Dictamen de Consejo de Estado (España) nº 929/2008 de 3 de Julio de 2008
| Fecha de Resolución | 3 de Julio de 2008 |
| Emisor | Consejo de Estado (España) |
| Procedencia | Industria, Turismo y Comercio |
| Número de Resolución | 929/2008 |
| Tipo de Resolución | Dictamen |
La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 3 de julio de 2008, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:
"En cumplimiento de la Orden de V.E. de 3 de junio de 2008, registrada de entrada el 4 de junio siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se regula la cobertura de la responsabilidad civil por daños medioambientales nucleares, de acuerdo con lo previsto en la Ley 25/1964, de 29 de abril, sobre energía nuclear.
Resulta de antecedentes:
Primero.- El proyecto sometido a consulta
El proyecto de Real Decreto por el que se regula la cobertura de la responsabilidad civil por daños medioambientales nucleares, de acuerdo con lo previsto en la Ley 25/1964, de 29 de abril, sobre energía nuclear, consta de un preámbulo, nueve artículos, una disposición derogatoria, dos finales y un anexo.
El preámbulo hace referencia a los antecedentes normativos, al objeto y a la tramitación del proyecto.
De conformidad con el artículo 1, el objeto del real decreto proyectado es "la regulación de la cobertura de la responsabilidad civil por daños medioambientales nucleares".
El artículo 2 regula los sujetos responsables de los daños medioambientales y establece los daños objeto de cobertura.
El artículo 3 determina que los titulares de instalaciones nucleares y los responsables de los transportes de sustancias nucleares vendrán obligados al pago de una prima de responsabilidad civil por daños medioambientales. El importe de la prima se regula en el artículo 4, y el procedimiento de pago en el artículo 5.
Los artículos 6 y 7 se refieren respectivamente al ámbito de validez temporal de la cobertura y a la extensión de ésta.
El ejercicio de la reclamación por daños se regula en el artículo 8, que determina la jurisdicción competente.
El artículo 9 se remite al régimen sancionador previsto en la Ley de Energía Nuclear.
La disposición final primera establece los títulos competenciales que amparan la norma (art. 149.1.13 y 25).
La entrada en vigor de la norma se producirá a los tres meses de su publicación en el BOE (disposición final segunda).
El anexo recoge los modelos de autoliquidación de la póliza.
Segundo.- El expediente remitido
El expediente remitido consta de la siguiente documentación:
a.- Diferentes versiones del proyecto
Se adjuntan también las memorias correspondientes a diferentes textos.
b.- Memoria justificativa
Se señala que España es parte del Convenio de 29 de julio de 1960, sobre la responsabilidad civil en materia de energía nuclear (Convenio de Paris) y de su complementario de Bruselas de 31 de enero de 1963; el 12 de febrero de 2004 se firmó una Enmienda en la que se establecen ciertas normas relativas a la responsabilidad civil por daños al medio ambiente, habiendo dado el Parlamento la autorización correspondiente en 18 de noviembre de 2005. En el ámbito de la Unión Europea, los Estados miembros que son parte en el Convenio de París deben depositar los instrumentos de ratificación de su enmienda conjuntamente ante el depositario, que es la Secretaría General de la OCDE. Sin embargo, se ha constatado que las entidades de seguros privados no están a disposición de ofrecer cobertura para algunos de los daños, lo que está produciendo retrasos en la fecha de entrada en vigor de las enmiendas de los convenios, que estaba prevista para diciembre de 2006. Por ello, "con el fin de que, hasta que se produzca la entrada en vigor de las enmiendas de los Convenios de París y de Bruselas, la normativa nacional se dote de un régimen de responsabilidad civil por daños nucleares al medio ambiente, únicamente para los causados dentro del territorio nacional", se ha introducido una disposición adicional en la Ley 25/1964, mediante la que se establece un régimen de responsabilidad civil medioambiental, sin perjuicio de lo dispuesto en dicha ley respecto de la responsabilidad civil derivada de daños nucleares a personas y bienes. A este fin se establece que los titulares de las instalaciones nucleares o quienes tengan asignada la responsabilidad de los transportes, deben ingresar en la cuenta específica de la Comisión Nacional de Energía a la que hace referencia el punto 1.9 del anexo I del Real Decreto 2017/1997, una prima de responsabilidad medioambiental.
c.- Memoria económica
Este documento lleva a cabo un análisis de diversos aspectos en relación con la prima. Se parte de una referencia a los accidentes nucleares con daños a terceros, indicando que la falta de estadística -debido al reducido número de casos- dificulta que las empresas de seguros puedan hacer una tarifación rigurosa de sus pólizas. Seguidamente, se estudia el parque nuclear español. Se incluye una referencia a los criterios utilizados para calcular el valor de la prima.
En la memoria se indica que "la aplicación del nuevo régimen de responsabilidad civil por daños nucleares no tiene impacto en los Presupuestos Generales del Estado".
d.- Informe sobre el impacto por razón de género
Se señala que el proyecto no supone, ni en el fondo ni en la forma, impacto de género alguno que pudiera favorecer situaciones de discriminación por esta razón.
e.- Informe de la Comisión Nacional de Energía
El informe tenía por objeto el entonces proyecto de Real Decreto por el que se revisa la tarifa eléctrica a partir de 1 de julio de 2007, cuya disposición adicional decimotercera regulaba la responsabilidad civil nuclear por daños medioambientales nucleares. En el expediente se incluye un extracto del informe referido a dicha disposición adicional. Se hacen diversas observaciones.
Así, en primer término, se señala que no debía incorporarse al texto del real decreto la referida disposición, dado que tenía que ser consultada al Consejo de Estado, por imponerlo así el art. 22 de su ley orgánica. En segundo lugar, se indica que "resulta en cierto modo llamativo que, existiendo un organismo especializado en esta materia, como es el Consejo de Seguridad Nuclear, el mismo no sea objeto de referencia en el texto".
Por lo que se refiere a la gestión de un "hipotético fondo" se indica que la Comisión Nacional de Energía, como organismo regulador de los sistemas energéticos, cuenta con una estructura organizativa "acorde con dichas funciones, muy alejadas en principio de la gestión económica de fondos de garantía y de la atención a reclamaciones por daños respecto a los cuales, como se ha apuntado antes, no es la CNE, sino el CSN el organismo especializado". Se señala en segundo lugar que de los sujetos responsables de los daños cuya cobertura se aseguraría, sólo los titulares de instalaciones nucleares de producción de energía eléctrica están incluidos en el ámbito de las competencias de la CNE, que carece de cualquier clase de datos, registros e instrumentos de control en relación con instalaciones industriales de otro tipo y respecto de los transportes. Se alude también al mecanismo de ingreso de la prima en la cuenta específica de la CNE indicada en el punto 1.9 del Anexo I del Real Decreto 2017/1997; la operativa del sistema de liquidaciones hace que en el curso del mismo día se ordenen los ingresos y su distribución mediante los correspondientes pagos, resultando siempre nulo el saldo. Sin embargo, el sistema que pretende implementarse da por supuesta la existencia de un fondo que, en realidad, no existe como tal. Por último, en relación con este aspecto se dice que la finalidad de que "la tarifa eléctrica garantice la cobertura indicada" podría llegar a desnaturalizar el esfuerzo regulador de los últimos años.
Con independencia de lo anterior, se estima que se deberían regular determinados aspectos como los presupuestos y límites de responsabilidad del fondo.
f.- Trámite de audiencia
Consta que el texto del proyecto ha sido sometido a trámite de audiencia, habiendo presentado escritos las siguientes entidades y organismos:
- Consejo de Seguridad Nuclear. Indica que no existe una titularidad sobre el transporte, sino sobre la sustancia nuclear que se transporta, por lo que se debe clarificar quién tiene la responsabilidad de dar cumplimiento a lo previsto en el proyecto. En este sentido se propone sustituir las referencias al "titular de transportes de sustancias nucleares" por otra al "titular de las sustancias nucleares que se transportan" o bien definir claramente el término "titular del transporte".
- CIEMAT (Centro de Investigaciones Energéticas, Medioambientales y Tecnológicas). Se indica que dicho organismo queda excluido del ámbito de la norma conforme establece su artículo 2.4.
- ENUSA Industrias Avanzadas, S. A. Se hacen diversas observaciones en cuanto a la regulación de la cobertura por riesgos del transporte. Asimismo, se llama la atención sobre "el alto valor de la prima medioambiental". En particular se solicita la incorporación de una opción de autoliquidación trimestral para evitar la carga de trabajo administrativo que supone la tramitación y pago por cada transporte.
- ENRESA, Soluciones Ambientales. Presentaba diversas observaciones.
- UNESA (Asociación...
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