Resolución STP/DTSP/025/19 de Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, 05-09-2019
| Fecha | 05 Septiembre 2019 |
| Número de expediente | STP/DTSP/025/19 |
| Tipo de proceso | Control de obligaciones de acceso |
| Actividad Económica | Transporte |
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RESOLUCIÓN SOBRE LA SOLICITUD DE EXENCIÓN SOLICITADA POR
RENFE VIAJEROS, S.M.E., S.A. DE DETERMINADAS OBLIGACIONES
INCLUIDAS EN EL REGLAMENTO 2017/2177, DE 22 DE NOVIEMBRE DE
2017, RELATIVO AL ACCESO A LAS INSTALACIONES DE SERVICIO Y A
LOS SERVICIOS FERROVIARIOS CONEXOS
LA SALA DE SUPERVISIÓN REGULATORIA
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Presidenta
D.ª María Fernández Pérez
Consejeros
D. Benigno Valdés Díaz
D. Mariano Bacigalupo Saggese
D. Bernardo Lorenzo Almendros
D. Xabier Ormaetxea Garai
Secretario de la Sala
D. Joaquim Hortalà i Vallvé, Secretario del Consejo
En Madrid, a 5 de septiembre de 2019
En el ejercicio de la función establecida en el artículo 11.1.g) de la Ley 3/2013,
de 4 de junio, de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la
Competencia (en adelante, LCNMC), en relación con el 2.2 del Reglamento de
Ejecución 2017/2177, de 22 de noviembre de 2017, relativo al acceso a las
instalaciones de servicio y a los servicios ferroviarios conexos (en adelante, RE
2017/2177), la Sala de Supervisión Regulatoria de la Comisión Nacional de los
Mercados y la Competencia emite la siguiente resolución.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- El RE 2017/2177 establece en su artículo 2.5 que los organismos
reguladores elaborarán y publicarán principios decisorios comunes para la
aplicación de los criterios previstos para la concesión de exenciones. De
conformidad con esta previsión, la Sala de Supervisión Regulatoria aprobó la
Resolución de 23 de enero de 2019 por la que se aprueban los principios y
criterios para la aplicación del RE 2017/2177 de la Comisión Europea, relativo al
acceso a las instalaciones de servicio y a los servicios ferroviarios conexos (en
adelante, la Resolución de 23 de enero de 2019)
1
.
1
https://www.cnmc.es/sites/default/files/2279866_3.pdf
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SEGUNDO.- En fecha 29 de marzo de 2019 se recibió en el registro de la CNMC
un escrito de Renfe Viajeros, S.M.E., S.A. (en adelante, RENFE Viajeros) en el
que solicita a esta Comisión, al amparo del artículo 2.2 del RE 2017/2177, la
exención de una serie de obligaciones contenidas en el mismo.
TERCERO.- El 5 de abril de 2019 se comunicó a RENFE Viajeros el inicio del
procedimiento con el objeto de determinar si era procedente eximirle de la
aplicación de parte de las disposiciones del RE 2017/2177.
CUARTO.- El 4 de junio de 2019 la Dirección de Transportes y del Sector Postal
notificó el informe que concluye la instrucción del procedimiento al interesado y
comunicó la apertura del trámite de audiencia. RENFE Viajeros presentó
alegaciones el 18 de junio de 2019, cuyo resumen y contestación se encuentra
en el Anexo a la presente Resolución.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
I. HABILITACIÓN COMPETENCIAL
De conformidad con lo previsto en el artículo 11.1.g) de la Ley 3/2013, de 4 de
junio, de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
(en adelante, LCNMC), esta Comisión está habilitada para “realizar cualesquiera
otras funciones que le sean atribuidas por ley o por norma reglamentaria”.
El artículo 2.2 del RE 2017/2177 establece que “los organismos reguladores
pueden tomar la decisión de eximir a los explotadores de instalaciones de
servicio” de algunas de las obligaciones de dicho Reglamento, de acuerdo con
principios decisorios previamente publicados.
La CNMC resulta, por consiguiente, competente para pronunciarse sobre las
cuestiones objeto del presente procedimiento.
Dentro de la CNMC, la Sala de Supervisión Regulatoria resulta competente para
emitir el presente informe, de conformidad con lo establecido en el artículo 21.2
de la LCNMC.
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II. CONSIDERACIONES PRELIMINARES
II.1. Criterios para la concesión de exenciones a la aplicación del RE
2017/2177
El considerando 2 y el artículo 2.2 del RE 2017/2177 establecen que los
organismos reguladores podrán eximir a explotadores de instalaciones de
servicio, basándose en alguno de los siguientes fundamentos:
- Que las instalaciones de servicio o servicios que operen no tengan
importancia estratégica para el funcionamiento del mercado de los
servicios de transporte ferroviario, en particular, por el nivel de uso de la
instalación, el tipo y volumen de tráfico potencialmente afectado y el tipo
de servicios prestados en la instalación.
- Que las instalaciones de servicio o servicios se encuentren en un entorno
de mercado competitivo en el que actúen diferentes competidores que
presten servicios comparables.
- Que operen instalaciones de servicio o servicios cuyo funcionamiento
podría afectar negativamente la aplicación del presente Reglamento.
La Resolución de 23 de enero de 2019 estableció los criterios para considerar
que una instalación carecía de importancia estratégica, en términos de actividad,
tipo de servicios prestados, pertenencia a corredores internacionales y
vinculación entre el explotador de la instalación solicitante y empresas
ferroviarias. En relación con la situación competitiva del mercado se estableció
que el explotador debía motivar la sustituibilidad de la instalación o servicio con
otras cercanas, el área geográfica relevante y el nivel de competencia existente.
Finalmente, las solicitudes de exención que se amparen en el impacto negativo
de la aplicación del Reglamento deben indicar qué disposiciones concretas
causarían dicho impacto, justificando no solo los efectos sobre el propio
explotador sino sobre el mercado en su conjunto.
II.2. Alcance de las exenciones a la aplicación del RE 2017/2177
El régimen de exenciones previsto en el RE 2017/2177 tiene como objetivo, de
acuerdo con su considerando 2, “evitar cargas desproporcionadas a los
explotadores de instalaciones de servicio de menor importancia”. Por el contrario,
como señalaba la Resolución de 23 de enero de 2019, “existen disposiciones del
Reglamento que no conllevan un coste relevante para los explotadores de
instalaciones de servicio pero que resultan fundamentales para conseguir una
adecuada eficacia en el transporte ferroviario”.
El punto V.2. de dicha Resolución indicaba, de forma orientativa y sin perjuicio
del análisis de cada solicitud individual, las disposiciones del Reglamento que
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introducen una mayor carga a los explotadores y que, por tanto, son susceptibles
de ser eximidas de su cumplimiento:
- Transparencia sobre los procedimientos de funcionamiento de la
instalación de servicio recogidos en las letras f-k del artículo 4.2 del
Reglamento.
Se considera que el cumplimiento de estos preceptos supone una carga
administrativa relevante al obligar a la publicación de: i) documentación
relativa a cómo realizar la solicitud para el acceso y suministro de servicios
(indicando plazos de presentación y tiempo de tramitación); ii) contenido
y formato de las solicitudes; iii) cómo realizar el procedimiento de
coordinación; iv) criterios de prioridad; vi) publicación cuando proceda del
modelo de contrato de acceso y condiciones generales; vii) procedimiento
en caso de instalaciones con varios explotadores y, viii) la información
sobre la utilización de sistemas informáticos del explotador.
- En materia económica, la publicación de información sobre los precios del
acceso y la prestación de los servicios (letra m) es siempre obligada, por
lo que no puede solicitarse su exención. Sin embargo, su alcance deberá
adaptarse a las características de cada prestación. Mención especial
merece el caso de los servicios de mantenimiento, donde puede resultar
difícil determinar con exactitud a priori los precios del mismo, ya que
depende del estado particular del material rodante.
Por su parte, la información relativa a los principios de los descuentos
(letra n) es susceptible de ser eximida.
- Información de la capacidad disponible (artículo 6.2) en la instalación ante
la solicitud del candidato. Esta obligación supone una importante dificultad
práctica, lo que aconseja su exención.
Igualmente debe preverse la exención del artículo 6.3 del Reglamento
relativo al suministro de información, en tiempo real, de la capacidad
disponible y el impacto de las modificaciones técnicas relacionadas con
las obras. Esto requiere una adecuación de la tecnología del explotador
que, de hecho, aún está en fase de estudio el portal común que prevé
desarrollar la Comisión Europea.
- Los artículos 10 a 14 del Reglamento se refieren al procedimiento de
evaluación de las solicitudes en caso de que haya incompatibilidades
entre ellas. A este respecto, si bien debe existir un mecanismo de
coordinación, que de hecho se emplea habitualmente por los
explotadores, estos podrán solicitar la exención de su publicación en la
descripción de la instalación, para los casos que resulte de aplicación.
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- En caso de que no sea posible la coordinación de las solicitudes, el
Reglamento prevé, en su artículo 12, la necesidad de la evaluación de
alternativas viables que posibiliten la realización del transporte por el
mismo itinerario o por otro alternativo en condiciones económicas
aceptables. Sin embargo, en muchas de las ocasiones, el explotador de
una terminal o servicio concreto no será el actor mejor posicionado, por
desconocer las características de otras instalaciones o los planes de
negocio de los propios candidatos.
Por tanto, si bien parece aceptable la evaluación conjunta entre candidato
y explotador de las alternativas viables, dada la carga que eventualmente
supondría para el explotador debe preverse su exención.
De esta forma, cabe analizar la solicitud de RENFE Viajeros de acuerdo con este
marco general establecido en la Resolución de 23 de enero de 2019.
III. ANÁLISIS DE LA SOLICITUD DE EXENCIÓN PRESENTADA POR
RENFE VIAJEROS
RENFE Viajeros solicita la exención de dos tipos de instalaciones ferroviarias
incluidas en el artículo 42 de la Ley del Sector Ferroviario, que señala aquellas
a las que debe garantizarse el acceso por terceros: estaciones de transporte de
viajeros, referidas en el epígrafe a) de dicho artículo, e instalaciones de lavado,
referidas en el epígrafe f).
III.1. Estaciones de viajeros
III.1.1. Solicitud de exención de RENFE Viajeros
El Anexo 6 del Contrato entre la Administración General del Estado y la Sociedad
Mercantil Estatal Renfe Viajeros, S.M.E., S.A., para la prestación de los servicios
públicos de transporte de viajeros por ferrocarril de “Cercanías”, “Media Distancia
Convencional”, “Alta Velocidad Media Distancia (AVANT)” y “Ancho Métrico”
competencia de la Administración General del Estado, sujetos a Obligaciones de
Servicio Público en el periodo 2018-2027
2
(en adelante CSP 2018-2027) incluye
la relación de estaciones en las que RENFE Viajeros es el explotador de la
instalación y que suman un total de 875.
De acuerdo con esta empresa, en las estaciones que gestiona se pueden
distinguir las siguientes tipologías:
2
https://www.fomento.gob.es/recursos_mfom/listado/recursos/contrato_2018-2027dic18_0.pdf
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Estaciones de viajeros con paradas exclusivamente de servicios sujetos
a obligaciones de servicio público (en adelante, OSP), que sumarían un
total de 846 estaciones. Para ellas, RENFE Viajeros solicita la exención
de la aplicación del RE 2017/2177.
Estaciones en las que RENFE Viajeros opera tanto con servicios sujetos
a OSP como servicios comerciales. Del total de 27 estaciones que incluye
en esta casuística, para 24 de ellas solicita la exención de la aplicación
del RE 2017/2177 salvo del artículo 4.2, letras a-d y m
3
, mientras que en
las otras tres considera la aplicación completa.
Estaciones explotadas por RENFE Viajeros en las que existe
concurrencia de otra empresa ferroviaria. En esta categoría se encuentran
2 estaciones, para las que no se solicita exención del RE 2017/2177.
Por tanto, RENFE Viajeros solicita la exención de 870 estaciones de viajeros de
las 875 que gestiona.
III.1.2. Importancia estratégica de las estaciones comunicadas por RENFE
Viajeros
De la información facilitada y de lo dispuesto en el epígrafe V.3.1.A de la
Resolución de 23 de enero de 2019 cabe concluir:
a) Criterio 1: Estaciones de viajeros con paradas exclusivas de servicios
OSP. La Resolución de 23 de enero de 2019 señala que la actividad de
estas estaciones se encuentra regulada por los contratos de servicio
público, por lo que no cuentan con importancia estratégica a efectos de la
aplicación del RE 2017/2177.
3
Artículo 4.2: “a) lista de todas las instalaciones en las que se prestan servicios ferroviarios
conexos, incluida información sobre su ubicación y horarios de apertura; b) principales datos de
contacto del explotador de la instalación de servicio; c) descripción de las características técnicas
de la instalación de servicio, como los ramales y las vías para clasificación o para maniobras, el
equipamiento técnico para la carga y descarga, para lavado, mantenimiento y capacidad de
almacenamiento disponible; información sobre los ramales y apartaderos privados que no forman
parte de la infraestructura ferroviaria pero son necesarios para acceder a instalaciones de
servicio esenciales para la prestación de servicios de transporte ferroviario; d) descripción de
todos los servicios ferroviarios conexos suministrados en la instalación, y tipología de los mismos
(básicos, complementarios, auxiliares); m) información sobre las tarifas de acceso a las
instalaciones de servicio y sobre la utilización de cada uno de los servicios ferroviarios conexos
prestados en ellas”.
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Por tanto, las 846 estaciones señaladas por RENFE Viajeros en las que
únicamente se prestan servicios sujetos a OSP no se consideran
estratégicas.
b) Criterio 2: Actividad de las estaciones de viajeros. En las estaciones en
las que se operan servicios comerciales, la Resolución de 23 de enero de
2019 estableció criterios de actividad
4
para determinar su importante
estratégica.
De acuerdo con los datos facilitados por RENFE Viajeros, como se
aprecia en la siguiente tabla, 3 de las 27 estaciones en las que se prestan
servicios comerciales superan alguno de los umbrales de actividad fijados
para ser consideradas estratégicas: Madrid-Atocha, Sagunto, Vilanova i
la Geltrú.
Tabla 1. Actividad comercial en estaciones explotadas por RENFE
Viajeros con servicios comerciales y OSP
ESTACIÓN
Viajeros/año
Trenes/año
MIERES-PUENTE
11.389
3.397
POLA DE LENA
2.140
3.401
VILANOVA I LA GELTRU
11.535
9.474
LLODIO
6.346
3.317
BAHIA-SUR (CÁDIZ)
163.912
3.152
PUERTO DE SANTA MARIA
168.022
3.153
ATOCHA (MADRID)
626.133
7.915
NUEVOS MINISTERIOS (MADRID)
415
7.906
ARANJUEZ
414
5.256
LEGANES
2.716
610
ORIHUELA
16.433
2.145
ELCHE PARQUE-ELX PARC
25.182
2.147
ALHAMA DE MURCIA
2.225
828
TOTANA
3.845
828
AGUILAS
2.706
106
TOLOSA
4.261
4.823
ZUMARRAGA
51.152
4.824
REINOSA
12.829
2.171
TORRELAVEGA
77.268
2.168
4
En esta Resolución se indica que se considerará que tienen importancia estratégica las
estaciones que cumplan alguno de estos dos criterios referidos a sus servicios comerciales: a)
tengan un tráfico mayor de 300.000 viajeros anuales y b) gestionen más de 8.000 trenes anuales.
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CULLERA
8.785
374
GANDIA
43.544
374
ALZIRA
2.441
7.137
XATIVA
66.796
7.137
SAGUNTO
30.759
11.991
MATAPORQUERA
32
2.211
SANTANDER
271.406
2.231
OVIEDO Ancho Métrico
0
0
Por tanto, las citadas estaciones de Madrid-Atocha, Sagunto y Vilanova i
la Geltrú tienen importancia estratégica a los efectos de la aplicación de
RE 2017/2177.
c) Criterio 3: Interés comercial de empresas ferroviarias. La Resolución de
23 de enero de 2019 señaló que “tienen importancia estratégica aquellas
estaciones sobre las que los gestores de infraestructuras y la CNMC
hayan recibido interés por obtener el acceso (…)”. En las estaciones de
Madrid-Príncipe Pío y El Escorial, junto con los servicios sujetos a OSP
prestados por el operador histórico, ALSA explota un servicio turístico.
Esta especial circunstancia implica la necesidad de un tratamiento
diferenciado, de modo que estas estaciones deben merecer la calificación
de estratégicas.
De acuerdo con lo señalado anteriormente, y a los efectos del RE 2017/2177,
del total de 875 estaciones de viajeros explotadas por RENFE Viajeros, cabe
concluir que no tienen importancia estratégica 870 estaciones.
III.2. Instalaciones de lavado
RENFE Viajeros distingue las instalaciones de lavado de acuerdo con su
actividad: i) aquellas dedicadas en exclusiva a atender las necesidades del
material rodante adscrito a servicios sujetos a OSP, para las que solicita que el
RE 2017/2177 no sea de aplicación, y; ii) la instalación de lavado situada en la
estación de Valencia-Joaquín Sorolla, para la que esta empresa considera que
está plenamente sujeta al Reglamento.
Para determinar el carácter estratégico de estas instalaciones es preciso
recordar que la Resolución de 23 de enero de 2019 señalaba que “la exención
en terminales complejas, si bien debe tramitarse de forma individual, estará
condicionada por la actividad del conjunto. Por tanto, sin perjuicio de que cada
explotador está facultado para presentar su solicitud de exención al organismo
regulador, el carácter estratégico de la instalación viene determinado por su
actividad conjunta (…)”. A este respecto, esta misma Resolución distinguía entre
tres categorías principales de instalaciones: estaciones de viajeros, terminales
de mercancías y talleres.
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En el caso de las instalaciones de lavado comunicadas por RENFE Viajeros, el
análisis de su importancia estratégica debe considerar las estaciones de viajeros
donde se ubican:
a) Criterio 1: Actividad de las estaciones de viajeros donde se ubican. Las
instalaciones de lavado ubicadas en las estaciones de Madrid-Chamartín,
Sevilla, Valencia-Joaquín Sorolla y Vilanova y la Geltrú exceden los
umbrales de actividad indicados en la Resolución de 23 de enero de 2019,
por lo que deben considerarse como estratégicas. La estación de Vilanova
y la Geltrú ha sido considerada estratégica en el epígrafe b) del punto
anterior. El resto de estaciones, cuyos explotadores son ADIF y ADIF Alta
Velocidad, superan los 300.000 viajeros y 8.000 trenes anuales fijados en
dicha Resolución:
Tabla 2. Actividad de las estaciones de viajeros explotadas por ADIF, que
cuentan con instalaciones de lavado explotadas por RENFE Viajeros
ESTACIÓN
Viajeros/año
Trenes/año
MADRID-CHAMARTÍN
3.815.089
31.429
SEVILLA-STA. JUSTA
3.823.860
20.818
VALENCIA-JOAQUÍN SOROLLA
3.934.370
16.368
A CORUÑA
206.319
4.010
VIGO-GUIXAR
227.763
4.827
Por ello, las instalaciones de lavado situadas en las estaciones de Madrid
Chamartín, Sevilla, Valencia-Joaquín Sorolla y Vilanova y la Geltrú se
consideran estratégicas.
b) Criterio 2: Interés comercial de empresas ferroviarias. Las instalaciones
de lavado ubicadas en las estaciones de Vigo-Guixar y A Coruña, también
gestionadas por ADIF, son estaciones que cuentan con interés comercial
por parte de una empresa ferroviaria
5
, por lo que deben considerarse
como estratégicas.
Por todo lo anterior, cabe concluir que únicamente la instalación de lavado
ubicada en Montcada-Bifurcación no tiene importancia estratégica a los efectos
del RE 2017/2177 dado que la estación a la que pertenece tampoco la tiene,
como se ha señalado en el punto anterior. Sin perjuicio de lo anterior, de
conformidad con el considerando 2, 2º párrafo del Reglamento, la CNMC podrá
5
Ambas estaciones se encuentran en el itinerario del trayecto internacional comunicado por
Arriva Spain Rail, S.A. y que fue objeto de una prueba de equilibrio económico aprobada
mediante Resolución de la Sala de Supervisión Regulatoria de 30 de abril de 2019
(https://www.cnmc.es/sites/default/files/2452335_1.pdf).
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reevaluar estas conclusiones si se considera que las circunstancias descritas
anteriormente han cambiado.
III.3. Alcance de las exenciones concedidas a RENFE Viajeros
Una vez se han identificado las instalaciones que no tienen importancia
estratégica y, por tanto, son susceptibles de ser eximidas de la aplicación de
determinadas previsiones del RE 2017/2177, cabe analizar el contenido de la
exención solicitada por su explotador, RENFE Viajeros.
En primer lugar, RENFE Viajeros ha solicitado la exención del cumplimiento del
Reglamento para las estaciones de viajeros e instalaciones de lavado utilizadas
en exclusiva para servicios OSP. Sin embargo, ambos tipos de instalaciones de
servicio se encuentran recogidas en el artículo 42 de la Ley del Sector Ferroviario
por lo que, de conformidad con su artículo 43.1, el explotador deberá facilitar el
acceso, de modo no discriminatorio, a todas las empresas ferroviarias y demás
candidatos.
En el mismo sentido, el considerando 1º del RE 2017/2177 señala que “[L]as
normas básicas de la Directiva 2012/34/UE en relación con el acceso a las
instalaciones de servicio y a la utilización de los servicios que se prestan en
dichas instalaciones, como las que regulan los derechos de acceso, los
procedimientos básicos sobre tramitación de las solicitudes y los requisitos en
materia de publicación de la información, son aplicables a todas las instalaciones
de servicio” (el subrayado en añadido). En consecuencia, el artículo 2.1 del
citado Reglamento
6
que señala que los explotadores de instalaciones de servicio
podrán solicitar al organismo regulador que se les exima del cumplimiento de
“todas o parte de las disposiciones del presente Reglamento, con excepción del
artículo 4, apartado 2, letras a) a d) y m), del artículo 5” (el subrayado es
añadido).
En definitiva, el regulador nacional no puede eximir a ningún explotador del
cumplimiento íntegro de las obligaciones establecidas en el RE 2017/2177.
En segundo lugar, RENFE Viajeros solicita la exención del resto de instalaciones
que no son estratégicas, a excepción de los artículos 4, apartado 2, letras a-d y
m del RE 2017/2177. A las instalaciones no estratégicas incluidas en su escrito
cabe añadir, de conformidad con los puntos III.1 y III.2 anteriores, las estaciones
e instalaciones de lavado asociadas que únicamente prestan servicios OSP y
para las que, como se ha señalado, no es posible su exención completa.
6
Únicamente está prevista la exención total en caso de explotadores de instalaciones de servicio
utilizadas únicamente con fines de patrimonio histórico (artículo 2.1, párrafo 2).
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En relación con estas instalaciones ferroviarias, RENFE Viajeros ha solicitado la
exención de:
i) Artículo 4.2, letras f-k y n del RE 2017/2177:
“f) información sobre los procedimientos de solicitud de acceso a la
instalación de servicio o a los servicios suministrados en ella o a ambos,
precisando los plazos de presentación de solicitudes y el tiempo de
tramitación de estas;
g) cuando las instalaciones de servicio estén gestionadas por más de un
explotador, o cuando los servicios ferroviarios conexos sean prestados
por más de un proveedor, información de si deben presentarse solicitudes
de acceso separadas para las instalaciones y los servicios;
h) información sobre el contenido y el formato mínimos de las solicitudes
de acceso a las instalaciones de servicio y a los servicios ferroviarios
conexos, o modelo a utilizar en la solicitud;
i) en el caso, al menos, de las instalaciones de servicio gestionadas y de
los servicios prestados por explotadores bajo el control directo o indirecto
de una entidad de control, modelo de los contratos de acceso y
condiciones generales;
j) cuando proceda, información sobre las condiciones de utilización de los
sistemas informáticos del explotador, si los candidatos necesitaran hacer
uso de ellos, y normas relativas a la protección de datos sensibles y
comerciales;
k) descripción del procedimiento de coordinación, de las medidas
reglamentarias a que se refiere el artículo 10 y de los criterios de prioridad
a que se refiere el artículo 11;
n) información sobre los principios que rigen los sistemas de descuento
ofrecidos a los candidatos, respetando los requisitos de confidencialidad
comercial”.
Las obligaciones de información anteriores, relativas al contenido del documento
descriptivo, suponen una carga desproporcionada para las estaciones e
instalaciones de lavado no estratégicas gestionadas por RENFE Viajeros.
Sin embargo, RENFE Viajeros también ha solicitado la exención en la aplicación
de las letras e) y l) del mismo artículo 4.2, referidas a la posibilidad de la
autoprestación en la instalación e información sobre cambios en las
características técnicas de la instalación o posibles restricciones de capacidad
en la misma. Esta información resulta muy relevante para todo posible usuario
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de la instalación, y los costes asociados a su cumplimiento son limitados. Por
ello, no se considera adecuada su exención.
ii) Artículo 6.1 del RE 2017/2177 señala que “[E]l organismo regulador podrá
exigir a los explotadores de instalaciones que justifiquen por qué han calificado
un servicio conexo como básico, complementario o auxiliar.”
Este artículo habilita a la CNMC a supervisar la tipología de los servicios
prestados en las instalaciones de servicio, por lo que es una previsión del
Reglamento que no conlleva un coste para RENFE Viajeros. Por el contrario,
resulta esencial para una adecuada supervisión de su cumplimiento, por lo que
no cabe su exención.
iii) Artículo 6.2. del RE 2017/2177 establece que “[A] petición de un candidato,
los explotadores de instalaciones de servicio recogidas en el punto 2, letras a) a
g) del anexo II de la Directiva 2012/34/UE, facilitarán información indicativa de la
capacidad disponible de la instalación de servicio”.
Además, el artículo 6.3 del RE 2017/2177 añade que “[S]iempre que sea
técnicamente posible con un costo razonable, los explotadores de instalaciones
de servicio difundirán la información contemplada en el apartado 2 del presente
artículo y en el artículo 4, apartado 2, letra l) en tiempo real a través de unas
páginas web comunes.”
Estas obligaciones de información, relativas al contenido del documento
descriptivo, pueden ser consideradas una carga desproporcionada para RENFE
Viajeros, de acuerdo con las características de la terminal analizada.
iii) Artículo 7, que se refiere a la necesaria cooperación entre explotadores,
administradores de infraestructura y candidatos en la asignación de capacidad y
en la gestión del tráfico. Se trata por tanto de dos aspectos esenciales para la
eficiencia del transporte ferroviario que deberá realizarse en todo caso, y por ello
no cabe su exención.
iv) Artículos 8 y 9, que se refieren a la forma de solicitar el acceso a las
instalaciones ferroviarias y a los servicios que se prestan, incluyendo el plazo
máximo de respuesta. Esta regulación no es susceptible de exención, ya que
además se establece en el artículo 43.2 de la Ley 38/2015, de 29 de septiembre,
del sector ferroviario (en adelante, Ley del Sector Ferroviario) y se concreta en
la Resolución de 23 de enero de 2019.
v) Artículos 10 a 14 del RE 2017/2177:
El artículo 10 establece la necesidad de que el explotador coordine las distintas
solicitudes, aspecto que se encuentra en sintonía con la obligación de atender
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todas ellas, actividad intrínseca a la explotación de la instalación y que no supone
un coste adicional.
El artículo 11 establece unas consideraciones sobre los criterios de prioridad que
el explotador podrá aplicar en caso de existencia de conflicto entre solicitudes.
Dado que es una previsión potestativa del explotador, no requiere de su exención
por parte del regulador.
El artículo 12 reitera las obligaciones sobre la evaluación de alternativas viables
establecidas en la Ley del Sector Ferroviario, por lo que no es posible su
exención, salvo en lo establecido en el artículo 12.3:
“(…) el explotador de la instalación de servicio indicará las posibles
alternativas, incluidas, si procede, las de otros Estados miembros, sobre
la base de las descripciones de otras instalaciones de servicio, de la
información publicada en las páginas web comunes, contempladas en el
artículo 5, y de la información facilitada por el candidato. A la hora de
proponer posibles alternativas se tendrán en cuenta, como mínimo, los
criterios que se mencionan a continuación, en la medida en que el
explotador de la instalación de servicio pueda evaluarlos:
— la posibilidad de sustituir las características operativas de la instalación
de servicio alternativa,
— la posibilidad de sustituir las características físicas y técnicas de la
instalación de servicio alternativa,
— la repercusión, de forma evidente, en el atractivo y la competitividad
del servicio de transporte ferroviario imaginado por el candidato,
— la estimación del coste adicional para el candidato.
El explotador de una instalación de servicio respetará la confidencialidad
comercial de la información facilitada por el candidato.”
Se considera oportuna la exención de la aplicación del artículo 12.3 del
Reglamento sobre las posibles alternativas de suministro, sin perjuicio de lo
dispuesto en el artículo 43 de la Ley del Sector Ferroviario que establece que
“[S]olo podrán ser denegadas las solicitudes si existen alternativas viables que
permitan a las empresas ferroviarias explotar los servicios de transporte de
viajeros o mercancías en los mismos itinerarios o en itinerarios alternativos en
condiciones económicamente aceptables”.
Los artículos 13 y 14 se refieren al caso de denegación de solicitudes, y
desarrollan, como en el caso anterior, aspectos ya incluidos en la normativa
sectorial, constituyendo una garantía para el candidato que no ha podido acceder
a una instalación de servicio.
vi) El artículo 15 introduce una serie de medidas sobre instalaciones que no han
sido utilizadas durante un tiempo de al menos dos años consecutivos, con el fin
de fomentar precisamente que estos espacios sigan teniendo un uso ferroviario.
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IV. CONCLUSIONES
A la vista de la solicitud realizada por RENFE Viajeros y de las consideraciones
anteriores, se concluye que no tienen importancia estratégica las siguientes
instalaciones ferroviarias donde esta empresa es el explotador: a) 846
estaciones con paradas exclusivas de OSP; b) 24 estaciones con paradas de
servicios comerciales que no exceden los umbrales de actividad incluidos en la
Resolución de 23 de enero de 2019; y c) las instalaciones de lavado ubicadas en
la estación de Montcada-Bifurcación.
Para estas instalaciones de servicio, se acuerda la exención de los siguientes
artículos del RE 2017/2177 cuya exención se acuerda son:
1) Artículo 4.2., letras f-k y n.
2) Artículo 6.2.
3) Artículo 6.3.
4) Artículo 12.3.
Por último, de conformidad con los artículos 4 y 5 del RE 2017/2177, así como
su considerando 19, RENFE Viajeros debe elaborar el documento descriptivo de
las instalaciones en las que ejerce como explotador y remitirlo al administrador
general de infraestructuras para inclusión en la Declaración de Red que se prevé
publicar en diciembre de 2019.
Por todo cuanto antecede, la Sala de Supervisión Regulatoria de la Comisión
Nacional de los Mercados y la Competencia,
RESUELVE
PRIMERO.- Declarar, de conformidad con lo establecido en el epígrafe V.3.1.A
de la Resolución de 23 de enero de 2019 por la que se aprueban los principios y
criterios para la aplicación del Reglamento de Ejecución 2017/2177 de la
Comisión Europea, relativo al acceso a las instalaciones de servicio y a los
servicios ferroviarios conexos, que no tienen importancia estratégica, a los
efectos del citado Reglamento, las estaciones de viajeros gestionadas por Renfe
Viajeros, S.M.E. referidas en el epígrafe III.1, salvo Madrid-Atocha, Sagunto,
Vilanova i la Geltrú, Madrid-Príncipe Pío y El Escorial.
En lo que respecta a las instalaciones de lavado gestionadas por esta empresa,
de acuerdo con el epígrafe III.2 de la presente Resolución se considera que no
tiene importancia estratégica, a los efectos del citado Reglamento de Ejecución,
la ubicada en Montcada-Bifurcación.
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SEGUNDO.- Otorgar a aquellas instalaciones cuya importancia estratégica no
ha sido declarada en el Resuelve Primero la exención, de acuerdo con el artículo
2 del Reglamento de Ejecución 2017/2177 de la Comisión Europea, relativo al
acceso a las instalaciones de servicio y a los servicios ferroviarios conexos, de
la aplicación de las obligaciones contenidas en el artículo 4.2, letras f-k y n,
artículo 6.2, artículo 6.3 y artículo 12.3 del citado Reglamento.
La presente Resolución agota la vía administrativa, no siendo susceptible de
recurso de reposición, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 36.2 de la Ley
3/2013, de 4 de junio. Puede ser recurrida, no obstante, ante la Sala de lo
Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el plazo de dos meses,
de conformidad con lo establecido en la disposición adicional cuarta, 5, de la Ley
29/1998, de 13 de julio.
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ANEXO. RESUMEN Y CONTESTACIÓN A LAS ALEGACIONES DE
RENFE VIAJEROS
1. Competencia del organismo regulador
RENFE Viajeros afirma en su escrito de alegaciones que “[E]n cuanto a la
concesión de las exenciones en sí, hay que partir de que no compartimos la
atribución de la que se auto-dota el regulador para excluir determinados aspectos
del reglamento de las posibles exenciones, como señala en su Resolución de 23
de enero de 2019”.
En relación con estas alegaciones, el artículo 2 del RE 2017/2177 establece que
“los organismos reguladores pueden tomar la decisión de eximir a los
explotadores de instalaciones de servicio”. Su considerando 2º señala que el
regulador podrá eximir “de la obligación de ajustarse a todas o a parte de las
disposiciones del presente Reglamento, con excepción de las disposiciones
relativas a la publicación obligatoria de la descripción de una instalación”. De
acuerdo con estas competencias, la Resolución de 23 de enero de 2019,
concluye que “Reglamento también habilita a los reguladores independientes a
excluir determinados aspectos del Reglamento de las posibles exenciones. En
particular existen disposiciones del Reglamento que no conllevan un coste
relevante para los explotadores de instalaciones de servicio pero que resultan
fundamentales para conseguir una adecuada eficacia en el transporte
ferroviario”.
Por tanto, es el propio Reglamento el que establece la competencia de la CNMC,
el organismo regulador en España, para la concesión de exenciones a los
explotadores de las instalaciones de servicio a todas o a parte de las
obligaciones del mismo.
2. Falta de motivación
RENFE Viajeros sostiene que la CNMC no ha motivado la denegación de la
solicitud realizada en relación con la exención de ciertos artículos del RE
2017/2177. En particular, indica que “pese a los términos precisos sobre los que
versaba la solicitud efectuada por mi representada, el citado informe sólo justifica
y se pronuncia expresamente y argumenta sobre algunos preceptos y
obligaciones, bien para reconocer o denegar, pero no hace consideración alguna
sobre el resto. En definitiva, hay varios apartados del Reglamento sobre los que
es forzoso entender que se pretende denegar la exención, pero no hay esfuerzo
alguno para motivar esta implícita denegación.”
A partir de la solicitud efectuada por RENFE Viajeros, en el epígrafe III.3 de la
presente Resolución se justifican motivadamente los artículos sobre los que es
posible conceder la exención, así como las disposiciones donde no es factible,
tomando como referencia la Resolución de 23 de enero de 2019. En particular,
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en dicho epígrafe se ha justificado que no es posible, como pretende RENFE
Viajeros, eximir del cumplimiento completo del RE 2017/2177 a las estaciones
de viajeros que únicamente prestan servicio OSP. El artículo 2.1 de dicho
Reglamento explícitamente impide esta opción. Asimismo, se rechaza la solicitud
de exención de otros artículos, como, por ejemplo, las letras e) y l) del artículo
4.2, justificándose por los reducidos costes de su cumplimiento. Igualmente, no
se otorga la exención de obligaciones que ya vienen incluidas en la Ley del
Sector Ferroviario, como los artículos 8 y 9 sobre plazos de contestación a las
solicitudes de acceso.
En definitiva, no puede compartirse la alegación de RENFE Viajeros en la medida
en que el epígrafe III.3 de la presente Resolución justifica y motiva las razones
por las que concede y deniega la solicitud de exención de esta empresa.
3. Imposición de cargas administrativas
RENFE Viajeros indica que con las exenciones propuestas se le imponen
“cargas administrativas notables” en la medida en que se imponen obligaciones
en instalaciones de servicio que no van a contar con peticiones de acceso.
En el epígrafe III.1 se indica que, de las 875 estaciones de viajeros explotadas
por RENFE Viajeros, no tienen importancia estratégica 870 estaciones. En el
epígrafe III.2 se justifica que, para las instalaciones de lavado, el análisis de su
importancia estratégica debe considerar las estaciones de viajeros donde se
ubican, de modo que de las 7 solicitadas, solo la ubicada en Montcada-
Bifurcación no tiene importancia estratégica a los efectos del RE 2017/2177. El
resto se ubican en estaciones con relevante actividad o interés comercial.
Por otra parte, en el epígrafe III.3 de la presente Resolución se identifican
aquellos artículos sobre los que es posible conceder la exención, precisamente
por suponer una carga administrativa significativa para el explotador, de
conformidad con lo señalado en la Resolución de 23 de enero de 2019. En el
análisis realizado se ha ponderado, dentro de las posibilidades que el RE
2017/2177 confiere al organismo regulador (como se ha dicho, en ningún caso
es posible la exención completa de su aplicación), los costes de su cumplimiento
y los beneficios que supone para potenciales entrantes.
A juicio de esta Sala, se concede la exención a la mayor parte de las
instalaciones ferroviarias solicitadas por RENFE Viajeros y a un número
significativo de disposiciones del RE 2017/2177. Esto es, consciente de la falta
de interés en acceder a las instalaciones comunicadas, se ha realizado una
interpretación lo más amplia posible, eximiendo a esta empresa de las
obligaciones que suponen una carga administrativa. Sin embargo, cabe recordar
de nuevo que la CNMC no está habilitada para conceder la exención completa
del cumplimiento del RE 2017/2177 ya que el artículo 2.1 explícitamente señala
que “[L]os explotadores de las instalaciones de servicio (…) pueden pedir que se
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les exima de la aplicación de todas o parte de las disposiciones del presente
Reglamento, con excepción del artículo 4, apartado 2, letras a) a d) y m), del
artículo 5”. En cualquier caso, a la vista de esta situación, la CNMC evaluará la
forma de cumplimiento de las anteriores obligaciones de transparencia de forma
coherente con la demanda potencial de acceso.
4. Otras alegaciones
RENFE Viajeros indica la existencia de un error en la documentación de su
solicitud inicial, ya que la estación de Oviedo ancho métrico no tiene servicios
comerciales. A este respecto señalar que se atiende la alegación, concluyendo
que esta estación no tiene la consideración de estratégica y corrigiéndose con
respecto al documento sometido a audiencia.
RENFE Viajeros señala que el informe facilitado en el trámite de audiencia “no
incorpora índice de documentos obrantes en el expediente” y añade que “[E]sto
supone una puesta de manifiesto defectuosa, de la que en este acto se formula
protesta”.
RENFE Viajeros tiene derecho, en su condición de interesado, al acceso al
expediente según se prevé en el artículo 53.1.a) de la Ley 39/2015, de 1 de
octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones
Públicas. Sin embargo, esta empresa no ha solicitado el referido acceso en
ningún momento del procedimiento. En todo caso, sorprende esta alegación
cuando RENFE Viajeros es el único interesado del presente procedimiento
siendo los documentos que obran en el procedimiento sus propios escritos (su
solicitud y la alegación al trámite de audiencia) o bien aquellos que se le han
remitido (inicio e informe de la Dirección de Transporte y Sector Postal sometido
a audiencia).
