SENTENCIA nº 21 de 2020 de Tribunal de Cuentas - SALA DE JUSTICIA, 01-12-2020
| Fecha | 01 Diciembre 2020 |
| Emisor | Sala de Justicia (Tribunal de Cuentas de España) |
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Resolución
Sentencia
Número/Año
21/2020
Dictada por
Sala de Justicia
Título
Sentencia nº 21 del año 2020
Fecha de Resolución
01/12/2020
Ponente/s
Excmo. Sr. Don José Manuel Suárez Robledano
Sala de Justicia
Excmo. Sr. D. José Manuel Suárez Robledano. Presidente
Excma. Sra. Dña. Mª Antonia Lozano Álvarez. Consejera
Excmo. Sr. D. Don Felipe García Ortiz. Consejero
Situación actual
No firme
Asunto:
Recurso de apelación nº 18/20, interpuesto contra la Sentencia nº 5/2020, de 29 de abril, dictada en el
procedimiento de reintegro por alcance nº B-140/18, del ramo de Sector Público Estata l (Mº de Educación Cultura y
Deporte –Centro Asociado de la UNED), La Rioja.
Resumen doctrina:
La Sala comienza exponiendo las alegaciones de las partes y a continuación analiza las excepciones, tanto de
carácter procesal, como material.
Comenzando por la excepción de fa lta de jurisdicción o competencia, la desestima, por cuanto la jurisdicción de
este Tribunal se extiende, «ex lege» a los posibles hechos generadores de responsabilidad contable cometidos en la
gestión económica de una entidad de naturaleza pública por: a) ser ésta una forma instrumental creada por la
Administración correspondiente en el cumplimiento de sus fines; b) estar dotada con fondos públicos; y c) tener los
gestores de dichas entidades públicas la condición legal de cuentadantes. Como claramente se expresa en el
Fundamento de Derecho Primero de la Sentencia recurrida, tal naturaleza de la entidad docente y de los fondos que
maneja se contempla de forma expresa, una vez constituida en Consorcio, en la regulación que realiza la Ley
40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, en sus artículos 118 y siguientes.
En cuanto a la falta de legitimación activa de la Abogacía del Estado denunciada por la parte apelante tampoco
puede ser estimada.
En relación con la nulidad de actuaciones, por haberse ocasionado indefensión, lo cierto es que el apelante estuvo
perfectamente informado, en el momento procesal que resultaba idóneo, de toda la tramitación de las Actuaciones
Previas, se personó y tuvo siempre abierto el acceso a la vista del expediente, y a lo largo de todo el Pr ocedimiento
de reintegro por alcance ha hecho uso, sin limitación alguna, de todas y cada una de las garantías procesales que el
ordenamiento jurídico le otorga, como consta acreditado en las actuaciones, in cluyendo las seguidas ante esta
segunda instancia jurisdiccional.
También alega la parte apelante que concurre la excepción material de prescripción de la responsabilidad contable
por alcance. Cabe señalar que las alegaciones y demás argumentos del recurrente carecen de la invocación expresa
de la norma jurídica que entiende vulnera da por la Sentencia recurrida. No obstante, la Sala pone de manifiesto
que el Informe Adicional de Auditoría, con su correspondiente “Adenda” apreciando hechos susceptibles de generar
responsabilidad contable fue emitido por la Intervención Delegada de La Rioja el 3 de febrero de 2017. A partir de
ese momento empezó a correr el plazo de prescripción de tres años -hasta 3 de febrero de 2020-, previsto en la
citada Disposición Adicional Tercera, apartado 2, de la LFTCu. Pero antes de transcurrir dicho plazo, el recurrente ya
había sido citado y había intervenido tanto en las Actuaciones Previas como en el Procedimiento de reintegro por
alcance seguidos en este Tribunal de Cuentas.
Por tanto, debe desestimarse la excepción de prescripción de la responsabilidad contable aducida.
En cuanto a los motivos de f ondo alegados entiende la Sala que se ha producido un daño o menoscabo en los
caudales públicos del Centro Asociado a la UNED d e La Rioja, real, evaluable económicamente e individualizado,
conforme establece el párrafo segundo del artículo 59.1 de la LFTCu, constitutivo de alcance, por importe de
TREINTA Y CINCO MIL NOVECIENTOS VEINTIOCHO EUROS CON NOVENTA Y SEIS CÉNTIMOS (35.928,96 euros).
Para que pueda declararse la existencia de un alcance no basta sólo con que se detecte un menoscabo económico
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en los fondos públicos sino que, además, deben concurrir todos los requisitos o elementos configurad ores de dicha
responsabilidad, que se derivan del contenido de los artículos 15.1, 38.1, 42.1 y 43 de la LOTCu y los artículos 49.1 y
72 de la Ley de Funcionamiento, considerando la Sala que concurren en el presente caso.
Síntesis:
La Sala desestima el recurso de apelación interpuesto.
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En Madrid, a fecha de la firma electrónica.
La Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas, en virtud de la potestad conferida por la soberanía
popular y en nombre del Rey, formula la siguiente
SENTENCIA
En grado de apelación, se han visto ante esta Sala los autos del Procedimiento de Reintegro
por Alcance nº B-140/18, del ramo reseñado, por el recurso interpuesto contra la Sentencia de
29 de abril de 2020, dictada en primera instancia por la Excma. Sra. Consejera de Cuentas Dª.
Margarita Mariscal de Gante y Mirón.
Ha sido apelante el Procurador de los Tribunales, Don Jesús López Gracia, en nombre y
representación de Don F.S.V. y, como partes apeladas, la Abogacía del Estado en nombre y
representación del Consorcio Centro Asociado a la UNED de La Rioja y el Ministerio Fiscal.
Ha sido Ponente el Excmo. Sr. Consejero de Cuentas Don José Manuel Suárez Robledano quien,
previa deliberación y votación, expresa la decisión de la Sala, de conformidad con los
siguientes,
I.- ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- La parte dispositiva de la Sentencia recurrida es del siguiente tenor literal:
“IV.- FALLO
Estimo la demanda interpuesta por la Abogacía del Estado en nombre del Consorcio Centro
Asociado a la UNED de La Rioja, a la que se ha adherido el Ministerio Fiscal, contra Don
F.S.V., y en consecuencia:
PRIMERO.- Declaro como importe en que se cifra el alcance causado en los fondos públicos
del Consorcio Centro Asociado a la UNED de La Rioja el de TREINTA Y CINCO MIL
NOVECIENTOS VEINTIOCHO EUROS CON NOVENTA Y SEIS CÉNTIMOS (35.928,96 euros).
SEGUNDO.- Declaro como responsable contable directo del alcance a DON F.S.V.
TERCERO.- Condeno a DON F.S.V. al reintegro de la suma en que se cifra el alcance.
CUARTO.- Condeno a DON F.S.V. al pago de los intereses, calculados según lo razonado en
el fundamento jurídico décimo de esta resolución.
QUINTO.- Condeno a DON F.S.V. al pago de las costas del presente proceso.
SEXTO.- Ordeno la contracción de la cantidad en que se fija el perjuicio en la cuenta que
corresponda según las vigentes normas de contabilidad pública…”
SEGUNDO.- La Sentencia impugnada contiene las correspondientes relaciones de
antecedentes de hecho, de hechos probados y de fundamentos de derecho que se dan por
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reproducidos, en los que se determina la existencia de un alcance en los fondos públicos, por
un importe total de 35.928,96 euros, del que resultaría responsable contable directo el ya
citado Don F.S.V.
TERCERO.- Notificada la anterior Sentencia a las partes, el Procurador de los Tribunales Don
Jesús López Gracia, en nombre y representación de Don F.S.V., interpuso recurso de apelación
contra la misma, mediante escrito que tuvo entrada en este Tribunal de Cuentas, en fecha 16
de julio de 2020, en el que solicitó se dictara resolución por la que se revocara la Sentencia de
29 de abril de 2020, dictada, en primera instancia, por la Excma. Sra. Consejera titular del
Departamento Segundo de la Sección de Enjuiciamiento de este Tribunal, estimando la
demanda interpuesta, en su día, por la Abogacía del Estado, a la que se adhirió el Ministerio
Fiscal, con imposición de costas a la parte demandante.
Mediante escrito de fecha 23 de julio de 2020, el Ministerio Fiscal se opuso al recurso de
apelación interpuesto, e interesó su desestimación.
Mediante escrito de 30 de julio de 2020, el Abogado del Estado, en nombre y representación
del Consorcio Centro Asociado a la UNED de La Rioja, impugnó el recurso de apelación
formulado por la representación procesal del Sr. S.V.,
CUARTO.- Cumplimentados los trámites legalmente previstos, por Diligencia de Ordenación de
7 de octubre de 2020, la Secretaria de esta Sala de Justicia acordó: 1º) abrir el rollo de Sala con
el número 18/20, 2º) nombrar Ponente al Consejero de Cuentas, Excmo. Sr. Don José Manuel
Suárez Robledano y 3º) declarar concluso el presente recurso y pasar los autos al Excmo. Sr.
Consejero Ponente, a fin de preparar la pertinente resolución. El traslado material de las
actuaciones al Ponente se efectuó mediante diligencia de fecha 20 de octubre de 2020, una
vez practicadas las correspondientes notificaciones.
QUINTO.- Por Providencia de 19 de noviembre de 2020, esta Sala señaló para deliberación y
fallo del recurso interpuesto, el día 30 de noviembre de 2020, fecha en que tuvo lugar el citado
trámite.
SEXTO.- En la sustanciación de este recurso se han observado las prescripciones legales
establecidas.
II. FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- El órgano de la jurisdicción contable competente para conocer y resolver el
presente recurso es la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas, de acuerdo con los artículos
24.2 de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo (en adelante, “Ley Orgánica” o “LOTCu”), y
52.1,b) y 54.1,b) de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas
(en lo sucesivo, “Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas”, “ Ley de Funcionamiento” o
“LFTCu”).
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SEGUNDO.- La sentencia de instancia estimó la demanda interpuesta por el Abogado del
Estado, actuando en nombre y representación del Consorcio Centro Asociado a la UNED de La
Rioja, a la que se adhirió el Ministerio Fiscal, al entender que determinados abonos excesivos
de salarios y otros conceptos retributivos que después se especificarán, así como el percibo de
una prestación por jubilación, constituyeron unos actos de disposición de fondos públicos
carentes de justificación, con incumplimiento de la normativa legal aplicable, lo que supuso
una salida injustificada de fondos públicos que originó un menoscabo económico en el Centro
Asociado a la UNED de La Rioja, que cifró en un importe de 35.928,96 euros, de principal (a lo
que habría de añadirse los intereses legales correspondientes), y del que resultaba
responsable contable directo Don F.S.V., que fuera Director del citado Centro, en el momento
que ocurrieron los hechos.
TERCERO.- Frente a dicha resolución ha interpuesto recurso de apelación la representación
procesal del Sr. S.V., quien ha impugnado la Sentencia dictada en primera instancia
fundamentándose en cuatro motivos, que se resumen, a continuación.
1.- En su motivo Primero aceptó los antecedentes de hecho reflejados en la Sentencia
impugnada.
2.- En el motivo Segundo se opuso al contenido de los Hechos Probados segundo, tercero,
cuarto, quinto, sexto y octavo, de la Sentencia recurrida.
3.- Dedicó el tercer motivo a impugnar el fondo del asunto planteado, dedicando siete
subapartados, en los que alegó, de forma sintetizada, lo siguiente:
Falta de jurisdicción e incompetencia del Orden jurisdiccional Contable para conocer
de las pretensiones deducidas contra el Sr. S.V. Considera que el patronato del Centro
Asociado a la UNED de La Rioja no se integra en el Sector Público, atendiendo a lo
establecido en los artículos 1 y 4 de la LOTCu, ni el caso de autos sería susceptible de
incardinarse en los supuestos del artículo 2.2 b) de la misma LOTCu, ni el artículo 49 de
la LFTCu.
Alegó la excepción de falta de legitimación activa de la Abogacía del Est ado,
Universitario Centro Asociado a la UNED en La Rioja.
Nulidad de actuaciones, toda vez que el apelante Sr. S.V. no tuvo participación en el
procedimiento fiscalizador y se le privó de intervenir en la instrucción del
procedimiento, produciéndole indefensión material.
Prescripción de la acción de responsabilidad contable, pues siendo la fecha de citación
para la práctica de liquidación provisional el 24 de septiembre de 2018, deberían
considerarse prescritos los hechos anteriores al 24 de septiembre de 2013. Invocó la
Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 25 de febrero de 2016.
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Negó la ex istencia de responsabilidad contable en el abono de las retribuciones
establecidas en Convenio Colectivo, oponiéndose al Fundamento jurídico Sexto de la
Sentencia apelada. Entendió acreditadas las causas justificativas de los errores,
motivados por un deficiente sistema de control, que llevaron al abono de
emolumentos.
Negó la concurrencia de dolo o culpa grave en la persona del apelante, sino mero error en
determinadas actuaciones.
Negó que no se hubieran observado las normas aplicables, sino meras diferencias de
interpretación de las mismas.
Reiteró, como ya había realizado en su escrito de contestación a la demanda, en relación con
determinados trabajadores, que el abono de cantidades que se consideraron indebidamente
percibidas en exceso, estaba justificado atendiendo a las especiales características que
concurrían en dichos trabajadores. Además, a la vista de los resultados de la fiscalización del
ejercicio 2015, ningún órgano, ni la Dirección del Centro asociado habían instado la devolución
de cantidad alguna. Y, asimismo, de forma subsidiaria, no se había ate ndido adecuadamente,
por la Dirección del Centro, la advertencia realizada por la IGAE, de que las hojas salariales no
concordaban con lo establecido en el Convenio Colectivo, reclamando los excesos salariales de
forma negligente.
Respecto a la no aplicación de la supresión del Real Decreto-Ley 20/2012, se mostró
contrario al Fundamento jurídico Séptimo de la Resolución recurrida, reiterando, tanto
la existencia de prescripción, como la no concurrencia de dolo o culpa grave del
apelante. Entendió justificadas las remuneraciones de diciembre de 2012 y , el exceso
imputado en la devolución de la paga extraordinaria de 2012 entre seis trabajadores,
lo consideró un mero error aritmético.
Por último, en cuanto al abono de una prestación de jubilación, de forma
improcedente (Fundamento de Derecho Octavo de la Sentencia), el recurrente reiteró
la prescripción y lo manifestado en su escrito de contestación a la demanda. Al
producirse la jubilación se devengó el premio recibido, sin que circunstancias laborales
sobrevenidas hubieran alterado la procedencia de su percibo. Además, el Centro no
reclamó la restitución del premio, cumpliéndose la prescripción de dicha pretensión
restitutoria. Se cumplieron las previsiones del Convenio Colectivo, respecto al percibo
de tales cantidades, siendo concedida la pensión de jubilación por la Seguridad Social,
cuyo acuerdo no fue revocado, no existiendo, por tanto, alcance de fondos públicos.
4.- La parte recurrente señaló que se había producido vulneración de su derecho de defensa al
haberse inadmitido en la instancia prueba documental y testifical, razonando la relevancia que,
a su juicio, otorgaba a dicha parte la práctica de la misma.
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Concluyó solicitando la estimación del recurso de apelación interpuesto y subsidiariamente, la
declaración de prescripción respecto a la prima de jubilación percibida por el apelante y de las
cantidades abonadas a varios trabajadores del Centro, así como los considerados excesos de
remuneración de varios de dichos trabajadores. Todo ello, con imposición de costas a la
Abogacía del Estado.
CUARTO.- El Ministerio Fiscal se opuso al recurso de apelación presentado por la
representación procesal de Don F.S.V. y adujo, resumidamente, lo siguiente:
1º.- Entendió que la Jurisdicción Contable era competente, por cuanto el Centro Asociado de la
UNED de Logroño era un organismo con personalidad jurídica propia y naturaleza pública, y los
fondos manejados por dicho organismo fondos de naturaleza pública. Estaríamos, por tanto,
ante lo que dispone el artículo 15.1 de la LOTCu, por lo que debería rechazarse ese motivo de
apelación.
2º.- En cuanto a la excepción de falta de legitimación activa, el Fiscal señaló que el Abogado
del Estado llevó a cabo la defensa del Consorcio Centro Asociado a la UNED de La Rioja, en
virtud de Convenio de asesoría jurídica suscrito entre tal organismo y la Abogacía del Estado. Y,
asimismo, sostuvo la legitimación activa del Ministerio Público, por aplicación de los artículos
55.1 y 69.1, ambos de la LFTCu.
3º.- Respecto a la pretensión de la parte recurrente de que se declare la nulidad de
actuaciones, por haberse producido indefensión, invocó el criterio doctrinal de esta Sala de
Justicia, contenido en los Autos de 27 de noviembre de 1995 y nº 3/2005, de 1 de abril.
Partiendo del concepto constitucional de indefensión, el Ministerio Público consideró que al
haberse dado traslado de la demanda al hoy apelante, esa parte que fue demandada en la
instancia pudo alegar cuanto a su defensa conviniera, no siendo vulnerados, por tanto, los
fundamentales principios de contradicción y de tutela judicial efectiva.
4º.- El Ministerio Fiscal rechazó que, conforme a la Disposición Adicional 3ª de la LFTCu, se
hubiera producido prescripción de las responsabilidades contables. Adujo que, desde que se
produjeron los hechos y se comenzó la labor investigadora de los mismos –de la cual tuvo
conocimiento el recurrente, al serle notificado el inicio de la Auditoría, por ser, en esas fechas,
Director del Centro- no habían transcurrido los plazos de prescripción establecidos en la Ley.
5º.- Finalmente en cuanto a los hechos probados, no se había aportado nada distinto de lo que
había en la causa y de lo que se manifestó en el acto del juicio oral, por lo que deberían
inadmitirse tales alegaciones.
El Ministerio Fiscal concluyó interesando la desestimación de todos los motivos alegados en el
recurso de apelación.
QUINTO.- El Abogado del Estado formuló su oposición al recurso de apelación, presentando las
siguientes alegaciones:
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En un fundamento previo, manifestó que el recurso no podía prosperar porque su contenido
se limitaba a reiterar las alegaciones fácticas y jurídicas que fueron invocadas en la instancia y
que fueron motivadamente rechazadas por la Sentencia recurrida.
1º.- En su primer fundamento, el Abogado del Estado rechazó la excepción d e falta de
jurisdicción, toda vez que, tanto el Convenio de creación del Centro, como su Reglamento de
Organización y Funcionamiento, le otorgaban personalidad jurídica propia y naturaleza
pública. Además su financiación se llevaba a cabo por las aportaciones económicas de las tres
Administraciones responsables que eran; la Administración del Estado, a través de la UNED, la
Comunidad Autónoma de La Rioja y el Ayuntamiento de Logroño. Ello, motivaba que la
argumentación de la parte recurrente perdiera toda virtualidad.
2º.- En su motivo Segundo, rechazó la excepción de falta de legitimación activa de la Abogacía
del Estado y subrayó que había aportado documentación que justificaba la financiación del
Centro Asociado de la UNED de Logroño, por parte de esa Universidad y el encargo a dicho
Servicio Jurídico del Estado de la defensa del citado Centro, en virtud del convenio de
asistencia jurídica suscrito con el mismo. Se remitió al contenido de la Sentencia recurrida, en
especial a la doctrina del Tribunal Supremo contenida la Sentencia de la Sala Tercera de 20 de
octubre de 2016.
3º.- En cuanto a la nulidad de actuaciones, indicó que era una reproducción resumida de las
alegaciones realizadas en la instancia y se remitió al contenido del Fundamento de Derecho
Tercero de la Sentencia impugnada.
4º.- La Abogacía del Estado apuntó un cambio de argumentación de la parte recurrente,
respecto a la formulación de la prescripción de la responsabilidad contable, en comparación
con la mantenida en la instancia. Rebatió la aplicación de la Disposición Adicional Tercera de la
LFTCu en los términos expuestos por el apelante, según se derivaba de los extremos que se
reflejaron en el procedimiento, de los que se manifestaría que el mismo tuvo, en todo
momento, conocimiento puntual del objeto de las actuaciones de auditoría, con lo que se
interrumpiría el plazo de prescripción de 5 años, previsto en la citada Disposición Adicional de
la LFTCu.
5º.- En su fundamento Quinto, el Abogado del Estado defendió los razonamientos contenidos
en la Sentencia de instancia, en el sentido de apreciar dolo o negligencia grave en la conducta
del apelante en el abono de retribuciones superiores a las establecidas por Convenio Colectivo,
en especial, confirmándose y justificándose tal extremo por el contenido de la prueba testifical
practicada en el juicio. Rechazó la alegación de la falta de reclamación de la devolución de los
excesos retributivos en plazo, porque las eventuales deficiencias observadas eran achacables
al propio demandado en autos, por haber establecido un sistema de gestión económico-
financiera del Centro que había impedido la reclamación de dichos emolumentos en plazo.
En cuanto a la im pugnación concreta de cada una de las infracciones detectadas en el informe
del interventor, ratificadas en Sentencia, el Abogado del Estado se remitió a la misma,
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destacando que, frente a meras alegaciones del apelante, la Resolución impugnada había
realizado un examen riguroso y minucioso que, incluso, había llevado a la Juzgadora de
instancia a desestimar la demanda respecto a alguno de dichos abonos por considerar que no
se había producido un daño patrimonial real a la Administración.
6º.- Respecto a la no aplicación correcta de las medidas retributivas, establecidas en el Real
Decreto-Ley 20/2012, la Abogacía del Estado destacó que la alegación del recurrente contenía
exclusivamente un resumen genérico de lo expuesto en su escrito de contestación a la
demanda, que no servía para desvirtuar las consideraciones jurídicas contenidas en la
Sentencia recurrida (que entendía acertadas), a las que se remitió.
7º.- El Servicio Jurídico del Estado razonó que, en lo relativo al abono de una prestación de
jubilación de forma improcedente, el apelante volvía a reiterar lo alegado en la instancia.
Además, puso de manifiesto, que en este supuesto se intensificaba la apreciación de dolo o
mala fe, porque nos hallaríamos ante una jubilación simulada, ya que, por una p arte se había
jubilado ante la Seguridad Social y, por otra parte, había informado al Patronato de que su
jornada se había reducido a la mitad (manteniendo su cargo de Director del Centro) para
seguir percibiendo sus retribuciones, lo que dio lugar a que la Inspección de Trabajo y de
Seguridad Social levantara Acta de infracción por el tiempo que el demandado, una vez
jubilado, agosto de 2013, había prestado servicios en el Centro. Se habría ocultado dicha
actividad para evitar su obligación de cotizar, que de no haber existido esa intencionalidad se
habría cotizado a la Seguridad Social, como procedía. Por ello, esa alegación tampoco debía
prosperar.
8º.- Respecto a la vulneración del derecho a la defensa del recurrente, la Abogacía del Estado
consideró que la denegación de la prueba propuesta, fue plenamente justificada. La invocación
de tal defecto por la parte apelante era exclusivamente formal y no creadora de una situación
de indefensión real y efectiva, puesto que ello no le había impedido defenderse
correctamente, sin que hubiera razonado la conexión del objeto de las pruebas con hechos
relevantes que permitieran acreditar su falta de responsabilidad contable. En el caso de la
documental, la propuesta fue genérica y amplia, por lo que resultaba manifiestamente
improcedente. Y en cuanto a la testifical solicitada, al tratarse de la obtención del premi o de
jubilación, la conducta a enjuiciar era personal y exclusiva del apelante por lo que la
declaración del testigo propuesto o del Patronato que presidía, resultaba notoriamente inútil
para acreditar o justificar su propia conducta.
SEXTO.- Una vez sistematizados los motivos que sustentan el recurso de apelación planteado
por la representación procesal de Don F.S.V., contra la Sentencia recurrida, así como las
alegaciones del Abogado del Estado y del Ministerio Fiscal, de oposición a dicho recurso de
apelación y antes de procederse a su examen, debe recordarse el criterio sostenido por esta
Sala de Justicia, respecto a la naturaleza del recurso de apelación. Por todas, en Sentencias de
esta Sala números 4/95, 5/95, 7/97 y 17/98 se afirma que el recurso de apelación, como
recurso ordinario, permite al Tribunal de apelación la posibilidad de aplicar e interpretar
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normas jurídicas con un criterio diferenciado, tanto de las partes, como del Órgano juzgador
de instancia, y la de resolver confirmando, corrigiendo, enmendando o revocando lo decidido y
recurrido, e incluso decidir lo mismo con fundamentación diferente, aunque siempre dentro
del respeto al principio de congruencia y del límite de las pretensiones de las partes.
Debido a todo ello, y como viene estableciendo esta Sala de Justicia, para la adecuada
resolución de las cuestiones planteadas en los recursos interpuestos, se seguirá, en el análisis
que se desarrollará a continuación, el propio criterio expositivo de la Sala, comprendiendo
todos los temas desplegados, no sólo en la propia sentencia apelada y en los distintos escritos,
de apelación y de oposición a la m isma, sino, también, cuestiones aducidas en el proceso de
instancia, en aplicación de la doctrina del Tribunal Constitucional, de la que es exponente la
Sentencia 3/1996, de 15 de enero, co n criterio reiterado en las Sentencias de dicho Alto
Tribunal de 13 de julio de 1998 y de 18 de septiembre de 2000, donde se establece que en
nuestro sistema procesal, la segunda instancia se configura, con algunas salvedades, como una
“revisio prioris instantiae”, en la que el Tribunal Superior u órgano “ad quem” tiene plena
competencia para revisar todo lo actuado por el juzgador de instancia, tanto en lo que afecta a
los hechos (“quaestio facti”), como en lo relativo a las cuestiones jurídicas oportunamente
deducidas (“ quaestio iuris”) y para comprobar si la sentencia recurrida se ajusta, o no, a las
normas procesales y sustantivas que eran aplicables al caso. Y todo ello con dos limitaciones:
a) la prohibición de la “reformatio in peius”; y b) la imposibilidad de entrar a conocer so bre
aquellos extremos que hayan sido consentidos por no haber sido objeto de impugnación
(“tantum devolutum quantum apellatum”), lo que se deduce de lo dispuesto en el art. 465.5 de
la Ley de Enjuiciamiento Civil (LEC), aplicable en virtud de la supletoriedad establecida en la
disposición final de la L ey 29/1998, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa,
norma ésta que rige la tramitación y decisión de la apelación en el Orden jurisdiccional
Contable, según el artículo 80.3 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal
de Cuentas (LFTCu).
SÉPTIMO.- Establecido lo anterior, se deben analizar las excepciones, tanto de carácter
procesal, como material, por cuanto constituyen cuestiones que requieren un
pronunciamiento previo, por parte de esta Sala de Justicia.
Comenzando por la excepción de falta de jurisdicción o competencia, ya alegada por la parte
apelante en la primera instancia jurisdiccional, cabe decir que esta Sala de Justicia tiene
reiteradamente establecido (por todas, Sentencia nº 14/2019, de 26 de julio) que la
jurisdicción del Tribunal de Cuentas ha de ser definida como la potestad de juzgar y ejecutar
las responsabilidades de carácter patrimonial en que hubieran incurrido, en el ejercicio de sus
funciones gestoras, aquéllos que tengan a su cargo el manejo de los caudales o efectos
públicos. Así resulta de la aplicación conjunta del artículo 136 de la Constitución con los
artículos 1, 2, 15 y 38 de la LOTCu, según la interpretación que nos brinda, tanto el artículo
117.3 de la citada Norma Fundamental, como el artículo 1 de la Ley Orgánica del Poder
Judicial.
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De tal elenco de preceptos, cabe extraer, en principio, las siguientes notas definidoras:
a) Nos hallamos ante una auténtica función jurisdiccional, esto es, la potestad estatal de un
órgano que debe juzgar y hacer ejecutar lo juzgado.
b) Dicha función se ejerce respecto de las cuentas que han de rendir las personas que
gestionan, manejan o administran fondos públicos.
c) Esa misma función tiene por finalidad determinar lo s daños que tales gestores públicos
hayan podido causar, con su conducta, en el ejercicio de su administración de los fondos
públicos menoscabados, a consecuencia de infracciones legales.
d) Mediante el ejercicio de dicha potestad, se determina la cuantía de la indemnización que se
deba satisfacer a las Arcas públicas, se condena a su pago a las personas responsables,
exigiéndose ese abono, incluso, coactivamente, si fuere necesario.
Así viene siendo reconocido por el Tribunal Constitucional, pudiéndose citar como ejemplo, la
Sentencia nº 187/1988, de 17 de octubre, entre otras.
Ello implica que toda responsabilidad reparatoria surgida de una gestión de caudales o fondos
públicos pueda ser exigida por los Órganos de la jurisdicción de este Tribunal de Cuentas.
En definitiva, la jurisdicción de este Tribunal se extiende, «ex lege», a los posibles hechos
generadores de responsabilidad contable cometidos en la gestión económica de una entidad
de naturaleza pública, por: a) ser ésta una forma instrumental creada por la Administración
correspondiente, en el cumplimiento de sus fines; b) estar dotada con fondos públicos.); y c)
tener los gestores de dichas entidades públicas la condición legal de cuentadantes. Dicha
jurisdicción está prevista constitucionalmente en el artículo 136 de la Carta Magna, y en la Ley
Orgánica 2/1982 del Tribunal de Cuentas, cuyo ámbito de competencia es, en su caso, la
exigencia de responsabilidad contable de todos aquellos que intervengan, custodien o
manejen caudales públicos, como disponen lo s artículos 1 5.1 y 38, ambos de la mencionada
LOTCu.
Pues bien, la parte recurrente sostiene que el Centro Asociado a la UNED de La Rioja no se
integraba entonces (antes de constituirse en Consorcio), ni forma parte ahora, del Sector
Público, atendiendo a los artículos 1 y 4 de la LOTCu, ni el caso de autos sería susceptible de
incardinarse en los supuestos del artículo 2.2b) de la misma L OTCu, ni el artículo 49 de la
LFTCu, sin acreditarse la aportación de fondos públicos para su funcionamiento.
Sin embargo, como claramente se expresa en el Fundamento de Derecho Primero de la
Sentencia recurrida, en un primer momento cronológico, dicho carácter público de la entidad
perjudicada se predicaba, sin género de dudas, tanto por el Convenio de 20 de julio de 1983,
regulador del funcionamiento del Centro, suscrito por tres entidades públicas (la UNED, la
Comunidad Autónoma de La Rioja y el Ayuntamiento de Logroño), como por el Reglamento de
Organización y Funcionamiento del Centro Asociado de La Rioja, de 7 de marzo de 2012, cuyo
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artículo 1 expresamente disponía que el Centro Asociado era un “ organismo con personalidad
jurídica propia y n aturaleza pública”. Por lo que los fondos de los que se nutría para
desenvolver sus fines eran, claramente de naturaleza pública. Y, asimismo, tal naturaleza de la
entidad docente y de los fondos que maneja se contempla de forma expresa, una vez
constituida en Consorcio, en la regulación que realiza la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de
Régimen Jurídico del Sector Público, en sus artículos 118 y siguientes, como correctamente fue
declarado por la Juzgadora de instancia, en su Resolución.
Por tanto, debiéndose seguir el criterio doctrinal más arriba expuesto, se ha de confirmar la
fundamentación expuesta en la Sentencia apelada, y, por tanto, desestimar la excepción
procesal de falta de jurisdicción y competencia de este Orden Contable para conocer de las
pretensiones que se enjuiciaron en el caso de autos, planteada por la parte recurrente.
OCTAVO.- También ha invocado la parte apelante la concurrencia de la excepción de falta de
legitimación activa de la Abogacía del Estado, por cuanto no se habrían personado en el
procedimiento las Administraciones que se apuntaban como perjudicadas, infringiéndose, a su
Universitario Centro Asociado a la UNED en La Rioja.
De acuerdo con el artículo 47.1 de la LOTCu, “estarán legitimados para actuar ante la
Jurisdicción Contable quienes tuvieran interés directo en el asunto o fueren titulares de
derechos subjetivos relacionados con el caso”. El citado precepto, en su apartado 2, indica que
“Las Administraciones Públicas podrán ejercer toda clase de pretensiones ante el Tribunal de
Cuentas, sin necesidad de declarar lesivos previamente los actos que impugnen.”
El artículo 55.1 de la LFTCu, por su parte, dice que “… la legitimación activa corresponderá, en
todo caso, a la Administración o entidad pública perjudicada…”
Existe una consolidada jurisprudencia del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional que
avalan la necesidad de adoptar una postura extremadamente restrictiva respecto a la
aceptación de causas de inadmisibilidad para facilitar el acceso al proceso (por todas,
Sentencia del Tribunal Supremo, de 1 de octubre de 1992, que recoge la doctrina del Tribunal
Constitucional en su Sentencia 174/88); de la que se ha hecho eco también esta Sala (por
todas, Sentencias 1/2007, de 16 de enero y 3/2011, de 1 de marzo).
Consta acreditado en autos y así es recogido en la Sentencia recurrida que:
El Abogado del Estado, por escrito de 29 de enero de 2019, presentó demanda
reclamando la reparación de los daños causados en los fondos públicos del Centro
Asociado de la UNED de Logroño por el demandado en el desempeño de su cargo de
Director de dicho Centro.
En el acto de la audiencia previa, en contestación a la alegación de esta excepción, la
Abogacía del Estado manifestó que intervenía en nombre del Consorcio Centro
Asociado a la UNED de La Rioja y aportó el correo electrónico remitido por la Directora
13
de la Asesoría Jurídica de la Universidad Nacional de Educación a Distancia el 11 de
diciembre de 2018 en el que les requería para que asumiesen la defensa y
representación del Consorcio Centro Asociado de la UNED en La Rioja en dicho
proceso.
Dicha encomienda de representación y defensa en juicio tenía su fundamento jurídico,
en el Convenio de asistencia jurídica suscrito por la UNED con la Abogacía General del
Estado, de fecha 30 de septiembre de 2016, prorrogado mediante adenda de 28 de
septiembre de 2018, hallándose el mismo en vigor.
Por lo tanto, la falta de capacidad de la Abogacía del Estado demandante, denunciada por la
parte apelante, al negar su legitimación activa “ad processum”, a pesar de existir autorización
para ejercitar la acción de responsabilidad contable, concedida por la Autoridad competente,
tampoco puede ser estimada.
Esta Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas viene m anteniendo un criterio doctrinal
(Sentencia nº 1/2019, de 20 de marzo), que determina que, en todos los casos de defectos
subsanables, se otorgue a la contraparte la posibilidad formal de remediar el defecto procesal,
como condición imprescindible, para el caso de que se pretenda fundar en aquél la inadmisión
del acto procesal del que se trate (Sentencia de 16 de febrero de 2004 ), pues sin tal
requerimiento podría generarse la situación de indefensión proscrita en el artículo 24.1 de la
Constitución (Sentencia de 20 de diciembre de 2013). Asimismo, este Órgano “ad quem” ha
acogido la Jurisprudencia del Tribunal Supremo, que, en línea con lo anterior, se ha
pronunciado por admitir no sólo la subsanación de la falta del documento acreditativo del
acuerdo de interponer la acción, sino también la convalidación, mediante acuerdo de
ratificación por el órgano competente adoptado posteriormente, para garantizar la tutela
judicial efectiva que proclama el citado precepto constitucional. Y, la exigencia de un a
interpretación favorable al principio “pro actione”, en defensa del principio de tutela judicial
efectiva, que abarca el derecho de acceso al proceso por parte de los entes públicos cuando la
Ley les reconoce legitimación.
El artículo 45 de la Ley 29/1988, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso –
Administrativa (en adelante, “LJCA”), alegado por el recurrente, no resulta de aplicación al
caso (véase la Sentencia de esta Sala nº 28/2017, de 13 de julio), pues la capacidad procesal en
la primera instancia de lo s procedimientos de reintegro por alcance se rige por las reglas de la
Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, que es ley especial, y por las de la Ley 1/2000,
de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, de acuerdo con la remisión a esta norma que hace el
artículo 73 de la aludida Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas. En consecuencia, el
artículo 45 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa solo resultaría de
aplicación por la vía de la supletoriedad prevista en la Disposición Final Segunda, apartado dos,
de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas, y solo por una falta de
regulación que lo hiciera necesario, lo que no concurre en el presente caso.
14
Y, en cuanto a la invocación del artículo 14 de los Estatutos del Consorcio Universitario Centro
Asociado a la UNED en La Rioja, cabe remitirse a lo establecido en la Sentencia recurrida, toda
vez que, por dicha entidad pública docente se suscribió un Convenio de asistencia jurídica que
fue suscrito por la UNED con la Abogacía General del Estado, respecto del cual no se ha
probado que haya dejado de estar en vigor y, por tanto, su aplicación deviene necesaria e
incontrovertible, resultando título válido para que la Abogacía del Estado vea cumplido, con
arreglo a Derecho su capacidad para ser parte actora en el procedimiento de referencia.
En consecuencia, tampoco puede prosperar la excepción de falta de legitimación activa y de
capacidad de la Abogacía del Estado, planteada por la representación procesal del Sr. S.V.
NOVENO.- La parte recurrente ha interesado, asimismo, la nulidad de las actuaciones ya que,
según aduce, se le produjo indefensión al no habérsele permitido actuar, alegando y
proponiendo pruebas, en las fases preparatorias del procedimiento de reintegro por alcance.
Hay que comenzar diciendo que la doctrina general del Tribunal Constitucional, para apreciar
la existencia de indefensión exige, en relación con la tutela judicial efectiva que proclama el
artículo 24 de la Constitución, que se haya producido un perjuicio real y efectivo para la
posición jurídica y los intereses de los afectados. La doctrina de esta Sala de Justicia ha
declarado, también, que la indefensión es una noción material que, para que tenga relevancia,
ha de obedecer a las siguientes tres pautas interpretativas: a) de una parte, las situaciones de
indefensión han de valorarse según las circunstancias de cada caso (Sentencia 8/2006, de 7 de
abril); b) de otra, la indefensión prohibida en el artículo 24.1 de la Constitución debe llevar
consigo el menoscabo del derecho a la defensa y el perjuicio real y efectivo para los intereses
del afectado ( Sentencias 20/2005 y 8/2006); y, finalmente, c) que el repetido artículo 24.1 de
la Constitución no protege situaciones de simple indefensión formal, sino de indefensión
material en que razonablemente haya podido producirse un perjuicio al recurrente (Sentencias
3/2005, de 1 de abril, 6/2005, de 13 de abril y 11/2005, de 14 de julio, y Auto de 3 de
diciembre de 2008).
Sentado lo anterior, debe indicarse que, con relación a las actuaciones reguladas en los
artículos 46 y 47 de la LFTCu, no prevén audiencia alguna al presunto responsable, sino que lo
que establece el artículo 47 es su citación para la práctica de la liquida ción provisional del
alcance (artículo 47.1.e). Esta regulación es congruente con la propia naturaleza de las
actuaciones que debe practicar el Delegado Instructor tendentes a concretar unos hechos en
los que no existe (cuando le so n turnadas las actuaciones y en la mayoría de los casos),
documentación suficiente que permita señalar o identificar, desde su inicio, a los presuntos
responsables.
Las actuaciones de instrucción son previas a la iniciación de la vía jurisdiccional de la que son
soporte necesario, son preparatorias de aquella vía y están orientadas al enjuiciamiento y, en
su caso, a la exigencia de la responsabilidad contable, pero no constituyen un procedimiento
contradictorio encaminado a obtener resoluciones declarativas de responsabilidad contable,
sino que están concebidas como un conjunto de diligencias legalmente regladas y tasadas
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dirigidas a obtener información sobre los supuestos de responsabilidad contable, para
determinar, de forma indiciaria, previa y provisional, los hechos, las personas presuntamente
responsables y el perjuicio causado al Tesoro Público, con objeto de que, una vez abierta la vía
jurisdiccional, los legitimados activos puedan ejercer sus pretensiones de reintegro de los
daños y el abono de los perjuicios ocasionados a los caudales públicos y los legitimados pasivos
puedan oponerse a dichas pretensiones. De ahí que, en el propio documento del Acta de
Liquidación Provisional, se indique que, sin perjuicio de las conclusiones a las que el Delegado
Instructor pueda llegar, nada obstará a la oportuna resolución que, en su día, adopte, en sede
jurisdiccional, el órgano jurisdiccional contable.
Será posteriormente –se insiste- en la fase jurisdiccional, donde las partes ejerciten las
pretensiones respectivas, la/s persona/s contra las que vaya a ir dirigida la acción de
responsabilidad contable, los fundamentos jurídicos y las pruebas en las que tratarán de
acreditar o desvirtuar los hechos objeto del proceso, y se dictará la resolución que proceda.
Pues bien, lo cierto es que el Sr. S.V., estuvo perfectamente informado, en el momento
procesal que resultaba idóneo, de toda la tramitación de las Actuaciones Previas nº 114/17, se
personó y tuvo siempre abierto el acceso a la vista del expediente, tras la notificación de la
resolución que reflejó la cita para comparecencia. Además, antes y después de la Liquidación
Provisional realizó todas las alegaciones que tuvo por convenientes, que, en definitiva, fueron
recogidas fielmente en el Acta de Liquidación Provisional, con plena posibilidad de aportar, en
el momento de celebración de la misma, si así lo hubiera estimado oportuno, documentación
relativa al “thema decidendi”, que fuera aceptada e incorporada por la Sra. Delegada
Instructora.
Además, el apelante, a lo largo de todo el Procedimiento de Reintegro por Alcance B -140/18,
ha hecho uso, sin limitación alguna, de todas y cada una de las garantías procesales que el
ordenamiento jurídico le otorga, como consta acreditado en las actuaciones, incluyendo las
seguidas ante esta Segunda instancia jurisdiccional.
Todo ello, en conclusión, debe llevar a afirmar, que no cabe apreciar que se haya causado
indefensión al Sr. S.V. por los motivos que alega en su recurso de apelación, y ello porque ni el
artículo 46, ni el propio artículo 47.1 de la Ley LFTCu, exigen su participación sino hasta el
momento de producirse su citación para intervenir en la liquidación provisional, ni tampoco
por el hecho de no haber podido proponer “prueba” en dichas actuaciones, pues los citados
preceptos legales no prevén ninguna fase de prueba, sino, tan sólo, la práctica de diligencias
indagatorias o de comprobación de una posible responsabilidad reparatoria o recuperatoria,
cuyo enjuiciamiento, con plenas garantías, queda diferido al desarrollo del procedimiento
declarativo que corresponda, ante el órgano jurisdiccional contable competente para co nocer
de las pretensiones que en él produzcan.
Por todos estos razonamientos, el motivo Tercero del recurso de apelación debe ser, también,
rechazado.
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Entiende esta Sala de Justicia que, dentro de este Fundamento jurídico, debe dilucidarse,
también, la denuncia de vulneración del derecho de defensa realizada por la parte apelante.
Sostiene el apelante que se le denegó incorrectamente por la Juzgadora de instancia, la
práctica de prueba documental, consistente en varias rendiciones de cuentas y documentos
contables y la testifical de un alto cargo del Gobierno autonómico de La Rioja, lo que llevaría a
la nulidad de las actuaciones y retroacción de las mismas al momento de practicarse la prueba
propuesta.
Sin embargo, esta Sala considera que se cumplieron las previsiones contempladas en el
por inútiles. En cuanto a la prueba consistente e n la remisión de las rendiciones generales de
cuentas y demás documentación contable solicitada, dicha documental, por su generalidad, no
hubiera servido para un mayor esclarecimiento de los hechos sometidos a debate
contradictorio y a enjuiciamiento, toda vez que la documentación concerniente al caso de
autos ya se encontraba aportada a las actuaciones. Y, por lo que respecta al testigo cuya
declaración se pretendió, según resulta del análisis de las normas estatutarias contenidas en
los folios 39 a 64 del Anexo I de la P ieza de Actuaciones Previas su carácter representativo y, a
lo sumo, de coordinación general del funcionamiento de la entidad pública y no relacionado
con el desenvolvimiento de las funciones directamente ejecutivas en la administración del
Centro docente, justificó, la declaración de improcedencia de su comparecencia.
En cuanto al derecho constitucional de utilización de los medios de prueba pertinentes para la
defensa, contenido en el artículo 24.2 de la Constitución española de 27 de diciembre de 1978,
el Tribunal Constitucional viene afirmando, en reiterada jurisprudencia, que no se trata de un
derecho absoluto para las partes, sino de un derecho condicionado a la apreciación de
pertinencia del concreto medio de prueba propuesto por el órgano jurisdiccional competente.
De este modo, en su Sentencia 22/2008, de 31 de enero, establece que “ …b) Este derecho no
tiene, en todo caso, carácter absoluto o, expresado en otros términos, no faculta para exigir la
admisión de todas las pruebas que puedan proponer las partes en el proceso, sino que atribuye
únicamente el derecho a la r ecepción y práctica de aquéllas que sean pertinentes,
correspondiendo a los órganos judiciales el examen sobre la legalidad y la pertinencia de las
pruebas solicitadas”.
Por todo ello, esta Sala de Justicia desestima, asimismo, el motivo Cuarto del recurso de
apelación interpuesto.
DÉCIMO.- También alega la parte apelante que concurre la excepción material de prescripción
de la responsabilidad contable por alcance. Manifiesta que la primera notificación o
conocimiento formal que tuvo de las actuaciones que se seguían contra él se produjo con la
citación de comparecencia para la práctica de la liquidación provisional, que le fue notificada el
24 de septiembre de 2018, por lo que deben considerarse prescritos los hechos anteriores al
24 de septiembre de 2013, en concreto la percepción de la prima de jubilación, que se produjo
en agosto de 2013 y las remuneraciones de diferentes trabajadores del Centro docente, que
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tuvieron lugar en diciembre de 2012. En apoyo de su tesis citó la Sentencia de la Sala de lo
Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 25 de febrero de 2016 (Rec. Nº
2161/2013). Negó, asimismo, valor probatorio, al documento que fue tenido en cuenta por la
Consejera de instancia para fundamentar su desestimación de la acción de prescripción.
Cabe señalar que las alegaciones y demás argumentos del recurrente referente a la
prescripción, carecen de la invocación expresa de la norma jurídica que entiende vulnerada
por la Sentencia recurrida. Dicho defecto resulta esencial pues la naturaleza jurídica del
recurso de apelación exige una adecuada fundamentación jurídica y delimitación de las
normas que se consideran infringidas, destinadas a sostener la pretensión de revocación de la
Resolución de instancia por haber incurrido en patentes errores de hecho y de derecho. Lo que
no acontece en el presente caso.
En segundo término, y como indicó la Abogacía del Estado en su escrito de impugnación al
recurso planteado, el recurrente, de modo implícito (nunca explícito), parece modificar su
criterio en relación con el plazo que debe entenderse aplicable para que opere la prescripción,
toda vez que en su escrito de contestación a la demanda solicitó que fuera de 1 o 4 años, y sin
embargo, en esta fase de recurso parece inferirse que acoge la aplicación del plazo de 5 años.
En un caso y en el otro, como ha quedado expuesto, sin señalar las normas jurídicas en que se
ampara y que entiende infringidas por la Sentencia apelada.
Los anteriores y relevantes defectos formales podrían servir para que esta Sala de Justicia
desestimara, sin mayores razonamientos, la pretensión de la parte recurrente, de estimación
de esta excepción material, y ello porque no corresponde a este órgano jurisdiccional construir
el recurso de la parte que persigue la impugnación de la Resolución de instancia, ni subsanar,
de oficio, defectos cometidos por ella en la elaboración jurídica del mismo.
Pero, dado que las partes recurridas –Ministerio Fiscal y Abogacía del Estado- han impugnado
las alegaciones de la parte apelante en cuanto al fondo de la cuestión debatida, procede, en
aras de la debida exhaustividad que debe presidir las resoluciones jurisdiccionales y para
satisfacer plenamente el contenido del artículo 24.1 de nuestra Constitución, que Sala de
Justicia examine las alegaciones de la parte recurrente.
UNDÉCIMO.- Cabe señalar que la apreciación acerca de si cualquier acción ha prescrito debe
formularse a la vista de tres parámetros fundamentales, a saber: a) el plazo máximo señalado
por la Ley para que la acción se ejercite, b) el momento en el que debe iniciarse el cómputo de
dicho plazo perentorio y, finalmente, c) los posibles acontecimientos a los que la legislación
concede virtualidad interruptiva del plazo de prescripción, bien entendido, respecto de esto
último, que la interrupción de la prescripción supone, “de facto”, el inicio del cómputo del
plazo completo de ejercicio de la acción, haciendo jurídicamente ineficaz el tiempo
transcurrido desde que pudo ejercitarse la acción hasta que acontece el evento con fuerza
interruptiva, diferenciándose, en este particular, el instituto de la prescripción del instituto de
la caducidad de la acción.
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Pero la consecuencia de pérdida de derechos por su titular implica que su admisión deba
ponderarse en cada caso y de ahí que la jurisprudencia considere que la prescripción de
acciones haya de interpretarse con carácter restrictivo, sobre todo cuando existe una voluntad
conservadora de dichas acciones por su titular, suficientemente manifestada (Sentencia de la
Sala 1ª. del Tribunal Supremo de 22 de febrero de 1991). Por ello, el criterio que
eventualmente se adopte respecto a la prescripción, debe modular adecuadamente el
principio de seguridad jurídica, con uno restrictivo que satisfaga, la necesidad de favorecer el
mantenimiento de la acción que se haya manifestado claramente por la parte que la ejercita –
como es nuestro caso- cumpliéndose, así, el principio “ pro actione”, que, a su vez, se incardina
con el derecho a la tutela judicial efectiva que proclama el artículo 24.1 de la Constitución.
Dicho esto, es preciso recordar que el instituto jurídico de la prescripción viene regulado, en
nuestra legislación contable en la Disposición Adicional Tercera de la LFTCu. Dicha Disposición
establece en su apartado 1, un plazo general de prescripción de cinco años, a contar desde la
fecha en que se hubieran cometido los hechos que puedan dar lugar a un supuesto generador
de responsabilidad contable. Y, junto a este plazo general, existe otro de tres años (a los
efectos que ahora interesan), regulado en el apartado 2 de la misma, que debe ser tenido en
cuenta cuando se den las circunstancias fácticas pertinentes para su aplicación.
Sobre el efecto y alcance que debe darse a la ausencia de referencia al requisito del
conocimiento formal por parte del interesado, respecto de la iniciación de actuaciones o
procedimientos, a que alude la Disposición Adicional Tercera, apartado 3 de LFTCu, punto en el
que la parte apelante ha puesto énfasis, habían existido, históricamente, dos posiciones
doctrinales: una de ellas, consideraba que, conforme al tenor literal de la mencionada
Disposición Adicional, la iniciación de los referidos procedimientos producía “ope legis” un
efecto interruptivo del plazo de prescripción de las acciones, y otra, que consideraba que,
conforme al ordenamiento jurídico tributario y presupuestario, debería exigirse como
requisito, para tener en cuenta los efectos interruptivos de los plazos de prescripción, el
conocimiento formal por los interesados de la iniciación de los referidos procedimientos.
La doctrina de esta Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas, por todas sentencias de 13 de abril
de 20 05, de 21 de diciembre de 2007 o de 1 de diciembre de 2008, se vino consolidando a
favor de la primera de las posiciones doctrinales a que se ha hecho referencia, habiendo sido
ratificada por el propio Tribunal Supremo, en su Sentencia de fecha 30 de junio de 2011
(Recurso de Casación nº 2009/2010), asemejándose así la prescripción de la responsabilidad
contable, al régimen de la prescripción en el ámbito civil y no a la prescripción en materia
tributaria o sancionadora.
Se debe constatar que la Ley no exige, de modo necesario, la comunicación expresa, del inicio
de una fiscalización, ni del informe con el que concluye, a ningún gestor o beneficiario de
fondos públicos, pues, como ha señalado, incluso el Tribunal Supremo, la fiscalización no es un
procedimiento que se dirija contra nadie en concreto. En este sentido la Sala de Justicia en su
Sentencia nº 8/2016, de 18 de julio , y la Sala Tercera del Tribunal Supremo (Sentencias de 23
19
de diciembre de 2013, 4 de febrero de 2014 y 21 de enero de 2015), han venido manteniendo
que los actos interruptivos de la prescripción, en el ámbito contable, a los que se refiere la
Disposición Adicional Tercera, apartado 3 de la LFTCu, no precisan, para producir dichos
efectos, que los mismos hayan sido formalmente notificados al interesado.
Sí es cierto, sin embargo, que, sin perjuicio de mantenerse, en lo esencial, la línea doctrinal
descrita, la Sala Tercera del Tribunal Supremo, ha venido posteriormente a matizarla en el
sentido de considerar que, pese a no caber una notificación de carácter formal, sí se exige que
hayan quedado acreditados hechos o circunstancias que permitan considerar que el
interesado pudo tener conocimiento material de los actos que interrumpían el plazo de
prescripción de la responsabilidad que se le reclamaba. Dicho matiz fue tenido en cuenta por
la Excma. Sra. Consejera de instancia, en la Resolución recurrida, como se infiere, con claridad,
de la mera lectura del Fundamento de Derecho Cuarto de su Sentencia.
En el citado Fundamento de Derecho, contenido en la Sentencia recurrida, se exponen
claramente (en conexión con el relato de Hechos Probados, ordinales Segundo a Quinto –no
combatidos-) los aspectos fácticos relevantes para fijar tanto el “dies a quo”, de comienzo del
cómputo de la prescripción para cada una de las partidas dinerarias consideradas susceptibles
de reintegro, como el “dies a quem” de finalización del plazo de prescripción relativo a dichas
partidas económicas.
Y así, resulta que la acción de responsabilidad contable por alcance, ejercitada por la Abogacía
del Estado, en representación del Centro docente, se proyectó sobre las siguientes partidas, en
las que el “dies a quo” o comienzo del plazo de prescripción fue el siguiente:
Por el pago en exceso de algunos importes en diciembre de 2012.
La devolución de más cantidad de la debida en el año 2014.
El abono, en 2013, de una prestación de jubilación sin causa justificada.
El abono en el año 2015 de retribuciones al personal del Centro, por encima de lo
establecido en el convenio colectivo que afectaba al mismo.
Coincide esta Sala de Justicia con la Sentencia de instancia, en señalar como “dies a quem”, en
aplicación del plazo general de prescripción de cinco años, y para cada una de las partidas
anteriormente señaladas las siguientes fechas:
Diciembre de 2017.
Diciembre de 2019.
Diciembre de 2018.
Diciembre de 2020.
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El establecimiento del mes de diciembre, como fecha inicial y final del plazo de prescripción,
para todas las partidas resulta acertado, desde el punto de vista contable, toda vez que los
gastos desembolsados por la entidad docente, considerados injustificados y productores de un
daño a los fondos públicos, debían venir reflejados al final de cada ejercicio presupuestario,
momento en que el citado menoscabo económico se convirtió en real, efectivo y evaluables
económicamente e individualizados en relación a determinados caudales o efectos públicos,
como exige el artículo 59.1, párrafo segundo, de la LFTCu.
Ahora bien, dichos plazos de prescripción quedaron interrumpidos, conforme a lo establecido
en la Disposición Adicional Tercera, apartado 2, de la LFTCu, al constar acreditado en autos la
existencia de una serie de actuaciones, de las que tuvo conocimiento el apelante, y que como
afirmó la Juzgadora de Instancia en el Fundamento Cuarto de la Sentencia, interrumpieron
dicho cómputo, y que son las siguientes:
1º.- El Informe de Auditoría del Centro Asociado a la UNED de La Rioja, Ejercicio 2015,
elaborado por el Interventor Delegado de La Rioja, que puso de manifiesto la existencia de
irregularidades respecto a la responsabilidad contable que pudiera derivar de los excesos en
las retribuciones al personal en dicho ejercicio 2015. Dicho informe se comunicó al Centro
Asociado el 13 de abril de 2016 (Hecho Probado Sexto de la Sentencia recurrida), y fue
conocido por el recurrente ya que en dicha fecha aún ostentaba el cargo de Director del
Centro docente.
2º.- La Diligencia de Constancia de hechos que integra el citado informe de Auditoría, que
consta a los folios 53 a 54 vuelto de la Pieza de Diligencias Preliminares, en la que se acredita
que el Sr. S.V. compareció ante el Director del Equipo de Control el día 20 de mayo de 2016, y
tuvo conocimiento de que el procedimiento fiscalizador se extendió posteriormente a la
comprobación de posibles irregularidades referidas a la paga extra de diciembre de 2012 y al
pago del premio de jubilación al propio recurrente en 2013, al responder a las preguntas del
Interventor sobre dichos hechos.
El Informe Adicional de Auditoría, con su correspondiente “Adenda” apreciando hechos
susceptibles de generar responsabilidad contable fue emitido por la Intervención Delegada de
La Rioja el 3 de febrero de 2017, según consta en el folio 7 unido a la Pieza de Diligencias
Preliminares. A partir de ese momento empezó a correr el plazo de prescripción de tres años -
hasta 3 de febrero de 2020-, previsto en la citada Disposición Adicional Tercera, apartado 2, de
la LFTCu. Pero antes de transcurrir dicho plazo, el recurrente ya había sido citado y había
intervenido tanto en las Actuaciones Previas como en el Procedimiento de reintegro por
alcance seguidos en este Tribunal de Cuentas.
Por tanto, debe desestimarse la excepción de prescripción de la responsabilidad contable,
opuesta por la parte recurrente.
DUODÉCIMO.- Una vez resueltas las alegaciones aducidas por la parte recurrente que
precisaban de un pronunciamiento previo, por parte de esta Sala de Justicia, se debe proceder
21
al análisis de los motivos de fondo, contenidos en el recurso de apelación interpuesto contra la
Sentencia de instancia.
Es preciso señalar en primer término, que la parte recurrente, en el motivo Segundo de su
escrito de apelación, ha apreciado error en la valoración de la prueba practicada en autos, por
parte de la Juzgadora de instancia. Y, a lo largo del escrito de recurso también ha realizado sus
observaciones acerca de la argumentación de carácter fáctico con incidencia en el examen
jurídico de la cuestión debatida.
A tal respecto, hay que señalar que, aunque la naturaleza jurídica del recurso de apelación
habilita al Tribunal que conoce del mismo a resolver el debate que se plantea en la meritada
fase de recurso, confirmando, corrigiendo, enmendando o revocando lo decidido en la
instancia, siempre dentro del respeto al principio de congruencia y dentro del límite de las
pretensiones de las partes, sin embargo, la fijación de los hechos y la valoración de los medios
de prueba es competencia del Juez de instancia, sin perjuicio de que, sobre la base de la
expresada naturaleza del recurso de apelación, que permite un “novum indicium”, pueda la
Sala valorar las pruebas practicadas en la instancia y corregir la ponderación llevada a cabo por
el juez “a quo”.
No obstante, frente al juicio de apreciación de la prueba que la Sentencia de instancia
contenga, no pueden prevalecer meras alegaciones de parte, sino que será necesario
desvirtuar los hechos declarados probados con medios que acrediten la inexistencia de los
mismos y la veracidad de los alegados en contrario, pues ante posibles contradicciones debe
prevalecer, como ya se ha subrayado, el criterio del Órgano jurisdiccional, que actúa en el
pleito de manera imparcial y objetiva frente a la parte.
La Sala, una vez analizados los extremos alegados por la parte recurrente, entiende que dicha
parte lo que pretende reproducir, dentro de su recurso, la práctica totalidad del debate fáctico
y jurídico sustantivo desarrollado en la instancia, tratando de tachar de erróneas las
conclusiones fácticas alcanzadas por la Juzgadora en la Sentencia que recurre, con el fin de
imponer su propia valoración en la práctica totalidad de las pruebas más importantes
practicadas en el proceso, sin que esas acusaciones de error encubran otra cosa que el
desacuerdo de la parte apelante, en cuanto al fondo del litigio suscitado, con el criterio que
sustenta la Sentencia impugnada, en la cual se aprecia que la Juzgadora que la elaboró, formó
sus pronunciamientos mediante una adecuada valoración de la prueba, lo que le sirvió,
incluso, para desestimar algunas de la pretensiones actoras, en el procedimiento del que trae
causa el presente recurso de apelación. En tal sentido, esta Sala de Justicia constata que los
hechos relevantes en la causa fueron tenidos en cuenta por la Excma. Sra. Consejera de
instancia valorando de forma conjunta, con observancia de las reglas de sana crítica, los
distintos ramos de prueba unidos al procedimiento.
Por otro lado, cualquier denuncia de error en la valoración de la prueba debería llevar
aparejado una pretensión de modificación en la redacción de hechos probados en la
Resolución recurrida, acorde con una hipotética fijación del relato fáctico que se co nciliara con
22
la voluntad del recurrente de poner de relieve el eventual error manifiesto en que hubiera
incurrido el órgano juzgador de instancia. Sin embargo esto no ha sido propuesto nunca por la
parte apelante, a lo largo de su recurso.
Por todo ello, esta Sala de Justicia desestima el motivo Segundo del recurso de apelación de la
representación procesal del Sr. S.V.
DECIMOTERCERO.- Como ya se ha apuntado en fundamentos anteriores, la Resolución
apelada estimó parcialmente la demanda del Abogado del Estado, a la que se adhirió el
Ministerio Fiscal, declarando la existencia de un perjuicio económico a los fondos públicos que
quedó cifrado en la cantidad de 35.928,96 euros de principal, más los intereses legales
correspondientes, y condenó a su reintegro, como responsable contable directo, a Don F.S.V.
La cuantía total, a que ascendía el principal del alcance producido al Consorcio Centro
Asociado a la UNED de La Rioja, se obtuvo de la suma de los importes de los siguientes
conceptos:
El abono de retribuciones en el año 2015 por encima de lo establecido en el convenio
colectivo por importe de 8.490,82 euros.
El pago improcedente por importe total de 4.800 euros en el salario de algunos
trabajadores en el mes de diciembre de 2012, y la devolución en el mes de diciembre
de 2014 de 335,01 euros, que excedían del importe que era debido.
El pago injustificado de una prestación de jubilación, en agosto de 2013, por la
cantidad de 22.303,13 euros.
A).- Respecto al abono de cantidades correspondientes a distintos conceptos salariales,
durante el año 2015, por encima de los límites establecidos por el convenio colectivo aplicable
a los trabajadores del Centro docente, la Sentencia de instancia ha dedicado el Fundamento
jurídico Sexto a analizar, con minuciosidad la documental obrante en autos, poniendo en
relación los datos reflejados en el correspondiente ramo de prueba, con las declaraciones
vertidas en la testifical practicada, así como con el resto del caudal probatorio del
procedimiento.
La valoración conjunta del mismo, respetando las reglas de sana crítica, llevó a la Excma. Sra.
Consejera que co noció de la instancia, a modular y fijar definitivamente, reduciéndolas en
5.323,54 euros, las cantidades que resultaban injustificadas, desde el punto de vista jurídico-
contable, y que en un principio fueron pedidas por la parte demandante en 13.814,36 euros.
Frente a ello, la parte recurrente ha opuesto meras consideraciones generales, alegando
razones de descargo que ya habían sido expuestas en su contestación a la demanda, tratando
de justificar determinadas cantidades percibidas por algunos trabajadores, según su propio
punto de vista, pero totalmente desconectadas sus afirmaciones del resultado de la labor
probatoria desarrollada a lo largo del procedimiento. En su recurso, ha tratado de eximir su
23
responsabilidad de no haber conseguido demostrar adecuadamente su descargo, por no haber
tenido participación en la labor inspectora. Este argumento no puede ser estimado, por
cuanto, desde la práctica de las actuaciones previas y, a lo largo de todo el procedimiento
jurisdiccional, la entonces parte demandada –hoy apelante- ha podido realizar las alegaciones
y proponer la práctica de prueba que ha tenido por conveniente.
El recurrente insiste en negar su conducta dolosa o gravemente negligente en los hechos, pero
esta cuestión será tratada en un posterior Fundamento. Por lo que aquí respecta, la parte
apelada no ha podido justificar, conforme a las pruebas obrantes en autos, la in existencia de
un menoscabo económico en los fondos del Centro asociado de la UNED en La Rioja, por el
abono de retribuciones en el año 2015 por encima de lo establecido en el convenio colectivo
que ha quedado fijado en la cantidad de 8.490,82 euros.
Queda así confirmado por esta Sala de Justicia, el Fundamento de Derecho Sexto de la
Sentencia recurrida.
B.)- En cuanto al pago improcedente por importe total de 4.800 euros en el salario de algunos
trabajadores en el mes de diciembre de 2012, y en la devolución en diciembre de 2014 de
335,01 euros, que excedían del importe que era debido, el recurrente ha reiterado la
existencia de prescripción y la inexistencia de dolo o negligencia.
En cuanto a la inexistencia de la prescripción, esta Sala de Justicia se remite a lo expuesto en el
Fundamento Jurídico Décimo de esta misma Resolución. Y respecto a la concurrencia de dolo o
negligencia, dicha cuestión se tratará en un Fundamento posterior.
La parte recurrente que no ha negado que las retribuciones hubieran sido abonadas, defiende
la corrección de los pagos conforme al convenio colectivo, prescindiendo de lo establecido en
el artículo 2 del Real Decreto-Ley 20/2012, de 13 de julio, precepto que suprimió la paga
extraordinaria del mes de diciembre de ese año al personal del sector público definido en el
artículo 22.1 de la Ley 2/2012, de 29 de junio, de Presupuestos Generales del Estado.
Como puso de manifiesto la Juzgadora de instancia en su resolución, en ese artículo 22.1 se
define el sector público en el que se incluye en su letra g) a las entidades públicas
empresariales y el resto de los organismos públicos y entes del sector público estatal,
autonómico y local, y por lo que, la supresión de la paga extra de diciembre de 2012 tenía que
hacerse efectiva a los trabajadores del centro asociado de la UNED.
Resulta por tanto acreditado que se produjo un pago injustificado constitutivo de alcance que
quedó fijado por Sentencia en 4.800 euros.
No puede acogerse la alegación del recurrente de que las remuneraciones de diciembre de
2012 constituían pluses salariales conforme a convenio colectivo en relación a excesos de
jornada o de responsabilidad, que hubieran justificado los abonos realizados a los
trabajadores, y ello debido a que el Real Decreto-Ley 20/2012, de 13 de julio, que resultaba
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plenamente aplicable a la entidad pública docente establecía la supresión de dicha paga a las
entidades y organismos públicos.
Menos aún puede ser admitida su pretensión de que en esta instancia de apelación se proceda
a la declaración testifical de los trabajadores afectados, con el fin de tratar de acreditar los
pagos realizados. Por una parte, porque incluso en el hipotético caso de que se produjera la
práctica de dicha prueba, no conseguiría desvirtuar la acreditación de los hechos contables
consistentes en los abonos injustificados anteriormente relacionados, al vulnerar lo
establecido en Real Decreto-Ley 20/2012, de 13 de julio de aplicación, como se pone de
manifiesto en el Informe de Auditoría de las cuentas del Centro asociado de la UNED,
elaborado por la Intervención Delegada de La Rioja, que debe considerarse, por su naturaleza
técnica, como prueba preponderante o privilegiada.
Pero, además y de manera más decisiva, porque la prueba testifical interesada por el apelante,
no puede, en modo alguno, ser admitida por esta Sala, por cuanto el artículo 85.3 de la LJCA,
aplicable en esta instancia, establece que en el escrito de interposición de la apelación, las
partes podrán pedir el recibimiento del pleito a prueba para la práctica de las pruebas que
hubieran sido denegadas o no hubieran sido debidamente practicadas en primera instancia
por causas que no le sean imputables. En esta línea, el Tribunal Constitucional, entre otras, en
la Sentencia nº 131/1995, señala que la prueba en la segunda instancia tiene un carácter
excepcional y limitado ya que “se trata, en primer lugar de casos tasados, pues el momento
estrictamente probatorio pertenece a la primera fase del proceso, y en segundo lugar, se deja
al Tribunal la libre decisión sobre su procedencia”.
Aplicando, por consiguiente el citado precepto, y la doctrina seguida por el Tribunal
Constitucional se comprueba que no se cumplen, las previsiones procesales para que pueda
admitirse la prueba testifical so licitada en esta instancia de apelación, ya que nada impidió al
recurrente para que solicitara su práctica en la primera fase del procedimiento, por lo que,
procede rechazar la solicitud de la parte recurrente.
Tampoco puede acoger esta Sala de Justicia las afirmaciones de la parte recurrente, relativas al
exceso imputado de la paga extraordinaria de 2012 por importe de 335,01 euros, que califica
de “nimio” o resultante de un error aritmético, sino que lo que procede es confirmar los
argumentos razonados en la Sentencia recurrida que consideró tal cantidad constitutiva de un
menoscabo a los fondos públicos del Centro docente.
Como consecuencia de lo razonado, procede confirmar el contenido del Fundamento jurídico
Séptimo, de la Resolución de instancia.
C).- Finalmente y respecto a la última de las partidas que se refiere al abono, de forma
improcedente, al hoy apelante, de una prestación por jubilación por importe de 22.303,13
euros, la representación procesal del Sr. S.V. manifiesta que se le concedió la jubilación, sin
que dicha prestación fuera revocada por la Administración de Seguridad Social.
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Omite, de forma interesada el recurrente, como consta subrayado en la Sentencia apelada, y
así ha sido verificado por esta Sala de Justicia, una vez examinada la documental obrante en
autos, que la Tesorería General de la Seguridad So cial reco noció la baja de Don F.S.V. en el
régimen general por jubilación, con efectos de 14 de agosto de 2013. A partir de esa fecha su
situación laboral debería haber pasado a ser la de jubilado a tiempo completo (folio 85 del
anexo II de las actuaciones previas), pero sin embargo, y conforme consta en el acta del
Patronato de fecha 23 de octubre de 2013 el recurrente informó de que su jornada laboral se
había reducido a la mitad, por lo que siguió prestando sus servicios para el Centro Asociado,
pese a estar jubilado a tiempo completo para la Seguridad Social (folio 87 del anexo II de las
actuaciones previas). Asimismo, consta el acta de infracción levantada por la Inspección de
Trabajo y Seguridad Social por el tiempo que el demandado prestó sus servicios en el Centro
Asociado desde que se jubiló en agosto de 2013 hasta el 3 de mayo de 2016 (folio 92 del anexo
II de las actuaciones previas).
Por ello, resulta pertinente coincidir con el criterio jurídico manifestado por la Excma. Sra.
Consejera de instancia, respecto a la interpretación que hay que dar al artículo 64 del convenio
colectivo y, considerar que, con arreglo a Derecho, no puede entenderse que dicha jubilación
fuera efectiva, según los Estatutos de la UNED.
Consta por tanto acreditado que el Sr. S.V., siguió ejerciendo sus funciones como Director del
Centro Asociado a la UNED de La Rioja, obteniendo las retribuciones correspondientes, y que
percibió ilícitamente unas cantidades en concepto de un premio por jubilación, cuando dicha
prestación accesoria a la de Seguridad Social, sirve como compensación a la pérdida de rentas
derivada del cese de la actividad laboral, vulnerando el espíritu y finalidad de la norma que
concedía tal beneficio económico, conforme una interpretación de la norma aplicable, acorde
Esta Sala de Justicia coincide con los argumentos fácticos y jurídicos contenidos en el
Fundamento de Derecho Octavo de la Sentencia recurrida, que se dan aquí por reproducidos, y
que quedan confirmados.
En conclusión, entiende esta Sala que se ha producido un daño o menoscabo en los caudales
públicos del Centro Asociado a la UNED de La Rioja, real, evaluable económicamente e
individualizado, conforme establece el párrafo segundo del artículo 59.1 de la LFTCu,
constitutivo de alcance, por importe de TREINTA Y CINCO MIL NOVECIENTOS VEINTIOCHO
EUROS CON NOVENTA Y SEIS CÉNTIMOS (35.928,96 euros).
DECIMOCUARTO.- Para que pueda declararse la existencia de un alcance, y por ende, el
surgimiento de la acción de la responsabilidad contable, con una pretensión de reintegro
indemnizatorio, no basta sólo con que se detecte un menoscabo económico en los fondos
públicos, sino que, además, deben concurrir todos los requisitos o elementos configuradores
de dicha responsabilidad, que se derivan del contenido de los artículos 15.1, 38.1, 42.1 y 43 de
la LOTCu y los artículos 49.1 y 72 de la Ley de Funcionamiento. Dichos requisitos han sido
sistematizados por una constante línea doctrinal de esta Sala de Justicia del Tribunal de
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Cuentas (por todas, Sentencia nº 1/2004, de 4 de febrero) y, asim ismo por el Tribunal
Supremo, por todas, en Sentencia de 6 de octubre de 2004 (ROJ STS 6273/2004), en los que se
exige:
a) Que haya una acción u omisión atribuible a una persona que tenga a su cargo el manejo de
caudales o efectos públicos.
b) Que dicha acción u omisión se desprenda de las cuentas que deben rendir quienes
recauden, intervengan, administren, custodien, manejen o utilicen caudales o efectos públicos.
c) Que la mencionada conducta suponga una v ulneración de la normativa presupuestaria y
contable reguladora del Sector Público de que se trate.
d) Que esté marcada por una nota de subjetividad, la concurrencia de dolo, culpa o negligencia
grave.
e) Que el menoscabo sea efe ctivo e individualizado con relación a determinados caudales o
efectos y evaluable económicamente.
f) Que exista relación de causalidad entre la acción u om isión de referencia y el daño
efectivamente producido.
Alguno de los requisitos que se acaban de enumerar, ya han sido tratados por esta Sala de
Justicia, en Fundamentos jurídicos anteriores, de esta misma Resolución.
Así se ha establecido la concurrencia del daño o menoscabo (apartado e) y la vulneración de
normativa presupuestaria y contable reguladora del ámbito público que resulta enjuiciado
(apartado c), y a que la actuación desarrollada por el entonces Director del Centro vulneró las
normas sobre gestión presupuestaria, tanto de carácter estatal (Ley General Presupuestaria,
arts. 73 y siguientes), como autonómica (Ley de Hacienda Pública de La Rioja, arts. 65 y
siguientes) y local (Ley Reguladora de las Haciendas Locales, arts. 183 y siguientes), como
manifestó la Juzgadora de instancia, así como las normas directamente aplicables en relación
con los pagos improcedentemente realizados por el Director del Centro docente, como fueron
el convenio colectivo aplicable y las limitaciones establecidas en el Real Decreto-Ley 20/2012,
de 13 de julio, lo que dio lugar a una salida injustificada de fondos constitutivos de un perjuicio
a los fondos públicos.
Procede por tanto analizar si el demandado Sr. S.V. es responsable contable del menoscabo
producido en el Centro Asociado a la UNED de Logroño.
Constituye un hecho no controvertido que el recurrente desempeñó el cargo de Director del
Centro de la UNED en el momento que ocurrieron los hechos, y que a le correspondía,
conforme a la normativa de aplicación, la autorización del gasto y ordenación de pagos, así
como que tuvo un intervención directa y decisiva en los pagos que dieron lugar a los daños
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ocasionados a los fondos públicos del Centro Asociado a la UNED de Logroño, y que actuó en
relación a los hechos que son objeto de este procedimiento con dolo o negligencia grave.
Esta Sala de Justicia co nsidera que se cumple, también, para el apelante, la concurrencia del
elemento subjetivo de la responsabilidad contable por alcance, según ha venido elaborando
este Tribunal de Cuentas, a través de su Doctrina:
- En primer lugar porque conforme a la jurisprudencia de la Sala de Justicia de este
Tribunal de Cuentas constituye descuido inexcusable el incumplimiento de las normas
por quienes, como consecuencia de la relevancia de las responsabilidades y deberes
que tienen encomendados, debieran conocerlas y observar cautelas en su actuación
preventivas o, al menos, reductoras del daño producido (Sentencia 11/2004, de 6 de
abril). El Sr. S.V.A. era Director del Centro Asociado a la UNED de La Rioja, y la
importancia del cargo que ostentaba le obligaba a conocer las normas aplicables, los
límites de sus competencias, funciones y facultades de gestión del personal a su cargo,
y a prever los menoscabos derivados de su actuación al margen de tales competencias
y deberes.
- La Sala de Justicia ha declarado también que la diligencia exigible en la gestión de los
fondos públicos es una diligencia cualificada frente a la exigible en la gestión de
patrimonios privados, lo que exige la adopción de todas las medidas jurídicas y
técnicas necesarias para la evitación del daño patrimonial a las arcas públicas
(Sentencias 12/2014, de 28 de octubre y 4/2006, de 29 de marzo, entre otras). Por
tanto, el conocimiento y escrupuloso respeto de las normas Estatutarias resulta
exigible, al recurrente, con especial rigor cuando, como sucede en el presente caso, los
fondos del Centro docente tienen el carácter de públicos.
- Considera asimismo, que existe una conducta gravemente culposa cuando se produce
un resultado socialmente dañoso que impone la desaprobación de la actuación por ser
contraria a los valores jurídicos ex teriorizados (Sentencia de esta Sala de Justicia
16/04, de 29 de julio, en relación con Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de marzo
de 1994). En el presente caso, el Director del Centro Asociado a la UNED de La Rioja
realizó pagos contrarios a Derecho, lo que constituye una forma de administrar fondos
públicos ajena a los valores jurídicos exteriorizados y socialmente lesivos.
- Finalmente, concurre en la actuación del gestor público negligencia grave cuando
quien debiendo prever el resultado perjudicial no lo prev é, o previéndolo no toma las
medidas oportunas para evitarlo (Sentencia 2/2003, de 26 de febrero). Consta
acreditado que el Director de Centro docente debía haber previsto y evitado el
menoscabo que, para la misma, iba a suponer la salida de fondos a través de pagos al
personal derivados de una actividad ejecutiva de política retributiva con los mismos,
no ajustada a Derecho, o que debía ajustarse a las previsiones del convenio colectivo
de la UNED por cuanto era notoria y patente la vigencia de normas dirigidas a
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disminuir el gasto, con la finalidad de contener el déficit público en todo el Estado, y,
sin embargo, no adoptó ninguna medida para hacer efectivo ese ajuste.
Esta forma de actuar del recurrente que no se ajustó al canon de diligencia exigible dio lugar a
que se produjese unas salidas de fondos injustificadas, sin cobertura jurídica y, por tanto,
lesivas para el Centro Asociado a la UNED de La Rioja.
A ello debe añadirse que el Sr. S.V. gestionó para sí mismo, la percepción injustificada de una
prestación accesoria de jubilación, contemplada en las normas colectiva y estatutaria,
directamente aplicable al Centro asociado de la UNED. La Abogacía del Estado afirma que, en
este supuesto actuó con dolo, en sentido contable, es decir, que el resultado dañoso fue
conscientemente querido por el agente o cuentadante, con el propósito cierto de producirlo y
así es aceptado en la Sentencia recurrida, pese a que lo niegue el apelante.
Respecto a esta cuestión coincide esta Sala con la argumentación realizada por la Juzgadora de
Instancia cuando dedujo de las actuaciones practicadas que el demandado había obrado con
dolo. Sostiene en dicha resolución que Sr. S.V. ordenó los pagos con conocimiento de su
improcedencia y plena conciencia del daño que con ellos se causaba a los fondos públicos.
Respecto a los pagos del mes de diciembre de 2012, mantuvo que la absoluta carencia de
causa de dichos pagos y su coincidencia con la supresión de la paga extraordinaria establecida
por el Real Decreto-Ley 20/2012, abonaba la conclusión de que se utilizó el concepto de
“atrasos” para encubrir una compensación parcial de dicha supresión, y respecto al pago de su
premio de jubilación, la ocultación de la jubilación a la Junta Rectora del Centro, a la que
solamente se informó de una reducción de la jornada (acta de 23 de octubre de 2013, folios 15
y sigs. del anexo I de las actuaciones previas), así como, la ocultación a las administraciones
tributaria y de la Seguridad Social de la continuidad de su actividad retribuida en el Centro,
ponían claramente de manifiesto que el referido pago se realizó con plena conciencia de su
irregularidad.
Sin perjuicio de ello, y aunque en el caso de que no concurriera dicha intención dolosa por
parte del recurrente, la existencia evidente de un comportamiento gravemente negligente en
orden a interpretar jurídicamente las normas, exclusivamente a su favor, para su beneficio
personal, en lugar de desplegar su co nducta, en favor de la entidad pública cuya gestión le fue
confiada, empleando la debida diligencia en beneficio de los intereses públicos que el Centro
docente perseguía, conformaría una conducta de extrema negligencia que hubiera llevado del
mismo modo a declarar su responsabilidad contable.
Por lo demás, esta Sala de Justicia acoge íntegramente el Fundamento de Derecho Noveno de
la Sentencia recurrida.
Y finalmente, para que la exigencia de responsabilidad contable pueda ser apreciada por el
Juzgador, debe existir, además una relación o nexo causal entre el perjuicio producido y la
actitud dolosa, culposa o gravemente negligente del agente. Se trata ahora de examinar si esta
relación ha existido en la presente “litis”, y teniendo en cuenta, como se ha argumentado
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anteriormente, la conducta antijurídica y, como mínimo, gravemente negligente desplegada
por el Sr. S.V., en el ejercicio de las funciones inherentes a su cargo, que tenía asignadas, en
virtud de los Estatutos y normas de funcionamiento interno del Centro docente, así como del
resto de normativa presupuestaria aplicable, ha provocado, de forma directa la salida
injustificada de fondos públicos, produciéndose el menoscabo de los mismos.
Por ello, también concurre en el presente caso el requisito de nexo causal.
DECIMOQUINTO.- De acuerdo con lo expuesto y razonado, esta Sala de Justicia entiende que
concurren, en el presente caso, todos y cada uno de los requisitos legal y jurisprudencialmente
exigidos para apreciar la responsabilidad contable por alcance, con carácter directo, de Don
F.S.V., Director del Centro Asociado a la UNED de La Rioja, en el momento de producirse los
hechos originadores de tal alcance.
Como consecuencia de todo lo anterior, procede desestimar íntegramente el recurso de
apelación formulado por la representación procesal de Don F.S.V. contra la Sentencia nº
5/2020, de 29 de abril, recaída en el Procedimiento de Reintegro por Alcance nº B-140/18, que
se confirma en su integridad.
DECIMOSEXTO.- Respecto al pago de las costas causadas en esta instancia, y conforme al
artículo 139.2 de la LJCA, se imponen a Don F.S.V., al haber sido desestimado el recurso de
apelación por él interpuesto.
En atención a lo expuesto, vistos los preceptos citados y demás de general aplicación.
III. PARTE DISPOSITIVA
LA SALA ACUERDA:
PRIMERO.- Desestimar el recurso de apelación deducido por el Procurador de los Tribunales
Don Jesús López Gracia, en nombre y representación de Don F.S.V. contra la Sentencia de 29
de abril de 2 020, dictada en primera instancia por la Excma. Sra. Consejera de Cuentas, titular
del Departamento Segundo de la Sección de Enjuiciamiento de este Tribunal de Cuentas, en el
Procedimiento de Reintegro por Alcance nº B-140/18, del ramo de Sector Público Estatal (Mº
de Educación Cultura y Deporte –Centro Asociado de la UNED), La Rioja, que se confirma
íntegramente.
SEGUNDO.- Imponer las costas de esta apelación a la parte apelante, Don F.S.V.
Así lo disponemos y firmamos. Doy fe.
