Resolución S/DC/0595/16 de Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, 19-04-2018
| Fecha | 19 Abril 2018 |
| Número de expediente | S/DC/0595/16 |
| Tipo de proceso | Denuncia |
| Actividad Económica | Competencia |
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RESOLUCIÓN
Expte. S/DC/0595/16, FUNERARIAS AGRUPADAS ALBACETE
CONSEJO. SALA DE COMPETENCIA
Presidente
D. José María Marín Quemada
Consejeros
Dª. María Ortiz Aguilar
D. Josep Maria Guinart Solà
Dª. Clotilde de la Higuera González
Dª. María Pilar Canedo Arrillaga
Secretario
D. Joaquim Hortalà i Vallvé
En Madrid, a 19 de abril de 2018.
La Sala de Competencia del Consejo de la Comisión Nacional de los Mercados
y la Competencia, con la composición expresada al margen, ha dictado la
siguiente Resolución en el Expediente S/DC/0595/16, FUNERARIAS
AGRUPADAS ALBACETE, tramitado ante la denuncia formulada por parte de
SERVICIOS FUNERARIOS LAUREANO ZAFRILLA, S.L.; SERVICIOS
FUNERARIOS LA PATRIA, S.L.; FUNERARIA GARCIA-MINAYA; SERVICIOS
FUNERARIOS LA DOLOROSA; FUNERARIAS IBAÑEZ, S.L.; FUNERARIA
HIJOS DE RICARDO MARTINEZ, S.L.; y, FUNERARIA VIRGEN DE LOS
REMEDIOS, contra FUNERARIAS AGRUPADAS DE ALBACETE, UTE y la
GERENCIA TERRITORIAL DEL MINISTERIO DE JUSTICIA EN CASTILLA-LA
MANCHA, por presuntas prácticas restrictivas de la competencia contrarias al
artículo 2 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia.
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I. ANTECEDENTES DE HECHO
1. Con fecha 11 de octubre de 2016, tuvo entrada en la Comisión Nacional de
los Mercados y la Competencia (CNMC) denuncia (folios 1 a 98),
presentada por SERVICIOS FUNERARIOS LAUREANO ZAFRILLA, S.L.
(que actuaba en nombre de todas); SERVICIOS FUNERARIOS LA PATRIA,
S.L.; FUNERARIA GARCIA-MINAYA; SERVICIOS FUNERARIOS LA
DOLOROSA; FUNERARIAS IBAÑEZ, S.L.; FUNERARIA HIJOS DE
RICARDO MARTINEZ, S.L.; y FUNERARIA VIRGEN DE LOS REMEDIOS,
contra FUNERARIAS AGRUPADAS DE ALBACETE, UTE (en adelante,
UTE) y la GERENCIA TERRITORIAL DEL MINISTERIO DE JUSTICIA EN
CASTILLA-LA MANCHA (en adelante, GERENCIA), por una supuesta
infracción del artículo 2 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la
Competencia (LDC), consistente en que, según las denunciantes, la UTE
denunciada estaría sirviéndose de su condición de adjudicataria exclusiva
del servicio de recogida y traslado judicial de cadáveres para conseguir la
contratación de otros servicios funerarios por parte de las familias de los
fallecidos. Según las denunciantes, la UTE, en caso de negativa de los
familiares a la contratación de dichos servicios, estaría aplicando unos
precios abusivos por los servicios de recogida y traslado cubiertos por el
contrato “Servicio de recogida y traslado de cadáveres, traslado de los
miembros de la Comisión Judicial a las diferentes zonas de actuación,
limpieza de salas y destrucción de material residual”. También se
denunciaba el hecho de que se haga correr con los gastos de la recogida y
traslado del cuerpo, en caso de no existir póliza de seguros, a las familias
de los fallecidos.
2. Con fecha 16 de noviembre de 2016, en el marco de la información
reservada acordada, y de acuerdo con el artículo 49.2 de la LDC, la
Dirección de Competencia de la CNMC (DC) solicitó a la Gerencia Territorial
del Ministerio de Justicia en Castilla-La Mancha que aportase información
sobre (folios 99-101):
i. Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares y Pliego de
Prescripciones Técnicas actualizados correspondientes a la
licitación de 2014 del contrato del "Servicio de recogida y traslado
de cadáveres, traslado de los miembros de la Comisión Judicial a
diferentes zonas de actuación, limpieza de salas y destrucción de
material residual".
ii. Información sobre las empresas que habían resultado
adjudicatarias de los diferentes lotes en que se divide el citado
contrato y, en el marco del citado contrato administrativo, las tarifas
de precios aplicados por cada adjudicatario en cada provincia por
los gastos de recogida y traslado del cadáver.
Con fecha 2 de diciembre de 2016, la Gerencia contestó a la solicitud de
información (folios 468-493).
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3. Con fecha 16 de noviembre de 2016, la DC requirió a la denunciada para
que aportase los datos de todas las empresas que conforman la UTE
"FUNERARIAS AGRUPADAS DE ALBACETE"; y para que aportase
información relativa al citado contrato administrativo de "Servicio de
recogida y traslado de cadáveres, traslado de miembros de la Comisión
Judicial a las diferentes zonas de actuación, limpieza de salas y destrucción
de material residual", suscrito con el Ministerio de Justicia, con fecha 19 de
mayo de 2014, en particular, que informase sobre (folios 103-104):
- Los medios y recursos aportados por cada empresa miembro de la
UTE para presentarse a la licitación.
- El cálculo de las tarifas, aportando copia de las mismas.
- El total de servicios de recogida y traslado de cadáveres prestados en
virtud de dicho contrato administrativo en la provincia de Albacete,
indicando, la fecha del servicio; el importe de los servicios,
desglosando los diversos conceptos que lo integran; y quién se hizo
cargo de los mismos (la Gerencia del Ministerio de Justicia, una
compañía de seguros o un particular).
- Asimismo, se pidió que informase sobre el número de casos en los
que, además de realizar los servicios de recogida y traslado de
cadáveres objeto del citado contrato administrativo, bien la UTE o bien
alguna de las empresas que la integran, realizaron otros servicios
funerarios en relación a estos mismos fallecidos, en cuyo caso, se
solicitó indicase cómo se procedió en relación a los familiares y qué
información se les facilitó para informarles de que dichos servicios
adicionales podían ser prestados por la empresa que éstos eligieran
libremente.
La respuesta a esta solicitud de información tuvo entrada en la CNMC el
día 30 de noviembre de 2016 (folios 110-380). En relación con este
escrito, la DC reiteró, el 9 de diciembre de 2016, el requerimiento de
información sobre prestación de otros servicios funerarios por parte de la
UTE o sus empresas y documentos informativos firmados que se
entregaron a los familiares donde consta el derecho a elegir libremente la
empresa funeraria (folios 500 a 504), que fue contestado por la UTE con
fecha 14 de diciembre de 2016 (folios 509 a 514).
4. A pesar de los requerimientos realizados al efecto de fecha 16 de
noviembre y 9 de diciembre de 2016 (folios 103-104 y 497-499), no se
acreditó la representación de SERVICIOS FUNERARIOS LA DOLOROSA,
FUNERARIA GARCIA-MINAYA, SERVICIOS FUNERARIOS LA PATRIA,
S.L. y FUNERARIA VIRGEN DE LOS REMEDIOS a favor de SERVICIOS
FUNERARIOS LAUREANO ZAFRILLA, S.L.
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Posteriormente, mediante escrito de fecha 15 de diciembre de 2016,
SERVICIOS FUNERARIOS LA PATRIA, S.L. y FUNERARIA VIRGEN DE
LOS REMEDIOS manifestaron que se retiraban de la denuncia (folio 846).
Con esa misma fecha se sumó a la denuncia la empresa “SERVICIOS
FUNERARIOS DE LA NUEVA DE ALBACETE, S.L.” (folio 846).
5. Con fecha 10 de enero de 2017, la DC realizó un nuevo requerimiento de
información a la UTE denunciada, sobre las empresas participantes, que
ésta respondió el 12 de enero de 2017 (folio 864). Con fecha 4 de mayo de
2017, la UTE presentó nueva información (folios 866-886).
6. Con fecha 1 de septiembre de 2017, la DC elevó al Consejo de la CNMC
informe proponiendo la no incoación de expediente y el archivo de las
actuaciones seguidas como consecuencia de la denuncia presentada por
SERVICIOS FUNERARIOS LAUREANO ZAFRILLA, S.L.; FUNERARIAS
IBAÑEZ, S.L.; FUNERARIA HIJOS DE RICARDO MARTINEZ, S.L.; y
SERVICIOS FUNERARIOS DE LA NUEVA DE ALBACETE, S.L., por
considerar que no hay indicios de infracción de la LDC.
7. El Consejo de la CNMC en Sala de Competencia deliberó y adoptó la
presente Resolución en su reunión 12 de abril de 2018.
8. Son interesados en este expediente:
- SERVICIOS FUNERARIOS LAUREANO ZAFRILLA, S.L.
- FUNERARIAS IBAÑEZ, S.L.
- FUNERARIA HIJOS DE RICARDO MARTINEZ, S.L.
- SERVICIOS FUNERARIOS DE LA NUEVA DE ALBACETE, S.L.
- FUNERARIAS AGRUPADAS ALBACETE (UTE)
- GERENCIA TERRITORIAL DEL MINISTERIO DE JUSTICIA EN
CASTILLA–LA MANCHA
II. LAS PARTES
2.1. Denunciantes
- SERVICIOS FUNERARIOS LAUREANO ZAFRILLA, S.L. Empresa
familiar, radicada en Albacete, fundada hace más de cien años,
dedicada a los servicios funerarios.
- FUNERARIAS IBAÑEZ, S.L. Funeraria sita en Almansa (Albacete).
- FUNERARIA HIJOS DE RICARDO MARTINEZ, S.L. Funeraria
ubicada en Villarobledo (Albacete).
- SERVICIOS FUNERARIOS DE LA NUEVA DE ALBACETE, S.L.
Empresa creada en 1960, presta servicios funerarios en Albacete y su
provincia.
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2.2. Denunciadas
- FUNERARIAS AGRUPADAS ALBACETE (UTE). Domiciliada en
Albacete, tiene por objeto la prestación de todos los servicios propios
de funeraria y cualesquiera otras actividades que sean preparatorias,
complementarias o derivadas de la anterior. La UTE la forman las
siguientes empresas: Funeraria Albacete, Funeraria Salas S.L.,
Funeraria Llamas, Funeraria Jareño, Funeraria Hijos de Francisco
Martinez Santa Creu S.L., Tanatorio de Hellin S.L. y Tanatorio Virrey
Morcillo S.L.
- GERENCIA TERRITORIAL DEL MINISTERIO DE JUSTICIA EN
CASTILLA–LA MANCHA. Las gerencias territoriales son órganos
administrativos que se localizan en cada una de las sedes de los
Tribunales Superiores de Justicia y que desarrollan sus funciones en
la Comunidad Autónoma correspondiente y en el marco de las
competencias que, sobre la Administración de Justicia, corresponden
al Ministerio de Justicia, del que dependen a través de la Dirección
General de Relaciones con la Administración de Justicia, sin perjuicio
de las competencias que, en su caso, correspondan a los Delegados
del Gobierno y las que, por razón de la materia, correspondan a la
Subsecretaría de Justicia.
III. CARACTERIZACIÓN DEL MERCADO
De acuerdo con la DC, la presunta conducta afectaría al sector de pompas
fúnebres y actividades relacionadas (CNAE S.9603). En concreto, como se
explica a continuación, afectaría a los traslados de cadáveres y otros servicios
funerarios. En relación con el transporte, éste debe ser realizado por empresas
de pompas fúnebres legalmente establecidas, teniendo consideración de
transporte privado complementario1.
El extinto Tribunal de Defensa de la Competencia2 ya se refería a los servicios
mortuorios incluyendo las actividades desde el fallecimiento de una persona
hasta el momento en que recibe sepultura o es incinerada, pudiendo
diferenciarse como mercados separados los Servicios Funerarios, los de
Tanatorio y los de Cementerio. Estos servicios son eminentemente locales3. En
concreto, el sector de los servicios mortuorios ha sido objeto de análisis en
1 Artículo 41 del Reglamento de Ordenación del Transporte Terrestre. El traslado de cadáveres
queda fuera del ámbito del transporte.
2 Informe del TDC de 20 de octubre de 2004, Expte. C-85/04, Intur/Euro Stewart.
3 Expt. 650/08, Funerarias Baleares.
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diversos precedentes4, distinguiéndose los siguientes mercados de producto:
Mercado de servicios funerarios, Mercado de servicios de tanatorio, Mercado
de servicios de cementerio, Mercado de servicios de cremación o incineración.
La finalidad básica de los servicios funerarios consiste en el transporte del
cadáver desde el domicilio o lugar del fallecimiento hasta el cementerio de la
localidad elegida para la inhumación o, en su caso, cremación del cuerpo.
Dentro del mercado de recogida y traslado de cadáveres, cabe definir un sub
segmento que es el de la recogida y traslado judicial, caracterizado por
prestarse en régimen de exclusiva mediante el correspondiente procedimiento
de licitación y que se refiere a la recogida y traslado de los cadáveres que
determinen las autoridades judiciales para la realización de autopsia. Se trata
de un servicio prestado por la empresa que previamente se haya presentado a
la licitación correspondiente y que ha resultado adjudicataria.
Este es precisamente el objeto del contrato administrativo suscrito por la UTE
denunciada con el Ministerio de Justicia, el “Servicio de recogida y traslado de
cadáveres, traslado de los miembros de la Comisión Judicial a las diferentes
zonas de actuación, limpieza de salas y destrucción de material residual”. Si
bien dicho objeto engloba diferentes actividades económicas y distintos
mercados de producto, el objeto de la denuncia se refiere a la primera parte,
relativa al servicio de recogida y traslado de cadáveres que deben someterse a
autopsia judicial, que se incardina, como se ha indicado, dentro del traslado de
cadáveres y de los denominados servicios funerarios.
En este mercado la denunciada, en virtud del contrato administrativo suscrito el
19 de mayo de 2014, por dos años prorrogables, y durante la duración del
mismo, tiene la exclusiva de dicho servicio en la provincia de Albacete.
Ahora bien, los efectos se producirían aguas abajo en los mercados
correspondientes a los diferentes servicios funerarios que se prestarían una
vez finalizada la autopsia o examen médico-forense, como por ejemplo el
servicio de traslado hasta el tanatorio y/o cementerio, el acondicionamiento del
cadáver, arreglos florales, incineración o inhumación, etc.
Como se ha indicado, la actividad concreta de recogida y traslado de
cadáveres se desempeña en un ámbito geográfico relevante habitualmente
local, definido en función de un área de influencia equivalente a una distancia
que no excedería normalmente del ámbito regional. No obstante, dadas las
circunstancias del presente caso, no es necesario en este expediente
pronunciarse de manera más precisa al respecto.
4 Ver informes del extinto SDC: N-04044 INTUR; N- 04045 INTUR /SCI SPAIN; N-04046
INTUR/EURO ESTEWART y N-05031 INTUR-FUNERARIAS DEL ALTO ARAGÓN y
Resolución del extinto TDC en el expediente C-85/04 INTUR/EURO STEWART y, como más
reciente, véase la Resolución del Consejo de la CNC en C-0343/11 3i (MÉMORA)-SERVEIS
FUNERARIS DE BARCELONA y C-0097/08 3i/MÉMORA.
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IV. HECHOS
Los hechos considerados por la DC en su Propuesta de Archivo se
fundamentan en la denuncia y en las contestaciones a los requerimientos de
información realizados.
4.1. Hechos denunciados
Según la denuncia, la denunciada estaría sirviéndose de su condición de
adjudicataria exclusiva del servicio de recogida y traslado judicial de cadáveres,
cuyos precios serían supuestamente abusivos por excesivos y se utilizarían
como medida de presión para la contratación de otros servicios funerarios
(aquellos posteriores a la autopsia o examen médico-forense) sin informar,
además, a los consumidores de esta circunstancia.
También se denuncia el hecho de que se haga correr con los gastos de la
recogida y traslado del cuerpo, en caso de no existir póliza de seguros, a las
familias de los fallecidos.
En este sentido, las denunciantes, en apoyo de su pretensión, aportan o citan
los siguientes documentos:
1º) Aportan copias de la Sentencia número 204/2015, de 30 de diciembre
de 2015, del Juzgado de Primera Instancia Núm. 1 de Albacete recaída en
el Procedimiento Verbal núm. 920/15 (folios 54 a 60) y de la Sentencia
número 47/2016, de 22 de enero de 2016, del Juzgado de Primera
Instancia Núm. 2 de Albacete recaída en el Procedimiento Verbal núm.
873/15 (folios 48 a 53), en las que se declaran obligados al pago de los gastos
de recogida y traslado judicial a los familiares de los fallecidos.
Los denunciantes señalan que la denunciada “utiliza estas sentencias frente a
las familias en los levantamientos judiciales diciéndoles que si no contratan con
ellos el servicio funerario, una vez terminada la autopsia, les cobraran 435,60
€” (folio 4).
2º) Citan el Informe de la Secretaría del Consejo para la Unidad de
Mercado (SECUM) de 24 de octubre de 2014, relativo a servicios
funerarios-recogida de cadáveres en Castilla y León (folios 5-7).
El citado Informe se emitió en los términos del artículo 28 de la Ley 20/2013, de
9 de diciembre, de Garantía de la Unidad de Mercado (LGUM), en relación con
la licitación del servicio de recogida judicial de cadáveres que deben someterse
a autopsia judicial, en Castilla y León. El denunciante recoge en su escrito las
consideraciones realizadas por la SECUM en este informe, relacionadas con la
inclusión de la actividad de recogidas judiciales en el marco de la LEGUM y con
las propuestas de soluciones planteadas por los departamentos ministeriales
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competentes (MINECO, MSSSI y MJUSTICIA) para garantizar la libre elección
de prestador por parte de los usuarios de los servicios funerarios.
En relación con ello procede señalar que, en el marco del mencionado
procedimiento de la LGUM, la CNMC elaboró con fecha 3 de octubre de 2014,
informe (UM/037/14)5 en el que concluyó lo siguiente:
“Esta Comisión considera que, en la medida en que la autopsia judicial viene
exigida por la Ley de Enjuiciamiento Criminal en casos de muerte violenta o
sospechosa de criminalidad, la recogida del cadáver para la realización de
dicha autopsia lleva implícitos intereses de averiguación de circunstancias
delictivas, custodia de prueba e instrucción del sumario. En tal medida, puede
considerarse que existen razones imperiosas de orden y de seguridad
públicos relacionadas con la urgencia de la intervención del operador y la
custodia de la prueba que justifican la necesidad de la licitación.
Sin embargo, la existencia de la licitación no excluye que deba analizarse
bajo los principios de necesidad y proporcionalidad todo requisito o condición
de la licitación.
Esta Comisión considera que podría existir una barrera a la prestación de
servicios funerarios posteriores a la autopsia judicial en caso de que la familia
del difunto no sea informada adecuadamente sobre su derecho a contratar
libremente los servicios posteriores a la autopsia con cualquier operador. En
tal medida, esta Comisión propone la actuación consistente en que los
órganos de contratación incluyan en los pliegos correspondientes al servicio
objeto de informe la obligación de la adjudicataria de informar claramente y
por escrito a familiares o interesados sobre su derecho a contratar libremente
con cualquier operador los servicios funerarios posteriores a la autopsia
judicial.
Adicionalmente, esta Comisión considera que las licitaciones del servicio de
recogida judicial que se celebren en cualquier ámbito del territorio español
deberían cumplir estas condiciones: 1) La documentación de la licitación
debe garantizar que el traslado posterior a la autopsia pueda realizarse por
una empresa libremente elegida; 2) Los medios materiales y personales
exigidos para prestar el servicio deben ser adecuados y proporcionados; 3)
Los contratos deben tener una duración corta; 4) Debe invitarse a todos los
operadores a participar en la licitación, la cual debe ser transparente y
permitir el acceso sin discriminación; 5) El precio de adjudicación debe
guardar relación con el coste de las obligaciones contraídas.”
3º) Aportan dos artículos del Centro de Estudios de Consumo de la
Universidad de Castilla–La Mancha: “¿Cómo se establecen los precios y
quién debe asumir el pago de los servicios funerarios instados por mandato
5 https://www.cnmc.es/expedientes/um03714.
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judicial? Especial mención al transporte de cadáveres” (folios 85-93) y “El
consumidor frente a los servicios funerarios” (folios 94-98).
En el Informe “¿Cómo se establecen los precios y quién debe asumir el
pago de los servicios funerarios instados por mandato judicial? Especial
mención al transporte de cadáveres”, de 28 de septiembre del 2016, se
analiza la consulta que la Consejería de Sanidad de Castilla-La Mancha realiza
al Centro de Estudios de Consumo relativa al pago de los servicios funerarios
por los consumidores y usuarios cuando tales servicios tienen como origen el
mandato de recogida y traslado de cadáveres para su autopsia por parte de la
Gerencia Territorial de Justicia. En concreto, la consulta se incardina en
determinar si resulta acorde a Derecho que los consumidores paguen los
gastos de los servicios funerarios cuando no son los contratantes, no han
tenido opción de comparar precios y tampoco existe una base documental
oficial donde se estipulen los criterios objetivos para la determinación de los
precios, dando ello opción a que los mismos se establezcan de forma arbitraria
por las empresas funerarias. El texto analiza el Derecho Civil y de Consumo
aplicable, y concluye que el servicio de recogida y traslado que aquí nos ocupa
es un servicio público de competencia municipal cuya prestación esta
liberalizada. Señala asimismo que ha de aplicarse la normativa de consumo,
Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, por el que se aprueba el
texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y
Usuarios y otras leyes complementarias y demás normativa complementaria, y
que corresponde al Ayuntamiento velar por que los precios aplicados sean
objetivos y no discriminatorios. En cuanto al responsable del pago en base a lo
dispuesto en el Código Civil, (artículos 1089-1093), concluye que el consumidor
no está obligado al pago y que no puede repercutirse sobre el caudal
hereditario del finado. Y que ha de hacerse cargo de los mismos la
administración ordenante del traslado.
Por su parte, en el Informe “El consumidor frente a los servicios
funerarios”, se analiza una consulta en la que, producida la muerte de una
persona como consecuencia de un accidente, la empresa funeraria gira factura
al consumidor (familia de la víctima) en la que se incluye entre los servicios
prestados, los servicios de cámara de autopsias y cámara frigorífica. El
consumidor plantea su disconformidad por entender que dichos gastos
deberían correr, en su caso, a cargo de la Administración de Justicia. El
Informe pretende dar respuesta a una consulta realizada por la Consejería de
Sanidad y Consumo de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, y
señala que, dado que la autopsia ha sido acordada por el juez instructor, los
gastos necesarios derivados de tal práctica, como pueden ser los reclamados
(cámara de autopsias y cámara frigorífica) no pueden ser reclamados a los
familiares del fallecido pues tal obligación no se fundamenta en título legítimo
alguno. En este sentido, el Informe concluye que no procede el abono de los
conceptos reclamados por parte de los familiares del fallecido y los gastos
corresponden, en su caso, la Administración de Justicia.
10
4º) Finalmente, aportan otro artículo del Centro de Estudios de Consumo
de la Universidad de Castilla–La Mancha titulado “Recogida y traslado de
cadáveres por mandato judicial: ¿está el consumidor obligado a abonar el
precio de este servicio?”, de 6 de abril de 2017, que analiza quién debe
asumir el coste del servicio de recogida y traslado del cadáver por mandato
judicial. En este artículo y a los efectos del objeto de la Propuesta de Archivo
de la DC, sin entrar en razonamientos de Derecho Civil o de aplicación de la
normativa de consumo autonómica, se califica dicha actividad como servicio
público y a continuación, tras analizar lo dispuesto en el Código Civil, artículos
902-903 y 1924, 1894, concluye que el obligado al pago es en primer lugar la
propia herencia yacente, en segundo lugar, si esta fuera insuficiente los
obligados al pago de alimentos (folios 866 – 886).
4.2. Prestación del servicio judicial de recogida y traslado de cadáveres
en la provincia de Albacete
La UTE denunciada resultó adjudicataria del servicio de recogida y traslado
judicial de cadáveres en la provincia de Albacete en virtud del contrato
administrativo de fecha 24 de mayo de 2014, celebrado entre la Gerencia y la
UTE (folios 19-23). La duración del contrato es de dos años prorrogables por
otros dos (folio 41).
El Pliego de Prescripciones Técnicas (PPT) correspondiente a la licitación del
citado contrato establece en su apartado A (folios 488 a 489):
“El presente contrato tiene por objeto la prestación del servicio de recogida
de cadáveres en los supuestos de muerte violenta o sospechosa de
criminalidad cuando intervenga alguno de los órganos judiciales que se
definen al establecer las zonas de actuación, así como la limpieza de las
salas de autopsia y destrucción de material residual en el lote que se
especificará. La prestación del presente contrato se divide en dos partes
perfectamente diferenciadas:
1.- Traslado de los miembros de la comisión judicial a las diferentes zonas de
actuación, limpieza de salas y destrucción de material residual.
1.1.- Traslado de los miembros de la comisión judicial a las diferentes zonas
de actuación. El/los adjudicatario/os asumirá/n la obligación de recoger a la
comisión judicial desde el lugar que se le indique por los miembros de ésta y
efectuar el traslado de todos ellos al lugar en que haya de practicarse el
levantamiento del cadáver y, una vez efectuado éste, se procederá a la
devolución de la comisión judicial y médico forense al punto de partida o
lugar que se le indique si éste es diferente.
1.2.- El/los adjudicatario/s asumirá/n la obligación de limpieza de las salas de
autopsias y de la destrucción del material residual, así como sufragar los
gastos correspondientes a la utilización de dichas salas.
11
2.- Servicio de recogida y traslado de cadáveres. La Administración pagará al
adjudicatario única y exclusivamente los gastos que se deriven del traslado
de los miembros de la comisión judicial a las diferentes zonas de actuación,
limpieza de salas y destrucción de material residual, es decir, el punto 1
anterior.
Los gastos que se deriven del punto dos anterior, es decir, de la recogida y
traslado del cadáver, al ser servicio funerario, serán satisfechos por la
compañía de seguros si la hubiere y dicha cobertura estuviera amparada en
póliza o por no estar expresamente excluida en la misma, y, en todo caso,
por el particular que resulte obligado legal al pago. Únicamente en el caso de
inexistencia de compañía de seguros u obligado legal al pago, corresponderá
el pago de los gastos derivados de dicho apartado a Gerencia, siendo la
adjudicataria la que pruebe, a su costa, la responsabilidad de la Gerencia.
Cuando nadie se haga cargo de la inhumación, el Juez ordenará el traslado
del cadáver desde el lugar donde se haya realizado la autopsia al destino que
estime oportuno; correspondiendo al Ayuntamiento designado, dar el destino
legal al cadáver, de conformidad con la legislación sanitaria mortuoria.
Cuando la familia o cualquier persona interesada se hagan cargo de la
inhumación elegirán libremente la empresa funeraria con la asunción de los
gastos que se ocasionen, para el traslado del cadáver desde el lugar donde
se haya realizado la autopsia hasta el lugar que designen”.
Texto que se repite en la cláusula novena del contrato administrativo suscrito
entre la Gerencia y la UTE denunciada:
“Novena.- La Administración pagará al adjudicatario única y exclusivamente
los gastos que se deriven del traslado de los miembros de la comisión judicial
a las diferentes zonas de actuación, limpieza de salas y destrucción de
material residual.
Los gastos que se deriven del punto dos del Pliego de Prescripciones
Técnicas, es decir, de la recogida y traslado del cadáver/ al ser servicio
funerario, serán satisfechos por la compañía de seguros si la hubiere y dicha
cobertura estuviera amparada en póliza o por no estar expresamente
excluida en la misma, y, en todo caso, por el particular que resulte obligado
legal al pago. Únicamente en el caso de inexistencia de compañía de
seguros u obligado legal al pago, corresponderá el pago de los gastos
derivados de dicho apartado a Gerencia, siendo la adjudicataria la que
pruebe, a su costa, la responsabilidad de la Gerencia.
Cuando nadie se haga cargo de la inhumación, el Juez ordenará el traslado
del cadáver desde el lugar donde se haya realizado la autopsia al destino que
estime oportuno; correspondiendo al Ayuntamiento designado, dar el destino
legal al cadáver, de conformidad con la legislación sanitaria mortuoria.
Cuando la familia o cualquier persona interesada se hagan cargo de la
inhumación elegirán libremente la empresa funeraria con la asunción de los
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gastos que se ocasionen, para el traslado del cadáver desde el lugar donde
se haya realizado la autopsia hasta el lugar que designen” [folios 19 - 23].
Señala la Gerencia (folios 468-469) que: “tal y como se recoge en el Pliego de
Prescripciones Técnicas, la Administración pagará al adjudicatario única y
exclusivamente los gastos que se deriven del traslado de los miembros de la
comisión judicial a las diferentes zonas de actuación, limpieza de salas y
destrucción de material residual. Los gastos derivados de la recogida y traslado
del cadáver deberán ser abonados por la compañía de seguros, si la hubiera y,
en todo caso, por el particular que resulte obligado legal al pago”.
No ha habido ningún caso en el que la Gerencia se haya hecho cargo de los
gastos de recogida y traslado del cadáver y la Gerencia desconoce las tarifas
aplicadas por el adjudicatario a dicho servicio, señalando que “La gestión del
cobro de dichos gastos se produce entre la funeraria y los particulares, sin
intervención de la Gerencia Territorial. Por consiguiente, se desconoce si existe
una tarifa de precios a aplicar en este caso por los adjudicatarios” (folio 469).
4.3. Información aportada por la UTE denunciada
De acuerdo con la información aportada por el denunciado, la recogida de
cadáveres en virtud del contrato firmado se puede producir en cualquier
localización dentro de la provincia de Albacete; posteriormente tras la recogida,
los cadáveres siempre se trasladan hasta el Instituto de Medicina legal de
Albacete situado en el Hospital Público Perpetuo Socorro de Albacete capital
para autopsia (folio 233).
En todos los casos se aplica el mismo precio que es 360 € + IVA (folio 116), tal
y como consta en los documentos informativos (folios 531-600) y en la tarifa
(folio 312).
Sobre la base de la información facilitada por la UTE denunciada (folios 515-
530), durante el periodo que va desde la firma del contrato el 19 de mayo de
2014 hasta el 16 de noviembre de 2016, la UTE ha realizado los siguientes
servicios de recogida en el marco del citado contrato: 123 en 2014, 209 en
2015, y 148 en 2016.
Esta cifra de 480 servicios de recogida durante los tres años señalados hay
que ponerla en relación con el número de fallecidos totales en la provincia. En
este sentido, el número de fallecidos, según datos del INE6, en la provincia de
Albacete ascendió a 3.720 en 2014 y a 3.696 en 2015, no estando aún
disponibles los datos correspondientes a 2016 en el momento de elevar la DC
su Propuesta de Archivo. Si se toman los datos de 2015, los servicios de
recogida judiciales solo supusieron el 5,65% de los casos de fallecimiento en la
provincia de Albacete.
6 Instituto Nacional de Estadística.
13
En cuanto al pago de los servicios prestados, como ya se ha señalado, en este
periodo la Gerencia no se ha hecho cargo en ningún caso de los gastos
originados por los traslados de cadáveres, por lo que cabe distinguir, como se
hace a continuación, aquellos casos en los que se hizo cargo del pago de los
mismos una compañía aseguradora en virtud de la póliza contratada, de
aquellos casos en los que los servicios fueron costeados por los particulares,
todo de acuerdo con la información aportada al expediente:
• En 2014, según la información proporcionada por las denunciantes y
trasladando los datos en bruto facilitados a porcentajes, del total de
servicios de recogida y traslado prestados en el marco del contrato
administrativo, un 44,7% corrió a cargo de una compañía aseguradora y
un 55,3 a cargo de particulares.
De entre aquellos casos en que se hizo cargo el seguro también se
contrataron otros servicios funerarios con alguna de las empresas
miembros de la UTE en un 55% de los casos; en el caso de particulares
que contratan servicios posteriores al traslado inicial el porcentaje
asciende al 72%.
• En 2015, en el 58,4% de los casos se hizo cargo el seguro y en el 41,6
% los particulares. De los casos en los que se hizo cargo el seguro, en
un 48% se contrataron otros servicios posteriores con miembros de la
UTE, y en el caso de particulares, el porcentaje se elevó a un 67%.
• En 2016, en el 56 % de los casos el traslado fue cubierto por la
compañía aseguradora, y en un 44% de los casos por particulares. La
contratación de servicios posteriormente fue de un 54% de los casos con
seguradoras y de un 63% con particulares.
El porcentaje de casos en los que, tras la recogida y el traslado iniciales sujetos
a concesión administrativa, se produjeron contrataciones de otros servicios
funerarios en libre mercado fue el siguiente, en los periodos antes citados7, un
66% de los casos en 2014; un 56% de los casos en 2015 y un 58% de los
casos en 2016.
De media, se puede señalar que cuando se hace cargo un seguro de los
gastos del traslado, en un 52% de los casos se contratan otros servicios con
alguna empresa de la UTE, y en el caso en que se hace cargo un particular, en
un 67% de los casos se contratan otros servicios con alguna empresa de la
UTE.
En cuanto a la información facilitada a los familiares acerca de la libertad de
elección de la empresa que prestará los servicios funerarios, la denunciada
señala que siempre se ha producido de forma verbal (folio 116) lo que, dada su
naturaleza, ha impedido que pudiese ser comprobado por la DC.
7 De 19 de mayo de 2014 a 16 de noviembre de 2016.
14
No obstante, a partir de 2016 sí consta en el expediente la entrega de hojas
informativas en las que expresamente se indica, tras informar de que la UTE
Funerarias Reunidas de Albacete es la adjudicataria del servicio de recogida y
traslado de cadáveres, que: “Cuando la familia o cualquier persona interesada
se hagan cargo de la inhumación elegirán libremente la empresa funeraria con
la asunción de los gastos que se ocasionen, para el traslado del cadáver desde
el lugar donde se haya realizado la autopsia hasta el lugar que designen” (folios
531-600).
La denunciada señala que, en ocasiones, las denunciantes han aconsejado a
los familiares que no firmasen el recibí de dicha información, en este sentido
indica que, “los interesados siguiendo instrucciones de las funerarias
prestadoras del servicio funerario (algunas de las empresas denunciantes en
esta solicitud de información) rechazan y nos impiden la entrega y firma del
documento informativo” (folio 116).
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- Competencia para resolver
De acuerdo con el artículo 5.1.c) de la Ley 3/2013, de 4 de junio, de creación
de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (LCNMC), compete
a la CNMC “aplicar lo dispuesto en la Ley 15/2007, de 3 de julio, en materia de
conductas que supongan impedir, restringir y falsear la competencia”. El
artículo 20.2 de la misma ley atribuye al Consejo la función de “resolver los
procedimientos sancionadores previstos en la Ley 15/2007, de 3 de julio”.
Así mismo el artículo 14.1.a) del Estatuto Orgánico de la CNMC, aprobado por
Real Decreto 657/2013, de 30 de agosto, establece que “la Sala de
Competencia conocerá de los asuntos relacionados con la aplicación de la Ley
15/2007, de 3 de julio”.
En consecuencia, la competencia para resolver este procedimiento
corresponde a la Sala de Competencia del Consejo de la CNMC.
SEGUNDO.- Objeto de la resolución y propuesta del órgano instructor
Corresponde a esta Sala en el presente expediente determinar si concurren los
requisitos para la aplicación del artículo 49.3 de la LDC, esto es, la ausencia de
indicios de infracción, para, tal como propone la DC, resolver no incoar
procedimiento sancionador y archivar las actuaciones realizadas hasta el
momento sobre los hechos denunciados.
15
Resulta por tanto necesario proceder a valorar si, a la luz del artículo 2 de la
LDC, existen indicios de existencia de una conducta prohibida de abuso de
posición de dominio por parte de los denunciados, mediante la fijación de
precios y/o la vinculación de prestaciones o si, por el contrario, tal y como
propone la DC, no se aprecian indicios de infracción de la LDC en tales
conductas que motiven la incoación del expediente sancionador.
cuando observe indicios racionales de existencia de conductas prohibidas en
los artículos 1, 2 y 3 de la misma Ley. Sin embargo, en el número 3 del citado
artículo 49 se añade que el Consejo, a propuesta de la DC, acordará no incoar
procedimiento sancionador y, en consecuencia, el archivo de las actuaciones
realizadas, cuando considere que no hay indicios de infracción.
Por otro lado, el artículo 27.1 del Reglamento de Defensa de la Competencia
(RDC), aprobado por Real Decreto 261/2008, de 22 de febrero, estipula que:
“1. Con el fin de que el Consejo de la Comisión Nacional de la Competencia
[actual CNMC] pueda acordar no incoar procedimiento y archivar las
actuaciones en los términos establecidos en los artículos 44 y 49.3 de la Ley
15/2007, de 3 de julio, la Dirección de Investigación [actual Dirección de
Competencia] le dará traslado de la denuncia recibida, de las actuaciones
previas practicadas, en su caso, y de una propuesta de archivo”.
Como se ha indicado, la DC propone la no incoación de expediente
sancionador y el archivo de las actuaciones por considerar que no existen
indicios racionales, a la luz de la información obrante en el expediente, de que
se hayan producido conductas de abuso de posición de dominio de fijación de
precios y/o vinculación de prestaciones, susceptibles de afectar
significativamente a la competencia y que, por lo tanto, supongan una
infracción del artículo 2 de la LDC.
En concreto, la DC considera que no ha quedado acreditado que la UTE
denunciada tenga posición de dominio en el mercado ni que su conducta pueda
considerarse abusiva en el caso de que hubiese tenido dicha posición de
dominio. Y, en relación con la Gerencia, señala que no tiene ninguna
participación ni en la determinación de los precios del servicio de recogida y
traslado ni en la determinación de ninguna otra condición comercial de la UTE
en relación con ese servicio.
Asimismo, considera la DC que, en la presente licitación, se han cumplido las
recomendaciones del Informe de Unidad de Mercado de la CNMC en el
expediente UM/037/14, en cuanto a la inclusión en el contrato del derecho de
los familiares o interesados a elegir libremente a la empresa de servicios
funerarios posteriores a la autopsia. Y, si bien no se exige en el contrato la
obligación de que tal información se comunique por escrito, la UTE
adjudicataria ofrece esa información por escrito desde 2016.
16
Finalmente, la DC no se pronuncia sobre la cuestión relacionada con la
determinación de los obligados al pago de los servicios de traslado judicial de
cadáveres por considerar que es una cuestión que excede las competencias de
la DC y que compete a los tribunales ordinarios que, como también han
indicado los denunciantes, ya se han pronunciado al respecto. La Sala está de
acuerdo con este enfoque y tampoco se pronunciará sobre este aspecto.
TERCERO.- Valoración de la Sala de Competencia
empresas de su posición de dominio en todo o en parte del mercado nacional”.
La infracción de dicho artículo 2 requiere el cumplimiento de dos condiciones
de manera cumulativa: i) que el infractor ostente una posición de dominio en el
mercado en que desarrolla su actividad; y ii) que su comportamiento sea
abusivo de dicha posición. De tal manera que la declaración de una infracción
del referido artículo 2 exige acreditar la simultaneidad de dos elementos: (1) la
posición de dominio en el mercado por parte de una empresa y (2) su uso
abusivo de esa posición. En consecuencia, si no se cumple alguno de los dos
requisitos no puede valorarse la conducta como un abuso de posición de
dominio en el mercado.
3.1. Sobre la existencia de posición de dominio de la UTE denunciada
vinculada a la recogida y traslado judicial
Como señala la DC en su Propuesta de Archivo, de acuerdo con la
jurisprudencia, la posición dominante se entiende como una situación de poder
económico que permite a una empresa actuar en gran medida de forma
independiente de sus competidores y clientes en un mercado relevante
previamente identificado.
Como se ha indicado en el apartado tercero de esta Resolución, el mercado
relevante en el presente caso sería el de los servicios funerarios cuyo ámbito
geográfico concreto de carácter local, vendría determinado por un área de
influencia que sería en todo caso inferior al ámbito regional.
No obstante, teniendo en cuenta que la recogida y traslado judicial que se
presta en la provincia de Albacete, representa únicamente el 5,6% de los
traslados por fallecimiento anuales en esta provincia, la DC considera que no
puede sostenerse que la prestación de este servicio le otorgue a la denunciada
una posición de dominio en la provincia de Albacete o en cualquier otro
mercado local que pueda definirse en este ámbito provincial puesto que,
alrededor del 94% del mercado, se presta fuera del contrato administrativo de
manera libre.
Así, en relación con la determinación de la existencia de una posición de
dominio, de acuerdo con el apartado 14 de la Comunicación de la Comisión
sobre Orientaciones sobre las prioridades de control de la Comisión en su
17
conducta excluyente abusiva de las empresas dominantes, “(…) unas cuotas
de mercado bajas son generalmente un buen indicio de una falta de poder de
mercado importante. Según la experiencia de la Comisión, no es probable que
haya dominación si la cuota de mercado de la empresa en el mercado de
referencia es inferior al 40%. Sin embargo, puede haber casos concretos por
debajo de este umbral en los que los competidores no estén en condiciones de
ejercer una presión efectiva sobre la conducta de una empresa dominante, por
ejemplo, cuando aquéllos se enfrentan a importantes limitaciones de
capacidad”.
En definitiva, la DC considera por ello que no ha quedado acreditado que, en el
mercado de recogida y traslado de cadáveres, la denunciada detente una
posición de dominio, por lo que no concurriría el primero de los requisitos para
la aplicación del artículo 2 de la LDC y no sería, por tanto, necesario entrar a
analizar las conductas concretas denunciadas.
Si bien la Sala puede compartir con la DC que no haya quedado acreditado
que la denunciada detente una posición de dominio al amparo del contrato
administrativo en el mercado de recogida y traslado de cadáveres, tampoco
puede desconocerse que la denunciada, como consecuencia de contrato
administrativo, es el único operador proveedor en el segmento de los servicios
de traslado judicial de cadáveres, cuya prestación está en todo caso sometida
a la LDC y debe realizarse en condiciones equitativas y no discriminatorias.
Sin embargo, en el presente caso no es necesario llegar a una conclusión
sobre este aspecto pudiendo el mismo dejarse abierto ya que, como se verá a
continuación, aun si existiese una posición de dominio, no existiría infracción ya
que no se ha acreditado que las prácticas denunciadas pudieran ser
susceptibles de calificarse como abusivas.
3.2. Sobre el posible abuso de esa posición de dominio
Como se ha indicado, una vez finalizada la autopsia, existen otros servicios
funerarios que pueden prestarse, como el traslado del cadáver para su
inhumación, y la prestación de estos servicios puede ser libremente contratada
con cualquier funeraria, tal y como se recoge en el Pliego de Prescripciones
Técnicas, en el contrato suscrito con la UTE denunciada y en las hojas
informativas distribuidas desde 2016 por ésta. El hecho de que la denunciada
ofrezca el 5,6% de los servicios de recogida y traslado judicial de cadáveres de
manera exclusiva, no implica que se haya demostrado que, respecto de ese
5,6% de servicios judiciales prestados, se hayan vinculado y obtenido por la
UTE el resto de los servicios que comprenden los servicios funerarios.
A la vista de los cálculos realizados sobre los datos de servicios prestados por
la UTE, los datos sobre el porcentaje de supuestos en los que se contratan o
no los servicios posteriores con alguna empresa de las que conforman la UTE,
permiten observar que no siempre son las empresas de la UTE las que prestan
dichos servicios. Por el contrario, la información disponible acredita que se
produce la entrada de otras empresas competidoras en un porcentaje que,
18
como media, supone el 48% en los casos de cobertura del importe del traslado
judicial por parte de una compañía aseguradora y el 33% cuando se hace
cargo un particular, sin que se haya encontrado evidencia de vinculación ilícita.
Y hay que tener en cuenta que tales porcentajes se refieren a la prestación de
un servicio que representa el 5,6% del mercado y en el que existe competencia
“por el mercado”.
Por otro lado, en lo que se refiere a los precios aplicados, no ha quedado
tampoco acreditada una aplicación discriminatoria del precio ni una vinculación
del mismo a otras prestaciones, sino que siempre se aplica la misma tarifa, en
todos los casos. Tampoco ha quedado acreditado el carácter excesivo del
precio ni de la denuncia se desprende información que permita deducir dicha
circunstancia.
Por todo ello, no resulta acreditado que la conducta de la UTE denunciada sea
susceptible de calificarse como abusiva, si hubiera detentado esa posición de
dominio.
Igualmente, respecto de la actuación de la Gerencia, la Sala coincide asimismo
con la DC en su apreciación de que no se han acreditado indicios de que la
Gerencia haya incurrido en vulneración de lo dispuesto en la LDC. La
documentación disponible en el expediente acredita que se ha incluido en el
contrato el derecho de los familiares o interesados a elegir libremente a la
empresa de servicios funerarios posteriores a la autopsia y, si bien, no se
recoge la obligación de la adjudicataria de facilitar información clara y por
escrito acerca de su derecho, lo que sería deseable de cara a futuras
licitaciones tal y como se propuso en el Informe CNMC UM/037/14, la UTE
adjudicataria ofrece esta información por escrito desde 2016.
Por otro lado, la Gerencia no tiene ninguna participación en la fijación de
precios ni de ninguna otra condición comercial por parte de la UTE en lo que se
refiere al servicio de recogida y traslado judicial.
A la vista de lo anterior, en ausencia de otros elementos acreditativos
adicionales y sin perjuicio de la posible incoación de procedimiento sancionador
en caso de aparición de nuevos indicios de conductas prohibidas relacionadas
con el caso, esta Sala de Competencia estima adecuada la propuesta de la DC
y considera que deben archivarse las actuaciones seguidas en relación con las
conductas investigadas.
En su virtud, vistos los preceptos citados y los demás de general aplicación, el
Consejo en Sala de Competencia,
19
HA RESUELTO
ÚNICO.- No incoar procedimiento sancionador y archivar las actuaciones
seguidas por la Dirección de Competencia de la CNMC en el expediente
S/DC/0595/16, por considerar que no existen indicios de infracción de la Ley
15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia.
Comuníquese esta Resolución a la Dirección de Competencia de la Comisión
Nacional de los Mercados y la Competencia y notifíquese a los interesados,
haciéndoles saber que contra ella no cabe recurso alguno en vía administrativa,
pudiendo interponer recurso contencioso-administrativo ante la Audiencia
nacional, en el plazo de dos meses a contar desde su notificación.
