Resolución STP/DTSP/025/20 de Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, 10-12-2020
| Número de expediente | STP/DTSP/025/20 |
| Fecha | 10 Diciembre 2020 |
| Actividad Económica | Transporte |
STP/DTSP/025/20
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RESOLUCIÓN SOBRE LOS PRECIOS DE PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS
BÁSICOS EN LAS INSTALACIONES DE RENFE FABRICACIÓN Y
MANTENIMIENTO, S.M.E., S.A.
LA SALA DE SUPERVISIÓN REGULATORIA
STP/DTSP/025/20
Presidente
D. Ángel Torres Torres
Consejeros
D. Mariano Bacigalupo Saggese
D. Bernardo Lorenzo Almendros
D. Xabier Ormaetxea Garai
Dª. Pilar Sánchez Núñez
Secretario
D. Joaquim Hortalà i Vallvé
En Madrid, a 10 de diciembre de 2020
de 4 de junio, de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la
Competencia (en adelante, LCNMC), la Sala de Supervisión Regulatoria de la
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia emite la siguiente resolución.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- El 10 de julio de 2020 se acordó la apertura de un procedimiento con
el objeto de analizar los precios de prestación de los servicios básicos en las
instalaciones de Renfe Fabricación y Mantenimiento S.M.E., S.A. (en adelante,
RENFE Mantenimiento).
En dicho escrito se señalaba que quedaban incorporados a este expediente todos
los actos y trámites del periodo de información previa tramitado con número de
expediente IP/DTSP/017/20, que se inició a raíz de la denuncia presentada por la
Asociación de Empresas Ferroviarias Privadas (en adelante, AEFP) en relación con
los precios fijados por RENFE Mantenimiento para el acceso, en la modalidad de
autoprestación, a la “Base de Mantenimiento León Motor”. Además, se requirió a
RENFE Mantenimiento determinada información necesaria para analizar las
cuestiones planteadas en el expediente de referencia. Tal y como se indicó en el
requerimiento practicado, dicho requerimiento suspendía el plazo máximo de
resolución del procedimiento hasta su contestación.
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SEGUNDO.- RENFE Mantenimiento contestó al requerimiento señalado en el
Antecedente de Hecho anterior mediante escrito presentado a través del registro
de la CNMC el 10 de agosto de 2020.
TERCERO.- El 15 de octubre de 2020, la Sala de Supervisión Regulatoria de la
CNMC acordó ampliar en dos meses adicionales el plazo máximo de resolución y
notificación del procedimiento de referencia.
CUARTO.- El 3 de noviembre de 2020 se notificó el informe que concluye la
instrucción del procedimiento al interesado y comunicó la apertura del trámite de
audiencia. Tras concederse una ampliación de plazo, RENFE Mantenimiento
remitió sus alegaciones a la CNMC en fecha 25 de noviembre de 2020.
QUINTO.- El 2 de diciembre de 2020, RENFE Mantenimiento solicitó la declaración
de confidencialidad de determinados aspectos de su escrito de contestación al
trámite de audiencia.
SEXTO.- Al amparo de lo dispuesto en el artículo 21.2.a) de la Ley 3/2013, de 4 de
junio y del artículo 14.2.b) del Estatuto Orgánico de la CNMC, aprobado por el Real
Decreto 657/2013, de 30 de agosto, la Sala de Competencia de la CNMC ha emitido
informe sin observaciones.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
I. HABILITACIÓN COMPETENCIAL
La LCNMC, en su artículo 11.2.b), establece la competencia de esta Comisión para
supervisar y controlar, por iniciativa propia, las actividades de los explotadores de
instalaciones de servicio en relación con “el sistema, la cuantía o estructura de
cánones, tarifas y precios por la utilización de infraestructuras y servicios”.
Por su parte, el artículo 11.3 de la LCNMC señala que “[s]in perjuicio de las
facultades de las autoridades de competencia nacionales en materia de protección
de la competencia en los mercados de servicios ferroviarios, la Comisión Nacional
de los Mercados y de la Competencia decidirá por iniciativa propia, cuando
corresponda, las medidas adecuadas para corregir discriminaciones en perjuicio de
los candidatos, distorsiones del mercado y otras situaciones indeseables en estos
mercados, en particular respecto a lo dispuesto en los números 1.º a 9.º del
apartado 1.f) del artículo 12”. El punto 3º del señalado artículo se refiere,
específicamente, a “la cuantía, la estructura o la aplicación de los cánones, tarifas
y precios que se les exijan o puedan exigírseles”.
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La CNMC resulta, por consiguiente, competente para pronunciarse sobre las
cuestiones objeto del presente procedimiento. Dentro de la CNMC, la Sala de
Supervisión Regulatoria resulta competente para emitir el presente informe, de
conformidad con lo establecido en el artículo 21.2 de la LCNMC.
Resumen de las alegaciones y consideraciones de la Sala de Supervisión
Regulatoria
RENFE Mantenimiento realiza diferentes alegaciones respecto a la habilitación
competencial incluida en el informe sometido a trámite de audiencia, en concreto:
i) no se habría determinado con precisión la habilitación competencial de la CNMC;
ii) la CNMC no es competente para imponer “los criterios para el establecimiento
de las condiciones en las que RENFE MANTENIMIENTO presta sus servicios a
operadores que no pertenezcan al grupo Renfe, en concreto la condición más
relevante, que es el precio de los servicios”; iii) la CNMC no es competente para
imponer las condiciones en las que RENFE Mantenimiento prestará sus servicios a
terceros dado que la Disposición adicional decimosexta (en adelante, DA 16ª) de la
Ley del Sector Ferroviario “establece de forma expresa que la competencia para
establecer las condiciones de prestación de estos servicios corresponde a quien
tiene la potestad reglamentaria, que no es la CNMC, al establecer que habrá de
realizarse mediante norma reglamentaria”.
A este respecto, añade esta empresa que es “habitual que las condiciones de precio
de servicios regulados vengan determinadas por normas, a menudo
reglamentarias. No es esta una excepción prevista para el sector ferroviario”.
RENFE Mantenimiento señala, como ejemplo, que la CNMC no es competente para
establecer las condiciones a los cánones ferroviarios dado que los principios se fijan
en el artículo 97 mientras que el artículo 96.9 establece que “mediante orden del
Ministro de Fomento, se podrán desarrollar y completar los elementos que
componen el citado marco general de los cánones, que recogerá especialmente las
medidas reglamentarias destinadas a incentivar la reducción de los costes de
puesta a disposición de la infraestructura o la cuantía de los cánones y los sistemas
usados para compensar, por el uso de la infraestructura ferroviaria, los costes
medioambientales, de accidentes y de infraestructura que no paguen los modos de
transporte competidores”. Según RENFE Mantenimiento, el papel de la CNMC en
la fijación de los cánones ferroviarios se limita a informar estas órdenes
ministeriales.
En relación con las alegaciones anteriores, esta Sala considera que tanto el informe
sometido a audiencia como la presente Resolución señalan de forma precisa la
habilitación competencial de la CNMC en relación con la supervisión de las tarifas
de los servicios de mantenimiento.
En primer lugar, según el artículo 11.2.b) de la LCNMC, la CNMC “supervisará y
controlará, por iniciativa propia, las actividades de los administradores de
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infraestructuras ferroviarias y, cuando proceda, las de los explotadores de
instalaciones de servicio y empresas ferroviarias, en relación con los siguientes
asuntos: b) el sistema, la cuantía o estructura de cánones, tarifas y precios por la
utilización de infraestructuras y servicios” (el subrayado es añadido). Como se
detallará posteriormente, RENFE Mantenimiento es un explotador de talleres de
mantenimiento, que son instalaciones de servicio de acuerdo con la Ley del Sector
Ferroviario, por lo que corresponde a esta Comisión la supervisión y control de las
tarifas que fije por la prestación de los servicios.
Por otra parte, el artículo 11.3 de la LCNMC habilita a la CNMC a adoptar, por
iniciativa propia, las medidas adecuadas para corregir discriminaciones en perjuicio
de los candidatos, distorsiones del mercado y otras situaciones indeseables, en
particular, respecto a las tarifas que fijan los explotadores de servicio.
En segundo lugar, el artículo 101 de la Ley del Sector Ferroviario, dada la
importancia del acceso a las instalaciones de servicio y los servicios que se prestan
en ellas para los servicios de transporte ferroviario, orienta sus tarifas a los costes
de prestación más un beneficio razonable. Por tanto, es este artículo el que
establece obligaciones sobre las condiciones económicas en que RENFE
Mantenimiento presta sus servicios. La competencia de la CNMC es, como se ha
señalado, supervisar su cumplimiento.
La Resolución de esta Sala de 23 de mayo de 2018
1
indicó que “el coste de
mantenimiento de las locomotoras constituye una partida importante en la
estructura de costes de las empresas ferroviarias, situándose, de media, en torno
al 20% de los costes de transporte ferroviario de mercancías”. Por tanto, además
de suponer un incumplimiento de la normativa vigente, establecer tarifas por encima
de los costes distorsiona las condiciones de prestación de los servicios de
transporte por ferrocarril.
En los siguientes epígrafes se establecen las razones por las que se concluye que
las tarifas establecidas por RENFE Mantenimiento están por encima de sus costes
de prestación y que el beneficio fijado no resulta razonable. En este contexto, el
artículo 11.3 de la LCNMC habilita a la CNMC a imponer medidas para asegurar la
efectiva orientación de las tarifas de los servicios de mantenimiento a sus costes
de prestación más un beneficio razonable, en contra de lo alegado por RENFE
Mantenimiento.
RENFE Mantenimiento alega que, según la DA 16ª de la Ley del Sector Ferroviario,
las condiciones de prestación de los servicios de RENFE Mantenimiento a terceros
deben establecerse reglamentariamente, por lo que la CNMC no es competente
1
Resolución sobre las condiciones de acceso al material rodante de Renfe Alquiler de Material
Rodante, S.P.E. por parte de las empresas ferroviarias.
https://www.cnmc.es/sites/default/files/2036340_311.pdf
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para ello. Esta Disposición establece que RENFE Mantenimiento “prestará
asimismo los servicios de forma transparente, objetiva y no discriminatoria”,
señalándose que reglamentariamente “se establecerán las condiciones en las que
Renfe Alquiler de Material Ferroviario, S.A. y Renfe Fabricación y Mantenimiento,
S.A. prestarán sus servicios a operadores que no pertenezcan al grupo Renfe”.
Los servicios básicos, complementarios y auxiliares en instalaciones de servicio
están regulados por los artículos 43 y 44 de la Ley del Sector Ferroviario, en lo que
se refiere a las condiciones de acceso, y el 101 en las económicas. Como se ha
señalado en repetidas ocasiones, este último artículo establece la orientación de
los precios de los servicios básicos a los costes, obligación que la citada
Disposición adicional no recoge. Por tanto, en relación con los servicios objeto de
la presente Resolución, RENFE Mantenimiento no puede pretender gozar de un
tratamiento regulatorio más favorable como en de la señalada Disposición adicional
que no prevé la orientación a los costes de sus tarifas a la que están sujetos el resto
de explotadores.
El artículo 101 de la Ley del Sector Ferroviario, que recoge lo previsto en el artículo
31, puntos 7 y 8 de la Directiva 2012/34/UE
2
, es aplicable a las tarifas de todos los
explotadores de instalaciones de servicio para los que, al contrario de lo alegado
por RENFE Mantenimiento, no resulta de aplicación la DA 16ª. En este contexto no
puede sostenerse que RENFE Mantenimiento cuente con un marco regulador
específico que no aplique al resto de explotadores con obligaciones idénticas, a
pesar de que alegue que la “definición normativa de las condiciones de precio es
habitual en los sectores regulados”.
La única interpretación coherente con el marco regulador de la DA 16ª fue
establecida por el Acuerdo del Pleno de la CNMC de 25 de junio de 2019 al señalar
que, además “del régimen general de acceso a instalaciones de mantenimiento
descrito anteriormente, la Ley del Sector Ferroviario incluye una Disposición
Adicional Decimosexta que impone a (…) RENFE Mantenimiento la prestación de
sus servicios a terceros de forma transparente, objetiva y no discriminatoria (…)”.
Por tanto, dicha Disposición adicional es una obligación asimétrica que regula la
prestación de servicios de mantenimiento no recogidos en el marco general y que
solo es aplicable a RENFE Mantenimiento.
En definitiva, la prestación de los servicios básicos, complementarios y auxiliares
de todos los explotadores de instalaciones de servicio, incluyendo los de RENFE
Mantenimiento, debe sujetarse a lo establecido en los artículos 43, 44 y 101 de la
Ley del Sector Ferroviario, incluyendo la orientación de sus tarifas a los costes.
Además de este marco general, RENFE Mantenimiento debe garantizar el acceso
al resto de los servicios que presta de acuerdo con lo establecido con la DA 16ª.
2
Directiva 2012/34/UE del Parlamento Europeo y del Consejo de 21 de noviembre de 2012 por la
que se establece un espacio ferroviario europeo único.
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Finalmente, en contra de lo alegado por RENFE Mantenimiento, la CNMC ha
supervisado la coherencia de los cánones ferroviarios con lo dispuesto en la
normativa vigente como se señaló en las Resoluciones de 30 de enero de 2020
3
:
“la supervisión realizada en las mencionadas Resoluciones [sobre las propuestas
de cánones de los gestores de infraestructuras] se ha encaminado, entre otros
aspectos, a supervisar el método de cálculo de los costes directos y a asegurar que
los gestores de infraestructuras no incluyan costes no elegibles en la determinación
de los cánones ferroviarios”. Por tanto, más allá del informe a las órdenes
ministeriales que eventualmente puedan emitirse sobre aspectos concretos del
sistema de cánones previsto en el artículo 96.9 de la Ley del Sector Ferroviario, la
CNMC ha dictado Resoluciones para garantizar, como en este caso, que los
cánones cumplan con lo dispuesto en el marco regulador.
II. TRÁMITE DE INFORMACIÓN PREVIA
En las actuaciones previas incorporadas a este expediente, la AEFP denunciaba
ante la CNMC que los precios comunicados por RENFE Mantenimiento en
respuesta a una solicitud de acceso en autoprestación a determinados servicios de
mantenimiento en la “Base de Mantenimiento León Motor”
4
eran excesivos. Según
RENFE Mantenimiento, estos precios se correspondían con los publicados en la
ficha descriptiva de la instalación y se basarían en una metodología que establece
los criterios de orientación a los costes más un beneficio razonable, de conformidad
con el artículo 101 de la Ley 38/2105, de 29 de septiembre, del Sector Ferroviario
(en adelante, Ley del Sector Ferroviario).
En el periodo de información previa se requirió esta metodología de costes utilizada
por RENFE Mantenimiento para fijar los precios de los servicios que presta en sus
talleres. Dada la importancia de los costes de estos servicios en el transporte
ferroviario se consideró necesario analizar en profundidad algunos aspectos de
dicha metodología, como la valoración de los activos, para asegurar su consistencia
con la orientación a costes de los servicios prestados en instalaciones ferroviarias
establecida en el marco regulador vigente y la estimación del beneficio razonable,
3
Resoluciones de los procedimientos sancionadores incoados a las Entidades Públicas
Empresariales Administrador de Infraestructuras Ferroviarias y Administrador de Infraestructuras
Ferroviarias - Alta Velocidad por el incumplimiento de la resolución de 27 de septiembre de 2018,
sobre la propuesta de cánones de Adif y Adif Alta Velocidad para 2019, y por la que se adoptan
medidas para el próximo ejercicio de supervisión de acuerdo al artículo 11 de la Ley 3/2013, de 4
de junio.
https://www.cnmc.es/sites/default/files/2835263_11.pdf
https://www.cnmc.es/sites/default/files/2835270_16.pdf
4
El acceso a esta instalación fue objeto de análisis en el Acuerdo de 10 de marzo de 2020 por el
que se archiva la denuncia de la Asociación de Empresas Ferroviarias Privadas en relación con el
acceso a “Base de mantenimiento León Motor” de Renfe Fabricación y Mantenimiento, S.M.E., S.A.
https://www.cnmc.es/sites/default/files/2892195.pdf
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que se establece como un porcentaje sobre el coste unitario de prestación de los
servicios.
Por todo lo anterior, se consideró justificada la apertura del actual procedimiento
para analizar los criterios con los que se fijan los precios de los servicios de RENFE
Mantenimiento en sus instalaciones de acuerdo con el artículo 101 de la Ley del
Sector Ferroviario.
III. REGULACIÓN DE LAS INSTALACIONES DE SERVICIO EXPLOTADAS
POR RENFE MANTENIMIENTO
RENFE Mantenimiento se creó en virtud del Real Decreto-ley 22/2012, de 20 de
julio, por el que se adoptan medidas en materia de infraestructuras y servicios
ferroviarios, asumiendo las funciones y obligaciones que hasta esa fecha
desarrollaba la unidad de negocio o área operativa de fabricación y mantenimiento
dentro de la Entidad Pública Empresarial Renfe Operadora. Con este fin, se
transfirió a RENFE Mantenimiento la titularidad y gestión de 106 instalaciones de
mantenimiento.
El artículo 42 de la Ley del Sector Ferroviario define como instalaciones de servicio
“e) Las instalaciones de mantenimiento de los vehículos ferroviarios, a excepción
de las instalaciones de mantenimiento pesado dedicadas a trenes de alta velocidad
o a otros tipos de material rodante que requieran instalaciones específicas”. De
acuerdo con este mismo artículo, tienen la consideración de básicos “los servicios
que se prestan en cualquiera de las instalaciones de servicio enumeradas en este
apartado”. Según el punto 19 del Anexo I de la Ley del Sector Ferroviario, el
mantenimiento pesado es un servicio auxiliar que, de acuerdo con su artículo 44.3,
las “empresas ferroviarias podrán solicitar (…). El explotador de la instalación de
servicio no tendrá obligación de prestar dichos servicios, pero si ofrece su
realización a alguna empresa ferroviaria, deberá prestarlos de manera no
discriminatoria a cualquier empresa ferroviaria que los solicite”.
El artículo 4.2.d) del Reglamento de Ejecución (UE) 2017/2177, de 22 de noviembre
de 2017, relativo al acceso a las instalaciones de servicio y a los servicios
ferroviarios conexos (en adelante, RE 2017/2177) señala que los explotadores de
las instalaciones deberán establecer su tipología de los servicios que prestan (básicos,
complementarios y auxiliares).
Por tanto, los talleres de mantenimiento son instalaciones de servicio reguladas, al
igual que los servicios que en ellas se prestan, a los que resultan de aplicación las
siguientes obligaciones:
- Obligación de acceso. El artículo 43 de la Ley del Sector Ferroviario señala que
los “administradores de infraestructuras ferroviarias y los restantes explotadores
de las instalaciones de servicio facilitarán, de modo no discriminatorio, a todas
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las empresas ferroviarias y a los demás candidatos el acceso, incluido el acceso
por vía férrea, a dichas instalaciones y a los servicios que se prestan en ellas”.
- Obligación de orientación de los precios a los costes. El artículo 101 de la Ley
del Sector Ferroviario establece que los “precios de los servicios básicos no
podrán superar el coste de su prestación más un beneficio razonable” mientras
que, los precios de los servicios complementarios y auxiliares podrán ser
libremente acordados entre las partes salvo que “tales servicios sean prestados
por un solo proveedor, los precios que éste aplique no podrán superar el coste
de su prestación más un beneficio razonable”.
- Obligación de transparencia. El Anexo III de la Ley del Sector Ferroviario, que
señala el contenido mínimo de la Declaración sobre la Red de los
administradores de infraestructuras, se refiere, en su punto 6, a la información
que debe publicarse sobre las instalaciones de servicio, incluyendo “información
sobre los precios para el acceso a la instalación y para la prestación de servicios,
así como información sobre las condiciones de acceso técnico”.
El RE 2017/2177 impone a los explotadores de instalaciones de servicio la
obligación de publicar una ficha descriptiva que incluya, entre otros aspectos, la
tipología de los servicios que se prestan (básicos, complementarios o auxiliares)
e información sobre los precios, incluyendo “información sobre los principios que
rigen los sistemas de descuento ofrecidos a los candidatos, respetando los
requisitos de confidencialidad comercial”
5
.
En cumplimiento de las obligaciones anteriores, RENFE Mantenimiento ha
publicado las fichas descriptivas de sus instalaciones de servicio en la Declaración
sobre la Red incluyendo un catálogo de sus servicios
6
, de precios
7
y de las
condiciones generales de contratación
8
.
De acuerdo con estos documentos, el mantenimiento ligero es un servicio básico
que “comprende las operaciones de mantenimiento preventivo y correctivo que
permiten la adecuada conservación de un tren (…) que no conlleven una
inmovilización del tren o vehículo en estadías superiores a 7 días”. La prestación
5
El artículo 2.1 del RE 2017/2177 prevé que los explotadores de instalaciones de servicio puedan
solicitar al organismo regulador la exención de parte de las obligaciones de transparencia
establecidas en su artículo 4. Mediante Resolución de 10 de octubre de 2019, y previa solicitud de
RENFE Mantenimiento, la CNMC otorgó la exención a 23 instalaciones de mantenimiento de los
artículos 4.2., letras f-k y n, 6.2 6.3 y 12.3 del RE 2017/2177.
6
https://www.renfe.com/content/dam/renfe/es/Grupo-Empresa/Sociedad-Renfe-fabricacion/PDF-y-
otros/Catalogo%20servicios%20mantenimiento%2014112019.pdf
7
https://www.renfe.com/content/dam/renfe/es/Grupo-Empresa/Sociedad-Renfe-fabricacion/PDF-y-
otros/Precios%20prestacion%20de%20servicios%2014112019.pdf
8
https://www.renfe.com/content/dam/renfe/es/Grupo-Empresa/Sociedad-Renfe-fabricacion/PDF-y-
otros/Proceso%20solicitud%20prestacion%20de%20servicios%2014112019.pdf
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de este servicio puede realizarse en régimen de autosuministro, “bajo el cual se
facilita el acceso a las instalaciones de mantenimiento para la realización de las
intervenciones de mantenimiento ligero por parte de los proveedores de servicios
de mantenimiento de la empresa ferroviaria o candidato solicitante o con sus
propios recursos” o bien en régimen de prestación de servicio por RENFE
Mantenimiento, “bajo el cual el mantenimiento ligero se realiza directamente por
Renfe Fabricación y Mantenimiento y que contempla la aportación de instalaciones
y mano de obra”.
Además del servicio de mantenimiento ligero, RENFE Mantenimiento ofrece otros
servicios básicos en sus instalaciones: i) servicio de maniobras; ii) servicio de
espera de intervención; iii) servicio de lavado/limpieza y arenado; iv) servicio de
torneado de ejes; y v) servicio de cambio de ejes.
Por su parte, se califican como servicios auxiliares el mantenimiento pesado, que
se refiere a “grandes intervenciones y reparaciones de carácter general que obligan
al inmovilizado del vehículo y en las que se desmonta completamente los diferentes
elementos que componen el tren o vehículo” y el servicio de torneado de confort a
tren completo.
El punto 3.5 del catálogo de precios de RENFE Mantenimiento establece las tarifas
aplicables a cada uno de los servicios básicos anteriores mientras que, para los
servicios auxiliares, incluyendo el mantenimiento pesado, se señala que es
necesario un análisis del alcance de la actividad a desarrollar para, posteriormente,
elaborar un presupuesto individual para cada operación.
IV. METODOLOGÍA DE RENFE MANTENIMIENTO PARA LA ORIENTACIÓN A
LOS COSTES DE LOS PRECIOS DE LOS SERVICIOS
IV.1. Costes contemplados en los precios de los diferentes servicios e
instalaciones
El catálogo de precios publicado por RENFE Mantenimiento señala que en las
tarifas establecidas se repercuten los costes de las “instalaciones que configuran
una instalación de mantenimiento tales como: vías de acceso y operativas para la
circulación y espera del material rodante ferroviario, posiciones de mantenimiento
y limpieza para ejecución de intervenciones sobre un tren o vehículo y el
equipamiento específico (tornos, baja bogíes, acceso a techos, etc.) que
complementan la actividad de mantenimiento”. Además de los activos físicos, los
precios de los servicios de mantenimiento incluyen, en algunos casos, los costes
de personal y materiales para la prestación de los servicios realizados por RENFE
Mantenimiento.
De acuerdo con lo anterior, para la determinación de los precios que rigen los
diferentes servicios, RENFE Mantenimiento tiene en cuenta los siguientes costes:
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- Los precios de los servicios en autoprestación, en los que RENFE
Mantenimiento únicamente ofrece el acceso y uso de los talleres reflejan: i)
los costes de las posiciones, esto es, de los espacios en los talleres y sus
instalaciones, como las vías, fosos, etc.; y ii) los costes de activos
específicos, como grúas o plataformas elevadoras, que pueden ser
utilizados por los operadores en caso que las operaciones de mantenimiento
los requieran.
- RENFE Mantenimiento considera que en los servicios que presta
directamente, por su dificultad técnica, valor estratégico o importancia de los
activos, ha de valorar tanto los equipamientos como la mano de obra
necesaria para la operación de mantenimiento. Por ello, los precios en esta
categoría incluyen los costes de los equipos (activos específicos), la mano
de obra y los materiales necesarios.
De acuerdo con RENFE Mantenimiento, el valor de los activos asociados a las
diferentes posiciones varía en función del tipo de instalación. Por este motivo, los
precios asociados a este concepto son distintos según sean instalaciones de alta
velocidad, de autopropulsados, de locomotoras, de vagones y de ancho métrico.
Por el contrario, los precios por utilización de los activos específicos y la prestación
de los servicios tienen un precio único para todas las instalaciones.
IV.2. Cálculo de los costes de los servicios
La contabilidad analítica de RENFE Mantenimiento le permite obtener la
información sobre los costes directos asociados a determinados servicios (p.ej.,
mano de obra o equipamientos necesarios para las operaciones); cuando ello no
es posible, como en el caso de los costes de estructura o comunes a varios
servicios, se utilizan fuentes de información alternativas, como los contratos con
terceros, el inventario de las instalaciones y activos o el criterio de expertos.
De acuerdo con lo anterior, se diferencian las siguientes categorías de costes:
A. Amortización de los activos.
RENFE Mantenimiento cuenta con más de 20.000 activos involucrados en la
prestación de los servicios de mantenimiento. Para el cálculo de sus costes, la
empresa ha eliminado activos en desuso, como talleres en los que no se prestan
servicios, o maquinaria obsoleta (adquirida antes de 1980); además, se han
eliminado aquellos elementos que no se requieren para la prestación de los
servicios de mantenimiento, como locomotoras o vagones titularidad de RENFE
Mantenimiento (a excepción de las tractores de maniobras).
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De los activos asignados a la prestación de los servicios de mantenimiento,
RENFE Mantenimiento ha actualizado los costes de adquisición a los precios
actuales, como aproximación a los costes de reposición, aplicando los
siguientes índices: i) índice de precios de mano de obra de construcción
publicado por el Instituto Nacional de Estadística (INE) para la actualización de
las edificaciones y los talleres; ii) índice de precios industriales publicado por el
INE para las infraestructuras de vía, catenaria y resto de maquinaria y equipos;
y iii) el valor catastral de los terrenos donde su ubican las instalaciones de
mantenimiento.
Una vez calculados los costes de amortización totales de acuerdo con los
criterios anteriores, se identifican qué activos son empleados en la
autoprestación, diferenciando entre:
- Activos generales o comunes asociados a las posiciones de mantenimiento
o de limpieza, como los terrenos, edificios o instalaciones de climatización.
Estos elementos son utilizados para todas las operaciones de
mantenimiento por lo que se facturan siempre en función del tiempo de
ocupación de la posición.
- Activos específicos, en general de elevado valor, asociados a un tipo
concreto de operaciones de mantenimiento.
El total de costes directos de amortización de los activos supone un total de
[CONFIDENCIAL] millones de euros, de acuerdo con la valoración establecida
en la metodología. De estos, aproximadamente el [CONFIDENCIAL]% se
corresponden con los activos que componen las posiciones, correspondiendo el
resto a los activos específicos.
B. Costes directos.
Los costes directos incluyen todas las categorías de costes que son causadas
de forma directa por cada uno de los servicios prestados y se obtienen
directamente de la contabilidad analítica de RENFE Mantenimiento. Estos
costes no resultan de aplicación al acceso en autoprestación, ya que incluyen
la mano de obra y los materiales necesarios para realizar las operaciones.
La metodología de RENFE Mantenimiento calcula los costes asociados a los
diferentes servicios que presta (arenado, baja-bogies, maniobras, torneado de
ejes, cambiador de ancho y túnel de lavado) de acuerdo con estimaciones del
tiempo de la intervención, lo que permite repercutir los costes de los activos que
se necesitan, de la mano de obra y de los materiales necesarios para la
intervención.
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De forma global, el coste directo incurrido por RENFE Mantenimiento,
incluyendo coste de mano de obra y materiales, asciende a [CONFIDENCIAL]
millones de euros.
C. Costes indirectos.
Los costes indirectos son todos aquellos que no se relacionan de forma directa
con los servicios prestados, por lo que requieren criterios para su imputación.
En esta categoría se engloban costes de muy diversa naturaleza, tanto
generados en las propias instalaciones, como los de seguridad y limpieza, como
servicios que prestan otras empresas del grupo o de estructura.
La metodología diferencia la imputación de los costes indirectos cuando el
acceso se produce en autoprestación de cuando el servicio lo realiza la propia
RENFE Mantenimiento. En función de las diferentes tipologías de costes, como
mano de obra, consumo de materiales, etc., RENFE Mantenimiento indica que
se han definido criterios de imputación a través de estudios contables.
Los costes indirectos identificados en la metodología ascienden a
[CONFIDENCIAL] millones de euros, de los cuales el [CONFIDENCIAL]% se
corresponden con los servicios en autoprestación en las instalaciones.
D. Beneficio razonable.
RENFE Mantenimiento manifiesta que: i) los beneficios antes de impuestos de
22 empresas del sector ferroviario (mantenedores, fabricantes y operadores)
con resultados positivos que, según su comparativa, se situarían en media en
el 7,1%; y ii) el margen obtenido por las empresas incluidas el código NACE 33
calculado por EUROSTAT correspondiente a "Reparación e instalación de
maquinaria y equipamiento pesados”, se situaría de media en el 9,8% para el
conjunto de la Unión Europea y en el 8,7% en España.
Además, esta empresa indica que “la CNMC ha aceptado y considerado como
razonable el margen de beneficio de 5% incorporado por ADIF en sus tarifas
para los servicios complementarios”, citando la Resolución de 28 de junio de
2018 sobre las propuestas de tarifas de los servicios complementarios
prestados por ADIF y ADIF Alta Velocidad
9
.
Por todo lo anterior, RENFE Mantenimiento señala que “[T]omando como
referencia los análisis realizados y en base a su situación y características
propias (…) ha definido un margen objetivo de beneficio antes de impuestos de
un [CONFIDENCIAL], que puede considerarse razonable en base a las
comparaciones y análisis realizados”. La aplicación de este margen de beneficio
9
https://www.cnmc.es/sites/default/files/2100627_1.pdf
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antes de impuestos supone incrementar los costes calculados de acuerdo con
los criterios anteriores en un [CONFIDENCIAL].
IV.3. Cálculo del precio unitario de los servicios de mantenimiento
La metodología utilizada por RENFE Mantenimiento emplea un criterio diferente
para cada servicio:
- Posiciones de mantenimiento, estacionamiento y lavado, y activos
específicos. El valor de los activos asociados a las posiciones de
mantenimiento, estacionamiento y lavado incluyendo, en su caso, el de los
equipos necesarios para realizar una determinada operación, se divide entre
el número de horas útiles de los activos. En el caso de las posiciones se
utiliza el número de horas que conforman el horario de apertura de los
talleres. De esta forma, el coste se divide entre la capacidad teórica de las
instalaciones. Para los activos específicos se utiliza una estimación de las
horas o número de intervenciones por activos según criterio de experto. A
estos costes se le añaden los costes indirectos y el beneficio razonable para
obtener el precio por hora de uso:
Fuente. RENFE Mantenimiento.
- Prestación de los servicios por RENFE Mantenimiento. En este caso, el
precio de los servicios se corresponde con el coste de mano de obra por
hora, los materiales utilizados y el coste unitario de los activos necesarios
para su prestación. Además, como en el caso anterior, deben añadirse el
coste indirecto estimado y el beneficio razonable:
Fuente. RENFE Mantenimiento.
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V. VALORACIÓN DE LA METODOLOGÍA UTILIZADA POR RENFE
MANTENIMIENTO
V.1. Valoración de los activos y coste de amortización
La metodología aplicada por RENFE Mantenimiento, como se ha señalado
anteriormente, actualiza el valor de los activos utilizados para la prestación de los
servicios de mantenimiento para aproximarlos a su coste de reposición. Para la
actualización de los valores presentes en la contabilidad se utilizan, como se ha
indicado anteriormente, diferentes métodos
10
.
A partir de esta valoración, se imputa a los precios de mantenimiento la anualidad
de la amortización de los activos según su vida útil.
El coste de amortización así calculado supone [CONFIDENCIAL] millones de euros
frente a los [CONFIDENCIAL] millones de euros resultantes de los importes de los
activos registrados en la contabilidad de RENFE Mantenimiento.
La metodología aportada por RENFE Mantenimiento reconoce que existen distintos
criterios para la valoración de los activos, como son los costes pendientes de
amortizar, los históricos y los de reposición. La decisión de optar por el coste de
reposición se justifica en que “permite incentivar la competitividad y la inversión en
el mercado a largo plazo”, al reflejar mejor el coste eficiente de prestación de los
servicios de mantenimiento.
Además, considera que la aplicación a los activos del valor de reposición limita la
dependencia a largo plazo de las empresas ferroviarias alternativas dado que el
precio de estos servicios daría incentivos para que desarrollasen sus propias
instalaciones. Concluye RENFE Mantenimiento que la valoración de los activos a
costes históricos no reflejaría “los costes reales en los que debería incurrir cualquier
otro operador ferroviario que decidiera comenzar a prestar servicios de
mantenimiento (…)”.
A. Análisis de la imputación de los costes a las tarifas de los servicios en
instalaciones ferroviarias
El artículo 101 de la Ley del Sector Ferroviario regula los precios en las
instalaciones de servicio e indica que “no podrán superar el coste de su prestación
más un beneficio razonable”. La CNMC, de conformidad con el procedimiento
establecido en el artículo 102 de la Ley del Sector Ferroviario en su redacción
10
En el caso de los terrenos, la metodología computa como amortización el coste medio anual que
tendría en la actualidad su financiación según el valor catastral, para lo que aplica un tipo de interés
de referencia.
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original
11
, ha analizado en diferentes ocasiones si las tarifas de los servicios
prestados en instalaciones ferroviarias estaban orientadas a los costes.
A modo ilustrativo, la Resolución de 3 de noviembre de 2016 sobre las propuestas
de tarifas para los servicios complementarios prestados en instalaciones de servicio
y por la que se adoptan medidas para próximas modificaciones de acuerdo al
artículo 11 de la Ley 3/2013, de 4 de junio
12
, al analizar la propuesta tarifaria
realizada por ADIF, señaló que “la Ley 38/2015 reconoce el derecho del explotador
de la instalación a recuperar la totalidad de los costes en que incurre, incluyendo
un beneficio razonable, siendo éste el umbral máximo para sus tarifas”. El gestor
aportó un modelo de costes con características similares a las de RENFE
Mantenimiento, diferenciando también entre costes directos imputables a los
servicios e indirectos, si bien se repercutían a las tarifas únicamente los costes de
reposición y los consumos de las instalaciones necesarias para la prestación de los
servicios.
Por su parte, en la Resolución de 23 de febrero de 2017 sobre la propuesta de
tarifas para los servicios complementarios prestados por la Terminal Catalunya,
S.A.U. en la instalación del Muelle del Prat en el Puerto de Barcelona
13
se
analizaron las tarifas de un explotador que debió invertir en la construcción de la
terminal señalando que el modelo de costes “imputa a esta actividad la amortización
de las obras que debió acometer para construir la propia terminal así como el
mantenimiento de las infraestructuras ferroviarias”.
El criterio que ha seguido la CNMC en relación con la valoración de estos activos
ha sido, como puede observarse, imputar a las tarifas la amortización anualizada
correspondiente a los costes de adquisición. Efectivamente, los costes de
amortización reflejados en la contabilidad de los explotadores son los que reflejan
más fielmente aquellos en los que se incurre para prestar los servicios ferroviarios,
lo que se adecúa a lo establecido en el citado artículo 101 de la Ley del Sector
Ferroviario.
Por el contrario, la metodología de RENFE Mantenimiento pretende imputar a los
servicios de mantenimiento no tanto los costes en que ha incurrido sino los de un
11
El artículo 102 de la Ley del Sector Ferroviario, según su redacción original, señalaba que las
“tarifas de los servicios complementarios prestados en las instalaciones de servicio,
independientemente de quién sea su titular, serán aprobadas por el explotador de la instalación de
servicio, previo informe de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, quién deberá
informar en un plazo de un mes. Si en dicho plazo no se hubiera emitido el informe, éste se
considerará favorable”. Este proceso de autorización previa de las tarifas para los servicios
complementarios ha sido eliminado en la modificación de este artículo por Real Decreto-ley 23/2018,
de 21 de diciembre, de transposición de directivas en materia de marcas, transporte ferroviario y
viajes combinados y servicios de viaje vinculados.
12
https://www.cnmc.es/sites/default/files/1171356_10.pdf
13
https://www.cnmc.es/sites/default/files/1556662_10.pdf
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explotador hipotético que comprara los activos necesarios para su prestación a los
precios actuales incluyendo los talleres, los edificios y demás maquinaria. Este
enfoque supone un incremento del coste asociado a la amortización de los activos
respecto del coste real afrontado por RENFE Mantenimiento.
En definitiva, la metodología aplicada por RENFE Mantenimiento no refleja sus
costes de prestación del servicio sino los de un explotador hipotético, lo que es
contrario al artículo 101 de la Ley del Sector Ferroviario que establece que los
precios de los servicios en instalaciones ferroviarias “no podrán superar el coste de
su prestación más un beneficio razonable”.
B. Papel de los precios de los servicios en instalaciones ferroviarias.
RENFE Mantenimiento adjudica a los precios de los servicios prestados en
instalaciones ferroviarias un papel incentivador de “la competitividad y la inversión
en el mercado a largo plazo” que no está contemplado en la Ley del Sector
Ferroviario. Tampoco el artículo 101 señala que las tarifas de los servicios deban
“reflejar el coste eficiente de prestar los servicios”, como pretende RENFE
Mantenimiento, al contrario de lo que sí sucede en otras normativas sectoriales,
como la de las telecomunicaciones
14
.
Además, esta empresa pretende que, por valorar los activos a sus costes de
reposición, estos resulten eficientes, lo que no puede compartirse. La eficiencia en
costes exigiría, además de este ajuste, una revisión en profundidad de la tecnología
utilizada y de la configuración de los servicios e instalaciones para valorar si son
las más eficientes de acuerdo con las opciones disponibles. Dicho de otra forma, el
enfoque de eficiencia de RENFE Mantenimiento supone que el operador entrante
asumiría las ubicaciones por las que se optó en el momento que se decidió la
inversión y la configuración de los talleres de acuerdo con los estándares operativos
vigentes en el momento que se construyeron.
Por todo lo anterior, se concluye que la valoración de los activos a los costes de
reposición no es coherente con lo establecido por la Ley del Sector Ferroviario, que
en su artículo 101 relaciona los precios de los servicios básicos con su coste de
prestación.
Resumen de las alegaciones y consideraciones de la Sala de Supervisión
Regulatoria
14
El Anexo II de la Directiva (UE) 2018/1972 del Parlamento Europeo y del Consejo de 11 de
diciembre de 2018 por la que se establece el Código Europeo de las Comunicaciones Electrónicas
señala, en relación con las tarifas de terminación de llamadas de voz al por mayor que “estarán
basadas en la recuperación de los costes sufragados por un operador eficiente; la evaluación de los
costes eficientes se basará en los valores de reposición”.
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En relación con las consideraciones anteriores sobre la regulación establecida en
el artículo 101 de la Ley del Sector Ferroviario y la valoración de los activos a valor
de reposición, RENFE Mantenimiento alega que:
- Existen varios modelos de cálculo de los costes de prestación y, en ausencia de
una definición normativa de los mismos, RENFE Mantenimiento debe disponer
de un margen de apreciación, por lo que la CNMC “no puede sustituir ex ante la
voluntad de la empresa regulada e imponer sus criterios en materia de cálculo
de precios”, citando un documento del grupo de reguladores ferroviarios
independientes (IRG-Rail)
15
, que identifica diversas metodologías para la
asignación de costes a las actividades y servicios en instalaciones.
- RENFE Mantenimiento habría cumplido con sus obligaciones al desarrollar una
metodología que recoge “uno de los modelos de contabilidad de costes
generalmente aceptado en la práctica regulatoria nacional e internacional, como
es el de los costes de reposición”. Para sustentar esta afirmación, la empresa
cita la STJUE de 24 de abril de 2008
16
, que señala que, para determinados
servicios en el sector de telecomunicaciones, la Autoridad Nacional de
Reglamentación debe tener en consideración los costes reales, lo que incluiría
los costes históricos y los prospectivos. En ausencia de Reglamento que
desarrolle el artículo 101 de la Ley del Sector Ferroviario, “los criterios de cálculo
de costes utilizados por RENFE MANTENIMIENTO resultan plenamente
adecuados y en línea con el marco normativo vigente, que no indica preferencia
por un modelo u otro siempre que se atienda a costes reales, y los costes
prospectivos son considerados costes reales”.
- El modelo de costes utilizado por RENFE Mantenimiento establece un precio
único para el acceso a las instalaciones, diferenciando en función del tipo de
material (alta velocidad, autopropulsado, etc.). De aplicarse el criterio de
valoración de los activos a coste histórico, RENFE Mantenimiento “debería
definir un precio diferenciado por cada servicio prestado, según la instalación en
la que se ejecute y conforme al diferente grado de amortización que presenten
sus activos en la contabilidad”. Ello implicaría que los precios oscilaran entre
instalaciones según su grado de amortización, llegando a cero en algunos
casos, lo que provocaría distorsiones en el reparto de determinados costes
indirectos.
- La valoración a coste histórico de los activos conllevaría “incentivos perversos
para las inversiones de RENFE Mantenimiento”, ya que los precios deberían
actualizarse conforme se comience a computar la amortización de los nuevos
elementos, lo que llevaría a “desechar activos y sustituirlos por otros de nueva
15
“Initial report on the charging principle of Article 31 (7) of Directive 2012/34/EU” (25. November
2019). IRG Rail (irg-rail.eu)
16
Asunto C-55/06, Arcor, ECLI:EU:C:2008:244
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adquisición que permitan mantener unos precios acordes a sus valores de
reposición”.
- El mercado de servicios de mantenimientos es contestable, y la obligación de
aplicar el criterio de valoración a coste histórico implicaría establecer precios no
replicables para los operadores en competencia.
- Finalmente, la empresa alega que la CNMC impondría una obligación de
imposible cumplimiento en el plazo de dos meses, ya que supondría una
modificación en profundidad de su módulo de contabilidad analítica.
En relación con estas alegaciones es necesario recalcar que el artículo 101 no
precisa de desarrollo reglamentario para su aplicación y que el régimen establecido
es claro al determinar que el precio de los servicios básicos no podrá superar el
coste de prestación más un beneficio razonable.
En este sentido, esta Sala comparte la visión de la empresa en relación con la
necesidad de que el explotador de la instalación disponga de un margen de
apreciación a la hora de calcular los costes de la actividad. En esta línea también
se pronuncia el documento del IRG-Rail citado por la empresa, reconociendo la
existencia de diversas metodologías de estimación de los costes.
Sin embargo, este margen de actuación no puede vaciar, de facto, la orientación
de las tarifas de los servicios a sus costes de prestación, de forma que se trasladen
al mercado, como se ha señalado, los costes en que incurriría un operador
hipotético. Por este motivo se cuestiona la valoración de los activos para el cálculo
de los costes y no la metodología utilizada para su asignación a las diferentes
actividades y servicios en las instalaciones o para el cálculo de los precios unitarios.
Tal y como indica RENFE Mantenimiento, la valoración de los activos sobre la base
del coste de reposición es un método aplicado en otros sectores regulados, como
las telecomunicaciones. Sin embargo, como se ha señalado, su aplicación viene,
en general, predeterminada por imperativo legal
17
, como es el caso de las tarifas
de terminación de llamadas de voz al por mayor en el sector de las
telecomunicaciones. El marco regulador ferroviario no prevé una disposición en
relación con este aspecto.
Por otra parte, la valoración de los activos en función de su coste de reposición
responde a la necesidad de aproximar los costes a los de un operador eficiente. Sin
embargo, como se ha expuesto anteriormente, no puede aceptarse, como pretende
RENFE Mantenimiento, que esta aproximación se limita a actualizar los valores de
los activos, que en este caso supone un incremento sustancial de los costes,
obviando otros aspectos que determinan también la eficiencia del operador, como
17
Ver nota al pie 4.
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la tecnología o la configuración de los servicios e instalaciones. De hecho, esta
empresa pretende, al valorar los activos a costes de reposición, que se incluyan
costes de elementos no amortizables, como los terrenos, y costes en los que no
incurre de forma efectiva, como su financiación.
En definitiva, RENFE Mantenimiento no puede sostener que el incremento artificial
de los costes de prestación de los servicios de mantenimiento mediante la
valoración de los activos a costes de reposición, la inclusión de costes no
amortizables y costes financieros inexistentes, esté amparado por la normativa
vigente en otros sectores regulados, que permite la actualización de los activos a
los costes de reposición como requisito de un operador eficiente.
Por otro lado, la decisión de establecer un precio único por tipo de servicio es un
aspecto metodológico por el que ha optado RENFE Mantenimiento que no está
vinculado, como pretende, con la valoración de los activos a costes históricos o de
reposición. Tanto en un caso como en otro el valor de las edificaciones y materiales
en cada ubicación difiere por lo que estaría justificada, tanto su diferenciación por
instalación como su promediación, opción elegida en la metodología elaborada por
RENFE Mantenimiento.
Modificar los costes totales de prestación de los servicios de mantenimiento para
incluir únicamente aquellos en los que efectivamente se incurre, de acuerdo con lo
establecido en el artículo 101 de la Ley del Sector Ferroviario, es compatible con
una asignación promediada a todas las instalaciones. Sin perjuicio de lo anterior,
RENFE Mantenimiento puede optar por desagregar sus costes y fijar precios
diferentes para cada instalación y servicio, si bien esta decisión derivará de sus
decisiones empresariales y no de la presente Resolución.
Al contrario de lo alegado, la aplicación de la metodología diseñada por RENFE
Mantenimiento es la que generaría incentivos perversos sobre las inversiones.
Como se ha justificado, RENFE Mantenimiento imputa costes y un beneficio
razonable incluso por activos completamente amortizados por lo que el incentivo
para su reposición es nulo. Por el contrario, una valoración coherente con el artículo
101 permitirá a esta empresa recuperar los costes en que incurra efectivamente.
Tampoco se comparten las alegaciones sobre los efectos negativos de una
valoración de los activos a costes históricos sobre la contestabilidad del mercado.
RENFE Mantenimiento no cuenta con la información necesaria para evaluar la
capacidad de las empresas alternativas para igualar sus costes dado que estos se
basarían en una estructura de instalaciones dimensionada de acuerdo a las
necesidades de la prestación del servicio y no sobre la base de la estructura
empresarial el operador incumbente, cuya configuración e inversiones responden a
los estándares operativos del momento de su construcción.
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Finalmente, no se considera necesario ampliar el plazo hasta doce meses para
remitir las modificaciones que señala la empresa en sus alegaciones. Es preciso
reiterar, de nuevo, que esta Resolución no obliga a modificar la metodología de
imputación de costes y determinación de un precio medio por servicio, sino que
únicamente determina que se modifique la valoración otorgada a los costes de
amortización de los activos. Dado que RENFE Mantenimiento dispone del valor en
libros de estos elementos, no sería necesario incurrir en un periodo tan dilatado de
estimación de los importes.
V.2. Beneficio razonable
RENFE Mantenimiento ha fijado como aproximación al beneficio razonable un
margen sobre los costes del [CONFIDENCIAL]%. Como se ha señalado
anteriormente, RENFE Mantenimiento considera que este beneficio resulta
razonable por las comparativas que ha realizado entre diferentes empresas del
sector. Además, esta empresa señala que la CNMC “ha aceptado y considerado
como razonable el margen de beneficio del 5% incorporado por ADIF en sus tarifas
para los servicios complementarios” en la Resolución de 28 de junio de 2018 sobre
las propuestas de tarifas de los servicios complementarios prestados por ADIF y
ADIF Alta Velocidad
18
.
El Real Decreto-ley 23/2018, de 21 de diciembre, de transposición de directivas en
materia de marcas, transporte ferroviario y viajes combinados y servicios de viaje
vinculados modificó la redacción original de la Ley del Sector Ferroviario
incorporando el punto 32 del Anexo I de la Ley del Sector Ferroviario que define el
beneficio razonable como “un índice de remuneración del capital propio que tenga
en cuenta el riesgo, incluido el riesgo que afecta a los ingresos, o la inexistencia del
mismo, soportado por el explotador de la instalación de servicio y que esté en
consonancia con el índice medio registrado en el sector durante los últimos años”.
Esta modificación de la Ley del Sector Ferroviario implica que la determinación del
beneficio razonable debe tener en cuenta el riesgo que afronta la empresa
regulada. Por tanto, de acuerdo con esta nueva redacción, para establecer la
razonabilidad del beneficio no resulta suficiente la contextualización de los
márgenes de empresas diferentes, aunque pertenezcan a un mismo sector, como
propone RENFE Mantenimiento.
Por ello, resulta necesario recordar, como se señalaba en la Resolución de 23 de
febrero de 2017, que “para calcular el beneficio razonable, entendido como el coste
de capital, el método más comúnmente utilizado y aceptado es el Coste Medio
Ponderado del Capital (WACC, en terminología inglesa)”. Esta metodología estima
los riesgos que afrontan los explotadores de instalaciones de servicio, como se
señalaba en dicha Resolución: “en relación a la estimación del coste de los recursos
18
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propios (
), la metodología aplicada por la CNMC se sustenta en la aplicación de
la teoría Capital Asset Pricing Model (CAPM), según la cual, la rentabilidad exigida
por un inversor a un activo determinado estará en función del riesgo sistemático
(aquel no eliminable por la diversificación) que implica la inversión en dicho activo.
En este sentido, la rentabilidad de dicho activo vendrá determinada por la tasa libre
de riesgo más una prima adicional que compense al inversor por asumir un mayor
riesgo. Esta prima vendrá determinada por la rentabilidad esperada de mercado y
la beta del activo, que representa la sensibilidad de dicho activo a los movimientos
del mercado”.
Para el cumplimiento de sus funciones de supervisión de tarifas en diferentes
sectores, la CNMC ha publicado distintas metodologías
19
de cálculo del WACC,
que, si bien son coherentes y consistentes con la regulación sectorial nacional y
europea correspondiente, presentan particularidades sectoriales en aquellos
parámetros que así lo requieren. Además, la Comisión Europea ha publicado
recientemente una Comunicación
20
en el ámbito de las comunicaciones
electrónicas, que busca homogeneizar los cálculos del WACC entre los distintos
reguladores comunitarios para evitar la dispersión en las estimaciones.
Por tanto, teniendo en cuenta que la CNMC está adaptando su metodología de
cálculo del coste medio del capital en diversos sectores a lo recogido en dicha
Comunicación, la tasa de beneficio razonable aplicable al presente procedimiento
incorpora, para aquellos parámetros no sectoriales relacionados con la economía
general (tasa libre de riesgo y prima de mercado), lo establecido en la misma para
su cálculo. Para el resto de parámetros que configuran la fórmula de cálculo del
WACC se atenderá a lo establecido en el Anexo de la Resolución de 23 de febrero
de 2017.
En definitiva, para el cálculo del beneficio razonable será de aplicación la
metodología del coste medio del capital (WACC) calculada atendiendo a la
siguiente fórmula:
Donde:
19
Como son: i) CIR/DE/011/19, Memoria explicativa de la Circular de la CNMC, por la que se
establece la metodología de cálculo de la tasa de retribución financiera de las actividades de
transporte y distribución de energía eléctrica, y regasificación, transporte y distribución de gas
natural. En esta circular se recoge la tasa de remuneración que aplica al periodo regulatorio 2020-
2025; y ii) WACC/DTSA/012/17/WACC 2017 OP INTEGRADOS, Resolución relativa a la tasa anual
de coste de capital a aplicar en la contabilidad de costes de TELEFÓNICA DE ESPAÑA S.A.U.,
TELEFÓNICA MÓVILES ESPAÑA, S.A.U, VODAFONE ESPAÑA, S.A.U. y ORANGE ESPAGNE,
S.A.U. del ejercicio 2017.
20
Notice and Working Document on the Calculation of the Cost of Capital for legacy Infrastructure.
https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/news/commission-publishes-notice-calculation-cost-
capital-legacy-infrastructure
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: Coste de los recursos propios
: Coste de los recursos ajenos
: Valor de los fondos propios
: Valor de la deuda
: Tipo impositivo
De conformidad con los cálculos aportados por la propia RENFE Mantenimiento, la
aplicación de las tarifas actuales por parte del explotador, incluyendo el beneficio
razonable establecido por esta empresa, supondría una rentabilidad de las
inversiones realizadas para la prestación de los servicios de mantenimiento del
[CONFIDENCIAL]% en 2020. Este porcentaje sería del [CONFIDENCIAL]% en el
caso de los talleres de mantenimiento de locomotoras y del [CONFIDENCIAL]% en
el caso de los talleres de alta velocidad.
El beneficio razonable calculado a partir de la fórmula del coste de capital señalada
anteriormente aplicando los valores establecidos en el Anexo de la Resolución de
23 de febrero de 2017 (salvo para la tasa libre de riesgo y la prima de mercado, a
las que corresponde un 1,30% y 5,31% respectivamente) es del 6,4%.
Por tanto, la rentabilidad de los activos que obtiene RENFE Mantenimiento en
aplicación del margen sobre costes previsto en su metodología de costes es muy
superior al coste de capital calculado, por lo que el beneficio aplicado por RENFE
Mantenimiento a sus tarifas no puede considerarse razonable, no cumpliendo con
lo establecido en el artículo 101 de la Ley del Sector Ferroviario.
Resumen de las alegaciones y consideraciones de la Sala de Supervisión
Regulatoria
En relación con la determinación del beneficio razonable mediante la aplicación del
WACC, RENFE Mantenimiento alega que:
- El criterio de determinación del beneficio razonable mediante la comparativa
con otras empresas del sector no resulta incompatible con la regulación del
artículo 101 de la Ley del Sector Ferroviario ya que “es una aproximación
internacionalmente reconocida, académicamente aceptada y
jurisprudencialmente utilizada para la determinación del beneficio
razonable”.
Para apoyar esta afirmación, la empresa argumenta que “[e]s habitual que
la Comisión Europea [CE] y el Tribunal de justicia de la Unión Europea
utilicen esta metodología”, y cita una Comunicación de la CE de
interpretación del Reglamento (CE) no 1370/2007, sobre los servicios
públicos de transporte de viajeros por ferrocarril y carretera, en la que se
señala que, en ausencia de licitación, la remuneración de mercado ofrece la
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mejor referencia de comparación para el cálculo de la compensación en
contratos de servicio público.
- La metodología del WACC es popular en el sector de las
telecomunicaciones, en el que, “de forma excepcional, los criterios de cálculo
de costes a utilizar por las empresas reguladas no son fijados en las
normas”. Según la empresa, este modelo no aplicaría al sector ferroviario.
- El modelo señalado por la CNMC es más beneficioso para la empresa, “al
resultar en un porcentaje de beneficio algo superior al propuesto por RENFE
MANTENIMIENTO”.
Esta Sala considera, sin perjuicio de lo establecido en la regulación de otros
sectores, que la aplicación del beneficio razonable en el marco del sector ferroviario
debe responder a los elementos señalados por la definición introducida en la Ley
del Sector Ferroviario por el mencionado Real Decreto-ley 23/2018, de 21 de
diciembre. En consecuencia, el beneficio razonable debe tener en cuenta el riesgo
(o la ausencia del mismo) que afronta la empresa e incluso el riesgo que afecta a
los ingresos, por lo que su cálculo no puede limitarse a la promediación de los
beneficios de otras empresas, debiéndose considerar también la inversión
realizada por la empresa para la prestación de los servicios.
Por tanto, el criterio para la determinación del beneficio razonable aplicado por
RENFE Mantenimiento no se ajusta a su definición según el ya citado punto 32 del
Anexo I de la Ley del Sector Ferroviario, al no incorporar adecuadamente el riesgo
que afecta a la empresa regulada.
Por otra parte, la aplicación de la WACC está ampliamente extendida en el sector
ferroviario, al contrario de lo señalado por RENFE Mantenimiento. En primer lugar,
el documento del IRG-Rail citado la propia RENFE Mantenimiento en su escrito de
alegaciones señala que, en la Unión Europea, el cálculo del WACC es la principal
metodología para evaluar la tasa de retorno permitida sobre el capital. Así mismo,
este documento reconoce que la metodología CAPM es la metodología más
extensamente utilizada por reguladores y explotadores de servicio para el cálculo
del coste de los recursos propios. La Resolución de 23 de febrero de 2017
señalaba, en el mismo sentido, que “otros reguladores ferroviarios también aplican
esta aproximación [WACC] para estimar el beneficio razonable en el contexto de
las terminales ferroviarias, como el alemán o francés”.
Finalmente, esta Sala considera que el beneficio razonable que puede incluir
RENFE Mantenimiento en sus tarifas por la prestación de servicios básicos debe
reflejar el coste de capital empleado. En consecuencia, esta metodología no sería,
sin más, como señala la empresa, más favorable para el explotador, ya que, a
diferencia de la metodología aplicada por este, la tasa de retorno debe aplicarse
sobre el valor del capital empleado y no como un margen sobre el coste unitario.
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De hecho, como se ha señalado anteriormente, la rentabilidad de RENFE
Mantenimiento sobre las inversiones realizadas es muy superior al beneficio
razonable estimado según la metodología del WACC.
VI. VALORACIÓN DE LA SOLICITUD DE CONFIDENCIALIDAD DE RENFE
MANTENIMIENTO
En su escrito de 2 de diciembre de 2020, RENFE Mantenimiento ha solicitado la
confidencialidad de diferentes partes de su escrito de 25 de noviembre de 2020, de
respuesta al trámite de audiencia, relativas a su modelo de costes y previsiones de
inversión por constituir secretos comerciales con arreglo al artículo 28.2 de la
LCNMC. A este respecto, el escrito de 2 de diciembre de 2020 adjunta de nuevo el
escrito de respuesta mencionado tachando del mismo (a modo de versión no
confidencial) ciertos párrafos o frases ubicados en sus páginas 11 a 14, 16 y 18.
Efectivamente, tanto la LCNMC, en su artículo 28.2, como la Ley 19/2013, de 9 de
diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, en
su artículo 14.1.h) y j), limita el derecho de acceso a la información que suponga un
perjuicio para los intereses económicos o comerciales, o que esté amparada por el
secreto comercial o protegida como propiedad intelectual o industrial.
En atención a la normativa citada, esta Sala debe analizar si efectivamente la
difusión de la información cuya confidencialidad se solicita podría perjudicar a
RENFE Mantenimiento, por afectar a su secreto comercial o industrial. A la vista de
la información contenida en el documento remitido, y en atención al principio de
proporcionalidad entre el interés de que dicha información tenga carácter
confidencial y el beneficio posible de los interesados a conocer esta información, y
considerando asimismo los intereses públicos sobre la transparencia en la
explotación de las instalaciones ferroviarias, se ha procedido a valorar
detenidamente la confidencialidad del citado escrito, concluyéndose que:
- La información contenida en las páginas 11, 12, 14 y 18 del escrito de 25 de
noviembre de 2020, de respuesta al trámite de audiencia, no puede ser
considerada confidencial dado que se limita a una descripción genérica de
algunos aspectos del modelo de costes de RENFE Mantenimiento. La
transparencia de estos aspectos no revela información sensible para esta
empresa, si bien resulta esencial para las empresas ferroviarias y demás
candidatos que deben abonar los precios regulados de los servicios prestados
por RENFE Mantenimiento y deben poder conocer, al menos de forma general,
los criterios utilizados para orientar los precios a los costes.
- La información contenida en la página 16 sobre la estimación del beneficio
razonable tampoco es confidencial, dado que únicamente señala, a efectos
ilustrativos, un ejemplo de las empresas que RENFE Mantenimiento ha incluido
en su comparativa para realizar su propuesta de beneficio razonable.
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- La información contenida en la página 13 resulta confidencial, porque incluye
los planes concretos de inversión de RENFE Mantenimiento durante los
próximos años.
La confidencialidad declarada tiene un alcance absoluto, no pudiendo ser revelada
a nadie salvo al solicitante de la misma. No obstante, la información declarada
confidencial podrá ser puesta a disposición de otros órganos u organismos
administrativos o del poder judicial del Estado o de la Unión Europea para el
ejercicio de las funciones que las leyes les atribuyen y para el cumplimiento de las
finalidades para las que fueron creados.
VII. CONCLUSIONES
De conformidad con lo expuesto anteriormente en relación con los precios
establecidos por RENFE Mantenimiento y su metodología de orientación a costes,
se concluye que:
1) La metodología de orientación de los precios a los costes aplicable al acceso
y los servicios prestados en instalaciones ferroviarias debe ser conforme con
el artículo 101 de la Ley del Sector Ferroviario que establece que el
explotador tiene derecho a recuperar los costes de prestación más un
beneficio razonable. Según el punto 39 del Anexo I de dicha Ley, el beneficio
razonable deberá considerar el riesgo que afronta el explotador.
2) La valoración de los activos a su coste de reposición supone un incremento
de los costes imputados a las tarifas aplicables al acceso y prestación de los
servicios de mantenimiento que no se corresponde con sus costes de
prestación, lo que es contrario al artículo 101 de la Ley del Sector Ferroviario.
La valoración de los activos coherente con el coste real de prestación es a
valor histórico, tal y como se refleja en la contabilidad de la empresa.
3) La aplicación de un margen sobre los beneficios antes de impuestos sobre
la base de una comparativa de las rentabilidades de diferentes sectores y
empresas no tiene en consideración el riesgo que afronta la empresa
regulada, tal y como señala en mencionado punto 39 del Anexo I de la Ley
del Sector Ferroviario.
Por ello, para estimar el beneficio razonable resulta imprescindible la
aplicación de la metodología del Coste Medio Ponderado del Capital.
Esta metodología fue aplicada a las tarifas de los servicios en instalaciones
ferroviarias en la Resolución de 23 de febrero de 2017 si bien resulta
necesario adaptarla en lo que se refiere al cálculo de los parámetros no
sectoriales relacionados con la economía general (tasa libre de riesgo y
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prima de mercado) para que resulte homogénea con la aplicada en otros
sectores regulados.
Los cálculos aportados por RENFE Mantenimiento permiten concluir que la
aplicación del margen de beneficio establecido en su metodología de
orientación a costes supera con mucho el umbral anterior, por lo que no
puede considerarse razonable, siendo, por tanto, contrario a lo establecido
en el artículo 101 de la Ley del Sector Ferroviario.
Por todo cuanto antecede, la Sala de Supervisión Regulatoria de la Comisión
Nacional de los Mercados y la Competencia,
RESUELVE
PRIMERO.- Declarar que las tarifas aplicables al acceso y prestación de los
servicios de mantenimiento establecidas por Renfe Fabricación y Mantenimiento,
S.M.E., S.A. no se ajustan a lo establecido en el artículo 101 de la Ley 38/2015, de
29 de septiembre, del Sector Ferroviario.
SEGUNDO.- Requerir a Renfe Fabricación y Mantenimiento, S.M.E., S.A. para que
modifique las tarifas aplicables al acceso y prestación de los servicios de
mantenimiento ajustando los costes imputados de acuerdo con el valor de los
activos reflejado en su contabilidad.
TERCERO.- Requerir a Renfe Fabricación y Mantenimiento, S.M.E., S.A. para que
modifique las tarifas aplicables al acceso y prestación de los servicios de
mantenimiento aplicando un margen de beneficio coherente con el umbral señalado
en la conclusión tercera del epígrafe VII.
CUARTO.- Renfe Fabricación y Mantenimiento, S.M.E., S.A. deberá publicar las
tarifas modificadas en virtud de los apartados anteriores en el plazo de dos meses
en la Declaración sobre la Red, resultando de aplicación al acceso y prestación de
los servicios de mantenimiento a todas las empresas ferroviarias y candidatos.
QUINTO.- Renfe Fabricación y Mantenimiento, S.M.E., S.A. deberá remitir a esta
Comisión las tarifas modificadas así como el detalle de los ajustes realizados para
dar cumplimiento a los apartados anteriores.
SEXTO.- Estimar parcialmente la solicitud de confidencialidad presentada por
RENFE mediante escrito de fecha 2 de diciembre, en los términos señalados en el
epígrafe VI de esta resolución.
La presente Resolución agota la vía administrativa, no siendo susceptible de
recurso de reposición, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 36.2 de la Ley
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3/2013, de 4 de junio. Puede ser recurrida, no obstante, ante la Sala de lo
Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el plazo de dos meses, de
conformidad con lo establecido en la disposición adicional cuarta, 5, de la Ley
29/1998, de 13 de julio.
