SENTENCIA DE 2018 DE TRIBUNAL DE CUENTAS - DEPARTAMENTO PRIMERO, 28 de Septiembre de 2018

Fecha de Resolución:28 de Septiembre de 2018
Emisor:DEPARTAMENTO PRIMERO
Asunto:SENTENCIA nº 8 de 2018 de Tribunal de Cuentas - DEPARTAMENTO PRIMERO, 28-09-2018
RESUMEN

Procedimiento de reintegro por alcance nº A187/17 del ramo Sector Público Autonómico (Informe de fiscalización de la Cuenta General y Fondos Compensación Interterritorial, Ejercicio 2014. Fundación Real Escuela Andaluza de Arte Ecuestre), correspondiente al ámbito territorial de la Comunidad Autónoma de Andalucía.

 
CONTENIDO
Resolución
SENTENCIA
Número/Año
8/2018
Dictada por
DEPARTAMENTO PRIMERO DE ENJUICIAMIENTO
Título
Sentencia nº 8 del año 2018
Fecha de Resolución
28/09/2018
Ponente/s
EXCMA. SRA. DÑA. MARÍA ANTON IA LOZANO ÁLVAREZ
Situación actual
FIRME
Asunto:
Procedimiento de reintegro por alcance nº A187/17 del ramo Sector Público Autonómico (Informe de
fiscalización de la Cuenta General y Fondos Compensación Interterritorial, Ejercicio 2014. Fundación Real Escuela
Andaluza de Arte Ecuestre), correspondiente al ámbito territorial de la Comunidad Autónoma de Andalucía.
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Sentencia nº 8/2018, dictada en el procedimiento de reintegro por alcance nº A187/17 del ramo
Sector Público Autonómico (Informe de fiscalización de la Cuenta General y Fondos
Compensación Interterritorial, Ejercicio 2014. Fundación Real Escuela Andaluza de Arte
Ecuestre), correspondiente al ámbito territorial de la Comunidad Autónoma de Andalucía.
En Madrid, a veintiocho de septiembre de dos mil dieciocho.
Vistos por mí, Doña María Antonia Lozano Álvarez, Consejera del Tribunal de Cuentas,
los presentes autos seguidos ante este DEPARTAMENTO PRIMERO por el PROCEDIMIENTO DE
REINTEGRO POR ALCANCE nº A187/17, del Ramo de Sector Público Autonómico (Informe de
fiscalización de la Cuenta General y Fondos Compensación Interterritorial, Ejercicio 2014.
Fundación Real Escuela Andaluza de Arte Ecuestre), ámbito territorial de la Comunidad
Autónoma de Andalucía, en el que la Fundación Real Escuela Andaluza de Arte Ecuestre ha
ejercitado demanda de responsabilidad contable, como responsables contables directos,
contra Don J. C. R. L., Doña M. A. M. B., Don E. R. P., Don R. M. P. y Don J. B. H..
En nombre del Rey
He pronunciado la siguiente:
SENTENCIA
I.- ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- Por resolución de la Presidencia de la Sección de Enjuiciamiento de 6 de octubre de
2017 se turnó el presente procedimiento de reintegro por alcance, dimanante de las
actuaciones previas nº 271/16-0, instruidas por Delegado Instructor del Tribunal de Cuentas,
en el que con fecha 14 de septiembre de 2017 se levantó acta de liquidación provisional en la
que se declaró, de forma previa y provisional, la existencia de un presunto alcance en la
Fundación Real Escuela Andaluza de Arte Ecuest re por los siguientes conceptos:
Pago improcedente de indemnizaciones, por importe de 1.734,26 euros (1.487,25 euros
en concepto de principal y 247,01 euros de intereses).
Pago improcedente de prestaciones sociales, por importe de 2.889,71 euros (2.566,16
euros en concepto de principal y 323,55 e uros de intereses).
SEGUNDO.- Por auto de 11 de diciembre de 2017 se declaró el sobreseimiento parcial por
reintegro de las actuaciones en relación con el pago improcedente de indemnizaciones, por
importe de 1.734,26 euros, seguidas contra Don J. C. R. L., así como la continuación de las
presentes actuaciones respecto del pago improcedente de prestaciones sociales, por importe de
2.889,71 euros, contra Don J. C. R. L., Doña M. A. M. B., Don E. R. P., Don R. M. P. y Don J. B. H..
La citada resolución fue recurrida en reposición y declarada firme con fecha 14 de febrero de
2018.
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TERCERO.- Por providencia de 14 de febrero de 2018 se acordó el emplazamiento de los
legitimados activa y pasivamente, del Ministerio Fiscal, así como la publicación de edictos.
CUARTO.- Con fecha 12 de abril de 2018 se tuvo por personados al Ministerio Fiscal, a la
Fundación Real Escuela Andaluza de Arte Ecuestre, a Don J. C. R. L., Doña M. A. M. B., Don E. R.
P., Don R. M. P. y a Don J. B. H., con traslado de las actuaciones al representante legal de la
Fundación Real Escuela Andaluza de Arte Ecuestre para que dedujera, en su caso, la
correspondiente demanda.
QUINTO.- Con fecha 7 de mayo de 2018 se presentó demanda de reintegro por alcance por el
representante legal de la Fundación Re al Escuela Andaluza de Arte Ecuestre contra Don J. C. R. L.,
Doña M. A. M. B., Don E. R. P., Don R. M. P. y Don J. B. H., solicitando el reintegro de 2.889,71
euros, de los que 2.566,16 euros corresponden al principal y el resto a intereses.
SEXTO.- Con fecha 17 de mayo se acordó admitir a trámite la demanda presentada por la
representación procesal de la Fundación Real Escuela Andaluza de Arte Ecuestre y dar traslado
de la misma al Ministerio Fiscal para que, en el plazo de veinte días, formulare demanda, se
adhiriera total o parcialmente a la demanda presentada o manifestare que no formulaba
pretensión de responsabilidad contable en el presente procedimiento.
SÉPTIMO.- Con fecha 6 de junio de 2018 el Ministerio Fiscal interpuso demanda adhiriéndose a
la presentada por la Fundación Real Escuela Andaluza de Arte Ecuestre.
OCTAVO.- Con fecha 27 de junio de 2018 se dictó decreto en el que se acordó admitir a trámite
la demanda presentada por el Ministerio Fiscal, dar traslado a los demandados de las
demandas interpuestas, para que las contestasen en el plazo de diez días y oírles para que se
pronunciaren sobre la pertinencia de la celebración de vista. Así mismo, se acordó oír a las
partes acerca de la determinación de la cuantía del procedimiento.
NOVENO.- Los representes legales de Don J. C. R. L. y de Doña M. A. M. B., Don E. R. P., Don R. M.
P. y Don J. B. H., con fecha 12 de julio de 2018, presentaron los escritos de contestación a las
demandas interpuestas, en los que manifestaron que no consideran pertinente la celebración de
vista.
DÉCIMO.- Con fecha 19 de julio de 2018 se dictó auto en el que se declaró la cuantía del
proceso en 2.566,16 euros y que el proceso seguía los trámites del juicio declarativo verbal.
UNDÉCIMO.- Con fecha 19 de julio de 2018 se acordó tener por unidos a los autos los citados
escritos de contestación, con traslado al Ministerio Fiscal y a la Fundación Real Escuela Andaluza
de Arte Ecuestre y requerir a ambos para que se pronunciaren sobre la pertinencia de la
celebración de la vista.
DUODÉCIMO.- El Ministerio Fiscal y la Fundación Real Escuela Andaluza de Arte Ecuestre
manifestaron que no consideraban pertinente la celebración de vista.
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II.- HECHOS PROBADOS
Los hechos que se declaran probados lo son en virtud de las pruebas documentales obrantes en
las actuaciones previas y en las diligencias preliminares, así como de las aportadas por las
partes.
PRIMERO.- La Fundación Real Escuela Andaluza del Arte Ecuestre es una entidad con
personalidad jurídica pública, perteneciente al sector público de la Comunidad Autónoma de
Andalucía, sometida al control financiero de la Junta de Andalucía.
SEGUNDO.- El artículo 53 del Convenio Colectivo de la Fundación Real Escuela Andaluza del Arte
Ecuestre regula, dentro del régimen social y asistencial, las ayudas para estudios de carreras
universitarias de los trabajadores e hijos de dicha Fundación. En el citado artículo se dispone que
se creará un fondo de 10.000 euros anuales como ayuda y se establecen los requisitos que
deben cumplirse para tener derecho a dichas bec as.
En su apartado cuarto se señala que cada año se constituirá una comisión paritaria para
la concesión de becas, formada por tres miembros de la empresa y por otros tres miembros del
comité de empresa. Asimismo señala que “Dicha comisión paritaria determinará qué solicitudes
de becas son aprobadas, siempre que cumplan todos los requisitos establecidos en el apdo. 1 y 2,
y qué cuantía por cada solicitud, siempre dentro de la cuantía máxima establecida por convenio
de 10.000 euros anuales, como fondo para cubrir estas ayudas. En caso de sobrepasar las
solicitudes dicha cantidad, se repartirá proporcionalmente a la cuantía solicitada por cada
trabajador en función al importe establecido e n el apdo. 1.”.
TERCERO.- Con fecha 19 de junio se aprobó el Decreto-Ley 1/2012, de Medidas Fiscales,
Administrativas, Laborales y en materia de Hacienda Pública para el reequilibrio económico-
financiero de la Junta de Andalucía. En sus artículos 4, 5 y 31 se dispone que:
Artículo 4. Ámbito temporal.
Las medidas en materia de personal contenidas en este Capítulo tienen carácter
excepcional y temporal, siendo de aplicación hasta la finalización del ejercicio 2013, siempre que
los ingresos de la Comunidad Autónoma recobren una senda de normalidad y que la reducción
del déficit público estructural y la minoración de la deuda pública posibiliten la garantía de
estabilidad presupuestaria y la sostenibil idad financiera de la Comunidad.
Artículo 5 Acuerdos, pactos y convenios colect ivos
Los acuerdos y pactos firmados con las Organizaciones Sindicales respecto del personal
funcionario y estatutario y las cláusulas contractuales o condiciones reguladas en convenios
colectivos respecto del personal laboral, permanecerán vigentes, si bien, atendiendo a la
situación de excepcionalidad provocada por la alteración sustancial de las circunstancias
económicas, se suspenden aquellas que contrad igan lo dispuesto en el presente Decreto-ley.
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(…)
Artículo 31 Acción social y otras pres taciones
1. Para el personal referido en el artículo 3.a), b), c) y e) se suspende la convocatoria y
concesión de cualquier ayuda que se derive del concepto de acción social o de cualquier otra
prestación de análoga naturaleza o finalidad, incluyendo los denominados premios de
permanencia, fidelidad, jubilación voluntaria o por cumplimiento de la edad reglamentaria,
comedores, vales de comida, ayudas por uso de vehículo propio, estudios, sin perjuicio de la
contratación de pólizas de seguro para la cober tura de contingencias por accidente del personal.
El citado Decreto-Ley fue convalidado por el Pleno del Parlamento de Andalucía en su
sesión de 27 y 28 de junio de 2012, si bien el 21 de septiembre de 2012 se aprobó la Ley 3/2012,
de Medidas Fiscales, Administrativas, Laborales y en materia de Hacienda Pública para el
reequilibrio económico-financiero de la Junta de Andalucía, en la que se reiteró el contenido de
los artículos 4 y 5 antes citados, si bien en su artículo 28 se dispuso que:
“1. Para el personal referido en las letras a), b), c) y e) del artículo 3, se suspende la
convocatoria de las ayudas que se deriven del concepto de acción social, quedando exceptuadas
de la supresión referida las relativas a la ate nción a personas con discapacidad."
CUARTO.- Con fecha 31 de enero de 2012 la jefa del departamento de recursos humanos remitió
una nota interna al personal de la Fundación Real Escuela Andaluza del Arte Ecuestre en la que
les informó que con fecha 17 de febrero de 2012 finalizaba el plazo para solicitar las becas de
estudios en concepto de ayuda para estudios universitarios 2011-2012, folio 171 de las
actuaciones previas.
Con fecha 4 de enero de 2012, Don I. R. A. solicitó la concesión de beca por estudios
universitarios por importe de 1.500 euros y con fecha 7 de febrero de 2012 Don J. C. L., por
importe de 1.066,16 euros, ambos para el curso 2011-2012, folios 44, 45, 51, 70 y 71 de las
actuaciones previas.
QUINTO.- Con fecha 5 de febrero de 2013 se reunió la comisión paritaria para la concesión de
becas de la referida Fundación, en la que se acordó, en relación con las solicitudes recibidas de
Don I. R. A. y Don J. C. L., para las becas universitarias del curso 2011-2012, lo sigui ente:
Se aprueban las dos solicitudes realizadas ya que ambas cumplen todos los requisitos
establecidos en el Convenio Colectivo en vigor
En el acta de la citada reunión consta que los asistentes a la misma fueron Don J. C. R. L.
y Don R. S. G., este último como Secretario, ambos por parte de la empresa, y Doña M. A. M. B.,
Don E. R. P., Don R. L. P., Don R. M. P. y Don J. B. H., por parte del comité de empresa, folio 72 de
las actuaciones previas.
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III - FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- Corresponde al Tribunal de Cuentas el enjuiciamiento de la responsabilidad contable
de aquellos que tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos, de acuerdo con el
artículo 2, apartado b) de la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas de 12 de mayo de 1982, siendo
competente para dictar la presente resolución la Consejera de Cuentas que la suscribe, en virtud
de la diligencia de reparto de 6 de octubre de 2017, y de acuerdo con lo dispuesto en los
artículos 52 y 53 de la Ley 7/19 88, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas.
SEGUNDO.- La pretensión de responsabilidad contable planteada por la Fundación Real Escuela
Andaluza del Arte Ecuestre se concreta en que sea declarada la existencia de un perjuicio en los
caudales públicos de la Fundación, cifrado en 2.566,16 euros de principal y que se condene a
Don J. C. R. L., Doña M. A. M. B., Don E. R. P., Don R. M. P. y Don J. B. H. como responsables
contables directos solidarios, al reintegro del citado importe, más intereses y costas.
Sostiene que el citado importe corresponde al abono de dos ayudas por becas de
estudios universitarios a trabajadores de la Fundación, previstas en el artículo 53 del convenio
colectivo, en concreto, abonadas a Don I. R. A., por importe de 1.500 euros, y a Don J. C. L., por
importe de 1.066,16 euros.
Alega que, aun cuando las referidas ayudas correspondían al curso 2011-2012, fueron
aprobadas por la comisión paritaria con fecha 5 de Febrero de 2.013, conforme consta en el acta
de la citada reunión, suscrita por todos los demandados.
Señala que la actuación de los demandados, en cuanto integrantes de dicha comisión,
produjo un menoscabo en los caudales públicos, al haber aprobado las ayudas con posterioridad
a la entrada en vigor del Decreto-Ley 1/2012 de la Junta de Andalucía, en el que se acordó
suspender la convocatoria y concesión de ayudas en concepto de acción social, entre las que se
incluían las de estudios, debiendo ser declarados responsables contables los demandados, al
formar todos ellos parte integrante de la comisión paritaria en que se aprobaron las referidas
ayudas y haber sido su intervención y decisión en la misma la causa de su abono.
Se adhirió a dicha demanda el Ministerio Fiscal.
TERCERO.- Don J. C. R. L. se opone a dicha pretensión y solicita que sean desestimadas las
demandas interpuestas, con condena en costas a la parte actora.
Sostiene que fue Director-Gerente de la Fundación en el período en que se realizaron los
pagos y que, aun cuando tenía la responsabilidad de los pagos y gastos de la misma, esto no
quiere decir que sea automáticamente responsable de cualquier pago irregular, al existir
numerosos filtros, principalmente del departamento de recursos humanos, para las
justificaciones de los gastos, habiéndose sometido la Fundación, además, a Auditoría de Cuentas
anualmente, en las que no se detectó irregularidad alguna en relación con dichos pagos.
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Sostiene que no se ha producido irregularidad alguna y que, en caso de que se estimara
que existe alguna discrepancia en dichos pagos, la misma sería debida a una diferente
interpretación de la normativa aplicable, que en ningún caso podría dar lugar a responsabilidad
contable.
Alega que el devengo de dichos gastos es anterior a la entrada en vigor del Decreto-Ley
1/2012, no pudiendo el mismo tener efectos retroactivos, por lo que el pago de dichas ayudas
está plenamente justificado, máxime cuando la solicitud de Don J. C. L. se realizó el 7 de febrero
de 2012 y la de Don I. R. A. el 4 de enero de 2012, correspondiendo ambas al curso 2011-2012,
es decir, en ambos casos con anterioridad a la entrada en vigor de dicho Decreto-Ley. Además,
dichas ayudas se abonaron con posterioridad por falta de liquidez de la Fundación.
Señala que el devengo de dichas ayudas se produce con su solicitud y que la intervención
de la comisión paritaria se limitaba a la mera comprobación de los requisitos establecidos en el
convenio y no a la concesión de las ayudas.
Sostiene que existe una clara diferencia entre la regulación contenida en el Decreto-Ley
1/2012 y la posterior redacción de la Ley 3/2012. Así, el artículo 31 del citado Decreto-Ley
1/2012 dice que “se suspende la convocatoria y concesión de cualquier ayuda…”, mientras que
en la posterior Ley 3/2012 desaparece la referencia a la “concesión”, disponiendo expresamente,
en su artículo 28, que “se suspende la convocat oria de las ayudas…”.
Añade, finalmente, que aun cuando no existe una concesión como tal por la comisión
paritaria, como antes se ha señalado, tampoco la misma estaría suspendida, ya que la Ley
3/2012 suspendió exclusivamente la convocatoria de ayudas que se realizasen con posterioridad.
CUARTO.- Doña M. A. M. B., Don E. R. P., Don R. M. P. y Don J. B. H. se oponen igualmente a las
demandas interpuestas y solicitan que sean desestimadas, con condena en costas a la parte
actora.
Alegan, en primer lugar, su falta de legitimación pasiva, al no haber estado encargados
de la contabilidad ni de los arqueos de las cajas en que se produjo el perjuicio, ni tener la
condición de cuentadantes.
Añaden que eran miembros del comité de empresa que hicieron valer los derechos de
los trabajadores establecidos en el convenio colectivo de aplicación, sin que en ningún momento
fueran informados de la suspensión de los derechos de acción social establecidos en el propio
convenio colectivo.
Sostienen que las funciones de la comisión paritaria de concesión de becas se limitaban a
contrastar que los solicitantes reunían los requisitos establecidos en el propio convenio y a
garantizar que se realizaba un reparto equitativo e igualitario de las ayudas solicitadas por los
trabajadores, como pone incluso de manifiesto el hecho de que uno de los solicitantes recibiera
antes de la reunión celebrada el 5 de febrero de 2013 un anticipo de dicha ayuda, respecto del
que no ostentaban ninguna capacidad de gestió n, ni de ordenación del pago.
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Señalan que únicamente se les comunicó la imposibilidad de abonar en plazo la cuantía
de las ayudas como consecuencia de la falta de tesorería y que no se les puede achacar una
conducta culposa o negligente, al ser su único comet ido velar por los derechos e intereses de sus
compañeros, correspondiendo por el contrario a los representantes de la Fundación velar por los
fondos y gestión de la misma.
Sostienen que no se ha producido ninguna vulneración de la normativa contable, ya que
las cuentas fueron auditadas de manera favorable. Además, las ayudas correspondían al ejercicio
2011-2012, por lo que ya estaban presupuestadas previamente, sin incurrir por tanto su abono
en ningún incremento de gasto que supusiera un m enoscabo de fondo público.
Añaden que no puede existir responsabilidad contable al venir amparada su actuación en
el convenio colectivo, que la disciplinaba y validaba, independientemente de la posible
declaración de nulidad posterior por considerar que contravenía una disposición legal. Así, el
propio convenio establecía la creación de un fondo de 10.000 euros anuales como ayuda para
estudios, y al ser las ayudas objeto de litigio correspondientes al curso 2011-2012, su importe
debería estar presupuestado en el ejercicio 2011, no existiendo, por tanto, ningún incremento
del gasto, ni menoscabo de fondos públicos, ya que no se encontraba en vigor el Decreto-Ley
1/2012. Añaden que así lo corrobora el hecho de que el plazo para presentar las solicitudes
finalizara el 17 de febrero de 2012.
Sostienen que la convocatoria de las ayudas fue anterior a la entrada en vigor del
Decreto-Ley 1/2012, de 19 de junio, y que la modificación efectuada por la Ley 3/2012, al
establecerse únicamente la suspensión respecto de la convocatoria de las ayudas y no respecto
de la concesión supone, asimismo, que no se haya producido vulneración legal alguna,
suspensión que, además, no puede tener carác ter retroactivo.
QUNTO.- Antes de entrar a conocer sobre el fondo del asunto es necesario pronunciarse sobre la
falta de legitimación pasiva alegada por Doña M. A. M. B., Don E. R. P., Don R. M. P. y Don J. B. H.
en su escrito de contestación.
Sostienen los demandados que no han estado encar gados de la contabilidad ni de los arqueos de
las cajas en que se produjo el perjuicio y que no tenían la condición de cuentadantes. Alegan que
por el mero hecho de pertenecer a una comisión paritaria no pueden ser considerados
legitimados pasivos y que, además, no participaban en la administración y gestión económica-
financiera de la citada Fundación, función que estatutariamente sí tenía en cambio atribuida el
Gerente de la misma.
El ámbito subjetivo de los posibles responsables contables se define en el artículo 2 de la
Ley Orgánica 2/82, conforme al cual, corresponde al Tribunal de Cuentas el enjuiciamiento de la
responsabilidad contable en que incurran aquellos que tengan a su cargo el manejo de caudales
o efectos públicos. Por otro lado, el artículo 15 de la citada Ley Orgánica señala que el
enjuiciamiento contable se ejerce respecto de las cuentas que deban rendir quienes recauden,
intervengan, administren, custodien, ma nejen o utilicen bienes, caudales o efectos públicos.
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En cuanto a la legitimación pasiva, el artículo 55.2 de la Ley 7/88, de 5 de abril, de
Funcionamiento del Tribunal de Cuentas señala que “se considerarán legitimados pasivamente
los presuntos responsables directos o subsidiarios, sus causahabientes, y cuantas personas se
consideren perjudicadas por el proceso”, es decir, la legitimación pasiva se atribuye a quienes
puedan ser responsables contables y, en co nsecuencia, se les puede exigir el resarcimiento de los
daños y perjuicios causados a la Hacienda Pública. Además, según el artículo 49.1 de la misma
norma, la responsabilidad contable resulta exigible a quienes, por tener encomendada la gestión
de bienes o derechos de titularidad pública, q uedan obligados a rendir cuentas de los mismos.
La Sala de Justicia de este Tribunal, entre otras, en las sentencias 8/07, de 6 de junio,
18/04 ,de 13 de septiembre, y 4/01, de 28 de febrero, ha venido sosteniendo que la extensión
subjetiva de la responsabilidad contable se extiende, de acuerdo con la interpretación
sistemática de los artículos 38.1, 15.1 y 2.b) de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, a quienes
“recauden, intervengan, administren, custodien, manejen o utilicen bienes, caudales o efectos
públicos”, debiendo además la actividad gestora de bienes y derechos de titularidad pública
tener su fundamento en un vínculo jurídico “funcionarial, laboral o administrativo”, sentencia de
la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas 27/04, de 13 de diciembre, si bien tampoco puede
olvidarse que se ha perfilado un concepto amplio de gestor y de cuentadante en los términos
recogidos, entre otras, en las sentencias 21/99 de 26 de noviembre, 11/04 de 6 de abril de 2004,
12/1996 de 20 de noviembre, y 8/2007 de 6 de junio de la Sala de Justicia del Tribunal de
Cuentas.
A juicio de la Sala de Justicia de este Tribunal la responsabilidad contable alcanza a los
cuentadantes -en la acepción expuesta- de bienes, caudales o efectos públicos, sean o no
gestores públicos, pues la organización administrativa española incluye un gran número de
cargos y puestos de trabajo públicos que gestionan negocios y asuntos públicos, sin que ello
implique utilización o manejo directo de fondos públicos, y es que el contenido de la
jurisdicción contable es la responsabilidad de los que tienen a su cargo el manejo o utilización
de los fondos públicos, pero no es toda la responsabilidad de los gestores públicos, sino tan
solo la que les pueda alcanzar por utilizar o manejar fondos públicos y tener una capacidad real
y efectiva de disposición sobre los mismos.
Una vez expuesta la doctrina de la Sala de Justicia sobre el particular y citada la
legislación aplicable, es preciso aclarar que a efectos de determinar si los demandados
ostentan o no legitimación pasiva en el presente procedimiento, se deben analizar las
circunstancias particulares del caso, pues no es posible realizar en esta materia
planteamientos genéricos, sino que lo que debe analizarse es la concreta función que los
demandados desempeñaban en el proceso de administración de los fondos públicos, a efectos
de concluir si son o no cuentadantes, sin dejar de atender también a las características de
dicho proceso y de la entidad titular de los fondos públicos.
En el presente caso, en la relación de hechos probados antes relatados consta que todos
los demandados intervinieron en la reunión de la comisión paritaria de concesión de becas de 5
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de febrero de 2013, en la que se acordó aprobar las solicitudes recibidas de Don I. R. A. y Don J.
C. L. para las becas universitarias del curso 2011-2012, al cumplir los requisitos establecidos en el
convenio colectivo, como así consta en el acta de la referida reunión, unida a los autos al folio 72
de las actuaciones previas.
Por lo tanto, todos ellos, a efectos de la legitimación pasiva que aquí se discute,
intervinieron en el proceso de gestión de los fondos públicos de la Fundación a que nos
venimos refiriendo. El acuerdo de los demandados en dicha comisión paritaria supuso la causa
directa del posterior abono de dichas ayudas, pues éste no hubiera sido posible sin dicho
acuerdo, todo ello sin perjuicio de la legitimación pasiva también de quienes participaron en
las posteriores decisiones de ordenación del gasto, intervención del mismo y ordenación del
pago.
Como señala la Sentencia de la Sala del Tribunal de Cuentas 12/1999, de 29 de
septiembre, no hace falta disponibilidad directa sobre los fondos perjudicados, sino que basta
con tener capacidad de decisión sobre su uso. La participación en las decisiones de gasto o la
involucración en la actividad económico-financiera de un ente público, hace a una persona
susceptible de ser sujeto de responsabilidades contables. Añade, además, la Sala en su
Sentencias 10/2000, de 3 de julio y 4/2016, de 7 de junio, que “resulta imposible aceptar que las
firmas exigidas para la validez de…cualquier documento orientado a garantizar que unos fondos
públicos se han manejado con arreglo a Derecho, constituyan un requisito superfluo sin
significación jurídica. Muy al contrario, la firma de las personas que en virtud de su cargo deben
participar en cada operación realizada sobre bienes o derechos de titularidad pública, tiene una
innegable relevancia a los efectos de garantizar el sometimiento de la actividad económico-
financiera del Sector Público al principio de legalidad, sujeción supervisada por el Tribunal de
Cuentas”. En el presente caso, todos los demandados participaron en la decisión de conceder las
referidas becas y suscribieron el acta correspondiente, requisito sin el cual el gasto no se podría
haber realizado, amparando con su decisión y firma la salida de fondos públicos objeto del
presente proceso.
En consecuencia, ostentando los demandados la condición de gestores de fondos
públicos de la mencionada entidad, en relación con las ayudas objeto de reclamación, y de
conformidad con lo dispuesto en los artículos 49.1 y 55 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de
Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, procede desestimar la excepción de falta de
legitimación pasiva alegada.
SEXTO.- En cuanto al fondo del asunto y a la vista de las pretensiones expuestas, para poder
pronunciarnos sobre la posible existencia de responsabilidades contables en el presente caso, es
necesario, entre otros requisitos, que se haya ocasionado un daño real y efectivo en los fondos
públicos de la Fundación Real Escuela Andaluza de Arte Ecuestre, al ser su resarcimiento lo que
se pretende a través de este proceso contable. Así, el artículo 59, apartado primero, de la Ley de
Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, dispone que “Los daños determinantes de la
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responsabilidad deberán ser efectivos, evaluables económicamente e individualizados en relación
a determinados caudales o efectos”.
Por lo tanto, debe valorarse, ante todo, si los hechos enjuiciados constituyen o no un
alcance en los fondos públicos, en los términos previstos en los artículos 49 y 72 de la Ley
7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, en relación con el artículo
38.1 de la Ley Orgánica 2/82 y si los mismos son generadores de responsabilidad contable (por
todas Sentencia 12/92 de la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas de 30 de junio de 1992). La
Sala también ha declarado que siendo esta jurisdicción esencialmente reparadora, si no se
acredita ese daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado, no procede realizar
pronunciamiento alguno de condena, pues produciría para la Corporación un enriquecimiento
injusto, derivado de unas adquisiciones recibidas, cuyos pagos le son además reintegrados
(Sentencias 14/04 y 6/00).
También debe recordarse que en el ámbito de la jurisdicción contable es de aplicación
el principio de carga de la prueba, establecido en el artículo 217 de la Ley 1/2000, de 7 de
enero, de Enjuiciamiento Civil, que regula la distribución de la misma en el recto sentido de
que las consecuencias perjudiciales de la falta de prueba han de parar en quien tenga la carga
de la misma, y traerse a colación, entre otras, las sentencias del Tribunal Supremo de 13 de
junio de 1998 (RJ 1998/4685) y de 25 de marzo de 1991 (RJ 1991/2443), así como la amplia
doctrina de la Sala de Justicia, por todas Sentencia 13/07, de 23 de julio, sobre esta cuestión.
Conforme a lo expuesto, es a la parte actora, en cuanto ejercitante de la acción, a quien
le corresponde probar, para poder declarar la existencia de responsabilidad c ontable, entre otros
requisitos, que se ha ocasionado un daño económico, real, efectivo e individualizado en los
fondos públicos, y la cuantía del mismo, al ser su resarcimiento lo que se pretende a través de
este proceso contable.
La responsabilidad contable es, por tanto, una respo nsabilidad por daños y como tal, aun
siendo imprescindible el incumplimiento por parte del gestor de las obligaciones que le
competen, no deriva directamente del hecho mismo de dicho incumplimiento, sino de la
probada existencia y realidad de los daños individualizados ocasionados, ya que no sería
concebible que naciera un deber de resarcimiento sin haberse producido y acreditado el
perjuicio, carga de la prueba que compete a quien reclama el reintegro. Por lo tanto, no basta
con la inadecuación de la conducta enjuiciada a Derecho para que surja responsabilidad;
además, debe haberse ocasionado un menoscabo que debe ser efectivo e individualizado con
relación a determinados caudales o efectos y evaluable económicamente.
SÉPTIMO.- El artículo 53 del convenio colectivo de la Fundación Real Escuela Andaluza del Arte
Ecuestre preveía la creación de un fondo de 10.000 euros anuales para becas de estudios de
carreras universitarias de los trabajadores e hijos de dicha Fundación y regulaba los requisitos
que debían cumplirse para tener derecho a dichas becas, la cuantía de las mismas, así como la
existencia de una “Comisión Paritaria de Concesión de Becas”, que debía constituirse cada año
para la “concesión de becas”, que debía determinar qué solicitudes serían aprobadas y su
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cuantía. También se establecía en el citado artículo que los solicitantes podían pedir un anticipo
de dichas ayudas, que deberían devolver en caso de que posteriormente fuere denegada la
misma o de que el importe aprobado fuere inferior al anticipado.
Con fecha 19 de junio de 2012 se aprobó el Decreto-Ley 1/2012, de Medidas Fiscales,
Administrativas, Laborales y en materia de Hacienda Pública para el reequilibrio económico-
financiero de la Junta de Andalucía, convalidado por el Pleno del Parlamento de Andalucía, en su
sesión de 27 y 28 de junio de 2012. En el citado Decreto-Ley, en concreto en su artículo 4, se
acordó que las medidas en materia de personal tenían carácter excepcional y temporal, siendo
de aplicación hasta la finalización del ejercicio 2013, siempre que los ingresos de la Comunidad
Autónoma recobraran una senda de normalidad y que la reducción del déficit público estructural
y la minoración de la deuda pública posibilitaran la garantía de estabilidad presupuestaria y la
sostenibilidad financiera de la Comunidad.
En el artículo 31 del citado Decreto-Ley se acordó la suspensión de la convocatoria y
concesión de cualquier ayuda que se derivase del concepto de acción social”, entre los que se
incluían las ayudas por estudios y, en su artículo 5, se reguló la suspensión de los acuerdos,
pactos, cláusulas contractuales o condiciones reguladas en convenios colectivos contrarios a lo
dispuesto en el referido Decreto-Ley.
No obstante, el 21 de septiembre de 2012 se aprobó la Ley 3/2012, de Medidas Fiscales,
Administrativas, Laborales y en materia de Hacienda Pública para el reequilibrio económico-
financiero de la Junta de Andalucía, en la que se reiteró el contenido de los artículos 4 y 5, si bien
el contenido del artículo 31 se incluyó en el artículo 28 con una redacción algo diferente, al
señalar que se suspendía “la convocatoria de las ayudas que se deriven del concepto de acción
social”, desapareciendo, por lo tanto, la referencia a la “concesión” de dichas ayudas en esta
nueva redacción.
Las solicitudes de las ayudas por estudios universitarios objeto de este proceso
corresponden al curso 2011-2012 y se llevaron a cabo por Don I. R. A. y Don J. C. L. el 4 de enero
y el 7 de febrero de 2012, dentro del plazo previsto para la presentación de las mismas, que
finalizaba el 17 de febrero de 2012, conforme consta en la nota interna que les fue remitida a los
trabajadores de la Fundación, y a la que se ha hecho referencia en los hechos probados.
No obstante, la aprobación de dichas solicitudes se llevó a cabo por la comisión paritaria
para la concesión de becas de la referida Fundación en su reunión de 5 de febrero de 2013.
Es decir, las referidas ayudas se solicitaron al amparo del convenio colectivo de la
Fundación Real Escuela Andaluza del Arte Ecuestre y varios meses antes de la aprobación del
Decreto-Ley 1/2012 y de la Ley 3/2012, de Medidas Fiscales, Administrativas, Laborales y en
materia de Hacienda Pública para el reequilibrio económico-financiero de la Junta de Andalucía,
si bien su concesión, por la comisión paritaria, se llevó a cabo una vez aprobadas éstas
disposiciones legales.
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En relación con las alegaciones de lo s demandados de que la concesión de dichas ayudas
no se realizó por la comisión paritaria, sino que debían entenderse conc edidas desde su solicitud,
no puede estar de acuerdo con dicha afirmación esta Consejera. No solo por el propio nombre
de la comisión, denominada “Comisión paritaria de concesión de becas”, sino, además, porque
en contra de lo que sostienen los demandados, sus funciones no se limitaban a una mera
comprobación formal de los requisitos exigidos por el convenio, sino que por el contrario, como
así se recoge expresamente en el propio artículo 53.4 del convenio, su función era la de
concesión de dichas ayudas y la fijación de su importe, dentro de los límites establecidos en el
mismo, lo que indudablemente exigía llevar a cabo la verificación del cumplimiento de los
requisitos previstos en el convenio ante s de su concesión.
La propia acta de la reunión de la comisión paritaria de 5 de febrero de 2013 así lo
corrobora expresamente, señalando queSe aprueban las dos solicitudes realizadas ya que
ambas cumplen todos los requisitos establecidos en el Convenio Colectivo en vigor”.
Además, el hecho de que se haya entregado un anticip o con cargo a dichas ayudas a uno
de los solicitantes en modo alguno afecta a dicha compet encia, como sostienen los demandados,
sino que, por el contrario, refuerza dicha conclusión, al prever el apartado 5 del artículo 53 del
convenio dicho supuesto expresamente, señalando que el anticipo recibido debería devolverse si
fuere denegada la ayuda o concedida por un importe inferior al anticipado.
No obstante, y a pesar de lo anteriormente expuesto, el hecho de que dicha comisión
paritaria haya concedido las becas antes referidas en febrero de 2013, es decir, una vez
aprobados el referido Decreto-Ley 1/2012 y la Ley 3/2012, no puede entenderse que haya dado
ocasión a que se haya generado un alcance en los fondos públicos de la Fundación y ello por lo
que seguidamente se expone.
Las ayudas para becas objeto del presente proceso fueron solicitadas en plazo,
finalizando el mismo en febrero de 2012, es decir, antes de la entrada en vigor de las referidas
disposiciones legales, como antes se ha señalado.
Por lo tanto, la convocatoria ya estaba en curso cuando se aprobó el Decreto-Ley
1/2012, en el que se acordó, en su artículo 31, la suspensión de la “convocatoria y concesión de
cualquier ayuda que se derivase del concepto de acción social”, disposición que quedó derogada
posteriormente por la Ley 3/2012, en la que, en su artículo 28, la suspensión se limitó a la “la
convocatoria de las ayudas”, eliminando el término “concesión” y por lo tanto limitando la
suspensión a nuevas convocatorias de ayudas y no a las que ya estuvieran en curso, como la que
es objeto del presente proceso.
En este sentido debe añadirse que si se entendiera que la convocatoria de una ayuda ya
en curso se hubiere suspendido, deberían arbitrarse los mecanismos oportunos para el posterior
levantamiento de dicha suspensión, lo que ni estaba previsto ni tampoco era la finalidad de
dichas normas, que expresamente señalan, en su exposición de motivos, que lo que se llevaba a
cabo eran medidas de reducción del gasto para el periodo 2012-2014. No es lo mismo
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“suspender” una convocatoria que “dejar sin efecto” la misma. Si bien la suspensión del
precepto en que se regula la convocatoria futura de ayudas no plantea mayor problema en
cuanto a sus efectos, al no haber nacido derecho alguno al cobro de los mismos, no sucede lo
mismo cuando una convocatoria ya está en curso, ha finalizado el plazo para la presentación de
solicitudes, y solo está pendiente su conc esión.
Debe añadirse, además, que de entender que la suspensión alcanza a ayudas ya
convocadas pendientes de concesión se estaría produciendo una aplicación retroactiva de las
normas, limitativa de derechos, en cuanto que el cumplimiento de los requisitos para su
concesión se ha producido previamente a la solicitud y lo que está pendiente es exclusivamente
la concesión, previa comprobación, verificación y cuantificación, lo que en el presente caso se ha
llevado a cabo casi un año después de la finalización del plazo de solicitud por problemas de
liquidez de la propia Fundación.
Al haberse presentado las solicitudes dentro de plazo, cumpliendo los requisitos
formales exigibles y antes de la promulgación de cualquier norma contraria a las ayudas
convocadas, los solicitantes se convirtieron en titulares de un derecho a que sus solicitudes
fueran objeto del correspondiente análisis y se les concediera o denegara la ayuda pedida. La
aplicación retroactiva de las normas de austeridad presupuestaria ya citadas resultaría contraria
a Derecho por cuanto es uniforme la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en el sentido de
que la irretroactividad de las normas sancionatorias, no favorables o restrictivas de derechos,
incluye aquellas que afectan no solo a derechos de contenido patrimonial sino también a los de
otra naturaleza. La presentación de las instancias no concedía a los solicitantes directamente el
derecho a recibir las ayudas, pero sí el derecho a que su petición fuera evaluada y resuelta de
forma motivada a favor o en contra de concederles la ayuda reclamada.
No puede tampoco olvidarse que en el presente caso la aprobación de las referidas
disposiciones legales fue en junio y septiembre de 2012 y la finalización del plazo para la
presentación de solicitudes concluyó en febrero de 2012, es decir, cuatro meses antes, tiempo
más que suficiente y razonable para que se hubiere procedido por la Fundación a su concesión si
no hubiere sido por problemas de liquidez.
Por lo tanto, no puede concluirse, a la vista de lo anteriormente expuesto, como sostiene
la parte actora, que la concesión de dichas ayudas haya generado un alcance en los fondos
públicos, ya que la salida de los mismos tenía cobertura jurídica suficiente y justificación
acreditada.
OCTAVO.- Finalmente, debe también añadirse que para que pueda declararse la existencia de
responsabilidades contables por alcance debería haberse producido, además, entre otros
requisitos, una actuación dolosa o gravemente negligente de los demandados, lo que a juicio de
esta Consejera tampoco se ha producido en el presente caso.
La Sala de Justicia ha señalado, entre otras en la Sentencia 18/2011 de 18 de diciembre,
respecto de la culpa o negligencia, como requisito subjetivo para la exigencia de responsabilidad
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contable, que a tenor del artículo 1.104 del Código Civil, hay negligencia grave en la omisión de
aquella diligencia que exija la naturaleza de la obligación y corresponda a las circun stancias de las
personas, del tiempo y del lugar, en el ámbito contable, hay que partir de que la diligencia
exigible al gestor de fondos públicos es especialmente intensa, ya que la omisión de la diligencia
adecuada en la administración de los caudales o efectos públicos puede generar un menoscabo
en los mismos, susceptible de un reproche social cualificado (Sentencia 9/03, de 23 de julio), por
lo que debe exigírsele una especial diligencia en el ejercicio de sus funciones para preservar el
patrimonio público, (Sentencias 16 /04, de 29 de julio y 4/10, de 2 de marzo).
Para determinar dicha diligencia habrá que tener en cuenta el sector del tráfico y el
entorno físico y social en que se proyecta la ac tuación del gestor, a quien, cuando lo es de fondos
públicos, se exige con especial rigor el cumplimiento de sus obligaciones (Sentenci a 16/04, de 29
de julio). En este sentido, la negligencia grave resulta predicable de quien omite las cautelas
exigibles a una persona normalmente prudente, incurriendo en un descuido inexcusable,
incompatible con la formación, conocimientos, experiencia y responsabilid ades encomendadas o
lista de deberes atribuidos (Sentencias de 17 de diciembre de 1998 y 4/06, de 29 de marzo). La
previsibilidad es, por tanto, un elemento esencial a la hora de v alorar la posible conducta culposa
de forma que una conducta que causa un daño no puede calificarse de culposa si el daño no era
previsible en la esfera normal de los acontecimientos; dicha exigencia de prever hay que
considerarla, en todo caso, en la actividad normal del hombre medio, pero siempre, como
hemos visto, en relación con las circunstancias que le rodean (Sentencia 6/10, de 2 de marzo).
La controversia en el presente proceso se centra en si los demandados llevaron a cabo la
concesión de unas ayudas por estudios, en el seno de la comisión paritaria prevista en el
convenio, con infracción de lo dispuesto en el Decreto-Ley 1/2012 y/o en la Ley 3/2012, de
Medidas Fiscales, Administrativas, Laborales y en materia de Hacienda Pública para el
reequilibrio económico-financiero de la Junta de Andalucía, en relación con el convenio colectivo
en vigor de la Fundación Real Escuela Andaluza del Arte Ecuestre. Es decir, la cuestión realmente
discutida se centra en si existe una actuación dolosa o gravemente negligente de los
demandados, derivada de la interpretación de diversos preceptos de dichas disposiciones
legales, su vigencia, extensión y su interrelación con el mencionado convenio, cuestiones todas
ellas que a la vista de la redacción de ambas disposiciones y de las fechas de s olicitud y concesión
en que se realizaron las ayudas no concurren a juicio de esta Consejera, sin que por otro lado se
haya aportado a los autos prueba o indicio de la misma por la parte actora en este sentido, salvo
la mera pertenencia a dicha comisión y su intervención en la reunión en la que se aprobaron las
ayudas, sin que dichas circunstancias por sí mismas sean acreditativas del dolo o negligencia
grave legalmente requerido para la existencia de responsabilidades contables.
La interpretación que se da en la presente Sentencia a las normas anteriormente
expuestas, el hecho de que los demandados hayan decido cuestiones dentro de una comisión
correctamente constituida y que celebró la reunión donde se adoptaron las decisiones sin que
conste irregularidad alguna en su convocatoria y desarrollo, el hecho de que las antes citadas
normas susciten serios problemas de interpretación jurídica en cuanto a su aplicación a la
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cuestión objeto del presente proceso y la existencia de un derecho de los solicitantes a la
revisión de sus solicitudes y a una decisión sobre las mismas, lleva a concluir que no concurre en
el presente caso tampoco el dolo o negligencia grave necesarios en la conducta de los
demandados a efectos de la responsabilidad co ntable.
Por lo tanto, no siendo los hechos constitutivos de un alcance en los fondos
públicos, de acuerdo con el artículo 72 de la Ley de Funcionamie nto del Tribunal de
Cuentas 7/1988, de 5 de abril, y no habiendo quedado probada la existencia de un daño
real, efectivo, económicamente evaluable e identificado respecto a concretos caudales o
efectos públicos, ni la actuación dolosa o gravemente negligente de los demandados,
procede desestimar las pretensiones de la parte actora, al no concurrir los elementos
necesarios establecidos en el artículo 38 de la Ley Orgánica 2/82, de 12 de mayo, en
relación con los artículos 49, 59 y 72 de la Ley 7/88 de Funcionamiento del Tribunal de
Cuentas, a que anteriormente nos referimos, para declarar la existencia de
responsabilidades contables derivadas de la actuación de los demandados, Don J. C. R. L.,
Doña M. A. M. B., Don E. R. P., Don R. M. P. y Don J. B. H ..
NOVENO.- En cuanto a las costas, aun cuando se han desestimado íntegramente las demandas
interpuestas, no procede hacer imposición de las mismas a la parte actora, teniendo en cuenta
que conforme a lo dispuesto en el apartado primero del artículo 394 de la Ley de
Enjuiciamiento Civil la regla del vencimiento se salvará cuando el Tribunal aprecie que el caso
presentaba serias dudas de hecho o de derecho. En el presente caso, se considera que a la
vista de la valoración jurídica compleja de los hechos y preceptos enjuiciados, de la
intervención de los demandados en los hechos enjuiciados y que el propio acta de liquidación
provisional y diversos informes pusieron en tela de juicio la interpretación de dichos
preceptos, existen serias dudas de hecho y de derecho que justifican apartarse del criterio del
vencimiento. Por lo que se refiere al Ministerio Fiscal, está exento de la condena en costas de
acuerdo con el artículo 394 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil.
En su virtud, vista la legislación en vigor, procede dictar el siguiente
IV.- FALLO
PRIMERO.- Se desestiman las demandas de responsabilidad contable por alcance interpuestas
por la Fundación Real Escuela Andaluza de Arte Ecuestre, con fecha 7 de mayo de 2018, y por el
Ministerio Fiscal, con fecha 6 de junio de 201 8, contra Don J. C. R. L., Doña M. A. M. B., Don E. R.
P., Don R. M. P. y Don J. B. H., que quedan absueltos de la responsabilidad contable que se les
reclama.
SEGUNDO.- No procede realizar imposición de costas, conforme a lo dispuesto en el fundamento
de derecho noveno de la presente sentencia.
Pronúnciese esta Sentencia en audiencia pública y notifíquese a las partes, haciéndoles saber
que contra la presente resolución pueden interponer recurso de apelación ante la Consejera de
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Cuentas, en el plazo de quince días, conforme a lo establecido en el artículo 85 de la Ley
29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en relación
con el artículo 80 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuenta s.
Así, lo pronuncio, mando y firmo.