrada en la CNAE
o su nexo de unión con la CNAE, sobre una notificación de la DGT de 20 de
enero de 2006 en la que se cita a la entidad Autoescuelas Confederadas,
S.R.L., así como diversas aclaraciones del Anexo del Acuerdo de
Colaboración suscrito entre la CNAE y los centros que imparten cursos de
sensibilización y reeducación vial el 16 de febrero de 2011 (fol. 269 a 273).
La CNAE respondió el 3 de febrero de 2015 (fol. 278 y 279).
12. El 26 de enero de 2015 se solicitó a la Subdirección General de Políticas
Viales de la DGT información sobre la introducción en los pliegos del nuevo
concurso para la concesión administrativa de la gestión de los cursos para la
recuperación de puntos del permiso de conducir, de una cláusula orientada a
impedir que su adjudicatario incurra en cualquier práctica restrictiva de la
competencia en relación con la edición, reproducción y distribución de los
materiales didácticos que se utilizan en estos cursos (fol. 274 a 277). Dicho
escrito fue contestado con fecha 28 de enero de 2015, teniendo su entrada
en la Dirección de Competencia el 12 de marzo de 2015 vía fax (folios 280 a
284).
4
13. El 13 de mayo de 2015 se solicitó a la Subdirección General de Políticas
Viales de la DGT información acerca de si el concurso para la concesión
administrativa de la gestión de cursos para recuperación de puntos del
permiso de conducir citado en el apartado anterior había sido anulado y
convocado un nuevo concurso; entidades participantes en el nuevo concurso
para cada uno de los lotes, especificando su oferta por lotes y si alguna lo
había hecho como Unión Temporal de Empresas (UTE), precisando qué
empresas y la participación de cada una, y, en caso de haberse resuelto el
concurso, las entidades adjudicatarias de cada lote y si alguna empresa o
UTE había sido excluida y los motivos de su exclusión. Asimismo se solicitó
información sobre el número de centros ofertados en cada lote, si éste
correspondía a los centros con aptitud para impartir los cursos o si había
más centros aptos para impartirlos; si el número de centros variaba de un
concurso a otro y número de autoescuelas que podían reunir los requisitos
fijados en el pliego de prescripciones técnicas para impartir estos cursos (fol.
285 a 289). La DGT cumplimentó el requerimiento mediante escrito que tuvo
entrada en la CNMC el 9 de junio de 2015 (fol. 290 a 292).
14. Con fecha 19 de octubre de 2015, la DC elevó su Informe y Propuesta de
Resolución al Consejo de la CNMC.
15. La Sala de Competencia del Consejo de la CNMC deliberó y falló el asunto
en su reunión de 12 de enero de 2016.
16. Las partes involucradas en este expediente son AEOL SERVICE, S.L., como
denunciante, y CONFEDERACIÓN NACIONAL DE AUTOESCUELAS
(CNAE), como denunciado.
HECHOS ACREDITADOS
Las denuncias objeto de este expediente han sido valoradas por este Consejo
partiendo de los hechos estimados por la DC que se transcriben a continuación.
1. LAS PARTES
En su Propuesta de Archivo a esta Sala de Competencia la DC realiza la siguiente
descripción de la denunciante y denunciada:
1.1 Denunciante: AEOL SERVICE, S.L. (AEOL).
AEOL, con domicilio social en Silla (Valencia), es una empresa dedicada a la
producción y comercialización de material didáctico relacionado con la seguridad
vial, tanto en papel como en soporte digital, cuyos clientes son las autoescuelas,
que utilizan este material para la formación de sus alumnos (fol. 51 y 52).
1.2 Denunciada: CONFEDERACIÓN NACIONAL DE AUTOESCUELAS
(CNAE).
5
CNAE, con domicilio en Pozuelo de Alarcón (Madrid), es una organización que
agrupa a 56 Asociaciones provinciales, representando el 70% de las autoescuelas
que ejercen su actividad en España (fol. 131). Es la única que opera a nivel
nacional y la única con representatividad suficiente para firmar el Convenio
colectivo nacional de autoescuelas3 (fol. 132).
La editorial CNAE está integrada en la entidad Autoescuelas Confederadas,
S.R.L.U., de la que CNAE es el único accionista (folio 278).
2. MARCO REGULATORIO
En su propuesta de archivo la DC examina el marco regulatorio referido a los
cursos de sensibilización y reeducación vial, exponiendo el siguiente análisis:
“REGULACIÓN DE LOS CURSOS DE SENSIBILIZACIÓN Y
REEDUCACIÓN VIAL
(17) La Ley 17/2005, de 19 de julio4, por la que se regula el permiso y la
licencia de conducción por puntos y modifica el texto articulado de la
Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial
(Ley de Tráfico, en lo sucesivo)5, introdujo en España el sistema
denominado “permiso y licencia de conducción por puntos”. Un
elemento esencial del nuevo sistema lo constituyen los cursos de
sensibilización y reeducación vial, cauce para lograr la modificación de
los comportamientos reiteradamente infractores.
(18) Esta norma en su artículo 5.p) atribuye al Ministerio del Interior la
competencia para “contratar la gestión de los cursos de sensibilización
y reeducación vial que han de realizar los conductores como
consecuencia de la pérdida parcial o total de los puntos que les hayan
sido asignados, elaborar el contenido de los cursos, así como su
duración y requisitos. Dicha gestión se realizará de acuerdo con lo
establecido en el artículo 253 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de
Contratos del Sector Público.”
(19) La Ley de Tráfico distingue dos clases de cursos: los que podrán
realizar los titulares de permisos y licencias de conducción para
recuperar parte de los puntos perdidos y los que deben realizar quienes
hayan perdido la totalidad de los puntos asignados y pretendan obtener
de nuevo la autorización para conducir.
(20) El artículo 63 de la Ley de Tráfico en su punto 8 establece que “los
cursos de sensibilización y reeducación vial tendrán la duración, el
3 http://www.boe.es/boe/dias/2013/10/09/pdfs/BOE-A-2013-10522.pdf
4 B.O.E. de 20 de julio de 2005.
5 Aprobado por Real Decreto legislativo 339/1990, de 2 de marzo.
6
contenido y los requisitos que se determinen por el Ministro del
Interior.
(21) La Orden INT/2596/2005, de 28 de julio, establece que la realización de
los cursos se llevará a cabo por Centros cuya gestión se llevará a cabo
mediante concesión del Ministerio del Interior de acuerdo con lo
establecido en la legislación de contratos de las Administraciones
Públicas.(LCSP).
(22) El mencionado artículo 253 LCSP equivale al actual artículo 277 del RD
Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el Texto
Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, que establece
que “la contratación de la gestión de los servicios públicos podrá
adoptarse por a) Concesión, por la que el empresario gestionará el
servicio a su propio riesgo y ventura”.
3. HECHOS
a) Gestión de los cursos de sensibilización y reeducación vial
Para la impartición de los cursos la DGT publicó, mediante Resolución de 24 de
octubre de 2005, la convocatoria de un concurso para la gestión de los cursos de
sensibilización y reeducación vial, mediante un contrato de gestión de servicios
públicos, necesarios para la recuperación del crédito o nueva autorización de
permiso o licencia de conducir.
El pliego de prescripciones técnicas del citado concurso establece que el
adjudicatario de cada uno de los lotes se comprometerá a disponer en cada
provincia del número de centros que se indica en el Anexo I del citado pliego (folio
143). Asimismo regula los requisitos y funcionamiento de los centros de formación
relativos a los locales (folio 143), los elementos personales (exigencia de contar
con un formador, un psicólogo-formador y un director de centro) (folio 143), los
medios materiales (exigiendo dicho pliego que para impartir la formación en los
cursos se utilizará el material elaborado por la DGT, debiendo contar los centros
con acceso a internet así como con determinados medios informáticos y
audiovisuales) (folios 143 a 144), las obligaciones de los centros (folio 145) y las
obligaciones del adjudicatario. Respecto del adjudicatario, la cláusula 3.5
establece “que será el responsable del cumplimiento de todas las obligaciones
derivadas del contrato y de todas aquellas que en este pliego se señalan para el
adecuado funcionamiento de los Centros de Formación(fol. 145).
El citado concurso fue adjudicado el 12 de enero de 2006, firmándose el contrato
el 22 de febrero de 2006 con la CNAE, por un plazo inicialmente previsto de cinco
años (folio 266), que se prorrogó, por segunda vez, el 1 de julio de 2014 hasta el 1
de julio de 2015 (folio 133).
El citado contrato de gestión de servicios públicos para la adjudicación del
concurso para la gestión de los cursos de sensibilización y reeducación vial
recoge además una cláusula que determina que para la impartición de los cursos
7
los centros deberán adquirir los manuales que determine la DGT (folio 268). Con
este objeto, la DGT convocó un concurso, mediante Resolución de 23 de
noviembre de 20056 (folio 267), siendo adjudicado este servicio a
AUTOESCUELAS CONFEDERADAS, S.R.L. (fol. 213), de la que CNAE es única
accionista (fol. 278). Finalizado el mismo, el 14 de enero de 20107, la DGT
convocó un nuevo concurso que fue adjudicado a la empresa Editorial Tráfico Vial
S.A. (ETRASA) (fol. 267). En la actualidad la DGT y la Agencia Estatal Boletín
Oficial del Estado tienen suscrito un Convenio de Colaboración, que firmaron el 23
de junio de 2014, para la edición, reproducción y distribución del material didáctico
destinado a los cursos de sensibilización y reeducación vial, teniendo los centros
la obligación de adquirirlos a dicha Agencia Estatal. Estos materiales están
también publicados en la web de la DGT (fol. 267).
Por otro lado, la CNAE formaliza con las autoescuelas que selecciona para
impartir los cursos de sensibilización un Acuerdo de colaboración y prestación de
servicios. Este acuerdo se ha materializado en tres modelos de contratos que han
modificado sus cláusulas en función de la adjudicación a la editorial de la CNAE o
a otra editorial, del contrato de edición y distribución del material didáctico de los
cursos de sensibilización y reeducación vial.
a. Acuerdo de colaboración de fecha 11 de febrero de 2006 (fol. 187) y
con vigencia prevista desde el 1 de julio de 2006 hasta el 20 de junio de
2011(fol. 193) establecía en su cláusula 14ª de las obligaciones del
centro, la de Adquirir, a través de CNAE, los manuales y demás
documentación necesaria para la impartición de los cursos, así como el
material informático, incluido el acceso a Internet(fol. 69-70 y 191).
b. Esta cláusula desaparece en el Acuerdo de fecha 14 de febrero de
2011 (fol. 198) y vigencia prevista de 23 de febrero de 2011 a 30 de
junio de 2014 (fol. 205).
c. Por último, el Acuerdo de colaboración de fecha 17 de junio de 2014
con vigencia hasta 1 de julio de 2015, regula entre las obligaciones de
la autoescuela [cláusula 28ª] Adquirir a CNAE, en su caso, los
manuales para la impartición de los cursos de sensibilización y
reeducación vial a los que este Acuerdo se refiere, en el supuesto que,
finalizado el actual concurso para la edición de dichos manuales, no se
convocara un nuevo concurso y quedara por tanto liberalizada la
edición y distribución de los citados materiales. CNAE facilitará los
manuales al precio de mercado en cada momento (fol. 97). Sin
embargo, de acuerdo con la contestación de la CNAE (folio 127), esta
cláusula carece de sentido desde el momento en que la edición y
distribución se realiza exclusivamente por el Boletín Oficial del Estado
(B.O.E.).
6 BOE nº 283, de 26 de noviembre de 2005
7 BOE nº 16, de 19 de enero de 2010
8
Los tres modelos de Acuerdos (el de 11 de febrero de 2006, el de 23 de febrero
de 2011 y el de 17 de junio de 2014) contienen además una cláusula (la 18ª) que
impone a los centros la obligación de “Contratar a los miembros de aquellas
entidades con los que la CNAE tiene acuerdos para la impartición de los cursos,
como son entre otras, ASECEMP para psicólogos/formadores, AESLEME,
Asociación de Víctimas de Accidentes de Tráfico, etc., respetando las condiciones
económicas acordadas con dichas entidades y que el Centro dará prioridad con
respecto a cualquier otro a la hora de su contratación.” (fol. 71, 96 y 204).
Según datos de la CNAE, el número de centros que imparten cursos de
sensibilización y reeducación vial en el territorio español es de 252 (200 por la
DGT (fol. 267); 14 por la Dirección de Tráfico del Gobierno Vasco y 38 por el
Servei Catalá de Tránsit) (fol. 137 y 138). Estos datos representan el 4% del total
de autoescuelas que operan en España. Según esta misma fuente, con fecha 30
de septiembre de 2014 operaban en España 5.996 autoescuelas y 9.199
secciones (siendo las secciones distintas oficinas de una misma autoescuela), de
las que 4.045 autoescuelas y 5.981 secciones estaban asociadas a la CNAE (fol.
131 y 132).
b) Edición de material didáctico de seguridad vial
En relación con el mercado de edición de material didáctico de seguridad vial, que
excluye el material didáctico destinado a los cursos de sensibilización y
reeducación vial (cuya edición, reproducción y distribución como hemos señalado
se lleva a cabo en la actualidad por la Agencia Estatal de Boletín del Estado, por
suscripción de Convenio de Colaboración con la DGT), operan en España, según
datos aportados por la denunciante, las siguientes editoras (fol. 219):
*La editorial CNAE está integrada en Autoescuelas Confederadas SRLU, cuyo
único accionista es CNAE (fol.278)
EMPRESA
MUNICIPIO
PROV.
CUOTA DE
MERCADO
AEOL SERVICE, S.L.
Silla
Valencia
[15-35]%
ETRASA (Editorial Tráfico Vial,
S.A.)
Móstoles
Madrid
[15-35]%
EDITORIAL PONS SEGURIDAD
VIAL S.L.
Madrid
Madrid
[10-30]%
EDICIONES MAFTER, S.L.
Castro del Río
Córdoba
[5-25]%
CNAE (Confederación Nal. de
Autoescuelas)*
Pozuelo de Alarcón
Madrid
[1-15]%
ARISOFT EDITORIAL S.A.
Zamora
Zamora
[1-10]%
9
La denunciante aporta un correo de 7 de noviembre de 2012 que la CNAE dirigió
a los centros colaboradores que impartían los cursos de sensibilización y
reeducación vial8 con el siguiente texto (fol. 78): “Por el presente aviso te informo
de que CNAE ha constituido la “Editorial CNAE” de la que formamos parte todas
las autoescuelas de CNAE. En este momento la Editorial CNAE ha presentado al
mercado distintos productos (manual del permiso B, test. multitud de herramientas
informáticas, etc.) que ponemos a disposición de todos nuestros centros para que
constituyan la herramienta habitual de trabajo. Estos productos se podrán adquirir,
a precios muy competitivos, a través de tu Asociación Provincial o bien por
nuestra página web o llamando al teléfono de la Editorial CNAE (917993039).
Como centro colaborador de CNAE, y de acuerdo con el contrato9 suscrito entre
nosotros, entendemos que debe existir un grado de compromiso mutuo, entre el
que se encuentre la adquisición de los productos elaborados o propuestos por
CNAE, y con ello colaborar al perfeccionamiento de la formación de nuestros
alumnos. Por todo ello, espero y deseo que tengas en cuenta esta información
para que a partir de ahora puedas adquirir nuestros productos de nuestra
“Editorial”.
Por otro lado, la denunciante menciona a 23 autoescuelas autorizadas para
impartir los cursos de sensibilización y reeducación vial y otras 4 que optan a
serlo que según sus datos, entre 2010 y 2014, han dejado de adquirir su material
didáctico o que han reducido considerablemente el volumen de sus pedidos, para
adquirir el de la CNAE (fol. 217). En relación a estas autoescuelas, de los datos
que figuran en las tablas que aporta AEOL (fol. 217) se desprende que aunque en
general las 27 autoescuelas han reducido sus compras de material a la
denunciante (en 2014 porque en años anteriores algunas incluso han
incrementado sus gastos respecto del ejercicio anterior) sólo 9 han dejado de ser
clientes, con un gasto 0.
c) Tramitación de un nuevo contrato para la gestión de los cursos de
sensibilización y reeducación vial
La DGT inició la tramitación de un nuevo contrato (BOE nº 285 de 25 de
noviembre de 2014), bajo la modalidad de concesión para la gestión de los cursos
de sensibilización y reeducación vial, introduciendo en los pliegos en su apartado
1 Objeto y duración del contratoun párrafo cuarto con la siguiente redacción:
Es un contrato mucho más amplio, para dar cobertura a un mayor número de
escuelas particulares de conductores interesadas en la sensibilización y
reeducación vial, en el que se limita al adjudicatario de la concesión administrativa
cualquier actividad dirigida a establecer toda condición restrictiva de la
competencia relativa a edición, reproducción y distribución de los materiales
8 Fol. 278
9 Se refiere al Acuerdo de colaboración (fol. 278)
10
formativos del permiso por puntos, siempre y cuando sean contrarias a la Ley
15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia (fol. 281).
El pliego de prescripciones técnicas del nuevo concurso divide en 5 lotes, por
zonas geográficas, y establece que el adjudicatario de cada uno de los lotes se
compromete a establecer en cada provincia el número de centros que indica el
pliego, que corresponde a una suma de 270 centros entre los 5 lotes (lote 1: 65
centros, lote 2: 64 centros, lote 3: 46 centros, lote 4: 42 centros, y lote 5: 53
centros). Asimismo “[e]l adjudicatario deberá presentar la relación de centros
ofertados con indicación de su ubicación y las medidas de las aulas y fotografía
del interior y del exterior de aquellos, comprometiéndose a que todos los centros
reúnen las condiciones exigidas en el presente pliego.”
La CNAE ha formalizado “Acuerdos de cesión de local para la impartición de los
cursos de sensibilización y reducación vial” con las autoescuelas interesadas en
participar en su propuesta de licitación del citado concurso. Dichos acuerdos
contienen una cláusula de exclusividad a favor de la CNAE que impide la
suscripción de otro acuerdo de cesión similar con cualquier otra entidad que
pretenda presentar su oferta al citado concurso, comprometiéndose la
autoescuela firmante del acuerdo, a “remitir comunicación a cualquier otra
plataforma o licitador que pudiera presentarse con su centro para que lo suprima
de dicha oferta” (fol. 222 a 224).
Entre el 5 y el 12 de diciembre de 2014, AEOL recibe una serie de correos
electrónicos, cartas y burofaxes, donde 10 autoescuelas renuncian expresamente
a formar parte de la propuesta de licitación de AEOL (fol. 225 a 245).
El concurso para la concesión de la gestión de los cursos de sensibilización y
reeducación vial respecto del que AEOL formuló su denuncia contra CNAE por
exigir la exclusividad a los centros que participasen con ella (expte.
0100DGT24779), fue anulado por resolución de la DGT de 6 de febrero de 2015,
tras haber sido estimados parcialmente por resolución del Tribunal Administrativo
Central de Recursos Contractuales, de 23 de enero de 201510, los recursos
interpuestos por AUDICA11 y AEOL contra dicha concurso.
Con fecha 24 de marzo de 2015, se publica en el B.O.E. un nuevo anuncio de
licitación de la DGT con la referencia expte. 0100DGT24779bis12 para sustituir al
anterior, incorporando lo dispuesto por la resolución del Tribunal Administrativo
Central de Recursos Contractuales (fol. 290).
10 http://www.cnae.com/upload/TACRC2.pdf
11 Asociación Unión para la Defensa de Ios Intereses Comunes de las Autoescuelas
12 Se puede localizar en la web https://contrataciondelestado.es/ introduciendo la referencia del concurso.en
el buscador de la citada página.
11
Según la DC, de la información aportada por la DGT se desprende que al
concurso se pueden presentar una empresa o una Unión Temporal de Empresas
(UTE) y que las empresas licitadoras pueden ofrecer centros distintos de
autoescuelas, siempre que cumplan con los requisitos exigidos, al no exigir los
pliegos que los centros sean autoescuelas (folio 291). En este sentido a este
nuevo concurso se han presentado los siguientes operadores: TRAMITACIÓN
GESTIÓN E INVERSIONES ELX, S.L., PONS SEGURIDAD VIAL, S.L., LA
GUAGUA CANARIA, S.L. y tres UTE: la primera UTE constituida por CNAE;
INSTITUTO DE TRAFICO Y TRANSPORTE, S.L.; FORMASTER ASOCIACIÓN
DE EMPRESAS FROMADORAS ESPECIALIZADAS EN LOGISTICA,
TRANSPORTE Y SEGURIDAD VIAL y ESCUELA DE CONDUCCIÓN
TRANSPORTE Y LOGISTICA, S.L. La segunda UTE se compone por
FRANCISCO TUDELA SAMANIEGO y FILOS FORMACIÓN, S.L. Y la tercera
UTE está formada por ANTONIO MORENAS BRENES; JESUS CORTES DÍAZ;
MANJARON Y ARAGÓN, S.L. UNIPERSONAL; MALAGANUEVA PIEL, S.L. y
RUN RUN SOCIEDAD CIVIL.
En la relación de licitadores, aportada por la DGT, no consta que AEOL participe
en este concurso (fol. 292).
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- Competencia para resolver.
De acuerdo con el artículo 5.1.c) de la Ley 3/2013, de 4 de junio, de creación de la
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, a la CNMC compete
“aplicar lo dispuesto en la Ley 15/2007, de 3 de julio, en materia de conductas que
supongan impedir, restringir y falsear la competencia”. El artículo 20.2 de la
misma ley atribuye al Consejo la función de “resolver los procedimientos
sancionadores previstos en la Ley 15/2007, de 3 de julio” y según el artículo
14.1.a) del Estatuto orgánico de la CNMC aprobado por Real Decreto 657/2013,
de 30 de agosto, “la Sala de Competencia conocerá de los asuntos relacionados
con la aplicación de la Ley 15/2007, de 3 de julio”.
Finalmente, teniendo en cuenta el contenido de la disposición adicional segunda
de la Ley 3/2013 13, el artículo 49.3 de la LDC señala que corresponde al Consejo,
a propuesta de la DC, acordar no incoar los procedimientos derivados de la
presunta realización de las conductas prohibidas por los artículos 1, 2 y 3 de esta
Ley y el archivo de las actuaciones cuando considere que no hay indicios de
infracción de la Ley.
13las referencias que la legislación vigente contiene a la Comisión Nacional de la Competencia […] se entenderán
realizadas a la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia […]” y “las referencias que la Ley 15/2007, de 3 de
julio, contiene a la Dirección de Investigación de la Comisión Nacional de Competencia se entenderán realizadas a la
Dirección de Competencia de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia”.
12
En consecuencia, la competencia para resolver este procedimiento corresponde a
la Sala de Competencia del Consejo de la CNMC.
SEGUNDO.- Objeto de la Resolución y normativa aplicable.
Esta Sala debe valorar en la presente resolución si, tal y como sostiene la DC,
concurren los requisitos para la aplicación del artículo 49.3 de la LDC, esto es, la
ausencia de indicios de infracción, para resolver archivar las actuaciones
realizadas hasta el momento sobre los hechos denunciados.
Resulta por tanto necesario proceder a valorar la ausencia de indicios de
infracción a la luz del artículo 2 de la LDC en la conducta de CNAE denunciada
por AEOL o si, por el contrario, en dichas actuaciones pudieran apreciarse
indicios de infracción de la LDC que motiven la incoación del expediente
sancionador.
En este sentido, el artículo 2 de la LDC, bajo el título “abuso de posición
dominante”, establece que “1. Queda prohibida la explotación abusiva por una o
varias empresas de su posición de dominio en todo o en parte del mercado
nacional”, determinando en su apartado 2, de forma no exhaustiva, algunas de las
conductas susceptibles de ser tipificadas como abuso.
Por su parte, el artículo 49.1 de la LDC dispone que la DC incoará expediente
sancionador cuando observe indicios racionales de existencia de conductas
prohibidas en los artículos 1, 2 y 3 de la misma Ley. En el número 3 del citado
artículo 49 se añade que el Consejo, a propuesta de la DC, acordará no incoar
procedimiento sancionador y, en consecuencia, el archivo de las actuaciones
realizadas, cuando considere que no hay indicios de infracción.
Asimismo, el artículo 27.1 del Reglamento de Defensa de la Competencia (RDC),
aprobado por Real Decreto 261/2008, de 22 de febrero, estipula que “[c]on el fin
de que el Consejo de la Comisión Nacional de la Competencia [actual CNMC]
pueda acordar no incoar procedimiento y archivar las actuaciones en los términos
establecidos en los artículos 44 y 49.3 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, la
Dirección de Investigación [actual Dirección de Competencia] le dará traslado de
la denuncia recibida, de las actuaciones previas practicadas, en su caso, y de una
propuesta de archivo”.
La DC propone el archivo de las actuaciones por cuanto considera que, en
relación con las conductas investigadas, no existen indicios de que CNAE haya
infringido precepto alguno de la LDC.
TERCERO.- Valoración de la Sala de Competencia
A la luz de la denuncia de AEOL y de las actuaciones que se han practicado por
la DC, en el análisis de las conductas atribuidas a CNAE deben enjuiciarse tres
cuestiones:
13
a) En relación con la gestión de los cursos de sensibilización y reeducación
vial, en concreto, si la CNAE ha utilizado la posición de dominio que le
confiere ser la adjudicataria de la concesión administrativa de la DGT para
dichos cursos, para imponer la obligación de contratar y de adquirir los
productos y servicios que comercializan los proveedores que tengan
contratos de colaboración con la CNAE; y en tal caso, si tal imposición es
conforme a la LDC.
b) En relación con la edición de material didáctico de seguridad vial, en
concreto, si la CNAE ha obligado a sus centros colaboradores a comprar
los productos de la editorial de la CNAE en perjuicio del resto de editoriales
que elaboran y comercializan material didáctico (manuales, material
informático), y si tal imposición es conforme al derecho de competencia.
c) En relación con la tramitación del contrato publicado en el B.O.E. de 25 de
noviembre de 2014, si la CNAE ha impuesto a los centros la condición de
adscribirse de manera exclusiva a su plataforma ante la publicación en
B.O.E. de 25 de noviembre de 2014 de la licitación de la DGT para la
concesión administrativa de los citados cursos, y en tal caso, si tal
imposición es conforme al derecho de la competencia.
Tras la investigación realizada, como se ha anticipado, la DC propone la no
incoación del procedimiento sancionador y el archivo de las actuaciones en los
siguientes términos:
“Por ello, de acuerdo con lo previsto en el artículo 49.3 de la Ley 15/2007, de 3
de julio, de Defensa de la Competencia, se propone la no incoación del
procedimiento sancionador, así como el archivo de las actuaciones seguidas
como consecuencia de la denuncia presentada por AEOL SERVICE S.L., por
considerar que no hay indicios de infracción de la mencionada Ley.
Elévese esta Propuesta de Archivo al Consejo de la Comisión Nacional de los
Mercados y la Competencia, junto con la denuncia y las actuaciones
practicadas, de acuerdo con lo previsto en el artículo 27 del Reglamento de
Defensa de la Competencia, aprobado por Real Decreto 261/2008, de 22 de
febrero”.
Para alcanzar esta conclusión la DC realiza la siguiente valoración de las
conductas investigadas, analizando por separado las posibles infracciones del
artículo 2 de la LDC por parte de CNAE.
(a) En relación con la gestión de los cursos de sensibilización y reeducación
vial
En primer lugar, con fecha 13 de noviembre de 2008 el Consejo de la CNC
resolvió archivar el expediente S/0043/08, Confederación Nacional de
Autoescuelas, iniciado por denuncia contra la CNAE y la DGT, con motivo de la
adjudicación de los cursos de rehabilitación y sensibilización a conductores que
14
han perdido puntos del carnet de conducir por infracciones de tráfico. Según
recoge la citada Resolución, “El Ministerio del Interior, en virtud de la Ley 17/2005,
de 19 de julio, por la que se regula el permiso y la licencia de conducir por puntos,
es el competente para gestionar los cursos de sensibilización y reeducación vial y,
en particular para elaborar su contenido y determinar su duración y requisitos. Y
así lo ha hecho, a través de la DGT, que ha optado por el sistema de adjudicación
mediante concesión a quien cumplió con los requisitos por ellas definidos, esto es,
a la CNAE. Así, el monopolio de la DGT en la selección de la entidad encargada
de la gestión de los cursos de sensibilización y reeducación vial, derivado de la
mencionada Ley, escapa del ámbito de las competencias de la CNC. Por lo tanto,
si bien la CNAE es el único adjudicatario de los cursos de sensibilización, no
parece que haya abusado de esa posición, puesto que se ha limitado a cumplir
con las condiciones fijadas en los pliegos para la selección de más de 200 centros
y a cobrar unos precios predeterminados en esos pliegos y no decididos por ella
libremente.”
No obstante, a pesar del acuerdo de archivo del expediente tras considerar que
no existían indicios de infracción, en el Fundamento Segundo, la Resolución
remitió las actuaciones a la Dirección de Promoción de la Competencia para que
analizase si el sistema diseñado para la gestión de los cursos de sensibilización y
reeducación vial contemplados en la Ley 17/2005 introduce restricciones a la
competencia innecesarias o injustificadas y elevase informe al respecto.
En respuesta al mandato del Consejo, con fecha 29 de mayo de 2009, la
Dirección de Promoción de la Competencia elaboró el “Informe sobre el sistema
diseñado para la gestión de los cursos de sensibilización y reeducación vial
contemplados en la Ley 17/2005, de 19 de julio”, que resume cómo es la gestión
de los citados cursos conforme a la normativa vigente, realiza una valoración
desde el punto de vista de la competencia y aporta unas conclusiones y
recomendaciones. En las Conclusiones del Informe se cuestiona el régimen de
concesión utilizado por la Administración y recomienda como más adecuado, el
régimen de autorización administrativa o el de comunicación previa, aludiendo al
supuesto de las autoescuelas y las ITVs en el que se ha optado por un régimen
de autorización sin que ello haya mermado la calidad o la seguridad del servicio.
En segundo lugar, con fecha 30 de marzo de 2012 el Consejo de la CNC ratifica
su Resolución de 13 de noviembre de 2008 (Expte. S/0043/08) al archivar el
expediente S/0347/11, Cursos de Conducción, iniciado por denuncia contra la
CNAE, los centros autorizados por ésta para impartir los cursos de sensibilización
y reeducación vial así como contra la DGT, en relación a la vinculación de
“paquetes” de cursos de cualificación inicial y de formación continua con los de
recuperación de puntos del permiso de conducir. De este modo, afirmaba el
denunciante, otros centros no podían impartir los dos cursos a la vez, a pesar de
cumplir con los requisitos normativos al efecto, por no estar incluidos en los
centros designados.
En la resolución de 2012, el Consejo concluyó que “(p)or lo que se refiere a la
designación por parte de la CNAE en conjunción con la DGT de los centros
15
habilitados para impartir los cursos de sensibilización y reeducación vial que han
de realizar los conductores para la recuperación de los puntos o del permiso de
conducir por infracciones de tráfico […] no existen indicios de infracción de la LDC
en las actuaciones de la DGT y la CNAE puesto que según ha constatado el
Consejo, las mismas seguirían amparadas en el artículo 5.p) del Texto Articulado
de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial". La
misma resolución continúa diciendo que "la segunda conducta se refiere a la
actuación de algunos de los centros concesionarios de los cursos de recuperación
de puntos por ofertar conjuntamente cursos CAP y de recuperación de puntos [...]
la oferta de ambos tipos de cursos de forma conjunta por parte de un mismo
centro, en principio es legal", no habiéndose constatado que las autoescuelas
citadas en la denuncia "realicen vinculaciones de cursos CAP y de recuperación
de puntos".
En dicha resolución, el Consejo advirtió que de la información recogida en el
informe y Propuesta de Archivo de la Dirección de Investigación se deducía que el
Ministerio de Interior no había seguido la recomendación tercera de la CNC en el
"Informe sobre el sistema diseñado para la gestión de los cursos de
sensibilización y reeducación vial contemplados en la Ley 17/2005, de 19 de julio",
que aconsejaba buscar un régimen más favorecedor de la competencia que el
hasta ahora utilizado de concesión administrativa, sin perjuicio de que la misma
se haya realizado dentro de la norma.
En la misma línea, la Secretaría del Consejo para la Unidad de Mercado emite
posteriormente un informe de 8 de agosto de 201414, sobre la reclamación
presentada por AEOL al amparo del artículo 28 de la Ley 20/2013, de 9 de
diciembre, de garantía de la unidad de mercado, contra el régimen de concesión
administrativa previsto para la gestión e impartición de los cursos de
sensibilización y reeducación vial. En relación con esta actuación seguida al
amparo del artículo 28 de la citada Ley 20/2013, esta Comisión emitió también
informe, el 5 de agosto de 2014.15. Dicho informe sostiene que a la gestión e
impartición de los cursos de sensibilización y reeducación vial, por su
consideración como servicio público en el ámbito español y servicio de interés
económico general en el ámbito europeo, le son de aplicación los principios de
necesidad y proporcionalidad que, en este concreto particular, se encuentran
vulnerados por el Legislador al optar por los mecanismos de contratación de la
gestión de servicios públicos previstos en la Ley de Contratos del Sector Público,
y en concreto la concesión.
En lo que se refiere al principio de necesidad, dicho informe argumenta que no
concurre ninguna razón imperiosa de interés general, “puesto que tanto los
motivos de orden como de seguridad públicos exigen una amenaza real y grave
para un interés social fundamental, no siendo suficiente alegaciones genéricas, ni
pudiendo excluirse en su conjunto o con carácter general a toda una actividad o
14 Referencia SECUM 28/1419.
15 Referencia UM/026/14.
16
sector de la libertad de prestación de servicios, como ocurre en este caso (cursos
de reeducación vial)16”. Además, las mismas razones que podrían esgrimirse
para justificar la adopción de esta figura para la gestión de los cursos de
sensibilización y reeducación vial serían igualmente aplicables al servicio de
impartición de clases por parte de las autoescuelas de conducción en general
para la formación de futuros conductores, sometidas por la legislación actual a la
figura de la autorización17, en virtud de lo previsto en el artículo 20.1 del Real
Decreto 1295/2003, de 17 de octubre18.
La distinción manifiesta entre los requisitos legales que se prevén para, de un
lado, los cursos de sensibilización y reeducación vial y, de otro, los cursos para la
formación en general que imparten las autoescuelas, deriva en la vulneración del
principio de proporcionalidad, puesto que, como se justifica en el informe, si la
formación inicial (ex novo) del futuro conductor (persona sin conocimiento alguno)
está sujeta a autorización, no resulta proporcionado que la ulterior formación del
conductor que cuenta ya con conocimientos de conducción y circulación deba
sujetarse a medios de intervención administrativa más gravosos, como la
concesión19.
En conclusión, en el expediente de referencia la Dirección de Competencia se ha
remitido a las citadas resoluciones de 2008 y 201220 para fundamentar la no
existencia de infracción en la ampliación de la denuncia formulada por AEOL,
consistente, básicamente, en que la CNAE se ha limitado a cumplir las
condiciones fijadas en los Pliegos de Prescripciones Técnicas para la gestión de
los cursos de sensibilización y reeducación vial, necesarios para la recuperación
de crédito o nueva autorización de permiso o licencia de conducir, siendo la
CNAE "el responsable del cumplimiento de todas las obligaciones derivadas del
contrato y de todas aquellas que en este pliego se señalan para el adecuado
funcionamiento de los Centros de Formación [...]" cláusula 3.5 de los pliegos (fol.
145). En esta tesitura, la CNAE, en tanto que adjudicatario del contrato y como
responsable último ante la DGT, debe velar por que los centros que colaboran con
esta entidad cumplan un estándar de calidad durante la duración del contrato del
que es adjudicatario y a juicio de este Consejo no existen razones para pensar
que el comportamiento de CNAE se ha debido a motivaciones distintas como la
voluntad de infringir las normas de competencia.
16 Véase asunto C-355/98. En este caso se excluía la actividad de vigilancia y seguridad.
17 El Auto del Tribunal de Justicia (Sala 5ª) de 2 de diciembre de 2005 recaído en el asunto C-117/05 declaró
expresamente que la limitación en el número de centros de formación para la conducción constituía un límite
al libre establecimiento y a la prestación de servicios.
18 "Toda Escuela que vaya a impartir la formación para la obtención del permiso o de la licencia de
conducción necesitará de una autorización de apertura previa para desarrollar su actividad, que se expedirá
por la Jefatura Provincial de Tráfico en cuyo territorio radique la Escuela".
19 Conclusiones equivalentes se contienen en el Informe de 13 de enero de 2015 sobre la reclamación presentada, al
amparo del artículo 26 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, contra los pliegos
administrativos para la concesión de la gestión de cursos de sensibilización y reeducación vial para la recuperación de
crédito de permiso de conducción (UM/078/14).
20 S/0043/08 Confederación Nacional de Autoescuelas; S/0347/11 Cursos de Conducción
17
Este razonamiento es consistente con la exposición que la CNMC hizo en su
informe de 5 de agosto de 2014 antes citado. Es por ello que este Consejo estima
que, si bien desde el punto de vista de los principios de necesidad y
proporcionalidad no está justificado de acuerdo con la Ley de Garantía de la
Unidad de Mercado el uso de un medio de intervención como la concensión
administrativa y que sería recomendable la adopción de otras modalidades menos
restrictivas o distorsionadoras de la actividad económica para la gestión de cursos
de sensibilización y reeducación vial, no se advierten indicios de infracción de la
normativa de competencia en las conductas llevadas a cabo por CNAE a este
respecto en el escenario normativo actual.
(b) En relación con la edición del material didáctico de seguridad vial
En este punto, habría que diferenciar la actividad de edición, reproducción y
distribución del material didáctico destinado a los cursos de sensibilización y
reeducación vial, actividad monopolio de la DGT, de la actividad de edición de
material didáctico de seguridad vial o los productos y servicios que comercializan
los proveedores que tengan contratos de colaboración con la CNAE. Lo que da
lugar a dos mercados de producto distintos.
Respecto a la primera actividad, la DGT ha optado por un sistema de adjudicación
mediante concurso primero (años 2005 y 2010), y mediante Convenio de
Colaboración con Agencia Estatal de Boletín Oficial del Estado firmado el 23 de
junio de 2014 después, no siendo la CNAE la adjudicataria de este servicio en el
momento de presentación de la denuncia por AEOL, por lo que no procede
valorar su papel en el mismo. En cualquier caso, como apunta la Dirección de
Competencia, se trata de una actividad que corresponde a la DGT, que ha optado
por un régimen de adjudicación mediante Convenio de Colaboración con otro ente
público, como es la Agencia Estatal de Boletín Oficial del Estado, por lo que es
una actividad de carácter administrativo que escapa del ámbito de competencias
de la CNMC, como se ha manifestado anteriormente la CNC en las resoluciones
de 2008 y 2012 citadas en el epígrafe anterior.
Respecto al mercado de edición de material didáctico de seguridad vial y los
productos y servicios que comercializan los proveedores de la CNAE, habría que
determinar si efectivamente se ha llevado a cabo una posible infracción del
artículo 2 de la LDC. Cabe recordar que para que una conducta constituya un
abuso de posición de dominio deben cumplirse de manera simultánea dos
condiciones: que la entidad denunciada ocupe una posición de dominio en el
mercado relevante, con capacidad para actuar de manera independiente respecto
a sus competidores, y que su conducta pueda calificarse de abusiva.
El Consejo de la CNC se ha manifestado en relación al abuso de posición
dominante en el expediente S/0270/10 Grupo Malla, donde se indica que "[e]s
evidente que si no está acreditada la existencia de posición de dominio, es
innecesario que el Consejo se pronuncie sobre si la conducta de las imputadas
supone una explotación abusiva y, por lo tanto prohibida, en el marco del artículo
2 de la Ley de Defensa de la Competencia. En todo caso, incluso si se aceptara la
18
existencia de esta posición de dominio por parte de MALLA en el mercado de la
publicidad exterior en Baleares, de los hechos acreditados no se concluye que su
conducta haya generado efectos exclusionarios en el mercado de las agencias de
publicidad."
Adicionalmente, el Consejo afirma en el expediente S/0165/09 Gran Distribución
Galicia que “[l]a posición de dominio es un presupuesto necesario para concluir la
existencia de infracción del artículo 2 de la LDC, y dadas las cuotas que ostentan
los distintos operadores denunciados en el mercado de distribución al por menor
de bienes de consumo diario en régimen de libre servicio […], se puede descartar
que alguna de las empresas denunciadas ostente posición de dominio” y que “la
dominancia en la relación vertical no suele estar acompañada por un dominio en
el mercado en el sentido del artículo 2 de la LDC, razón por la que las denuncias
de abuso de posición de dominio por parte de los distribuidores frente a sus
proveedores no pueden prosperar”.
De acuerdo con los datos aportados por la denunciante, la cuota de la denunciada
en el mercado de edición de material didáctico de seguridad vial es de tan solo un
[1-15] %, ocupando un 5º lugar entre las 6 editoras que operan en este mercado.
De acuerdo con estos datos, no se puede considerar que CNAE ostente posición
de dominio alguna. Por otro lado, respecto a los efectos producidos hay que
señalar que, de los datos aportados por la denunciante se desprende que de las
27 autoescuelas citadas que supuestamente han reducido sus compras de
material a AEOL entre los años 2010 a 2014, sobre todo en 2014 porque en años
anteriores algunas incluso han incrementado sus gastos respecto del ejercicio
previo, sólo 9 han dejado de ser clientes, con un gasto 0, sin que se pueda atribuir
a CNAE esa reducción de clientes de la denunciante. De todo ello este Consejo
concluye que CNAE no ostenta la posición de dominio, por lo que no puede
prosperar la pretensión de la denunciante respecto al abuso de posición de
dominio de la denunciada.
No obstante, conviene advertir la posibilidad de que CNAE, con posición de
dominio en el mercado de la gestión de cursos de sensibilización y reeducación
vial, siendo la única compañía adjudicataria, pueda ejercer medidas de abuso en
el mercado de la edición de material didáctico de seguridad vial en el que ocupa el
quinto puesto con [1-15] % de cuota de mercado (fol. 219). El hecho de que una
empresa con posición de dominio en un mercado de producto determinado dé
lugar a un comportamiento abusivo en otro mercado, distinto del dominado pero
en el que exista una estrecha conexión con el primero, siendo por ello "mercados
conexos", se ha analizado en el ámbito comunitario21. Sin embargo, de las
actuaciones practicadas este Consejo no puede concluir que existan indicios de
21 Véase Sentencia TJUE de 14 de noviembre de 1996, Tetra Pak / Comisión, C-333/94: "(31) Habida cuenta
de estas consideraciones, el Tribunal de Primera Instancia actuó legítimamente al admitir la aplicación del
artículo 86 del Tratado en el caso de autos, habida cuenta de que la posición cuasimonopolística de que
disfrutaba Tetra Pak en los mercados asépticos y su posición preeminente en los mercados no asépticos,
distintos, pero estrechamente conectados, colocaban a dicha empresa en una situación comparable al
disfrute de una posición dominante sobre los referidos mercados considerados en su conjunto."
19
que la posición de dominio de la que disfruta CNAE en el mercado de gestión de
cursos de sensibilización y reeducación vial haya permitido a ésta ejercer medidas
sobre el mercado conexo de la edición de material didáctico de seguridad vial
prohibidas por el artículo 2 de la LDC.
(c) En relación con la tramitación del contrato publicado en el B.O.E. de 25
de noviembre de 2014
Por último, respecto a la adscripción exclusiva de los centros a la propuesta de
licitación de la CNAE al concurso del B.O.E. de 25 de noviembre 2014, hay que
señalar que la propia licitación establece como obligación la propuesta de un
número de centros por zonas geográficas. Por tanto, es condición necesaria para
la licitación presentar una propuesta de centros y el carácter de adscripción a una
propuesta de licitación es un requisito del propio concurso. El hecho de que las
ofertas deban estar compuestas por un número de centros amplía las
posibilidades de los licitadores, puesto que no deben ser exclusivamente
autoescuelas. El Consejo, en línea con la Propuesta de Resolución, entiende que
un mismo centro no debería poder presentarse de forma simultánea como parte
de la oferta de dos licitadores diferentes, recayendo la selección de una u otra
propuesta de licitación en los propios centros, en el marco de la libertad de
empresa, por lo que no considera que haya infracción de la LDC.
Asimismo, dicha obligación de exclusividad para los interesados que participen en
la licitación dentro de la propuesta de CNAE no parece que produzca efectos
restrictivos de la competencia por el mercado. Del análisis del mercado que ha
realizado la Dirección de Competencia, se deriva que existen 5.996 autoescuelas
y 9.199 secciones, por lo que cabe concluir que la oferta de centros es
suficientemente amplia como para que se puedan presentar varias propuestas de
licitación a cada uno de los lotes, cumpliendo todos los requisitos del pliego.
Además, tampoco queda acreditado que el rechazo por parte de 10 empresas de
la solicitud de presentarse en la propuesta de licitación de AEOL a los nuevos
pliegos se deba a algún pacto de exclusividad realizado con la CNAE.
En todo caso, la DGT ha anulado el concurso respecto del que AEOL formulaba
su denuncia contra la CNAE, por lo que el hecho denunciado no ha podido
producir efecto alguno sobre la competencia, y ha convocado, en sustitución del
anterior, un nuevo concurso en el que no consta la participación de AEOL.
Así pues, esta Sala de Competencia estima adecuada la propuesta de la DC y
considera que deben archivarse las actuaciones en relación con las conductas
investigadas.
Por todo lo anterior, vistos los preceptos citados y los demás de general
aplicación, el Consejo en Sala de Competencia,
20
RESUELVE
ÚNICO.- Acordar la no incoación de procedimiento sancionador y el archivo de las
actuaciones instruidas por la Dirección de Competencia en el expediente
S/0520/14 CNAE CURSOS, como consecuencia de la denuncia presentada por
AEOL, dado que no existen indicios de infracción de la Ley 15/2007, de 3 de julio,
de Defensa de la Competencia.
Comuníquese esta Resolución a la Dirección de Competencia de esta Comisión
Nacional de los Mercados y de la Competencia y notifíquese a los interesados,
haciéndoles saber que contra la misma cabe recurso contencioso administrativo
ante la Audiencia Nacional en el plazo de dos meses desde el siguiente día al de
la notificación de esta Resolución.

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