Resolución de 30 de septiembre de 1980

Excmo. Sr.: En el recurso gubernativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales don Carlos Ibáñez de la Cadiniere en representación de la Madre Visitadora de la Compañía Hijas de la Caridad de San Vicente de Paúl, titular del Patronato de la Fundación Hospital de San Francisco de Paula, contra la negativa del Registrador de la Propiedad número 6 de Madrid, a inscribir una Resolución del Ministerio de Sanidad y Seguridad Social sobre desafectación del edificio de dicho Hospital.

Resultando que por escritura otorgada el 22 de febrero de 1.912, ante el Notario de Chamartín de la Rosa, don Tomás Calle Ligena, doña María de los Dolores Romero y Araño instituyó la Fundación Hospital de San Francisco de Paula para la asistencia gratuita de trabajadores pobres y enfermos, clasificada como de beneficencia particular por Real Orden de 8 de agosto de 1915; que, tras diversas escrituras relativas a la Fundación, se otorgó por fin el 1 de marzo de 1926, ante el Notario de Madrid don Luis Gallinal y Pedregal, la «escritura de recopilación y modificación de Estatutos» por los que se rige la citada Fundación y de los que caben destacar los siguientes artículos:

Artículo 3. El fin esencial de esta Fundación, obra de caridad social, es la asistencia moral, material y facultativa, totalmente gratuita, de los enfermos varones, que disponiendo sólo de la retribución de un trabajo asiduo que constituye su ocupación y con la que estrictamente abarca sus perentorias necesidades se ven por su estado en la imposibilidad de satisfacer éstas y menos aún las que su dolencia origina.

Se propone esta Fundación asistir, curar, si fuera posible, y restablecer a esos enfermos en su Hospital, para que salgan en disposición de volver a trabajar y ganarse otra vez la vida.

Artículo 11. La excelentísima señora fundadora prohibe, en absoluto, toda ingerencia de la Iglesia, del Estado o de cualquiera otra persona natural o jurídica, así como la celebración de todo pacto, avenencia o contrato que tienda a alterar en lo más mínimo este Estatuto, a desviar a esta Fundación de sus fines, o a desvirtuar o alterar su consecución; a dedicar el edificio, sus dependencias e instalaciones a otros usos que aquéllos para los que están destinados o establecer en ellos privanzas ni privilegios; a incautarse de sus bienes, productos o rentas, a gravarlos, pignorarlos o enajenarlos, a utilizarlos como bienes de la Iglesia en general ni de ninguna entidad religiosa en particular, ni agruparlos a los de ninguna otra Fundación o Patronato.

Artículo 17. La señora Fundadora se reserva el derecho de modificar en todo o en parte lo establecido en los artículos que determinan esta Fundación, o sea, todos los que constan expresado en ella, incluso el derecho de suprimir el Hospital.

Artículo 18. La reserva de derechos que se establece en el artículo anterior, se entiende única y exclusivamente a favor de la señora fundadora, no siendo transmisible y no pudiendo, una vez fallecida ella, ni el Patronato ni nadie alterar en nada, ni el Estatuto ni el Reglamento para su aplicación.

Artículo 60. Aunque, como se prevé en el artículo cuarenta y cuatro, hubiera de suspenderse el funcionamiento del hospital, nunca en este ni en ningún otro caso, podrá en manera alguna enajenar, pignorar ni gravarse el solar ni el edificio del Hospital con sus anejos e instalaciones, ni el capital de siete millones trescientas mil pesetas nominales, en dos láminas intransferibles, fijado de acuerdo con la Real Orden aprobatoria de esta institución y en el artículo cincuenta y siete reseñado, ni ninguno de cuantos bienes figuren con el carácter de inalienables o intransferibles y los de cualquier otra clase que como tales no figuren, se podrá sólo hacer uso de ellos con arreglo a lo prevenido en los artículos cincuenta y nueve en su relación con el cincuenta y ocho y cuarenta y cuatro.

Resultando que la Madre Visitadora de las Hijas de la Caridad de San Vicente de Paúl, titular exclusiva del Patronato de la Fundación según Resolución de la Dirección General de Servicios Sociales de 31 de agosto de 1977, instó expediente de cambio de fines de la Fundación basándose en que el inmueble no reúne en la actualidad condiciones para cumplir el objetivo fundacional, y ello porque sus grandes dimensiones además de adecuarse muy difícilmente a las modernas técnicas asistenciales, exigirían una dotación de personal relativamente cuantiosa, que podría reducirse notablemente si la misma actividad pasara a desarrollarse en inmueble más pequeño, y porque los fines de la Fundación se encuentran hoy prácticamente cubiertos a través de la Seguridad Social o alguna de las prestaciones de Asistencia Social, añadiendo que la declaración de monumento histórico-artístico imposibilita la demolición de las necesarias obras de adaptación que pudieran cubrir razonadamente los fines hospitalarios, por lo que solicita la aprobación del expediente de cambio de fines y la posibilidad de cumplimentarlos en distinto edificio, bien de nueva construcción, bien ya edificado, a cuyo efecto se procedería a la enajenación o permuta del actual inmueble.

Resultando que la Dirección General de Servicios Sociales autorizó, por Resolución de 19 de septiembre de 1978, el cambio de fines de manera que en adelante sean los de «asistencia a la tercera edad de los trabajadores de uno y otro sexo, dado que la mujer participa en la función laboral al igual que el varón», prestándose tal atención de una manera flexible bajo cualquiera de los sistemas de alojamiento total, semipleno, en el propio domicilio del beneficiario, o en otras residencias o establecimientos similares, abonando el Patronato el importe de sus estancias y todo ello en armonía con las nuevas conveniencias sociales y por considerar que el objeto promotor de la fundación ha desaparecido y, así mismo, autorizó la desafectación del edificio del Hospital, a excepción del espacio que en la actualidad ocupa la Capilla allí existente y del derecho de sepultura perpetua reconocido en la escritura fundacional a favor de doña María de los Dolores Romero y Araño, que continuará afectado a las disposiciones de la fundadora.

Resultando que presentada la anterior Resolución en el Registro de la Propiedad fue calificada con nota del tenor literal siguiente: «NEGADA la inscripción del precedente documento por los siguientes defectos:

l.Q La Resolución de la Dirección General de Servicios Sociales de 31 de agosto de 1978, dictada en el expediente de "cambio de Fines" u objeto, para "modificar" y "reformar" la Fundación del Hospital de San Francisco de Paula, conocida por Maudes, de beneficencia particular, ordena que se haga constar en el Registro la "desafectación' parcial del edificio, lo que, según el último Considerando extraña el que "pueda ser objeto de cualquier negocio 81

jurídico de disposición", y ello contradice lo dispuesto en el artículo 60 de los Estatutos de la Fundación que consigna: "nunca podrá en manera alguna enajenar ni gravarse el solar ni el edificio del Hospital con sus anejos e instalaciones", como consta en la inscripción cuarta y última de la finca número 3.209, folio 75, libro 277 del archivo, sección 2.a, practicada a favor de la Fundación. Prohibición que está bajo la salvaguardia de los Tribunales de Justicia.

2. Q Eí expediente, pese a invocar, entre otros, el artículo 67 de la instrucción de 14 de marzo de 1899, se ha tramitado, al parecer, sin que conste el Dictamen del Consejo de Estado, según lo preceptuado en el artículo 68 en relación con el 57, apartado 3.Q de dicha instrucción.

3. Q En todo caso en el documento debe describirse el inmueble con los requisitos establecidos en los artículos 9Q de la Ley y 51 del Reglamento Hipotecario.

4. Q En el supuesto de que el título se declarara inscribible por su fondo, sería necesario otorgar el título oportuno de división o segregación del inmueble, con el fin de inscribir separadamente, si procede, la edificación destinada a Capilla y en ella el derecho de sepultura perpetua a que la citada Resolución se refiere.

El primer defecto es insubsanable, y subsanables los otros tres. No procede extender Anotación Preventiva.

Madrid, 13 de marzo de 1980.»

Resultando que el Procurador de los Tribunales, don Carlos Ibáñez de la Cadiniere interpuso, en representación de la Madre Visitadora de las Hijas de la Caridad de San Vicente de Paúl, recurso gubernativo contra la nota de calificación y alegó: que los defectos 3.Q y 4.Q de dicha nota están en vía de subsanación, limitándose, por tanto, el recurso a los defectos 1 .Q y 2.Q; que la obligatoriedad del dictamen del Consejo de Estado fue suprimida explícitamente por el artículo 29 de la Ley de 5 de abril de 1904, apareciendo ya reflejada en Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de diciembre de 1909; que el mismo Consejo de Estado (Resolución de 29 de octubre de 1971) no incluyó en la relación actualizada de las disposiciones que preceptúan la audiencia del mismo las invocadas por el Registrador; que el artículo 7 de la instrucción de 14 de marzo de 1899 establece que corresponde al Protectorado «modificarlas en armonía con las nuevas conveniencias sociales, y suplir por medio de los acuerdos y nombramientos absolutamente necesarios para el orden regular de las instituciones, las evidentes omisiones de los fundadores»; que el artículo 67 de la misma instrucción permite, a través de los correspondientes expedientes y resoluciones especiales, declarar: «l.Q, que el capital de una fundación es insuficiente para cumplir lo acordado por su fundador, y que por ello debe destinarse a otro trabajo benéfico o modificarse el existente.; 3.Q, que han caducado en todo o en parte los objetos benéficos de una fundación, y que el capital destinado al objeto caducado debe aplicarse a otro; 4.e, que deben reformarse las disposiciones de una fundación para ponerlas en armonía con las nuevas conveniencias sociales»; que de estos preceptos se deduce la licitud de las actuaciones del Ministerio de Sanidad y Seguridad Social; que la voluntad de la fundadora —manifestada hace setenta años— no podía prever la mutación que en el terreno asistencial habría de experimentarse, estando hoy suficientemente cubierta el área de necesidades que la fundadora quiso atender, a través de los servicios de la Seguridad Social y del Mutualismo Laboral; que la prohibición de enajenar el edificio o de destinarlo a objeto distinto del actual se manifestó en una época en la que no podían adivinarse ni los grandes deterioros de una larga ocupación militar del Hospital, ni la depreciación monetaria del capital fundacional, ni la declaración de Monumento histórico-artístico que imposibilita derribar lo que en tan ruinoso estado se encuentra; que la venta del inmueble en pública subasta es tal vez la única fórmula de compatibilizar la irreversible situación de hecho creada y el objetivo filantrópico de la fundadora; que es imposible económicamente restaurar el inmueble.

Resultando que el Registrador informó: que si bien la instrucción de 1899 autoriza la modificación de Estatutos en determinados casos, es lo cierto que la Fundación Hospital de Maudes se constituyó con unos Estatutos que prohiben dicha modificación; que dicha Fundación fue aprobada y clasificada por Reales Ordenes de 8 de agosto de 1915 y 26 de abril de 1927, con lo cual la Administración aceptaba unos Estatutos en los que se prohibía la intromisión del Estado, Iglesia u otra persona, para alterar «en lo más mínimo» el estatuto; que es significativo que en el Reglamento de Fundaciones y Servicios Administrativos de Beneficiencia Particular docente, aprobado por Decreto de 21 de julio de 1972, se admita —artículo 50— la modificación de los Estatutos a no ser que lo haya prohibido el fundador; que este Reglamento sirve como norma interpretativa de la dispersa y arcaica legislación de Fundaciones; que, inscrita en el Registro una prohibición de disponer, no puede ser dejada sin efecto como el recurrente pretende porque los asientos están bajo la salvaguardia de los Tribunales y producen sus efectos mientras no se declare su inexactitud en los términos establecidos en la Ley Hipotecaria (artículo 1) siendo los Tribunales de Justicia los que han de determinar el alcance de las prohibiciones contenidas en los artículos 11 y 60 de los Estatutos; que tampoco cabe la sobrogación real invocada; que según doctrina establecida en los Dictámenes del Consejo de Estado (Dictamen de 18 de mayo de 1972, referente al anteproyecto de Reglamento de Fundaciones culturales privadas y entidades análogas y de los servicios administrativos encargados del Protectorado) «por un lado parece evidente que la Administración ha de ser respetuosa con la voluntad del Fundador...» Precisamente la intervención de la Administración se justifica para garantizar el cumplimiento de la voluntad del fundador, lo que explica que tal intervención se reduzca al mínimo cuando ha sido excluida de manera expresa por el propio fundador; que el artículo 15 de la Ley General de Beneficiencia de 20 de junio de 1949 establece que se reserva al Gobierno la facultad de crear o suprimir establecimientos, agregar o segregar sus rentas, en todo o en parte previa consulta del Consejo Real (hoy, Consejo de Estado). También podrá el Gobierno usar de iguales facultades respecto de los establecimientos particulares cuyo objeto haya caducado o no pueda llenarse completamente por la disminución de sus rentas, pero, en uno u otro caso deberá oír previamente al Consejo Real y a los interesados; que —continúa el Dictamen citado- la modificación, fusión y extinción de las Fundaciones se trata de facultades excepcionales, que inciden en un problema delicado, como es la interpretación de la voluntad privada del fundador por la Administración... De aquí que parezca necesario que en tales casos —como ya preveía la Ley de Beneficiencia de 20 de junio de 1849— sea oído previamente este Consejo de Estado; esta intervención no parece tan necesaria —aunque sea conveniente— en el caso de la modificación, porque, en tal supuesto, las competencias de la Administración se subordinan en el Proyecto de Reglamento a que no haya sido prohibida tal modificación por el fundador; que, por tanto, parece demostrado que en el expediente que nos ocupa es preceptivo el Dictamen del Consejo de Estado.

Resultando que la Dirección General de Servicios Sociales informó:, «que el Reglamento de las Fundaciones culturales privadas y entidades análogas y de los servicios administrativos encargados del Protectorado sobre las mismas», aprobado por Decreto de 21 de julio de 1972, no tiene nada que ver ni es aplicable a la Fundación de que se trata, que es de beneficencia particular; que, respecto a las prohibiciones de disponer, se establecieron dada la situación práctica de aquel momento y del futuro previsible, pero sin ignorar la legislación vigente que, por datar del año 1899 era conocida de la fundadora, ya que se alude a ella en el artículo 40 de los Estatutos, y dicha legislación regula el Protectorado del Gobierno en la Beneficiencia Particular; que el Dictamen del consejo de Estado fue declarado no preciso por el artículo 29 de la Ley de 5 de abril de 1904 y así lo recogen las sentencias de 9 de diciembre de 1909 y 17 de abril de 1979.

Resultando que el Presidente de la Audiencia dictó Auto confirmando la nota del Registrador (sic), pero a la vez declaró que la obligatoriedad del Dictamen del Consejo de Estado fue suprimida por el artículo 29, en concordancia con los 26 y 27 de la Ley de 5 de abril de 1964; que la prohibición de disponer de que se trata consta en el Registro de la Propiedad, constituyendo circunstancia definidora de la extensión del derecho registrado a que alude la regla 6.a del artículo 51 del Reglamento Hipotecario; que la Resolución de la Dirección General de Servicios Sociales no es idónea para provocar la cancelación de dicha prohibición, porque los asientos del Registro están bajo la salvaguardia de los Tribunales y producen todos los efectos mientras no se declare su inexactitud (artículo 1 de la Ley Hipotecaria); que las cancelaciones que pueden acordar las autoridades y funcionarios administrativos^ que son más bien excepcionales, se refieren a supuestos asaz extraños al presente, como los de los artículos 27 y 28 del Reglamento Hipotecario, los de expedientes de ventas en apremios administrativos, o a mandamientos de agentes ejecutivos por débitos fiscales, etcétera; que el protectorado que sobre la beneficiencia particular confiere a la Administración la legislación vigente, no lo es, por muy ampliamente que se interprete esta protección, para extinguir registralmente una prohibición de enajenar, y menos habiendo aprobado la propia Administración los Estatutos en que la misma se adoptó; que es preciso resolución judicial firme recaída en el adecuado proceso civil para conseguir la finalidad cancelatoria; que se reputa atendible, como principio informador en la materia, el que se respete la originaria autonomía del fundador que, a virtud de acto de pura y loable liberalidad constituye una fundación benéfica, por lo que la intervención gubernativa o administrativa debe circunscribirse a lo indispensable, máxime cuando, conio aquí sucede, ha sido expresa y especialmente excluida aquella intervención por el fundador.

Resultando que la recurrente interpuso recurso de apelación contra el Auto de la Presidencia refiriéndose las alegaciones exclusivamente al primer defecto, y señalando la nulidad de la prohibición de disponer establecida por la fundadora dado su carácter perpetuo.

Resultando que el Servicio correspondiente informó: que en atención a la trascendencia de la materia se oyera a la Junta del Consejo Consultivo para que examinara e informara acerca de la propuesta de Resolución que presentaba el Servicio y en la que se confirmaba el Auto Presidencial y el defecto l.Q de la nota del Registrador basándose en que para que pudiera proceder a la cancelación de la prohibición de enajenar establecida habrá de adecuarse su extinción a las normas de la legislación hipotecaria, y que al no poderse obtener el consentimiento en documento auténtico de la persona legitimada para ello habría de cancelarse a través de la Sentencia firme dictada en el juicio ordinario correspondiente, y que en cuanto a la posible nulidad de la mencionada prohibición, al ser un asiento que está bajo la salvaguardia de los Tribunales (artículo 1-3.Q de la Ley Hipotecaria), no puede ser declarada su nulidad a través de los sencillos trámites de un recurso gubernativo por ser también materia de la exclusiva competencia de los Tribunales de Justicia.

Resultando que oída la expresada Junta y una vez examinada la propuesta presentada, aquélla informó: que se acepta por unanimidad la propuesta del Servicio en lo relativo a la facultad de los Registradores para la calificación del documento administrativo que está contenida en los seis primeros Considerandos, y se acepta en cambio por mayoría, que procede modificar la parte restante de la mencionada propuesta por ser la Resolución administrativa presentada suficiente para el cambio de fines de la Fundación, y en consecuencia para alterar el régimen del edificio, ya que la prohibición de disponer no es más que uno de los remedios que se utilizan para estructurar el régimen inicial de la Fundación, por lo que debería revocarse en este punto el Auto Presidencial y la nota de calificación.

Vistos los artículos 35, 36 y 39 del Código Civil, el Real Decreto y la instrucción de 14 de marzo de 1899, y los artículos 1, 26, 33, 40 y 82 de la Ley Hipotecaria; 26, 99 y 175 del Reglamento Hipotecario y las Resoluciones de este Centro de 8 de julio de 1911, 9 de abril de 1917, 19 de octubre de 1924, 20 de mayo y 24 de junio de 1944. Considerando que la cuestión que plantea este expediente hace referencia a si puede cancelarse la prohibición de enajenar que pesa sobre un inmueble perteneciente a una fundación benéfica particular en virtud de la Resolución dictada por la Dirección General de Servicios Sociales que, además de aprobar la modificación de los fines de dicha Fundación, ordena la desafectación del referido inmueble y consiguiente supresión de la prohibición de enajenar establecida, lo que obliga a examinar las facultades calificadoras del Registrador de la Propiedad en relación con el documento administrativo.

Considerando que conforme a reiterada doctrina de esta Dirección las Resoluciones y providencias dictadas por las Autoridades Administrativas en los asuntos de su competencia, mediante los procedimientos establecidos por las leyes, tienen la misma fuerza que las de los Tribunales ordinarios, siempre que dichos acuerdos tengan el carácter de firmes o ejecutivos por haberse agotado los recursos concedidos contra los mismos o por no haberse entablado éstos por los interesados.

Considerando que en consecuencia, y según lo establecido en el artículo 99 del Reglamento Hipotecario para los documentos judiciales, aplicable con las debidas adaptaciones al documento administrativo la calificación de los Registradores se limitará a examinar la competencia de la Autoridad administrativa, la congruencia de lo mandado con el procedimiento seguido, a las formalidades extrínsecas del documento y a los obstáculos que puedan surgir del Registro, y sin que puedan entrar en el examen del fundamento de la decisión adoptada.

.Considerando que igualmente ha declarado reiteradamente este Centro, que dentro de los límites de su función goza el Registrador de una mayor libertad para calificar el documento administrativo en relación con el judicial, y en particular si se trata del examen de los trámites esenciales del procedimiento seguido, a fin de comprobar el cumplimiento de las garantías que para los particulares están establecidas por las Leyes y Reglamentos.

Considerando que entre las facultades reconocidas a la Administración en los artículos 7-2.Q y 67 de la instrucción de 14 de marzo de 1899 está la de modificar los fines de la Fundación para ponerlos en armonía con las nuevas conveniencias sociales, y este cambio de fines ha sido solicitado por la actual y única Patrona, accediendo el Organismo competente en Resolución de 31 de agosto de 1978 a lo solicitado, sin que los fundamentos en que se basa esté facultado el Registrador ni sus superiores jerárquicos para examinarlos, por lo que la mencionada Resolución ha de estimarse válida y eficaz, como dictada por la Administración del Estado en uso de las atribuciones que las leyes le confieren.

Considerando que si es indudable la facultad de la Administración para modificar gubernativamente los fines de una Fundación, también lo es que en el ejercicio de la misma ha de someterse a los preceptos de la legislación hipotecaria, cuando se pretenda obtener la extensión de un asiento en el Registro de la Propiedad, que en este caso es la cancelación de la prohibición de enajenar que pesa sobre el inmueble.

Considerando que el obstáculo que se opone a la cancelación solicitada surge del propio Registro, al figurar en uno de sus asientos la prohibición de disponer establecida por la fundadora, asiento que se encuentra bajo la salvaguardia de los Tribunales —artículo 1-3.Q de la Ley Hipotecaria— en tanto no se produzca su extinción bien por haber prestado su consentimiento la persona legitimada para ello o bien por haberse declarado su inexactitud o nulidad en el procedimiento judicial adecuado al ser de la exclusiva competencia de los Tribunales la correspondiente declaración y sin que la posible nulidad pueda ser prejuzgada o decretada por el Registrador o por esta Dirección a través de los sencillos trámites de un recurso gubernativo.

Considerando que para decretar la supresión de la prohibición establecida por la fundadora se encuentran legitimados conjuntamente el Patronato y el Protectorado al englobar entre ambos la totalidad de facultades de la Fundación como órganos de la misma, y siempre que su actuación se acomode a las disposiciones legales, lo que ha sucedido en este caso, pues aunque el Patronato no puede por sí solo proceder al cambio solicitado dado los rigurosos términos en que se ha manifestado en este sentido la voluntad de la fundadora, la imposibilidad para cumplir los fines para que fue creada dicha Fundación autorizan a que con arreglo al artículo 7-2.Q de la instrucción de 14 de marzo de 1899 pueda la Administración realizar las modificaciones oportunas, y entre ellas la desafectación del edificio con la consiguiente venta del mismo para la reinversión del precio obtenido en otro edificio o valores mobiliarios que produzcan la rentabilidad adecuada.

Considerando que a mayor abundamiento y aunque dictado para las Fundaciones benefico-docentes, el Reglamento de 21 de julio de 1972 puede servir de criterio interpretativo, de la escasez y dispersión de normas legales sobre esta materia, y en dicho texto legal en el artículo 50, tras señalar en el párrafo l.Q que la Fundación no puede promover la modificación de los Estatutos cuando lo haya prohibido el fundador, se establece a continuación que si las circunstancias que presidieron la constitución de la Fundación han variado de forma que ésta no pueda actuar con arreglo a las previsiones de sus Estatutos, el órgano encargado de su gobierno deberá promover la modificación de los mismos, y si no lo hiciere, será el Protectorado el que podrá imponerlo de oficio o a instancia de quien tenga interés en ello. Considerando que al no haberse apelado del 2.Q defecto no cabe entrar en su examen.

Esta Dirección General ha acordado revocar el Auto apelado y la nota del Registrador en cuanto al primer defecto, único objeto de apelación.

Lo que, con devolución del expediente original comunico a V. E. para su conocimiento y efectos. Dios guarde a V. E. muchos años. Madrid, 30 de septiembre de 1980.—El Director General, Francisco-Javier Die Lamana.— Excmo. Sr, Presidente de la Audiencia Territorial de Madrid {Boletín Oficial de Estado, de 16 de octubre de 1980).