Resolución SAMAD/07/2015 de Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, 15-12-2016
| Número de expediente | SAMAD/07/2015 |
| Fecha | 15 Diciembre 2016 |
| Tipo de proceso | Expediente de oficio |
| Actividad Económica | Competencia |
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RESOLUCIÓN
(Expte. SAMAD/07/2015 AUTOESCUELAS ALCALÁ DE HENARES)
SALA DE COMPETENCIA
PRESIDENTE
D. José María Marín Quemada
CONSEJEROS
D. Josep Maria Guinart Solà
Dª. María Ortiz Aguilar
D. Fernando Torremocha y García-Sáenz
D. Benigno Valdés Díaz
SECRETARIO
D. Tomás Suarez-Inclán González
En Madrid, a 15 de diciembre de 2016.
La Sala de Competencia del Consejo de la Comisión Nacional de los Mercados y
la Competencia, con la composición expresada al margen, ha dictado esta
Resolución en el expediente sancionador SAMAD/07/15 AUTOESCUELAS
ALCALÁ DE HENARES, incoado de oficio por la entonces Viceconsejería de
Innovación, Industria, Comercio y Consumo de la Consejería de Economía y
Hacienda de la Comunidad de Madrid (hoy Dirección General de Economía y
Política Financiera de la Consejería de Economía, Empleo y Hacienda –DG-) a
través del Servicio de Defensa de Competencia adscrito a su Subdirección
General de Gestión (en adelante, el SDC-M), contra la Asociación Provincial de
Autoescuelas de Madrid (en adelante, la APAM) y 28 autoescuelas más ubicadas
en el municipio de Alcalá de Henares, por la existencia de indicios racionales de la
comisión por parte de las incoadas de una infracción del artículo 1 de la Ley
15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia por presuntas prácticas
restrictivas de la competencia realizadas por la APAM y por posible acuerdo de
precios entre las autoescuelas de Alcalá de Henares.
ANTECEDENTES DE HECHO
1. El 24 de octubre de 2013, tuvo entrada en la Dirección de Competencia (DC)
denuncia interpuesta por un particular contra nueve autoescuelas de
Guadalajara, que fue ampliada a otras cinco autoescuelas de Guadalajara y
cinco en Alcalá de Henares mediante escrito de 20 de noviembre de 2013,
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por supuestas prácticas prohibidas por la Ley 15/2007, de 3 de julio, de
Defensa de la Competencia (LDC). En concreto, se denunciaban dos
acuerdos para la fijación de precios para la obtención del permiso de conducir
clase B entre las autoescuelas mencionadas: uno entre las autoescuelas de
Guadalajara y otro entre las de Alcalá de Henares.
2. El 8 de enero de 2014, en aplicación de la Ley 1/2002, de 21 de febrero, de
Coordinación de las Competencias del Estado y las Comunidades Autónomas
en materia de Defensa de la Competencia, la DC consideró que, en relación
con las autoescuelas domiciliadas en Alcalá de Henares, correspondía instruir
el expediente al SDC-M.
3. El 10 de julio de 2014, el SDC-M elevó a la Sala de Competencia del Consejo
de la CNMC propuesta de archivo y no incoación de expediente sancionador.
4. El 25 de marzo de 2015, la Sala de Competencia dictó Acuerdo por el que
inadmitía la propuesta de no incoación y archivo e instaba al SDC-M a
continuar la instrucción del expediente.
5. El 15 de junio de 2015, la Viceconsejería de Innovación, Industria, Comercio y
Consumo de la Comunidad de Madrid acordó la incoación de expediente
sancionador SA 07/2015 Autoescuelas Alcalá de Henares 2, de conformidad
con el artículo 49.1 de la LDC, por presuntas prácticas restrictivas de la
competencia prohibidas por el artículo 1 de la LDC, realizadas por la APAM y
por posible acuerdo de precios entre las Autoescuelas de Alcalá de Henares
(folios 8 a 10).
6. El 19 de junio de 2015, el SDC-M formuló el Pliego de Concreción de Hechos
(PCH), de conformidad con lo previsto en el artículo 50.3 de la LDC. El mismo
concluía, por un lado, con la inexistencia de indicios que permitieran
desvirtuar la presunción de inocencia respecto de posibles comportamientos
colusorios entre las autoescuelas y, por otro, con la imputación a la APAM de
una recomendación colectiva de fijación de precios (folios 478 a 604).
Las alegaciones al PCH de las autoescuelas López M.M. y Tiramillas (folios
622 a 623 y 624) tuvieron entrada el 16 de julio de 2015 en la Consejería de
Economía, Empleo y Hacienda y las de la APAM el 22 de julio.
7. El 13 de agosto de 2015 tuvo entrada en la DG solicitud de inicio de las
actuaciones tendentes a la terminación convencional de este procedimiento
sancionador por parte de la APAM (folios 689 a 692), que fue denegada por el
SDC-M el 23 de septiembre de 2015 (folios 764 a 770).
8. El 15 de septiembre de 2015 se amplió el Acuerdo de Incoación a la
Autoescuela Montero Espinosa, por estar situada en el ámbito del mercado
relevante analizado. Asimismo, se excluyó de las partes a la Autoescuela
Pidal, por encontrarse fuera de dicho mercado (folios 706 a 712).
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9. El 22 de enero de 2016, el SDC, de acuerdo con lo previsto en el artículo 33.1
in fine del Reglamento de Defensa de la Competencia, aprobado por Real
Decreto 261/2008, de 22 de febrero (en adelante, RDC), acordó el cierre de la
fase de instrucción (folios 847 a 1113).
10. El 27 de enero de 2016, el SDC-M formuló su Propuesta de Resolución (PR),
de conformidad con el artículo 50.4 de la LDC y el 34 del RDC (folios 1114 a
1257), concluyendo: (i) sobre la concertación de precios entre la
autoescuelas, que no existen indicios suficientes que permitan desvirtuar la
presunción de inocencia respecto de posibles comportamientos colusorios,
existiendo una explicación alternativa a una presunta concertación; (ii) sobre
la realización del Estudio Económico encargado al Departamento de
Economía Aplicada por la APAM, que contribuye a una homogeneización de
los precios en el mercado que debe tipificarse de recomendación colectiva de
fijación de precios del artículo 1 de la LDC, imputable a la APAM como
infracción muy grave; (iii) sobre el artículo 4.12 de los Estatutos de la APAM,
se intima su supresión, y, (iv) sobre la emisión de certificados, que existe una
relación de causalidad entre la certificación expedida por el Secretario de la
APAM y el Estudio Económico mencionado.
El 24 de febrero de 2016 tuvieron entrada en el SDC-M escrito de
alegaciones de la APAM a la PR (folios 1265 a 1282).
11. El 21 de marzo de 2016, el SDC-M elaboró su Informe y Propuesta de
Resolución que, en cumplimiento del artículo 50.5 de la LDC y 34.2 del RDC,
elevó al Consejo de la CNMC el 29 de marzo de 2016 (folio 1387).
El 20 de abril de 2016, la CNMC devolvió el expediente al SDC-M tras haber
detectado diversas incidencias en el mismo y con la finalidad de que le fuera
de nuevo remitido debidamente foliado, escaneado y con el índice
correspondiente (folio 1390).
El 6 de mayo de 2016, el SDC-M remitió de nuevo el expediente a la CNMC,
que procedió a devolverlo por las mismas razones que en la primera
devolución. El 11 de julio de 2016, el SDC-M volvió a remitir el expediente a la
CNMC en formato digital único (folios 1388 a 1389).
12. El 6 de octubre de 2016, la Sala de Competencia de la CNMC acordó requerir
a la APAM: (i) su volumen de negocios total en el año 2015, antes de la
aplicación del IVA y de otros impuestos relacionados, acompañado de su
Presupuesto de Ingresos y Gastos aprobado por su Junta General para 2015;
y (ii) su relación de asociados durante el año 2015.
Asimismo, se requirió a la APAM que remitiera a cada uno de sus asociados
solicitud de información sobre el importe neto de la cifra de negocios total
(antes de la aplicación del IVA y de otros impuestos relacionados) en 2015, y
a cada uno de sus asociados con autoescuelas situadas en el municipio de
Alcalá de Henares, el importe neto de la cifra de negocios (antes de la
aplicación del IVA y de otros impuestos relacionados) en relación con la
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obtención del permiso de conducción tipo B de 2012 a 2014, ambos incluidos,
desglosado por años.
Igualmente, la Sala de Competencia acordó la suspensión del plazo para
resolver y notificar en función de lo dispuesto en el artículo 37.1.a) de la LDC,
suspensión que fue levantada el 29 de octubre de 2016.
Las respuestas al referido requerimiento de información tuvieron entrada en la
CNMC entre el 21 de octubre y el 23 de noviembre de 2016.
13. La Sala de Competencia del Consejo de la CNMC deliberó y falló esta
Resolución en su reunión del día 15 de diciembre de 2016.
HECHOS ACREDITADOS
1. LAS PARTES
Son partes interesadas en este expediente sancionador:
- Dña.[AAA] como la persona que presentó escrito de denuncia con entrada en la
CNMC el 24 de octubre de 2013 contra nueve autoescuelas de Guadalajara por
supuestas prácticas prohibidas por la LDC que fue ampliada posteriormente
contra otras cinco autoescuelas de Guadalajara y cinco en Alcalá de Henares
mediante escrito con entrada en la CNMC el 20 de noviembre de 2013.
- La Asociación Provincial de Autoescuelas de Madrid (en adelante, APAM):
Según la página web de la asociación1, la APAM es una asociación empresarial
sin ánimo de lucro, integrada por 958 centros de enseñanza, dedicados a la
formación vial de conductores en la Comunidad de Madrid. Su domicilio social se
encuentra localizado en Móstoles (Calle la Fragua, 1; 28933) y Alcalá de Henares
(Avda. de Europa s/n; polígono La Garena; 28806).
El artículo 1, apartado 1, de los Estatutos de la APAM, aprobados por su Junta
General el 13 de noviembre de 1986, señala que “Los empresarios que
legalmente dedican su actividad a la formación de conductores de vehículos en la
Comunidad Autónoma de Madrid, constituyen la Asociación Provincial de
Autoescuelas de Madrid, al amparo de lo dispuesto en la Ley 19/1977, de 1.º de
abril sobre regulación del derecho de asociación sindical”.
Dicho precepto se pronuncia igualmente sobre su ámbito territorial “2. El ámbito
territorial de la Asociación Provincial de Autoescuelas de Madrid, es la Comunidad
Autónoma de Madrid”.
1 http://www.autoescuelasasociadas.org/asociacion
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Entre los fines de la APAM se encuentran:
“La representación, gestión y defensa de los intereses profesionales y
económicos de los empresarios integrados en la misma.
La colaboración con todo tipo de Organismos, para la promoción o defensa
de objetivos comunes.
Implantar, con los medios oportunos, servicios técnicos y asistenciales a
favor de sus asociados”.
Según lo indicado en su web2, la APAM ofrece los siguientes servicios a sus
asociados: información general relacionada con las Autoescuelas (tráfico,
Ayuntamiento, Seguridad Social, Hacienda); recogida de calificaciones de los
alumnos; gestión de protección de datos; asesoría laboral y jurídica; descuentos y
cursos.
En la web de la APAM3 se especifica, igualmente, el organigrama de la
Asociación, del que cabe destacar:
• La Asamblea General: está compuesta por 490 socios con derecho a voto
(894 centros de enseñanza). Durante el período 2010-2014, el SDC-M
indica que dicho número alcanza la misma cifra de 490 socios con derecho
a voto pero representan a 958 centros de enseñanza (folio 1127).
• La Junta General: fue elegida el 30 de octubre de 2014 y la duración de su
legislatura es de 4 años. Según los datos facilitados en la web de la APAM,
los miembros de la misma que son a su vez titulares de autoescuelas o
secciones sitas en Alcalá de Henares son actualmente ocho (Autoescuelas
López MM, Alcalá Vial, Bailén Játiva, Cima, Élite, Ecus, Mariscal, Vialibre).
Durante el período 2010-2014, el SDC-M indica que en la Junta General
elegida el día 3 de noviembre de 2010 estos miembros alcanzaron el
número de cinco (Autoescuelas Balmaseda, López, 2000, Élite y Cima;
folio 1127).
• La Junta Directiva: sólo uno de sus 13 miembros es a su vez titular de una
autoescuela o sección en Alcalá de Henares (Autoescuela López MM). En
el período 2010-2014 según el SDC-M lo fueron un total de dos personas:
el Presidente de la Autoescuela Balmaseda y el Vicepresidente 2º de
Autoescuelas López (folio1127).
- Autoescuelas con sede o sección en Alcalá de Henares:
2 http://www.autoescuelasasociadas.org/asociacion/servicios
3 http://www.autoescuelasasociadas.org/asociacion/organigrama
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Si bien la ampliación de denuncia que dio motivo al expediente iba dirigida contra
cinco autoescuelas de Alcalá de Henares, durante la tramitación e instrucción del
mismo el SDC-M amplió la investigación al resto de autoescuelas con sede o
sección en dicho municipio. Según los hechos recogidos durante la instrucción del
expediente sancionador, el número de centros que prestan servicios de formación
para la obtención de licencias de conducción en Alcalá de Henares (con sus
correspondientes secciones) es de 28 autoescuelas.
Para determinar este número de centros el SDC ha excluido aquellas
autoescuelas de domicilio desconocido o que se considera en proceso de
liquidación (Autoescuelas Navas y Vial Masters), así como las domiciliadas en
otros municipios cercanos (Autoescuela Pidal y Autoescuela Fuente del Saz),
como San Fernando de Henares.
Según el SDC-M, en Alcalá de Henares el número de autoescuelas (incluidas sus
secciones) asciende a 38 (sin contar con las secciones, se elevan a 27), incluida
la Autoescuela Drivex School.
Todas las autoescuelas domiciliadas en Alcalá de Henares, excepto la
autoescuela Montero Espinosa (AME), son miembros de la APAM.
Según la información proporcionada por el SDC, varias de las autoescuelas con
más de una sección en el municipio de Alcalá de Henares, disponen también de
otras secciones en otros municipios de la Comunidad de Madrid como Coslada
(Autoescuela 2000 y Autoescuela Cima), Mejorada del Campo y San Fernando de
Henares (también Autoescuela 2000 en ambos municipios) y Madrid (Autoescuela
Balmaseda).
Finalmente las 28 autoescuelas que fueron incoadas y se consideran parte del
presente expediente son las siguientes:
Autoescuela
Razón Social
Centros en Alcalá de Henares
1. Autoescuela Austria
[CONFIDENCIAL]
C/ Lope de Figueroa, 35. 28804 (A.H.)
2. Autoescuela Cima (3),
Autocima S.A
C/ Talamanca, 1. 28807 (A.H.)
P. Alameda, 24. 28807 (A.H.)
Avda Guadalajara, 18. 28807 (A.H.)
3. Autoescuela Puerta Madrid
[CONFIDENCIAL]
C/ Navarro Ledesma, 13. 28807 (A.H.)
4. Autoescuela Tiramillas (2)
[CONFIDENCIAL]
C/ Felipe II, 2. 28804 (A.H.)
C/ Alejo Carpentier, 3. 28806 (A.H.)
5. Autoescuela Vía Libre,
[CONFIDENCIAL]
C/ Torrelaguna, 17. 28806 (A.H.)
6. Autoescuela Canal,
[CONFIDENCIAL]
Avda Valladolid, 2. 28804 (A.H.)
7. Autoescuela Fidel,
[CONFIDENCIAL]
C/ Núñez de Balboa, 3. 28807 (A.H.)
8. Autoescuelas 2000 (2),
Autoescuela 2000. S.A.
Avda. Juan Carlos I, 5. 28806 (A.H.)
9. Autoescuela Balmaseda (2),
Autoescuela Balmaseda, S.A.
Plaza Puerto del Vado, 4. 28803 (A.H.)
Avda. de Guadalajara, 7. 28805 (A.H.)
10. Autoescuela Mayor,
[CONFIDENCIAL]
C/ Mayor, 79-1 28801 (A.H.)
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11. Autoescuelas López (3),
[CONFIDENCIAL]
Avda. Reyes Católicos, 1. 28802
(A.H.)
Avda. Daganzo, 6. 28803 (A.H.)
José María Pereda, 1. 28806 (A.H.)
12. Autoescuelas Elite (2),
[CONFIDENCIAL]
C/ Rid Salado, 2–Urb. Nueva Alcalá
28803. (A.H.)
C/ Pescadería, 1 28801. (A.H.)
13. Autoescuela Henares,
[CONFIDENCIAL]
C/ Núñez de Balboa, 3. 28807 (A.H.)
14. Autoescuela Meco,
[CONFIDENCIAL]
C/ Gil de Andrade, 7. 28804 (A.H.)
15. Autoescuela Tabasco (4),
Autoescuela Tabasco, S.L.
C/ Diego Ros Medrano, 6. 28806
(A.H.)
C/Adarga, 1 28805 (A.H.)
C/ Zurbarán, 6 28802 (A.H.)
16. Autoescuela Euros,
[CONFIDENCIAL]
C/ Antequera s/n. 28804 (A.H.)
17. Autoescuela Ecus,
[CONFIDENCIAL]
C/ Entrepeñas, 148. 28803 (A.H.)
18. Autoescuela San Vidal,
[CONFIDENCIAL]
C/ San Vidal, 13. 28803 (A.H.)
19. Autoescuelas Vialia(2),
Vialia Enseñanza Conducci,
S.L.
C/ San Asturio Serrano, 1. 28802
(A.H.)
20. Autoescuela Navas,
[CONFIDENCIAL]
C/ Daoiz y Velarde, 13. 28806 (A.H.)
21. Autoescuela Alcalá Vial,
[CONFIDENCIAL]
C/ José María Pereda, 26. 28806
(A.H.)
22. Autoescuela Mariscal,
[CONFIDENCIAL]
Avda. Reyes Católicos, 43. 28803
(A.H.)
23. Autoescuela Valsan,
[CONFIDENCIAL]
C/ Miguel Delibes, 6. 28806 (A.H.)
24. Autoescuela Radial 2,
[CONFIDENCIAL]
C/ José Ruiz Azorín, 47. 28806 (A.H.)
25. Autoescuela San lsidro,
[CONFIDENCIAL]
Plaza S. María de la Cabeza, 1. 28807
(A.H.)
26. Autoescuela López M.M.,
[CONFIDENCIAL]
Avda. Juan de Austria, 9. 28805 (A.H.)
27. Autoescuela Bailen Játiva,
[CONFIDENCIAL]
C/ Río Eresma, 4 28804 (A.H.)
28. Autoescuela AME,
C/ Andrés Saborit, 9. 28802 (A.H.)
Inicialmente fueron incoadas también la Autoescuela Fuente del Saz y la
Autoescuela Pidal, pero resultaron finalmente excluidas por encontrarse fuera del
mercado geográfico relevante al no tener su sede en el municipio de Alcalá de
Henares.
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2. MERCADO AFECTADO
2.1. Mercado de producto
El mercado relevante por razón del servicio/actividad es definido por el SDC-M
como aquél “constituido por la obtención del permiso de conducir tipo B que
permiten acceder a la obtención del carnet de conducir no profesional para
vehículos automóviles con una masa máxima de 3.500 kg y nueve asientos como
máximo.se trata del permiso de conducción más demandado y no existe
sustituibilidad de dicho producto por otras modalidades de permiso de
conducción” (folio 1136).
Dentro de este mercado, el SDC-M hace referencia a los siguientes puntos,
expuestos a continuación de forma resumida:
a) Normativa
Las normas reguladoras de la actividad de las autoescuelas son
fundamentalmente: (i) la Orden de 29 de diciembre de 1981, por la que se regula
la licencia de aprendizaje de la conducción; (ii) Real Decreto Legislativo 339/1990,
de 2 de marzo por el que se aprueba el texto articulado de la Ley de Tráfico,
Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial (en adelante, LSV); y (iii) el
Reglamento General de Conductores, aprobado por Real Decreto 818/2009, de 8
de mayo.
Esta normativa sufrió importantes modificaciones tras la aprobación de la Ley
17/2009, de 23 de noviembre, sobre el acceso a las actividades de servicios y su
ejercicio (Ley Paraguas) y de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación
de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las
actividades de servicio y su ejercicio (Ley Ómnibus). Así, el Real Decreto
369/2010, de 26 de marzo, modificó las siguientes normas con la finalidad de
adaptarlas a las leyes mencionadas:
(i) el Reglamento regulador de las autoescuelas particulares de
conductores, aprobado por Real Decreto 1295/2003, de 17 de octubre
(REPAC);
(ii) el Reglamento General de Vehículos, aprobado por el Real Decreto
2822/1998, de 23 de diciembre; y
(iii) el Real Decreto 2100/1976, de 10 de agosto, sobre fabricación,
importación, venta y utilización de piezas, elementos o conjuntos para
reparación de automóviles. Esta reforma normativa supuso una
liberalización del sector que conllevó la flexibilización de requisitos
suprimiendo trámites innecesarios así como del régimen de
funcionamiento de las autoescuelas particulares de conductores,
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modificaciones que ya había propuesto la extinta Comisión Nacional de
la Competencia (CNC) en su IPN 08/2009.
b) Modos de realizar el aprendizaje de la conducción en España
El SDC-M afirma que, siguiendo lo dispuesto por la Dirección General de Tráfico
(DGT), las escuelas particulares de conductores o autoescuelas no son el único
medio para aprender a conducir vehículos a motor. De este modo, se presentan
cuatro formas de llevarse a cabo el aprendizaje de la conducción: (i) a través de
un centro o escuela oficial a cargo de funcionarios públicos y mediante el pago de
unas tasas; (ii) conducción acompañada; (iii) libremente, por los propios medios
del aspirante; y (iv) acudiendo a una escuela particular de conductores o
autoescuela. En España no se contemplan los dos primeros tipos de conducción.
El tercer tipo, en cambio, dado el vacío legal al respecto, ha sido admitido en
relación con el permiso de conducir tipo B, pero el solicitante deberá de ir
acompañado de una persona durante el aprendizaje que esté a cargo del doble
mando.
En relación con el último tipo de conducción, acudiendo a una autoescuela, es el
más utilizado en nuestro país. Seguidamente se analiza, pues, este sector en
función de lo expuesto por el órgano instructor.
- Acudiendo a una escuela particular de conductores o Autoescuela
El artículo 1 del REPAC define las autoescuelas como “centros docentes
facultados para impartir, de forma profesional, la enseñanza de los conocimientos,
habilidades, aptitudes o comportamientos esenciales para la seguridad de la
circulación, a los aspirantes o la obtención de alguno de los permisos o licencias
de conducción previstos en el Reglamento General de Conductores aprobado por
el Real Decreto 878/2009, de 8 de mayo.
Los Escuelas Particulares de Conductores, además podrán realizar otras
actividades, siempre que cumplan con los requisitos exigidos en Ia normativa
específica que, en su caso, las regule".
Por su parte, el artículo 2 del REPAC dispone que cada autoescuela, disponga o
no de secciones, constituye una unidad, entendiéndose por sección toda sucursal
de la escuela matriz con la misma titularidad y denominación. El RD 369/2009
establece una única autorización de la Jefatura de Tráfico para cada autoescuela,
independientemente del número de secciones que tenga y de los elementos que
compartan.
• Elementos personales y materiales mínimos
El artículo 3 del REPAC indica que: (i) los elementos personales mínimos de cada
autoescuela así como de cada una de sus secciones son el titular, el director y el
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personal docente; y (ii) los elementos materiales mínimos están constituidos por
los locales, los terrenos o zonas de prácticas, los vehículos y el material didáctico.
No obstante, el REPAC añade que determinados elementos no tienen el carácter
de mínimos pero sí se consideran obligatorios, como el personal administrativo, el
libro de registro de los alumnos, fichas de los alumnos o los contratos de los
alumnos.
En cuanto a los elementos personales:
El titular puede ser cualquier persona natural o jurídica que haya obtenido la
autorización de apertura de la autoescuela y figure inscrito en el Registro de
Centros de Formación de Conductores y, provisionalmente, las comunidades
hereditarias. Es responsable de que la autoescuela y sus secciones cumplan
la normativa correspondiente. El artículo 5 del REPAC concreta las
obligaciones del titular.
El personal directivo: según el artículo 6 del REPAC se encarga de la
enseñanza y el desarrollo de la actividad docente del centro. Para ejercer
sus funciones debe disponer del Certificado de Aptitud de Director de
Escuelas Particulares de Conductores y de autorización para ejercer como
director.
El personal docente: es suficiente con un profesor de formación vial para
autorizar una autoescuela (novedad introducida por el RD 369/2010). El
artículo 8 del REPAC define al personal docente como al conjunto de
profesores dedicados a impartir la enseñanza de los conocimientos y las
técnicas de la conducción, teóricos y prácticos, necesarios para la formación
y adiestramiento de los aspirantes a la obtención de un permiso o licencia de
conducción. Asimismo, recoge como necesario para ejercer como profesor:
(i) estar en posesión del Certificado de Aptitud de Profesor de Formación
Vial o de Profesor de Escuelas Particulares de Conductores y (ii) disponer de
autorización de ejercicio como profesor.
Resto de personal: podrá tratarse de personal administrativo o de otras
categorías. Este personal estará obligado a colaborar en la realización de las
inspecciones de la autoescuela o sección con los funcionarios que las lleven
a cabo según el artículo 10 del REPAC. Este precepto también establece
que una misma persona autorizada puede acudir a las dependencias de la
Jefatura Provincial de Tráfico en nombre de más de una autoescuela.
En relación con los elementos materiales:
Los locales: según el artículo 13 del REPAC, toda autoescuela o sección
debe contar con un local para desarrollar sus actividades y que cumpla con
las ordenanzas municipales y normativa autonómica reguladora de
actividades comerciales en los locales, de salubridad, de accesibilidad
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universal, etc, y que puede variar entre municipios del territorio nacional. Las
que afectan al municipio de Alcalá de Henares pueden localizarle en la
página web de dicho Ayuntamiento. El artículo 43 del REPAC añade que se
realizará una inspección por la Jefatura Central de Tráfico previa a la
concesión de la autorización.
Los terrenos o zonas de prácticas: el artículo 14 del REPAC indica que las
autoescuelas autorizadas deben acreditar la facultad de utilizar un terreno
para realizar prácticas de maniobras o destreza de circuito cerrado, de forma
exclusiva o compartida, en propiedad o por arrendamiento, usufructo,
concesión pública, etc. No obstante, se posibilita que las autoescuelas
puedan impartir la enseñanza aun cuando no cuenten con los terrenos
mencionados si disponen de la autorización del municipio en que radique o
en otro de la misma provincia. Por su parte, el artículo 23 del REPAC
establece que las clases prácticas de maniobras o destreza en circuito
cerrado sólo se podrán realizar en los terrenos o zonas autorizadas al efecto
mientras que para las clases en vías abiertas al tráfico general se podrá
utilizar cualquier vía urbana o interurbana en la que no esté prohibido.
Los vehículos y las agrupaciones de vehículos: el artículo 15 del REPAC
recoge que toda autoescuela o sección deberá disponer de un vehículo (en
propiedad o por otro título), siendo ésta una de las reformas introducidas por
el Real Decreto 369/2010 ya que anteriormente se exigían dos.
Los vehículos deben cumplir con los requisitos especificados en el artículo
16 del REPAC, entre los que se encuentran:
(i) estar a nombre del titular de la autoescuela;
(ii) ajustarse a las condiciones establecidas en el Reglamento general de
Vehículos, aprobado por Real Decreto 2822/1998, de 23 de diciembre;
(iii) los destinados a prácticas en vías abiertas deberán disponer de dobles
mandos de freno, acelerador y, en su caso, embrague;
(iv) inscripción de la denominación completa de la autoescuela y la “L” de
prácticas.
Una vez dados de alta en la autoescuela o sección, los vehículos podrán ser
comunes siempre que tanto en la autoescuela como en cada sección se
mantengan los elementos personales y materiales mínimos exigidos. Para
determinados permisos de conducción, los vehículos podrán figurar dados
de alta en más de una autoescuela de la misma titularidad o estar adscritos
a una agrupación o sociedad formada por los titulares de las autoescuelas
agrupadas o asociadas. Dicha agrupación de vehículos deberá constar y
acreditarse documentalmente ante la Jefatura Provincial de Tráfico, según el
artículo 18 del REPAC. Asimismo, existen vehículos especiales (por sus
características técnicas, coches de minusválido, vehículos adaptados a las
deficiencias de la persona que haya de conducirlos y tractores agrícolas) que
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podrán formar parte del material de la autoescuela pero no computarán para
determinar los elementos materiales mínimos. Además, cabe la posibilidad
de que puedan ser aportados por los alumnos, en cuyo caso deberá llevar la
placa de identificación con la letra “L” en color blanco y el fondo de color rojo.
El material didáctico: según el artículo 19 del REPAC, la autoescuela o
sección deberá contar como mínimo con el material didáctico necesario
adecuado para impartir la formación teórica conforme a los conocimientos y
aptitudes que exige la normativa. En el caso de los permisos de conducción
A1, A2 o A, se deberá disponer de al menos un sistema de comunicación
manos libres.
Otros elementos materiales obligatorios: los documentos obligatorios para
las autoescuelas se contemplan en los artículos 39 a 42 del REPAC siendo
los siguientes: (i) libro de registro: en orden a inscribir, por orden y
diariamente, los datos relacionados con los alumnos matriculados y que
deberá conservarse durante al menos cuatro años; (ii) fichas del alumno: de
clases teóricas y prácticas y de actitudes, en las que figurarán los datos del
centro, del alumno, del profesor, las clases recibidas y las observaciones
que el profesor considere pertinentes, se deberán conservar durante al
menos dos años; (iii) contrato de enseñanza: deberá suscribirse con cada
uno de los alumnos y en el mismo constarán los derechos y obligaciones de
cada parte, un ejemplar se entregará al alumno y otro quedará en la
autoescuela; y (iv) distintivos: el personal directivo y docente deberá llevar
consigo en el ejercicio de sus funciones, realización de pruebas y
acompañamiento durante el examen de un distintivo personal ajustado al
modelo oficial que acredite su condición de director o profesor, sellado por la
Jefatura de Tráfico y en el que consten sus fotos, sus datos y los de las
autoescuelas donde ejercen sus funciones.
• Autorización de apertura: expedición, modificación, suspensión y extinción
Para poder impartir la formación para la obtención de permiso o licencia de
conducción, las autoescuelas deberán contar con una autorización de apertura
previa para desarrollar su actividad, expedida por la Jefatura Provincial de Tráfico
en cuyo territorio radique la autoescuela, que tendrá validez en todo el territorio
español y habilitará a su titular a abrir secciones con la misma denominación que
la autoescuela. Entre los documentos que habrán de acompañarse para ello
deberán constar: (i) DNI si el titular es una persona física y los documentos que
acrediten la constitución de la sociedad en caso de que fuera persona jurídica; (ii)
acreditación de que los locales cumplen los requisitos exigidos por la normativa
municipal; (iii) relación del personal docente y directivo, del material didáctico y de
los vehículos de que va a disponer el centro y (iv) declaración por escrito del
solicitante o de sus asociados en caso de persona jurídica, así como del personal
directivo y docente de que no están incursos en las prohibiciones recogidas en el
13
artículo 12 del REPAC. La Jefatura Provincial notificará la resolución de
autorización o denegación en el plazo máximo de tres meses.
En el caso de apertura de una sección, el titular de la autoescuela matriz deberá
comunicarlo al Registro de Centros de Formación de Conductores con carácter
previo a su funcionamiento. La sección se inscribirá de oficio en dicho Registro.
Su denominación será la misma que la de su escuela matriz, pero precedida de la
palabra “sección” o “sucursal”. Realizada la inscripción, se expedirá copia de la
autorización de apertura en la que constará, entre otros, la clase de permisos para
la que esté autorizada a impartir enseñanza. Una copia de la misma se expondrá
al público en la autoescuela o sección y será sustituida cuando se produzca
alguna modificación que afecte a los datos contenidos en la misma.
La autorización permite presentar a los alumnos a realizar las pruebas de aptitud
en el Centro de exámenes que, atendidas las circunstancias concurrentes,
determine la Jefatura Provincial de Tráfico entre los existentes en la provincia
donde radique la autoescuela o sección. Excepcionalmente, se puede obtener
autorización para realizar las pruebas en un centro de exámenes distinto al que
correspondería por razón del territorio por dificultades de transporte o si las
circunstancias lo aconsejaran.
2.1.b) Datos económicos
El número de licencias de circulación concedidas por la DGT en 2008 fueron
873.587 mientras que en 2012 fueron 424.152, lo que supone una caída del
54%4.
De los datos obtenidos de “El cuaderno de la Ordenación del emprendimiento”,
publicado por la Comunidad de Madrid en 2008 “Quiero montar…Una
autoescuela” (el Cuaderno), se desprende que la mayor parte de las empresas no
cuentan con asalariados. La Confederación Nacional de Autoescuelas, el 19 de
febrero de 2014 indicaba que en 2013 los cierres de autoescuelas y secciones
superaron a las aperturas y que los indicadores de actividad arrojaban pérdidas,
descendiendo igualmente el número de directores y profesores.
En el Cuaderno se elaboraba un Plan Económico Financiero que cuantificaba las
inversiones iniciales para la puesta en marcha de la autoescuela, que arrojaban
un importe de [CONFIDENCIAL] (folio 1154).
4 http://www.elperiodicoextremadura.com/noticias/sociedad/crisis-hace-caer-picado-numero-
nuevos-conductores_730398.html
14
2.2. Mercado geográfico
El mercado geográfico lo constituye la Comunidad de Madrid en la medida en
que: (i) la actividad denunciada se desarrolla en la Comunidad de Madrid; (ii) las
partes imputadas son autoescuelas que despliegan su actividad en un municipio
de Madrid, Alcalá de Henares, y (iii) el ámbito territorial de la APAM engloba toda
la Comunidad Autónoma de Madrid.
3. HECHOS PROBADOS
El SDC-M en su PR considera probados en este expediente los hechos que se
describen a continuación basados tanto en la documentación recabada tras la
incoación del expediente sancionador con fecha 15 de junio de 2015 como en la
documentación e información obtenida en la Propuesta de no incoación del
Expediente SA 15/2013, que fue incorporada al presente expediente con fecha 18
de junio de 2015 (en concreto los folios 41 bis a 116 y 181 a 471, que se
incorporan como folios100 a 477).
3.1. Estatutos de la APAM (artículo 4)
El apartado 12 del artículo 4 de los Estatutos de la APAM indica que entre las
funciones de la Asociación se encuentra la de “Participar en la regulación de
precios y costes de esta modalidad de enseñanzas”.
Sobre este extremo requirió el SDC-M información a la APAM, que contestó que:
“(...) el artículo 4.12 de sus Estatutos" únicamente se refiere a la obtención del
precio medio de la clase práctica de circulación en vías abiertas al tráfico (clase
práctica) con la finalidad de poder certificar a nuestros asociados ese extremo.
El certificado que se emite lo utilizan nuestros asociados para reclamar el lucro
cesante cuando uno de sus vehículos ha estado paralizado por un accidente,
desde el año 2011 se toma como base el resultado obtenido por un estudio
económico encargado al Departamento de Economía Aplicada de La
Universidad de [CONFIDENCIAL], aplicando el I.P.C. correspondiente” (folio
1288).
3.2. Estudio Económico encargado por la APAM
Con fecha 3 de marzo de 2011 el Director del Departamento de Economía
Aplicada de la Universidad de [CONFIDENCIAL] ([CONFIDENCIAL], Doctor en
Ciencias Económicas y Catedrático de Universidad) firmó un Estudio económico
(folios182 a 192 y1288 a 1290) que había sido encargado por la APAM con el
siguiente objetivo:
15
“OBJETO DEL ESTUDIO: determinar si el precio mínimo de una clase
práctica de coche escuela para la obtención del permiso B de
conducción, fijado por la Asociación Provincial de Autoescuelas de
Madrid, con la finalidad de evitar situaciones de dumping, está
correctamente calculado para poder obtener un mínimo margen de
rentabilidad. (…)
El presente estudio se realiza a petición de la Asociación Provincial de
Autoescuelas de Madrid, para acreditar el coste mínimo de una clase
práctica de coche escuela, para la obtención de permiso B de
conducción, a fin de evitar la competencia desleal que existe en este
sector. (…)”
El referido Estudio fue remitido en 2011 a la APAM, conteniendo las siguientes
explicaciones sobre su método de elaboración:
“para el referido estudio se han analizado 402 autoescuelas de las 490
autoescuelas adheridas a la Asociación Provincial de Autoescuelas de
Madrid, que representan el 82,0%. (…)
Dicho estudio se realiza a la vista de la existencia de un fuerte crecimiento
y apertura de autoescuelas y secciones en la última década en la provincia
de Madrid, originado por un aumento de la demanda, que ha dado lugar a
un mercado muy voluminoso y a un fuerte incremento de la
competencia, que provoca por parte de algunas autoescuelas y al
objeto de captación de clientes se disminuya a través de ofertas
atrayentes el precio de matriculación y de clases prácticas (…)
afectando especialmente al pequeño empresario que no puede mantener,
ni subsistir económicamente con esta política de precios. (…)”
El mencionado estudio contenía la siguiente valoración de la competencia
mediante precio entre las autoescuelas radicadas en la provincia de Madrid:
“Con éste perfil, no cabe duda de que el precio es un factor importante en
la elección de una autoescuela; de ahí la disminución por parte de
determinadas autoescuelas de precios, que supone una competencia
desleal al resto de autoescuelas integrantes del sector, originando
situaciones de dumping causando un grave perjuicio los profesionales del
mercado de las Autoescuelas. (…)
Por ello, las clases prácticas se convierten en el ingreso que debe, de
cubrir la parte, principal de los costes fijos de una autoescuela (…)
además de los costes y retribuciones del personal al servicio de la
autoescuela, que aseguren unos ingresos suficientes para la subsistencia
de una misma.
16
Se debe de hacer referencia a la circunstancia de que en este sector de las
autoescuelas, está claramente demostrado que el producto consistente
en las clases prácticas necesarias para la obtención del permiso de
conducción tipo B (automóviles) es el más rentable por excelencia,
representado el mismo el [CONF]% de la facturación total de una
autoescuela (…).
Por lo tanto una vez determinado la media. de clases prácticas que se
imparten al día, el beneficio mínimo de una clase práctica para la obtención
del permiso de conducir del tipo B; a partir del cual, se puede hablar de una
rentabilidad cercana al 15%, en concreto del [CONF]%, para una
autoescuela media es de [CONF] euros ([CONF] euros IVA incluido), que
es el fijado por la Asociación Provincial de Autoescuelas de Madrid,
Por debajo de este número de clases al día y de precios de clases
fijado, una autoescuela de la provincia de Madrid no podrá subsistir
económicamente y hacer frente a sus gastos fijos. (…)
Por todo lo manifestado (…), una Autoescuela de la provincia de Madrid
deberá de facturar la clase práctica en un importe neto de [CONF]
euros, con el objeto de que, descontados los gastos fijos que
mensualmente debe de abonar, obtenga beneficios de la explotación
del negocio. (…)
por debajo del precio neto referenciado de [CONF] euros la clase
práctica, incurrirá en situación de DUMPING, causando un grave
perjuicio al sector de las autoescuelas (…)” (énfasis y subrayado añadidos).
Según señala el SDC-M, en el mencionado Estudio económico procedente de la
Universidad se establecen las siguientes premisas (folios 1155 y 1156):
- Las clases prácticas para la obtención del permiso de conducción tipo B es
el más rentable, representando el [CONF]% de la facturación total de una
autoescuela.
- El perfil del alumno habitual de autoescuela es el de una persona joven,
estudiante o con bajos medios económicos, cuyo permiso suele ser
financiado con el apoyo familiar, resultando necesaria su rápida obtención,
la cual tiene un peso importante en el ámbito laboral. Dado este perfil, es
durante los meses estivales cuando las autoescuelas alcanzan uno de sus
mejores períodos. Este perfil hace que el precio sea un factor importante
para la elección de autoescuela.
- El Estudio concluye que las clases prácticas se convierten en el ingreso
que debe cubrir la parte principal de los costes fijos en una autoescuela
17
(gastos de personal, gastos de hipoteca o alquiler del local, combustible,
impuestos, costes de vehículos y otros).
- Igualmente, se concluye que el precio medio de la clase práctica de coche
en la autoescuela para la obtención del permiso de conducción tipo B en la
provincia de Madrid es de [CONF] euros ([CONF] euros IVA incluido), así
como que un coche para la autoescuela da una media de [CONF] clases
prácticas diarias, siendo la duración de cada una de ellas de 45 minutos
(folio 96 y 1185).
El origen e iniciativa del encargo del citado Estudio ha sido discutido durante la
instrucción del expediente por el SDC-M. Según la contestación de la APAM al
requerimiento del SDC-M de 22 de julio de 2015 fue la Confederación Nacional de
Autoescuelas (CNAE) la que propició el encargo del Estudio económico a través
de la entidad que asume su asesoría jurídica, Hispacolex, Servicios Jurídicos
S.L.P. (en adelante, Hispacolex):
“Dada la dificultad de poder cuantificar el perjuicio económico irrogado a
una autoescuela como consecuencia de la paralización de su instrumento
productivo (…) la Confederación Nacional de Autoescuelas propició el
encargo de un estudio pericial económico que ayudara a acreditar tal
extremo antes los Tribunales de una forma objetiva y científica”.
A este respecto Hispacolex manifiesta en respuesta al requerimiento de 30 de
noviembre de 2015:
“Hispacolex advirtió la conveniencia de disponer de este estudio económico
en el marco de una asesoría jurídica cuyo único objeto consistía en
demandar el lucro cesante sufrido por las autoescuelas por la paralización
de sus vehículos, por estar este despacho especializado en este tipo de
reclamaciones”.
Y añade:
“les reiteramos que Hispacolex no solicitó el estudio económico sino que lo
encargó la APAM al profesor (…) informándoles igualmente que tampoco
ha solicitado ningún otro estudio de contendido similar o idéntico, de forma
que el resto de los estudios emitidos por dicho profesor para respaldar
otros certificados de otras Asociaciones, han sido encargados por dichas
Asociaciones, constándonos que siempre lo ha sido con el único objeto de
servir de respaldo a los certificados gremiales adjuntados en las demandas
de lucro cesante”.
En cuanto a la difusión y publicidad del citado Estudio, en su escrito de 25 de
mayo de 2015 en respuesta al requerimiento de información efectuado por el
SDC-M, la APAM afirma que desde la misma no ha sido remitido ni solicitado el
18
Estudio Económico de referencia a otras Asociaciones provinciales de
Autoescuelas (folio 5).
No obstante debe reseñarse que el autor del citado Estudio, en respuesta a
requerimiento de información efectuado por el SDC-M afirma que existen otras
Asociaciones de Autoescuelas que, en el período comprendido entre 2010 y 2015
han solicitado y recibido estudios económicos con idéntica finalidad. Entre dichas
asociaciones se encuentran las siguientes:
a) Andalucía
- Asociación Gaditana de Autoescuelas Bahía de Cádiz (09/07/2010).
- Asociación Provincial de Autoescuelas de Granada (14/03/2014).
Asociación Provincial de Autoescuelas de Jaén (09/07/2010).
b) Castilla-La Mancha
- Grupo Provincial de Autoescuelas de Albacete (14/01/2011).
- Asociación Provincial de Empresarios de Autoescuelas de Ciudad Real
(19/05/2011).
c) Castilla y León:
- Asociación Provincial de Autoescuelas de Burgos (22703/2011).
- Asociación Provincial de Autoescuelas de León (6/02/2011).
- Asociación provincial de autoescuelas de Valladolid (15/12/2011).
d) Comunidad Valenciana:
- Asociación Valenciana de Autoescuelas (09/09/2010).
e) Galicia:
- Asociación Provincial de empresarios de Autoescuelas de Ourense
(16/04/2011)
f) Islas Baleares:
- L’Associació Balear D’Autoescueles (05/04/2011).
g) Navarra:
- Asociación Provincial de Autoescuelas de Navarra (31/05/2011).
h) País Vasco:
19
- Federación de Autoescuelas de Euskadi, provincia de Álava (25/06/2011).
- Federación de Autoescuelas de Euskadi, provincia de Guipúzcoa
(27/06/2012).
- Federación de Autoescuelas de Euskadi, provincia de Vizcaya
(25/06/2012).
i) Región de Murcia:
- Asociación Regional de Autoescuelas de Murcia (14/06/2011).
En cuanto a la difusión del Estudio realizado para la APAM entre sus propios
asociados, debe igualmente señalarse que el precio mencionado en el citado
Estudio procedente de la Universidad ha quedado reflejado en las certificaciones
realizadas por el Secretario de la APAM a efectos de determinar el lucro cesante
de los vehículos ante las compañías de seguros. La APAM ha aportado dos
certificados que lo acreditan (folios 106 y 107) y ha indicado el número de
certificados emitidos durante los últimos años, como se analizará en el siguiente
epígrafe.
Igualmente en el Informe Propuesta elevado por el SDC-M se señala que
determinadas autoescuelas han manifestado que reciben recomendaciones e
indicaciones sobre precios por parte de la APAM.
Así, por ejemplo, el representante de la autoescuela Tiramillas señala en el
apartado 3 de sus alegaciones:
“Quien suscribe declara que la tarifa de precios que se facilita a los clientes
posee un carácter unilateral, basándose en ocasiones en las
recomendaciones aportadas por parte de la Asociación Provincial de
Autoescuelas del Alcalá de Henares, con la única finalidad de orientar
sobre los precios recomendables.
Adicionalmente mencionar que la información facilitada por la Asociación
es meramente informativa, sin que ello suponga una oferta vinculada para
aquellas Autoescuelas que forman parte integrante de la misma. Este
servicio que presta la Asociación a sus asociados es como un servicio
complementario a otros, servicio similar al que pueda prestar cualquier
Colegio Profesional a sus colegiados, con el propósito de establecer tarifas
teniendo en cuenta elementos como el precio de mercado”.
En idénticos términos se manifiesta la representante de la Autoescuela López
M.M. en sus alegaciones de 1 de julio de 2015 al acuerdo de incorporación de
documentación de 18 de junio de ese año. Asimismo, en su escrito de 21 de julio
de 2015 de respuesta al requerimiento del SDC-M de 3 de julio de 2015, la
representante de la Autoescuela López M.M. señala lo siguiente:
20
“Quien suscribe, manifiesta al objeto de aclarar lo expresado en la
estipulación del escrito de 3 de julio de 2015, la Asociación Provincial de
Autoescuelas de Madrid establece unas guías orientativas con la única
intención de realizar un asesoramiento a sus asociados, sin existir
obligatoriedad de cumplimiento o vinculación alguna, pues, desde la
Asociación se presta una labor de apoyo, de orientación para este sector”.
Solicitada información por el SDC-M a la APAM sobre las mencionadas guías
orientativas, la respuesta de la asociación en su escrito de 20 de octubre de 2015
fue negar la existencia de las mismas, “resultando imposible en consecuencia su
aportación al presente expediente”.
3.3. Certificados para acreditar el lucro cesante
Como se ha señalado, el precio mencionado en el Estudio elaborado en la
Universidad ha quedado reflejado en las certificaciones realizadas por el
Secretario de la APAM a efectos de determinar el lucro cesante de los vehículos
ante las compañías de seguros. La APAM ha aportado dos certificados que lo
acreditan (folios 106 y 107).
Existen dos tipos de plantillas de certificado que el Secretario de la Asociación
puede cumplimentar, en nombre de la Asociación, para su envío a los Asociados
que lo soliciten con la finalidad de acreditar el precio medio por clase práctica de
45 minutos para la obtención del permiso de conducción tipo B (folios 193 y 194 y
1121).
En uno de ellos se puede observar la siguiente referencia al Estudio Económico
mencionado en el apartado anterior:
“En cálculo de rentabilidad confeccionado en fecha 3 de marzo de 2011,
por D. [BBB], Economista, Catedrático y Director del Departamento de
Economía Aplicada de la Universidad de [CONFIDENCIAL], a petición de la
Asociación Provincial de Autoescuelas de Madrid, en la cual se ha
analizado el 82% de las autoescuelas adheridas a la misma, se acredita
que el precio medio por clase práctica de coche-escuela para la obtención
del permiso tipo B a partir del cual se obtendría un 14,10% de margen de
beneficios es de [CONF] euros ([CONF] euros de precio neto +[CONF]
euros de combustible), cada una dentro de la libertad con que cuentan para
fijar los mismos”.
El autor del citado Estudio, en alegaciones efectuadas con fecha 18 de enero de
2016 señala lo siguiente:
“esta parte ha emitido un único estudio económico a petición de la APAM,
fechado el 03/03/2011, si bien es cierto que dada la necesidad de varios
21
asociados de tener que presentar demandas, al prescribir las
reclamaciones de lucro cesante, por parte de la Asociación se emitieron
certificados extrapolando los datos del borrador de estudio económico, que
contenía datos del mes de marzo de 2011”.
Tras el Acuerdo de la CNMC de 25 de marzo de 2015, el SDC-M inició una
información reservada en la que requirió a la APAM información sobre las
autoescuelas que habían solicitado la certificación emitida por la Asociación a
efectos de reclamar el lucro cesante a las compañías de seguros así como acerca
de si el Estudio Económico había trascendido o no fuera de la Comunidad de
Madrid tanto a otras autoescuelas como a otras asociaciones provinciales de
autoescuelas.
La respuesta de la APAM a dicho requerimiento de información fue, por un lado,
que no se habían emitido estos certificados a autoescuelas ubicadas fuera de la
Comunidad de Madrid ni tampoco emitido ni solicitado el Estudio Económico a
otras Asociaciones provinciales de autoescuelas (folio 5).
Por otro lado, en relación con las autoescuelas que habían solicitado el certificado
del Secretario de la APAM a efectos de reclamar el lucro cesante a las compañías
de seguros, la Asociación señaló que lo solicitaron un total de 78 autoescuelas
entre 2011 y 2015 (en 2011, 14; en 2012, 17; en 2013, 19, en 2014, 20; y en
2015, 8), distinguiendo entre Madrid capital (31) y el resto de municipios de la
región (2) (folios 6 y 7).
3.4 Política de precios de las autoescuelas de Alcalá de Henares
Con fecha 24 de marzo de 2014 el SDC-M requirió información a treinta
autoescuelas. Posteriormente, el 2 de abril de 2014, se amplió el requerimiento a
dos autoescuelas más (Vial Master (5) y Autoescuela Drivex School, de
conducción Deportiva; folio 1291 del expediente).
De dichos requerimientos de información se extraen las siguientes conclusiones
en relación con la variación de sus tarifas (folios1291 a 1293):
(i) la mayoría de autoescuelas manifiestan que las varían en función de los
precios establecidos por las autoescuelas de su entorno, dado el
elevado grado de competencia motivado por el gran número de
autoescuelas del municipio; y,
(ii) algunas alegan también que las establecen en función del volumen de
trabajo y el flujo de entrada de alumnos en cada sección.
El SDC-M aporta un cuadro con la estructura de costes y dos anexos referidos al
mapa del mercado relevante, elaborados por el SDC-M a partir de los datos
obtenidos en la fase de información reservada (folios 1124 a 1125 y 1214 a1215).
22
Otro elemento de la política de precios de las autoescuelas de Alcalá de Henares
consiste en la suscripción de convenios o acuerdos por determinadas
autoescuelas con diferentes entidades, con objeto de favorecer la obtención de
los permisos de conducción por diferentes colectivos de personas.
El SDC-M ha corroborado la existencia de acuerdos de colaboración entre
diferentes entidades que pueden suponer variaciones de determinadas
autoescuelas sobre otras a nivel de precios (folios 232 a 243; 218; 470 y 474):
• Autoescuela CIMA:
o Convenio con la Comunidad de Madrid para el desarrollo del
programa “Carné Joven Comunidad de Madrid”, firmado el 20 de
junio de 2012, (folios 232 a 234).
o Acuerdo de Colaboración con la Universidad de Alcalá de Henares,
firmado el 10 de octubre de 2012 (que actualiza el firmado el 27 de
septiembre de 2002), (folio 235).
o Acuerdo de Colaboración con Seguros Atocha, firmado el 1 de
mayo de 2013, (folio 237 y 238).
o Contrato firmado con www.ofertaestrella.com en 2012, , (folios 239 y
240).
o Contrato firmado con MAPFRE para el sorteo de becas, , de 500
euros para obtener el permiso B o superior (folios 241 y 242).
o Acuerdo con Offerum, firmado el 11 de noviembre de 2011, (folio
243).
• Autoescuela Balmaseda (folio 218):
o Descuentos aplicables a los Asociados de Mutua Madrileña: 119,79
euros matrícula, cursos intensivos de teórico y 10 clases prácticas
de 45 minutos cada una.
o Colaboración con la Fundación MAPRE para el sorteo de becas de
500 euros para la obtención del permiso B.
o Descuentos aplicables a los socios de Action Team, de 25 euros de
descuento en la matrícula de cualquier permiso.
Estos descuentos constaban ofertados en la sección de ofertas de su web5.
5 http://www.autoescuelabalmaseda.com/ofertas.html
23
• Autoescuelas subvencionadas por la Comunidad de Madrid:
o Autoescuela Tabasco: en su web6 se indicaba en 2014 que se trata
de un centro homologado por la Comunidad de Madrid para impartir
cursos subvencionados del INEM (camión, autobús y remolque)
(folio 474).
o Autoescuela 2000: en el expediente queda acreditado que no ejercía
actividad de formación del carnet de conducción de la clase B al
constar como inscrita y acreditada por la Consejería de Empleo,
Turismo y Cultura como centro para la impartición de formación
profesional para el empleo (folio 470).
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- Habilitación competencial
Conforme al artículo 9 de la Ley 6/2011, de 28 de diciembre, de Medidas Fiscales
y Administrativas de la Comunidad de Madrid (BOCM de 29 de diciembre de
2011), quedó extinguido el Tribunal de Defensa de la Competencia de la
Comunidad de Madrid, creado por la Ley 6/2004, de 28 de diciembre.
El 1 de enero de 2012, el ejercicio de las competencias en materia de defensa de
la competencia en el ámbito territorial de la Comunidad de Madrid fue asumido
por la Consejería competente en materia de comercio interior.
A partir del 10 de octubre de 2014, el ejercicio de las competencias de instrucción
de expedientes y de custodia de los ya resueltos en materia de defensa de la
competencia en el ámbito territorial de la Comunidad de Madrid fue asumido por
la Viceconsejería de Innovación, Industria, Energía y Minas (la Viceconsejería) a
través del Servicio de Defensa de la Competencia (el SDC-M), dependiente de la
Subdirección General de Gestión de la Viceconsejería.
Con ocasión del Decreto 72/2015, de 7 de julio, del Consejo del Gobierno, por el
que se modifica la estructura orgánica de las Consejerías de la Comunidad de
Madrid, y del Decreto 193/2015, de 4 de agosto, del Consejo de Gobierno, por el
que se establece la estructura orgánica de la Consejería de Economía, Empleo y
Hacienda, las competencias ejecutivas en Defensa de la Competencia, antes
atribuidas a la entonces Viceconsejería de lnnovación, lndustria, Comercio y
Consumo de la Consejería de Economía y Hacienda, pasan a ser desempeñadas
por la Dirección General de Economía y Política Financiera de la Consejería de
Economía, Empleo y Hacienda.
En función de lo dispuesto por los artículos 20.2 y 5 de la Ley 3/2013, de 4 de
junio, de creación de la CNMC, y la Disposición Transitoria Única de la Ley
6 www.autoescuelatabasco.com/centrocolaboradorfip.htm
24
1/2002, las funciones de instrucción en materia de defensa de la competencia son
responsabilidad de la citada Dirección General de Economía, Estadística e
Innovación Tecnológica dependiente de la Consejería de Economía y Hacienda
de la Comunidad de Madrid, residiendo las competencias de resolución de los
expedientes en la misma materia en este Consejo de la Comisión Nacional del
Mercado y la Competencia.
Por su parte, el artículo 14.1.a) del Real Decreto 657/2013, de 30 de agosto, por
el que se aprueba el Estatuto Orgánico de la CNMC establece que “(l)a Sala de
Competencia conocerá de los asuntos relacionados con la aplicación de la Ley
15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia y con la actividad de la
promoción de la competencia de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 5 de la
Ley 3/12013, de 4 de junio”.
En consecuencia, la competencia para resolver este procedimiento corresponde a
la Sala de Competencia del Consejo de la CNMC.
SEGUNDO.- Objeto de la Resolución y normativa aplicable.
La Sala de Competencia en este expediente debe resolver, sobre la base de la
instrucción realizada por el SDC-M que se recoge en el Informe y Propuesta de
Resolución, si las prácticas investigadas constituyen o no infracciones prohibidas
por la LDC.
En particular, las conductas que han sido investigadas por el SDC-M y deben ser
analizadas por esta Sala son las siguientes:
i) Compatibilidad del artículo 4.12 de los Estatutos de la APAM con la LDC.
ii) Recomendación colectiva de precios a través de un Estudio Económico
encargado por la APAM como instrumento de homogeneización de los
precios.
iii) Compatibilidad de la certificación del Secretario de la APAM con la LDC.
iv) Acuerdos de precios entre las Autoescuelas ubicadas en el municipio de
Alcalá de Henares.
Por lo que respecta a la normativa nacional aplicable, habiéndose desarrollado las
conductas imputadas durante la vigencia de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de
Defensa de la Competencia, es dicha norma la aplicable al presente
procedimiento sancionador, que prohíbe en su artículo 1 “todo acuerdo, decisión o
recomendación colectiva, o práctica concertada o conscientemente paralela, que
tenga por objeto, produzca o pueda producir el efecto de impedir, restringir o
falsear la competencia en todo o parte del mercado nacional”.
25
“4. Son infracciones muy graves: a) El desarrollo de conductas colusorias
tipificadas en el artículo 1 de la Ley que consistan en cárteles u otros
acuerdos, decisiones o recomendaciones colectivas, prácticas concertadas
o conscientemente paralelas entre empresas competidoras entre sí, reales
o potenciales.”
En atención a todo lo anterior, la Ley 15/2007 es la norma aplicable al presente
procedimiento sancionador.
TERCERO.- Valoración del órgano instructor.
Finalizada la instrucción del expediente, en la Propuesta de Resolución de
procedimiento sancionador remitida por el SDC-M a esta Sala, el órgano
instructor, tras la correspondiente valoración de los hechos y el análisis de las
alegaciones que a dicha Propuesta realizó la APAM, considera acreditado que:
(i) la APAM ha incurrido en una conducta anticompetitiva consistente en una
recomendación colectiva de precios a través del Estudio Económico que
encargó a la Universidad; y,
(ii) el artículo 4.12 de los Estatutos de la APAM debe ser suprimido por ser
contrario a la LDC.
Asimismo, estima, por un lado, que los hechos probados no constituyen prueba
suficiente que permita acreditar que ha tenido lugar una concertación de precios
entre las autoescuelas del municipio de Alcalá de Henares. Y, por otro lado, que
la certificación del Secretario de la APAM debe contener únicamente información
sobre los conceptos a tener en cuenta por la autoescuela que lo solicite.
En su Propuesta de Resolución, el SDC-M realiza la siguiente valoración de los
hechos acreditados:
- Sobre la realización del Estudio Económico: considera que contribuye a
una homogeneización de precios en el mercado tipificada de
recomendación colectiva de fijación de precios del artículo 1.a) de la LDC,
y de infracción muy grave por tratarse de recomendaciones colectivas que
agrupan a agentes económicos que compiten entre sí, imputable a la
APAM.
- Sobre el artículo 4.12 de los Estatutos de la APAM: intima su supresión.
- Sobre la emisión de certificados por el Secretario de la APAM para
determinar el lucro cesante: entiende que éstos sólo deben realizarse a
petición concreta de autoescuela y sin publicidad posterior del resultado de
la consulta, comprendiendo únicamente información sobre los conceptos a
tener en cuenta por la autoescuela que lo solicite.
26
- Sobre la concertación de precios entre las autoescuelas de Alcalá de
Henares: entiende que no existen indicios suficientes que permitan
desvirtuar la presunción de inocencia respecto de posibles
comportamientos colusorios dado que existe una explicación alternativa a
una presunta concertación, fundada en el alto grado de transparencia del
sector y el seguidismo de las autoescuelas líder.
CUARTO.- Valoración de la Sala.
Como se ha indicado, en la presente resolución esta Sala debe valorar si, tal y
como sostiene el SDC-M, procede declarar la existencia de una conducta de
recomendación de precios prohibida por el artículo 1 de la LDC de la que es
responsable la APAM así como intimar tanto la supresión del artículo 4.12 de los
Estatutos de la APAM como la emisión de certificados por el Secretario de la
APAM a petición concreta, sin publicidad posterior y con el contenido solicitado.
4.1 Antijuridicidad de las conductas
Tal como se ha señalado en el Fundamento Segundo, relativo a la normativa
“todo acuerdo, decisión o recomendación colectiva, o práctica concertada o
conscientemente paralela que tenga por objeto, produzca o pueda producir el
efecto de impedir, restringir o falsear la competencia en todo o en parte del
mercado nacional y, en particular, los que consistan en: a) La fijación, de forma
directa o indirecta, de precios o de otras condiciones comerciales o de servicio”.
En la presente evaluación de la antijuridicidad de las conductas corresponde
valorar si las conductas investigadas llevadas a cabo por las Autoescuelas de
Alcalá de Henares entre 2013 y 2014 y por la APAM entre 2011 y 2015,
mencionadas en el fundamento anterior, constituyen una infracción del precepto
mencionado.
Esta Sala de Competencia constata que el expediente contiene suficientes
evidencias y elementos probatorios para acreditar la efectiva comisión de tres de
las cuatro conductas que se imputan a la incoada. Dichas prácticas constituyen
una restricción de la competencia por objeto en la medida que han tenido aptitud
para lograr el objetivo perseguido de falseamiento de la libre concurrencia en el
mercado al ser ejecutadas por parte de la APAM. A continuación se exponen los
motivos por los que se considera que es así.
a) Sobre el artículo 4.12 de los Estatutos de la APAM
El artículo 4 de los Estatutos de la APAM hace referencia a las funciones de la
APAM, entre las que se encuentra, en su apartado 12, la siguiente:
27
“12. – Participar en la regulación de precios y costes de esta modalidad de
enseñanzas”.
El SDC-M advierte que el mismo debe ser suprimido por la APAM en la medida en
que podría ser contrario a la libre competencia.
Esta Sala considera que el mismo resulta contrario a lo establecido en el artículo
1 de la LDC, que expresamente prohíbe la fijación, directa o indirecta, de precios
u otras condiciones comerciales o de servicio, en tanto que las alegaciones
aducidas por la APAM no han sido capaces de desvirtuar el contenido del mismo.
De hecho, la APAM ha entrado en diferentes contradicciones en torno a la
justificación de dicho precepto. Así, en respuesta al requerimiento del SDC-M de
21 de febrero de 2014, sobre el significado y contenido del mismo, la APAM
expuso que:
“únicamente se refiere a la obtención del precio medio de la clase práctica de
circulación en vías abiertas al tráfico (clase práctica) con la finalidad de poder
certificar a nuestros asociados ese extremo. El certificado que se emite lo
utilizan nuestros asociados para reclamar el lucro cesante cuando uno de sus
vehículos ha estado paralizado por un accidente, desde el año 2011 se toma
como base el resultado obtenido por un estudio económico encargado al
Departamento de Economía Aplicada de la Universidad de [CONFIDENCIAL],
aplicando el I.P.C. correspondiente” (Acuerdo de la CNMC de 25 de marzo de
2015, expediente SAMAD 15/2013 Autoescuelas Alcalá de Henares).
En sus alegaciones al PCH, sobre esta acreditación del precio medio de una clase
práctica, la APAM afirma que se trata de un “modo [de] ayudar a los órganos
judiciales a cuantificar el perjuicio económico padecido ante la inactividad de un
vehículo de autoescuela. Se trata, por tanto, de una actividad amparada por la
Ley y ordenada por los órganos jurisdiccionales; incluso un deber ineludible para
la Asociación, en aras de colaborar con la Administración de Justicia” (folio 627).
En este sentido, como afirma el SDC-M, la APAM fundamenta estas afirmaciones
estableciendo una analogía con el contenido de la disposición adicional cuarta de
la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales (LCP) que
constituye una excepción a la prohibición de recomendación de honorarios
profesionales que recae sobre dichos Colegios. Sin embargo, como bien concluye
el SDC-M, la aplicación de esta analogía no resulta acertada en este expediente
(folio 1352) porque, además, esta norma, la LCP, no resulta aplicable al presente
caso, dada la naturaleza jurídica de asociación y no de Colegio Profesional de la
APAM.
Sin embargo, en sus alegaciones a la PR, la APAM reconoce no sólo que el
artículo 4.12 de sus Estatutos es “abiertamente contrarios a la legislación actual”
(folio 1267) sino que “han resultado inmediatamente inaplicados por esta
Asociación y, en todo caso, debe ya considerarse como tácitamente derogado, en
virtud de una derogación implícita y sobrevenida determinada por normas
posteriores y de rango superior” (folio 1267).
28
A pesar de estas afirmaciones, en el expediente ha quedado acreditado que el
Secretario de la APAM emitió certificados sobre el precio medio por clase práctica
de coche-escuela para la obtención del permiso de conducción tipo B entre 2011
y 2015 (folios 1290 y 1291). Algunos de ellos constan en el expediente, como el
de 27 de noviembre de 2013 (folio 668); el de 23 de enero de 2015 (folios 670 y
674); y el de 10 de junio de 2015 (folio 679).
En consecuencia, las pruebas obrantes en el expediente no permiten constatar
que el precepto controvertido esté siendo inaplicado por la APAM si, tal y como ha
mantenido esta Asociación, el significado del artículo 4.12 de los Estatutos de la
APAM es el que manifestó en respuesta al requerimiento del SDC-M
Si bien la APAM alega al respecto que su actividad ha sido siempre la de
garantizar la máxima transparencia en su actuación, como muestran las iniciativas
“Comunicación transparente con vocación de servicio al cliente” y la “Carta de
Calidad” conferida por la Asociación a las autoescuelas, lo cierto es que no hay
constancia en el expediente de que la APAM haya adoptado ningún acto que
haya supuesto la derogación del precepto controvertido ni haya emitido ninguna
circular a las autoescuelas en la que haya informado acerca de que el artículo
4.12 debe considerarse derogado por ser contrario a la LDC. El hecho de que
haya propuesto la modificación y reforma expresa del mismo en la propuesta de
terminación convencional de 10 de agosto de 2015 no suple las anteriores
obligaciones para la APAM. No obstante, en sus alegaciones a la PR, la APAM
mantiene su compromiso de modificación estatutaria. Esta Sala insiste en la
necesidad de llevar dicho compromiso a cabo, por lo que intima su supresión con
la mayor antelación posible.
b) Sobre el Estudio Económico como instrumento de homogenización de
los precios
La APAM encargó al Departamento de Economía Aplicada de la Universidad de
[CONFIDENCIAL] un Estudio Económico, firmado el 3 de marzo de 2011 por D.
[CONFIDENCIAL], catedrático de dicha Universidad, en el que se exponía su
objeto que consistía en:
“determinar si el precio mínimo de una clase práctica de coche escuela
para la obtención del permiso B de conducción, fijado por la Asociación
Provincial de Autoescuelas de Madrid, con la finalidad de evitar situaciones
de dumping, está correctamente calculado para poder obtener un mínimo
margen de rentabilidad” (folios 1119 y 1120; subrayado añadido).
Y añadía en “1.- Antecedentes examinados”:
“El presente estudio se realiza a petición de la Asociación Provincial de
Autoescuelas de Madrid, para acreditar el coste mínimo de una clase
práctica de coche escuela, para la obtención de permiso B de conducción,
29
a fin de evitar la competencia desleal que existe en este sector” (folio 1120;
subrayado añadido).
De ello es importante destacar no sólo que el Estudio fue encargado por la APAM
(así lo demuestran las pruebas obrantes en el expediente, la respuesta de
Hispacolex al requerimiento del SDC-M de 30 de noviembre de 2015 y así lo
reconoce la APAM en su escrito de alegaciones “la APAM encargó la realización
del Estudio Económico por recomendación de Hispacolex” -folio 1279- a pesar de
haberlo negado en un primer momento), sino que: (i) la propia asociación ya
había fijado un precio mínimo de una clase práctica para la obtención del permiso
B de conducción; (ii) que pretende comprobar que está correctamente calculado
en términos de rentabilidad económica; y (iii) que perseguía con ello evitar
pretendidas situaciones de “dumping” y la “competencia desleal” en el sector.
La APAM, sin embargo, insiste, también en sus alegaciones a la PR (folios 1270
a 1279), que dicho estudio fue encargado a los efectos de determinar el lucro
cesante de las autoescuelas en caso de avería de uno de sus vehículos, a pesar
de que el propio contenido del Estudio evidencia manifiestamente lo contrario.
Como ya indicó esta Sala de Competencia en su Acuerdo de 25 de marzo de
2015, en el Estudio Económico no se aprecia mención alguna a este supuesto
objetivo esgrimido por la APAM en su defensa:
«En dicho informe económico no se menciona en ningún momento que el
objetivo del mismo sea determinar el precio o coste medio de la clase
práctica para la obtención del permiso B, al objeto de que certificar a los
asociados de APAM que lo soliciten para reclamar jurisdicción civil, el lucro
cesante cuando uno de sus vehículos hubiera estado paralizado por un
accidente.
Por el contrario expresa y explícitamente el mencionado informe económico
alude a que su objetivo es “determinar si el precio mínimo de una clase
práctica de coche escuela para la obtención del permiso B de conducción,
fijado por la Asociación Provincial de Autoescuelas de Madrid, con la
finalidad de evitar situaciones de dumping, está correctamente calculado
para poder obtener un mínimo margen de rentabilidad”. Y esta alusión
inequívoca a la fijación de un precio mínimo de la clase práctica por la
APAM con objetivo de evitar unas presuntas “situaciones de dumping” se
repite varias veces a lo largo de todo el informe mientras que la
problemática de la determinación del precio medio para certificar el lucro
cesante de los asociados de APAM ante la jurisdicción civil no se menciona
en ningún párrafo del informe» (subrayado añadido).
Como se manifestaba en dicho Acuerdo por esta Sala, sin embargo, el objetivo
del Estudio Económico de confirmar el precio mínimo de una clase práctica es
coherente con el “Informe sobre determinadas prácticas que podías considerarse
de competencia desleal en el sector de las escuelas particulares de conductores”
(el Informe), firmado por la responsable de la Asesoría Jurídica de la APAM, en la
medida en que el mismo se basa expresamente no sólo en la opinión de dicha
30
letrada sino también en el Estudio Económico de referencia. Así lo indica
expresamente el Informe (folios 140 y 141):
“La letrado que suscribe, y un reciente estudio encargado por la Asociación
de Autoescuelas de Madrid entendemos que, de todas estas conductas o
actos hay CUATRO que se pudieran estar desarrollando en mayor medida
que otros en el sector de las Escuelas Particulares de Conductores de la
Comunidad de Madrid” (subrayado añadido).
Y a continuación, entre dichas conductas menciona la venta a pérdida, esto es,
“ofrecer precios inferiores al coste. Ello cuando sea susceptible e inducir a
error acerca del nivel de precios de otros servicios del mismo
establecimiento, cuando tenga por objeto desacreditar un establecimiento
ajeno, o cuando forme parte de una estrategia encaminada a eliminar a un
competidor o grupo de competidores del mercado” (subrayado añadido).
En este mismo sentido se expresa el Estudio Económico (folio 184) cuando tras
analizar el perfil del alumno habitual de una autoescuela, estudiante joven, señala
que durante los meses de verano las autoescuelas alcanzan su mejor período
anual concluyendo que una bajada de precios por las mismas en dicho período
implica una competencia desleal:
“Con este perfil, no cabe duda de que el precio es un factor importante en
la elección de una autoescuela; de ahí la disminución por parte de
determinadas autoescuelas de precios, que supone una competencia
desleal al resto de autoescuelas integrantes del sector, originando
situaciones de dumping, causando un grave perjuicio a los profesionales
del mercado de las Autoescuelas” (subrayado añadido).
Pero es que, además, el propio Informe recomienda el inicio de acciones urgentes
ante dichas situaciones.
La explicación ofrecida por la APAM para justificar el encargo del Estudio
Económico no puede aceptarse a la vista de las pruebas indicadas. No resulta
posible, pues, aceptar que:
“la única finalidad del encargo para la elaboración del Estudio Económico
fue el poder acreditar ante los Tribunales el precio medio de una clase
práctica de conducción y de este modo ayudar a los órganos judiciales a
cuantificar el perjuicio económico padeció ante la inactividad de un vehículo
de autoescuela.
(…)
Así, en el aludido Estudio Económico ha sido utilizado exclusivamente con
carácter de “Informe pericial” o elaborado por experto, para la cuantificación
del lucro cesante en los procedimientos judiciales”.
31
Del mismo modo, aunque insista en ello, no pueden aceptarse sus alegaciones en
relación con que: “El Estudio no tenía como objetivo la fijación o recomendación
de precios o tarifas a sus asociados” o que “El Estudio Económico no ha sido
objeto de divulgación ni publicación” (folio 1270).
Y ello porque las alegaciones efectuadas por determinadas autoescuelas (folios
609 y 612) al Acuerdo de Incoación corroboran que la APAM ha realizado
recomendaciones de precios a sus asociadas:
“Quien suscribe declara que la tarifa de precios que se facilita a los clientes
posee un carácter unilateral, basándose en ocasiones en las
recomendaciones aportadas por parte de la asociación de Autoescuelas de
Alcalá de Henares [la APAM], con la única finalidad de orientar sobre los
precios recomendables.
Adicionalmente mencionar, que la información facilitada por la Asociación,
es meramente informativa, sin que ello suponga una oferta vinculante para
aquellas Autoescuelas que forman parte integrante de la misma. Este
servicio que presta la Asociación a sus asociados, es como un servicio
complementario a otros, servicio similar al que puede prestar cualquier
Colegio Profesional a sus colegiados, con el propósito de establecer tarifas
teniendo en cuenta elementos como el precio de mercado” (subrayado
añadido).
Del mismo modo, las alegaciones de 20 de octubre de la Autoescuela López MM
referidas a ciertas guías orientativas derivadas del Estudio Económico dan a
entender, igualmente, que el mismo tuvo cierta difusión entre las autoescuelas
(folio 781):
“Que las guías orientativas a las cuales se aluden en escritos anteriores, se
desprenden única y exclusivamente del Estudio Económico encargado por
la Asociación Provincial de Autoescuelas de Madrid, al departamento de
Economía Aplicada de la Universidad de [CONFIDENCIAL]” (subrayado
añadido).
Esa misma Autoescuela, anteriormente indicaba en sus alegaciones de 22 de
septiembre de 2015 (folio 758) que:
“Quien suscribe, manifiesta al objeto de aclarar nuevamente lo expresado
en la estipulación tercera del escrito de fecha de 1 de julio de 2015 y de 16
de julio de 2015, que nos encontramos ante un mal entendido, (..)
queriendo dejar claro en este escrito de alegaciones que el asesoramiento
prestado por la Asociación es únicamente el relacionado a gestiones de
tráfico, nunca se ha orientado o asesorado en relación a los precios de los
servicios, y aunque existe guías orientativas que se derivan de un estudio
elaborado por parte de la Asociación Provincial de Escuelas de Madrid,
estas están orientadas única y exclusivamente para aquellas situaciones
que se han de cursar baja en un taller” (subrayado añadido).
32
A lo anterior ha de añadirse que los propios certificados emitidos por el Secretario
de la APAM a solicitud de las diferentes Autoescuelas constituyen una prueba
más de dicha difusión en la medida en que en los mismos consta expresamente la
referencia a la conclusión a la que se llega en dicho Estudio Económico:
“En cálculo de rentabilidad confeccionado en fecha 3 de marzo de 2011,
por D. [CONFIDENCIAL], Economista, Catedrático y Director del
Departamento de Economía Aplicada de la Universidad de
[CONFIDENCIAL], a petición de la Asociación Provincial de Autoescuelas
de Madrid, en la cual se han analizado el 82% de las autoescuelas
adheridas a la misma, se acredita que el precio medio por clase práctica de
coche-escuela para la obtención del permiso tipo B a partir del cual se
obtendría un 14,10% de margen de beneficios es de [CONF] euros
([CONF] euros de precios neto + [CONF] euros de combustible), cada una,
dentro de la libertad con que cuentan para fijar los mismos” (subrayado
añadido).
No obstante, incluso aunque dicha difusión no hubiera tenido lugar, de acuerdo
con la Resolución del TDC de 7 de abril de 2000, expediente 472/99 Colegios
Farmacéuticos de Valencia, una recomendación colectiva existe cuando:
“tenga por objeto, produzca o pueda producir el efecto de afectar
negativamente a la competencia, aunque el fin principal fuera legítimo”
Cuestión que ha sido confirmada posteriormente por la sentencia en apelación del
Tribunal Supremo de 18 de junio de 2003, así como la dictada en casación por
dicho Tribunal el 6 de junio de 2006.
No obstante, para que exista infracción del artículo 1 de la LDC es suficiente con
que la conducta sea objetivamente capaz de propiciar un comportamiento
uniforme por parte de los asociados. En este sentido, se ha pronunciado la extinta
CNC, por todas, en sus Resoluciones de 28 de septiembre de 2009, expediente
S/0055/08 Inprovo y de 19 de mayo de 2014, expediente SACAN/011/10 Página
Web C.O. Dentistas Tenerife.
Esta Sala, pues, no tiene la menor duda de que, tal y como señala el órgano
instructor, nos encontramos ante una conducta de recomendación de precios
prohibida por el artículo 1 de la LDC, de la que resulta responsable la APAM, en la
medida en que el Estudio Económico constituye un elemento homogeneizador de
precios mínimos a efectos de evitar, como el propio Estudio indica, pretendidas
situaciones de “dumping” o “competencia desleal”. Como resulta evidente para
cualquier análisis económico no puede haber un precio único aplicable a 28
autoescuelas con estructuras de costes ciertamente diferentes. Tal y como
señalaba el extinto TDC en su Resolución de 13 de febrero de 2004, Expediente
556/03 Empresas Cárnicas, confirmada por la Audiencia Nacional en su sentencia
de 8 de mayo de 2006:
“Cuando desde asociaciones, agrupaciones o colectivos diversos se
transmiten pautas de homogeneización de comportamientos, y no digamos
33
precios y condiciones comerciales, se está vulnerando gravemente ese
principio de independencia de comportamiento que resulta imprescindible
para actuar con eficacia competitiva en los mercados por parte de todos y
cada uno de los operadores económicos. Transmitiendo señales
corporativas se intenta, y de hecho se consigue siempre en mayor o menor
medida, coartar de alguna forma la libertad personal de comportamiento
económico de los agentes individuales restringiendo en definitiva los
derechos exclusivos de libre disposición sobre lo propio en que consiste la
propiedad. (…). Las actuaciones concertadas y las pautas colectivas sobre
el comportamiento de los agentes merman esos principios básicos de la
solvencia e independencia de comportamiento necesarios para el eficaz
despliegue de la competencia” (subrayado añadido).
c) Sobre la certificación del Secretario de la APAM
La APAM ha venido sosteniendo que la certificación del Secretario de la APAM
acreditativa del precio medio por clase práctica para la obtención del permiso tipo
de conducción únicamente se emitía con la finalidad de que sus asociados
pudieran reclamar el lucro cesante cuando uno de sus vehículos quedaba
paralizado por un accidente (folio 4). De este modo, ha venido estableciendo un
nexo causal entre dichas certificaciones y el Estudio Económico encargado al
Departamento de Economía Aplicada en 2011.
El SDC-M en su PR manifiesta que coincide con el Acuerdo de la CNMC de 25 de
marzo de 2015 al considerar que existe dicha relación de causalidad entre la
certificación expedida por el Secretario de la APAM y el Estudio Económico
mencionado. No obstante, más adelante y de conformidad de nuevo con este
Acuerdo de la CNMC, se desdice de lo anterior. Ante ello, esta Sala desea aclarar
que en su Acuerdo de 25 de marzo de 2015 señaló expresamente la falta de
dicho nexo causal en la medida en que:
“En dicho informe económico no se menciona en ningún momento que el
objetivo del mismo sea determinar el precio o coste medio de la clase
práctica para la obtención del permiso B, al objeto de certificar a los
asociados de APAM que lo soliciten para reclamar jurisdicción civil, el lucro
cesante cuando uno de sus vehículos hubiera estado paralizado por un
accidente” (subrayado añadido).
Y recalcó que el informe precisamente alude a otro objetivo totalmente diferente,
evitar situaciones de dumping:
«Por el contrario expresa y explícitamente el mencionado informe
económico alude a que su objetivo es “determinar si el precio mínimo de
una clase práctica de coche escuela para la obtención del permiso B de
conducción, fijado por la Asociación Provincial de Autoescuelas de Madrid,
con la finalidad de evitar situaciones de dumping, está correctamente
34
calculado para poder obtener un mínimo margen de rentabilidad”»
(subrayado añadido).
Esta Sala insistió sobre ello subrayando la repetición de dicho objetivo de evitar
pretendidas situaciones de dumping a lo largo de todo el texto del Estudio, por un
lado, y la falta de cualquier alusión a la certificación del lucro cesante de los
asociados de la APAM, por otro:
«Y esta alusión inequívoca a la fijación de un precio mínimo de la clase
práctica por la APAM con objetivo de evitar unas presuntas “situaciones de
dumping” se repite varias veces a lo largo de todo el informe mientras que
la problemática de la determinación del precio medio para certificar el lucro
cesante de los asociados de APAM ante la jurisdicción civil no se menciona
en ningún párrafo del informe» (subrayado añadido).
Asimismo, en sus alegaciones al PCH, la APAM aporta los testimonios remitidos
por la Asociación en respuesta a los diversos requerimientos de diferentes
Juzgados de Primera Instancia, fechados en septiembre y noviembre de 2014 y
enero de 2015 (folios 651, 655, 663, 666, 670 y 674) en los que expone que para
obtener el precio medio de las clases prácticas para la consecución del permiso
tipo B de conducción se ha partido del Convenio Colectivo de Autoescuelas
vigente, sin hacer alusión alguno al Estudio Económico encargado al
Departamento de Economía Aplicada. Señala textualmente:
“2. Para obtener el precio medio de las clases prácticas para la obtención
del Permiso “B” EN LA COMUNIDAD DE MADRID se ha partido del
Convenio Colectivo de Autoescuelas vigente y de los antecedentes
facilitados por nuestros asociados relativos al coste de mantenimiento,
amortización, combustible del vehículo y gastos generales asociados al
mismo dentro del ámbito territorial de nuestra asociación provincial”
(subrayado añadido)
Por otro lado, tampoco dicho Estudio Económico hace mención alguna al
mencionado Convenio Colectivo de Autoescuelas.
A lo anterior hay que añadir que, como ya señaló la CNMC en su Acuerdo de 25
de marzo de 2015, el SDC-M ya concluyó, por un lado, que la cuantía establecida
en el Estudio Económico para determinar el lucro cesante cuando uno de los
vehículos ha estado paralizado por un accidente no se identifica con el concepto
de clase práctica. Y, por otro, que los tribunales difieren a la hora de considerar
válido el certificado gremial para determinar el lucro cesante:
«A continuación el SDC analiza si esta conducta podría constituir una
fijación de precios, pero descarta esta posibilidad porque considera que la
cuantía establecida en el informe económico para determinar el lucro
cesante cuando uno de los vehículos ha estado paralizado por un
accidente no se identifica con el concepto de una clase práctica.
Para justificar esta conclusión, afirma que según sus datos el valor que
más se repite (moda) en los datos del SDC es [CONF] Euros, que es
35
diferente al dato obtenido por el informe ([CONF] Euros). En segundo lugar,
analiza diversas sentencias relativas al concepto de lucro cesante en el
ámbito de las autoescuelas. Identifica la SAP Asturias de 18 de septiembre
de 2002 donde se aceptan los certificados gremiales para cuantificar los
ingresos dejados de realizar, si bien, en otros casos, como la SAP Ciudad
Real 10/2012 se impone acreditar la realidad concreta de este perjuicio
mediante “…la justificación pormenorizada de las clases que hasta ese
momento se impartían con dicho vehículo” o la SAP de Cádiz 224/2010
donde directamente no se aceptan como prueba los certificados gremiales:
“…no constituye prueba la sola certificación de la propia empresa
demandante o un certificado gremial que lo único que pone de relieve es
con carácter genérico las posibles ganancias de un vehículo en tales
circunstancias sin relación al caso concreto.
Por ello, afirma que el certificado gremial sólo es apreciado por los
Tribunales en algunos casos para determinar el lucro cesante, mientras
que en otros se rechaza ya que al ser un valor medio podría generar
situaciones en la que la cantidad señalada sea superior o inferior a los
precios fijados por clase práctica. Así concluye que clase práctica y lucro
cesante no presentan identidad».
En consecuencia, esta Sala reitera que el Estudio Económico encargado por la
Asociación al Departamento de Economía Aplicada no tuvo por objeto permitir
acreditar el lucro cesante de los asociados a la APAM ante la jurisdicción civil a
través de certificados expedidos por el Secretario de la asociación, a pesar de lo
alegado por la APAM.
Por otro lado, esta Sala ha de tener en cuenta la falta de aceptación por los
tribunales de dichos certificados expedidos por el Secretario de la APAM como
acreditación del lucro cesante. Así la Audiencia Provincial de Madrid en su
sentencia número 337/2010, de 24 de junio (extractada tanto por el SDC-M como
por la APAM –esta última en orden a justificar la relación anteriormente
mencionada-), cuestiona la validez de la certificación del Secretario de la APAM
para determinar el lucro cesante en el caso de un vehículo de autoescuela
siniestrado, citando la doctrina expuesta por el Tribunal Supremo en su sentencia
de 19 de enero de 2006 en relación con el alto grado de indeterminación del lucro
cesante:
«Es verdad que falta en el proceso una prueba completa y fiable del
montante económico previsible que habría de darse a la privación
ganancias razonablemente esperadas sufrida por el titular de la
autoescuela en la que se utilizaba el automóvil siniestrado para clases
prácticas por la imposibilidad de utilizarlo durante cinco días. Toda la
prueba llevada a cabo a este respecto (porque no se duda de la realidad
del siniestro, de la forma de producción ni de la estancia del automóvil del
actor en el taller durante cinco días hábiles) ha consistido en la certificación
de la Asociación Provincial de Autoescuelas de Madrid del folio 33 de las
36
actuaciones del Juzgado y en la declaración como testigo en la vista de
Doña Celia, profesora de la auto escuela. Nos quedamos sin conocer datos
sustanciales para concretar la realidad económica del perjuicio: cuántos
alumnos se quedaron sin poder recibir clases durante esos cinco días por
la falta del coche siniestrado y cuál podía considerarse la ganancia neta de
la autoescuela por cada clase de 45 minutos, descontados todos los gastos
soportados por la industria pese a la paralización.
Ha hecho especial hincapié nuestra jurisprudencia en la necesidad de
apreciar de forma restrictiva y ponderada la cuantía de las ganancias
probar con rigor (…) la seguridad de la pérdida, pues el lucro cesante
puede ser dudoso o incierto, de ahí que se deban rechazar las ganancias
contingentes o fundadas en meras esperanzas o expectativas sin sustento
real, conforme a reiterada jurisprudencia (así, Sentencia del Tribunal
Supremo de 2 de octubre de 1990).
Como expresa la Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de enero de 2006,
“frente a la tangibilidad y fácil prueba del daño emergente, el lucro cesante
presenta un alto grado de indeterminación, con lo cual se plantea la
búsqueda de un criterio válido para dilucidar cuándo nos encontramos ante
una hipótesis de lucro cesante, de ganancia verdaderamente frustrada, y
cuándo estaremos ante una mera esperanza imaginaria, dudosa y
contingente. La ganancia frustrada debe determinarse mediante un juicio
de probabilidad, teniendo en cuenta lo que lógicamente fuera de esperar
según el curso normal de las cosas y circunstancias del caso concreto
(sentencia de 12 de noviembre de 1997)» (subrayado añadido).
Es, por tanto, que esta Sala, de acuerdo con el SDC-M, extrae como conclusión
que se ha producido un cambio de tendencia de los tribunales en orden a la
aceptación de la necesidad y validez de la certificación gremial para determinar el
lucro cesante así como que esta certificación podría generar situaciones en las
que la cantidad indicada podría ser bien inferior o bien superior a los precios
fijados por clase práctica por cada autoescuela en la medida en que el certificado
indicaría tan sólo valores medios.
Por todo lo expuesto y en orden a respetar la normativa de defensa de la
competencia, y considerando la doctrina emanada de distintas instancias
judiciales, esta Sala considera que los certificados que se presenten ante los
tribunales para acreditar el lucro cesante de las autoescuelas en caso de siniestro
de uno de los vehículos, deberían reflejar exclusivamente información
individualizada y referida a los precios aplicados por dicha autoescuela, de
conformidad con la situación concreta de dicho interesado, sin referencias a
costes o precios genéricos de ningún tipo. Igualmente tales certificados no podrán
ser el contexto para un intercambio de información comercial sensible ni objeto de
publicación posterior y, además, podrán ser elaborados por cualquier persona
física o jurídica que se dedique al análisis contable o tenga capacidad para ello.
37
d) Sobre la concertación de precios entre las autoescuelas de Alcalá de
Henares
De las pruebas obrantes en el expediente el SDC-M concluye que nos
encontramos ante un mercado localista y marcadamente transparente en la
medida en que la información referente a las tarifas aplicadas por las
autoescuelas en relación con la obtención del permiso de conducción tipo B es
divulgada tanto por medios publicitarios como por potenciales alumnos que la
facilitan al haberla solicitado previamente de otras autoescuelas (folios 1292 y
1293).
No obstante, esta Sala debe señalar que, si bien estas circunstancias pueden
influir en la convergencia de precios, por sí solas no permitirían descartar un
acuerdo de precios entre los operadores del mercado, especialmente cuando se
han acreditado fehacientemente otras conductas por parte de la APAM que tienen
por objeto y efectos incrementar sustancialmente la transparencia de dicho
mercado y que sirven para relajar de modo extremo la incertidumbre de los
operadores económicos a la hora de establecer su política de precios en un
mercado en competencia. En este sentido a lo largo de la instrucción del
expediente se han detectado indicios sobre la difusión entre las autoescuelas del
municipio de unas guías orientativas derivadas del Estudio Económico para
asesorar y recomendar precios a los asociados a la APAM.
Igualmente ha quedado acreditado que el Estudio Económico encargado por la
APAM tiene como objetivo específico “determinar si el precio mínimo de una clase
práctica de coche escuela para la obtención del permiso B de conducción, fijado
por la Asociación Provincial de Autoescuelas de Madrid, con la finalidad de evitar
situaciones de dumping, está correctamente calculado”. El citado Estudio señala
al respecto que:
“no cabe duda de que el precio es un factor importante en la elección de
una autoescuela; de ahí la disminución por parte de determinadas
autoescuelas de precios (…).
Por ello las clases prácticas se convierten en el ingreso que debe, de cubrir
la parte, principal de los costes fijos de una autoescuela (alquiler de local,
seguros de vehículo, licencia fiscal del negocio, etc.), además de los costes
y retribuciones del personal al servicio de la autoescuela, que aseguren
unos ingresos suficientes para la subsistencia de una misma” (folio 1289).
Durante la instrucción, las autoescuelas investigadas han explicado que las
modificaciones producidas en sus tarifas han sido motivadas, principalmente, por
los precios de la competencia, dada la alta densidad de concentración de
autoescuelas por metro cuadrado en Alcalá de Henares. No obstante, del anexo II
que incorpora el SDC-M a su Informe y PR (folio 1384), elaborado por ese servicio
con los datos obtenidos en la información reservada, se deduce que de las 27
autoescuelas que se analizan, en 2013, 18 de ellas (esto es, más del 66% de las
38
mismas) mantuvieron el precio por clase práctica de [CONF] euros, mientras que
del resto, 4 de ellas oscilaron los precios entre un euro más y uno menos y sólo 3
variaron sus precios entre los [CONF] y [CONF] euros. En 2014, se intensifica el
número de autoescuelas que mantienen el precio de [CONF] euros por clase
práctica (19 de 27, más del 70%) y disminuye la diferencia entre el resto (4 de
ellas varían el precio bien un euro por arriba bien un euro por abajo) y sólo una
amplía su rango de precios (de [CONF] a [CONF] euros).
Asimismo, en 2013, 14 de 27 autoescuelas mantienen el precio de[CONF] euros
por matrícula conservándose dicho número en 2014. Mientras que en lo que se
refiere al teórico, en 2013 fijaron en [CONF] euros el precio 8 autoescuelas, y en
2014 ese número aumenta a 12 autoescuelas.
En consecuencia, en 2013, seis autoescuelas mantuvieron los mismos precios de
matrícula, teórico y clases prácticas ([CONF]+ [CONF]+ [CONF]) y otras seis
fijaron precios diferentes que las anteriores pero idénticos entre ellas en matrícula,
teórico y clases prácticas ese mismo ejercicio ([CONF]+ [CONF]+ [CONF]). En
2014, en cambio, ocho autoescuelas de 28 mantienen similares precios de
matrícula, teórico y clases prácticas (30+30+28).
A lo anterior ha de añadirse que ni las autoescuelas con mayor número de
secciones ni las que suscribieron convenios de colaboración con otras
instituciones ofrecieron descuentos sobre el precio de la clase práctica. Tampoco
parece apreciarse aumento o disminución de precios en función de la estructura
de costes (personal, vehículos, locales).
A pesar de estos datos el SDC-M trae a colación lo expuesto como conclusión
en la Resolución de la CNMC de 25 de marzo de 2015, expediente S/0497/13
Autoescuelas de Guadalajara que explicaba que
“La falta de identidad (…) en la aplicación de precios por conceptos se
traduce, asimismo, en la existencia de diferencias en los precios totales
que, si bien suelen ser próximos no llegan a ser coincidentes”.
Igualmente el órgano instructor cita la Sentencia de la Audiencia Nacional de 25
de noviembre de 2011, que anuló la Resolución del extinto TDC de 4 de marzo de
2011, expediente 532/02 Autoescuelas Coslada, que apreciaba la existencia de
una explicación alternativa en un mercado tan transparente:
“b) existía facilidad para conocer los precios de las autoescuelas,
expuestos muchas veces en el exterior de las autoescuelas y divulgados
como reclamo publicitario,
y c) que el paralelismo de la conducta podía estar justificado por la misma
adaptación inteligente a la conducta de otros competidores”.
El SDC-M concluye que existe una explicación alternativa al presunto acuerdo de
precios entre las autoescuelas de Alcalá de Henares, “ya que existe un alto grado
de seguidismo, derivado del hecho de que los potenciales alumnos les facilitan la
39
información que previamente han solicitado a otras autoescuelas al comparar los
precios, justificando una adaptación inteligente a la conducta de otras
autoescuelas competidoras, en un mercado intensamente localista” (folio 1175).
Ante esta conclusión, esta Sala considera que, a la luz de las pruebas aportadas
por la instrucción realizada, es cierto que no existe una prueba directa de
concertación que permita desvirtuar la presunción de inocencia de las imputadas
en relación con posibles comportamientos colusorios y que las condiciones del
mercado afectado inciden en la transparencia del mismo.
No obstante también debe señalar que, como ha venido señalando la
jurisprudencia, si bien corresponde a la administración sancionadora la prueba de
la comisión de la infracción de la prohibición de las conductas colusorias, la
prueba directa en estos ilícitos es de muy difícil consecución, dado que este tipo
de conductas son llevadas a cabo en la clandestinidad por el conocimiento que
los agentes del mercado tienen de su prohibición, admitiendo así la prueba
indiciaria como medio para dar como probada la comisión de este tipo de
conductas.
El Tribunal Supremo ha venido admitiendo en materia sancionadora por
infracciones de las normas de Defensa de la Competencia que el juicio de
reprochabilidad se base en pruebas de indicios, si bien
“tales pruebas indiciarias deben estar sometidas a un estricto control para
ponderar su validez, derivando tal rigor en la valoración de las pruebas
indiciarias en el derecho a la presunción de inocencia. (…) la racionalidad y
solidez de la inferencia en que se sustenta la prueba indiciaria puede
efectuarse tanto desde el canon de su lógica o cohesión, de modo que será
irrazonable si los indicios acreditados no llevan naturalmente al hecho que se
hace desprender de ellos o lo descartan, como desde el canon de su
suficiencia o calidad concluyente, no siendo pues razonable cuando la
inferencia sea excesivamente abierta, débil o imprecisa” (STS de 26 de abril
de 2005, SAN de 28 de junio de 2006).
En consecuencia, esta Sala entiende que en el presente expediente existen
indicios de una posible concertación de precios entre las autoescuelas
investigadas de Alcalá de Henares. Esta posible concertación habría sido, en todo
caso fomentada y facilitada por la APAM a través de distintas acciones y
recomendaciones para homogeneizar y fijar precios acreditada a lo largo de la
instrucción y reseñada en la presente resolución: elaboración y difusión de un
Estudio Económico para evitar un pretendido “dumping”, emisión y difusión de
certificados gremiales sobre lucro cesante, emisión de guías orientativas sobre
precios a las autoescuelas asociadas, etc.
La conexión entre dichas actuaciones de la APAM y un posible ilícito
anticompetitivo de concertación prohibido por la LDC podría ser directa, dados los
testimonios aportados por distintas autoescuelas y otras pruebas obrantes en el
expediente. No obstante la actuación acreditada de la APAM recomendando
40
precios a través de su estudio económico y los indicios encontrados a lo largo de
la instrucción dotando de máxima transparencia a un mercado local, de reducidas
dimensiones y número limitado de operadores convierten en innecesaria una
concertación horizontal directa entre las autoescuelas investigadas en Alcalá de
Henares. A diferencia de lo expuesto por el SDC-M en su propuesta remitida a
esta Sala, no es que no pueda descartarse una explicación alternativa de la
convergencia en precios detectada sino que la actuación de la APAM acreditada
en el expediente ofrece dicha explicación alternativa y demuestra la eficacia de su
conducta para dañar la situación competitiva del mercado.
En conclusión, esta Sala considera que la perniciosa actuación de la APAM a
través de la recomendación de precios acreditada (infracción que es reputada
como muy grave por la LDC), ha dañado sustancialmente las condiciones de
competencia entre las autoescuelas radicadas en Alcalá de Henares y,
posiblemente, en otros municipios y localidades de la Comunidad de Madrid, por
lo que resulta necesario que la vigilancia del cumplimiento de la presente
resolución por parte del SDC-M tenga en cuenta esta circunstancia y realice las
actuaciones de investigación y vigilancia necesarias para el restablecimiento de
un mercado competitivo entre autoescuelas.
4.2. Duración de la conducta
Si bien en el presente expediente el SDC-M no se pronuncia abiertamente en
relación con la duración de la conducta investigada, de las pruebas obrantes en el
expediente se deduce que la misma data, como mínimo, desde el 3 de marzo de
2011, fecha en la que fue firmado el Estudio Económico encargado por la APAM a
la Universidad [CONFIDENCIAL], dado que no se ha acreditado la fecha exacta
de dicho encargo.
En la medida en que esta Sala no tiene constancia de que el Estudio haya sido
desestimado por la APAM ni de que se haya inaplicado ni tampoco de que la
APAM haya informado sobre estas circunstancias a sus asociadas, se entiende
que la duración de la conducta llega, pues, hasta la finalización de la instrucción
con la propuesta de resolución que data de 27 de enero de 2016. Por tanto, su
duración está próxima a los cinco años.
4.3. Efectos de la conducta en el mercado
Esta Sala no puede compartir el parecer de la APAM que en sus alegaciones a la
PR afirma que:
«tampoco se ha demostrado en el expediente que la supuesta
“recomendación colectiva” haya producido efecto alguno en el mercado.
Muy al contrario, se reconoce en la propia Propuesta de Resolución que las
41
autoescuelas investigadas no siguen una política d precios previamente
pactada, sino que más bien al contrario, existe un alto grado de
transparencia y de competencia en el mercado» (folio 1280).
Ello es así en tanto que no nos encontramos ante una infracción por efectos del
relación con este tipo de infracciones, las diferentes autoridades de competencia
españolas han venido sosteniendo, y la jurisprudencia ha venido avalando, que no
resulta necesario que hayan producido efectos en el mercado para su calificación
jurídica. Es suficiente, por tanto, con que tengan capacidad para causarlos.
En concreto, en relación con la elaboración y difusión de tarifas mínimas y
baremos orientativos mínimos, la Audiencia Nacional se ha manifestado
recientemente en estos mismos términos en su sentencia de 8 de abril de 2016:
«Esta determinación y posterior difusión de los precios tiene, sin duda, la
consecuencia de producir una homogeneización de los mismos en las
tasaciones valoraciones, es decir, conseguir un "comportamiento uniforme
por parte de sus asociados", en palabras de la CNC, lo que resulta desde
luego incompatible con el mantenimiento y desarrollo de una competencia
efectiva en el mercado de prestación de servicios de tasación. Todo lo cual
incide claramente en el ámbito de prohibición que resulta del artículo 1 de
la Ley 15/2007, de 3 de julio. (…)
Frente a la afirmación de que la conducta no habría llegado a producir
efectos anticompetitivos, es preciso destacar que esta consecuencia, la
causación de efectos negativos para la competencia, no forma parte de la
infracción, para cuya comisión basta que la conducta sea susceptible de
producirlos. Y tal es, sin duda, lo que sucede en el caso enjuiciado en la
medida en que, insistimos, el fijar unas tarifas mínimas tiende a propiciar un
comportamiento uniforme de los profesionales abiertamente contrario al
principio de libre competencia.
Para rechazar también esta alegación baste remitirnos a la sentencia del
Tribunal de Justicia de 4 de junio de 2009, asunto C-8/08 T-Mobile, T-
Mobile, que reitera doctrina anterior, y alude en los apartados 27 a 30 al
tratamiento jurisprudencial de la distinción entre infracciones por objeto y
por efecto, subrayando que la infracción lo será por su objeto cuando la
conducta, por su propia naturaleza, sea perjudicial para el buen
funcionamiento de la libre competencia, siendo el ejemplo clásico a este
respecto los acuerdos de fijación de precios, ya se hagan de forma directa
o indirecta. El TJUE se pronuncia en estos términos:
(…) 30. En tales circunstancias, contrariamente a lo que defiende el órgano
jurisdiccional remitente, no es necesario examinar los efectos de una
42
práctica concertada cuando quede acreditado su objeto contrario a la
competencia.
En consecuencia, es suficiente que los acuerdos tengan por objeto una
práctica restrictiva, aun cuando no se haya generado efecto alguno, para
apreciar la infracción» (subrayado añadido).
En esta línea, en relación con la valoración de conductas colusorias por infracción
del artículo 1 de la LDC, esta Sala de Competencia ha reiterado (por todas,
véanse la Resolución de la CNMC de 28 de julio de 2016, Expdte. SAMAD/02/14
Colegio Oficial Ingenieros Técnicos Industriales de Madrid así como la Resolución
de la CNMC de 12 de mayo de 2016, Expte. S/0455/12, Grupos de Gestión) que,
dado su especial potencial de distorsión de la competencia, lo relevante es la
aptitud para falsear la libre competencia en la medida en que el tipo infractor no
requiere que se alcance la finalidad de vulneración de la libre competencia. Basta,
pues, que se tienda a ese fin en la realización de la conducta, tenga o no éxito la
misma. En este mismo sentido se vino pronunciando el Consejo de la extinta
CNC, por todas, en su Resolución de 27 de marzo de 2012, Expte. S/0237/10
Motocicletas, resolución que fue refrendada concretamente en este aspecto por la
Audiencia Nacional en su sentencia de 29 de abril de 2015.
No obstante, como se ha expuesto en el apartado 4.1 d) anterior, la
recomendación de precios ejecutada por la APAM no ha dejado de tener efectos
en el mercado afectado. En el presente expediente se han podido constatar los
sufridos en el mercado en el municipio de Alcalá de Henares, donde se ha
detectado y constatado un alineamiento de precios en torno al recomendado por
la asociación a través del Estudio como actuaciones de pretendido dumping
encargado a la Universidad. El incremento sustancial de la transparencia en el
mercado afectado conseguido por la APAM ha servido para relajar de modo
extremo la incertidumbre de los operadores económicos a la hora de establecer
su política de precios en un mercado en competencia.
4.4. Responsabilidad de la APAM
Esta Sala considera acreditada la responsabilidad de la APAM a tenor de los
hechos declarados, las pruebas y el resto de elementos de juicio contenidos en el
expediente y que las alegaciones presentadas no han sido capaces de desvirtuar.
Habiendo quedado acreditada y calificada la conducta contraria a la LDC, el
artículo 63 de la misma norma condiciona el ejercicio de la potestad sancionadora
en materia de multas por parte de la Autoridad de Competencia a la concurrencia
en el sujeto infractor de dolo o negligencia en la realización de la conducta
imputada.
De conformidad con la jurisprudencia recaída en derecho administrativo
sancionador, por todas, la STS de 22 de noviembre de 2004, actualmente no se
43
reconoce la responsabilidad objetiva en la comisión de una infracción, sino que se
exige el elemento de culpabilidad, lo que supone que la conducta antijurídica sea
imputable a un sujeto pasivo responsable de dicha conducta (esto es, que exista
un nexo psicológico entre el hecho y el sujeto).
Así se interpreta la expresión recogida por el legislador español cuando, al regular
la potestad sancionadora de la administración en el artículo 130.1 de la LRJPAC
(vigente durante la comisión de la conducta sancionada) establece que “sólo
podrán ser sancionados por hechos constitutivos de infracción administrativa las
personas físicas y jurídicas que resulten responsables de los mismo aun a título
de simple negligencia”, entendida como la falta de diligencia debida para evitar un
resultado antijurídico, previsible y evitable.
Pues bien, esta Sala considera que ha quedado acreditado que la APAM conocía
y era consciente de la ilicitud de la conducta llevada a cabo. El propio Estudio
Económico lo acredita al señalar no sólo que fue la APAM la que lo encargó sino
también que su finalidad era evitar situaciones antidumping y, en definitiva, la
competencia desleal en el sector de las autoescuelas.
No obstante, el reproche administrativo no queda limitado a los supuestos en los
que concurre dolo, sino que es extensible a aquellos supuestos en los que el
sujeto agente de la infracción actúa aun a título de simple negligencia. En este
sentido se manifestaba la extinta CNC en su Resolución de 20 de marzo de 2013,
Expediente S/0359/11 ATASA, confirmada mediante sentencia de la Audiencia
Nacional de 8 de abril de 2016:
“En segundo lugar, se hace referencia a la culpabilidad en la realización de las
conductas anticompetitivas. En este sentido, se afirma que "la falta de
intencionalidad en la realización de la infracción no priva de antijuridicidad a las
conducta de las asociaciones, pues el artículo 1 de la LDC tipifica una
infracción de resultado o ilícito objetivo, por cuanto la infracción administrativa
tendrá lugar cuando se produzca o pueda producir un resultado lesivo para la
competencia con independencia de que éste haya sido el fin buscado. En este
sentido se ha manifestado, por ejemplo, la Audiencia Nacional en el
Fundamento de Derecho Sexto de la Sentencia de 10 de noviembre de 2010
recaída en el recurso 06/637/2009 (expediente CNC S/0044/08 PROPOLLO),
“(…) ello no es óbice a que la conducta sea por su naturaleza objetivamente
restrictiva de la competencia, (…),ya que la conducta puede ser realizada de
forma dolosa o culposa -claramente el precepto se refiere a un elemento
intencional o negligente-, siendo la primera la que tiende directamente a
provocar el efecto distorsionador de la libre competencia efectivamente
querido, y la segunda, la que, aún sin pretender el efecto, la conducta es apta
para causarlo, pudiendo ser previsto tal efecto, aplicando la diligencia debida”
(el subrayado es de la Sentencia). (En equivalente sentido, STPI de 12 de julio
de 2001 en los asuntos acumulados T- 202, 204 y 207/98, STJUE de 5 de abril
de 2006, asunto T-279/02)" (subrayado añadido).
44
En términos similares se ha manifestado la Sala de Competencia del Consejo de
la CNMC en su reciente Resolución de 28 de julio de 2016, Expediente
SAMAD/02/14 Colegio Oficial Ingenieros Técnicos Industriales de Madrid, que
reproduce lo dispuesto en su Resolución de 7 de abril de 2016, Expediente
S/0518/14 AERC:
“Se entiende que el sujeto es culpable si la infracción es consecuencia de una
acción u omisión imputable a su autor por malicia o imprudencia, negligencia o
ignorancia inexcusable (entre otras, así lo exponen la Sentencia de la Sala del
Tribunal Supremo de 6 de noviembre de 1990, y la Sentencia de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo de 9 de julio de 1994)”.
En consecuencia, esta Sala entiende que la APAM es responsable de la conducta
que se le imputa en la medida en que las pruebas que constan en el presente
expediente y los hechos acreditados así lo corroboran.
QUINTO.- DETERMINACIÓN DE LA SANCIÓN
5.1. Criterios para la determinación de la sanción
El artículo 62.4.a) de la LDC establece que será infracción calificada como muy
grave “El desarrollo de conductas colusorias tipificadas en el artículo 1 de la Ley
que consistan en cárteles u otros acuerdos, decisiones o recomendaciones
colectivas, prácticas concertadas o conscientemente paralelas entre empresas
competidoras entre sí, reales o potenciales”.
Por su parte, el apartado c) del artículo 63.1 señala que las infracciones muy
graves podrán ser castigadas con multa de hasta el 10 por ciento del volumen de
negocios total de la empresa infractora en el ejercicio inmediatamente anterior al
de imposición de la multa. Adicionalmente, este artículo indica in fine que “el
volumen de negocios total de las asociaciones, uniones o agrupaciones de
empresas se determinará tomando en consideración el volumen de negocios de
sus miembros”. Y en caso de que no sea posible delimitar el volumen de
negocios, el apartado 3.c) del mismo artículo 63 señala que el importe de la multa
será de más de 10 millones de euros.
Sobre la naturaleza del 10% (si se trata del máximo de un arco sancionador, o si
hay que considerarlo como un límite o umbral de nivelación) se ha pronunciado
recientemente el Tribunal Supremo en su sentencia de 29 de enero de 2015
(Recurso 2872/2013)7, sentencia que ha sido ya analizada en varias resoluciones
de esta Sala. Según el Tribunal Supremo, el proceso de determinación de la
multa debe necesariamente ajustarse a las siguientes premisas:
7 También, en idéntico sentido, dos sentencias del Alto Tribunal de 30 de enero de 2015 (recursos
1476/2014 y 1580/2013) y otras posteriores.
45
- Los límites porcentuales previstos en el artículo 63.1 de la LDC deben
concebirse como el nivel máximo de un arco sancionador en el que las
sanciones, en función de la gravedad de las conductas, deben
individualizarse. La Sala señala que dichos límites “constituyen, en cada
caso, el techo de la sanción pecuniaria dentro de una escala que,
comenzando en el valor mínimo, culmina en el correlativo porcentaje” y
continúa exponiendo que “se trata de cifras porcentuales que marcan el
máximo del rigor sancionador para la sanción correspondiente a la
conducta infractora que, dentro de la respectiva categoría, tenga la mayor
densidad antijurídica.”
- En cuanto a la base sobre la que calcular el porcentaje de multa, en este
caso hasta el 10% por tratarse de una infracción muy grave, el artículo
63.1 de la LDC alude al "volumen de negocios total de la empresa
infractora en el ejercicio inmediatamente anterior al de imposición de la
multa", concepto con el que el legislador, como señala el Tribunal
Supremo, “lo que ha querido subrayar es que la cifra de negocios que
emplea como base del porcentaje no queda limitada a una parte sino al
"todo" de aquel volumen. En otras palabras, con la noción de "volumen
total" se ha optado por unificar el concepto de modo que no quepa
distinguir entre ingresos brutos agregados o desagregados por ramas de
actividad de la empresa autora de la infracción”. Rechaza así la
interpretación según la cual dicho porcentaje deba calcularse sobre la cifra
de negocios relativa al sector de actividad al que la conducta o infracción
se constriñe.
- Dentro del arco sancionador que discurre hasta el porcentaje máximo
fijado en el artículo 63 de la LDC, las multas deberán graduarse conforme
- Por último, el FD 9º de la sentencia insiste en la necesaria disuasión y
proporcionalidad que deben guiar el ejercicio de la potestad sancionadora,
junto con la precisa atención a los criterios de graduación antes
apuntados. Así, señala que “las sanciones administrativas previstas para
el ejercicio de actividades […] han de fijarse en un nivel suficientemente
disuasorio para que, al tomar sus propias decisiones, las empresas no
aspiren a obtener unos beneficios económicos derivados de las
infracciones que resulten ser superiores a los costes (las sanciones)
inherentes a la represión de aquéllas.” Asimismo, precisa que la finalidad
disuasoria de las multas en materia de defensa de la competencia no
puede constituirse en el punto de referencia prevalente para el cálculo en
un supuesto concreto, desplazando al principio de proporcionalidad.
5.2. Elementos de graduación conducentes a concretar el tipo
sancionador
46
De acuerdo con los hechos acreditados por el órgano instructor, la conducta
desarrollada en el sector de las autoescuelas ha sido calificada como muy grave,
y consiste en una recomendación colectiva de precio mínimo de las clases
prácticas para la obtención del permiso de conducir tipo B a través del dictamen
encargado por la APAM a un profesor universitario y la emisión de certificaciones.
Al ser una infracción muy grave puede ser hasta el 10% del volumen de negocios
total de la infractora en el ejercicio anterior a la imposición de la multa, es decir, el
correspondiente a 2015. Como se ha explicado anteriormente, el volumen de
negocio total en 2015 de los miembros de la APAM recopilado tras el
requerimiento de información efectuado fue de 30.452.725 euros.
La conducta sería imputable a la APAM como mínimo desde el 3 de noviembre de
2011, fecha de la firma del estudio económico encargado a la Universidad de
[CONFIDENCIAL], hasta al menos finales de 2014, seis meses antes de la fecha
de incoación del expediente.
Por otra parte, en este expediente solo se ha acreditado la recomendación de
precios en las autoescuelas de Alcalá de Henares, por lo que la efectiva
dimensión de la infracción se refiere solo al volumen de negocios en el mercado
afectado de las autoescuelas de Alcalá de Henares. En concreto, según la
información aportada por las autoescuelas con actividad en esa localidad, el
volumen de negocios en el mercado afectado por la conducta sería de 3.182.553
euros.
Además del tipo de conducta, y las características y dimensión del mercado
afectado, para determinar la sanción procede considerar los otros criterios
recogidos en el artículo 64 de la LDC. Por un lado, como ya se ha indicado, la
APAM agrupa a unas 576 autoescuelas de toda la provincia de Madrid, dentro de
las que se encuentran la mayoría de las autoescuelas de Alcalá de Henares. Por
otro lado, la conducta tiene un ámbito geográfico significativamente menor que el
nacional y que el ámbito de actuación de la APAM En el caso de la APAM, de
acuerdo con los datos disponibles el volumen de negocios medio anual en el
mercado afectado durante la infracción es un 3,5% del volumen de negocios total
estimado de la asociación en 2015 o menos, lo que confirma que se trata de una
entidad cuya actividad se desarrolla en buena parte en mercados distintos del
mercado afectado por la conducta, que es el de Alcalá de Henares.
En lo que se refiere a posibles circunstancias atenuantes o agravantes (artículo
64.3 LDC), la propuesta del órgano instructor hace referencia a la procedencia de
aplicar circunstancias atenuantes, dada la realización de actuaciones para poner
fin a la infracción (como se puso de manifiesto en los compromisos presentados
en la propuesta de terminación convencional) y la colaboración activa y efectiva
con el SDC-M, conforme los apartados a) y d) del artículo 64.3 de la LDC.
5.3. Sanción a imponer
47
Considerando el conjunto de factores expuestos anteriormente, referidos a los
infracción, alcance y ámbito geográfico de la conducta, características del
mercado afectado, proporcionalidad de la sanción etc.–, esta Sala del Consejo de
la CNMC considera que procede imponer a la asociación APAM una sanción del
el 0,6%, de la suma de los volúmenes de negocio totales de sus miembros en
2015, por importe de 182.716 euros.
En su virtud, visto los artículos citados y los demás de general aplicación, la Sala
de Competencia del Consejo de la Comisión Nacional de los Mercados y la
Competencia,
HA RESUELTO
PRIMERO.- Declarar la existencia de una conducta prohibida por el artículo 1 de
la Ley 15/2007 de 3 de Julio, de Defensa de la Competencia, llevada a cabo por la
APAM consistente en una recomendación colectiva de precios.
SEGUNDO.- La conducta anteriormente descrita y concretada debe ser calificada
como muy grave, tipificada en el artículo 62.4.a) de la Ley 15/2007, de 3 de Julio,
de Defensa de la Competencia.
TERCERO.- Declarar responsable de dicha conducta infractora de la Ley de
defensa de la competencia a la Asociación Provincial de Autoescuelas de Madrid
(APAM).
CUARTO.- Imponer a la APAM una multa sancionadora de 182.716 euros.
QUINTO.- Intimar a la APAM la supresión del artículo 4.12 de sus Estatutos.
SÉXTO.- Intimar a la APAM para que en el futuro se abstenga de realizar
conductas semejantes a la tipificada y sancionada en la presente Resolución.
SÉPTIMO- Ordenar a la APAM la difusión entre sus asociados del texto íntegro de
esta Resolución.
OCTAVO.- Instar a la Dirección General de Economía y Política Financiera de la
Consejería de Economía, Empleo y Hacienda de la Comunidad de Madrid, para
que vigile y cuide del cumplimiento íntegro de esta Resolución.
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Comuníquese esta Resolución a la Dirección General de Economía y Política
Financiera de la Consejería de Economía, Empleo y Hacienda de la Comunidad
de Madrid y, en concreto, al Servicio de Defensa de la Competencia dependiente
de la misma y notifíquese al interesado haciéndoles saber que contra la misma no
cabe recurso alguno en vía administrativa, pudiendo interponer recurso
contencioso-administrativo en la Audiencia Nacional, en el plazo de dos meses a
contar desde el día siguiente al de su notificación.
