SENTENCIA nº 6 DE 2015 DE TRIBUNAL DE CUENTAS - DEPARTAMENTO TERCERO, 3 de Julio de 2015

El presente procedimiento de reintegro por alcance fue turnado al Departamento Tercero de la Sección de Enjuiciamiento mediante diligencia de reparto de 7 de noviembre de 2013. El mismo trae causa de las Actuaciones Previas n° 72/13, instruidas por la Delegada Instructora del Tribunal de Cuentas y tiene su origen en la acción pública ejercitada por tres Concejales de Futuro Serracines y PSOE del Ayuntamiento de Fresno de Torote-Serracines, en la que denunciaron diversas irregularidades en la gestión económico-patrimonial del Ayuntamiento, correspondientes a los ejercicios 2007 a 2010.

Mediante Diligencia de Ordenación de 14 de noviembre de 2013, pudiendo hallarse el presente caso en causa de inexistencia de responsabilidad contable por alcance, se acordó oír a las partes para que alegaran lo que consideraran procedente.

Por Providencia de 16 de diciembre de 2013, visto el escrito del Letrado Don Raúl Martínez Muñoz, en representación de los actores públicos Dª A. I. A. L., Don J. G. L. y Don E. C. A., en el que solicitaba la incoación del proceso jurisdiccional contable, se ordenó, el anuncio mediante edictos de los hechos supuestamente motivadores del alcance y el emplazamiento del Ministerio Fiscal, del representante legal de los actores públicos y del representante legal del Ayuntamiento de Fresno de Torote-Serracines, a fin de que comparecieran en autos, personándose en debida forma.

Por Diligencia de Ordenación de 30 de enero de 2014, se tuvieron por admitidos los escritos del Ministerio Fiscal, de fecha 23 de diciembre de 2013, de la Procuradora de los Tribunales Doña Rosa Sorribes Calle, en representación del Ayuntamiento de Fresno de Torote-Serracines, de fecha 13 de enero de 2014, y del Letrado, Don Raúl Martínez Muñoz, en representación de los actores públicos Dª A. I. A. L., Don J. G. L. y Don E. C. A., de fecha 14 de enero de 2014, y a los anteriormente señalados por comparecidos y personados en estos autos. Hecha la publicación de edictos prevenida en el artículo 73.1 en relación con el 68.1, ambos de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, y considerando lo preceptuado en el artículo 73.2 en relación con el 69.1 de la precitada Ley, se puso en conocimiento del Letrado representante de los actores públicos, que las actuaciones se encontraban en la Secretaría de este Departamento, para que, dentro del plazo de veinte días, dedujeran, en su caso, la oportuna demanda.

Con fecha 4 de marzo de 2014 tuvo entrada en el registro del Tribunal de Cuentas escrito del Letrado de Dª A. I. A. L. y de Don J. G. L., mediante el cual interpuso demanda de reintegro por alcance, contra Don M. B. M., Alcalde del Municipio de Fresno de Torote-Serracines y Dª M. S. F., Secretaria-Interventora del mismo Ayuntamiento, por importe de VENTIÚN MIL EUROS (21.000 €).

Asimismo, y con fecha 3 de marzo de 2014 tuvo entrada en el Registro General del Tribunal de Cuentas escrito de Don E. C. A., en el que ponía en conocimiento de este Tribunal que, por discrepancias con el Letrado Don Raúl Martínez Muñoz, había decidido revocar el poder otorgado, y pedido la venia el Letrado Don Francisco José Montiel Lara, por lo que solicitaba la suspensión del procedimiento hasta la toma de posesión del nuevo Letrado. Por Diligencia de Ordenación de 13 de marzo de 2014, se acordó tener al Letrado, Sr. Martínez Muñoz, definitivamente apartado de la representación de Don E. C. A., y requerir a éste para que procediese a la designación de nuevo representante en el procedimiento con suspensión del plazo para presentar demanda.

Recibido escrito de la Procuradora de los Tribunales Doña Marta Sanagujas Guisado, en representación de Don E. C. A., por Diligencia de Ordenación de 22 de mayo de 2014, se acordó tenerla por personada en el procedimiento y reiniciar el plazo para formular demanda, por los días que restaban de los veinte, concedidos por Diligencia de Ordenación de 30 de enero de 2014.

Transcurrido el plazo concedido, el actor público Don E. C. A. no presentó la oportuna demanda, por lo que, mediante Diligencia de Ordenación de 1 de julio de 2014, se confirió al Ayuntamiento de Fresno de Torote-Serracines el plazo de veinte días para, en su caso, deducir demanda.

El Ayuntamiento de Fresno de Torote-Serracines no presentó demanda en el plazo conferido.

Con fecha 25 de septiembre de 2014, tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal de Cuentas escrito del Letrado de Dª A. I. A. L. y de Don J. G. L., por el que, instó el desistimiento de la acción interpuesta contra la codemandada Dª M. S. F., Secretaria-Interventora del Ayuntamiento de Fresno de Torote-Serracines, al considerar que la misma actuó por obediencia debida y que el autor de las irregularidades existentes en la citada Corporación era únicamente el Alcalde, Don M. B. M..

Por Decreto de 2 de octubre de 2014, se admitió a trámite la demanda formulada por el Letrado de Dª A. I. A. L. y de Don J. G. L., dando traslado de copias de la misma al Ministerio Fiscal y al demandado, Don M. B. M., al que se emplazó para que se personara y compareciera en autos y, contestando a la demanda en el plazo de veinte días. Asimismo, se acordó oir a las partes comparecidas, por plazo de cinco días, acerca de la cuantía del procedimiento, confiriéndose al demandado, Sr. B. M., el mismo trámite, pero el plazo comenzaría a contar desde el siguiente a su personación. Transcurrido el plazo conferido al actor público Don E. C. A., sin que hubiera presentado la oportuna demanda, se tuvo por precluido el trámite y por decaído a éste en su derecho como parte actora, apartándolo del procedimiento. Al no haberse deducido demanda por el Ayuntamiento de Fresno de Torote-Serracines, se tuvo, igualmente, por precluido el trámite, y por decaído en su derecho a dicha Corporación.

Por Auto de 9 de enero de 2015, se fijó la cuantía del procedimiento en la cantidad de 21.000 €, ordenándose que se siguiera el procedimiento por los trámites previstos en la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, para el juicio ordinario.

Mediante Diligencia de Ordenación de 15 de enero de 2015 se unió a los autos la contestación a la demanda presentada por el Letrado de Don M. B. M., y se acordó convocar a las partes para la celebración de la audiencia prevista en los artículos 414 y ss. de la L.E.C. para el día 17 de marzo de 2015.

El 17 de marzo de 2015 se celebró la citada audiencia, en la que comparecieron el Ministerio Fiscal, la representación de los actores públicos demandantes y la representación del demandado, Don M. B. M..

En el acto de la audiencia previa, las partes se ratificaron en sus respectivos escritos de demanda y de contestación, manifestando el Ministerio Fiscal que no se adhería a la demanda presentada por el Letrado de los actores públicos, ratificando, así, la posición que, previamente, había mantenido en el proceso, Donde había solicitado el archivo y la no incoación del mismo, por lo que se le apartó de las actuaciones. El Letrado de la parte demandada planteó, como cuestión previa, la indefensión que le planteaba la inconcreción de los hechos de la demanda, dicha cuestión no fue admitida por este Consejero, por lo que se interpuso recurso de reposición, que, oídas las partes, fue desestimado, formulándose protesta.

La parte demandante solicitó diversas pruebas, y, oídas las partes, se admitió el interrogatorio del demandado y la testifical de la Secretaria del Ayuntamiento de Fresno de Torote-Serracines, inadmitiendo la más documental solicitada, por su carácter genérico e indeterminado, y no ser susceptible de convertirse dicho trámite en una petición de fiscalización. El Letrado proponente de la prueba interpuso recurso de reposición, el cual, oídas las partes, fue desestimado, formulándose protesta.

El Letrado del demandado no solicitó prueba alguna, dando por reproducida la obrante en autos.

Por último, se fijó, como fecha para la celebración del juicio ordinario, el día 9 de junio de 2015.

Mediante Diligencia de Ordenación de 27 de marzo de 2015, se tuvo por unida a los autos la documental obrante en los mismos, y se citó al demandado y a la testigo, para que compareciesen ante este Tribunal.

El 9 de junio de 2015 tuvo lugar la celebración del juicio previsto en los artículos 431 y siguientes de la Ley de Enjuiciamiento Civil. El Letrado de los demandantes renunció al interrogatorio de parte, practicándose la testifical en la persona de la Secretaria-Interventora del Ayuntamiento. En el trámite de conclusiones la parte demandante solicitó una Sentencia de conformidad con su escrito de demanda, y puso de manifiesto las dificultades encontradas para acceder a la documentación de la Corporación, lo que había determinado la imposibilidad de cuantificar el importe del alcance. Alegó que existían indicios para considerar que algunos pagos no estaban debidamente acreditados, lo que había podido originar un uso indebido de los fondos públicos, en concreto, pagos efectuados en diversos comercios, y en compra de disfraces, así como la existencia de irregularidades en las facturas y reparos no subsanados.

El Letrado del demandado solicitó una Sentencia de conformidad con lo solicitado en su escrito de contestación y reiteró la inexistencia de responsabilidad contable, ya que los pagos efectuados por el Ayuntamiento se corresponden con actividades propias del mismo, como se había acreditado documentalmente.

Por último, se declaró finalizado el acto, quedando el juicio visto para sentencia.

2. HECHOS PROBADOS

Los hechos objeto de las presentes actuaciones se iniciaron en virtud de la acción pública ejercitada por tres Concejales de Futuro Serracines y PSOE del Ayuntamiento de Fresno de Torote-Serracines, en la que denunciaron diversas irregularidades en la gestión económico-patrimonial de la citada Corporación, correspondientes a los ejercicios 2007 a 2010.

La Secretaria Interventora del Ayuntamiento de Fresno de Torote-Serracines en relación con los mandamientos de pago expedidos a justificar en el año 2007, objeto de las presentes actuaciones, determinó en el informe emitido, a petición de algunos Concejales de la Corporación, el 23 de noviembre de 2012, que obra al folio 9 de las Diligencias Preliminares, que todos los mandamientos de pago expedidos y a justificar, habían sido repasados por Secretaría-Intervención y se encontraban justificados, y si resultaba un saldo a favor del Ayuntamiento, se ingresaban las cantidades en las arcas municipales, y si resultaban saldos a favor del receptor se le abonaban.

Asimismo, en la certificación emitida el 7 de junio de 2013, que obra al folio 8 de las Actuaciones Previas, se establecía que, de los datos obrantes en la secretaria a su cargo, todos los mandamientos de pago habían sido justificados en la forma que constaba en la relación que adjuntaba, en la que se determinaba el número del mandamiento, el expediente, la fecha, el importe, el concepto por el que fue librado, el perceptor y la justificación del gasto. En muchos de ellos, se justificaba la totalidad del gasto mediante la correspondiente factura, en otros, se ingresaba el sobrante en metálico, y en los que restaba una parte del importe por justificar, se realizaba en otros mandamientos, en los que se especificaba el número, la fecha y el importe, con el fin de que quedara perfectamente identificado.

El Ayuntamiento de Fresno de Torote-Serracines realizó a las sociedades E., S.L., G. l., S.L. y A. E. T., S.L., durante los ejercicios del 2009 al 2012, y según consta en la certificación de la Secretaria-Interventora de fecha 7 de junio de 2013, los siguientes pagos:

Dichos pagos estaban soportados con las facturas correspondientes, que se relacionan con los números del 1 al 37, adjuntas a la certificación emitida por la Secretaria-Interventora de la Corporación, y se corresponden con prestaciones realizadas a favor del Ayuntamiento de Fresno de Torote-Serracines. (Folios 19 y 20 de las Actuaciones Previas)

La Secretaria-Interventora del Ayuntamiento de Fresno de Torote-Serracines, Dª M. S. F., certificó, en relación con las facturas de pago a proveedores correspondientes al año 2012, que los mismos ascendieron a la cantidad de 1.369.351,02 €, que la entidad XXXX pagó la cantidad de 811.800,86 € con cargo a los fondos municipales, y que la citada Corporación no estableció ni el orden ni el criterio que debía seguirse, sino que fue la entidad bancaria la que lo realizó siguiendo las instrucciones del I.C.O. y de conformidad con la normativa reguladora, correspondiendo todos los pagos realizados a prestaciones realizadas a favor del Ayuntamiento.

Durante el año 2009 el Alcalde del Ayuntamiento de Fresno de Torote-Serracines, Don M. B. M. percibió la cantidad total de 51.512,58 €. En el año 2010 dicha cantidad ascendió a 52.164,67 €, como consecuencia del anticipo de nómina concedido con cargo al 2011 por importe de 2000 €, por lo que, descontando dicho importe, las retribuciones del año 2010 hubieran ascendido a 50.164,67 €, siendo inferiores a las percibidas por el citado Alcalde en el año 2009, según acredita la Secretaria-Interventora de la citada Corporación en la certificación emitida el 7 de junio de 2013.

En los presupuestos de los años 2009 y 2010 se establecen las retribuciones del Alcalde y de los Concejales, siendo la consignación presupuestaria en el año 2009 en la partida 1-100 (Retribuciones Alcaldía y Concejales) de 125.973,15 € y en el año 2010 en la partida 9-100 (Retribuciones y otras remuneraciones cargos políticos) de 125.375 € (folio 181 de las Actuaciones Previas).

De acuerdo con lo establecido en el artículo 25.b) de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas, expresamente desarrollado por los artículos 52.1.a) y 53.1 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del mismo, compete a los Consejeros de Cuentas, como órganos de la jurisdicción contable, el conocimiento y fallo, en primera instancia, de los procedimientos de reintegro por alcance, habiendo sido turnado el presente a este Departamento, mediante diligencia de reparto de 24 de octubre de 2012.

La pretensión de responsabilidad contable planteada por los actores públicos contra el Alcalde del Ayuntamiento de Fresno de Torote-Serracines, Don M. B. M., se basa en las siguientes supuestas irregularidades:

* Falta de justificación de los mandamientos de pago librados a justificar, durante el año 2007, por importe de 21.000 €. Se considera que no existe justificación que avale las disposiciones de dinero que se han venido realizando por el Ayuntamiento, y que los gastos realizados no guardan relación alguna con la actividad municipal. * Falta de justificación de los pagos realizados, durante los ejercicios 2009 a 2012, a diversas empresas, E., S.L., G. I., S.A. y A. E. T., S.L. sin que los mismos se correspondan con prestaciones efectuadas a favor del Ayuntamiento. Se alega que la documentación aportada por el Ayuntamiento en justificación de los mismos, adolece de irregularidades, pues la mayoría son facturas aportadas que carecen de sello de Registro, existen documentos que acreditan que se ha vulnerado la Ley de Contratos del Sector Público, aparecen multitud de reparos de la Intervención Municipal, no se aportan los contratos íntegros, y se utilizan los fondos públicos para fines diferentes de los presupuestados. * Existencia de facturas, sin contabilizar, enviadas al rescate y sin acreditar si se han producido servicios o prestaciones a favor de la Corporación, correspondientes al plan de pago a proveedores del año 2012. * Existencia de falta de información sobre las retribuciones del Alcalde y la percepción de retribuciones superiores, a las consignadas presupuestariamente.

La parte actora, cuantifica el daño causado a los caudales públicos, en 21.000 euros, que corresponde a la primera irregularidad de la demanda, si bien, manifiesta que dicho importe es la cuantía mínima del perjuicio causado a los fondos municipales, toda vez que le ha sido imposible cuantificar el daño causado en otras partidas, en las que denuncia irregularidades en la gestión económico-financiera de la Corporación, al no haber facilitado el Ayuntamiento la información correspondiente, y no haber podido realizar un análisis exhaustivo de la contabilidad municipal, que hubiera permitido identificar otros perjuicios distintos de los señalados en su escrito de demanda.

La representación de Don M. B. M. contestó a la demanda formulada contra su representado, alegando que los demandantes habían tenido acceso a las cuentas del Ayuntamiento, que no existía daño efectivo, evaluable económicamente, e individualizado en los fondos municipales y, en consecuencia, que no se daban los requisitos para declarar la responsabilidad contable de su mandante.

En relación con los hechos de la demanda, considera, con base en las certificaciones emitidas por la Secretaria del Ayuntamiento, que los libramientos a justificar del año 2007 fueron aplicados a la finalidad para la que se concedieron, y que fueron debidamente justificados, habiéndose reintegrado el sobrante a las arcas municipales. Respecto a los pagos realizados, en los ejercicios 2009 a 2012, a las empresas E., S.L., G. I., S.A. y A. E. T., S.L., y a las facturas grabadas en el plan de pago a proveedores del año 2012, que correspondieron a prestaciones realizadas a favor del Ayuntamiento y, en lo que afecta a las retribuciones de su representado, que había quedado acreditado que las correspondientes al año 2010 habían experimentado una disminución respecto a las recibidas en 2009, del mismo modo que las de la Alcaldía y Concejales en dicho año.

Como cuestión previa, y antes de entrar a conocer del fondo del asunto, es preciso hacer un análisis de la fundamentación alegada por la parte demandante, referida a la imposibilidad de realizar un análisis exhaustivo de la documentación aportada por el Ayuntamiento y a la creencia en la existencia de otras infracciones presupuestarias y contables ilegales, que podrían revelar nuevos supuestos de alcance. Igualmente, apeló a la naturaleza inquisitiva del procedimiento y a la función fiscalizadora del Tribunal de Cuentas, por lo que solicitó que se realizara un análisis y control de toda la contabilidad de los ejercicios presupuestarios de 2007 a 2010, y, sobre todo, de la justificación documental reconocida en los propios certificados aportados por el Ayuntamiento. Asimismo, manifestó que al no poder comprobar la totalidad de la contabilidad, no ha podido cuantificar el daño producido a los fondos municipales, cifrando, únicamente, en 21.000 €, la pretensión relativa a la existencia de mandamientos sin justificar en el año 2007.

Es preciso señalar que la parte demandante parece confundir las funciones fiscalizadora y jurisdiccional que tiene atribuidas por ley este Tribunal de Cuentas. El Tribunal Supremo en reiteradas Sentencias (entre otras de 13 de diciembre de 1999, 18 de diciembre de 2002 y 21 de julio de 2004) ha señalado que el artículo 136 de la Constitución Española alude, al referirse al Tribunal de Cuentas, a las dos funciones de este órgano de relevancia constitucional: la fiscalizadora y la jurisdiccional. Utilizando términos del Tribunal Constitucional, mientras en aquélla el Tribunal de Cuentas es supremo pero no único, en ésta es único pero no supremo (STC 187/1988, de 17 de octubre y STC 18/1991, de 31 de enero), ya que sus resoluciones son susceptibles de los recursos de casación y revisión ante el Tribunal Supremo en los términos establecidos en su legislación específica (artículos 49 de la Ley Orgánica y 81 y siguientes de la Ley de Funcionamiento). Tras sentar el artículo 17 de la Ley Orgánica que la jurisdicción contable es necesaria e improrrogable, exclusiva y plena, el artículo 49 de la Ley de Funcionamiento circunscribe su objeto al conocimiento de las pretensiones de responsabilidad contable que se deduzcan contra todos cuantos tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos cuando, con dolo, culpa o negligencia grave originaren daño en dichos caudales a consecuencia de acciones u omisiones contrarias a las leyes reguladoras del régimen presupuestario.

El Tribunal de Cuentas en el ejercicio de su función jurisdiccional conoce de las pretensiones de responsabilidad contable ejercitadas por los legitimados activos, pero no puede revisar la actuación fiscalizadora que se hubiese llevado a cabo, ya que ambas funciones, la fiscalizadora y la jurisdiccional, tienen finalidades y obedecen a principios muy distintos entre sí.

La función fiscalizadora, desarrollada a través de los procedimientos regulados en los Capítulos primero al noveno del Título IV de la Ley 7/1988, de 5 de abril, es una actividad de naturaleza técnica que tiene por objeto poner en conocimiento de las Cortes Generales o, en su caso, de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, e, incluso de los Plenos de las Entidades Locales, las conclusiones y recomendaciones a que llega el Tribunal cuando examina y verifica, con arreglo a los parámetros de legalidad, eficacia, eficiencia y economía (art. 31.2 de la Constitución Española), la contabilidad y/o la gestión de las entidades del sector público de que se trate, sin que sea su finalidad llegar a detectar hechos generadores de responsabilidad contable (Sentencia de la Sala de Justicia 10/2008 de 28 de mayo). La iniciativa para el ejercicio de la función de fiscalización corresponde al propio Tribunal, a las Cortes Generales y a las Asambleas Legislativas u otros órganos análogos de las Comunidades Autónomas (art. 45 de la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas)

Así pues, ambas funciones tienen un contenido propio y separado. La función fiscalizadora, como ya se ha indicado, no tiene, como finalidad, llegar a detectar hechos generadores de responsabilidad contable pero, como actividad indagatoria que es, puede detectarlos y, en tal caso, la ley arbitra los cauces adecuados para proceder a su declaración y exigencia a través del correspondiente procedimiento jurisdiccional ante el Tribunal de Cuentas. En este caso, el Tribunal ejerce su jurisdicción de forma separada e independiente de su función fiscalizadora, aun cuando el conocimiento de los hechos que dan lugar al enjuiciamiento puede derivar de un procedimiento de fiscalización.

De lo expuesto se deduce que no es posible en el ejercicio de la función de enjuiciamiento contable, en la que nos encontramos, atender la petición de los actores públicos consistente en que un análisis más exhaustivo de las cuentas, en el marco del presente procedimiento, pueda permitir que se identifiquen otros perjuicios distintos de los señalados en el escrito de demanda, ya que la jurisdicción contable tiene por contenido, únicamente, la declaración y ejecución de las responsabilidades contables en que puedan incurrir los encargados de la custodia o manejo de los fondos públicos, acotadas por la pretensión de responsabilidad contable ejercitada por los legitimados activos, o en su defecto, por el Ministerio Fiscal. Cuestión distinta es la posibilidad de realizar una fiscalización de las cuentas del Ayuntamiento, previa solicitud a los órganos a los que la ley atribuye la iniciativa, como ha quedado expuesto.

Partiendo de dichas premisas, debe entrarse a conocer del fondo del asunto, en relación con los hechos que se imputa al demandado, lo que exige analizar si los hechos declarados probados pueden ser calificados como alcance, y, por tanto, ser susceptibles de generar responsabilidad contable.

El alcance viene definido en el artículo 72 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, como saldo deudor injustificado de una cuenta o, en términos generales, como la ausencia de numerario o de justificación en las cuentas que deban rendir las personas que tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos, ostenten o no la condición de cuentadantes ante el Tribunal de Cuentas. De dicho precepto se desprende de manera clara que el alcance viene dado por el resultado, es decir por la ausencia de acreditación del destino dado a los caudales públicos.

Por otra parte, el concepto de responsabilidad contable viene definido en el artículo 38,1 de la Ley Orgánica 2/82, de 12 de mayo, en relación con el artículo 49.1 de la Ley 7/88, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, como la responsabilidad de naturaleza civil o reparadora en que pueden incurrir quienes tienen a su cargo fondos o caudales públicos cuando dichos fondos resultan menoscabados.

Para que exista responsabilidad contable han de concurrir todos los elementos que establecen los referidos preceptos y que, en síntesis, son los siguientes a) daño o perjuicio en los caudales públicos originado por quien tenga a su cargo el manejo, custodia o administración de los mismos; b) infracción dolosa o con culpa o negligencia grave de las normas reguladoras del régimen presupuestario o de contabilidad; y c) relación de causa a efecto entre la acción u omisión y el daño producido.

La responsabilidad contable es, por tanto, una responsabilidad por daños y, como tal, la cuestión nuclear consiste en determinar la existencia o inexistencia de un daño a los caudales públicos en las pretensiones ejercitadas para su conocimiento. Es doctrina reiterada que los daños han de ser efectivos, evaluables económicamente e individualizados con relación a determinados caudales o efectos públicos, manteniendo asimismo la necesaria realidad o efectividad del daño o perjuicio, lo que significa que ha de ser actual y no meramente potencial o posible, es decir, que dicho daño no descanse en meras especulaciones acerca de perjuicios contingentes o dudosos. El carácter evaluable del daño o perjuicio significa que son indemnizables todos los que se producen sobre caudales o efectos públicos, pues el único requisito es la susceptibilidad de valoración económica. A esto se añade la necesaria individualización del daño, que implica la concreción del mismo en relación con la cuenta correspondiente (Sentencia de la Sala 1/2011 de 1 de marzo que recoge doctrina de anteriores Sentencias 12/2005 de 18 de julio y1/2003 de 26 de febrero, entre otras).

Por tanto, en el ámbito de esta jurisdicción, cuyo contenido es el de una responsabilidad patrimonial y no sancionadora, y siendo la responsabilidad contable una responsabilidad por daños, como ha quedado expuesto, y, aun siendo imprescindible el incumplimiento, por parte del gestor, de las obligaciones que le competen, es necesario que quede probada la existencia y realidad de los daños ocasionados, ya que no sería concebible que naciera un deber de resarcimiento sin haberse producido y acreditado el perjuicio, carga de la prueba que compete a quien reclama tal resarcimiento.

En consecuencia, y partiendo de dichas premisas, es necesario analizar si existe una ausencia de acreditación del destino dado a los fondos públicos que haya ocasionado algún daño o perjuicio en los fondos del Ayuntamiento de Fresno de Torote-Serracines, que sea consecuencia del incumplimiento por parte del gestor de los mismos de las obligaciones que le competían para proceder a imputarle la responsabilidad contable, si así fuera, en el caso de que su actuación se hubiera producido mediante dolo, culpa o negligencia grave.

Procede, por tanto, analizar cada una de las pretensiones en que se articula la acción de responsabilidad contable.

La primera de las mismas, está referida a la falta de justificación de fondos librados, durante el año 2007, por importe de 21.000 euros. Considera el demandante que el Ayuntamiento de Fresno de Torote-Serracines ha realizado, durante el año 2007, disposiciones de dinero que no han sido debidamente justificadas. En concreto, manifiesta que el Ayuntamiento ha aportado un listado de Excel sobre las disposiciones de dinero, sin aportar un solo documento que advere su contenido, no siendo, el presentado por el Ayuntamiento, un documento válido, al ser parcial, por ser elaborado por una de las partes intervinientes. Alega, que en dicho listado, constan gastos realizados en establecimientos y en conceptos tan dispares como (C., I., gastos en regalos, cenas en restaurantes….) que no parecen tener relación alguna con la actividad municipal, y que se han autorizado, sin informes previos de la Intervención.

El Letrado de la parte demandada considera que se ha aportado en autos documentación que acredita que los libramientos a justificar del año 2007 fueron aplicados a la finalidad para la que fueron entregados, que estaban debidamente justificados y que el importe sobrante había sido reintegrado a las arcas municipales, como se acredita en el Informe de la Secretaria Interventora del Ayuntamiento de 23 de noviembre de 2012, emitido a instancia de los actores públicos demandantes, y en las certificaciones emitidas en fase de Actuaciones Previas, a requerimiento de la Delegada Instructora.

Cabe recordar que en el ámbito de la Jurisdicción Contable es de aplicación el principio civil de carga de la prueba establecido en el artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil 1/2000, de 7 de enero, que regula la distribución de la misma en el sentido de que las consecuencias perjudiciales de la falta de prueba han de parar en quien ostente la carga de la misma.

En el caso de autos corresponde, por consiguiente, a la parte demandante probar que se ha producido un perjuicio en los fondos públicos, como consecuencia de la falta de justificación de los mandamientos de pago librados durante el año 2007, que por aplicación de lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley Orgánica 2/82, de 12 de mayo, y 49.1 de la Ley 7/88 de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, daría lugar a la obligación de indemnizar los daños y perjuicios causados, siempre que se den los demás requisitos configuradores de la responsabilidad contable.

Por lo que se refiere al demandado, le corresponde probar los hechos que impidan, desvirtúen o extingan la obligación de indemnizar los daños y perjuicios causados, es decir, que en el presente caso, no se ha producido daño alguno a las arcas municipales por estar debidamente justificados los mandamientos de pago a que se refiere la citada irregularidad.

Ahora bien, el principio del “onus probandi” establecido en el artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, según ha reiterado el Tribunal Supremo, entre otras en la Sentencia de 13 de junio de 1998, parte de la base de que su aplicación por parte del Juez es necesaria en las contiendas en que, efectuada una actividad probatoria, los hechos han quedado inciertos, lo que supone, según la Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de marzo de 1991, que las consecuencias perjudiciales de la falta de prueba han de recaer en aquél a quien correspondía la carga de la misma, pues si existe prueba en los autos nada importa quien la haya llevado a los mismos o, lo que es lo mismo, sólo si los hechos carecen de certeza entra en juego el “onus probandi”, como carga consecuencia de la facultad para proponer cuantos medios resulten adecuados. Por ello, únicamente si los hechos hubieran quedado inciertos, por aplicación del referido principio, habría que acudir a las reglas de distribución de la carga de la prueba, de forma que los efectos perjudiciales de la falta de prueba fueran soportados por aquél a quien le correspondía la carga de probar.

De lo expuesto, cabe concluir que debe analizarse, en primer lugar, si realmente se ha producido o no una falta de justificación de fondos públicos, o lo que es lo mismo, si ha existido o no daño para los caudales públicos del Ayuntamiento de Fresno de Torote-Serracines, debiendo responder el demandado de las consecuencias perjudiciales en el caso de que esa justificación no se hubiera producido.

Entrando a conocer sobre la cuestión de debate, es decir, sobre si los mandamientos de pago a justificar han quedado, o no, inciertos, debe valorarse, el conjunto de la prueba practicada en las presentes actuaciones. Esta prueba está constituida por la documental obrante, tanto en las Diligencias Preliminares 249/12 (folios 9 y ss.), como en las Actuaciones Previas 72/13 (folios 8 a 17), en las que constan unidas, la petición formulada por los Concejales de la Corporación, la contestación de la Secretaria-Interventora y la relación de los mandamientos de pago librados en el ejercicio 2007, que se adjunta con la certificación emitida por la Secretaria-Interventora del Ayuntamiento en fecha 7 de junio de 2013. Dicha certificación fue remitida en la fase de instrucción, y en ella se señalaba que todos los mandamientos expedidos a justificar habían sido repasados o revisados, encontrándose justificados en la forma indicada en la relación que se adjuntaba. En dicha relación que consta a los folios 9 a 18 de la pieza de Actuaciones Previas, aparece consignado el número de orden del mandamiento, el número de expediente, la fecha del mismo, el importe y el concepto por el que se libraron, determinándose, en este último apartado, el receptor de las cantidades a justificar, el concepto de las mismas, la justificación realizada con factura o ticket, el ingreso realizado y la devolución del sobrante, o la justificación de la diferencia, mediante otro mandamiento de pago en el que se consignaba la fecha y el número de expediente en el que se aplicaba.

Respecto a la fuerza probatoria de la certificación emitida por la Secretaria-Interventora, cabe señalar que la normativa sobre el régimen local atribuye a los Secretarios del Ayuntamiento, entre otras funciones la de la fe pública, como se establece en el artículo 92.3, de la Ley de Bases de Régimen Local. El Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, dispone, asimismo, en el artículo 162 que la función de Secretario/a comprende la fe pública de todos los actos y acuerdos, emitidos en el ejercicio de sus funciones y en el mismo sentido se pronuncia el Real Decreto1174/1987, de 18 de septiembre, en sus artículos 1 y 2. El artículo 317 de la LEC determina que son documentos públicos los expedidos por funcionarios legalmente facultados para dar fe en lo que se refiere al ejercicio de sus funciones y el artículo 319, otorga a dichos documentos el valor de prueba plena del hecho, acto o estado de cosas que documenten, de la fecha en que se produce esa documentación y de la identidad de los fedatarios, a no ser que, se impugne el valor probatorio de los mismos, conforme se determina en el artículo 320 del citado precepto legal.

En el presente caso, la certificación expedida por la Secretaria-Interventora, goza de fe pública y debe reconocerse a su contenido pleno valor probatorio, al no haber sido impugnada su autenticidad por los demandantes. En dicha certificación queda acreditado que todos los mandamientos de pago se encontraban justificados y que, si resultaba saldo a favor del Ayuntamiento, se ingresaban las cantidades en las arcas municipales y que, en el caso en que resultase saldo a favor del receptor, el importe sobrante le era reintegrado. Dicha afirmación se confirma en la relación aportada y obrante en autos, en la cual se detalla el número de orden del mandamiento y de expediente en el que se libra, la fecha del mismo, el importe por el que se libra, el concepto, la forma en que se justifica el gasto, y el total que se ha justificado, por ejemplo (nº de orden 13/01, nº expediente 2007/26, fecha 3/1/2007, importe 1.000, concepto, C. F. S. a justificar para compra de juguetes para reyes magos “justificado con factura J. 997,20€). Total Justificado 997,20€ ingresa 2,80 € en metálico en fecha 20/2/2007).

Según consta en la relación remitida, la mayor parte de los mandamientos de pago se justifican mediante factura o tickets y, si, en algún caso, existían cantidades pendientes de justificar, se consigna la diferencia en otro mandamiento, en el que se detallaba la fecha y el nº de expediente, por ejemplo, en el mandamiento nº 71/01 del nº de expediente 2007/39 de 25 de enero de 2007, por importe de 1000 €, que fue librado a I. H. M., se justifica dicha disposición de fondos con facturas o tickets de diversos establecimientos por un importe de 988,88 €, y la diferencia mediante el mandamiento de 16 de mayo de 2007, expediente 2007/469, en el que se observa que coincide la persona a la que se libran los fondos, por el concepto de gastos casa de niños, y que se justifica un total de 1.088,64 €, cuando la cantidad otorgada era de 1.000 €, comprendiendo, por tanto, la diferencia que se dejó de justificar en el expediente nº 71/01 de 25 de enero de 2007.

Asimismo, constan otros mandamientos de pago en los que en los que se justifica un importe menor al que ha sido librado, y que el metálico resultante se ingresaba en las arcas municipales, por ejemplo, en el mandamiento 77/09, número de expediente 2000/995 de 24 de septiembre de 2007, por importe de 700 €, librado a Doña C. A. A. para gastos de excursión, que se justifica con factura de 616,40 €, se ingresa la cantidad restante de 83,60 €, en metálico, el 29 de octubre de 2007.

La Sala de Justicia, en Sentencias como la 4/95, de 3 de marzo y la 13/06, de 24 de julio, ha venido exigiendo que la justificación de los pagos realizados con caudales públicos se ajuste a los requisitos de fondo, forma y plazo establecidos en las normas de aplicación, no pudiendo quedar la forma de justificar estos pagos a la libre voluntad del gestor que los realiza.

Sin embargo, dicha Sala de Justicia, también, ha venido reiterando de manera uniforme que la insuficiencia o deficiencia de la documentación justificativa de un pago no resulta “per se” constitutiva de responsabilidad contable por alcance, sin perjuicio de que pueda dar lugar a otras responsabilidades jurídicas, sino que debe ir asociada a la existencia de un daño real y efectivo en los caudales o efectos públicos. En Sentencias como la 12/2000, de 3 de julio, la 12/05, de 18 de julio, la 2/05, de 1 de abril y la 18/03, de 26 de diciembre, la Sala ha recordado que los incumplimientos documentales en la obligación de justificar los pagos, al margen del reproche jurídico que puedan merecer y de las consecuencias del mismo en otros ámbitos administrativos o jurisdiccionales, no pueden generar por sí mismos responsabilidad contable por alcance, si, a pesar de tales deficiencias formales, puede considerarse probado que, materialmente, no se ha producido menoscabo alguno en los fondos públicos.

Como ha quedado expuesto, la existencia de irregularidades en los mandamientos de pago no determinan, por si mismas, que se haya producido un perjuicio en los fondos públicos y, en la relación de mandamientos de pago a justificar correspondientes al año 2007, se identifica el número de mandamiento, el de expediente, el concepto por el que se expiden, la fecha, el importe a favor de quien se emite y como se justifica, siendo certificada dicha justificación por la funcionaria que ostenta la fe pública, haciendo prueba plena, por lo que constituyen principio de prueba suficiente para entender justificados los gastos realizados.

Por su parte, los actores públicos demandantes alegan como fundamento de la pretensión de responsabilidad contable, la ausencia de documentación acreditativa de la misma y la “apariencia” de que los gastos pudieran no corresponderse con la actividad municipal, pero no aportan prueba que acredite que los bienes adquiridos, consistentes en compra de artículos de alimentación, disfraces o papelería, no hayan sido aplicados al normal funcionamiento de la Corporación, ni desvirtúan lo certificado por la Secretaria-Interventora del Ayuntamiento, que, como se ha dicho, hace prueba plena de su contenido. Tampoco, puede tener acogida la alegación mantenida por la parte actora, para fundamentar la falta de concreción del daño o la ausencia de prueba en el hecho de no haber podido comprobar la totalidad de la contabilidad municipal, cuando ha quedado acreditado que fue entregada copia digitalizada en formato CD de las cuentas de los años 2007 a 2010, como consta en los justificantes firmados por los demandantes, que obran a los folios 30 y 31 de la pieza de Diligencias Preliminares, y, por tanto, han tenido a su disposición la contabilidad del Ayuntamiento. Si se quería solicitar una fiscalización de las cuentas municipales, se debería haber solicitado a los órganos a los que la ley atribuye la iniciativa para ello, pero no se puede pretender que este Consejero de Cuentas supla dichas carencias, pues su función se limita a enjuiciar las pretensiones de responsabilidad planteadas por la parte demandante, una vez valorada la prueba practicada en el juicio contable.

En consecuencia, teniendo en cuenta lo anteriormente expuesto, y en contra de lo manifestado en la demanda, consta prueba suficiente en autos para determinar que no se ha producido un daño en los fondos del Ayuntamiento de Fresno de Torote-Serracines por importe de 21.000 €, correspondiente a la falta de justificación de fondos librados a justificar en el ejercicio 2007.

La segunda irregularidad en que se basa la demanda se refiere a la falta de justificación de los pagos realizados durante los años 2009 a 2012 a diversas empresas, E., S.L., G. I., S.A. y A. E. T., S.L., dedicadas, respectivamente, a espectáculos taurinos, mobiliario urbano y agencia de espectáculos, respecto de los cuales, la parte demandante alega una serie de irregularidades contables. Así, manifiestan que la inmensa mayoría de las facturas con las que se justifican los gastos realizados carecen de sello de entrada en el Registro del Ayuntamiento, presumen que las mismas no estaban contabilizadas, y niegan su autenticidad, existiendo documentos que acreditarían que se ha vulnerado la Ley de Contratos del Sector Público, que se han fraccionando pagos para no instar el concurso en la contratación, además de existir multitud de reparos de Intervención. Finalmente, alegan que se han utilizado fondos para fines diferentes de los presupuestados, y que no queda acreditado que los pagos se correspondan con prestaciones efectuadas a favor del Ayuntamiento.

En relación con esta partida, la parte demandante alega una serie de irregularidades contables, pero no cuantifica el daño que las mismas han causado en los fondos municipales, originado por quien tenga a su cargo el manejo, custodia o administración de los mismos. El incumplimiento de la normativa contractual o la existencia de reparos, no implican, por sí mismos, la existencia de un alcance, si no se determina la existencia de daño en los fondos públicos, que como ha quedado expuesto en el fundamento de derecho anterior, han de ser efectivos, evaluables económicamente e individualizados con relación a los mismos, pues sólo puede hablarse de alcance si hay una salida de fondos que no esté justificada, soportada o acreditada documentalmente, ya que la simple ausencia de algún requisito en los mandamientos, si bien supone una irregularidad en el procedimiento contable, no implica per se la existencia de alcance de fondos públicos.

Teniendo en cuenta lo anterior, difícilmente se podrá exigir al gestor de fondos públicos que proceda a reintegrar el daño producido en los caudales gestionados a su cargo, si no se ha cuantificado el daño que se ha producido en los mismos, lo que lleva a la desestimación de la pretensión en que se articula la demanda, por falta de cuantificación y concreción.

Sin perjuicio de ello, procede analizar las alegaciones realizadas. La parte demandante cuestiona la validez de las facturas que justifican el pago y su autenticidad, al referir que carecen del sello de entrada en el Ayuntamiento, no constando acreditado que los pagos realizados se correspondan con prestaciones efectuadas a favor del Ayuntamiento.

Consta acreditado por medio de la certificación emitida por la Secretaria-Interventora de la Corporación, el 7 de junio de 2013, a la que corresponde la fe pública y que hace prueba plena de su contenido, al no haber sido impugnada, que los pagos realizados a las empresas E., S.L., G. I., S.A. y A. E. T., S.L. se corresponden con prestaciones realizadas a favor del Ayuntamiento de Fresno de Torote-Serracines. Las copias autentificadas de las facturas que se adjuntan, así como los documentos contables de reconocimiento de la obligación y de realización del pago, en los que se describe la operación realizada y el importe de las mismas, permiten justificar el pago que en ellos se realiza y concluir que no concurren en este supuesto los requisitos de un presunto ilícito contable, al no haberse producido un daño en los fondos de la Corporación.

La tercera irregularidad en que se basa la demanda se refiere a las facturas sin contabilizar enviadas al rescate, en las que no se aportan los documentos que, según el plan de pagos a proveedores han de sustentar la obligación de pago, y en las que no se acredita si se han producido servicios o prestaciones a favor de la Corporación, no resultando, por tanto, acreditado el origen ni el destino de los fondos enviados al mencionado rescate.

La parte demandante se ha limitado a denunciar una serie de irregularidades, como la opacidad y falta de transparencia en la información, que el listado facilitado por la entidad bancaria XXXX no coincide con la documentación que se entregó a los concejales denunciantes, así como la falta de colaboración del Ayuntamiento con este Tribunal de Cuentas. Dichas alegaciones no determinan, por si mismas, la existencia de alcance y la actora no ha determinado qué salida de fondos no justificada haya producido un alcance. No ha cuantificado, por tanto, el daño que se ha producido en los fondos municipales derivado de dicha irregularidad, por lo que ha de aplicarse la misma argumentación que en el supuesto anterior, al no haber concretado ni individualizado los perjuicios que dichas facturas han ocasionado a la Corporación, por lo que, siendo éste un elemento indispensable para poder declarar la existencia de alcance, procede desestimar la pretensión de la parte actora.

Sin perjuicio de ello, en la prueba documental obrante en autos, en concreto en la certificación de la Secretaria-Interventora de 7 de junio de 2013, tantas veces referida, se acredita que, tanto las facturas pagadas como grabadas corresponden a prestaciones realizadas a favor del Ayuntamiento, extremo que la Secretaria-Interventora ratificó en la prueba testifical practicada en el acto del juicio, al manifestar que las órdenes de pago se efectuaron correctamente, y que, aunque pudieron poner en riesgo la Tesorería Municipal porque el préstamo del ICO no llegaba puntualmente, se hicieron siempre dentro de la legalidad.

Procede, en consecuencia desestimar la pretensión de la demanda que se refiere a dicha irregularidad.

La última irregularidad integrante del presunto alcance se refiere a la falta de información sobre el incremento del sueldo del Alcalde. Alega la demandante que cada año solicita un anticipo de la nómina, y que buena parte de esos fondos han sido destinados a fines distintos de los que les correspondían. La ambigüedad e inconcreción del contenido de la irregularidad, basada en denuncias, sin cuantificación del daño y sin soporte documental alguno, determinan la aplicación de la misma fundamentación vertida en los fundamentos anteriores, y, por tanto, la desestimación de la pretensión de la demanda en lo relativo a esta presunta irregularidad.

Por otro lado, en la documentación obrante en autos consta acreditado, por medio de la certificación emitida por la Secretaria-Interventora del Ayuntamiento que no ha habido incremento de retribuciones del Alcalde del año 2010, en relación con el 2009, sino que lo que se ha produjo fue una disminución de las mismas, toda vez que la mayor retribución del 2010, fue debida al anticipo de nómina concedido con cargo al 2011 por un importe de 2.000 €, por lo que, descontando dicha cantidad, las retribuciones del año 2010 resultaron inferiores a las percibidas por el Alcalde en el año 2009. Por otra parte, las retribuciones del Alcalde y Concejales tienen su consignación en los presupuestos del año 2009 y 2010, siendo conocidas por la parte demandante, lo que desvirtúa la alegada falta de información sobre las mismas, sin que se haya probado por la parte actora las alegaciones realizadas sobre el destino de los fondos públicos a fines distintos de los que les correspondían.

Por todo lo expuesto, no consta acreditado que se haya producido un alcance en el Ayuntamiento de Fresno de Torote-Serracines, toda vez que no ha quedado acreditado qué salidas de fondos no estuvieron justificadas, ni qué perjuicio se hubiera producido en las arcas municipales, del que debiera considerarse responsable al gestor hoy demandado en los presentes autos.

Al no haberse acreditado que se haya producido un menoscabo a los fondos públicos del Ayuntamiento de Fresno de Torote-Serracines y, por ende, no concurrir el requisito esencial para que pueda declararse la existencia de responsabilidad contable, conforme establecen los artículos 38.1 de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y 49.1 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento, ambas del Tribunal de Cuentas, no procede otra cosa que desestimar la demanda presentada por la representación procesal de Dª A. I. A. L. y Don J. G. L. contra Don M. B. M..

En cuanto a las costas procesales, procede imponer las mismas a los demandantes, a tenor de lo establecido en el artículo 394 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, al haber sido rechazadas todas sus pretensiones.

VISTOS los antecedentes de hecho, hechos probados y fundamentos de derecho expresados, ESTE CONSEJERO DE CUENTAS ACUERDA el siguiente