Resolución STP/DTSP/045/19 de Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, 29-10-2019

Número de expedienteSTP/DTSP/045/19
Fecha29 Octubre 2019
Tipo de procesoControl de obligaciones de acceso
Actividad EconómicaTransporte
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RESOLUCIÓN SOBRE LA SOLICITUD DE EXENCIÓN REMITIDA POR
TRANSERVI S.A.U. DE DETERMINADAS OBLIGACIONES INCLUIDAS EN
EL REGLAMENTO DE EJECUCIÓN 2017/2177, DE 22 DE NOVIEMBRE DE
2017, RELATIVO AL ACCESO A LAS INSTALACIONES DE SERVICIO Y A
LOS SERVICIOS FERROVIARIOS CONEXOS
LA SALA DE SUPERVISIÓN REGULATORIA
Expediente: STP/DTSP/045/19
Presidenta
D.ª María Fernández Pérez
Consejeros
D. Benigno Valdés Díaz
D. Mariano Bacigalupo Saggese
D. Bernardo Lorenzo Almendros
D. Xabier Ormaetxea Garai
Secretario de la Sala
D. Miguel Sánchez Blanco. Vicesecretario del Consejo
En Madrid, a 29 de octubre de 2019
En el ejercicio de la función establecida en el artículo 11.1.g) de la Ley 3/2013,
de 4 de junio, de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la
Competencia (en adelante, LCNMC), en relación con el 2.2 del Reglamento de
Ejecución 2017/2177, de 22 de noviembre de 2017, relativo al acceso a las
instalaciones de servicio y a los servicios ferroviarios conexos (en adelante, RE
2017/2177), la Sala de Supervisión Regulatoria de la Comisión Nacional de los
Mercados y la Competencia (en adelante, CNMC) emite la siguiente resolución:
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- El artículo 2.5 del Reglamento de Ejecución 2017/2177, de 22 de
noviembre de 2017, relativo al acceso a las instalaciones de servicio y a los
servicios ferroviarios conexos (en adelante, RE 2017/2177) establece que los
organismos reguladores elaborarán y publicarán principios decisorios comunes
para la aplicación de los criterios previstos para la concesión de exenciones. De
conformidad con esta previsión, la Sala de Supervisión Regulatoria aprobó la
Resolución de 23 de enero de 2019 por la que se aprueban los principios y
criterios para la aplicación del RE 2017/2177 de la Comisión Europea, relativo al
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acceso a las instalaciones de servicio y a los servicios ferroviarios conexos (en
adelante, la Resolución de 23 de enero de 2019)
1
.
SEGUNDO.- El 1 de agosto de 2019 se recibió en el registro de la CNMC un
escrito de TRANSERVI, S.A.U (en adelante, TRANSERVI) en el que solicita, al
amparo del artículo 2.2 del RE 2017/2177, la exención de la aplicación de los
artículos 4.2, letras e) a l) y n), artículo 6, apartados 2 y 3, y artículos 10 a 14 del
señalado Reglamento para los talleres de Port Bou y de Soto del Real.
TERCERO.- El 5 de septiembre de 2019 se comunicó a TRANSERVI el inicio del
procedimiento con el objeto de determinar si era procedente eximirle de la
aplicación de parte de las disposiciones del RE 2017/2177.
CUARTO.- El 26 de septiembre de 2019 la Dirección de Transportes y del Sector
Postal notificó el informe que concluye la instrucción del procedimiento al
interesado y comunicó la apertura del trámite de audiencia. Pasado el plazo
concedido, TRANSERVI no ha presentado alegaciones.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
I. HABILITACIÓN COMPETENCIAL
De conformidad con lo previsto en el artículo 11.1.g) de la Ley 3/2013, de 4 de
junio, de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
(en adelante, LCNMC), esta Comisión está habilitada para “realizar cualesquiera
otras funciones que le sean atribuidas por ley o por norma reglamentaria”.
El artículo 2.2 del RE 2017/2177 establece que los organismos reguladores
pueden tomar la decisión de eximir a los explotadores de instalaciones de
servicio de algunas de las obligaciones de dicho Reglamento, de acuerdo con
principios decisorios previamente publicados.
La CNMC resulta, por consiguiente, competente para pronunciarse sobre las
cuestiones objeto del presente procedimiento.
Dentro de la CNMC, la Sala de Supervisión Regulatoria resulta competente para
emitir el presente Resolución, de conformidad con lo establecido en el artículo
21.2 de la LCNMC.
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II. CONSIDERACIONES PRELIMINARES
II.1. Criterios para la aplicación de exenciones a la aplicación del RE
2017/2177
El considerando 2 y el artículo 2.2 del RE 2017/2177 establecen que los
organismos reguladores podrán eximir a explotadores de instalaciones de
servicio, basándose en alguno de los siguientes fundamentos:
- Instalaciones de servicio o servicios sin importancia estratégica para el
funcionamiento del mercado de los servicios de transporte ferroviario, en
particular, por el nivel de uso de la instalación, el tipo y volumen de tráfico
potencialmente afectado y el tipo de servicios prestados en la instalación.
- Instalaciones de servicio o servicios que se explotan o prestan en un
entorno de mercado competitivo en el que actúan diferentes competidores
que prestan servicios comparables.
- Instalaciones de servicio o servicios a cuyo funcionamiento podría afectar
negativamente la aplicación del presente Reglamento.
La Resolución de 23 de enero de 2019 estableció los criterios para considerar
que una instalación carecía de importancia estratégica, en términos de actividad,
tipo de servicios prestados, pertenencia a corredores internacionales y
vinculación entre el explotador de la instalación solicitante y empresas
ferroviarias. En relación con la situación competitiva del mercado se estableció
que el explotador debía motivar la sustituibilidad de la instalación o servicio con
otras cercanas, el área geográfica relevante y el nivel de competencia existente.
Finalmente, las solicitudes de exención amparándose en el impacto negativo de
la aplicación del Reglamento deben indicar qué disposiciones concretas
causarían dicho impacto, justificando no solo los efectos sobre el propio
explotador, sino sobre el mercado en su conjunto.
II.2. Alcance de las exenciones a la aplicación del RE 2017/2177
El régimen de exenciones previsto en el RE 2017/2177 tiene como objetivo, de
acuerdo con su considerando 2, “evitar cargas desproporcionadas a los
explotadores de instalaciones de servicio de menor importancia”. Por el contrario,
como señalaba la Resolución de 23 de enero de 2019, “existen disposiciones del
Reglamento que no conllevan un coste relevante para los explotadores de
instalaciones de servicio pero que resultan fundamentales para conseguir una
adecuada eficacia en el transporte ferroviario”.
En el punto V.2. de dicha Resolución se indicaban, de forma orientativa y sin
perjuicio del análisis del análisis de cada solicitud individual, las disposiciones
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del Reglamento que introducen una mayor carga a los explotadores y que, por
tanto, son susceptibles de ser eximidas de su cumplimiento:
- Transparencia sobre los procedimientos de funcionamiento de la
instalación de servicio recogidos en las letras f-k del artículo 4.2 del
Reglamento.
Se considera que el cumplimiento de estos preceptos supone una carga
administrativa relevante al obligar a la publicación de: i) documentación
relativa a cómo realizar la solicitud para el acceso y suministro de servicios
(indicando plazos de presentación y tiempo de tramitación); ii) contenido
y formato de las solicitudes; iii) como realizar el procedimiento de
coordinación; iv) criterios de prioridad; v) publicación cuando proceda del
modelo de contrato de acceso y condiciones generales; vi) procedimiento
en caso de instalaciones con varios explotadores y, vii) la información
sobre la utilización de sistemas informáticos del explotador.
- En materia económica, la publicación de información sobre los precios del
acceso y la prestación de los servicios (letra m) es siempre obligada, por
lo que no puede solicitarse su exención. Sin embargo, su alcance deberá
adaptarse a las características de cada prestación. Mención especial
merece el caso de los servicios de mantenimiento, donde puede resultar
difícil determinar con exactitud a priori los precios del mismo, ya que
depende del estado particular del material rodante.
Por su parte, la información relativa a los principios de los descuentos
(letra n) es susceptible de ser eximida.
- Información de la capacidad disponible (artículo 6.2) en la instalación ante
la solicitud del candidato. Esta obligación supone una importante dificultad
práctica, lo que aconseja su exención.
Igualmente debe preverse la exención del artículo 6.3 del Reglamento
relativo al suministro de información, en tiempo real, de la capacidad
disponible y el impacto de las modificaciones técnicas relacionadas con
las obras. Esto requiere una adecuación de la tecnología del explotador
que, de hecho, aún está en fase de estudio el portal común que prevé
desarrollar la Comisión Europea.
- Los artículos 10 a 14 del Reglamento se refieren al procedimiento de
evaluación de las solicitudes en caso de que haya incompatibilidades
entre ellas. A este respecto, si bien debe existir un mecanismo de
coordinación, que de hecho se emplea habitualmente por los
explotadores, estos podrán solicitar la exención de su publicación en la
descripción de la instalación, para los casos que resulte de aplicación.
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- En caso de que no sea posible la coordinación de las solicitudes, el
Reglamento prevé, en su artículo 12, la necesidad de la evaluación de
alternativas viables que posibiliten la realización del transporte por el
mismo itinerario o por otro alternativo en condiciones económicas
aceptables. Sin embargo, en muchas de las ocasiones, el explotador de
una terminal o servicio concreto no será el actor mejor posicionado, por
desconocer las características de otras instalaciones o los planes de
negocio de los propios candidatos.
Por tanto, si bien parece aceptable la evaluación conjunta entre candidato
y explotador de las alternativas viables, dada la carga que eventualmente
supondría para el explotador, debe preverse su exención.
De esta forma, cabe analizar la solicitud de TRANSERVI de acuerdo con este
marco general establecido en la Resolución de 23 de enero de 2019.
III. ANÁLISIS DE LA SOLICITUD DE EXENCIÓN PRESENTADA POR
TRANSERVI
III.1. Importancia estratégica de las instalaciones de mantenimiento
explotadas por TRANSERVI
El objeto de la presente solicitud es el análisis de la exención solicitada por
TRANSERVI, en su calidad de explotador de las instalaciones de mantenimiento
de Port Bou y Soto del Real. En estas instalaciones, incluidas en la Declaración
sobre la Red de ADIF de 2019, se realizan actividades de mantenimiento ligero
y pesado de material rodante ferroviario (vagones, ejes y material rodante
auxiliar).
A la hora de analizar la importancia estratégica de las instalaciones de
mantenimiento explotadas por TRANSERVI, es importante recordar, como se
indica en el epígrafe V.3.1.C de la Resolución de 23 de enero de 2019, que la
mayor parte de los talleres o centros de mantenimiento de material rodante son
propiedad de Renfe Fabricación y Mantenimiento, S.M.E., S.A. (RENFE
Mantenimiento), que presta sus servicios bien directamente o a través de su
participación en sociedades que ha constituido con los fabricantes de material
rodante.
Las instalaciones de Port Bou y Soto del Real son talleres explotados por una
empresa diferente destinados en general al tratamiento de vagones o de material
rodante auxiliar, como sucede en el presente caso.
En la Resolución de 23 de enero de 2019 se mencionaba como criterio
determinante para valorar la importancia estratégica de una instalación de
mantenimiento la vinculación de su explotador con empresas ferroviarias o
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candidatos que ejerzan una posición prevalente en el mercado nacional de
servicios de transporte ferroviario.
TRANSERVI está participada íntegramente por TRANSFESA LOGISTICS, S.A.,
titular del 100% de su capital social, propiedad, a su vez, de TRANSFESA RAIL,
S.A.U., una empresa ferroviaria que suma el [CONFIDENCIAL]% de las
toneladas.km en el mercado de transporte de mercancías por ferrocarril
2
. Dada
esta cuota de mercado, no puede concluirse que TRANSERVI pertenezca a una
sociedad con una posición prevalente en el mercado de transporte nacional de
mercancías por ferrocarril.
Por tanto, las instalaciones de mantenimiento de Port Bou y Soto del Real,
explotados por TRANSERVI, carecen de importancia estratégica a los efectos
de la aplicación del RE 2017/2177.
Sin perjuicio de lo anterior, de conformidad con el considerando 2, 2º párrafo del
RE 2017/2177, la CNMC podrá reevaluar esta calificación de las instalaciones
de mantenimiento como estratégicas si se considera que las circunstancias
indicadas anteriormente han cambiado.
III.2. Alcance de las exenciones a la aplicación del RE 2017/2177
Una vez se ha concluido en el epígrafe anterior que las instalaciones de
mantenimiento para las que se solicita la exención no tienen importancia
estratégica, cabe analizar los aspectos concretos solicitados por su explotador.
De este modo, TRANSERVI ha solicitado para los dos talleres que explota la
exención del cumplimiento de los siguientes artículos del RE 2017/2177: 4.2.
letras e) a l) y n), 6.2, 6.3 y 10 a 14.
A este respecto, en línea con lo establecido en la Resolución de 23 de enero de
2019 y con el criterio ya utilizado por la Sala de Supervisión Regulatoria en
Resoluciones
3
previas relativas a solicitudes de exención, se realizan las
siguientes consideraciones:
i) Artículo 4.2, letras f-k y n del RE 2017/2177:
2
En 2017 la cuota de mercado del conjunto de las empresas de mercancías alternativas fue del
36% en t.km. netas (ver Informe de supervisión del mercado de transporte de mercancías por
ferrocarril https://www.cnmc.es/sites/default/files/2264652_5.pdf)
3
Por todas, ver Resolución de 4 de julio de 2019 por la que se resuelve la solicitud de exención
solicitada por Renfe Mercancías, S.M.E., S.A. de determinadas obligaciones incluidas en el
Reglamento 2017/2177, de 22 de noviembre de 2017, relativo al acceso a las instalaciones de
servicio y a los servicios ferroviarios conexos.
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“f) información sobre los procedimientos de solicitud de acceso a la
instalación de servicio o a los servicios suministrados en ella o a ambos,
precisando los plazos de presentación de solicitudes y el tiempo de
tramitación de estas;
g) cuando las instalaciones de servicio estén gestionadas por más de un
explotador, o cuando los servicios ferroviarios conexos sean prestados
por más de un proveedor, información de si deben presentarse solicitudes
de acceso separadas para las instalaciones y los servicios;
h) información sobre el contenido y el formato mínimos de las solicitudes
de acceso a las instalaciones de servicio y a los servicios ferroviarios
conexos, o modelo a utilizar en la solicitud;
i) en el caso, al menos, de las instalaciones de servicio gestionadas y de
los servicios prestados por explotadores bajo el control directo o indirecto
de una entidad de control, modelo de los contratos de acceso y
condiciones generales;
j) cuando proceda, información sobre las condiciones de utilización de los
sistemas informáticos del explotador, si los candidatos necesitaran hacer
uso de ellos, y normas relativas a la protección de datos sensibles y
comerciales;
k) descripción del procedimiento de coordinación, de las medidas
reglamentarias a que se refiere el artículo 10 y de los criterios de prioridad
a que se refiere el artículo 11;
n) información sobre los principios que rigen los sistemas de descuento
ofrecidos a los candidatos, respetando los requisitos de confidencialidad
comercial”.
Las obligaciones de información anteriores, relativas al contenido del documento
descriptivo, suponen una carga desproporcionada para las instalaciones de
mantenimiento gestionadas por TRANSERVI.
Sin embargo, TRANSERVI también ha solicitado la exención en la aplicación de
las letras e) y l) del mismo artículo 4.2, referidas a la posibilidad de la
autoprestación en la instalación e información sobre cambios en las
características técnicas de la instalación o posibles restricciones de capacidad
en la misma. Esta información resulta muy relevante para todo posible usuario
de la instalación, y los costes asociados a su cumplimiento son limitados. Por
ello, no se considera adecuada su exención.
ii) Artículo 6.2. del RE 2017/2177 establece que “[A] petición de un candidato, los
explotadores de instalaciones de servicio recogidas en el punto 2, letras a) a g)
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del anexo II de la Directiva 2012/34/UE, facilitarán información indicativa de la
capacidad disponible de la instalación de servicio”.
Además, el artículo 6.3 del RE 2017/2177 añade que “[S]iempre que sea
técnicamente posible con un costo razonable, los explotadores de instalaciones
de servicio difundirán la información contemplada en el apartado 2 del presente
artículo y en el artículo 4, apartado 2, letra l) en tiempo real a través de unas
páginas web comunes.”
Estas obligaciones de información, relativas al contenido del documento
descriptivo, pueden ser consideradas una carga desproporcionada para
TRANSERVI, de acuerdo con las características de las instalaciones analizadas.
iii) Artículos 10 a 14 del RE 2017/2177:
El artículo 10 establece la necesidad de que el explotador coordine las distintas
solicitudes, aspecto que se encuentra en sintonía con la obligación de atender
todas ellas, actividad intrínseca a la explotación de la instalación y que no supone
un coste adicional.
El artículo 11 establece unas consideraciones sobre los criterios de prioridad que
el explotador podrá aplicar en caso de existencia de conflicto entre solicitudes.
Dado que es una previsión potestativa del explotador, no requiere de su exención
por parte del regulador.
El artículo 12 reitera las obligaciones sobre la evaluación de alternativas viables
establecidas en la Ley del Sector Ferroviario, por lo que no es posible su
exención, salvo en lo establecido en el artículo 12.3:
“(…) el explotador de la instalación de servicio indicará las posibles
alternativas, incluidas, si procede, las de otros Estados miembros, sobre
la base de las descripciones de otras instalaciones de servicio, de la
información publicada en las páginas web comunes, contempladas en el
artículo 5, y de la información facilitada por el candidato. A la hora de
proponer posibles alternativas se tendrán en cuenta, como mínimo, los
criterios que se mencionan a continuación, en la medida en que el
explotador de la instalación de servicio pueda evaluarlos:
la posibilidad de sustituir las características operativas de la instalación
de servicio alternativa,
la posibilidad de sustituir las características físicas y técnicas de la
instalación de servicio alternativa,
la repercusión, de forma evidente, en el atractivo y la competitividad
del servicio de transporte ferroviario imaginado por el candidato,
la estimación del coste adicional para el candidato.
El explotador de una instalación de servicio respetará la confidencialidad
comercial de la información facilitada por el candidato.”
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Se considera oportuna la exención de la aplicación del artículo 12.3 del
Reglamento sobre las posibles alternativas de suministro, sin perjuicio de lo
dispuesto en el artículo 43 de la Ley del Sector Ferroviario que establece que
“[S]olo podrán ser denegadas las solicitudes si existen alternativas viables que
permitan a las empresas ferroviarias explotar los servicios de transporte de
viajeros o mercancías en los mismos itinerarios o en itinerarios alternativos en
condiciones económicamente aceptables”.
Los artículos 13 y 14 se refieren al caso de denegación de solicitudes, y
desarrollan, como en el caso anterior, aspectos ya incluidos en la normativa
sectorial, constituyendo una garantía para el candidato que no ha podido acceder
a una instalación de servicio.
IV. CONCLUSIÓN
A la vista de la solicitud realizada por TRANSERVI, se concluye que no tienen
importancia estratégica los dos talleres de mantenimiento de Port Bou y de Soto
del Real de los que es explotador.
Para estas instalaciones de servicio, los artículos del RE 2017/2177 cuya
exención se acuerda son:
1) Artículo 4.2., letras f-k y n.
2) Artículo 6.2.
3) Artículo 6.3.
4) Artículo 12.3.
Para estas instalaciones, de conformidad con los artículos 4 y 5 del RE
2017/2177, así como su considerando 19, TRANSERVI debe elaborar el
documento descriptivo de las instalaciones en las que ejerce como explotador y
remitirlo al administrador general de infraestructuras para su inclusión en la
Declaración de Red que se prevé publicar en diciembre de 2019.
Por todo cuanto antecede, la Sala de Supervisión Regulatoria de la Comisión
Nacional de los Mercados y la Competencia,
RESUELVE
PRIMERO.- Declarar, de conformidad con lo establecido en el epígrafe V.3.1.B
de la Resolución de 23 de enero de 2019 por la que se aprueban los principios y
criterios para la aplicación del Reglamento de Ejecución 2017/2177 de la
Comisión Europea, relativo al acceso a las instalaciones de servicio y a los
servicios ferroviarios conexos, que no tienen importancia estratégica, a los
efectos del citado Reglamento las instalaciones referidas en el epígrafe III.1 del
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presente Informe, esto es, las instalaciones de mantenimiento de Port Bou y Soto
del Real.
SEGUNDO.- Otorgar a las instalaciones anteriormente señaladas, explotadas
por TRANSERVI, S.A.U. la exención, de acuerdo con el artículo 2 del
Reglamento de Ejecución 2017/2177 de la Comisión Europea, relativo al acceso
a las instalaciones de servicio y a los servicios ferroviarios conexos, de la
aplicación de las obligaciones contenidas en el artículo 4.2, letras f-k y n, artículo
6.2, artículo 6.3 y artículo 12.3 del citado Reglamento.
La presente Resolución agota la vía administrativa, no siendo susceptible de
recurso de reposición, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 36.2 de la Ley
3/2013, de 4 de junio. Puede ser recurrida, no obstante, ante la Sala de lo
Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el plazo de dos meses,
de conformidad con lo establecido en la disposición adicional cuarta, 5, de la Ley
29/1998, de 13 de julio.

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