Dictamen de Consejo de Estado (España) nº 2738/1997 de 8 de Mayo de 1997
| Fecha | 08 Mayo 1997 |
La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 8 de mayo de 1997, emitió, por mayoría, el siguiente dictamen:
"En cumplimiento de Acuerdo del Consejo de Ministros de 25 de abril, trasladado por V.E., el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al Anteproyecto de Ley por la que se regulan y liberalizan las actividades destinadas al suministro de energía eléctrica; expediente que ha tenido entrada el pasado 28 de abril, con declaración de urgencia para su despacho en el plazo de nueve días.
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ANTECEDENTES
1.1. Estructura del Anteproyecto
El Anteproyecto de ley de referencia tiene la siguiente estructura:
Título I: Disposiciones Generales. Competencias administrativas y planificación (artículos 1 a 8).
Título II: Ordenación del suministro (artículos 9 a 14).
Título III: Régimen Económico (artículos 15 a 20).
Título IV: Producción de energía eléctrica.
º Capítulo I: Régimen ordinario (artículos 21 a 26).
º Capítulo II: Régimen especial (artículos 27 a 31).
Título V: Operación Económica y Técnica del Sistema Eléctrico (artículos 32 a 34).
Título VI: Transporte de energía eléctrica (artículos 35 a 38).
Título VII: Distribución de energía eléctrica (artículos 39 a 43).
Título VIII: Suministro.
º Capítulo I. Suministro a los usuarios y gestión de la demanda eléctrica (artículos 44 a 47).
º Capítulo II. Calidad del suministro eléctrico (artículos 48 a 52).
Título IX: Expropiación y servidumbres (artículos 53 a 59).
Título X: Infracciones y sanciones (artículos 60 a 68).
Disposiciones adicionales (primera a decimotercera).
Disposiciones transitorias (primera a decimoquinta).
Disposición derogatoria.
Disposiciones finales (primera y segunda).
1.2. Memorias justificativa y económica
Acompañan al Anteproyecto sendas memorias justificativa y económica.
La primera, tras recordar los orígenes y la evolución legislativa del servicio público del suministro de energía eléctrica, señala que la estructura del sistema eléctrico español hace recomendable la apertura progresiva del mismo en aras de fomentar la competencia. El modelo que adopta el Anteproyecto tiene dos precedentes claros. De un lado, el
que, tras un largo debate entre el Ministerio de Industria y Energía y las principales empresas del sector, fue firmado el 11 de diciembre de 1996. De otra parte, la Directiva 96/92/CE, de 19 de diciembre de 1996, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad, que marca pautas para la liberalización del mismo. Sobre la base de ambos documentos y tomando en consideración el esfuerzo sistematizador realizado por la vigente Ley 40/1994, el Anteproyecto pretende establecer las medidas precisas para, partiendo del criterio prioritario de garantía del suministro eléctrico a todos los consumidores que lo soliciten, establecer un modelo en gran parte nuevo que refuerce y asegure la competencia del mercado en las distintas fases de actividades que lo constituyen. La Memoria económica estudia en profundidad las características de la actual regulación, el modelo propuesto, el período transitorio y los mecanismos de adaptación a la competencia. En su apartado final da cuenta de que la futura ley no supondrá incrementos de financiación del Estado ni del gasto público.
1.3. Documentación remitida al Consejo de Estado
El expediente relativo al Anteproyecto de ley consta, además del texto de éste y de las Memorias a que acaba de hacerse referencia, de la siguiente documentación:
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, de 11 de diciembre de 1996. - Informe del Servicio Jurídico del Ministerio de Industria y Energía.
- Informe de la Secretaría General Técnica del propio Ministerio.
- Observaciones y contestaciones formuladas por los Ministerios de Justicia, Sanidad y Consumo, Presidencia, Medio Ambiente, Educación y Cultura y Administraciones Públicas.
- Contestaciones en el trámite de audiencia a las Comunidades Autónomas de Cataluña, Gobierno Vasco, Gobierno de Navarra, Diputación de Aragón y Gobierno de Canarias.
- Contestaciones en el trámite de audiencia al sector
eléctrico de la Comisión del Sistema Eléctrico Nacional, Iberdrola, Endesa, Unión Fenosa, Unidad Eléctrica, Elcogas, Red Eléctrica, Asociación de Autogeneradores de Energía Eléctrica, Asociación de Pequeños Productores y Autogeneradores de Electricidad con Fuentes de Energías Renovables, Asociación de Empresas Eléctricas, Sociedad Cooperativa de Productores y Distribuidores de Electricidad de España, Compañía Sevillana de Electricidad, Fecsa, Asociación de Empresas con Gran Consumo de Energía Eléctrica, Asociación de Grandes Consumidores de Energía Eléctrica y Asociación Española de Empresas Consumidoras de Energía Eléctrica.
1.4. Trámite de audiencia ante el Consejo de Estado
Al amparo del artículo 125 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, su Presidente acordó la audiencia ante el mismo de las siguientes entidades, que lo habían solicitado: Iberdrola, S.A., Asociación de Pequeños Productores y Autogeneradores de Electricidad con Fuentes de Energías Renovables y Navarro, S.A.
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CONSIDERACIONES GENERALES
2.1. Carácter preceptivo del dictamen
El Anteproyecto que se informa supone, en parte, la incorporación a nuestro ordenamiento de las previsiones contenidas en la Directiva 96/92/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de diciembre de 1996, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad. Tal circunstancia otorga carácter preceptivo al dictamen del Consejo de Estado, de conformidad con lo establecido en la disposición adicional primera de la Ley 8/1994, de 19 de mayo, por la que se regula la Comisión Mixta para la Unión Europea.
2.2. Procedimiento seguido en la elaboración del anteproyecto
El Anteproyecto ha sido correctamente tramitado. Ha informado el Servicio Jurídico, así como la Secretaría General Técnica del Ministerio consultante, cumpliéndose en esto último con lo dispuesto en el artículo 130.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958. Ha tenido lugar además el trámite de audiencia a entidades representativas del sector a que se refiere el apartado 4 del mismo artículo, habiéndose cumplido un trámite semejante con las Comunidades Autónomas, además de recibir y contestar observaciones formuladas por otros Departamentos ministeriales.
Las no escasas observaciones del Servicio Jurídico y de la Secretaría General Técnica no han sido, en su mayoría, acogidas en el texto del Anteproyecto enviado a consulta. El Consejo de Estado comparte buen número de las mismas, aun cuando el corto tiempo fijado para emitir este dictamen le impide referirse a todas ellas, que en cualquier caso merecerían ser consideradas.
2.3. Título competencial
La disposición final primera del Anteproyecto declara el carácter básico de la Ley, con las exclusiones y precisiones que igualmente detalla. Como fundamentos de su carácter básico invoca los apartados 13 y 25 del artículo 149.1 de la Constitución, aquél referente a la planificación general de la actividad económica y éste al régimen energético.
La formulación es idéntica a la de la actual ley reguladora del sector (Ley 40/1994, de 30 de diciembre, de Ordenación del Sistema Eléctrico Nacional); formulación que se modificó para atender en este punto a lo sugerido por este Consejo de Estado. La disposición se considera correcta, ya que invoca los dos títulos competenciales que concurren para la regulación en materia de energía eléctrica y energética en general, uno genérico -la planificación económica- y otro específico -el régimen energético-, en la distinción elaborada por el Tribunal Constitucional
2.4. El sector eléctrico
2.4.1. Regulación actual
Tras las primeras disposiciones estatales, de índole casuística, el Real Decreto-ley de 12 de abril de 1924 establece las dos pautas que van a ser tradicionales en la regulación de esta materia: la calificación del suministro de electricidad como servicio público y la sujeción de las tarifas a la aprobación administrativa previa (dictamen 137/93, citado). La Ley de 24 de noviembre de 1939 sobre Ordenación y Defensa de la Industria sometió la gestión a concesión administrativa (artículo 4. h). Por Decreto de 12 de enero de 1951 se creó la Red General Eléctrica, que permitía el intercambio de energía disponible. La Ley 49/1984, de 26 de diciembre, sobre Explotación Unificada del Sistema Eléctrico Nacional, estableció dicho sistema y declaró servicio público de titularidad estatal la explotación unificada del mismo, encomendando su gestión a una sociedad de mayoría pública.
La vigente ordenación se contiene, de modo principal, en la Ley 40/1994, a la que el Anteproyecto propone sustituir. Esta ley mantiene las líneas institucionales e instrumentales sentadas por la de 1984, aunque pretende una ordenación más completa del sistema eléctrico y de las fases que lo integran. Si bien crea dentro de aquel un
definido por la libertad de instalación y operación económica , en el que la energía no se integra en un conjunto único, sino que se somete a transacciones en condiciones libremente pactadas por las partes , y reconoce la libre iniciativa de las empresas para el ejercicio de las actividades (artículo 2.2.), lo hace en un ámbito muy reducido al excluir la gestión de la explotación unificada, y con un carácter intervencionista marcado que se manifiesta a lo largo de toda la norma: planificación básica, exigencia de la previa autorización administrativa para el ejercicio de las actividades reguladas no reservadas al gestor público, mantenimiento del sistema integrado y de la explotación unificada, definición tasada de los costes y aprobación de la tarifa de referencia del sistema, ordenación unificada de la distribución, etc. 2.4.2. Líneas...
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