SENTENCIA DE 2018 DE TRIBUNAL DE CUENTAS - SALA DE JUSTICIA, 10 de Octubre de 2018

Fecha de Resolución:10 de Octubre de 2018
Emisor:SALA DE JUSTICIA
Asunto:SENTENCIA nº 15 de 2018 de Tribunal de Cuentas - SALA DE JUSTICIA, 10-10-2018
RESUMEN

Recurso de apelación nº 24/18, interpuesto contra la Sentencia nº 1/2018, de 24 de enero, dictada en el procedimiento de reintegro por alcance nº B-36/17, del ramo de Sector Público Local (Informe Fiscalización Ayto. de San Fernando de Henares, Empresas y Entidades dependientes, Ejercicio 2013), MADRID.

 
CONTENIDO
Resolución
Sentencia
Número/Año
15/2018
Dictada por
Sala de Justicia
Título
Sentencia nº 15 del año 2018
Fecha de Resolución
10/10/2018
Ponente/s
Excmo. Sr. Don Felipe García Ortiz
Sala de Justicia
Excmo. Sr. D. José Manuel Suárez Robledano. Presidente
Excma. Sra. Dña. Mª Antonia Lozano Álvarez. Consejera
Excmo. Sr. D. Felipe García Ortiz. Consejero
Asunto:
Recurso de apelación nº 24/18, interpuesto contra la Sentencia nº 1/2018, de 24 de enero, dictada en el
procedimiento de reintegro por alcance nº B-36/17, del ramo de Sector Público Local (Informe Fiscalización Ayto. de
San Fernando de Henares, Empresas y Entidades dependientes, Ejercicio 2013), MADRID.
Resumen doctrina:
Se estima el recurso de apelación interpuesto por el Ministerio Fiscal contra la sentencia dictada en primera
instancia.
La Sala, tras referirse a la doctrina relativa a la naturaleza del recurso de apelación, aprecia, en sintonía con la
sentencia impugnada, la existencia de un menoscabo económico objetivo en los caudales públicos de la
Corporación, el cual ha sido ocasionado por los pagos abonados por el Alcalde-Presidente en concepto de premio o
gratificación de la productividad de los empleados públicos, pagos que carecen de la debida justificación, pues
éstos no se sustentan en el soporte normativo adecuado.
Asimismo, también en consonancia con la sentencia de instancia, aprecia la existencia de una relación de
causalidad entre la actuación del Alcalde-Presidente de la Corporación y el daño causado, en cuanto resulta
acreditado que fue éste el encargado de la firma de las nóminas que incluían las retribuciones mencionadas.
Afirma que, si bien no puede apreciarse la existencia de dolo, sí se aprecia, apartándose del criterio del juzgador de
instancia, la existencia de una conducta gravemente culposa o negligente por parte del ahora apelado, en cuanto
que las órdenes de pago se produjeron a pesar de haberse visto afectados de nulidad los Acuerdos/Convenio en que
se sustentaban los pagos.
El hecho de que el apelado tuviera delegadas en una Concejal de su equipo competencias en materia de personal,
régimen interno y participación ciudadana, así como la falta de reparos formulados por la Intervención Municipal,
no excluye que su conducta sea gravemente negligente, pues reiterada doctrina de la Sala establece que la
delegación de funciones no implica exoneración de responsabilidad para el delegante y que el incumplimiento de
sus deberes por otros no exime de la obligación de cumplir los propios.
Rechaza la Sala que pueda considerarse, como alega el ahora apelado, que éste desconociera el alcance de las
complejidades de la gestión municipal y, por tanto, la ilegalidad de su actuación pues, a pesar de haber tomado
posesión de su cargo únicamente dos meses antes de la firma de las nóminas debatidas era, hasta ese momento,
Concejal de la Corporación.
En cuanto a la alegación referida a no haber existido pruebas suficientes para desvirtuar la presunción de
inocencia, indica la Sala que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional, se trata de una institución
propia del proceso penal o de un proceso de naturaleza sancionadora que no tiene, por tanto, cabida en el marco
de un procedimiento de reintegro por alcance.
Síntesis:
Se estima el recurso de apelación. Existencia de responsabilidad contable del Alcalde Presidente de la Corporación.
Pagos realizados en concepto de productividad indebidamente justificados.
En Madrid, a diez de octubre de dos mil dieciocho.
La Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas, en virtud de la potestad conferida por la soberanía
popular y en nombre del Rey, formula la siguiente
SENTENCIA
En grado de apelación, se han visto ante esta Sala los autos del Procedimiento de Reintegro
por Alcance nº B-36/17, del ramo reseñado, contra la Sentencia de 24 de enero de 2018,
dictada en primera instancia por la Excma. Sra. Consejera de Cuentas Dª. Margarita Mariscal de
Gante y Mirón.
Ha sido apelante el Ministerio Fiscal, y, como parte apelada, DON A. M. G., representado por el
Procurador de los Tribunales, Don Aníbal Bordallo Huidobro.
Ha sido Ponente el Excmo. Sr. Consejero de Cuentas Don Felipe García Ortiz, quien, previa
deliberación y votación, expresa la decisión de la Sala, de conformidad con los siguientes,
I.- ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- La parte dispositiva de la Sentencia es del siguiente tenor literal:
“Desestimo íntegramente la demanda interpuesta por el Ministerio Fiscal contra DON A. M. G.
Sin costas.”
SEGUNDO.- La sentencia impugnada contiene las correspondientes relaciones de antecedentes
de hecho, de hechos probados y de fundamentos de derecho en los q ue se detallan los
particulares relativos a la producción de un alcance de fondos públicos del Ayuntamiento de
San Fernando de Henares (Madrid), del que, sin embargo, no resultaría responsable contable
DON A. M. G.
TERCERO.- Notificada la anterior Sentencia a las partes, el MINISTERIO FISCAL, interpuso
recurso de apelación contra la misma, mediante escrito de 9 de febrero de 2018, solicitando la
revocación de la Sentencia recurrida.
En virtud de su escrito, con fecha de entrada en el Registro General de este Tribunal de
Cuentas el día 12 de marzo de 2018, el Procurador de los Tribunales Don Aníbal Bordallo
Huidobro, en nombre y representación de DON A. M. G., formuló su oposición al recurso de
apelación interpuesto por el ya expresado MINISTERIO P ÚBLICO, y solicitó la desestimación de
dicho recurso con la confirmación de la Sentencia apelada.
CUARTO.- Una vez cumplimentados los trámites legalmente previstos, por Diligencia de
Ordenación de 21 de junio de 2018, la Secretaria de esta Sala de Justicia acordó abrir el rollo
de Sala con el número 24/18 y nombrar Ponente al Consejero de Cuentas, Excmo. Sr. Don José
Manuel Suárez Robledano, a fin de preparar la pertinente resolución.
QUINTO.- Por medio de Diligencia posterior de la Secretaria de Sala, de fecha 4 de julio de
2018, se materializó la remisión de los autos, recibidos por el Consejero Ponente el mismo día,
compuestos por la pieza del recurso y una caja conteniendo:
- Las Diligencias Preliminares B-72/16 (folios 1 a 7, incluyendo un CD unido al folio 6 bis).
- Informe de Fiscalización del Ayuntamiento (folios 1 a 87).
- Actuaciones Previas 194/16 (folios 1 a 197).
- Anexo I a las Actuaciones Previas (folios 1 a 136).
- Procedimiento de reintegro B-36/17 (folios 1 a 273).
SEXTO.- Por acuerdo del Pleno de este Tribunal, en su sesió n del día 27 de julio de 2018, el
Excmo. Sr. Don Felipe García Ortiz fue designado como Consejero titular del Departamento
Tercero de la Sección de Enjuiciamiento de este Tribunal de Cuentas, quien, en aplicación de
las normas sobre reparto de asuntos y asignación de ponencias, pasó a ser nuevo Ponente del
presente Recurso de Apelación nº 22/18.
SÉPTIMO.- Asimismo, se dictó Diligencia de Ordenación por la Secretaria de la Sala de Justicia,
en fecha 4 de septiembre de 2018, mediante la que se comunicó a las partes del recurso, a los
efectos legales procedentes, que, en sesión celebrada el 24 de julio de 2018, y en
cumplimiento de los establecido en el artículo 23.2 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de
Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, el Pleno de este Tribunal acordó nombrar Presidente
de la Sección de Enjuiciamiento al Excmo. Sr. Don José Manuel Suárez Robledano, cuya
publicación en el Boletín Oficial del Estado tuvo lugar en fecha 28 de julio de 2018.
OCTAVO.- En la sustanciación de este recurso se han observado las prescripciones legales
establecidas.
NOVENO.- Por Providencia de 25 de septiembre de 2018, esta Sala señaló para deliberación y
fallo del recurso interpuesto, el día 9 de octubre de 2018, fecha en que tuvo lugar el citado
trámite.
II. FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- El ó rgano de la jurisdicción contable competente para conocer y resolver el
presente recurso es la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas, de acuerdo con los artículos
24.2 de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y 52.1,b) y 54.1,b) de la Ley 7/1988, de 5 de
abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas.
SEGUNDO.- No existiendo cuestiones que requieran de esta Sala un previo pronunciamiento
en materia procesal, puede entrarse en el fondo de la cuestión debatida en esta fase de
apelación, analizando los motivos aducidos por las partes en la misma.
TERCERO.- La sentencia de instancia desestimó la demanda interpuesta por el MINISTERIO
FISCAL contra DON A. M. G., quien ostentaba, en el momento de producirse los hechos
sometidos a enjuiciamiento contable, el cargo de Alcalde de la localidad de San Fernando de
Henares (Madrid), po r cuanto, resumidamente, aun considerando la Juzgadora “a quo” que,
efectivamente, se produjo un menoscabo económico en el Erario de dicho Ayuntamiento,
debido al pago injustificado de cantidades, en concepto de productividad, a determinados
empleados municipales, la conducta desplegada por el ya mencionado SR. M. G., en razón de
su cargo, como ordenador de tales pagos, no reunía el elemento subjetivo de dolo o
negligencia grave, requisito, cuya concurrencia resulta insoslayable, según exige la legislación y
la jurisprudencia, para apreciar la responsabilidad contable por alcance.
CUARTO.- Frente a dicha resolución se ha alzado el MINISTERIO FISCAL, como parte apelante,
fundamentando su impugnación de la Sentencia recurrida en cinco motivos que se resumen a
continuación.
1. En el primero de ellos, el FISCAL manifestó que estaba de acuerdo con la aseveración
reflejada en el último párrafo del Fundamento de Derecho Tercero de la Resolución apelada,
en el que se consideró que el abono del complemento de productividad de la nómina del mes
de julio de 2013, careció de base legal, constituyendo, por tanto, un pago injustificado,
generador de menoscabo a los fondos públicos municipales, por importe de 32.729 euros,
cantidad que fue la solicitada en la demanda del MINISTERIO FISCAL.
2. En su segundo motivo de recurso, el MINISTERIO PÚBLICO también se mostró
conforme con el dictamen de la Excma. Sra. Consejera que conoció del asunto en la instancia,
en el sentido de apreciar, en el Fundamento de Derecho Cuarto, que concurría una relación de
causalidad entre la actuación del demandado y el daño ocasionado, pues “…sin la orden de
pago, éste [el menoscabo económico] no se habría producido…”.
3. En el mo tivo tercero, el FISCAL afirmó que no podía estar de acuerdo con la
manifestación contenida en el tercer párrafo de la Sentencia apelada, de que “…no cabe
apreciar que la actuación del demandado haya sido dolo sa, pues no hay elemento alguno del
que pudiera deducirse que cuando el demandado firmó la orden de pago fuera consciente de
ausencia de cobertura legal…”. Adujo, por el contrario, que el SR. M. G. era plenamente
consciente de la falta de cobertura legal para proceder al abono de los incentivos salariales
reclamados, en concepto de productividad. No era pacífica esta cuestión, desde hacía ya algún
tiempo, en dicho Municipio que regentaba el apelado, toda vez que la Delegación del
Gobierno, en fecha 6 de junio de 2005, había requerido de anulación de ciertos pagos a los
funcionarios y al personal laboral del Ayuntamiento de San Fernando de Henares, al entender
que conformaban un premio salarial según las horas trabajadas (cuando éstas no alcanzaban,
en cómputo anual, las fijadas para el personal de la Administración Civil del Estado) y ser un
concepto retributivo ajeno a la Función Pública, calculado conforme al artículo 48 del Acuerdo
y Convenio Colectivo de los Empleados Públicos de la citada Corporación municipal, para el
período 2005-2007, y que establecía determinadas cuantificaciones para dicho premio salarial.
El Pleno del Ayuntamiento acordó el día 7 de julio de 2005 la anulación, entre otros, del
artículo 48, párrafos 2º y 3º, donde se establecían los mencionados incentivos. Por otra parte,
y en aplicación de tal acuerdo de anulación adoptado por el Pleno municipal, el artículo 48 del
Convenio vigente para el período 2008-2009 requería un acuerdo entre la Administración local
ya señalada y los agentes sociales para aprobar las condiciones y las cuantías de los incentivos
económicos, que no fue adoptado. Todos estos hechos, según el MINISTERIO FISCAL, eran
notorios en el Ayuntamiento y, más aún, tratándose de aspectos que afectaban a algo tan
importante como los sueldos de todas las personas que trabajaban en el Consistorio. Por ello,
el SR. M. G. debía tener conocimiento de los mismos, dándose el caso, además, que dicho
señor, como Alcalde de la localidad, debería saber que la Interventora municipal había
solicitado, en múltiples ocasiones, la relación nominal de las partidas que conformaban las
nóminas, así como los documentos que aprobaban dichas gratificaciones, sin haberlos
recibido. Todo ello, según el FISCAL, justificaban el carácter doloso de la conducta del SR. M. G.
4. En el cuarto motivo de la apelación, el MINISTERIO PÚBLICO defendió que, para el caso
de que esta Sala de Justicia no aceptara que el apelado actuó de forma dolosa, no podía estar
de acuerdo con el criterio de la Sentencia recurrida, respecto a que aquél tampoco actuó de
forma gravemente negligente, basándose en la “apariencia de legalidad del complemento
pagado”, ni tampoco porque el entonces Alcalde de San Fernando de Henares tenía delegadas
en una Concejala sus competencias en el área de personal, en base a la confianza depositada
en la misma. Respecto a la apariencia de legalidad, la misma se hallaba muy cuestionada, como
ya apuntó en el motivo tercero de su escrito de recurso de apelación. Y en cuanto a la
delegación de funciones, tal criterio traería consigo que los Alcaldes serían irresponsables,
prácticamente, de todo lo que ellos no hicieran personalmente, lo que no era así. Siendo, por
el contrario, aplicable el criterio doctrinal establecido por esta Sala de Justicia del Tribunal de
Cuentas en su Sentencia nº 6/2015, de 11 de noviembre, concluyendo que el apelado no había
desplegado toda la diligencia que le era exigible en el ejercicio de las funciones de ordenador y
gastos de la Corporación.
5. En su quinto motivo de recurso, el MINISTERIO FISCAL entendió que debía revocarse la
Sentencia apelada, apreciándose por esta Sala de Justicia, en la conducta desplegada por el
SR. M. G., bien dolo, bien negligencia grave.
QUINTO.- La representación procesal de DON A. M. G. formuló su oposición al recurso de
apelación interpuesto de contrario, por el MINISTERIO FISCAL, mediante tres motivos:
1. En el primero, puso de relieve que el MINISTERIO FISCAL apelante no había
cuestionado el relato de hechos probados, contenido en la Sentencia recurrida, resaltando que
en el Hecho Cuarto se establecía que, cuando se abonó la citada productividad, incluida en la
nómina del mes de julio de 2013, resultaba de aplicación el Acuerdo/Convenio Colectivo de los
Empleados Públicos de San Fernando de Henares 2008-2011.
2. En el segundo motivo de oposición al recurso, la representación procesal de DON A. M.
G. hizo suyos los razonamientos contenidos en la Sentencia apelada que afirmaban que no
existía en autos elemento alguno del que pudiera deducirse que existía dolo o intencionalidad
alguna en la conducta de su representado en el momento de firmar la orden de pago de las
nóminas. Señaló que el mencionado SR. M. G. accedió a la A lcaldía-Presidencia de la
Corporación municipal el día 18 de abril de 2013 y que el momento de producirse los hechos
fue en junio del mismo año. Es decir, que habían transcurrido, solamente, dos meses desde su
toma de po sesión como Alcalde, a la firma de la nómina de junio de 2013, tal y como se
señalaba en el relato de Hechos probados, admitidos, en su totalidad, por el FISCAL. Destacó
que el Alcalde tenía delegadas las competencias de personal en una Concejala y dicho
departamento contaba con un Director de Organización y Recursos Humanos, que dieron su
visto bueno y autorización a las nóminas, en donde figuraba la productividad. Negó que el
apelado conociera la solicitud, por parte de la Interventora municipal, de la relación nominal
de las partidas, pues, como antes había puesto de manifiesto, solamente habían transcurrido
dos meses desde su toma de posesión como Alcalde. Además, ello se desprendía de las
declaraciones testificales depuestas, tanto por la Oficial Administrativa, responsable del
Departamento de Personal, como de la propia Interventora de la Corporación. Defendió,
asimismo, que no ex istía negligencia grave, por parte del SR. M. G., por cuanto, ni la citada
Concejala-Delegada, ni el Director de Organización y Recursos Humanos, ni el Tesorero
municipal, ni la Interventora, efectuaron manifestación o reparo alguno al pago de la
productividad.
3. En el tercer motivo de oposición, concluyó la parte apelada manifestando que el
MINISTERIO FISCAL, sin apoyo fáctico alguno, diferente a los recogidos e n Sentencia, había
intentado sustituir su propia opinión por la efectuada por la Juzgadora de instancia, quien ya
había tenido en cuenta las pruebas practicadas en el procedim iento, tanto las que constaban
en el expediente, como las realizadas en la vista oral. Afirmó que la parte apelante, FISCAL, no
había alegado motivos suficientes para desvirtuar, tanto la presunción de inocencia, contenida
en el artículo 24 de la Constitución, como el razonamiento desarrollado ampliamente por la
Juzgadora, en la Sentencia recurrida, por lo que procedía la confirmación de la misma.
SEXTO.- Una vez sistematizados los motivos que sustenta el recurso de apelación planteado
por el MINISTERIO FISCAL contra la Sentencia recurrida y las alegaciones que han constituido la
oposición a los mismos, por DON A. M. G., demandado en el procedimiento y ahora parte
apelada, antes de procederse a su examen, debe recordarse el criterio sostenido por esta Sala
de Justicia, respecto a la naturaleza del recurso de apelación. Por todas, nuestras Sentencias
4/95, 5/95, 7/97 y 17/98 afirman que el recurso de apelación, como recurso ordinario, permite
al Tribunal de apelación la posibilidad de aplicar e interpretar normas jurídicas con un criterio
diferenciado, tanto de las partes como del órgano juzgador de instancia, y la de resolver
confirmando, corrigiendo, enmendando o revocando lo decidido y recurrido, e incluso decidir
lo m ismo con fundamentación diferente, aunque siempre dentro del respeto al principio de
congruencia y del límite de las pretensiones de las partes.
Debido a todo ello, y como viene estableciendo esta Sala de Justicia, para la adecuada
resolución de las cuestiones planteadas en el recurso interpuesto, se seguirá, en el análisis que
se desarrollará a continuación, el propio crite rio expositivo de la Sala, comprendiendo todos
los temas desplegados, no sólo en la propia sentencia apelada y en los distintos escritos, de
apelación y de oposición a la misma, sino, también, cuestiones aducidas en el proceso de
instancia, en aplicación de la doctrina del Tribunal Constitucional, de la que es exponente la
Sentencia 3/1996, de 15 de enero, co n criterio reiterado en las Sentencias de dicho Alto
Tribunal de 13 de julio de 1998 y de 18 de septiembre de 2000, donde se establece que en
nuestro sistema procesal, la segunda instancia se configura, con algunas salvedades, como una
“revisio prioris instantiae”, en la que el Tribunal Superior u órgano “ad quem” tiene plena
competencia para revisar todo lo actuado por el juzgador de instancia, tanto en lo que afecta a
los hechos (“quaestio facti”), como en lo relativo a las cuestiones jurídicas oportunamente
deducidas (“quaestio iuris”) y para comprobar si la sentencia recurrida se ajusta, o no, a las
normas procesales y sustantivas que eran aplicables al caso. Y todo ello con dos limitaciones:
a) la prohibición de la “reformatio in peius”; y b) la imposibilidad de entrar a conocer sobre
aquellos extremos que hayan sido consentidos por no haber sido objeto de impugnación
(“tantum devolutum quantum apellatum”), lo que se deduce de lo dispuesto en el art. 465.5
de la Ley de Enjuiciamiento Civil (LEC), aplicable en virtud de la supletoriedad establecida en la
disposición final de la L ey 29/1998, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa,
norma ésta que rige la tramitación y decisión de la apelación en el Orden jurisdiccional
Contable, según el artículo 80.3 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal
de Cuentas (LFTCu).
SÉPTIMO.- Expuesta la doctrina sobre la función y límites del recurso de apelación, esta Sala de
Justicia debe señalar, en aplicación de la misma, que, en relación a los pagos por importe total
de TREINTA Y DOS MIL SETECIENTOS VEINTINUEVE EUROS (32.729 €), abonados en concepto
de premio, o gratificación, de la productividad de los empleados públicos del Ayuntamiento de
San Fernando de Henares, y con la finalidad de reducir el absentismo en el ámbito de la
Administración municipal, esta Sala de Justicia comparte el criterio mantenido por la Excma.
Sra. Consejera de instancia, en la Sentencia recurrida, apreciando la existencia de un
menoscabo económico objetivo en el Erario Público de dicha Corporación (sin perjuicio de las
matizaciones que se harán posteriormente), al tratarse de desembolsos carentes de la debida
justificación, al carecer de base legal. Se asume, en definitiva, el contenido del Fundamento de
Derecho Tercero de la Resolución apelada, que, por otra parte, es compartido, sin oposición
alguna, por el propio FISCAL apelante.
Por otra parte, al resultar probado que la conducta del demandado en autos, SR. M. G.,
consistió en haber firmado la orden del pago de las nóminas del mes de julio de 2013 a los
trabajadores del Ayuntamiento de San Fernando de Henares, en las que se incluyeron las
retribuciones, en concepto de complemento de productividad, objeto de litigio en el
procedimiento de reintegro por alcance, del que trae causa esta apelación, no cabe discutir la
relación de causalidad entre dicha actuación y el daño ocasionado a los fondos públicos
municipales, ya que, sin la orden de pago del hoy apelado, el menoscabo no se habría
producido. Vuelve a coincidir esta Sala de Justicia con el criterio manifestado por la Excma. Sra.
Consejera de instancia, contenido en el párrafo segundo “in fine” del Fundamento de Derecho
Cuarto de la Resolución recurrida.
Y es que se debe establecer que el objeto del presente debate de apelación, dados los
términos en que ha sido planteado por las partes, consistiría en dilucidar si concurre, tal y
como defiende el MINISTERIO FISCAL apelante, o si, como afirma la Juzgadora de instancia,
junto con la parte recurrida, no reúne el apelado, el elemento subjetivo (dolo o negligencia
grave) que viene exigido, legal y jurisprudencialmente, para declarar la existencia de la
responsabilidad contable por alcance.
Debe recordarse que, en el ya aludido Fundamento Jurídico Cuarto de la Sentencia impugnada,
se so stiene que constituye un criterio doctrinal consolidado por esta Sala de Justicia (que el
propio FISCAL apelante invoca), que, en la gestión de los fondos públicos se requiere una
especial diligencia, más allá de la que, como mínimo, debe reunir un “buen padre de familia”,
según reza el artículo 1104 del Código civil, en su segundo apartado, extremándose aquélla
hasta el punto de agotar dicha diligencia, mediante la adopción de todas las medidas jurídicas
y técnicas necesarias para la evitación del daño patrimonial a los fondos públicos. Y, también,
que, matizándose un tanto lo anterior, dicho cualificado nivel de exigencia, respecto a la
conducta diligente del cuentadante, no debe llegar hasta el punto de convertir la
responsabilidad contable en una suerte de responsabilidad objetiva que nazca de la
acreditación de una mera relación causal entre la conducta del gestor de fondos públicos y el
daño a los mismos, incluso aunque el comportamiento se haya ajustado, en todo, a la
diligencia exigible, por razón de las circunstancias. Por el contrario, si dicha conducta no se ha
desviado del nivel de diligencia exigible, no será posible la apreciación de responsabilidad
contable.
Y, en lo que respecta al dolo, en el concepto que se maneja en este Orden jurisdiccional
Contable, es decir que el resultado económico patrimonial dañoso fue conscientemente
querido, con el propósito cierto de producirlo, su propia enunciación requiere que tal
intencionalidad en la producción del menoscabo surja de una adecuada acreditación,
resultante de la actividad probatoria desplegada por la parte que lo alega (artículo 217 de la
Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil ) en el correspondiente procedimiento.
OCTAVO.- Como ya se ha visto, el MINISTERIO PÚBLICO hace gravitar la existencia de dolo en la
conducta del Alcalde, ordenador de los pagos que produjeron el daño económico patrimonial
al Erario municipal, en que era plenamente consciente de la falta de soporte jurídico de
aquéllos, desarrollando una exhaustiva narración de los sucesivos Acuerdos/Convenios
suscritos entre la Administración Local de referencia con los representantes de sus empleados
públicos, y la forma en que los mismos venían a regular los premios por productividad
debatidos. Asimismo, se encargó de poner de relieve las deficiencias de gestión administrativa
y de control interno de gastos, que, por otra parte, ya fueron puestos de manifiesto por la
Cámara de Cuentas de Madrid, en su “Informe de Fiscalización del Ayuntamiento de San
Fernando de Henares, Empresas y Entidades Dependientes, Ejercicio 2013”, que obra
debidamente unido al procedimiento, en concreto, en sus páginas 20 y 21. Ante ello, el
MINISTERIO FISCAL entiende que se acredita que, todo ello, obligaba a entender que las
diversas vulneraciones de la normativa municipal reguladora de las gratificaciones salariales
combatidas y de su gestión, alcanzaban tal notoriedad que había que establecer la
voluntariedad del Alcalde-Presidente de la Corporación, como ordenador de los pagos, en su
conducta y, por tanto, su consciente intención de provocar el menoscabo económico,
aplicando para ello unas normas de negociación colectiva que, previamente, habían sido
anuladas (cuantías de las gratificaciones, contempladas en el Acuerdo que regía para los años
2005 a 2007, que fueron anuladas por el Pleno del Ayuntamiento, en el año 2005).
Si bien, co n carácter subsidiario, el MINISTERIO PÚBLICO entiende que, caso de no apreciarse
dolo contable, sí debería calificarse la conducta del SR. M. G., como gravemente negligente.
NOVENO.- Esta Sala entiende preciso recordar que los artículos 38.1 de la Ley Orgánica 2/82,
de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas y 49.1 de la Ley 7/88, de 5 de abril, que regula su
Funcionamiento, establecen un modelo de responsabilidad contable basado en la concurrencia
de una serie de requisitos que han sido sistematizados por una inveterada línea doctrinal de
esta misma Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas (Sentencias de 30 de junio de 1 .992, 20 de
octubre de 1.995, y otras muchas) en los apartados que a continuación se exponen: a) Que
haya una acción u omisión atribuible a una persona que tenga a su cargo el manejo de
caudales o efectos públicos; b) que dicha acción u omisión se desprenda de las cuentas que
deben rendir quienes recauden, intervengan, administren, custodien, manejen o utilicen
caudales o efectos públicos; c) que la mencionada conducta suponga una vulneración de la
normativa presupuestaria y contable reguladora del Sector Público de que se trate; d) que esté
marcada por una nota de subjetividad, la concurrencia de dolo, culpa o negligencia grave; e)
que el menoscabo sea efectivo e individualizado con relación a determinados caudales o
efectos y evaluable económicamente; y, f) que exista relación de causalidad entre la acción u
omisión de referencia y el daño efectivamente producido.
Lo anteriormente expuesto refleja que, para el correcto enjuiciamiento de la cuestión debatida
en esta fase de apelación hay que partir de que, de los extremos y a decididos y aceptados por
las partes intervinientes en el procedimiento: a) la existencia de alcance, que quedó cifrado en
TREINTA Y DOS MIL SETECIENTOS VEINTINUEVE EUROS (32. 729 €), b) la cualidad de DON A. M.
G., como cuentadante, dado su cargo de Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de San
Fernando de Henares en el momento de producirse el hecho generador del litigio que se
examina, consistente en su firma de la orden de pago de las nóminas del mes de julio de 2013
a los trabajadores del Ayuntamiento de San Fernando de Henares, en las que se incluyeron las
retribuciones, en concepto de complemento de productividad, como premio a la reducción de
absentismo, y su posterior abono, así como, c) la concurrencia de una relación de causalidad
entre la acción de referencia y el daño a los caudales públicos municipales, efectivamente
producido.
Por último, la Juzgadora de instancia también apreció, en coincidencia con el MINISTERIO
FISCAL, que se había producido infracción de las normas jurídicas aplicables, que la llevó a
afirmar que el abono del complemento de productividad, previa orden del Alcalde-Presidente,
demandado en autos, era un pago injustificado, sin base legal que lo amparara.
Por consiguiente, resta por determinar, como ya se ha adelantado, si, atendiendo a la
conducta que desplegó el recurrido, cabe imputarle, en concepto de dolo o culpa grave, o no,
responsabilidad contable.
DÉCIMO.- Para ello, con el fin de conseguir una mejor claridad expositiva, resulta procedente
partir, en primer lugar, del examen de las normas, de contenido económico-presupuestario, de
carácter paccionado, en los que pareció fundarse el desembolso de caudales públicos con el fin
de retribuir el complemento de productividad a los trabajadores municipales. Como se verá,
ello ayudará a determinar, o no, la existencia de responsabilidad contable del SR. M. G. Por lo
que deben destacarse los siguientes avatares jurídicos y fácticos, tal y como resultan, tanto del
relato de Hechos Probados de Sentencia recurrida, como de la copiosa documentación obrante
al ramo de igual clase unido al procedimiento de instancia:
- El artículo 48, tanto del Co nvenio Colectivo 2005-2007, como el artículo 48 del
Acuerdo 2005-2007 (el citado artículo tiene idéntica redacción en ambos textos), suscritos
entre el Ayuntamiento de San Fernando de Henares y los representantes del personal laboral y
de los funcionarios de la Corporación (respectivamente) estableció lo siguiente:
“Como incentivo para la mejora de la calidad y eficacia en la prestación de los servicios
públicos y con el objeto de reducir el absentismo laboral, se establecerán los siguiente
premios:
Empleados municipales que cumplan una jornada de 1.514 horas, percibirán anualmente la
cantidad de 361 euros.
Empleados municipales que cumplan una jornada de 1.500 horas, percibirán anualmente la
cantidad de 241 euros.
Empleados municipales que cumplan una jornada de 1.485 horas, percibirán anualmente una
cantidad de 120 euros.”
- El referido artículo 48 fue requerido de anulación por parte de la Delegación del
Gobierno con fecha 6 de junio de 2005, al entender que regulaba un premio según las horas
trabajadas, cuando éstas no alcanzaban en cómputo anual la fijada para la Administración Civil
del Estado y ser un concepto retributivo ajeno a la función pública (folios 35 y 36 del Anexo a la
pieza de Actuaciones Previas).
- Como consecuencia de ello, se celebró la Comisión Informativa de Personal, Régimen
Interior, Seguridad Ciudadana, Tráfico, Transportes y Participación Ciudadana, el día 5 de julio
de 2005, en la que se informó favorablemente y por unanimidad remitir al Pleno la
modificación de determinados artículos del Convenio 2005-2007 y del Acuerdo 2005-2007
(folio 68 del Anexo de AP). La propuesta de la Comisión fue aprobada por el Pleno del referido
Ayuntamiento en sesión de 7 de julio de 2005, acordándose anular el artículo 48, párrafos 2 y 3
del punto en donde se establecían los mencionados incentivos relacionados con el absentismo,
quedando sustituido por el siguiente texto:
“Como incentivo para la mejora de la calidad y eficacia en la prestación de los servicios
públicos y con el objeto de mejorar la productividad y de acuerdo con lo establecido en el
artículo 23 .3 c) de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, y con lo fijado en la Leyes de Presupuestos
Generales del Estado, se establecerá un complemento de productividad que deberá tener en
cuenta la reducción del absentismo. La cuantía y condiciones de dicho complemento se fijará
por acuerdo de ambas de ambas partes”.
- El Ayuntamiento de San Fernando de Henares suscribió, co n los representantes
sindicales de los empleados públicos municipales, un nuevo Acuerdo/Convenio para los
ejercicios 2008 a 2011, que fue aprobado por el Pleno de la Corporación, en su sesión de fecha
5 de junio de 2008.
- Este Acuerdo/Convenio también fue requerido de anulación por la Delegación del
Gobierno, en fecha 10 de octubre de 2008, por infracción de la legalidad estatal.
- El Abogado del Estado interpuso recurso contencioso-administrativo contra
determinados artículos del Acuerdo/Convenio 2008-2011, al entender que existían preceptos
que vulneraban la normativa estatal. En concreto, el artículo 13 que se refería a la jornada de
trabajo, que la fijaba en 1.514 horas en cómputo anual para el 2008 y ésta resultaba inferior a
la prevista en la Ley de Bases de Régimen Local y en el Estatuto Básico del Empleado Público,
recayendo Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de
Justicia 37/2012, de 18 de enero dictada en el procedimiento ordinario 35/2009, que declaró
que el artículo 13 del Co nvenio era contrario al Ordenamiento Jurídico y debía de ser anulado,
señalando que su regulación vulneraba lo dispuesto en el artículo 94 LBRL que remite, en
cuanto a la duración de la jornada, a lo que se establezca para los funcionarios civiles del
Estado, que está fijada, por la Resolución de la Secretaría de Estado para la Administración
Pública en ejercicio de sus competencias, en 37 horas y media semanales de trabajo efectivo
de promedio en cómputo anual, equivalente a 1.647 horas, pudiendo aumentarse o reducirse
esta jornada con incidencia en su caso en la retribución. Concluye la sentencia que el citado
precepto del Convenio debía modificarse para adecuarse a lo establecido en la LBRL y con
carácter general para la función pública (folios 68 a 71 del Anexo a la pieza Actuaciones
Previas).
- En el año 2013, se siguieron distintas negociaciones y acuerdos entre los
representantes del Equipo de Gobierno del Ayuntamiento y los representantes de los
empleados públicos, en el seno de una Comisión Paritaria, según se desprende de las Actas
obrantes a los folios 215 y siguientes de la pieza principal del Procedimiento de Reintegro por
Alcance nº B- 36/2017. Entre tal documentación sólo se hace referencia al complemento
retributivo debatido en las Actas de los días 11 y 20 de junio de 2013, sin que conste acuerdo
alguno sobre el mismo. Es más, en la del 20 de junio de 2013, se hizo constar, expresamente,
que, en materia de la productividad del año 2012 que estaba pendiente “…no hay acuerdo ya
que el Ayuntamiento no puede incrementar ni mantener este gasto…”.
- Pese a todo ello, el Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de San Fernando de Henares,
DON A. M. G., que ostentaba su cargo desde abril del año 2013, formalizó y ordenó de pago,
dando curso al abono a determinados empleados municipales (cuya relación consta en los
folios 88 a 105 de la pieza de Actuaciones P revias) de las cantidades en concepto de
complemento de productividad, aplicándose para su cálculo y posterior desembolso, las
cuantías que figuraban en el anulado artículo 48 Acuerdo/Convenio del período 2005-2007, y
aplicando el cómputo de horas del, también revocado (por Resolución judicial) artículo 13 del
Acuerdo/Convenio 2008-2011, sin que constara acuerdo entre las partes que firmaron los
Acuerdos/Convenios, tal y como era exigido. Y esto último, debe considerarse bien acredi tado,
al ponerse en directa comparación el contenido del Hecho Probado Segundo de la Sentencia
de instancia, con lo reflejado en la ya mencionada relación detallada de los trabajadores que
percibieron el complemento de productividad, facilitada por el Ayuntamiento de San Fernando
de Henares, en la que se constata, con toda claridad, que, para la concesión de los importes
por tal concepto retributivo especial, se tomaron en cuenta, no las horas legal y
reglamentariamente establecidas por la legislación estatal, en los términos que quedaron
fijados por los pronunciamientos de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal
Superior de Justicia de Madrid, en su Sentencia nº 37/2012, de 18 de enero, es decir, 1.647
horas, sino las 1.514 horas, cómputo éste que fue anulado por dicha Resolución.
UNDÉCIMO.- Quedando fijados los extremos fácticos de trascendencia jurídica que anteceden,
debe afirmarse, en general, que la acción u omisión, dolosa o culposa, que se pueda atribuir a
la parte demandada en autos, ha de estar constituida por la falta de justificación de los pagos
realizados, lo que supone un incumplimiento de las o bligaciones de custodia, justificación y
rendición de cuentas que la normativa contable y presupuestaria impone a los gestores de los
fondos públicos, en cuanto gestores de fondos ajenos, cuya titularidad corresponde a una
determinada Administración Pública, en este caso Local. A estos efectos hay que decir que la
responsabilidad contable se define, en el artículo 38.1 de la Ley Orgánica del Tribunal de
Cuentas, como la responsabilidad considerada, tradicionalmente, como subespecie de la
responsabilidad civil, que deriva de los incumplimientos culpables de la obligación de rendir
cuentas que corresponde a todo el que tiene a su cargo fondos o caudales públicos. Y dicha
obligación de rendición de cuentas nace de la relación jurídico-pública de gestión de caudales
públicos que vincula a la Administración Pública titular de los fondos y al gestor de los mismos.
Por tanto, la responsabilidad contable surge, en todo caso, en el contexto de la encomienda a
ciertas personas de la gestión de fondos públicos cuando, como consecuencia de la actuación
ilegal, dolosa o gravemente culpable o negligente del gestor, se ocasiona un daño en los
fondos de dicha naturaleza, cuya gestión tiene encomendada.
Por tanto, una vez que ha quedado probado en el procedimiento que ha existido un
menoscabo económico en el Erario del Ayuntamiento de San Fernando de Henares, por valor
de 32. 729 euros, debido a que DON A. M. G., firmó la orden de pago de las nóminas del mes
de julio de 2013 a los trabajadores del municipio, en las que se incluyeron las retribuciones, en
concepto de complemento de productividad, como premio a la reducción de absentismo, y su
posterior abono, acreditándose la concurrencia de una relación de causalidad entre esa acción
y el daño a los caudales públicos municipales, efectivamente producido, así como que se
cometió una infracción de las normas jurídicas aplicables, constituyendo el abono del
complemento de productividad, un pago injustificado, sin base legal que lo amparara, a la luz
del examen realizado del caudal probatorio desplegado en la instancia, esta Sala de Justicia
discrepa de la conclusión a que llegó la Juzgadora “a quo”, respecto a que al citado
demandado en autos no incurrió en negligencia grave en su actuación.
DON A. M. G. era Alcalde del Ayuntamiento de San Fernando de Henares, en la fecha en que se
produjo el pago enjuiciado, y a él correspondían, en consecuencia, las funciones de ordenador
de pagos, reconocimiento y liquidación de las obligaciones y disposición de los gastos, de
acuerdo con los artículos 185 y 186 del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales,
aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo (vigente en el momento de
producirse los hechos investigados), y en línea con lo establecido por el criterio doctrinal de
esta Sala de Justicia en Sentencias como la 5/2000, de 28 de abril, en la que se sostiene que, en
el proceso de disposición de fondos públicos al servicio de los fines a los que se han de
destinar, corresponde al ordenador del gasto y al ordenador del pago la función directiva y
ejecutiva en materia de contracción y reconocimiento de las obligaciones, así como de impulso
del proceso de satisfacción de las mismas.
El SR. M. G., por tanto, en el ejercicio de sus funciones como Alcalde-Presidente, ordenó los
pagos que llegaron a ejecutarse a pesar de su ilegalidad, debido a que la acción llevada a cabo
se produjo en virtud de normas (Acuerdo/ Convenio Colectivo con vigencia para el período
2005-2007 y Acuerdo/ Convenio para los ejercicio 2008 a 2011) que habían sido previamente
afectadas de nulidad y, así, careciendo de eficacia legal alguna en modo alguno podían servir
de soporte normativo para justificar su actuación. Antes al contrario, al verificar la misma, el
SR. M. G., de modo absolutamente injustificado, vino a quebrantar un acuerdo explícito del
Pleno de la propia Corporación que regentaba, y que vino a dejar sin efecto el artículo 48 de la
primera de las mencionadas normas paccionadas, en los términos que primitivamente estaba
redactado y, con lo que respecta al Acuerdo/Convenio del período 2008 a 2011, contravino
frontalmente los pronunciamiento recaídos en una Resolución judicial firme: la Sentencia nº
37/2012, de 18 de enero, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal
Superior de Justicia de Madrid.
El MINISTERIO FISCAL apelante ha mantenido que dicha actuación buscaba un perjuicio
consciente y querido de provocar el daño económico producido, por lo que ello hacía
tributario al SR. M. G. de responsable contable, a título de dolo.
Examinados los antecedentes que resultan, tanto de las piezas obrantes al ramo documental y,
asimismo, en valoración conjunta con otros elementos probatorios, como las declaraciones
testificales evacuadas en el acto de juicio, est a Sala de Justicia se inclina por poner de
manifiesto la dificultad de acreditar adecuadamente el dolo denunciado por el MINISTERIO
PÚBLICO. Pero sí, sin embargo, que el hoy recurrido desplegó una conducta gravemente
culposa o negligente, constituyéndose en causa adecuada y suficiente para la producción del
menoscabo económico en los fondos públicos municipales.
Esta Sala de Justicia valora, por consiguiente, que la intervención de DON A. M. G. en los
hechos implica, en términos de esta Sala de Justicia, en Sentencias como la nº 16/2004, de 29
de julio, una actuación culposa en virtud de un resultado socialmente dañoso que impone la
desaprobación de la acción o la conducta, por ser contraria a los valores jurídicos
exteriorizados: es decir, resultó una conducta socialmente reprobada. Por otro lado, el daño
derivado de su actuación era previsible, pues la falta de cumplimiento de los requisitos legales
en la decisión sobre el gasto y en la ejecución del pago, llevan inherente una incertidumbre en
torno a la legalidad del destino que van a tener los fondos. Debió, en virtud de su función,
como Alcalde-Presidente de la Corporación, haber previsto el menoscabo y, al no haberlo
hecho, incurrió en negligencia grave (Sentencia de est a Sala de Justicia 2/2003, de 26 de
febrero, por todas). Una conducta que causa un daño debe considerarse culposa si, de manera
normal y lógica (como sucede en el presente caso), dicho daño resultaba previsible (Sentencia
de esta Sala de Justicia 19/1997, de 3 de noviembre, que incorpora una extensa Jurisprudencia
del Tribunal Supremo, en esta línea).
El SR. M. G. no ajustó su conducta gestora a la diligencia que le era exigible y que esta Sala de
Justicia (por todas, Sentencia 9/03, de 23 de julio) ha venido identificando con la derivada de la
naturaleza de la obligación así como de las circunstancias de tiempo y lugar, “ex” artículo 1.104
del Código Civil, lo que en materia de responsabilidad contable nos conduce a un canon de
diligencia cualificado por el carácter público de los fondos gestionados. En definitiva, incurrió,
en negligencia grave porque, por razón de las funciones propias de su condición de Alcalde-
Presidente debió adecuar su gestión, a los cauces necesarios para evitar que se produjera el
daño (Sentencia de esta Sala 12/2006, de 24 de julio), no dándose ninguna circunstancia
concreta que permita atenuar la gravedad de la negligencia apreciada (Sentencia de esta Sala
7/2006, de 1 de abril), por no haberse aplicado las cautelas exigibles a personas dotadas de
una prudencia media (Sentencia también de esta Sala 11/2004, de 6 de abril).
DUODÉCIMO.- No pueden prosperar, contra las anteriores conclusiones, los argumentos
esgrimidos en la Sentencia de instancia, para concluir que la conducta del demandado en
autos, hoy recurrido, no resultó gravemente negligente, razones que dicha parte hizo suyas
para rebatir el recurso de apelación interpuesto por el MINISTERIO FISCAL.
En primer lugar, la Juzgadora “a quo” consideró que la legalidad del pago a los trabajadores del
complemento de productividad cuestionado no era patente, por cuanto existía una apariencia
de legalidad de dicho complemento retributivo, ya que, por un lado, su pago estaba previsto,
con carácter general en el Acuerdo/Convenio para el período 2008 a 2011, y, por otro, que los
importes por tal concepto salarial se habían venido pagando durante ejercicios anteriores, sin
que por nadie se hubiera suscitado cuestión alguna. Afirmaciones que esta Sala de Justicia no
puede sino rechazar de plano, por cuanto los avatares jurídicos que sufrieron las normas
colectivas paccionadas, suscritas por el Ayuntamiento de San Fernando de Henares con sus
trabajadores, revelan, precisamente lo contrario:
- En cuanto al Convenio del período 2005 a 2007, éste fue denunciado de nulidad por la
Delegación del Gobierno, en cuanto a las cantidades que debían servir de premios a la
reducción del absentismo, en forma de complemento de productividad, y obligó a la
convocatoria, nada menos, de una sesión de Pleno de la Corporación que tuvo que anular los
extremos que resultaban nulos, en el sentido fijado por dicha Delegación del Gobierno.
- Pero es que, además, el propio Convenio que regulaba la materia, en los ejercicios
2008 a 2011, también fue denunciado de ilegalidad, provocó la presentación de una demanda,
por parte de la Abogacía del Estado con tal norma y dicha parte obtuvo una Sentencia
favorable para la tesis de la Administración Central del Estado y contra la regulación
contemplada en el Acuerdo/Convenio municipal de los años 2008 a 2011, dictada, en el año
2012 (aproximadamente, un año antes de producirse el pago injustificado de haberes, por
dicho complemento ilegal) por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior
de Justicia de Madrid.
- El hecho de que, ilegalmente, se pudieran haber realizado otros pagos en fechas
anteriores, nunca puede servir de justificación para mantener una apariencia de legalidad,
cuando dicho quebranto de las normas jurídicas aplicables resulta tan evidente, como en el
presente caso.
En segundo término, también se sostiene en la Resolución recurrida que había que tener en
cuenta que el demandado tenía delegadas en una Concejala de su equipo de gobierno, sus
competencias como Alcalde en el área de personal, régimen interior y participación ciudadana
y también destacó la falta de reparos y deficiencias, por parte de la Intervención municipal.
Dichas circunstancias justificarían evitar calificar la conducta del, entonces, Alcalde-Presidente
de la Corporación, como gravemente negligente.
Argumento al que, también, manifiesta su disconformidad est a Sala de Justicia, porque
constituye su criterio doctrinal reiterado, que la delegación de funciones no siempre implica
exoneración para el delegante y que el incumplimiento de sus funciones por otro no exime de
la obligación de cumplir las propias (por todas, Sentencia de esta Sala nº 14/2010, de 1 de
julio).
La ignorancia sobre la integridad del procedimiento de gestión y sobre las competencias
comprobatorias de o tras Unidades, lejos de atenuar la negligencia, la agrava, pues constituye
un déficit de conocimiento de los trámites de gestión de este tipo de órdenes incompatible
con la relevancia de máxima autoridad municipal, que tiene legalmente atribuida, como ya se
ha visto, la función de ordenador de pagos.
Si a todo lo argumentado se une, que los escenarios de organización que plantean dificultades
de delimitación de competencias entre órganos gestores deben provocar un refuerzo de la
diligencia aplicable (Sentencia de esta Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas, entre otras, nº
10/2004, de 5 de abril), puesto que es causa eficiente para producir el daño, aquélla que, aun
concurriendo con otras, prepare, condicione o concrete la acción de la causa final (Sentencia,
por todas, de la Sala de lo Civil del Tribunal Supremo de 19 de febrero de 1985; ROJ STS
1447/1985), y que el irregular cumplimiento de las funciones atribuidas que hace posible que
un tercero se apodere indebidamente de fondos públicos es causa de responsabilidad contable
(Sentencias de esta Sala de Justicia nº 10/2002, de 18 de diciembre y nº 21/1997, de 26 de
noviembre), resulta evidente que la conducta del SR. M. G. en la gestión del pago del
complemento retributivo debatido fue, como ya se determinó, gravemente negligente.
DECIMOTERCERO.- Por lo que respecta a las alegaciones realizadas por la representación
procesal de la parte recurrida, aunque ya se ha hecho expresa advertencia de que sus
argumentos, contenidos en el escrito de oposición al recurso, han venido a subrayar su
completa sintonía con la línea expositiva y de fundamentación jurídica contenida en la
Sentencia apelada (por lo que, todas las consideraciones legales, doctrinales y
jurisprudenciales, anteriormente expuestas, le resultan de plena aplicación), esta Sala de
Justicia entiende que debe salir al paso, también, de determinadas manifestaciones que ha
realizado la citada representación procesal de DON A. M. G..
Así dicha parte ha venido a afirmar que el SR. M. G. accedió a la Alcaldía-Presidencia de la
Corporación municipal el día 18 de abril de 2013 y cuando se produjeron los hechos
desencadenantes del litigio, en junio de ese mismo año, habían transcurrido solamente dos
meses desde su toma de posesión como Alcalde, a la firma de la nómina de julio del año 2013.
Pero lo que, al parecer de esta Sala de justicia, esa parte omite de modo interesado es que el
aludido SR. M. G. era desde hacía algún tiempo concejal de la Corporación, y que estaba al
tanto de los problemas y complejidades de la gestión municipal, ya que, previamente, entre 1
de enero a 17 de abril de 2013 había ostentado el cargo de Teniente de Alcalde en el
Ayuntamiento de San Fernando de Henares (folio 70 de la pieza de Actuaciones Previ as) y que,
más aun anteriormente, según se plasma en el Acta de la Comisión Paritaria
Administración/representantes de los trabajadores, de dicho Ayuntamiento, de fecha 19 de
diciembre de 2012 (folios 215 y 216 de la pieza principal del P rocedimiento de Reintegro por
Alcance nº B-36/2017 -Tomo 2-) DON A. M. G. era representante de la Administración
Corporativa local, lo que, con toda evidencia, debe llevar a afirmar que ostentó cargo en el
Equipo de Gobierno municipal, tal y como se infiere claramente del cuadro de Órganos
municipales, que consta recogido en la página 2 del “Informe de Fiscalización del
Ayuntamiento de San Fernando de Henares, Empresas y Entidades Dependientes, Ejercicio
2013)”, elaborado por la Cámara de Cuentas de la Comunidad de Madrid. En dicha sesión de
fecha tan temprana (en relación con los hechos objeto de enjuiciamiento) 19 de diciembre de
2012, se trató el asunto de la jornada y calendario laborales, con posterioridad a la Sentencia
de anulación, de fecha 18 de enero de 2012, por lo que el SR. M. G. debía estar, de forma
cabal, completamente enterado de la problemática que afectaba a la determinación del
cómputo de la jornada laboral y de la situación difícil de Tesorería que obligaba a la toma en
consideración de un programa o plan con el que abordar los pagos de créditos e intereses,
según se plasma en dicha Acta, que fue firmada por todos los intervinientes (también por el
SR. M. G.) en la repetida reunión. Por ello, resulta totalmente inverosímil que dicho Sr. pudiera
ser ajeno o ignorante acerca del correcto cumplimiento legal de las normas que,
posteriormente, vulneró con su actuación gravemente negligente
Deben, pues, rechazarse de plano las manifestaciones de la parte recurrida, ya expresadas, en
orden a justificar la actuación ilícita del demandado en autos.
También debe, esta Sala de Justicia, rechazar categóricamente la argumentación del SR. M. G.,
consistente en que el MINISTERIO FISCAL apelante, ha tratado de sustituir su opinión,
tendente a solicitar la condena del demandado en autos, como responsable contable directo
del alcance, por la efectuada por la Juzgadora de instancia, que lo absolvió, no existiendo
pruebas en el procedimiento para desvirtuar la (sic) “ presunción de inocencia” del
demandado. Respecto a la valoración de la prueba, ya ha demostrado esta Sala que cabe
enmendar, en los precedentes Fundamentos Jurídicos de esta Resolución, con arreglo al caudal
probatorio que consta unido a las actuaciones, considerado en su conjunto y con arreglo a los
criterios de la sana crítica, dentro de los límites de la apelación, que el Ordenamiento jurídico
concede a esta Sala para revisar, en segunda instancia, los pronunciamientos y el Fallo a los
que llegó la Sentencia recurrida.
Y ello, sin afectar, en modo alguno a los principios recogidos en el artículo 24.1 de la
Constitución Española de 1978, vigente. Se hace preciso, en concreto, recordar a la
representación procesal de DON A. M . G. que tampoco se produce vulneración alguna del
derecho a la presunción de inocencia, que se asienta, como tiene reconocido la jurisprudencia
del Tribunal Constitucional, sobre el principio de libre valoración de la prueba en el proceso
penal y sobre la idea de que la Sentencia condenatoria se fundamente en auténticos actos de
prueba suficientes para desvirtuar esa presunción. Definido en esos términos, el derecho a la
presunción de inocencia tiene su campo de acción en los procedimientos penales e incluso
sancionadores porque, si bien es cierto que este derecho debe presidir la adopción de todo
tipo de resoluciones que se basen en la condición o conducta de las personas y de cuya
apreciación se deriva un resultado sancionatorio para las mismas o limitativo de sus derechos,
no lo es menos, que su juego ordinario se produce en los procedimientos penales o
sancionadores, como ha declarado el Tribunal Constitucional en su Sentencia núm. 73/1985,
de 14 de junio, según la cual «en lo que concierne finalmente a la supuesta violación del
derecho a la presunción de inocencia, cabe indicar que no estamos aquí en presencia de un
procedimiento penal o sancionador, por lo que resulta improcedente la referencia a la
misma», y no, por tanto, en el marco del procedimiento de reintegro por alcance, regulado en
la LFTCu.
Por consiguiente, en relación con la responsabilidad civil de la que la responsabilidad contable
es una subespecie, el Tribunal Constitucional afirma en su Sentencia 72/1991, de 8 de abril,
que, igualmente, «ha de rechazarse la presunta vulneración del principio de presunción de
inocencia; la condena, como reiteradamente ha declarado este Tribunal, por responsabilidad
civil, no guarda relación directa con dicha presunción ni con la inocencia en sí misma, en el
sentido del art. 24.2 de la Constitución Española; este concepto alude estrictamente a la
comisión y autoría de un ilícito en el ámbito sancionador, y no a la responsabilidad
indemnizatoria en el ámbito civil, aun cuando dicha responsabilidad fuera subsidiaria y
derivada de un delito».
DECIMOCUARTO.- Todos los anteriores argumentos jurídicos deben llevar a la conclusión de
que resulta procedente la estimación íntegra del recurso de apelación interpuesto por el
MINISTERIO FISCAL, y, por tanto, revocar la sentencia recurrida, condenando a DON A. M. G.
como responsable contable directo de un alcance por importe de TREINTA Y DOS MIL
SETECIENTOS VEINTINUEVE EUROS (32.729 €) y, asimismo, al pago de los intereses ordinarios
desde el día 31 de julio de 2013, fecha en la que se procedió al abono ilícito del complemento
retributivo de productividad como premio a la reducción del absentismo, en las nóminas de los
trabajadores, por el importe en que se ha fijado el alcance, hasta el 24 de enero de 2018, fecha
en que se dictó la sentencia de instancia. Igualmente procede su condena a las costas causadas
en la primera instancia.
DECIMOQUINTO.- Respecto a las costas causadas en esta segunda instancia, no cabe su
imposición, en virtud de lo dispuesto en el artículo 139, apartado 2, de la Ley 29/1998, de 13
de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, de aplicación por lo
establecido en el artículo 80.3 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal
de Cuentas.
En atención a lo expuesto, vistos los preceptos citados y demás de general aplicación.
III. PARTE DISPOSITIVA
LA SALA ACUERDA:
ÚNICO.- Estimar el recurso nº 24/18, deducido por el MINISTERIO FISCAL, contra la Sentencia
de 24 de enero de 2018, dictada en primera instancia por la Excma. Sra. Consejera de Cuentas,
titular del Departamento Segundo de la Sección de Enjuiciamiento de este Tribunal de
Cuentas, en el Procedimiento de Reintegro por Alcance nº B-36/17, del ramo de Sector Público
Local (Informe Fiscalización Ayto. de San Fernando de Henares, Empresas y Entidades
dependientes, Ejercicio 2013), MADRID, que queda revocada, y cuya parte dispositiva debe
quedar redactada en los siguientes términos:
“… IV.- FALLO.
PRIMERO.- Estimar la demanda interpuesta, por el MINISTERIO FISCAL, contra DON A. M. G.
SEGUNDO.- Cifrar en TREINTA Y DOS MIL SETECIENTOS VEINTINUEVE EUROS (32.729 €) los
daños y perjuicios causados en los caudales públicos del Ayuntamiento de San Fernando de
Henares.
TERCERO.- Declarar como responsable contable directo del alcance a DON A. M. G.
CUARTO.- Condenar al demandado al reintegro de la suma en que se cifra el alcance, esto es,
TREINTA Y DOS MIL SETECIENTOS VEINTINUEVE EUROS (32.729 €).
QUINTO.- Condenar, asimismo, al demandado, al pago de los intereses legales, que deberán
ser computados desde el día 31 de julio de 2013, fecha en la que se procedió al abono ilícito
del complemento retributivo de productividad como premio a la reducción del absentismo, en
las nóminas de los trabajadores, por el importe en que se ha fijado el alcance, hasta el 24 de
enero de 2018, fecha en que se dictó la sentencia de instancia.
SEXTO.- Acordar la contracción de la cantidad en que se ha cifrado el alcance en las cuentas y
balances del Ayuntamiento de San Fernando de Henares, a fin de que quede reconocido como
derecho a cobrar.
SÉPTIMO.- Condenar, igualmente, a la parte demandada, al pago de las costas causadas en
esta primera instancia.”
SIN COSTAS, en esta segunda instancia.
Así lo disponemos y firmamos. Doy fe.
DILIGENCIA DE NOTIFICACIÓN: Notifíquese esta resolución a las partes con la advertencia de
que contra la misma cabe interponer recurso de casación, de conformidad con lo establecido
en el artículo 81 de la Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, y en la forma prevista
en el artículo 84 de la precitada Ley, en relación con el artículo 89 de la Ley reguladora de la
Jurisdicción Contencioso-Administrativa, tras la modificación operada por la disposición final
3ª de la LO 7/2015.
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la precedente Sentencia por el Excmo. Sr. Consejero de
Cuentas Ponente en estos autos, Don Felipe García Ortiz, celebrada Audiencia Pública de la
Sala de Justicia, de to do lo cual, como Secretaria de la misma, certifico en Madrid, a diez de
octubre de dos mil dieciocho.