INFORME nº 1221 de 2017 de Tribunal de Cuentas, 30-05-2017
| Fecha | 30 Mayo 2017 |
| Emisor | Tribunal de Cuentas |
TRIBUNAL DE CUENTAS
Nº 1.221
INFORME DE FISCALIZACIÓN DEL DESARROLLO,
MANTENIMIENTO Y GESTIÓN DEL TRANVÍA DE
VÉLEZ-MÁLAGA
El Pleno del Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de su función fiscalizadora establecida en los
artículos 2.a), 9 y 21.3.a) de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas y a
tenor de lo previsto en los artículos 12 y 14 de la misma disposición y concordantes de la Ley
7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, ha aprobado en sesión de 30 de
mayo de 2017, el Informe de Fiscalización del desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía
de Vélez-Málaga y ha acordado su elevación a las Cortes Generales y, en lo que les afecte, al
Parlamento de Andalucía, así como al Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía y al Pleno del
Ayuntamiento de Vélez-Málaga, según lo prevenido en el artículo 28 de la Ley de Funcionamiento
ÍNDICE
I. INTRODUCCIÓN ...................................................................................... 13
I.1. INICIATIVA, OBJETIVOS, ÁMBITO Y PROCEDIMIENTO DE LA FISCALIZACIÓN ................. 14
I.2. MARCO NORMATIVO .............................................................................................................. 16
I.3. TRÁMITE DE LAS ALEGACIONES .......................................................................................... 17
I.4. ACTUACIONES FISCALIZADORAS PRECEDENTES ............................................................. 17
II. RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN ................................................. 18
II.1. CONTRATOS PARA LA CONSTRUCCIÓN, INSTALACIÓN Y EXPLOTACIÓN DEL
TRANVIA .................................................................................................................................. 18
Planificación del tranvía ............................................................................................................... 18 II.1.1.
Construcción e Instalación del tranvía ........................................................................................ 23 II.1.2.
Concesión del servicio de transporte urbano de viajeros ........................................................... 52 II.1.3.
II.2. RÉGIMEN ECONÓMICO DEL FUNCIONAMIENTO, MANTENIMIENTO Y SUSPENSIÓN
DEL TRANVÍA: RELACIONES FINANCIERAS DEL AYUNTAMIENTO CON EL
CONCESIONARIO ................................................................................................................... 68
Cobros a los usuarios .................................................................................................................. 68 II.2.1.
Subvención mensual ................................................................................................................... 70 II.2.2.
Liquidación anual ......................................................................................................................... 71 II.2.3.
Revisiones de la tarifa técnica y reconocimiento de atrasos ...................................................... 73
II.2.4.
Evolución del coste estimado del servicio de tranvía .................................................................. 78 II.2.5.
Relaciones financieras con el concesionario derivadas de la suspensión del servicio de II.2.6.
tranvía .......................................................................................................................................... 80
II.3. REPERCUSIÓN SOBRE LAS HACIENDAS DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA Y DEL
AYUNTAMIENTO DE LOS COMPROMISOS ADQUIRIDOS EN RELACIÓN CON LA
GESTIÓN DEL TRANVÍA DE VÉLEZ-MÁLAGA, ASÍ COMO DE LOS DERIVADOS DE SU
INACTIVIDAD ........................................................................................................................... 82
Hacienda autonómica .................................................................................................................. 84 II.3.1.
Hacienda municipal ..................................................................................................................... 87 II.3.2.
Hechos posteriores ...................................................................................................................... 95 II.3.3.
III. CONCLUSIONES ..................................................................................... 96
IV. RECOMENDACIONES........................................................................... 111
ANEXO
ALEGACIONES FORMULADAS
ÍNDICE DE CUADROS
Cuadro 1. Contratos celebrados para la construcción e instalación del tranvía de Vélez-
Málaga, con detalle de la correspondiente atribución por la COPT .......................... 25
Cuadro 2. Presupuesto del proyecto constructivo fase I ........................................................... 29
Cuadro 3. Obras del tranvía, fase I. Presupuesto final adjudicado ............................................ 33
Cuadro 4. Obras del tranvía, fase I. Modificaciones del contrato .............................................. 34
Cuadro 5. Obras del tranvía, fase I. Comparativa del presupuesto inicial aprobado, el importe
de las obras adjudicadas y el coste final .................................................................. 35
Cuadro 6. Obras del tranvía, fase II. Comparativa entre el presupuesto del proyecto
constructivo de 2002 y el actualizado a julio de 2005 ............................................... 40
Cuadro 7. Obras del tranvía, fase II. Comparativa presupuesto constructivo y presupuesto
modificado ................................................................................................................ 44
Cuadro 8. Presupuesto del proyecto de obra de mejora de acceso a talleres ........................... 49
Cuadro 9. Total facturado a la Administración por la ejecución de la línea tranviaria ................ 52
Cuadro 10. Costes modificados en la estructura de costes anuales del servicio de transportes,
por la modificación del servicio (ejercicio base: 2005) .............................................. 67
Cuadro 11. Recaudación por tasas de transporte durante el periodo de circulación del tranvía.
Resumen, por ejercicios en los que se prestó el servicio, del total de cobros y
estimación de los cobros por tranvía, en atención al porcentaje de viajeros efectivos
de este medio sobre el total del servicio. .................................................................. 70
Cuadro 12. Subvención mensual durante el periodo de circulación del tranvía. Resumen, por
ejercicios en los que se prestó el servicio, del total de la subvención y de la
subvención por tranvía estimada. ............................................................................. 71
Cuadro 13. Liquidación anual durante el periodo de circulación del tranvía. Resumen, por
ejercicios, de la liquidación total y de la liquidación estimada por el servicio de
tranvía. ..................................................................................................................... 72
Cuadro 14. Comparación anual del número de viajeros de equilibrio y efectivos durante el
periodo de circulación del tranvía ............................................................................. 72
Cuadro 15. Atrasos por acuerdos de revisión de la tarifa de equilibrio. Resumen, por ejercicios
en los que se prestó el servicio, de los atrasos totales y de los atrasos por tranvía
estimados. ................................................................................................................ 78
Cuadro 16. Coste del servicio municipal de transporte. Resumen, por ejercicios en los que se
prestó el servicio, del coste total del servicio y del coste por tranvía estimado ......... 79
Cuadro 17. Comparación anual del número de viajeros de equilibrio y efectivos desde la
suspensión del servicio del tranvía, el 4 de junio de 2012, hasta el 31 de diciembre
de 2014. ................................................................................................................... 80
Cuadro 18. Número de viajeros e importe al que renunció el concesionario en las liquidaciones
del servicio de transporte, desde la suspensión del servicio de tranvía y hasta el 31
de diciembre de 2014. Resumen, por ejercicios en los que se prestó el servicio ...... 81
Cuadro 19. Subvención mensual y liquidación anual del servicio de transporte y coste de la
amortización de los tranvías, desde la suspensión del servicio de tranvía y hasta el
31 de diciembre de 2014. Resumen, por ejercicios en los que se prestó el servicio . 82
Cuadro 20. Costes netos incurridos por la Administración hasta el 31 de diciembre de 2014 por
la preparación, ejecución, explotación y suspensión del tranvía ............................... 84
Cuadro 21. Gastos generales de GIASA trasladados a los contratistas y financiados por la
COPT ....................................................................................................................... 86
Cuadro 22. Gastos generales de FFCCA financiados por la COPT ............................................ 87
Cuadro 23. Fechas de aprobación y liquidación de los presupuestos. Ejercicios 2006 a 2014 ... 88
Cuadro 24. Gestión del servicio público de transportes, ejercicios 2006 a 2014. Reflejo en las
liquidaciones del presupuesto de gastos (ejercicios 2007 a 2015) e importe de las
obligaciones exigibles. .............................................................................................. 90
Cuadro 25. Obligaciones del servicio de transportes que fueron reconocidas sin atender al
principio de anualidad presupuestaria. ..................................................................... 91
Cuadro 26. Propuesta del concesionario, de 19 de abril de 2010, de revisión de la tarifa técnica94
ÍNDICE DE GRÁFICOS
Gráfico 1. Evolución del número de viajeros de equilibrio y efectivos durante el periodo de
circulación del tranvía ............................................................................................... 72
Gráfico 2. Evolución de la tarifa técnica durante el periodo de circulación del tranvía, con
detalle del periodo al que resultaba aplicable ........................................................... 77
Gráfico 3. Evolución de la financiación del coste por tranvía estimado. Periodo 2007-2011 ..... 79
Gráfico 4. Evolución del número de viajeros de equilibrio y efectivos. Periodo 2007-2014 ....... 81
Gráfico 5. Comparación por ejercicios de las obligaciones exigibles y reconocidas .................. 91
SIGLAS Y ABREVIATURAS
AOP
Agencia de Obra Pública de la Junta de Andalucía
BOP
Boletín Oficial de la Provincia
DGTA
Dirección General de Transportes de la Junta de Andalucía
COPT
Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía
FFCCA
Ente Público de Gestión de Ferrocarriles Andaluces; desde 2006, Ferrocarriles
de la Junta de Andalucía
GIASA
Gestión de Infraestructuras de Andalucía, S.A.
IPC
Índice de Precios al Consumo
IVA
Impuesto sobre el Valor Añadido
Liq.
Liquidación
LTPP
Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos
PCAP
Pliego de cláusulas administrativas particulares
PCP
Pliego de cláusulas particulares
PPT
Pliego de prescripciones técnicas particulares
RGLCAP
Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas
SAE
Sistema de asistencia a la explotación
Sub.
Subvención
STS
Sentencia del Tribunal Supremo
Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas
Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales
UTE
Unión temporal de empresas
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Vélez-Málaga 13
I. INTRODUCCIÓN
El transporte colectivo urbano es un servicio obligatorio para los municipios mayores de 50.000
habitantes, de conformidad con el artículo 26 de la Ley 7/1985, de 2 abril, Reguladora de las Bases
del Régimen Local (LRBRL). Este servicio responde a una necesidad social, cuya planificación
afecta directamente al desenvolvimiento de la vida local.
locales mediante gestión directa, o bien mediante gestión indirecta en las distintas modalidades
previstas para el contrato de gestión de servicios públicos en la legislación de contratos del sector
público.
La elección del modelo de transporte colectivo urbano ha de fundamentarse en un previo análisis y
en una planificación ajustada al contexto social, económico, urbanístico y de infraestructuras
existente en el municipio, que proporcione una cobertura adecuada y suficiente del servicio público
de modo que atienda a las necesidades demandadas y que sea, a su vez, compatible con la
salvaguarda de los principios de sostenibilidad financiera del servicio y de estabilidad
y desarrollan las sucesivas leyes de estabilidad presupuestaria aprobadas–, así como con una
gestión eficiente y económica de las inversiones y de los fondos públicos afectados, respetuosa
con el medio ambiente y con el entorno.
Estos principios de gestión pública quedaron recogidos expresamente en la Ley 2/2011, de 4 de
marzo, de Economía Sostenible y, concretamente en relación con el servicio de transporte, en sus
artículos 99 y 100, a cuyo tenor, el establecimiento de nuevos servicios de transporte deberá
supeditarse a la existencia de un volumen de demanda acorde con los costes de inversión y
mantenimiento teniendo en cuenta, en todo caso, la existencia de modelos alternativos de la debida
calidad, precio, seguridad, así como los resultados de su evaluación ambiental.
El tranvía en Vélez-Málaga se planteó como un proyecto piloto para la presentación en Andalucía
de este modelo de transporte colectivo urbano y se construyó entre los dos núcleos del municipio
de mayor población, el conocido con el mismo nombre del municipio y el núcleo costero Torre del
Mar. La población del municipio de Vélez-Málaga en 2006, año en que se puso en marcha el
tranvía, superaba los 67.000 habitantes, llegando a los 78.000 habitantes en 2012
1
, año de su
suspensión.
La Junta de Andalucía y el Ayuntamiento de Vélez-Málaga celebraron convenios, en virtud de los
cuales, la Junta se comprometía a construir con cargo a sus presupuestos las infraestructuras e
instalaciones del tranvía y el Ayuntamiento, tras el establecimiento del servicio público municipal de
transporte urbano de viajeros, a ponerlo en explotación mediante la concesión del servicio, que
incluía tanto la línea de tranvía como las de autobuses urbanos.
El tranvía de Vélez-Málaga se construyó en dos fases. La primera de ellas transcurría entre el
núcleo urbano de Vélez-Málaga y Torre del Mar y estuvo en servicio durante seis años, entre 2006
y 2012. La segunda fase prolongó en el núcleo urbano de Vélez-Málaga el trazado ya existente.
Cuando estuvo concluida esta segunda fase, en 2012, se acordó por el Ayuntamiento modificar el
servicio de transporte urbano colectivo de viajeros, al no cubrir las necesidades existentes en esa
fecha y resultar sumamente costoso, sustituyendo la circulación del tranvía por un reforzamiento
del servicio de autobuses, por lo que las nuevas infraestructuras no llegaron a utilizarse.
1
Fuente: Instituto Nacional de Estadística.
14 Tribunal de Cuentas
I.1. INICIATIVA, OBJETIVOS, ÁMBITO Y PROCEDIMIENTO DE LA FISCALIZACIÓN
La Comisión Mixta Congreso-Senado para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en sesión
celebrada el 25 de junio de 2013, acordó solicitar al Tribunal de Cuentas “la realización de un
informe de fiscalización de las inversiones y los gastos de mantenimiento de los tranvías
construidos en diversas ciudades españolas, en particular, los de Parla, Zaragoza, Jaén y Vélez-
Málaga”.
El Pleno del Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de las competencias que tiene atribuidas en el
artículo 3 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento de esta Institución (LFTCu), aprobó,
en sesión de 23 de diciembre de 2013, el Programa de Fiscalizaciones para el año 2014,
incluyendo en el Apartado II, entre las propuestas por iniciativa de las Cortes Generales, la
“Fiscalización del desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Vélez-Málaga”. Esta
fiscalización, ya en curso, se incorporó a los Programas sucesivos.
Se trata de una fiscalización de cumplimiento y operativa cuyos objetivos generales están previstos
en las Directrices Técnicas, aprobadas por el Pleno del Tribunal de Cuentas el 20 de diciembre de
2014, siendo estos los siguientes:
1º. Examinar los contratos celebrados para la construcción, instalación, puesta en marcha,
funcionamiento y explotación del tranvía, así como las incidencias producidas en su ejecución,
analizándose sus causas y consecuencias, particularmente, en lo que afecten a los principios
informadores de la contratación pública y de su gestión –en concreto, los de economía, eficacia
y eficiencia–, al coste, a las condiciones y a los objetivos de los contratos.
2º. Analizar la repercusión sobre las Haciendas del Ayuntamiento de Vélez-Málaga y de la Junta de
Andalucía, de las actuaciones llevadas a cabo para la construcción, puesta en marcha y gestión
del tranvía, así como de los posibles gastos que pudieran derivarse de la inactividad del mismo.
3º. Analizar las relaciones financieras entre el Ayuntamiento y la empresa concesionaria del
servicio, derivadas del funcionamiento y mantenimiento del tranvía, así como de la interrupción
del servicio.
Asimismo, las Directrices Técnicas preveían que se verificase el cumplimiento de la normativa para
la igualdad efectiva de mujeres y hombres, en todo aquello en que lo dispuesto en ella pudiera
tener relación con el objeto de las actuaciones fiscalizadoras.
Ámbito objetivo
El ámbito objetivo de la fiscalización viene constituido por los expedientes de contratación pública
formalizados incluidas las incidencias producidas en su ejecución, así como por los ingresos y
gastos derivados de la construcción, instalación, puesta en marcha, funcionamiento, mantenimiento
y gestión de la explotación del tranvía de Vélez-Málaga, y de la interrupción del servicio.
Ámbito subjetivo
El ámbito subjetivo de la fiscalización abarca al Ayuntamiento de Vélez-Málaga, como
Administración titular del servicio público del tranvía de esta ciudad; así como a las Consejerías,
entes o entidades de la Junta de Andalucía que han participado en la gestión y contratación del
citado tranvía, en concreto, la Consejería de Obras Públicas y Transportes (COPT) en la
actualidad, la Consejería de Fomento y Vivienda, así como la sociedad “Gestión de
Infraestructuras de Andalucía, S.A.” (GIASA) y el “Ente Público de Gestión de Ferrocarriles
Andaluces” (FFCCA) en la actualidad, la Agencia de Obra Pública de la Junta de Andalucía,
adscritos a la COPT.
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Vélez-Málaga 15
Gestión de Infraestructuras de Andalucía, S.A. fue la denominación dada a la Sociedad de Gestión
y Financiación de Infraestructuras, Sierra Nevada 1995, S.A. por el Decreto 384/1996, de 2 de
agosto, del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía, mediante el que se modificaban los
estatutos de la sociedad anónima para “dotar a la Consejería [COPT] de un ente instrumental con
el que mejorar su gestión”. Esta sociedad tenía por objeto “el proyecto y la ejecución de obras de
infraestructura y equipamientos, así como su mantenimiento y explotación y la prestación de
servicios relacionados con los mismos, competencia de la Consejería de Obras Públicas y
Transportes, que ésta le atribuya”.
Posteriormente, el artículo 30 de la Ley 2/2003, de 12 de mayo, de Ordenación de los Transportes
Urbanos y Metropolitanos de Viajeros en Andalucía, creaba el Ente Público de Gestión de
Ferrocarriles Andaluces, adscrito a la COPT como “instrumento para el desarrollo de las políticas
del Consejo de Gobierno en materia de ferrocarriles y transportes ferroviarios”. La constitución
efectiva tuvo lugar con la entrada en vigor de los estatutos del Ente mediante Decreto 218/2003, de
22 de julio, que le daba el carácter de empresa de la Junta de Andalucía, de las previstas en el
Autónoma de Andalucía. A partir de entonces sería este ente instrumental, en atención a sus fines
y competencias, el que recibiría las atribuciones de la COPT para la construcción del tranvía de
Vélez-Málaga.
cambios en la normativa del Ente y sustituyó, en su Disposición Adicional cuarta, la denominación
de aquel por la de “Ferrocarriles de la Junta de Andalucía”. El Decreto-Ley 5/2010, de 27 de julio,
de Medidas Urgentes de Reordenación del Sector Público andaluz, le dio la forma de agencia
pública empresarial de las previstas en el artículo 68.1.b) de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la
Administración de la Junta de Andalucía, cambiando su nombre por el de “Agencia de Obra Pública
de la Junta de Andalucía” (AOP).
El citado Decreto-Ley dispuso también la disolución de GIASA y la subrogación de la AOP en todas
sus relaciones jurídicas, bienes y derechos, integrándose así en la AOP los recursos económicos,
personales y materiales dedicados a la ejecución de infraestructuras viarias y ferroviarias, antes
diferenciados según correspondieran a GIASA o a FFCCA.
Ámbito temporal
El ámbito temporal de la presente fiscalización se extiende desde 1998, ejercicio en el que se
inician las actuaciones preparatorias encaminadas a establecer un tranvía en Vélez-Málaga, hasta
2014, sin perjuicio de las comprobaciones y de los análisis realizados sobre operaciones y datos de
ejercicios anteriores y posteriores, con el fin de cumplir adecuadamente los objetivos de aquella.
Procedimientos
La fiscalización se ha llevado a cabo de acuerdo con las Normas de Fiscalización aprobadas por el
Pleno del Tribunal de Cuentas en sesión de 23 de diciembre de 2013, habiéndose realizado todas
las actuaciones que se han considerado necesarias para dar cumplimiento a sus objetivos.
En general, las entidades fiscalizadas han aportado al Tribunal de Cuentas los documentos o
antecedentes relativos a la construcción, mantenimiento y explotación de la línea tranviaria
solicitados, excepto aquellos respecto de los que han manifestado no disponer. En cada epígrafe
del Proyecto de Informe se indica la documentación solicitada por este Tribunal de Cuentas que no
ha sido aportada.
En ocasiones ha resultado complejo el proceso de obtención de información, al no contar las
entidades fiscalizadas con expedientes estructurados y ordenados que comprendieran el conjunto
de actuaciones llevadas a cabo en relación con el tranvía, así como con todos los antecedentes y
documentos en los que se reflejara la motivación de las decisiones adoptadas. En todo caso, las
16 Tribunal de Cuentas
pruebas y verificaciones practicadas en el desarrollo de los trabajos de fiscalización han permitido
obtener evidencia suficiente y adecuada para fundamentar los resultados de la fiscalización, no
habiéndose producido limitaciones al alcance de la misma que hayan impedido la consecución de
los objetivos fijados en las Directrices Técnicas.
I.2. MARCO NORMATIVO
La normativa reguladora de la actividad de las entidades fiscalizadas, en lo que se refiere al objeto
y ámbito temporal de esta fiscalización, está constituida, fundamentalmente, por las siguientes
disposiciones:
- Ley Orgánica 6/1981, de 30 de diciembre, de Estatuto de Autonomía para Andalucía.
- Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, de Reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía.
- Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía.
- Decreto-Ley de Andalucía 5/2010, de 27 de julio, de Medidas Urgentes de Reordenación del
Sector Público.
- Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.
- Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, aprobado
por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril.
- Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres.
- Reglamento de Ordenación de los Transportes Terrestres, aprobado por Real Decreto
1211/1990, de 28 de septiembre.
- Ley 39/2003, de 17 de noviembre, del Sector Ferroviario.
- Reglamento del Sector Ferroviario, aprobado por Real Decreto 2387/2004, de 30 de diciembre.
- Ley de Andalucía 2/2003, de 12 de mayo, de Ordenación de los Transportes Urbanos y
Metropolitanos de Viajeros en Andalucía.
- Ley de Andalucía 9/2006, de 26 de diciembre, de Servicios Ferroviarios de Andalucía.
- Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, aprobado por Decreto de 17 de junio
de 1955.
- Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas.
- Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por Real
Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio (TRLCAP).
- Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por
Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre (RGLCAP).
- Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto
Legislativo 2/2004, de 5 de marzo (TRLRHL).
- Ley General 5/1983, de 19 de julio, de la Hacienda Pública de la Comunidad Autónoma de
Andalucía.
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Vélez-Málaga 17
- Texto Refundido de la Hacienda Pública de la Comunidad Autónoma de Andalucía, aprobado
- Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos.
- Ley 37/1992, de 28 de diciembre, del Impuesto sobre el Valor Añadido (LIVA).
I.3. TRÁMITE DE LAS ALEGACIONES
En cumplimiento del artículo 44.1 de la LFTCu, el Anteproyecto de Informe se remitió al Alcalde del
Ayuntamiento de Vélez-Málaga y al Consejero de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía en
su doble condición de tal y de Presidente de la AOP, para que alegasen y presentasen los
documentos y justificantes que estimasen pertinentes. Asimismo se envió, con igual fin, a quienes
ocuparon dichos cargos o sus equivalentes a lo largo del periodo fiscalizado.
El Alcalde del Ayuntamiento de Vélez-Málaga, uno de los exalcaldes del municipio, el Consejero de
Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía y seis exconsejeros que fueron titulares de la
Consejería de la Junta de Andalucía encargada de la gestión y contratación del tranvía objeto de
fiscalización y en los que concurría también por esta condición el cargo de presidentes de las
entidades públicas de la Junta que desarrollaron esta actuación -GIASA, FFCCA y AOP-,
solicitaron prórroga del plazo para cumplimentar dicho trámite, lo que les fue otorgado.
Se han recibido durante el plazo concedido, alegaciones del Alcalde del Ayuntamiento de Vélez-
Málaga, de dos de los exalcaldes del municipio durante el periodo fiscalizado, del Consejero de
Fomento y Vivienda y Presidente de la AOP y de seis exconsejeros y expresidentes de las
entidades de la Junta de Andalucía cuyas actuaciones relativas al tranvía se han fiscalizado. Tres
exconsejeros se adhirieron a las alegaciones formuladas por el Consejero actual.
Todas las alegaciones, así como la documentación adjunta aportada han sido objeto del oportuno
tratamiento, dando lugar a las modificaciones y precisiones en el Proyecto de Informe que se han
considerado procedentes. En relación con los criterios interpretativos y las valoraciones
presentadas en las alegaciones que discrepan de los contenidos de aquel y que no han sido
asumidos por este Tribunal de Cuentas, se ha incluido en el Proyecto de Informe una explicación
sucinta de los motivos por los que el Tribunal mantiene su interpretación o valoración frente a lo
expuesto en alegaciones. No se han realizado cambios ni valoraciones respecto de las alegaciones
que explican, aclaran o justifican los resultados expuestos sin rebatir su contenido; que discrepan,
sin fundamentarlo, de los hechos comprobados por el Tribunal o de los criterios técnicos y jurídicos
sostenidos en el Proyecto de Informe; que plantean opiniones sin soporte documental o normativo;
o que tratan de explicar, aclarar o justificar determinadas actuaciones sin contradecir el contenido
del Proyecto de Informe. Tampoco se valoran aquellas alegaciones presentadas por quienes fueron
representantes legales de las entidades fiscalizadas sobre gestiones o actuaciones realizadas fuera
del periodo en el que ostentaron la citada representación.
I.4. ACTUACIONES FISCALIZADORAS PRECEDENTES
La Cámara de Cuentas de Andalucía ha aprobado los siguientes Informes de fiscalización que
recogen referencias a algunos de los aspectos abordados por la presente fiscalización en relación
con el tranvía de Vélez-Málaga:
Informe de fiscalización de regularidad de ferrocarriles de la Junta de Andalucía, ejercicio
2006, aprobado por el Pleno de la Institución el 20 de mayo de 2008, en el que se exponen
los resultados de la revisión del cumplimiento de legalidad y de la ejecución de una muestra
de contratos, entre la que se incluyen los contratos de dirección de obra, ejecución de obra
y control de calidad de la fase II del tranvía de Vélez-Málaga.
18 Tribunal de Cuentas
Informe de fiscalización de regularidad sobre determinadas áreas del Ayuntamiento de
Vélez-Málaga, ejercicio 2008, aprobado por el Pleno de la Institución el 27 de noviembre de
2012, en el que, entre otros aspectos, se analiza el contrato de gestión del servicio de
transporte público de viajeros.
II. RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN
Los resultados de la fiscalización, que se exponen en este apartado, se estructuran en tres
subapartados, que se corresponden con cada uno de los objetivos. Siendo así que las diversas
cuestiones que se recogen en cada uno de ellos constituyen distintas facetas o aspectos de una
actuación única, y que están interconectadas entre sí material y temporalmente, solo una
consideración conjunta e interrelacionada de los tres subapartados permite obtener una perspectiva
integral de los resultados.
II.1. CONTRATOS PARA LA CONSTRUCCIÓN, INSTALACIÓN Y EXPLOTACIÓN DEL
TRANVIA
Planificación del tranvía II.1.1.
ESTUDIOS PREVIOS II.1.1.1.
Al objeto de valorar la posible implantación de un tranvía en el municipio de Vélez-Málaga, se
redactaron una serie de informes o estudios previos
2
.
Uno de esos informes fue el Anteproyecto del tranvía entre Vélez-Málaga y Torre del Mar,
proporcionado por la COPT al Tribunal de Cuentas en el curso de la fiscalización, y que fue
remitido por el Alcalde de Vélez-Málaga a la COPT, el 8 de enero de 1998, junto con un escrito de
solicitud de financiación del proyecto. El Ayuntamiento no dispone de antecedente alguno
relacionado con este informe, ni conserva información contable sobre el mismo, por lo que no ha
sido posible examinar el expediente de la contratación celebrada con la empresa consultora
responsable de su elaboración ni tampoco conocer su coste. Este Anteproyecto, que no incluía
ningún presupuesto, contenía una explicación somera del tranvía que se pretendía establecer, unos
esquemas gráficos del tipo de infraestructura que debería construirse y algunos planos de situación
con el trazado propuesto.
Por su parte, la Junta de Andalucía, al objeto de formar un juicio sobre el referido Anteproyecto,
recabó la redacción de varios informes: un Informe Provisional de evaluación del Anteproyecto, de
junio de 1998; un Estudio de implantación del tranvía, de noviembre de 1998, y un Anexo al Estudio
de implantación, de mayo de 1999. Además, en el Informe Provisional de evaluación se cita un
Informe Preliminar, del que se indica es continuación, presentado en mayo de 1998, si bien, no se
ha aportado copia de este último, por lo que se desconoce su alcance y contenido.
Respecto de los informes referidos en el párrafo anterior, el Tribunal de Cuentas solo ha dispuesto
del expediente de contratación relativo al Anexo al Estudio de implantación del tranvía, de mayo de
2
El que fuera Alcalde del Ayuntamiento de Vélez-Málaga desde el inicio del periodo fiscalizado hasta junio de 2007
manifiesta en sus alegaciones que existían estudios previos y de viabilidad económica, circunstancia esta que, como
tal, se pone de manifiesto en el párrafo alegado de este Proyecto de Informe. Precisamente, lo que se recoge en este
son los resultados del examen de los informes aportados por las entidades fiscalizadas, sin que el alegante haya
presentado ningún otro.
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Vélez-Málaga 19
1999, no conservando la COPT documentación respecto del resto
3
. El expediente examinado se
corresponde con un contrato menor, de los previstos en el artículo 57 de la LCAP, con un
presupuesto de 11.960,14 euros. La memoria justificativa motivó la contratación de manera
genérica en la falta de adecuación de medios personales y materiales con que contaba la entidad
para su ejecución. El contrato se adjudicó a la única empresa a la que se solicitó oferta, por el
mismo importe presupuestado.
El objeto del contrato, según la memoria justificativa, consistía en “la realización de un estudio de
viabilidad que analizara el futuro de esta actuación, definiera los motivos para su implantación, la
necesidad de estudio medio ambiental, flujos de viajeros y análisis de tiempos, definición de la
traza en el recorrido, explotación, instalaciones fijas y material móvil, avance de estudio económico
y presupuesto y planimetría”. Sin embargo, el informe aportado
4
era incompleto y no incluía estudio
de viabilidad alguno, así como tampoco previsiones de flujos de viajeros ni estudio económico.
Los informes proporcionados expresaban, con distinto grado de detalle, las características de un
servicio público de transporte colectivo urbano prestado con tranvía. Sin embargo, no compararon
este modo de transporte con otros medios alternativos tales como autobuses, microbuses,
trolebuses, con distintos propulsores y configuraciones con distinta incidencia, no solo en la
movilidad, sino también en aspectos urbanísticos, sociales, ambientales, energéticos, incluso
estéticos, teniendo en cuenta, en particular, la inamovilidad distintiva de tranvía una vez construidas
las vías y, en su caso, las catenarias, frente a la flexibilidad de las fórmulas que utilizan la
infraestructura viaria, y, necesariamente, con distinta viabilidad económico-financiera e impacto en
la Hacienda pública
5
. La ejecución de grandes proyectos de infraestructura, de acuerdo con los
principios de economía, eficiencia y eficacia en el uso de recursos públicos requiere que su
selección se motive razonadamente en función de un estudio de las alternativas existentes, a
efectos de valorar aquella que es más favorable y viable
6
.
Por su parte, en la memoria del proyecto de obra de la infraestructura tranviaria se hizo referencia a
las razones por las que se seleccionaba el tranvía como medio de transporte, entre las que se
argumentaron las siguientes: la extensión del municipio de Vélez-Málaga; la mayor economía de
energía de tracción, la menor contaminación, la mejor identidad de las líneas-orientación del
usuario, la devolución de la ciudad a los ciudadanos, la mayor comodidad de los pasajeros,
seguridad, economía de inversión y la capacidad de la línea frente al autobús; el favorecimiento del
3
El que fuera Consejero de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía desde el inicio del periodo
fiscalizado hasta abril del año 2000 s eñala en sus alegaciones que en el Anteproyecto de Informe “se dan por no
realizados una serie de análisis y estudios por el simple hecho de no aparecer en el único estudio al que el Tribunal
de Cuentas ha te nido acceso”. Parece q ue pudiera haberse producido una confusión en el alegante, ya que en dicho
Proyecto de Informe lo que se pone de manifiesto es que en los trabajos de fiscalización no se ha dispuesto de los
expedientes c ontractuales, no así de los informes o estudios previos, exponiéndose, precisamente, e n este mismo
subepígrafe del Proyecto de Informe de Fiscalización los resultados del análisis de los informes proporcionados por
las entidades fiscalizadas.
4
El Informe contenía un plano del recorrido, datos del servicio (paradas, longitud, velocidades, frecuencias, etc.) y los
apartados 5 (planos de sección), 6 y 7 (resumen y detalle del presupuesto, respectivamente) y 8 (planos). De este
último apartado, solo consta la carátula.
5
El que fuera Consejero de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía desde el inicio del periodo
fiscalizado hasta abril del año 2000 manifiesta en s us alegaciones que en todos los estudios se realizaron análisis
comparativos con el autobús, incluyendo todos ellos conclusiones muy favorables al tranvía. No o bstante, no se ha
aportado documentación que acredite este extremo, ni existe constancia de dichos análisis en los informes de los que
se ha dispuesto por este Tribunal de Cuentas.
6
En relación con la falta de motivación de la implantación del tranvía, el actual Consejero de Fomento y Vivienda de la
Junta de Andalucía expone en su escrito de alegaciones, una serie de razones que habrían justificado la implantación
del tranvía en el municipio de Vélez-Málaga, entre ellas, fundamentalmente, el carácter p ionero del proyecto, a lo que,
por otra parte, ya se hace referencia en el Proyecto de Informe de Fiscalización. Sin embargo, no se ha acreditado
que se dejara constancia en algún escrito o informe de las razones mencionadas por el alegante y de otras que
sirvieran para motivar la elección, a efectos de valorar que era la más favorable y viable, así como tampoco que se
comparara este modo de transporte con otros medios alternativos.
20 Tribunal de Cuentas
desarrollo de los nuevos crecimientos urbanísticos por donde pasara, conectándolos con los
núcleos existentes; así como la potenciación del futuro desarrollo de nuevas líneas tranviarias y/o
ferroviarias que prolongasen la línea a lo largo de la costa, en sentido occidental, hacia Málaga y,
en sentido oriental, hacia las provincias de Granada y Almería.
Todos estos motivos, sin embargo, se planteaban de manera enunciativa, sin fundamentación ni
motivación de cada uno de ellos, y además se ofrecían en el proyecto constructivo, esto es, cuando
la decisión de ejecución de la obra ya se había adoptado, por lo que no constituía un instrumento
de análisis y planificación del nuevo servicio de transporte.
Los informes de los que ha dispuesto el Tribunal de Cuentas no prestaron atención específica a la
viabilidad económica del servicio, salvo el Informe provisional, de junio de 1998, en el que se
realizaba una evaluación de previsiones de costes y de ingresos, a través del estudio de la
demanda y ocupación prevista del tranvía. Así, este informe ofrecía un resultado de viabilidad de la
subvención por viajero del 19% sobre una tarifa de 0,93 euros
7
, concluyendo que si solo se pudiera
contar con los pagos que realizaran los viajeros y con los ingresos complementarios de la
organización prestadora, la cuenta de explotación del tranvía Vélez-Málaga-Torre del Mar no
llegaría a cubrir siquiera sus partidas ordinarias, libres incluso de cualquier amortización de
infraestructura, instalaciones y material móvil
8
. De este modo, se reflejaba la necesidad de
intervención económica de las Administraciones Públicas para la configuración de un negocio
financieramente rentable susceptible de atraer a los agentes del sector privado.
Las previsiones contenidas en el Informe provisional, como se ha indicado, se efectuaron a través
del estudio de la demanda y ocupación prevista del tranvía y evaluando los costes, tanto de la
inversión inicial como de su mantenimiento y explotación, en función del tipo de oferta y de trazado,
con o sin ramal al Hospital de la Axarquía.
A este respecto, y sobre la base del trazado rectilíneo de unos cuatro kilómetros y medio de
longitud del Anteproyecto del Ayuntamiento, se estudiaron otras dos alternativas que preveían la
ampliación del trazado para pasar por el hospital
9
. El dictamen técnico estimaba que la existencia
del ramal al hospital constituía un elemento seriamente perturbador de la simplicidad básica, propia
de un sistema tranviario tan elemental como el que proponía el Anteproyecto. Asimismo señalaba
que el empeoramiento del servicio, debido a un aumento de la distancia que alargaría el tiempo del
recorrido y la frecuencia, reduciría la demanda del mismo, que ya era escasa para justificar un
tranvía en esta localidad. Por otra parte, apuntaba que la opción con ramal aumentaría los costes,
tanto de establecimiento como de explotación. De este modo, se estimaba que el ramal al hospital
7
El actual Consejero de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía, en el escri to de alegaciones, hace referencia a
la rentabilidad en la economía general que supone la implantación del tranvía, señalando que este incidiría en la
disminución de costes de funcionamiento de vehículos privados, de contaminación atmosférica y de accidentes. Sin
embargo, debe señalarse al respecto que estos argumentos –que, por otra parte, figuran en su mayoría citados en el
subepígrafe II.1.1.1. de este Proyecto de Informe- no repercuten en la viabilidad financiera del proyecto tranviario, que
es lo que se analiza.
8
El que fuera Consejero de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía desde el inicio del periodo
fiscalizado hasta abril del año 2000 manifiesta en sus alegaciones que en el momento en el que se valoró la
implantación del tranvía no estaban vigentes el artículo 135 de la Constitución Española, en su nueva redacción, ni la
Ley 2/2011, de 4 de marzo, de ec onomía sostenible. No obstante, ha de indicarse que a dicha fecha sí se
encontraban vigentes el artículo 31.2 de la Constitución Española, que rec oge la a signación d el g asto público con
arreglo a criterios de eficiencia y economía, así como la Ley 5/1983, de 19 de julio, General de la Hacienda Pública de
la Comunidad Autónoma de Andalucía, cuyo artículo 13 propugnaba los criterios de eficiencia y economía en la
programación y ejecución de los gastos públicos.
9
La primera de las alternativas preveía el mismo trazado del Anteproyecto, añadiendo un ramal de unos 700 metros de
longitud dedicado a conectar el trazado principal con el Hospital Comarcal de la Axarquía, mediante transbordo, lo que
suponía dedicar una unidad móvil exclusivamente a recorrer este ramal en ida y vuelta.
La segunda alternativa era igual a la anterior, si bien, en lugar de un ramal con transbordo , se establecía el circuito de
modo que cada tren recorrería el ramal en ida y vuelta para pasar siempre por el hospital.
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Vélez-Málaga 21
solo podría plantearse, en su caso, servido por una sola unidad de tranvía que fuera y volviera en
lanzadera y con transbordo de los viajeros en el punto adecuado de la línea principal,
descartándose la posibilidad de que cada tren hiciera todo el recorrido
10
.
CONVENIOS DE COLABORACIÓN II.1.1.2.
Tras los citados estudios, el 8 de mayo de 1999 la COPT y el Ayuntamiento de Vélez-Málaga
suscribieron un “Convenio marco para la implantación de un tranvía entre Vélez-Málaga y Torre del
Mar”, en el que se preveía la construcción y explotación del tranvía en aquel municipio. Este
Convenio presentaba el tranvía en esa localidad como una experiencia pionera para un futuro
desarrollo de este medio de transporte en otros ámbitos territoriales de Andalucía, si bien la
Comunidad Autónoma no había hecho mención expresa al mismo ni había valorado su posible
implantación en el Plan Director de Infraestructuras de Andalucía 1997-2007, aprobado por Decreto
108/1999, de 11 de mayo, conteniendo únicamente una mención genérica a la posibilidad de
implantación de sistemas de tranvías y metros ligeros, entre otras, en la aglomeración urbana de
Málaga
11
.
El 28 de junio de 2002, esas mismas Instituciones ─COPT y Ayuntamiento─, atendiendo a lo
suscribieron otro Convenio, con el mismo objeto que el anterior, en el que se delimitaban los
compromisos que habría de asumir cada una de ellas.
De acuerdo con este Convenio, la Junta de Andalucía se comprometía a iniciar los trámites para
llevar a cabo las segregaciones de servicios y demás medidas necesarias para la asunción efectiva
por el Ayuntamiento de Vélez-Málaga de las competencias relativas a los servicios de transporte de
viajeros que transcurren por el territorio de su término municipal y pueden verse afectadas por la
implantación del tranvía. Asimismo, se obligaba a ejecutar las obras de la infraestructura tranviaria
por un importe total de 19.061.884,73 euros ‒para lo que convocaría el correspondiente concurso‒,
indicando que una vez finalizadas serían entregadas al Ayuntamiento de Vélez-Málaga. Asimismo,
se establecía que el adjudicatario del citado concurso participaría junto con el Ayuntamiento en una
sociedad de economía mixta que se haría cargo de la conservación y mantenimiento de las
infraestructuras, así como de la explotación del servicio.
Como se ha indicado, en ambos convenios se hizo mención al carácter pionero del tranvía de
Vélez-Málaga, señalando que sus efectos darían la medida para una futura implantación de
infraestructuras similares en otros ámbitos territoriales de Andalucía. Asimismo, se aludía a la
preocupación de ambas Administraciones autonómica y local de dotar de infraestructuras y
equipamientos singulares para los ciudadanos, no solo del municipio de Vélez-Málaga, sino
también de la comarca de la Axarquía y, en general, para todos los habitantes o ciudadanos que
visitasen dicho municipio.
No obstante, ni en los propios convenios referidos ni en ningún otro acuerdo o informe se motivó
suficientemente la participación de la Junta de Andalucía en la ejecución y completa financiación de
10
El que fuera Consejero de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía desde el inicio del periodo
fiscalizado hasta abril del año 2000 indica en su escrito de alegaciones, que la decisión del acceso al hospital venía
analizada en los estudios de alternativas incluidos en el Informe Provisional, y que en ellos quedaba claro que el
aumento del número de viajeros compensaba los escasos minutos que s e añadía al trayecto. Esta afirmación, que no
se ha soportado documentalmente, es contradictoria con las conclusiones contenidas en el dictamen técnico que ha
sido examinado por el Tribunal de Cuentas.
11
Por su parte, el Plan de Infraestru cturas para la Sostenibilidad del Transporte en Andalucía, 20 07-2013, aprobado por
la Junta de Andalucía mediante Dec reto 457/2008, de 16 de septiembre de 2008, entre las actuaciones de creación
de líneas de metro y tranvías que preveía ejecutar en la provincia de Málaga durante el periodo de su vigencia,
únicamente mencionaba de manera genérica la “ampliación del Metro de Málaga” y “tranvías metropolitanos”, sin que
se conozca si estaba incluida en estas previsiones la conexión del tranvía de Vélez -Málaga con Málaga capital,
respecto de la que existe constancia de que, aunque no llegó a ejecutarse, se redactó el proyecto constructivo.
22 Tribunal de Cuentas
la obra tranviaria de Vélez-Málaga, siendo así que la misma estaba destinada a la prestación de un
ámbito territorial también exclusivamente municipal y que una vez finalizada se entregaría sin
contraprestación al Ayuntamiento
12
.
El 30 de diciembre de 2002 el Alcalde de Vélez-Málaga y la Consejera de Obras Públicas y
Transportes suscribieron una adenda al antedicho Convenio que, según se indicaba en su
expositivo tercero, se debió a la propuesta efectuada por la Comisión de Seguimiento del tranvía
prevista en el propio Convenio, que recomendó que se convocara el concurso de obras y que,
posteriormente, el Ayuntamiento de Vélez-Málaga licitara la concesión de la explotación del servicio
con el fin de simplificar los trámites y agilizar el desarrollo de las actuaciones.
Las modificaciones que la adenda introdujo al Convenio consistieron en lo siguiente:
a) La licitación de la COPT, a través de la empresa pública GIASA, tendría exclusivamente por
objeto la ejecución de la obra.
b) La asunción por el Ayuntamiento de las indemnizaciones que ocasionara el rescate de las
concesiones administrativas de gestión de transportes públicos vigentes que se vieran
afectadas por el nuevo sistema tranviario.
c) La explotación del servicio público mediante un contrato de concesión que se licitaría por el
Ayuntamiento. Se descartaba así la constitución de una sociedad de economía mixta entre
el contratista seleccionado por la Junta para la ejecución de la obra y el Ayuntamiento,
prevista en el Convenio al que se añade esta adenda, sin que consten las razones que
motivaron este cambio de criterio.
La firma de la adenda por el Alcalde del Ayuntamiento de Vélez-Málaga se realizó sin autorización
previa del Pleno, órgano competente para aprobar las formas de gestión de los servicios a tenor de
municipal, a pesar de su contenido económico, por cuanto, entre otros aspectos, suponía la
asunción por el municipio de las indemnizaciones que ocasionara el rescate de las concesiones
administrativas. El Secretario del Ayuntamiento de Vélez-Málaga, en informe de 27 de febrero de
2003, concluyó, por estos mismos motivos, que la adenda incurría en la nulidad de pleno derecho
prevista en el artículo 62.1.b) de la entonces vigente Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC).
El Pleno, en sesión de 3 de marzo de 2003, manifestó su conformidad con el contenido de la
adenda, autorizando al Alcalde a firmar un nuevo convenio, circunstancia que no consta llegara a
hacerse efectiva. Asimismo, el acuerdo plenario aludía a un informe de la Intervención, previo a la
aprobación del contenido de la adenda, sin que se tenga constancia de que se hubiera emitido tal
informe.
12
El actual Consejero de Fomento y Vivienda de la J unta de Andalucía así como el que fuera Consejero de Obras
Públicas y Transportes de esa Junta desde el inicio del periodo fiscalizado hasta abril del año 2000 exponen, en sus
escritos de alegaciones, una serie de razones que habrían mo tivado la participación de la Junta de Andalucía en la
implantación del tranvía, algunas de ellas citadas en los convenios suscritos y a las que ya se hace referencia en el
Proyecto de Informe de Fiscalización: carácter pionero de futura implantación en otros ámbitos territoriales de
Andalucía, colaboración entre Administraciones, obras públicas de interés para la Comunidad, pe tición del
Ayuntamiento, así como dotación de equipamientos y servicios a la comarca de la Axarquía. No obstante, no se ha
acreditado que se dejara constancia en algún escrito o informe de los criterios específicos que se hubieran empleado
para justificar la elección de la Junta de Andalucía de llevar a c abo la e jecución y financiación del tranvía en Vélez-
Málaga en lugar de haber optado por su localización en otros posibles municipios, siendo así que el tranvía, como ta l,
estaba destinado a prestar un servicio exclusivamente municipal.
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Vélez-Málaga 23
Construcción e Instalación del tranvía
II.1.2.
ACTUACIONES PREVIAS II.1.2.1.
Una vez tomada la decisión de construir el tranvía y fijados en los correspondientes convenios los
respectivos compromisos entre la Junta de Andalucía y el Ayuntamiento, la gestión de las
actuaciones necesarias para la construcción e instalación de aquel se fueron atribuyendo por la
COPT, en un primer periodo, a la empresa pública GIASA que tenía la condición de medio propio
de la Administración y, a partir de su creación en mayo de 2003, a FFCCA en atención a sus
competencias como responsables, cada una de ellas en su momento, de los proyectos y la
ejecución de obras ferroviarias que la COPT les encomendara, y conforme a lo previsto en sus
respectivos Estatutos
13
. Estas entidades, a su vez, contrataban con terceros la ejecución de los
trabajos.
Siendo el objeto de las referidas entidades la realización de actuaciones competencia de la COPT,
resulta cuestionable, en lo que se refiere a las actuaciones relativas al tranvía, que estas entidades,
a su vez, recurrieran a terceros para realizar los trabajos que les eran encargados
14
. Debe tenerse
en cuenta que las entidades públicas están legalmente habilitadas para crear entes instrumentales
que auxilien o coadyuven al ejercicio de las actuaciones de su competencia, si bien, han de
escoger la opción organizativa más adecuada y operativa para llevarlas a cabo. GIASA y FFCCA,
por lo que respecta a los trabajos del tranvía, desarrollaban actividades de la COPT, en calidad de
organizaciones instrumentales diferenciadas y dependientes de esta, por lo que resulta
cuestionable que estos entes instrumentales, creados y dotados para unos fines concretos,
acudieran permanentemente a la contratación externa para el ejercicio de las actuaciones que se
les atribuían, generando con ello una sucesión de sujetos interpuestos en cascada que alejaban del
titular originario de la competencia, el control de la ejecución del objeto de la actuación que había
sido atribuida. En concreto, en la contratación llevada a cabo para la construcción del tranvía de
Vélez-Málaga, la intervención de la COPT se circunscribía, fundamentalmente, a la toma del
acuerdo de la correspondiente atribución a GIASA y a FFCCA, a la aprobación de modificaciones e
incidencias de relevancia, así como a la recepción de las obras y a la prestación de conformidad de
los gastos efectuados.
Por otra parte, al tener GIASA la condición de sociedad mercantil, la contratación que llevó a cabo
en el periodo en que celebró los contratos incluidos en la presente fiscalización 1999-2003
estuvo sujeta, además de a los requerimientos previstos en los correspondientes pliegos,
únicamente a los principios de publicidad y concurrencia, en virtud de la Disposición adicional sexta
13
- Estatutos de la “Sociedad de Gestión y Financiación de Infraestructuras Sierra Nevada 1.995 S.A.”, inscritos en el
Registro Mercantil de Granada en 1992, p osteriormente modificados en 1996 -cambiando su denominación por
“Gestión de Infraestructuras de Andalucía S.A.”-, 1997, 1998, 2000, 2001, 2005, 2009 y 2010.
- Estatutos del Ente Público de Gestión de Ferrocarriles Andaluces, aprobados por Decreto 218/2003, de 22 de julio.
14
En relación con la alegación del actual Consejero de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía respecto de que no
admite crítica de legalidad la decisión de la Consejería de actuar a través de entes instrumentales, debe señalarse
que el Proyecto de Informe no cuestiona tal extremo, sino el que dichos entes hayan de acudir a terceros para realizar
las actuaciones encomendadas, tanto las relativas a la ejecución de obras como las asistencias té cnicas, tales como
la dirección de las obras. Asimismo ha de añadirse que, aunque en alegaciones se indica que GIASA y FFCCA
carecían de los medios personales y materiales para ejecutar obras porque nunca fue esa su función, el Decreto
384/1996 atribuía expresamente a GIASA “el proyecto y la ejecución de obras de infraestructuras y equipamientos, así
como su mantenimiento y explotación”.
24 Tribunal de Cuentas
pública con la misma extensión a la que lo hubiera estado la COPT
15
. La contratación llevada a
cabo por FFCCA, sin embargo, había de ajustarse, según el artículo 20 de sus Estatutos, a todas
las previsiones de la legislación de contratos de las Administraciones Públicas, de conformidad con
lo dispuesto en el artículo 1.3 del TRLCAP.
Los encargos de la COPT se formalizaron a través de diversas resoluciones, donde se establecían
las actuaciones a desarrollar y su régimen de financiación. En concreto, constan cuatro
resoluciones, de atribución por la COPT a las referidas entidades de los trabajos necesarios para la
construcción e instalación del tranvía, tanto para la fase I como para la fase II: resoluciones de 14
de octubre de 1999 proyecto de obra (GIASA); de 11 de octubre de 2002 obra de la fase I,
dirección de obra y control de calidad (GIASA); de 14 de julio de 2005 obra de la fase II,
dirección de obra y control de calidad (FFCCA); y de 18 de junio de 2007 obra de mejora de
acceso a talleres (FFCCA). Dichas resoluciones fueron complementadas por otras dirigidas a
concretar el presupuesto o a ampliar el inicialmente previsto.
Adicionalmente, la dirección de las obras de mejora del acceso a las cocheras se contrató por
FFCCA, sin que exista constancia de atribución expresa de este encargo por la COPT.
El siguiente cuadro presenta una relación de todos los contratos celebrados para la construcción e
instalación del tranvía por parte de estos entes instrumentales de la Junta de Andalucía, con detalle
de la fecha de las resoluciones de la COPT, tanto las de atribución de la actuación como las
complementarias:
15
El actual Consejero de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía alega que GIASA solo estaba sujeta en su
actividad contractual a los principios de publicidad y concurrencia, por lo que es una exigencia que excede de lo
posible imputarle el incumplimiento de normas reguladoras de los contratos de las Administraciones Públicas. Debe
indicarse al respecto que el Proyecto de Informe expresamente recoge en este Subepígrafe II.1.2.1 que esa entidad
había de somete rse, exclusivamente, a tales principios y a los pliegos reguladores de los expedientes contractuales,
exponiéndose en los subepígrafes siguientes las incidencias detectadas en su gestión atendiendo a lo dispuesto en
tales pliegos así como a los meritados principios, no haciéndose, por tanto, referencia a infracciones legales.
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Vélez-Málaga 25
Cuadro 1. Contratos celebrados para la construcción e instalación del tranvía de Vélez-
Málaga, con detalle de la correspondiente atribución por la COPT
(Importe en euros, IVA incluido)
Objeto
Tipo
Fecha de
Resolución de la
COPT
Procedimiento y
forma de
adjudicación
Importe
adjudicado
Fecha de
adjudicación
CONTRATOS CELEBRADOS POR GIASA
Redacción del proyecto de trazado y de
construcción, colaboración en las
expropiaciones y opción a la dirección de
obra de las actuaciones para la
implantación del tranvía entre Vélez-Málaga
y Torre del Mar
Asistencia
técnica
14/10/1999
12/12/2001
Concurso abierto
249.952,57
29/12/1999
Cartografía y topografía que
complementarán e informarán al proyecto
de construcción del tranvía de Vélez-
Málaga a Torre del Mar
Asistencia
técnica
14/10/1999
Adjudicación directa
10.517,71(1)
20/01/2000
Obra con variante para la implantación del
tranvía entre Vélez-Málaga y T orre del Mar.
Fase I
Obras
11/10/2002
19/03/2003
27/12/2005
Concurso abierto
18.792.835,93
20/03/2003
Dirección de obra para la implantación del
tranvía entre Vélez-Málaga y T orre del Mar.
Fase I
Asistencia
técnica
11/10/2002
19/03/2003
(2)
532.266,00
10/03/2003
Control de calidad de recepción y pruebas
de funcionamiento de las obras: Obra con
variante para la implantación del tranvía
entre Vélez-Málaga y Torre del Mar. Fase I
Asistencia
técnica
11/10/2002
19/03/2003
Concurso abierto
167.540,09
25/08/2003
CONTRATOS CELEBRADOS POR FFCCA
Obra del proyecto Actuaciones para la
implantación del tranvía entre Vélez-Málaga
y Torre del Mar. Proyecto constructivo.
Fase II
Obras
14/07/2005-
16/12/2005
Concurso abierto
6.929.479,91
09/03/2006
Dirección de obra de implantación del
tranvía entre Vélez-Málaga y T orre del Mar.
Fase II
Asistencia
técnica
14/07/2005
20/12/2005
Negociado sin
publicidad
329.709,80
14/03/2006
Control de calidad de l as obras de
implantación del tranvía entre Vélez-Málaga
y Torre del Mar. Fase II
Asistencia
técnica
14/07/2005
20/12/2005
Concurso abierto
75.194,40
14/03/2006
Obras de mejora del acceso a talleres del
tranvía entre Vélez-Málaga y Torre del Mar
Obras
18/06/2007-
12/11/2007
Concurso abierto
1.673.306,07
22/11/2007
Dirección de las obras de mejora del
acceso a talleres y cocheras del tranvía de
Vélez-Málaga y Torre del Mar.
Asistencia
técnica
N/A
Negociado sin
publicidad
70.000,00
27/11/2007
(1) El coste de este contrato fue trasladado al adjudicatario del contrato de redacción del proyecto de trazado y de construcción.
(2) Se ejercitó la opción prevista en el contrato de redacción del proyecto de trazado y construcción.
N/A No aplicable
Fuente: Elaboración propia a partir de los expedientes de contratación celebrados para la construcción del tranvía.
FASE I DEL TRANVÍA DE VÉLEZ-MÁLAGA II.1.2.2.
Redacción del proyecto de trazado y de construcción, colaboración en las expropiaciones y
opción a la dirección de obra
Por Resolución de la COPT de 14 de octubre de 1999 se atribuyó a la empresa pública GIASA la
elaboración del proyecto constructivo, por sí o a través de terceros, de la infraestructura y
26 Tribunal de Cuentas
superestructura del tranvía, estableciendo un presupuesto para dicha actuación de 300.506,05
euros, IVA incluido.
Atendiendo a dicha Resolución, GIASA convocó un concurso para la contratación de la redacción
del proyecto de trazado y de construcción, colaboración en las expropiaciones y opción a la
dirección de obra.
El contrato tenía por objeto la realización de los proyectos de trazado y de construcción, así como
del proyecto de restauración paisajística y la colaboración para la realización del expediente
expropiatorio. Asimismo, la adjudicación del proyecto conllevaba para el adjudicatario la opción de
la adjudicación de la dirección de obra, que GIASA podría ejercer libremente al tiempo de la
iniciación del expediente de licitación de la obra, debiendo ofertarse separadamente del proyecto.
Los trabajos de prospecciones geotécnicas, según disponía el pliego de cláusulas particulares
(PCP), serían aportados por GIASA sin coste para el adjudicatario. Dichos trabajos se ejecutaron
por la unión temporal de empresas (UTE) con la que se había contratado en octubre de 1999 la
realización de prospecciones geotécnicas, ensayos y, en su caso, elaboración de informes
geológico-geotécnicos, para proyectos y ejecución de obras civiles, en el territorio andaluz
16
. El
importe de los encargos relacionados con el tranvía de Vélez-Málaga ascendió a 9.218,20 euros.
El PCP preveía dos presupuestos, uno por importe de 270.455,45 euros, IVA incluido, para el
proyecto de construcción, y otro por 331.758,68 euros, IVA incluido, por la dirección de obra, este
último para el caso de que, posteriormente, se ejercitara por GIASA la opción que se ha indicado
anteriormente.
Siendo el presupuesto un elemento básico para la determinación del precio de los contratos, no se
concretaron en el expediente los datos que se tuvieron en cuenta ni los cálculos realizados para la
cuantificación del presupuesto, de manera que no ha podido comprobarse si estos se realizaron de
acuerdo con el precio general del mercado.
El PCP estableció dos criterios de adjudicación, el técnico y el económico, cada uno de ellos
dividido en otros subcriterios cinco aspectos técnicos y dos económicos. Entre los subcriterios
técnicos se incluyeron algunos que se referían a la solvencia de las empresas, como la “adaptación
e idoneidad de la dimensión y capacidad de estas al objeto del contrato”, así como la “experiencia
en trabajos similares” que han de cumplir todas las empresas para ser admitidas a la licitación, que
hubieron de preverse como criterios de solvencia y no como criterios de adjudicación del contrato
17
teniendo en cuenta que el PCP exigía expresamente que los licitadores acreditaran su solvencia
conforme a los artículos 15 a 19 de la LCAP, por lo que el contenido de lo dispuesto en estos
preceptos había de cumplirse por expresa remisión de aquel.
Respecto de la oferta económica se establecía que se podían presentar ofertas por encima del
precio tipo de licitación, lo que no resultó conforme con el principio de economía en la gestión de
los fondos públicos. No obstante, no se recibió ninguna oferta superior al presupuesto licitado.
16
Este contrato había sido adjudicado, en el concurso tramitado al efecto, por un importe total de 528.708,98 euros y un
plazo de doce meses, para la realización d e todas las prospecciones geotécnicas que se llevaran a cabo en el
territorio andaluz.
17
El actual Consejero de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía argumenta, en sus alegaciones, la posibilidad de
incluir tales extremos como criterios de adjudicación. Sin embargo, como se indica en el punto a que se refiere esta
nota a pie de página, al requerir expresamente el PCP regulador del expediente analizado que los licitadores
acreditaran su solvencia conforme a los artículos 15 a 19 de la LCAP, difícilmente podían emplearse criterios de
valoración de la aptitud de las empresas como criterios de adjudicación.
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Vélez-Málaga 27
Para valorar las ofertas económicas se tenía en cuenta, junto con el importe económico y su
correspondiente baja, la “coherencia de la oferta”, disponiendo que se calificaría “la coherencia
basada en la correspondencia entre el precio ofertado y los medios humanos, en nivel de
formación, experiencia y dedicación, que se asignarán al trabajo”. Este segundo subcriterio se
definió deficientemente, lo que resulta contrario a los principios de transparencia y objetividad en la
evaluación de la oferta económicamente más ventajosa. Asimismo, se preveía que el resultado de
la evaluación de los dos aspectos económicos se acumularía teniendo en cuenta distintos
intervalos de puntuación, no siendo este sistema de puntuación por tramos acorde con el principio
de economía en la gestión de fondos públicos según el cual han de primarse las mayores bajas
18
.
Para la selección del adjudicatario, el PCP preveía una preadjudicación en favor de la oferta más
ventajosa de las seleccionadas. Tras esa preadjudicación y antes de que se formalizara el contrato,
se podrían incorporar las modificaciones y ajustes que fueran necesarios para la elaboración del
proyecto definitivo “sin que se alterara de forma significativa el contenido de las bases del concurso
y la valoración obtenida”, lo que privaba al procedimiento de selección del contratista de las
necesarias garantías de igualdad, objetividad y transparencia, al permitir la modificación de algunos
de los extremos que habían regido en la licitación y sobre los que no iban a ser informados el resto
de los licitadores
19
.
La evaluación técnica de las seis ofertas presentadas se recogió en un informe que no contenía la
motivación de las puntuaciones correspondientes a algunos de los distintos criterios y subcriterios,
tales como el “equipo humano” o la “experiencia en trabajos similares”, lo que no se ajustó a los
principios de objetividad y transparencia anteriormente indicados.
La propuesta de adjudicación debía realizarse, según el PCP, “atendiendo a la homogeneidad y
coherencia entre ambas ofertas (proyecto y dirección de obra) y su valoración conjunta”. Sin
embargo, la propuesta formulada solo se pronunció sobre las ofertas más ventajosas para la
redacción del proyecto, no así sobre la dirección de obra, aunque incluía puntuación sobre las
ofertas recibidas en relación con esta última.
El contrato se formalizó el 29 de diciembre de 1999 por un importe de 249.952,57 euros, IVA
incluido.
De acuerdo con el pliego de prescripciones técnicas (PPT), el consultor debía realizar un estudio de
alternativas con variantes sobre el trazado analizado en el Estudio Preliminar de 1999 al objeto de
obtener, mediante los análisis técnicos necesarios, los elementos de decisión suficientes para
elegir la mejor opción de implantación del sistema tranviario de conexión de Vélez-Málaga con
Torre del Mar.
Estando bastante avanzados los trabajos por el consultor y tras diversas reuniones con la Comisión
de Seguimiento del tranvía establecida en el antedicho Convenio de 8 de mayo de 1999 entre la
COPT y el Ayuntamiento de Vélez-Málaga, se cambió la solución, modificando y alargando el
18
El que fuera Consejero d e Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía desde el inicio del periodo
fiscalizado hasta abril del año 2000 alega que en l a adjudicación de los contratos ha de seleccionarse la oferta más
ventajosa para la Administración, que no tiene por qué ser la más baja. Al respecto ha de indicarse que este extremo
no se cuestiona en el Proyecto de Informe, pues a lo que se hace referencia en el párrafo observado es,
exclusivamente, a la valoración de uno de los criterios de adjudicación, e l económico, en el que sí ha de primarse la
mayor baja.
19
En relación con la alegación del actual Consejero de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía respecto de que la
preadjudicación s uponía la realización de actuaciones suplementarias por el adjudicatario, pretendiéndose con ello
evitar que incidencias posteriores a la adjudicación de la obra no provocadas por GIASA pudieran repercutir
desfavorablemente en el erario público, debe señalarse que el principio de publicidad exige que todas las condiciones
de la contratación se publiquen previamente para que sean conocidas por todos los licitadores, sin que sea posible su
modificación posterior. El mero hecho de que la referida posibilidad de modificación se recoja en el PCP no garantiza
los principios de publicidad y transparencia
28 Tribunal de Cuentas
trazado, con el objetivo de pasar por el hospital comarcal, según resulta de un informe de la
Dirección General de Transportes de Andalucía (DGTA) de 14 de noviembre de 2001. Este Tribunal
de Cuentas no dispone de documento alguno en el que se expongan, como hubiera sido preciso,
las razones que motivaron el cambio del trazado
20
sobre el que se estaba trabajando, siendo
además este aspecto relevante, fundamentalmente, teniendo en cuenta que dicho cambio no
atendía a las consideraciones contenidas en los informes previos referidos en el Subepígrafe
II.1.1.1 de este Proyecto de Informe, relativos a la configuración del trazado para tener
posibilidades de ser económicamente viable.
Únicamente consta un estudio de alternativas de 10 de abril de 2000, elaborado por el consultor y
presentado ese mismo mes a dicha Comisión de Seguimiento, en el que se advierte que una de las
primeras conclusiones del análisis de la alternativa inicial es que el hospital comarcal quedaba
fuera del recorrido de la línea, siendo este un foco de atracción de viajes que representaba en ese
momento alrededor del 30% de los viajeros que utilizan el transporte público. Por este motivo se
concluía que el modelo inicial planteado representaba una propuesta de transporte público muy
limitada. El citado estudio analizaba, entre otras, dos alternativas de trazado que conectaban con el
citado hospital, que permitiría, además, dar cobertura a equipamientos supramunicipales y a
nuevos desarrollos. Aunque ambas implicaban un aumento del recorrido propuesto en los estudios
previos y discurrían por zonas no urbanizadas, al menos en el momento de la fecha prevista para la
puesta en servicio del tranvía, dicho estudio no valoraba su viabilidad, pues solo incluía un estudio
de los costes de construcción. Precisamente, los técnicos de la Junta de Andalucía advirtieron en la
mencionada reunión de la Comisión de Seguimiento que el aumento de recorrido reduciría su
demanda y, adicionalmente, que esas zonas no representaban ninguna necesidad de servicio de
tranvía.
El Pleno del Ayuntamiento de Vélez-Málaga aprobó el 7 de mayo de 2001 el trazado del tranvía
coincidente con una de las alternativas contenidas en el referido estudio. No se ha acreditado
documentalmente por las entidades fiscalizadas las razones que motivaron la elección finalmente
realizada entre las alternativas propuestas por el consultor, no obstante las consideraciones de la
Comisión de Seguimiento.
El trazado, de 6.058,792 metros de longitud, se desviaba en la aproximación a Torre del Mar para
pasar por el hospital, continuar por terrenos que se preveía que tendrían futuro desarrollo
urbanístico y girar después para discurrir de forma paralela a la línea de costa por la antigua
carretera CN-340, finalizando en el punto previsto en la alternativa de trazado inicial. El trazado
requería la adquisición de 56.114,35 m2, lo que suponía un incremento de 26.695,25 m2 respecto
del trazado rectilíneo inicialmente previsto. La adquisición de los terrenos no supuso desembolso
para la Hacienda municipal. Así, los terrenos de propiedad privada se adquirieron sin tal coste, en
virtud del Convenio Urbanístico sobre modificación del ámbito del sistema general de equipamiento
privado SG T-22 del Plan General de Ordenación Urbana, aprobado por el Pleno de la Corporación
de 5 de junio de 2000. Los terrenos restantes eran dominio público viario o propiedad de la Junta
de Andalucía.
20
Según se señala en el informe de ingeniero municipal, aportado en las alegaciones del actual Alcalde del
Ayuntamiento de Vélez-Málaga, el paso del tranvía por el hospital comarcal se fundamentó en el conocimiento de que
ese centro hospitalario recibe y gene ra una gran cantidad de viajes de transporte público, además de servir la parada
en ese hospital de intercambiador modal. Añade que el Ayuntamiento siempre contempló un trazado único, suma de
las fases I y II. No se ha aportado documentación que contenga dicha justificación, por lo que lo alegado no desvirtúa
el contenido de lo expuesto en este punto en el Proyecto de Informe.
El actual Consejero de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía se refiere en el escrito de alegaciones, a las
razones que motivaron el cambio de trazado, sin que tampoco adjunte documentación alguna que incluya dicha
justificación.
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Vélez-Málaga 29
El proyecto constructivo elaborado por el consultor data de mayo de 2001 y fue aprobado el 30 de
abril de 2002 por la COPT, de conformidad con el artículo 122 del TRLCAP. Preveía un
presupuesto para la obra del tranvía de 19.061.884,73 euros, según el siguiente desglose:
Cuadro 2. Presupuesto del proyecto constructivo fase I
(Importe en euros)
Capítulos
Importe
Movimiento de tierras y demoliciones
511.510,99
Superestructura
4.143.033,88
Estructura y muros
405.572,22
Drenaje
71.668,52
Urbanización
525.403,02
Reposición de servicios
241.032,11
Reposición ecológica y restauración. paisajística
96.401,76
Cocheras y talleres
2.935.966,15
Paradas
509.896,26
Electrificación
1.763.318,02
Com. Telemando y puesto control central
1.215.039,17
Señalización
1.335.992,07
Seguridad y salud
54.123,18
PRESUPUESTO DE EJECUCIÓN MATERIAL
13.808.957,35
13% Gastos Generales
1.795.164,46
6% Beneficio Industrial
828.537,44
Suma
16.432.659,25
16% IVA
2.629.225,48
PRESUPUESTO DE EJECUCIÓN POR CONTRATA
19.061.884,73
Fuente: Proyecto constructivo, mayo de 2001.
Según el PCP, entre las prestaciones objeto del contrato se encontraba la redacción de un proyecto
de restauración paisajística. Este proyecto no fue elaborado como tal, de manera independiente,
incluyéndose, las partidas correspondientes al mismo en el proyecto constructivo. Solicitada
información sobre este extremo por el Tribunal de Cuentas, la COPT ha indicado que este cambio
se debió a que no se apreciaron necesidades específicas de revegetación del dominio público que
hicieran necesario proceder a la redacción de un proyecto autónomo, lo que pone de manifiesto la
deficiente delimitación inicial del alcance de las prestaciones objeto de contratación que pudo incidir
en la estimación de su importe a efectos de determinar el presupuesto del contrato. Ante tal
circunstancia no se modificó el contrato ni se valoró si procedía la reducción de su precio, como
hubiera correspondido
21
.
Trabajos de cartografía
Como se ha indicado anteriormente, por Resolución de la COPT de 14 de octubre de 1999 se
atribuyó a la empresa pública GIASA la elaboración del proyecto constructivo, por sí o a través de
terceros, de la infraestructura y superestructura del tranvía, estableciendo un presupuesto de
actuación de 300.506,05 euros, IVA incluido.
21
El actual Consejero de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía, en el trámite de alegaciones, ha indicado que no
se produjo una reducción de objeto de contrato que motivara una minoración del precio; extremo este que no ha
acreditado documentalmente.
30 Tribunal de Cuentas
El PCP del contrato de redacción del proyecto de trazado y de construcción, colaboración en las
expropiaciones y opción a la dirección de obra preveía que GIASA aportaría los trabajos de
cartografía, trasladando el coste al adjudicatario del contrato de redacción del proyecto, una vez
recibidos y comprobados, sin que consten en el expediente las razones que motivaron su
contratación separada, siendo así que los trabajos de esta naturaleza se encuentran comprendidos
entre las actuaciones a realizar para la redacción de los proyectos de trazado y de construcción
22
.
El presupuesto para la elaboración de estos trabajos ascendió a 10.517,71 euros, sin que se
conozcan los datos que se tuvieron en cuenta ni los cálculos realizados para la cuantificación de
dicho presupuesto, y si estos se efectuaron de acuerdo con el precio general del mercado.
Se cursaron invitaciones a cinco empresas. De entre las ofertas, los servicios técnicos propusieron
la más económica, cuyo importe ascendía a 9.080,70 euros.
Antes de la formalización del contrato, se incrementó el importe “preadjudicado”, fijándose un
importe definitivo de 10.517,71 euros, un 15,82% superior al importe de la oferta seleccionada,
debido a la incorporación de nuevos trabajos complementarios, consistentes en el incremento del
recubrimiento de los fotogramas y la prolongación de la zona a cartografiar. No figuran en el
expediente analizado los motivos que justificaron la necesidad de dichos trabajos ni la imposibilidad
de haberlos previsto con anterioridad. Por otra parte, la incorporación de estos nuevos trabajos una
vez adjudicado el contrato privaba al procedimiento de selección del contratista de las necesarias
garantías de igualdad, objetividad y transparencia, al ampliar las actuaciones a realizar sin contar
con las otras empresas licitadoras, que podrían haber ajustado sus ofertas teniendo en cuenta
estos nuevos requerimientos.
Con fecha 2 de mayo de 2001 se firmó una adenda al contrato suscrito en enero de 2000, al
precisar GIASA la realización de nuevos trabajos complementarios que suponían una ampliación
del objeto inicial del contrato, relativos a la selección de un nuevo corredor para el trazado del
tranvía y la realización de vuelos fotogramétricos para el estudio informativo y proyecto de
construcción de la conexión de esta línea de tranvía con Málaga. El importe de dicha ampliación se
fijó en 7.762,67 euros 73,81% del contrato firmado y el plazo de realización de estos trabajos en
un mes a contar desde la fecha del contrato 14,29% del plazo inicial. No constan los motivos que
justificaron la necesidad de dichos trabajos ni la imposibilidad de haberlos previsto con anterioridad.
Debe señalarse al respecto que en la contratación de estos trabajos de cartografía se
incrementaron las actuaciones a realizar en dos ocasiones una, antes de la formalización del
contrato, y otra, una vez formalizado, con el consiguiente aumento de su importe. Una adecuada
planificación de los trabajos a realizar hubiera permitido llevar a cabo una contratación única, por el
importe conjunto de las prestaciones, de modo que las empresas invitadas en el procedimiento de
adjudicación hubieran podido preparar sus ofertas de manera acorde con los requerimientos de la
entidad.
El importe total de los gastos facturados y abonados por los trabajos efectuados ascendió a
18.046,35 euros, IVA incluido, un 1% inferior al importe contratado, sin que se conozcan las causas
que han motivado esta diferencia. De acuerdo con lo previsto en el PCP, se trasladó al
adjudicatario del contrato de redacción del proyecto, el coste inicial de estos trabajos, esto es,
10.517,71 euros.
22
En relación con la alegación del actual Consejero de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía indicando que se
ha venido empleando profusamente por administraciones y entidades similares la co ntratación de los trabajos de
cartografía de manera independiente, ha de señalarse que el Proyecto de Informe no cuestiona esta práctica, sino la
falta de justificación en el expediente de este modo de proceder.
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Vélez-Málaga 31
Obras del tranvía, fase I
Con fecha 11 de octubre de 2002, la COPT dictó la Resolución por la que atribuía a GIASA la
realización de las actuaciones necesarias para la ejecución de las obras para la implantación del
tranvía entre Vélez-Málaga y Torre del Mar. En dicha Resolución no se fijó el presupuesto para
realizar las obras, aun cuando en abril de ese mismo año ya había sido aprobado el proyecto
constructivo por importe de 19.061.884,73 euros. Fue en una Resolución posterior, de 19 de marzo
de 2003, donde se autorizó el citado importe.
El concurso convocado por GIASA para la ejecución de la Obra con variante para la implantación
del tranvía entre Vélez-Málaga y Torre del Mar. Fase I, se rigió por un PCP de 10 de octubre de
2002, siendo esta fecha anterior a que la COPT hubiera dictado la Resolución por la que se le
atribuye a aquella entidad la ejecución de las obras, debiendo haberse aprobado el PCP con
posterioridad a esta, que hubiera habilitado debidamente a GIASA para dicha contratación.
El presupuesto de licitación se fijó en 19.061.884,73 euros, bajo la modalidad de precio cerrado, lo
que implicaba que el licitador debería hacerse cargo de las posibles variaciones de las mediciones,
por exceso o por defecto, y las posibles imprevisiones, indefiniciones y errores del proyecto durante
la ejecución de la obra, no admitiéndose desviaciones presupuestarias en tanto GIASA no
modificara el alcance de las obras y las funcionalidades prefijadas.
El PCP estableció dos criterios de adjudicación, el técnico y el económico, cada uno de ellos
dividido en otros subcriterios -dos aspectos técnicos, uno de los cuales se dividió en otros cinco, y
dos económicos-. Entre los criterios técnicos, el PCP incluyó las variantes, correcciones o mejoras,
sin precisar sobre qué elementos quedaban autorizadas, lo cual implicaba la posibilidad de
presentación de ofertas dispares, lo que no resulta conforme con los principios de igualdad y
transparencia. Asimismo, se establecieron los subcriterios “equipo humano y medios materiales” e
“idoneidad de materiales y suministros”, referidos a requisitos de solvencia técnica, que, como
tales, deberían cumplir todas las empresas para ser admitidas a la licitación, y, por tanto, hubieron
de preverse como criterios de solvencia técnica
23
y no como criterios de adjudicación teniendo en
cuenta que el PCP disponía que los licitadores debían acreditar su solvencia mediante la
correspondiente clasificación de contratistas de obras recogida en la normativa reguladora de la
contratación administrativa, por lo que el contenido de lo dispuesto en esa normativa había de
observarse por expresa remisión de aquel.
Respecto de la oferta económica, se valoraban con la máxima puntuación aquellas ofertas cuya
baja se situara entre el 2,5% y 8,5% de la media de las recibidas, disminuyendo linealmente la
puntuación para las que estuvieran fuera de esa franja. Debe señalarse al respecto que la
valoración de precios en torno a la media, y no atendiendo a las mayores bajas, no fue coherente
con el principio de economía en la gestión de fondos públicos. Carece de justificación no primar las
mayores bajas, sin perjuicio de asegurar la correcta ejecución de las obras mediante la adecuada
elaboración y supervisión del proyecto y el establecimiento de parámetros objetivos que permitan,
en su caso, rechazar las ofertas con valores anormales o desproporcionados no justificados
24
.
Entre los tramos de puntuación se encontraba el relativo a las proposiciones comprendidas entre la
media de las ofertas y el 11% por encima de esta, lo que suponía la posibilidad de presentar ofertas
23
En relación con la alegación del actual Consejero de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía respecto de la
solvencia, véase la nota a pie de página nº 16.
24
El actual Consejero de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía señala en el trámite de alegaciones, que este
sistema de valoración económica por intervalos de puntación en función de unos porcentajes de baja ofrecidos sobre
la media o media corregida de todas las ofertas recibidas permitía valorar la credibilidad de los precios ofertados,
primando el valor técnico sobre el económico. Debe señalarse al respecto que para lograr este objetivo hubiera
debido atribuirse mayor puntación a los criterios técnicos, rese rvando el criterio económico exclusivamente para
valorar las ofertas en términos estrictamente económicos.
32 Tribunal de Cuentas
superiores al precio tipo de licitación así como de obtener puntos en la correspondiente valoración,
lo que no resultó conforme con el principio de economía en la gestión de los fondos públicos.
Para valorar las ofertas económicas se tenía en cuenta, junto con el importe económico, la
“coherencia de la oferta”, para lo cual se hallaba la diferencia entre el precio de las ofertas y el
precio medio de los presentados por los licitadores. No constan en el expediente las razones por
las que se incluyó este criterio adicional para la valoración de la oferta económica, en el que no se
tenía en cuenta la economía de las ofertas, sino las desviaciones sobre la media, lo que no se
ajustó al principio de economía en la gestión de los fondos públicos. Asimismo, se preveía que el
resultado de la evaluación de los dos aspectos económicos se acumularía considerando distintos
intervalos de puntuación; este sistema de puntuación por tramos tampoco se ajustaba al citado
principio de economía.
El PCP disponía que GIASA procedería, inicialmente, a la preadjudicación del contrato a la oferta
más ventajosa de las seleccionadas sin atender exclusivamente al valor económico de la misma,
reservándose la entidad el derecho a condicionar la adjudicación definitiva a que el contratista
aceptase condiciones y/o nuevos requerimientos, que no podrían suponer en valor absoluto más
del 5% del presupuesto ofertado, a los efectos de completar la oferta u homogeneizarla para su
perfecta adecuación al objeto cierto del contrato y sin que afectase de forma sustancial a las
mismas. Esta previsión privaba al procedimiento de selección del contratista de las precisas
garantías de objetividad y transparencia, al no disponer los licitadores desde el inicio de la licitación
de toda la información sobre las necesidades y requerimientos de la Administración, permitiendo,
una vez conocidas las ofertas, ampliar las actuaciones a acometer
25
.
El informe de la asesoría jurídica sobre la legalidad del PCP fue posterior a la aprobación del
expediente y a la publicación del concurso en el Boletín Oficial del Estado, contrariamente al orden
que han de seguir dichas actuaciones.
La evaluación técnica de las ocho ofertas presentadas se recogió en un informe de 5 de diciembre
de 2002, en el que no se motivaron suficientemente las puntuaciones otorgadas respecto de
algunos de los criterios y subcriterios de adjudicación, lo que no se ajustó a los principios de
publicidad, transparencia y objetividad. Por otra parte, no consta a este Tribunal de Cuentas el
procedimiento empleado para obtener la puntuación final otorgada a cada una de las ofertas, al
preverse distintos criterios de adjudicación que se desglosaban en subcriterios y estos, a su vez, en
otros subcriterios, sin que fueran acompañados de la correspondiente ponderación.
El contrato se formalizó el 20 de marzo de 2003 con un plazo de ejecución de diecisiete meses, y
un importe de 18.792.835,93 euros, un 3,89% superior al ofertado por la UTE adjudicataria del
contrato (18.088.874,71 euros), al ejercerse la posibilidad que habilitaba el PCP, antes expuesta,
de introducir mejoras en la oferta seleccionada, al margen de las inicialmente previstas, según el
detalle siguiente:
25
En relación con la alegación del actual Consejero de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía respecto de la
preadjudicación, véase la nota a pie de página nº 18.
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Vélez-Málaga 33
Cuadro 3. Obras del tranvía, fase I. Presupuesto final adjudicado
(Importe en euros)
Descripción
Ejecución material
Ejecución por
contrata
Presupuesto inicial ofertado
13.104.081,94
18.088.874,71
Correcciones geotécnicas
400.489,94
552.836,31
Aumento de los postes
20.794,41
28.704,60
Partida alzada
120.202,42
165.927,42
Deducciones
(31.517,76)
(43.507,11)
TOTAL
13.614.050,95
18.792.835,93
Fuente: Elaboración propia, a partir del contrato de obras formalizado.
Este aumento del coste se justificó por:
- Correcciones geotécnicas por la posible insuficiencia de los tratamientos adoptados.
- El aumento de los postes de sustentación de la catenaria, no previsto en la variante ofertada
por la UTE, acortando la distancia entre los mismos.
- La inclusión de una partida alzada para la ejecución de un tramo donde se realizarían
pruebas de funcionamiento del tranvía.
- Deducción de gastos de movimiento de tierras.
La incorporación de algunas de las actuaciones descritas así como la eliminación de otras previstas
inicialmente ponen de manifiesto deficiencias en la redacción del proyecto inicial y en la formulación
de las necesidades de la entidad contratante, sin que se justificara en el expediente la imposibilidad
de haberlas previsto con anterioridad.
En febrero de 2005, seis meses después de cumplido el plazo de ejecución y sin que hasta
entonces se hubiera aprobado prórroga alguna del plazo de ejecución, la Dirección de la obra
propuso una modificación del contrato motivada, entre otras razones, en una serie de propuestas
de cambios en el proyecto constructivo original porque en el transcurso de la obra, y tras una nueva
campaña de ensayos complementarios, estudios geotécnicos y cálculos estructurales, se había
alcanzado un conocimiento de la realidad de la obra a ejecutar que era imposible tener durante la
redacción del proyecto de construcción, y que en ese momento aconsejaba acometer una serie de
modificaciones.
En concreto, la propuesta relacionaba las modificaciones del proyecto de construcción y las
soluciones a adoptar, que afectaban a los siguientes capítulos: correcciones geotécnicas en el
tramo 2 de la traza y de la parcela de cocheras por la aparición de materiales de baja calidad o
inadecuados como cimiento; obras de drenaje en la zona de entrada de vehículos a la parcela de
cocheras y talleres por la existencia de un arroyo cercano; reposiciones de servicios afectados de
saneamiento y electricidad anejos al Hospital de Vélez-Málaga; necesidad de nuevas
conducciones; mejoras estéticas en los andenes de las paradas y en el cerramiento de la parcela
de cocheras y talleres; terminaciones de la vía en placa; acondicionamiento del asfaltado en dos
avenidas en Vélez-Málaga; cambios del tipo de vía (de placa a balasto en la parcela de cocheras y
talleres) y de las características de la superestructura; cruces de la vía en balasto; límite de
contención de balasto y reposición ecológica y paisajística para la mejora de la calidad estética del
trazado; alimentación eléctrica del hilo de la catenaria desde la subestación de tracción mediante
cables feeder; acometida eléctrica a la parcela de cocheras desde la red general; mejoras en la
catenaria, una vez replanteado el trazado de la misma; semaforización adaptada a las nuevas
exigencias; mejoras en comunicación y telemando; instalaciones de electrificación de las paradas;
sistema de arenado; así como unidades varias (rampas y escaleras de acceso al hospital, duplicar
la longitud de marquesinas en los andenes de las paradas, toperas de vía).
34 Tribunal de Cuentas
Del examen de dichas modificaciones se desprende que algunas de ellas se debieron a
deficiencias en las actuaciones preparatorias del contrato, en particular, en el proyecto de
construcción, pues debía haber sido en esa fase previa donde se deberían haber concretado los
requerimientos de la entidad contratante y su alcance, con el fin de que las ofertas se ajustaran a
las necesidades reales de la misma. Otras actuaciones obedecieron a nuevas peticiones de
GIASA, sustituyendo las inicialmente previstas, como las mejoras estéticas en los andenes de las
paradas o las terminaciones de la vía en placa, lo que evidencia la deficiente previsión de las
necesidades a cubrir y del alcance de las actuaciones a llevar a cabo.
Siendo el contrato de precio cerrado, como se ha señalado anteriormente, debería haberse hecho
cargo el contratista de las modificaciones que se hubieran debido a imprevisiones, indefiniciones y
errores del proyecto, lo que no consta que, en su caso, ocurriera.
La propuesta de modificación contractual aludía también a las razones que habían motivado el
retraso de las obras, siendo imputables al Ayuntamiento: la indisponibilidad de parte de los
terrenos, la tardanza en la concesión de explotación del transporte público y una serie de
propuestas de modificación del proyecto; por lo que proponía la ampliación del plazo de ejecución
por trece meses más.
La modificación del contrato de obras se firmó el 28 de diciembre de 2005, previa autorización de la
COPT, el 27 de diciembre, del incremento del presupuesto de la atribución concedida a GIASA,
señalando como plazo de finalización el 28 de febrero de 2006.
El incremento del precio del contrato como consecuencia de la modificación representaba el
19,98% del importe inicial, según el detalle del siguiente cuadro:
Cuadro 4. Obras del tranvía, fase I. Modificaciones del contrato
(Importe en euros, IVA incluido)
Capítulos
Incremento
del precio
% sobre
modificado
% incremento
sobre partida
inicial
Movimiento de tierras y demoliciones
672.494,05
17,91
110,07
Superestructura
524.223,80
13,96
8,90
Drenaje
388.648,50
10,35
390,89
Paradas
520.641,58
13,87
64,32
Electrificación
908.341,74
24,20
37,31
Resto de capítulos
740.012,75
19,71
8,27
PRESUPUESTO DE EJECUCIÓN POR CONTRATA
3.754.362,42
100,00
19,98
Fuente: Elaboración propia, a partir del proyecto modificado aprobado en diciembre de 2005.
Asimismo, en el documento en el que se formalizó la modificación contractual se reconoció el
derecho del contratista a la revisión del precio del contrato por el periodo total ejecutado, excluido el
primer año, contraviniendo el PCP que expresamente señalaba que no era aplicable a este contrato
la revisión de precios. En dicha adenda se justificaba dicha revisión en la necesidad “de mantener
el equilibrio del contrato”, puesto que se habían “producido una serie de incidencias ajenas al
contratista que han demorado la firma del presente contrato e inicio de los trabajos”. Debe
señalarse al respecto que la revisión de precios y el restablecimiento del equilibrio
económicofinanciero prevista esta última figura para los contratos de concesión de obras
públicas y para los de gestión de servicios públicos y no para los contratos de obra, como el
referido en este punto son dos conceptos diferentes, previéndose el primero para garantizar la
adecuación del precio pactado a las evoluciones del mercado y el segundo, solamente, para los
supuestos en los que se produzca una ruptura del equilibrio económico-financiero, bien por
modificaciones unilateralmente impuestas por la Administración o por actuaciones de esta o causas
de fuerza mayor que impliquen una ruptura sustancial de la economía del contrato, siendo requisito
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Vélez-Málaga 35
esencial dicha sustancialidad. Por este concepto se abonó a la UTE un importe de 2.668.737,87
euros, aplicando para su cálculo la fórmula polinómica número 12 del Decreto 3650/1970, de 19 de
diciembre, prevista en el proyecto de construcción
26
.
Según el certificado final de obra emitido el 3 de octubre de 2006 por la Dirección facultativa, las
obras finalizaron en septiembre de ese año, superando en siete meses el plazo previsto en el
documento en el que se formalizó la modificación contractual. Siendo el plazo inicial previsto de las
obras de diecisiete meses, las obras se prologaron hasta un total de cuarenta y tres. De acuerdo
con el informe final de obra, una de las razones que motivó este retraso fue la demora en la
adjudicación del contrato para la construcción de las unidades móviles y el retraso en la llegada a la
obra de las mismas, lo que provocó “la ralentización de los trabajos motivada por el más que
probable deterioro de los equipos montados y la falta de seguridad en la bondad de las
instalaciones por el hecho de no poder ser probadas”. La entrega al Ayuntamiento de las obras
finalizadas se llevó a cabo el 11 de octubre de 2006.
En el cuadro siguiente se incluye una comparativa del presupuesto inicial aprobado, el importe de
las obras de la fase I adjudicado y el coste definitivo de las obras tras el incremento derivado de la
modificación contractual y la revisión de precios:
Cuadro 5. Obras del tranvía, fase I. Comparativa del presupuesto inicial aprobado, el
importe de las obras adjudicadas y el coste final
(Importe en euros, IVA incluido)
Proyecto
constructivo, mayo
2001
Importe adjudicado,
marzo 2003
Coste final,
noviembre 2005
PRESUPUESTO DE EJECUCIÓN MATERIAL
13.808.957,35
13.614.050,95
16.333.815,09
13% Gastos Generales
1.795.164,46
1.769.826,62
2.123.395,96
6% Beneficio Industrial
828.537,44
816.843,06
980.028,91
Suma
16.432.659,25
16.200.720,63
19.437.239,96
16% IVA
2.629.225,48
2.592.115,30
3.109.958,39
PRESUPUESTO DE EJECUCIÓN POR CONTRATA
19.061.884,73
18.792.835,93
22.547.198,35
Baja de adjudicación
(269.048,80)
% variación presupuesto adjudicado s/licitación
(1,41)%
Importe de la modificación
3.754.362,42
% variación presupuesto modificado s/adjudicado
19,98%
Importe certificado Ejecución proyecto + modificado
22.547.198,35
Revisión de precios
2.668.737,87
TOTAL
25.215.936,22
Fuente: Elaboración propia, a partir de los proyectos de obra.
26
El actual Consejero de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía alega que el principio de riesgo y ventura no solo
quiebra en supuestos de fuerza mayor s ino también cuando la Administración contraviene el tenor del contrato en su
ejecución o cuando esta acuerde modificaciones para atender nuevas n ecesidades o para incorporar nuevas
funcionalidades de la obra. En el caso del contrato fiscalizado, este Tribunal de Cuentas no cuestiona una posible
indemnización al contratista en el caso de que la Administración le hubiera ocasionado un perjuicio por el transcurso
de catorce meses entre la preadjudicación y la fo rmalización del contrato, sino el empleo del instituto de la revisión de
precios para atender a una finalidad distinta de aquella para la que está configurada, cual es, la de garantizar la
adecuación del precio pactado a las evoluciones del mercado.
36 Tribunal de Cuentas
Dirección de obra
Con fecha 11 de octubre de 2002 la COPT dictó la Resolución por la que atribuía a GIASA la
realización de todas las actuaciones necesarias para la ejecución de las obras para la implantación
del tranvía entre Vélez-Málaga y Torre del Mar, siendo la Resolución de 19 de marzo de 2003, por
la que se autorizó el importe para su ejecución.
Como se ha indicado anteriormente, el PCP del contrato de redacción del proyecto de trazado y de
construcción, colaboración en las expropiaciones y opción a la dirección de obra incluía la opción
de la adjudicación de la dirección de obra, que GIASA podría ejercer libremente al tiempo de la
iniciación del expediente de licitación de obra.
Al amparo de dicha previsión y al objeto de valorar si se ejercitaba dicha opción, GIASA analizó la
idoneidad de la oferta realizada en su momento por la UTE adjudicataria del contrato de redacción
del proyecto. Al realizar este análisis, constató la necesidad de aumentar las horas de trabajo del
personal con respecto a las de la oferta inicial, por lo que analizó el coste para la Administración de
licitar de nuevo la dirección de obra o realizarla con el personal de la UTE a precios de la oferta
inicial, llegándose a la conclusión de que resultaba más ventajosa la segunda opción, modificando
el plazo total de la obra y las dedicaciones de personal. Los ajustes efectuados elevaron el precio
del contrato a 532.266,00 euros, lo que constituyó un incremento de 329.442,62 euros,
representativo del 62% de la oferta inicial.
El ejercicio de la opción supuso que se contratara la dirección de obra con el contratista encargado
de la redacción del proyecto, sin que la oferta presentada al efecto fuera tenida en consideración en
la adjudicación del contrato inicial ‒como se ha indicado anteriormente, los informes del Comité de
Evaluación emitidos para la adjudicación del contrato de redacción incluían la puntuación de las
ofertas relativas a la dirección de obra, si bien esta no se tuvo en cuenta en el momento de la
selección del adjudicatario‒.
El 10 de noviembre de 2005, superado el plazo de ejecución previsto, el contrato fue modificado,
motivándose en que se había producido un retraso, no imputable al consultor, en la ejecución de la
obra al modificarse esta y ampliarse su plazo de ejecución. Debe indicarse que la formalización de
la modificación del contrato de obras se efectuó el 28 de diciembre de 2005, por lo que a la fecha
de modificación del contrato de dirección de obra, aquella aún no se había modificado. El adicional
líquido se calculó en 210.018 euros, al que se aplicó un “descuento del 10%” sobre el precio del
contrato original, resultando un importe final de la modificación de 156.971,69 euros, representativo
del 29% del inicial.
El importe total del contrato, incluida la modificación, ascendió a 689.237,69 euros.
Control de calidad de recepción y pruebas de funcionamiento de las obras del tranvía
Con fecha 11 de octubre de 2002, la COPT dictó la Resolución por la que atribuía a GIASA la
realización de todas las actuaciones necesarias para la ejecución de las obras para la implantación
del tranvía entre Vélez-Málaga y Torre del Mar, siendo en la Resolución de 19 de marzo de 2003,
donde se autorizó el importe para su ejecución.
Con objeto de llevar a cabo los trabajos de control de calidad y pruebas de funcionamiento de las
obras correspondientes a la implantación del tranvía, así como el control de calidad de posibles
obras complementarias o proyectos modificados que pudieran surgir durante el desarrollo del
contrato, GIASA convocó un concurso con un presupuesto de licitación de 197.105,99 euros, IVA
incluido, y con un plazo de ejecución de diecisiete meses.
No se concretaron los datos que se tuvieron en cuenta ni los cálculos realizados para la
cuantificación del presupuesto, de manera que no ha podido comprobarse si estos se realizaron de
acuerdo con el precio general del mercado.
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Vélez-Málaga 37
El PCP de este expediente estableció dos criterios de adjudicación, el técnico y el económico,
desglosándose el primero de ellos en otros cuatro. Entre los subcriterios técnicos, se incluyó el
“equipo humano”, referido a la solvencia técnica, que, como tal, deben cumplir todas las empresas
para ser admitidas a la licitación, y, por tanto, procedería haberse valorado con carácter previo para
evaluar la aptitud de las empresas. El PCP no expresó con precisión la forma de valorar las ofertas
técnicas y de asignar las puntuaciones de cada criterio de valoración -tan solo determinaba las
puntuaciones máximas y sus coeficientes de ponderación-, lo que no favoreció los principios de
publicidad, objetividad y transparencia rectores de la contratación pública, al ser en el PCP donde
debían establecerse con precisión y claridad todos los criterios de adjudicación y la forma de
valoración de cada uno de ellos para que fueran conocidos por las empresas licitadoras a fin de
que pudieran preparar sus ofertas en coherencia con los requisitos y las necesidades reales de la
entidad contratante.
En cuanto al criterio “importe económico”, el PCP disponía que el precio tipo de licitación tenía
carácter indicativo, pudiendo ofertarse por encima o por debajo del mismo, lo que no resultó
conforme con el principio de economía en la gestión de los fondos públicos. No obstante, no se
presentaron ofertas con importe superior al precio de licitación.
Al igual que en otros expedientes anteriormente analizados, el PCP disponía que GIASA
procedería, inicialmente, a la preadjudicación del contrato a la oferta más ventajosa de las
seleccionadas, sin atender exclusivamente al valor económico de la misma, reservándose el
derecho a condicionar la adjudicación definitiva a la aceptación de las condiciones y/o nuevos
requerimientos, que no podrían suponer en valor absoluto más del 5% del presupuesto ofertado, a
los efectos de completarlas u homogeneizarlas para su perfecta adecuación al objeto cierto del
contrato y sin que afectase de forma sustancial a las mismas. Como se ha indicado, ello suponía
privar al procedimiento de selección del contratista de las necesarias garantías de igualdad,
objetividad y transparencia, al permitir la modificación de algunos de los extremos rectores de la
licitación, no informándose al resto de los licitadores.
El informe de valoración técnica elaborado por el Comité de Evaluación describió las nueve ofertas
recibidas, indicando sus ventajas e inconvenientes, sin añadir la motivación específica de las
puntuaciones otorgadas, lo que no se ajustó a los principios de publicidad, transparencia y
objetividad.
El informe del Comité de Dirección, órgano responsable de proponer al adjudicatario, propuso las
dos ofertas más ventajosas, indicando que una de ellas incluía “laboratorios a pie de obras”,
extremo que no figuraba en la otra. Este aspecto ya había sido valorado en el momento de la
asignación de las puntuaciones de acuerdo con los criterios de adjudicación previstos en el PCP
por el Comité de Evaluación, por lo que la propuesta no estuvo debidamente motivada. La
adjudicación se efectuó a favor de la oferta que incluía dichos laboratorios, aun cuando había
obtenido menor puntuación tanto en la valoración técnica como económica, por importe de
167.540,09 euros -1.971,05 euros superior a la otra oferta-, sin que se incluyera otra motivación
que lo ya indicado por el Comité de Dirección.
El importe total facturado y abonado ascendió a 118.888,11 euros, 48.651,98 euros menos del
importe del contrato, sin que se conozcan las causas que han motivado esta diferencia.
FASE II DEL TRANVÍA DE VÉLEZ-MÁLAGA II.1.2.3.
La fase II del tranvía de Vélez-Málaga consistió, como se ha señalado, en la prolongación del
trazado de la primera fase desde su término en el núcleo de Vélez-Málaga hasta la explanada de la
estación antigua de ferrocarril.
Esta fase se llevó a cabo a instancia del Ayuntamiento de la citada localidad, según consta en un
informe de la DGTA de 14 de noviembre de 2001, si bien no se tiene constancia de informe o
estudio previo específico dirigido a valorar la necesidad, oportunidad y viabilidad de la misma.
38 Tribunal de Cuentas
Únicamente en el estudio de alternativas de 10 de abril de 2000 presentado ese mismo mes ante la
Comisión de Seguimiento prevista en el Convenio Marco de 8 de mayo de 1999, al que se hace
referencia en el Subepígrafe II.1.1.2 de este Proyecto de Informe, se efectuó una referencia
tangencial al analizar dos propuestas de alternativas de desarrollo a las inicialmente previstas,
siendo una de ellas la correspondiente a esta fase II.
Tampoco consta, no obstante haberse solicitado, la existencia de informes que fundamentaran las
razones que motivaron finalmente la elección realizada, entre las alternativas propuestas por el
consultor, ni la conveniencia de su ejecución. Solo en el proyecto constructivo de esta segunda
fase y, por tanto, ya estando adoptada la decisión sobre el trazado tranviario, se indicaba que el
diseño del mismo se justificaba en la necesidad de alcanzar los objetivos territoriales y de
accesibilidad marcados en los primeros estudios referentes a la implantación del tranvía, y añadía
que el trazado de las dos fases conectaba los dos núcleos principales de población, Torre del Mar y
Vélez-Málaga, pasando por el hospital comarcal como tercer núcleo emisor y receptor de viajeros.
Asimismo, se señalaba que se desarrollaba un trazado compatible con el planeamiento urbano
futuro, que se integrase en la ciudad con el mínimo impacto posible sobre el resto de vehículos,
sobre los peatones y sobre el paisaje urbano.
El trazado de esta fase II se aprobó, junto con el de la fase I, por el Pleno del Ayuntamiento de
Vélez-Málaga el 7 de mayo de 2001.
Redacción del proyecto de construcción
Finalizado el plazo de ejecución del contrato de redacción del proyecto de trazado y de
construcción, colaboración en las expropiaciones y opción a la dirección de obra, y habiéndose
entregado por el consultor el proyecto constructivo de la fase I, GIASA tramitó una modificación de
dicho contrato con objeto de llevar a cabo la redacción del proyecto de la fase II del tranvía. Al
respecto debe indicarse que la figura de la modificación contractual tiene lugar durante la ejecución
del contrato cuando, por razón de interés público, hayan de modificarse los elementos que lo
integran, no siendo procedente que se lleve a cabo cuando la prestación se ha ejecutado.
La modificación se formalizó el 11 de diciembre de 2001, por importe de 104.132,01 euros,
representativo del 42% del inicial, resultando un importe final del contrato de 354.084,58 euros.
No consta informe alguno que motivase la necesidad de la modificación y que justificase el
incremento del gasto derivado de la misma. Solo se dispone de un informe de la DGTA, de 14 de
noviembre de 2001, en el que se solicitaba incrementar el importe de la atribución efectuada a
GIASA por 70.559,76 euros, sin que se incluyeran en el mismo los datos que se tuvieron en cuenta
ni los cálculos realizados para su cuantificación.
Por otra parte, la Resolución de la COPT por la que se aprobó el incremento de la atribución inicial,
tuvo lugar un día después de que se formalizara la modificación, contrariamente a lo dispuesto en
los informes y en la propuesta del expediente de modificación, en los que se indicaba que debía
aprobarse previamente la atribución complementaria de fondos por la COPT.
El proyecto constructivo presentado, de febrero de 2002, incluyó un presupuesto de ejecución por
contrata de 5.945.563,34 euros.
El acta de recepción definitiva de los trabajos de redacción del proyecto se suscribió el 13 de junio
de 2003, habiéndose superado ampliamente el plazo de tres meses previsto en la adenda en la que
se formalizó la modificación contractual. Por su parte, la última factura correspondiente a esta
modificación contractual, se emitió el 13 de diciembre de 2001, dos días después de la
formalización de la adenda y un año y medio antes de que se recepcionara el contrato, lo que pone
de manifiesto que se pagó al contratista antes de que concluyeran los trabajos objeto de
contratación. Debe tenerse a este respecto en cuenta que el PCP disponía que los trabajos se
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Vélez-Málaga 39
abonarían mensualmente de acuerdo con las actividades acabadas y documentadas, por lo que no
era posible que se pudieran efectuar abonos a cuenta de manera anticipada.
El importe total certificado por la redacción de los proyectos constructivos de ambas fases ascendió
a 338.303,47 euros, 15.781,11 euros menos del importe contratado, sin que se conozcan las
causas que han motivado esta diferencia.
En julio de 2005 los importes del proyecto constructivo de 2002 fueron actualizados, aprobándose
por la COPT en noviembre de ese mismo año. El presupuesto de ejecución por contrata de este
nuevo proyecto ascendió a 8.864.632,58 euros, esto es, 2.919.069,24 euros más que el de 2002
(49% superior). Entre los incrementos más significativos destaca la incorporación del subcapítulo
de talleres: fosos y pasarelas, completamente nuevo, por importe 1.162.900,41 euros, debido a que
se estimó que era más operativo y económico realizar las labores de torneado de los ejes y las
ruedas del tranvía en las cocheras de Vélez-Málaga que hacerlo en otra localización, lo que
evidencia la deficiente previsión de las necesidades a cubrir y del alcance de las actuaciones a
llevar a cabo. Otras modificaciones fueron la demolición del carril bici, por la interferencia con las
obras del tranvía y construcción de uno nuevo en paralelo; la modificación de la tipología de las
marquesinas del tranvía; así como la incorporación de la medición del pavimento con adoquín en la
urbanización de la vía en placa y en zona verde con pavimento en celosía.
Solicitada por este Tribunal de Cuentas información sobre las causas que motivaron este
incremento económico, la AOP ha aportado un informe, de enero de 2017, en el que señala que
dicho incremento se debió a la actualización de precios conforme al IPC de ese periodo, así como a
la adaptación del proyecto de 2005 a los cambios realizados en el proyecto de construcción durante
la ejecución de la fase I del tranvía. Como se ha indicado anteriormente, no se justificó
debidamente que todas las modificaciones introducidas en la fase I se debieran a necesidades
nuevas o a causas imprevistas, siendo algunos de los cambios introducidos en esa fase los que
motivaron que también se modificara el proyecto de la fase II, con el consiguiente incremento de su
importe.
En el siguiente cuadro se compara el presupuesto del proyecto constructivo presentado en 2002 y
el finalmente aprobado en 2005:
40 Tribunal de Cuentas
Cuadro 6. Obras del tranvía, fase II. Comparativa entre el presupuesto del proyecto
constructivo de 2002 y el actualizado a julio de 2005
(Importe en euros)
Capítulos
Proyecto
constructivo,
febrero 2002
Proyecto
licitación, julio
2005
Incremento
Importe
%
Movimiento de tierras y demoliciones
89.543,78
98.540,05
8.996,27
10,05
Superestructura
1.539.280,89
1.963.433,22
424.152,33
27,56
Estructuras
27.232,75
1.192.865,73
1.165.632,98
4.280,26
Drenajes
878,52
966,19
87,67
9,98
Urbanización
240.838,33
337.565,38
96.727,05
40,16
Reposición de servicios
57.998,71
63.852,02
5.853,31
10,09
Edificación de la Subestación
28.429,71
31.278,08
2.848,37
10,02
Paradas
323.402,97
524.370,79
200.967,82
62,14
Electrificación
1.170.797,36
1.280.148,04
109.350,68
9,34
Comunicaciones y puesto de mando
417.075,10
479.380,37
62.305,27
14,94
Señalización ferroviaria
377.346,75
415.079,62
37.732,87
10,00
Seguridad y salud
34.305,92
34.305,92
0,00
0,00
PRESUPUESTO DE EJECUCIÓN MATERIAL
4.307.130,79
6.421.785,41
2.114.654,62
49,10
13% Gastos Generales
559.927,00
834.832,10
274.905,10
6% Beneficio Industrial
258.427,85
385.307,13
126.879,28
Suma
5.125.485,64
7.641.924,64
2.516.439,00
16%I.V.A.
820.077,70
1.222.707,94
402.630,24
PRESUPUESTO DE EJECUCIÓN POR CONTRATA
5.945.563,34
8.864.632,58
2.919.069,24
49,10
Fuente: Proyecto constructivo fase II, febrero de 2002, y proyecto constructivo fase II actualizado, julio de 2005.
Obras del tranvía, fase II
Por Resolución de la COPT de la Junta de Andalucía de 14 de julio de 2005, se acordó encargar al
Ente Público FFCCA, por sí o mediante terceros, la ejecución de las actuaciones necesarias para la
ejecución de la fase II de la obra tranviaria (1.310 metros de longitud). Como ocurrió en la fase I, en
dicha Resolución no se fijó el presupuesto para llevar a cabo las obras, siendo una Resolución
posterior, de 16 de diciembre de 2005, la que determinó el presupuesto estimado en 7.216.360,38
euros, y un plazo de ejecución de ocho meses, estando ya el expediente contractual en tramitación
y preadjudicada la ejecución de la obra.
El presupuesto autorizado incluía el importe de la oferta preseleccionada, 6.929.479,91 euros, así
como los gastos generales y corporativos de la empresa que eran imputados al coste de la
actuación encargada hasta un máximo de 4,14% de dicho coste.
El concurso convocado por FFCCA para la ejecución de la obra con variante para la implantación
del tranvía entre Vélez-Málaga y Torre del Mar. Fase II, se rigió por un pliego de cláusulas
administrativas particulares (PCAP) de 21 de julio de 2005, en el que se establecía un presupuesto
de licitación de 8.864.632,58 euros, IVA incluido, y un plazo de ejecución de las obras de diez
meses a partir de la orden de inicio dada por FFCCA.
No consta que se llevara a cabo el replanteo previo de la obra, como prescribía el artículo 129.1 del
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Vélez-Málaga 41
El expediente contractual tampoco disponía del certificado de existencia de crédito o documento
en su cláusula 3, que “se han cumplido los trámites precisos para asegurar la existencia de crédito
suficiente para atender las obligaciones económicas que se deriven”
27
.
El PCAP estableció dos criterios de adjudicación, el técnico y el económico, dividiéndose el primero
de ellos en otros seis subcriterios. Entre los subcriterios técnicos, se incluyeron los relativos al
“equipo humano y medios materiales” e “idoneidad de materiales y suministros” y “certificados de
sistemas de calidad”, que constituyen requisitos de solvencia técnica conforme al artículo 17 del
TRLCAP, y que, como tales, deben cumplir todas las empresas para ser admitidas a la licitación, y,
por tanto, no eran susceptibles de establecerse como criterios de adjudicación del contrato
28
.
Asimismo, el PCAP evaluaba el “grado de cumplimiento del PPT y la adecuación de las alternativas
propuestas, en su caso, permitidas o impuestas por el mismo”, incluyéndolo como uno de los
criterios de la valoración técnica. Este criterio no se explicó suficientemente, teniendo en cuenta
que el PCAP disponía que las prescripciones del PPT eran de obligada observancia, circunstancia
que ya es, en sí misma, obligatoria conforme al artículo 51 del TRLCAP y que no es procedente la
inclusión de criterios de adjudicación que supongan la valoración del cumplimiento del PPT.
Respecto de las ofertas económicas, el PCAP establecía una fórmula de valoración y añadía que
para la evaluación global de las ofertas y determinación de la más ventajosa, la Mesa de
Contratación fijaría un valor de puntuación técnica, mediante acuerdo adoptado antes de la
apertura de proposiciones económicas, comprendido entre 70 y 85 puntos. El valor adoptado por la
Mesa de Contratación fue de 70, sin que consten los motivos de por qué se fijó ese intervalo ni por
qué se estableció finalmente el de 70, lo que no resulta acorde con los principios de publicidad y
transparencia.
El PCAP dividía las ofertas en tres tramos –de calidad técnica “elevada”, “suficiente” e
“inaceptable”‒, indicando que la propuesta de adjudicación de la Mesa al órgano de contratación
recaería sobre la más barata del primer intervalo excepto en el supuesto de que la oferta del
segundo de los intervalos fuera “sustancialmente” más económica, en cuyo supuesto se propondría
a esta última. Se señalaba que se consideraría que la mejor oferta del intervalo de calidad técnica
suficiente era sustancialmente más barata que la de calidad técnica elevada cuando la diferencia
de puntuación económica entre ambas fuera superior a 0,25 puntos. Este sistema de valoración de
relación con el artículo 86 del mismo texto legal, e incluía un elemento de valoración adicional
distinto de la suma de las puntuaciones obtenidas, sistema este último que hubiera sido más
acorde con el principio de transparencia.
La evaluación técnica de las doce ofertas admitidas se recogió en un informe realizado con fecha 2
de noviembre de 2005 por el Comité Técnico, que asistía a la Mesa de Contratación para la
adjudicación del contrato, en el que se describían las ofertas en función de los distintos aspectos a
valorar y se incluía alguna valoración al respecto, si bien no se especificaban los motivos concretos
por los que se concedieron las puntuaciones a los licitadores respecto de algunos de los criterios
27
El actual Consejero de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía, en alegaciones, se remite a la Resolución de la
Consejería en la que se determinó el presupuesto de la obra, siendo esta posterior a la aprobación del expediente de
contratación, por lo que la misma no constituye el certificado de existencia de crédito al que se refería el artículo 67.2)
del TRLCAP.
28
El actual Consejero de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía señala, en el trámite de alegaciones, que, de
acuerdo con la nueva normativa comunitaria -Directiva 2014/24/UE-, es posible la aplicación de los criterios de
solvencia como criterios de adjudicación, cuando la calidad del personal emplead o pueda afectar de manera
significativa a la ejecución del contrato. En relación con esta cuestión debe manifestarse que, además de que dicha
normativa no es de aplicación al contrato fiscalizado por ser mu y posterior a su tramitación, en el expediente
contractual no se justificó la especial incidencia que el personal empleado pudiera tener en la ejecución de la obra
tranviaria, como refiere la Directiva alegada.
42 Tribunal de Cuentas
de adjudicación –“calidad del estudio del proyecto y cumplimiento del PPT”, “seguridad y salud
laboral” e “idoneidad de materiales y suministros”‒. Además, no se evaluaron los criterios “calidad
del estudio del proyecto y cumplimiento de las prescripciones del PPT” e “idoneidad de materiales y
suministros”, a los que el PCAP otorgaba el 50% de la puntuación máxima por valoración técnica
29
.
No obstante, estos criterios sí fueron valorados posteriormente por la Mesa.
El contrato se adjudicó por importe de 6.929.479,91 euros, lo que representó una baja del 21,83%
respecto del presupuesto de licitación, y con un plazo de ocho meses, formalizándose el 28 de
marzo de 2006.
El 29 de marzo de 2006 se dictó el acta de comprobación del replanteo y de viabilidad de las obras.
Posteriormente, el 5 de mayo de 2006, el gerente de obras, en cumplimiento de la cláusula 4 del
las obras comienza con el acta de comprobación del replanteo.
Durante la ejecución de las obras se produjeron retrasos no imputables al contratista que fueron
detallados en informes mensuales de la dirección de obra, lo que motivó que aquel solicitara
sucesivas prórrogas de tres, cuatro y siete meses, respectivamente, que se formalizaron en sendas
adendas al contrato original (adendas nº 1, de 3 de enero; nº 2, de 7 de mayo; y nº 3, de 20 de
junio, todas de 2007), sin alteración de las condiciones económicas del contrato.
En mayo de 2007 la dirección de las obras presentó una solicitud de autorización para la redacción
del modificado nº 1 al proyecto. Las nuevas necesidades e incidencias surgidas se recogieron en
un informe técnico de supervisión, de 13 de julio de 2007, agrupadas en cuatro bloques:
1. Peticiones del Ayuntamiento de Vélez-Málaga, adicionales a las actuaciones previstas en el
proyecto de construcción de la obra o en el entorno de la misma, referidas a:
Colocación de una rotonda semaforizada en una avenida.
Construcción de un intercambiador modal.
Unificación de pavimentación de una de las paradas.
Desvío de una tubería de abastecimiento.
Aparcamientos perimetrales en hormigón.
Red de imbornales que recogiesen las aguas pluviales.
Interrelación de los grupos semafóricos (regulación “onda verde”) en una avenida.
Colocación sobre los semáforos de una señal luminosa de detección de presencia
del tranvía para la regulación del cruce.
Pavimentación de una vía para conseguir bajo impacto ambiental.
Peticiones de la policía municipal de Vélez-Málaga en relación a la seguridad en las
instalaciones del tranvía.
Desvío del trazado respecto a la ubicación prevista en el proyecto debido a la
proximidad del tranvía respecto a las fachadas de una calle; instalación de manta
29
El actual Consejero de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía alega que todos los criterios técnicos de
valoración fueron considerados por el Comité Técnico, aunque la valoración de parte de esos criterios se incluyó en
otro informe distinto de aquel que incorporaba la valoración general de ofertas, que “coloquialmente se denominaba
Puntuación mesa”, con el fin de mantener la confidencialidad de la puntuación técnica total. En relación con esta
alegación, no se llega a comprender la razón por la que el informe del Comité Técnico no incluía la valoración de
todos los criterios técnicos de adjudicación y e n qué su inclusión podría afectar a la confidencialidad de la puntuación.
No se ha aportado documentación acreditativa de este procedimiento, siendo así que, además, no estaba previsto en
el TRLCAP. Por otra parte, tampoco se ha aportado el informe del mencionado Comité en el que se hayan valorado
los criterios que no figuraban en el informe técnico referido.
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Vélez-Málaga 43
elastomérica para la absorción de ruidos y vibraciones; colocación de imbornal de
pluviales.
2. Servicios afectados, al detectarse a lo largo de la traza problemas con algunos de esos
servicios.
3. Mejoras en la explotación, encaminadas a mejorar las condiciones de circulación del
material móvil y la funcionalidad del conjunto, tales como: montar en la traza de la fase II
dos escapes de vía para facilitar el cambio de vía del material móvil, nueva semaforización
para adaptarse a las nuevas circunstancias y nueva estructuración de la conexión de
catenaria prevista entre las fases I y II.
4. Modificaciones en la alimentación eléctrica de tracción del tranvía: eliminación de la
subestación prevista de la fase II en el interior de un parque, ampliación de la subestación
construida en la fase I y acometida eléctrica para llevar la electricidad transformada desde la
subestación hasta las obras de la fase II.
La eliminación de la edificación e instalaciones de la subestación eléctrica inicialmente proyectada
suponía una disminución neta de 766.131,29 euros en el presupuesto total, mientras que el resto
de modificaciones implicaban un incremento del gasto, resultando un incremento final de la obra de
1.178.174,88 euros, representativo del 17% del inicial, resultando un presupuesto de ejecución final
de 8.107.654,79 euros, y un aumento del plazo de siete meses, ya acordado en la adenda nº 3 de
20 de junio, antes señalada.
Al respecto debe señalarse que el artículo 101 del TRLCAP establecía unos límites a toda
modificación contractual, de manera que, una vez perfeccionado el contrato, el órgano de
contratación solo podría introducir modificaciones por razón de interés público en los elementos
que lo integran cuando fueran debidas a necesidades nuevas o causas imprevistas, justificándolo
debidamente en el expediente. Deben entenderse por “necesidades nuevas” o “causas
imprevistas”, en sentido jurídico, aquellos extremos que no existían en el momento de la
contratación y, por tanto, no resulta extensible a los que pudieran identificarse con elementos,
hechos o circunstancias que existieran en aquel momento y que no se hubieran tenido en cuenta
en la contratación. En el caso de la modificación del contrato de obras del tranvía que se ha
referido, esta no se debió a necesidades nuevas o a causas imprevistas, como requería el artículo
citado, pues algunas de ellas se llevaron a cabo a causa de peticiones adicionales del
Ayuntamiento de Vélez-Málaga, o a la introducción de mejoras en la explotación, no contempladas
en el proyecto de la fase II, como se desprende de lo expuesto en el informe de supervisión de julio
de 2007 anteriormente señalado, en el que se relacionaban las necesidades e incidencias surgidas
durante la ejecución de las obras
30
. Algunas de las causas que motivaron la modificación
contractual evidenciaron deficiencias del proyecto original, como la desviación de abastecimientos
de agua, el desvío del trazado, el cambio de servicios afectados y la conexión de la catenaria entre
las fases I y II. La modificación del contrato se formalizó el 21 de febrero de 2008. El importe de la
modificación y los capítulos del proyecto afectados se muestran en el siguiente cuadro:
30
En relación con la alegación del actual Consejero de Fo mento y Vivienda de la Junta de Andalucía de que el término
“necesidades nuevas” es un “concepto jurídico indeterminado”, y com o tal, abierto en su concepción, quedando ligado
al interés público y al servicio de la comunidad, debe precisarse que la prerrogativa de la Administración de modificar
el vínculo contractual por razón de interés público no es ilimitada sino que e stá regulada e n su contenido, alcance y
procedimiento en la normativa de contratos, sin que sea posible, fuera de los casos y con los requisitos legalmente
previstos, la incorporación de aspectos que podían haberse previsto al momento de la redacción del proyecto.
44 Tribunal de Cuentas
Cuadro 7. Obras del tranvía, fase II. Comparativa presupuesto constructivo y presupuesto
modificado
(Importe en euros)
Capítulos
Adjudicación
marzo 2006
Modificación,
junio 2008
Diferencia
Importe
%
Movimiento de tierras y demoliciones
98.540,05
131.944,54
33.404,49
33,90
Superestructura
1.963.433,22
2.599.509,74
636.076,52
32,40
Estructura y talleres
1.192.865,73
1.091.534,21
(101.331,52)
(8,49)
Drenaje
966,19
90.921,32
89.955,13
9310,29
Urbanización
337.565,38
370.703,50
33.138,12
9,82
Reposición de servicios
63.852,02
179.016,28
115.164,26
180,36
Edificación de la subestación
31.278,08
0
(31.278,08)
(100,00)
Paradas
524.370,79
405.399,75
(118.971,04)
(22,69)
Electrificación
1.280.148,04
1.018.926,89
(261.221,15)
(20,41)
Com. Telemando y puesto control central
479.380,37
535.275,53
55.895,16
11,66
Señalización
415.079,62
891.738,40
476.658,78
114,84
Seguridad y salud
34.305,92
40.137,93
5.832,01
17,00
Intercambiador explanada estación
--
158.532,17
158.532,17
--
PRESUPUESTO DE EJECUCIÓN MATERIAL
6.421.785,41
7.513.640,26
1.091.854,85
17,00
13% Gastos Generales
834.832,10
976.773,23
141.941,13
6% Beneficio Industrial
385.307,13
450.818,42
65.511,29
Suma
7.641.924,64
8.941.231,91
1.299.307,27
Baja 21,8300381%
(1.668.235,06)
(1.951.874,33)
(283.639,27)
Total
5.973.689,58
6.989.357,58
1.015.668,00
16% IVA
955.790,33
1.118.297,21
162.506,88
PRESUPUESTO DE EJECUCIÓN POR CONTRATA
6.929.479.91
8.107.654,79
1.178.174,88
17,00
Fuente: Elaboración propia, a partir de los proyectos de obras.
El director de obra firmó el certificado final el 10 de junio de 2008, tres meses después de la fecha
prevista para la finalización de las obras.
El 27 de marzo de 2009 se emitió el acta de recepción de obra, transcurridos nueve meses desde
dicha acta debía expedirse dentro del mes siguiente de haberse producido la entrega o realización
del objeto del contrato.
Con esa misma fecha se emitió el acta de entrega de la obra por parte de la COPT al
Ayuntamiento, firmada por el Director de la Actuación y la Alcaldesa, señalando que las obras
estaban totalmente terminadas y en perfecto estado de uso y conservación, empezando a contar el
período de garantía establecido en el contrato.
Recibidas las obras, se procedió a su medición general con asistencia del contratista, formulándose
por el director de la obra la medición de las realmente ejecutadas. Asimismo se determinó el
importe de la revisión de precios en las certificaciones cursadas.
La valoración general de la obra ascendió a 8.791.830,36 euros, con un incremento del 26,88%
respecto al presupuesto de adjudicación por contrata inicial aprobado (6.929.479,91 euros) y del
8,44% en relación con el presupuesto del proyecto modificado, vigente en ese momento,
(8.107.654,79 euros). Así, la liquidación resultante arrojó un adicional por obra ejecutada de
684.175,57 euros. Asimismo, se produjo un adicional por revisión de precios de 482.426,37 euros.
Por Resolución de la COPT de 30 de diciembre de 2011 se aprobó el incremento resultante de la
liquidación.
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Vélez-Málaga 45
Debe señalarse al respecto que la liquidación del contrato incluyó algunas partidas que no
constituían alteración en el número de unidades realmente ejecutadas sobre las previstas en las
que introduzcan sin previa aprobación, sino que suponían nuevas actuaciones, que hubieran
requerido se aprobaran mediante la correspondiente modificación contractual. En concreto, de
acuerdo con la memoria del proyecto de liquidación, en el capítulo 11 se incluyeron “los equipos de
control de detección de acceso eliminados del presupuesto vigente de manera errónea y las
partidas alzadas para pruebas generales” y en el capítulo 14 “con motivo del comportamiento
geotécnicos del terreno, se decidió colocar pavimentación del intercambiador una losa
adecuadamente armada frente a la solución prevista en el diseño inicial”
31
.
Dirección de obra
Por Resolución de la COPT de la Junta de Andalucía de 14 de julio de 2005 se acordó encargar al
Ente Público FFCCA, por sí o mediante terceros, la ejecución de las actuaciones necesarias para la
ejecución de la fase II de la obra tranviaria. Posteriormente, mediante Resolución de 20 de
diciembre de 2005 se encargó al Ente Público FFCCA la dirección de obra y control de calidad de
la fase II, con un presupuesto estimado de 435.486,20 euros.
No constan los datos que se tuvieron en cuenta ni los cálculos realizados para la cuantificación del
presupuesto, de manera que no ha podido comprobarse si estos se realizaron de acuerdo con el
precio general del mercado. Debe tenerse en cuenta a este respecto que la fijación del presupuesto
es un elemento básico para la determinación del precio de los contratos, disponiendo el artículo
14.1 del TRLCAP que los órganos de contratación han de cuidar de que el precio sea el adecuado
al mercado.
El expediente de contratación tramitado por FFCCA para la dirección de las obras de la fase II se
adjudicó mediante procedimiento negociado sin publicidad al mismo adjudicatario del contrato
redacción del proyecto de trazado y de construcción, colaboración en las expropiaciones y opción a
la dirección de obra, anteriormente mencionado en el Subepígrafe II.1.2.2 de este Proyecto de
refieren a la utilización de este procedimiento por razones técnicas, artísticas y de derechos de
exclusividad; por motivos de imperiosa urgencia; así como por trabajos o estudios
complementarios, respectivamente. Ninguna de estas razones se justificó debidamente en el
expediente examinado, no ajustándose, por tanto, a lo dispuesto en el referido artículo 210.
El PCAP no determinó los aspectos económicos y técnicos que debían ser objeto de negociación
negociaciones con el licitador, lo que no se ajustó a lo establecido en el precepto anteriormente
indicado, así como en el artículo 73.4 del mismo texto legal
32
. Precisamente por la naturaleza del
31
El actual Consejero de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía alega que todas las partidas incluidas en la
liquidación constituyeron únicamente una alteración en el número de unidades realmente ejecutadas sobre las
previstas en las mediciones del proyecto, por lo que no se precisaba efectuar respecto de ellas una modificación
contractual. Sin embargo, del propio escrito de alegaciones resulta que las dos unidades de medición que constaban
en el proyecto inicial adjudicado, no figuraban en el proyecto modificado, liquidándose con posterioridad tres unidades
de medición. Igualmente, en relación con el cambio de pavimento, e l alegante señala que no se trata de una
modificación “sustancial”, lo que evidencia que, efectivamente, tenía la condición de modificación,
independientemente de su significación respecto del conjunto del proyecto.
32
El actual Consejero de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía alega que la referencia expresa en el PCAP a la
licitación que se llevó a c abo por GIASA en 1999, sería equiparable al supuesto previsto en el artículo 29.4 de la
Directiva 2014/24, justificando con ello la falta de negociación. Esta alegación se fundamenta en una Directiva de
fecha posterior al contrato fiscalizado, y que, de hecho, aún no se ha traspuesto al derecho español, siendo, por tanto,
de aplicación en este caso el artículo 73.4 del TRLCAP, que es el vigente durante la tramitación del expediente, que
requería la “previa consulta y negociación de los términos del contrato con uno o varios empresarios”.
46 Tribunal de Cuentas
procedimiento negociado, en el que existe una menor publicidad y concurrencia que en el
procedimiento abierto, resulta esencial la negociación con los empresarios que presentan ofertas
para mejorarlas, sin que en este caso, como se indica, se hayan llevado a cabo.
El contrato fue formalizado el día 28 de marzo de 2006, por un importe de 329.709,80 euros, y con
un plazo de diez meses, coincidiendo con el presupuesto y el plazo previstos en el PCAP.
Debido a que la ejecución de las obras había sido prorrogada por un total de catorce meses, el 22
de abril de 2008 se formalizó una adenda al contrato con incremento del periodo de prestación de
la asistencia por dichos meses (140% del inicial) y del precio en 57.976,72 euros (17,58% del
inicial).
El importe total de los gastos por dirección de obra de la fase II ascendieron a 387.686,53 euros,
asumiendo FFCCA la parte correspondiente a la prórroga del contrato, por 57.976,72 euros, y
trasladando a la COPT el resto, junto con el 4,14% de gastos generales, por un total de 343.359,78
euros.
No se emitió el acta de recepción de los trabajos, lo que no se ajustó a lo establecido en el artículo
110.2 del TRLCAP.
Control de calidad
Como se ha indicado anteriormente, por Resolución de la COPT de la Junta de Andalucía de 14 de
julio de 2005, se acordó encargar al Ente Público FFCCA, por sí o mediante terceros, que llevara a
cabo las actuaciones necesarias para la ejecución de la fase II de la obra tranviaria.
Posteriormente, mediante Resolución de 20 de diciembre de 2005, se encargó a dicho Ente Público
la dirección de obra y control de calidad de la fase II, con un presupuesto estimado de 435.486,20
euros.
El expediente de contratación tramitado por FFCCA para llevar a cabo el control de calidad de las
obras de la fase II se adjudicó mediante concurso, con un presupuesto de licitación de 88.464
euros, incluido IVA, y un plazo de ejecución de diez meses.
El PCAP incluyó dos criterios de adjudicación, el técnico y el económico, dividiéndose el primero de
ellos en otros cuatro subcriterios. Entre los subcriterios técnicos, se encontraba el relativo al
“equipo humano”, referido a la solvencia técnica prevista en el artículo 19 del TRLCAP, y, por tanto,
no era susceptible de ser utilizado como criterio de adjudicación del contrato
33
.
No constan en el expediente el certificado de existencia de crédito, que requiere el artículo 67.2 del
TRLCAP. Tan solo señalaba el PCAP que “se han cumplido los trámites precisos para asegurar la
existencia de crédito suficiente para atender las obligaciones económicas que se deriven”, sin otra
constatación.
La evaluación técnica de las seis ofertas admitidas se recogió en un informe realizado con fecha 13
de diciembre de 2005 por el Comité Técnico, que asistía a la Mesa de Contratación para la
adjudicación del contrato, en el que se describían las ofertas en función de los distintos aspectos a
valorar y se incluía alguna valoración al respecto, si bien no especificaba los motivos concretos por
los que se concedieron las puntuaciones a los licitadores respecto de algunos de los criterios de
adjudicación
”equipo humano”, “medios” y “acreditaciones”. Además, no se evaluó el criterio
“memoria técnica, metodología y manual de calidad” a los que el PCAP otorgaba el 47,50% de la
33
En relación con la alegación del actual Consejero de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía respecto de la
solvencia, véase la nota a pie de página nº 27.
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Vélez-Málaga 47
puntuación máxima por valoración técnica, si bien sí fue puntuado posteriormente por la Mesa de
Contratación
34
.
Asimismo, en el citado informe técnico se concedió a cuatro de los seis licitadores una puntuación
superior a la máxima fijada en el PCAP 22,5 puntos en relación con el criterio “equipo humano”,
lo que no se ajustó a lo estipulado en el PCAP, ni a los principios de igualdad y objetividad. Esta
deficiencia, no obstante, no afectó a la adjudicación, ya que, eliminados los excesos de puntuación,
la oferta de la empresa adjudicataria hubiera continuado resultando la de mayor puntuación.
El contrato se adjudicó por importe de 75.194,40 euros, lo que representó una baja del 15%
respecto del presupuesto de licitación, y un plazo de diez meses, formalizándose el 28 de marzo de
2006.
De acuerdo con las relaciones valoradas y las certificaciones presentadas por el adjudicatario, este
continuó prestando el servicio hasta el mes de junio de 2008
35
sin coste adicional, sin que conste
RGLCAP.
El importe total de los gastos facturados y abonados por control de calidad ascendió a 69.202,56
euros, un 8% inferior al importe adjudicado, sin que se conozcan las causas que han motivado esta
diferencia.
No se emitió el acta de recepción de los trabajos, lo que no se ajustó a lo establecido en el artículo
110.2 del TRLCAP.
MEJORAS DEL ACCESO A TALLERES II.1.2.4.
Finalizadas y recibidas las obras de la fase I se procedió a la explotación del servicio tranviario,
como se expondrá en el Epígrafe II.1.3 de este Proyecto de Informe.
Durante ese periodo se detectaron problemas de inscripción de los bogies
36
del tranvía en la curva
de entrada a talleres y cocheras, por lo que hubo de transformarse la zona de acceso a dichas
instalaciones de vía de balasto a vía en placa, además de aumentar los radios en los aparatos de la
vía.
Los informes técnicos emitidos al efecto pusieron de manifiesto las peculiaridades del diseño del
bogie del tranvía, de perfil bajo sin pivote, así como el tamaño excesivamente pequeño de las
ruedas para los aparatos de vía dispuestos en la zona de entrada a cocheras, provocando
problemas como consecuencia de la diferencia entre el tamaño de la rueda existente y aquella para
la que fue diseñado el aparato. Además, se indicó que las ruedas tenían una pestaña muy corta
para el carril de características ferroviarias dispuesto en la vía en balasto, con los riesgos que
suponía en la correcta inscripción del material móvil en los desvíos y en las curvas de la entrada a
la parcela de talleres. Todo este cúmulo de factores generaba una gran cantidad de esfuerzos
sobre la vía en balasto, que provocaban su desplazamiento tanto horizontalmente como en cota,
con el agravamiento del problema consecuente de estos movimientos.
Por todo lo anterior, además de por la dificultad del mantenimiento de la vía en balasto, se propuso
modificar todo el entorno de la entrada a la parcela de talleres mediante su conversión en vía en
34
En relación con la alegación del actual Consejero de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía respecto de la
valoración técnica efectuada por el Comité Técnico, véase la nota a pie de página nº 28.
35
El contrato preveía un plazo de duración de diez meses, quedando vinculado al plazo de duración de la obra, de modo
que habiéndose prorrogado esta última, el servicio de control de calidad continuó prestándose.
36
Dispositivo giratorio dotado de dos o más ejes, cada uno con dos ruedas, sobre el que se apoya un vehículo
ferroviario.
48 Tribunal de Cuentas
placa hormigonada, modificando el tipo de carril para hacerlo más compatible con el perfil de la
rueda y variando la filosofía y las características de diseño de los aparatos de vía, modificándose
los radios de los mismos y el tipo de carril, y adaptando su diseño específicamente al perfil de
rueda del bogie circulante.
Las circunstancias anteriormente expuestas evidencian una descoordinación entre las
Administraciones intervinientes, esto es, entre la COPT, como responsable de la ejecución de la
obra, y el Ayuntamiento de Vélez-Málaga, como órgano titular del servicio tranviario. El
Ayuntamiento contrató la concesión del servicio, estando entre las obligaciones del concesionario la
adquisición del material móvil, debiendo haberse previsto que las unidades móviles que se
adquiriesen se ajustaran a las características de la vía. Esta falta de previsión supuso la necesidad
de modificar parte de la obra ejecutada
37
.
Para la ejecución de esta obra una empresa consultora elaboró un anteproyecto previo, así como el
proyecto definitivo, con un presupuesto de 1.796.054,12 euros y para el que se dispuso un plazo de
siete meses para su ejecución.
No consta que se celebrara contrato para encargar la redacción del referido proyecto, ni que se
abonara cuantía alguna por este trabajo. En el curso de la fiscalización, la COPT ha informado que
esta actuación se realizó en el marco del contrato de la dirección de obra, por estar previstos los
trabajos de consultoría en dicho contrato. Sin embargo, debe indicarse que el contrato de dirección
de obra se tramitó con posterioridad a que se redactara el proyecto constructivo. Además, el PPT
del citado contrato no incluyó entre las obligaciones del director de obra, la redacción del proyecto,
sino únicamente su supervisión así como la redacción, en su caso, de los posibles proyectos
modificados y complementarios, por lo que la realización de la redacción del proyecto por el director
de la obra se efectuó sin la debida cobertura contractual.
En el siguiente cuadro se expone el importe de los capítulos del proyecto de obras de mejora de
acceso a talleres, de mayo de 2007 y aprobado por la COPT el 18 de julio de ese mismo año:
37
El actual Consejero de Fomento y Vivienda de la J unta de Andalucía alega que e l diseño de la fase I del tra nvía se
realizó con parámetros de mínimo coste, en cuanto acabados, ejecutándose un tramo en balasto donde no existía una
consolidación urbana importante. La previsión era que, conforme se fuera urbanizando la zona embalastada, se iría
transformando en vía en placa, para evitar la presencia de pasos a nivel y garantizar la permeabilidad urbana. Añade
que el motivo principal del contrato fiscalizado fue mejorar la entrada a los talleres y cocheras mediante el
hormigonado de la vía en balasto. Esta alegación, sin embargo, evidencia en sí misma la provisionalidad de parte de
la obra aprobada y la necesidad de su posterior modificación, recono ciéndose en los propios informes técnicos, como
se indica en el Proyecto de Informe de fiscalización, la dificultad del mantenimiento de la vía en balasto.
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Vélez-Málaga 49
Cuadro 8. Presupuesto del proyecto de obra de mejora de acceso a talleres
(Importe en euros)
Capítulos
Importe
Obra civil
256.222,08
Desmontaje en vía en balasto y montaje placa
310.692,07
Desvíos, escapes y accionamientos
416.106,73
Vía de servicio temporal
291.972,39
Seguridad y salud
26.118,09
PRESUPUESTO DE EJECUCIÓN MATERIAL
1.301.111,36
13% Gastos Generales
169.144,48
6% Beneficio Industrial
78.066,68
SUMA
1.548.322,52
16% IVA
247.731,60
PRESUPUESTO DE EJECUCIÓN POR CONTRATA
1.796.054,12
Fuente: Proyecto constructivo, mayo de 2007.
Obras de mejora de acceso a talleres
La COPT, mediante Resolución de 18 de junio de 2007, acordó encargar al Ente Público FFCCA la
ejecución de las actuaciones correspondientes al proyecto y obra de mejora del acceso a talleres
del tranvía. Al igual que en otras ocasiones, en dicha Resolución no se fijó el presupuesto para
llevar a cabo las obras, siendo una Resolución posterior, de 12 de noviembre de 2007, la que
determinó el presupuesto estimado en 1.773.704,43 euros y un plazo de ejecución de siete meses,
estando ya el expediente contractual para la contratación de la obra en tramitación.
El concurso convocado por FFCCA para la ejecución de las obras de mejora del acceso a talleres
del tranvía de Vélez-Málaga, se rigió por un PCAP de 18 de junio de 2007, en el que se establecía
un presupuesto de licitación de 1.796.054,12 euros, IVA incluido, y un plazo de ejecución de las
obras de siete meses.
No consta que se llevara a cabo el replanteo previo de la obra, como prevé el artículo 129.1 del
El expediente contractual tampoco disponía de certificado de existencia de crédito o documento
señalaba, en su cláusula 3, que “se han cumplido los trámites precisos para asegurar la existencia
de crédito suficiente para atender las obligaciones económicas que se deriven”, sin más
constatación
38
.
El PCAP estableció dos criterios de adjudicación, el técnico y el económico, dividiéndose el primero
de ellos en otros siete subcriterios. Entre los subcriterios técnicos, se incluyeron los relativos al
“equipo humano y medios materiales” e “idoneidad de materiales y suministros” y “certificados de
sistemas de calidad”, referidos a requisitos de solvencia técnica conforme el artículo 17 del
por tanto, no eran susceptibles de ser utilizados como criterios de adjudicación del contrato
39
.
38
En relación con la alegación del actual Consejero de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía respecto del
certificado de existencia de crédito, véase la nota a pie de página nº 26.
39
En relación con la alegación del actual Consejero de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía respecto de la
solvencia, véase la nota a pie de página nº 27.
50 Tribunal de Cuentas
Asimismo, el PCAP evaluaba el “grado de cumplimiento del PPT y la adecuación de las alternativas
propuestas, en su caso, permitidas o impuestas por el mismo”, incluyéndolo como uno de los
criterios de la valoración técnica. Este criterio no se explicó suficientemente, teniendo en cuenta
que el PCAP disponía que las prescripciones de dicho documento eran de obligada observancia,
procedente la inclusión de criterios de adjudicación que supongan la valoración del cumplimiento
del PPT.
Respecto de las ofertas económicas, el PCAP establecía una fórmula de valoración y añadía que,
como en el contrato anteriormente analizado, para la evaluación global de las ofertas y
determinación de la oferta más ventajosa, la Mesa de Contratación fijaría un valor de puntuación
técnica, mediante acuerdo adoptado antes de la apertura de proposiciones económicas,
comprendido entre 70 y 85 puntos. El valor adoptado por la Mesa de Contratación fue de 70, sin
que consten los motivos de por qué se fijó ese intervalo ni por qué se estableció finalmente el de
70, lo que no fue acorde con los principios de publicidad y transparencia.
También, como en el contrato anterior, el PCAP dividía las ofertas económicas en tres tramos –de
calidad técnica “elevada”, “suficiente” e ”inaceptable”‒, indicando que la propuesta de adjudicación
de la Mesa al órgano de contratación recaería sobre la más barata del primer intervalo, excepto en
el caso de que la oferta del segundo de los intervalos fuera “sustancialmente” más económica, en
cuyo caso se propondría a esta última, indicándose, igualmente, que se consideraría que la mejor
oferta del intervalo de calidad técnica suficiente era sustancialmente más barata que la de calidad
técnica elevada cuando la diferencia de puntuación económica entre ambas fuera superior a 0,65
puntos. Este sistema de valoración de las ofertas, determinante en su selección, no estaba previsto
elemento de valoración adicional distinto de la suma de las puntuaciones obtenidas, sistema este
último que hubiera sido más acorde con el principio de transparencia.
El PPT admitía variantes a las previstas en el proyecto. El artículo 87 del TRLCAP disponía que
solo se podrían tomar en consideración las variantes o alternativas que ofrecieran los licitadores
cuando el PCAP hubiera previsto expresamente tal posibilidad y precisara sobre qué elementos y
en qué condiciones quedaba autorizada la presentación de variantes o alternativas, extremos que
no se cumplimentaron en el PCAP analizado. En la práctica, esta incidencia no tuvo efectos en la
contratación al no presentarse ofertas con variantes.
La evaluación técnica de las cuatro ofertas admitidas se recogió en un informe del Comité Técnico
de 14 de septiembre de 2007, en el que se puntuaban las ofertas sin aportarse motivación alguna.
Además, no se evaluaron los criterios “memoria descriptiva y estudio del proyecto y cumplimiento
de las prescripciones del PPT”, “idoneidad de materiales y suministros” y “plan de gestión
medioambiental”, a los que el PCAP otorgaba el 56% de la puntuación máxima por valoración
técnica. No obstante, estos criterios sí fueron valorados posteriormente por la Mesa de
Contratación
40
.
El contrato se adjudicó por importe de 1.673.306,07 euros, lo que representó una baja del 6,83%
respecto del presupuesto de licitación, y con un plazo de seis meses, formalizándose el 7 de
diciembre de 2007.
El 17 de diciembre de 2007 se dictó el acta de comprobación del replanteo y de viabilidad de las
obras.
40
En relación con la alegación del actual Consejero de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía respecto de la
valoración técnica efectuada por el Comité Técnico, véase la nota a pie de página nº 29.
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Vélez-Málaga 51
El 16 de junio de 2008 se prorrogó el contrato, por causas no imputables al contratista, hasta el 31
de julio de 2008, sin modificación del importe. No se cumplió el plazo fijado, ya que según el
certificado final de obras, estas terminaron el 6 de noviembre de 2008, sin que conste que se
hubiera aprobado una nueva prórroga o se hubiera acordado la suspensión de las obras.
El 27 de marzo de 2009 se emitió el acta de recepción, coincidiendo con la recepción de la obra de
la fase II.
La valoración final de la obra ejecutada arrojó un importe de 1.785.417,57 euros, un 6,70% superior
respecto del importe adjudicado, debido a variaciones en la medición dentro del límite previsto en
el artículo 160 del RGLCAP, según un proyecto de liquidación de agosto de 2009, en el que no
consta firma alguna. No se cuenta con la liquidación definitiva, como dispone en el artículo 147.3
del TRLCAP, que debía haberse llevado a cabo finalizado el plazo de garantía.
Dirección de las obras de mejoras de acceso a talleres
Para llevar a cabo la dirección de las obras de mejora de acceso a talleres FFCCA tramitó un
expediente cuya adjudicación se realizó mediante procedimiento negociado sin publicidad,
de este procedimiento por razones técnicas, artísticas y de derechos de exclusividad; así como por
motivos de imperiosa urgencia
41
. Ninguna de estas razones se justificó debidamente en el
expediente examinado, no ajustándose a lo dispuesto en el referido artículo 210
42
.
Asimismo, en el PCAP y el acuerdo de aprobación del expediente de contratación se indicó que se
acudiría a la tramitación urgente, sin que conste la declaración de urgencia del órgano de
contratación debidamente motivada, como requería el artículo 71 del TRLCAP.
No constan los datos que se tuvieron en cuenta ni los cálculos realizados para la cuantificación del
presupuesto, de manera que no ha podido comprobarse si estos se efectuaron de acuerdo con el
precio general del mercado. Como se ha puesto de manifiesto, la fijación del presupuesto es un
elemento básico para la determinación del precio de los contratos, disponiendo a estos efectos el
artículo 14.1 del TRLCAP que los órganos de contratación han de cuidar de que el precio sea el
adecuado al mercado.
El contrato se adjudicó a la única empresa que fue consultada, sin que conste que se realizaran
negociaciones de su oferta, lo que no se ajustó a lo dispuesto en los artículos 92.3 y 73.4 del
TRLCAP, siendo así que es un trámite esencial en el procedimiento negociado, en el que existe
una menor publicidad y concurrencia que en el procedimiento abierto.
La propuesta de adjudicación formulada por el director gerente del proyecto a favor de esa
empresa, en un informe sin fechar, aludía al “amplio conocimiento que tienen de la obra del tranvía
de Vélez, ya que son los autores del Proyecto, así como la Dirección de obra y asistencia técnica,
tanto de la primera como de la segunda fase del tranvía. Además, por la implantación que tiene la
UTE, con oficina en Vélez permanente y […] con su sede central en Málaga, pueden aprovechar
los recursos que están a su disposición para efectuar una oferta más económica que el resto de las
empresas”. Dicha justificación, en la que no se valoraba la oferta y que no contenía un
41
El actual Consejero de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía alega que el contrato fiscalizado era un contrato
complementario al de dirección de la obra principal, aludiendo al apartado d) del artículo 210 del TRLCAP para
justificar el procedimiento negociado sin publicidad que se siguió en su tramitación. Este supuesto, sin embargo, no es
en el que se fundamenta el expediente examinado, cuyo PCAP se refería exclusivamente a los apartados b) y c) del
citado precepto.
42
En el expediente figura una orden interna de trabajo en la que se señalaba que se negociaría con la UTE encargada
de la redacción de los proyectos y la dirección de las obras de las fases I y II. Dicha justificación no resulta suficiente
para motivar la adjudicación al amparo del artículo 210, apartado b) del TRLCAP.
52 Tribunal de Cuentas
pronunciamiento sobre la idoneidad de la misma, resulta insuficiente para motivar la adjudicación
del expediente.
El contrato fue formalizado el día 4 de diciembre de 2007, por un importe de 70.000 euros, y con un
plazo de siete meses, coincidiendo con el presupuesto y el plazo previstos en el PCAP.
No se emitió el acta de recepción de los trabajos, lo que no se ajustó a lo establecido en el artículo
110.2 del TRLCAP.
GASTO TOTAL FACTURADO A LA ADMINISTRACIÓN POR LOS CONTRATOS II.1.2.5.
CELEBRADOS PARA LA EJECUCIÓN DE LA OBRA TRANVIARIA
A modo de resumen de lo hasta ahora expuesto, se refleja en el siguiente cuadro el importe total
facturado en los contratos celebrados por la COPT y sus entes instrumentales en relación con la
construcción de la línea tranviaria. Se incluye en dicho importe los gastos generales de GIASA, que
forman parte del precio de los contratos, y a los que se hará referencia en detalle en el Epígrafe
II.3.1 de este Proyecto de Informe de Fiscalización:
Cuadro 9. Total facturado a la Administración por la ejecución de la línea tranviaria
(importe en euros)
Objeto
Importe
contrato
Importe
modificado
%
incremento
Revisión de
precios
Liquidación
Total
Total
facturado
CONTRATOS CELEBRADOS POR GIASA
Redacción del proyecto y opción a la
dirección de obra
249.952,57
104.132,01
41,66
-
-
354.084,58
338.303,47
Dirección de obra de la fase I
532.266,00
156.971,69
29,49
-
-
689.237,69
689.237,68
Cartografía y topografía
10.517,71
7.762,67
73,81
-
-
18.280,38
18.046,35(1)
Prospecciones geotécnicas
-
-
-
-
-
-
9.218,20(2)
Control de calidad de la fase I
167.540,09
-
0,00
-
-
167.540,09
118.888,11
Ejecución de obra de la Fase I
18.792.835,93
3.754.362,42
19,98
2.668.737,87
-
25.215.936,22
25.215.936,22
Suma
19.753.112,30
4.023.228,79
20,37
2.668.737,87
0,00
26.445.078,96
26.389.630,03
CONTRATOS CELEBRADOS POR FFCCA
Dirección de obra de la fase II
329.709,80
57.976,72
17,58
-
-
387.686,52
387.686,52
Control de calidad de la fase II
75.194,40
-
0,00
-
-
75.194,40
69.202,56
Ejecución de obra de la fase II
6.929.479,91
1.178.174,88
17,00
482.426,37
684.175,57
9.274.256,73
9.208.956,43(2)
Dirección de obra de mejora de
acceso a talleres
70.000,00
-
0,00
-
-
70.000,00
70.000,00
Obras de mejora de acceso a talleres
1.673.306,07
-
0,00
-
112.111,50
1.785.417,57
1.775.110,21(3)
Suma
9.077.690,18
1.236.151,60
13,62
482.426,37
796.287,07
11.592.555,22
11.510.955,72
Total contratos
28.830.802,48
5.259.380,39
18,24
3.151.164,24
796.287,07
38.037.634,18
37.900.585,75
(1) El adjudicatario del contrato de redacción del proyecto de trazado y de construcción se hizo cargo del abono de 10.517,71 euros.
(2) Importe facturado por los encargos relacionados con el tranvía de Vélez-Málaga en el contrato para la realización de prospecciones
geotécnicas, ensayos y, en su caso, elaboración de informes geológico-geotécnicos, para proyectos y ejecución de obras civiles, en el territorio
andaluz.
(3) La diferencia entre el importe total del contrato y el facturado, por importe de 65.300,29 euros, corresponde al control de calidad, ensayos y
análisis de materiales y unidades de obra, que fueron de cuenta del contratista.
(4) La diferencia entre el importe total del contrato y el facturado, por importe de 10.307,36 euros, corresponde al control de calidad, ensayos y
análisis de materiales y unidades de obra, que fueron de cuenta del contratista.
Concesión del servicio de transporte urbano de viajeros II.1.3.
En este Epígrafe se exponen las actuaciones realizadas por el Ayuntamiento de Vélez-Málaga
dirigidas a la implantación del servicio de transporte público urbano de viajeros en el municipio, así
como los principales resultados del análisis del concurso abierto inicialmente convocado por el
Ayuntamiento, que fue declarado desierto, y del posterior procedimiento negociado sin publicidad,
tramitados para la adjudicación del contrato de concesión del servicio público. Igualmente se
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Vélez-Málaga 53
incluyen los resultados del análisis del acuerdo de modificación del servicio de transportes que
supuso la suspensión de la circulación del tranvía.
En el Subapartado II.2 de este Proyecto de Informe se expondrán en detalle los resultados del
análisis de las relaciones financieras entre el Ayuntamiento y la empresa concesionaria del servicio,
derivadas de la ejecución de este contrato, así como de la suspensión del servicio, y se analizarán
las revisiones de la tarifa técnica del servicio.
ESTABLECIMIENTO DEL SERVICIO DE TRANSPORTE URBANO DE VIAJEROS II.1.3.1.
POR EL AYUNTAMIENTO DE VÉLEZ-MÁLAGA
El transporte público de viajeros es una competencia municipal de prestación obligatoria en los
la que ya contaba Vélez-Málaga en 1998, ejercicio en el que se inician las actuaciones
preparatorias encaminadas a establecer un tranvía en ese localidad. Sin embargo, hasta el 2 de
febrero de 2004 el Pleno municipal no acordó la implantación del servicio en el municipio,
asumiendo entonces el ejercicio de esa competencia.
Antes de adoptar el referido acuerdo, el Pleno municipal aprobó, como se recogía en el
Subepígrafe II.1.1.2 de este Proyecto de Informe, el Convenio de colaboración de 28 de junio de
2002 suscrito con la Junta de Andalucía en el que se disponía que la prestación del servicio se
realizaría por una empresa de economía mixta; posteriormente, el 30 de diciembre de 2002, se
suscribió la adenda al convenio en la que se establecía la concesión como forma de prestación, sin
que existieran estudios, propuestas, ni antecedentes, que fundamentaran la elección de la
concesión administrativa como forma de gestión del servicio, así como tampoco se justificó el
modelo de economía mixta previsto inicialmente.
Además, también con anterioridad a la citada fecha en la que se acordó la implantación del servicio
público, el 2 de febrero de 2004, ya se había iniciado la tramitación del expediente de contratación
de la concesión para la explotación del tranvía, que se presentó al Pleno de 3 de marzo de 2003,
para su aprobación.
Los servicios jurídicos municipales habían advertido, ya desde el ejercicio 2000, sobre la necesidad
de establecer el servicio en el municipio y de determinar su régimen jurídico básico con carácter
previo a decidir su forma de prestación y a contratar su gestión, lo que finalmente motivó que el
Pleno decidiera posponer la aprobación del expediente de contratación de la concesión para la
explotación del tranvía y, previa declaración de urgencia, acordara el inicio de los trámites del
expediente del establecimiento del servicio de transporte urbano en el municipio.
En el citado Pleno de 2 de febrero de 2004 se acordó la implantación del servicio de transporte
público urbano de viajeros y se aprobó su gestión indirecta, mediante concesión administrativa.
Asimismo, se decidió asumir la condición de Administración contratante en la concesión del
transporte urbano, lo que venía realizando la Junta de Andalucía.
Además, se aprobó provisionalmente el “Proyecto de Implantación del Servicio de Transporte
Público Urbano de Viajeros en Vélez-Málaga”, en el que se definía el contenido del servicio tres
líneas de autobuses, con un vehículo asignado cada una de ellas, y una línea de tranvía servida
por tres vehículos, uno de ellos de reserva. Asimismo, se estudió la viabilidad del sistema,
calculando una tarifa de equilibrio
43
fundamentada en el estudio de costes y de demanda del
43
La tarifa técnica de equilibrio es aquel importe que percibe el concesionario por viaje y que, en base a una estimación
de demanda, iguala el valor actual neto de los ingresos y de los costes, más el beneficio industrial prefijado, de toda la
vida del servicio.
54 Tribunal de Cuentas
proyecto constructivo y en los datos de los costes de la concesión preexistente de autobuses
interurbanos.
La Intervención municipal, en informe de 28 de enero de 2004 al Proyecto, no emitió opinión sobre
el mismo, al estimar que las estadísticas referentes a los dos factores de mayor importancia que
definen la rentabilidad económica de este, como son las tarifas y el número de usuarios, estaban
indeterminados
44
. No consta a este Tribunal de Cuentas que la Intervención emitiera un informe
posterior en el que se pronunciara sobre el Proyecto y, en particular, sobre las tarifas, a efectos de
valorar la rentabilidad económica de la implantación del tranvía.
Sometido a información pública el Proyecto, y no habiéndose recibido reclamación ni sugerencia
alguna, se aprobó definitivamente el 5 de julio de 2004.
Mediante acuerdo de Pleno de 27 de mayo de 2004 se aprobó la Ordenanza Reguladora del
Servicio Público (publicada en el Boletín Oficial de la Provincia de Málaga BOP el día 26 de
octubre) y el 15 de noviembre de 2004 se aprobó la Ordenanza Fiscal Reguladora de las tasas por
prestación del servicio (publicada en el BOP el 22 de diciembre).
Resolución e indemnización de la concesión administrativa preexistente de transporte en
autobús
Hasta que el Ayuntamiento de Vélez-Málaga asumió el servicio de transporte público urbano de
viajeros como propio, el mismo se prestaba por la Comunidad Autónoma, integrado en la concesión
administrativa del servicio de transporte público regular interurbano de viajeros. Dicha concesión
disponía de diez líneas de autobús con paradas en el municipio de Vélez-Málaga y dos que
circulaban íntegramente dentro de sus límites líneas Caleta de Vélez/Vélez-Málaga y Torre del
Mar/Vélez-Málaga.
Aprobado el Proyecto para la implantación del servicio por el Ayuntamiento, la DGTA acordó, por
Resolución de 8 de septiembre de 2004, segregar de la concesión del servicio público de transporte
el tráfico correspondiente a los servicios que se prestaban de forma íntegra en el término municipal
y, simultáneamente, transmitir su titularidad al Ayuntamiento. Los efectos de la Resolución se
condicionaban al pago de una indemnización, que se preveía se produjera cuando se estableciera
por el Ayuntamiento el nuevo servicio municipal de transporte.
Dicha indemnización se cifraba en 1.970.000 euros por el lucro cesante, incluida la pérdida de
viajeros por la prohibición de tráficos, en acuerdo suscrito el 29 de octubre de 2004 entre la Alcaldía
del Ayuntamiento de Vélez-Málaga y la, hasta entonces, empresa concesionaria del servicio de
transporte interurbano, sin que previamente fuera informado por la Intervención municipal. Dicho
acuerdo fue ratificado por el Pleno el 15 de noviembre del mismo año, previos informes de la
Intervención General y de la Secretaría General, ambos de 5 de noviembre de 2004, así como de
los servicios técnicos municipales.
Este Tribunal de Cuentas no ha podido conocer con precisión a qué corresponde dicho importe, ni
cómo ha sido calculado. Únicamente se ha dispuesto del anteriormente citado informe de la
Intervención, en el que, partiendo de la cuantificación de un lucro cesante anual de 252.014,36
44
Sobre el número de usuarios señalaba que los datos proceden de estadísticas procedentes de GIASA y del entonces
concesionario de los autobuses interurbanos, y mantenía que “hubiera sido de gran valor el po der contar con algunas
series estadísticas más , calculadas por funcionarios de carrera de este Ayuntamiento o bien por algunas empresas”,
para poder contrastar esos datos. Insistió en que sería necesario verificar el número calculado de usuarios, y
manifestó que no podía ofrecer una opinión técnica bien fun dada al Pleno por estimar que esa cifra est aba
indeterminada. Respecto del estudio de costes, el informe decía que “no se han recibido instrucciones concretas […]
para determinarlos. Con la colaboración del Sr. Ingeniero de Caminos Municipal, y el personal de Intervención,
podrían determinarse”.
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Vélez-Málaga 55
euros, efectuada el 9 de octubre de 2002 por el propio concesionario beneficiario de la
indemnización con datos del ejercicio 2001, y una vez ponderada por el tiempo restante de vigencia
de la concesión desde la fecha prevista de entrada en funcionamiento del servicio municipal y
actualizada, estimaba que la indemnización ascendía a 1.845.943 euros, es decir, un importe
próximo aunque un poco inferior al pactado, si bien la propia Intervención consideraba que la
diferencia podría deberse al modo y tipo de interés aplicado en la actualización. En el citado
informe, el Interventor advertía que no había tenido acceso a información para contrastar ni los
costes ni los ingresos que el concesionario incluía en su valoración, a pesar de que existe
constancia de que el Ayuntamiento contaba con estadísticas hasta el primer trimestre de 2004 del
número de viajeros, kilómetros e ingresos de las dos líneas que se segregarían.
De la documentación analizada en el curso de los trabajos de fiscalización por este Tribunal de
Cuentas, se concluye que la valoración del lucro cesante efectuada por el concesionario conforme
a la cual podría haberse estimado la indemnización pactada, adolecía de determinados defectos,
que no fueron advertidos. En concreto
45
:
- No se tomaron en cuenta las correcciones de costes realizadas por el propio concesionario,
con ocasión de las alegaciones presentadas ante la DGTA el 14 de julio de 2004. Dichas
correcciones aumentarían en un céntimo el coste directo anual por kilómetro.
- Se omitían en el cómputo los gastos de comercialización y administración. En las
alegaciones del concesionario de julio de 2004 se proporcionaba una estimación concreta
de los gastos correspondientes a las líneas, calculados, respectivamente, como el 10%
sobre el coste total y el 10% del coste directo más el coste de comercialización
46
.
- En la valoración realizada por el concesionario solo se tenía en consideración la línea Torre
del Mar/Vélez-Málaga y, por tanto, sin tener en cuenta que no solo se resolvía la concesión
correspondiente a esa línea, sino también la línea Caleta de Vélez/Vélez-Málaga
47
.
Al carecer de datos respecto del coste de la línea Caleta de Vélez/Vélez-Málaga, se ha aplicado
por este Tribunal de Cuentas a esta línea el mismo coste por kilómetro que a la línea Torre del
Mar/Vélez-Málaga, estimándose de este modo que la cifra de lucro cesante anual para el
concesionario, podría pasar de los 252.014,36 euros calculados por el beneficiario, a 145.104,84
45
En las alegaciones del actual Alcalde del Ayuntamiento de Vélez-Málaga se señala que el Ayuntamiento no dispuso,
con ocasión de la determinación de la indemnización de la segregación de la concesión del servicio público de
transporte, de la documentación analizada por el Tribunal de Cuentas en el curso de los trabajos de fiscalización y
que, en c onsecuencia, no se han podido tomar en consideración. Sin embargo, el estudio económico incluido en las
alegaciones del beneficiario de la indemnización de julio de 2004, qu e sirve de bas e fundamental para las
estimaciones realizadas por el Tribunal de Cuentas, fue remitido al mismo por los servicios de contratación del propio
Ayuntamiento el 18 de junio de 2015.
46
El Alcalde actual del Ayuntamiento de Vélez-Málaga señala en sus alegaciones al Anteproyecto de Informe que el
importe estimado de costes indirectos, comparado con los gastos de dirección y gestión cifrados en la oferta
presentada para la concesión del servicio municipal de transporte, es desproporcionado. Sin embargo, esa estimación
se ha realizado aplicando el criterio establecido por el propio concesionario en su ya citado informe de 14 de julio de
2004.
47
En las alegaciones del actual Alcalde del Ayuntamiento de Vélez-Málaga se indica que la estimación realizada por el
Tribunal de Cuentas de los costes de la línea Caleta de Vélez/Vélez-Málaga, aplicando el mismo coste por kilómetro
que a la línea Torre del Mar/Vélez-Málaga, resulta menos razonable que considerar que esta segunda línea operaba
con unos ingresos iguales a sus costes. Sin embargo, el criterio que sostiene el alegante no viene soportado en
razonamiento alguno que lo sustente, siendo así, además, que dicho criterio para la valoración de esta línea sostenido
por el alegante se separa y difiere de l a valoración efectuada respecto de la línea Torre del Mar/Vélez Málaga, que es
la que ha servido de modelo al Tribunal de Cuentas pa ra hacer sus estimaciones. En cualquier caso, es precisamente
la falta de valoración expresa por el concesionario del lucro cesante de la misma, con ocasión de la determinación de
la indemnización por parte de la Administración fiscalizada, la que ha hecho n ecesaria la realización de una
estimación por este Tribunal, respecto de la que la menor razonabilidad aducida no se soporta documentalmente en el
trámite de alegaciones.
56 Tribunal de Cuentas
euros. Dicha cuantía, si se incluyen también los gastos indirectos de comercialización y
administración, se reduciría a un importe negativo de 7.153,87 euros.
En el Anexo a este Proyecto de Informe de Fiscalización se ofrecen los datos del cálculo del lucro
cesante anual realizado por el concesionario y de la estimación realizada por el Tribunal de
Cuentas en el curso de los trabajos de fiscalización, en el que se toman en consideración los
aspectos referidos en este subepígrafe.
CONTRATACIÓN DE LA CONCESIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO MUNICIPAL DE II.1.3.2.
TRANSPORTE
Concurso para la contratación de la concesión
El 15 de noviembre de 2004 el Ayuntamiento de Vélez-Málaga inició el proceso para la contratación
de la gestión del servicio de transporte público urbano de viajeros, en la modalidad de concesión,
mediante la aprobación por el Pleno municipal del expediente de contratación, de conformidad con
el artículo 69 del TRLCAP.
Pliego de cláusulas administrativas particulares
El objeto del contrato consistió en la gestión de dicho servicio, con arreglo al proyecto constructivo
redactado por GIASA, al Proyecto de Implantación del servicio aprobado por el Ayuntamiento y a
los PCAP y PPT, abarcando la puesta en marcha y la explotación del servicio; la adquisición del
material móvil (trenes y autobuses) y el resto de elementos necesarios para la prestación del
servicio; así como la conservación y mantenimiento de las obras, instalaciones y vehículos
vinculados al servicio.
El servicio comprendía, de acuerdo con el Proyecto de Implantación, tres líneas de autobuses, con
un vehículo asignado a cada una de ellas, y una línea de tranvía servida por tres vehículos, uno de
ellos de reserva. Dicho número de unidades fue también el considerado en la evaluación
económico-financiera de la explotación que determinó el número de viajeros de equilibrio y la tarifa
técnica de equilibrio como parámetros definitorios del precio de licitación. Sin embargo, el mínimo
exigido en el PPT era solo de dos unidades, sin que se hiciera ninguna mención a la unidad de
reserva, contrariamente a lo aprobado por el Ayuntamiento en el referido Proyecto de Implantación.
La cláusula primera del PCAP establecía que el importe de la indemnización por la resolución de la
concesión administrativa del servicio público de transporte hasta entonces en vigor se habría de
satisfacer por la empresa que resultara adjudicataria del contrato. Este gasto se amortizaría, junto
con los demás costes, por medio del sistema de retribución previsto en el PCAP, a lo largo de los
años de vigencia del mismo, como uno de los conceptos que integraban el cálculo de la tarifa
técnica. Con este proceder se incluía en el contenido de este contrato una prestación que no
formaba parte de la gestión del servicio público y que constituía, en definitiva, una financiación al
Ayuntamiento, deudor de la misma, lo que fue puesto de manifiesto por el Área de Contratación del
Ayuntamiento en un informe de 20 de octubre de 2004.
El plazo de la concesión previsto fue de 25 años, sin posibilidad de prórroga.
El PCAP no incluyó mención alguna al presupuesto del contrato. Únicamente, al referirse al
empleo del concurso cuando el presupuesto no podía ser establecido por la Administración y debía
ser presentado por los licitadores. Esta imposibilidad, sin embargo, no quedó justificada en el
expediente de contratación, como requería la normativa, al no emitirse informe al respecto que
motivara las dificultades para su elaboración y la necesidad de que fuera presentado por los
licitadores.
No disponiendo de un presupuesto del contrato, el PCAP previó la constitución de una garantía
provisional de 23.400 euros para poder concurrir a la licitación, así como de una garantía definitiva
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Vélez-Málaga 57
de 58.560 euros por el contratista seleccionado para la adjudicación del contrato. Aun cuando el
el PCAP, a la vista de la naturaleza, importancia y duración del servicio, en el expediente no se
incluyó documentación alguna que en la que se reflejasen los cálculos efectuados para
cuantificarlas en esos importes, lo que se advirtió por el Área de Contratación del Ayuntamiento en
un informe de 20 de octubre de 2004. Asimismo, la Secretaría General informó sobre la
insuficiencia de la cuantía de la garantía definitiva.
De conformidad con el PCAP, el concesionario del servicio público tenía derecho a percibir las
siguientes retribuciones: el importe cobrado a los usuarios del transporte, de acuerdo con las tasas
aprobadas en la ordenanza fiscal; una subvención mensual, equivalente a la diferencia entre el total
cobrado de los usuarios y el importe resultante de aplicar la tarifa técnica al número de viajeros
efectivos del mes; así como una liquidación anual, consistente en aplicar la tarifa técnica a la
diferencia entre el número efectivo de viajeros y el número de equilibrio prefijado.
De este modo, se establecía un precio máximo para la Administración, resultado de multiplicar la
tarifa técnica, que se fijó en 1,42 euros, sin IVA, por billete expedido, y un número máximo de
viajeros de equilibrio anual. Para el primer año el número de viajeros de equilibrio se concretó en
1.100.000, por lo que el precio para ese ejercicio sería de 1.562.000 euros, sin IVA. En los diez
primeros años de la concesión dicho número máximo de viajeros se incrementaría en un 2% anual,
alcanzando el número de 1.314.604, que se mantendría constante a partir de entonces. Además se
preveía que la tasa interna de retorno de los diez primeros años, es decir, la rentabilidad de la
concesión, no podría ser inferior al 4%. Asimismo, se concretaba una fórmula polinómica para la
revisión de precios en función de los correspondientes índices de inflación.
en la contratación de la gestión de los servicios públicos es aquella por la que el empresario
gestiona el servicio a su propio riesgo y ventura, lo que implica que ha de asumir como propio el
riesgo de que la utilización del servicio por los usuarios potenciales no sea suficiente para obtener
los ingresos que permitan cubrir los costes de dicha explotación.
En este sentido, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en la Sentencia de 10 de marzo de
2011, dictada en el asunto C -274/09, indicaba las características que definen un contrato de
concesión frente a uno de servicios, señalando que la calificación de concesión de servicios
requiere que la entidad adjudicadora transfiera al concesionario la totalidad o, al menos, una parte
significativa del riesgo que corre. Asimismo, añadía que el riesgo de explotación económica del
servicio debe entenderse como el riesgo de exposición a las incertidumbres del mercado que
puede traducirse, entre otros, en el riesgo de que los ingresos no cubran íntegramente los gastos
de explotación.
En el caso del contrato fiscalizado, el PCAP declaraba que el concesionario correría con los riesgos
inherentes a los costes del servicio “en sus aspectos de explotación, conservación y financiación”.
De acuerdo con ello, en sucesivos párrafos detallaba que “el concesionario asume el riesgo y
ventura derivado de las labores de conservación […] de la evolución de las condiciones financieras
del mercado [… y] de la adquisición del material móvil (autobús y tranvía)”.
Sin embargo, los riesgos derivados de la escasez de ingresos por baja demanda los soportaba el
Ayuntamiento, al garantizarse en el PCAP unos ingresos y una rentabilidad mínima para el
contratista independientemente del número efectivo de usuarios del servicio. Para ello se
establecía una liquidación anual, consistente en aplicar la tarifa técnica a la diferencia entre el
número efectivo de viajeros y el número de equilibrio prefijado y que, por tanto, completaba los
ingresos que obtendría el concesionario por el número de usuarios reales del servicio -abonados
bien directamente por los usuarios del transporte de acuerdo con las tasas aprobadas, bien por el
Ayuntamiento mediante el pago de una subvención, fijada en el importe equivalente a la diferencia
entre el total cobrado de los usuarios y el importe resultante de aplicar la tarifa técnica al número de
viajeros efectivos del mes-.
58 Tribunal de Cuentas
El PCAP estableció seis criterios de adjudicación. Tres de esos criterios consistían en la “oferta
económica de la tarifa técnica”, el “número de viajeros de equilibrio” y las “contrapartidas a favor de
la Administración”, para cuya valoración se estableció un método en función de la baja media de
todas las ofertas presentadas. La valoración en torno a la media y no atendiendo a las mayores
bajas no se ajustaba al principio de economía en la gestión de fondos públicos, puesto que los dos
primeros parámetros eran los determinantes para calcular la cantidad a abonar en concepto de
liquidación anual.
Por otra parte, existían contradicciones entre el PCAP y sus documentos adjuntos y el PPT. Así,
mientras en la cláusula 1 del capítulo II del PPT se establecía que los tranvías debían ser
“preferentemente de nueva construcción”, el PCAP exigía en su cláusula 29.1, sin excepción, que
fueran nuevos. De acuerdo con el orden de prelación fijado en el PCAP, tenía preferencia lo
dispuesto en dicho documento frente a lo indicado en el PPT.
Licitación
La licitación se publicó en el BOP el 24 de noviembre de 2004, haciendo así uso de la posibilidad
prevista en el artículo 78.1 del TRLCAP, que habilita a las entidades locales a sustituir la publicidad
en el Boletín Oficial del Estado en el caso de contratos no sujetos a publicidad comunitaria, si bien
la naturaleza del servicio público cuya gestión era objeto de concesión hubiera hecho conveniente
su publicación en este último con la finalidad de promover una mayor concurrencia.
A esta convocatoria se presentó una única oferta. A la vista de los informes del técnico municipal y
del Interventor municipal, la Mesa de Contratación propuso, el 2 de febrero de 2005, declarar
desierto el concurso, por cuanto la oferta presentada no se ajustaba a las condiciones exigidas en
el PCAP. En concreto, por no asumir la totalidad de costes previstos en el proyecto constructivo y
en el PCAP, así como por no incluir en la oferta las inversiones en equipos y tecnologías vinculadas
a la explotación, tales como los equipos embarcados en los vehículos del tranvía para su conexión
con el control semafórico en cruces y emplazamientos o la extensión del sistema de ayuda a la
explotación (SAE) a la línea de autobús, que tendría relevancia en la adjudicación del
procedimiento negociado que se tramitaría con posterioridad.
El Pleno resolvió el 7 de febrero de 2005 declarar desierto el concurso.
Procedimiento negociado para la contratación de la concesión
El mismo día que el Pleno municipal acordó declarar desierto el concurso para la adjudicación de la
gestión del servicio tranviario, decidió convocar un procedimiento negociado sin publicidad,
procedimiento por no haberse declarado admisible la única oferta que se presente, y sujeto, por lo
tanto, a que no se modifiquen de forma sustancial las condiciones originales del contrato y a que la
adjudicación se efectúe por precio no superior al que hubiera sido objeto de la licitación primera.
El Pleno aprobó el 21 de febrero de 2005 el PCAP, el PPT ambos sin más variaciones respecto de
los del concurso que las derivadas del cambio de procedimiento y forma de adjudicación, el
expediente y la apertura del procedimiento negociado sin publicidad, acordándose invitar a un
mínimo de tres empresas a concurrir al mismo.
Dicha aprobación se realizó previa certificación de la Intervención municipal, el 16 de febrero de
2005, de existencia de crédito suficiente, sin que se mencionaran las cantidades que el
Ayuntamiento comprometería en ejercicios futuros. La Intervención en el informe de 20 de octubre
de 2004, sobre el PCAP del concurso, estimaba los pagos que deberían satisfacerse al contratista
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Vélez-Málaga 59
en 437.800 euros o 638.000 euros, respectivamente, según distintos supuestos
48
. Estas cifras
incluso resultaron sistemáticamente superadas, puesto que al quedar la cifra de viajeros real por
debajo del número de equilibrio previsto, el Ayuntamiento tuvo que afrontar los pagos sustitutivos
correspondientes.
El Ayuntamiento remitió invitaciones a la UTE previamente participante en el concurso declarado
desierto, a sus tres integrantes y a otras cuatro empresas, concediéndoles un plazo de doce días
hábiles desde la recepción de la invitación para la presentación de proposiciones. En dicho plazo,
breve para un contrato tan complejo y sujeto a una documentación tan extensa, solo presentó
oferta el mismo licitador que había participado en el concurso anterior.
Pese a que el 18 de marzo de 2005 el Alcalde designó a los Concejales Delegados de Transportes
y de Urbanismo como “las personas que han de negociar con la UTE presentada los términos del
contrato”, no constan actas de sus reuniones. Únicamente se tiene constancia de la existencia de
un documento denominado “acta de la Mesa de Contratación” carente de firma en el que se indica
la asistencia del Concejal Delegado de Transportes, de 22 de marzo de 2005, en el que figura que
la UTE planteó la escasa rentabilidad del servicio y la necesidad de aumentar los ingresos,
sugiriendo elevar la tarifa técnica a 1,80 euros por viaje, sin IVA, u obtener alguna subvención de la
Junta de Andalucía, o bien reducir costes mediante la disminución de frecuencias o posponiendo el
establecimiento del SAE hasta la puesta en funcionamiento de la fase II. Como conclusión de esta
reunión, se solicitó a la licitadora una nueva oferta en la que se contemplase posponer el
establecimiento del SAE hasta la fase II.
Debe indicarse al respecto que el PCAP incluyó una cláusula, denominada “criterios de
adjudicación/valoración”
49
, en la que se indicaba que tales criterios serían objeto de negociación.
Del acta citada anteriormente, resulta que no solo no se llevó a cabo negociación alguna en
relación con dichos criterios, como requería el artículo 92.3 del TRLCAP, sino, que, por el contrario,
se acordó la modificación de determinadas condiciones o requerimientos contenidos en los pliegos
en beneficio del licitador, como era el posponer el establecimiento del SAE pese a que su
instalación se preveía en el PCAP como requisito para la gestión y explotación del servicio, lo que
resulta contrario a los principios de igualdad y transparencia en la licitación
50
.
Respecto del número de unidades móviles de tranvía, debe manifestarse que los planes
económico-financieros integrantes de la oferta se realizaron contando con la adquisición de dos
tranvías y tres autobuses. Dicho número de tranvías era conforme a los mínimos previstos en los
PCAP y PPT, si bien inferior al previsto en el Proyecto de Implantación al que debería ajustarse la
gestión del servicio, el cual constituía el objeto del contrato.
El 29 de marzo de 2005 el licitador presentó un escrito de aclaraciones con un nuevo plan
económico-financiero de la explotación. El mismo día emitieron informe el técnico municipal y la
Intervención municipal, manifestando esta última que en la oferta se seguían manteniendo ciertas
deficiencias, como la falta de justificación de los importes estimados para los distintos conceptos de
48
Los escenarios alternativos tomaban un precio medio del billete pagado por usuario de 1,022 euros (que figu raba en
el estudio técnico-económico para la aprobación de la tasa), y de 0,84 euros (igual a la media aritmética de tarifas),
respectivamente, aplicable a un número de viajeros de 1,1 millones al año.
49
Los criterios de adjudicación/valoración fueron: oferta económica, menor número de viajeros de equilibrio en los diez
primeros años de l a concesión, estudio económico financiero y de viabilidad empresarial, propuesta de plan de
explotación, contrapartidas económicas a favor de la Administración y plazo de puesta en servicio del transporte.
50
En las alegaciones, el informe del Área de Contratación aportado por el Alcalde actual del Ayuntamiento de Vélez-
Málaga, señala que la comisión negociadora pudo haber entendido que la entrada en funcionamiento del SAE en la
fase II encajaba entre los aspectos negociables. Debe indicarse al respecto que, teniendo en cuenta los aspectos
objeto de negociación previstos en el PCAP, el referido extremo no era un criterio negociable, así como tampoco las
nuevas fórmulas de penalización en caso de incumplimiento de los requisitos de calidad a las que se hace referencia
en el informe del Área de Contratación.
60 Tribunal de Cuentas
coste, imposibilitando su verificación, o la estimación de coste cero para conceptos como los
neumáticos o la energía eléctrica de las instalaciones, sin que conste que dichas deficiencias
fueran posteriormente subsanadas.
Con tal fecha se reunió la Mesa de Contratación que, de nuevo, según resulta del acta de dicha
reunión, debatió sobre el equilibrio económico de la concesión y el cumplimiento de los pliegos. Así,
en la misma, el Presidente de la Mesa preguntó si la oferta presentada se ajustaba al Pliego de
condiciones aprobado y si la oferta económica garantizaba el equilibrio económico de la concesión,
respecto de lo que el Interventor indicó que en la oferta presentada por las empresas se
garantizaba el equilibrio económico, si bien no se justificaban algunas partidas de gastos de
mantenimiento. El Concejal Delegado de Infraestructuras manifestó que era difícil estimar a priori si
al inicio de la concesión se podía producir desequilibrio económico, pues era una cuestión incierta,
pero que con los datos y estudios realizados la implantación del tranvía sería un acierto.
Finalmente la Mesa, previo informe del Ingeniero municipal, de la Intervención y de la Secretaría
General en los que se manifestaba que la oferta cumplía el PCAP, acordó considerar aceptable la
oferta y proponer su adjudicación al órgano de contratación. La realidad demostró posteriormente
que la viabilidad de la concesión era cuestionable, como se detalla en los siguientes epígrafes de
este Proyecto de Informe
51
. La dificultad de la estimación a priori de la viabilidad económica de un
servicio público no rebaja su importancia, sino que, por el contrario, exige mayor prudencia al
realizarla y al valorar sus resultados.
De acuerdo con esta propuesta, el Pleno acordó el 4 de abril adjudicar el contrato a la única oferta
presentada, reconociendo como “condiciones negociadas: […] que el SAE (sistema de ayuda a la
explotación) entre a funcionar a partir de la segunda fase, y no, en la primera, tal como venía
inicialmente previsto en el pliego, formando parte de la cláusula 21.1, criterio 3, relativo a propuesta
del Plan de Explotación”. Estas variaciones en las condiciones originales del contrato, además de
procedimiento negociado sin publicidad, contravenían los principios de transparencia, igualdad, no
discriminación y concurrencia.
La garantía definitiva se constituyó por importe de 58.560,00 euros, cantidad prevista en el PCAP y
que representó un 0,78% sobre la inversión inicial del concesionario, que ascendió a 7.502.662,00
euros
52
garantías se fijarían por el órgano de contratación en el PCAP, a la vista de la naturaleza,
importancia y duración del servicio, en el expediente no se incluyó documentación alguna en la que
se reflejasen los cálculos efectuados para cuantificarlas en esos importes.
El contrato se formalizó el 14 de septiembre de 2005, cuatro meses después de que se adjudicara
anónima constituida al efecto el 26 de abril de 2005 por los miembros de la UTE adjudicataria al
Como se preveía en el PCAP, la gestión del servicio se realizaría por un plazo de 25 años, con una
tarifa técnica de 1,42 euros por viaje, sin IVA, y un número de viajeros de equilibrio de 1.100.000 al
año, y con dos unidades móviles de tranvía.
51
En las alegaciones, el actual Alcalde de l Ayuntamiento de Vélez-Málaga señala que el proyecto tranviario era y ha
sido viable. Sin embargo, tal y como se expone en este Proyecto de Informe de fiscalización, con posterioridad a la
puesta en marcha del tranvía, la Junta de Gobierno L ocal aprobó la modificación del contrato de concesión,
acordando la suspensión del servicio tranviario para evitar un endeudamiento insostenible presupuestariamente para
las arcas municipales.
52
Gastos iniciales, indemnización por resolución de la concesión anterior, inversiones en instalaciones y elementos del
taller y adquisición del material móvil.
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Vélez-Málaga 61
Al día siguiente a la formalización comenzó el servicio en las líneas 1, 2 y 3 de autobús, mientras
que la línea 4 del tranvía entró en funcionamiento el 19 de octubre de 2006, tras finalizar las
pruebas el 29 de septiembre de ese mismo año.
La puesta en servicio del tranvía se realizó sin que se hubiera presentado por la concesionaria la
documentación técnica exigida en el apartado 1.1 del capítulo III del PPT, que preveía su
presentación seis meses antes de la entrada en servicio del sistema. Esta documentación no se
entregó hasta el 12 de marzo de 2007, aprobándose por Decreto de la Alcaldía de 14 de agosto de
2007
53
.
Incidencias en la ejecución del contrato
No habiéndose aún formalizado el contrato, se puso de manifiesto que la prestación del servicio
tranviario, con las debidas garantías de seguridad, calidad y disponibilidad, requería disponer de
tres unidades móviles y un SAE, operativo desde el inicio de la puesta en funcionamiento del
tranvía, extremo que fue objeto de informe de reparo de 14 de septiembre de 2009 por la
Intervención.
Asimismo, la escasa rentabilidad del servicio o, lo que es lo mismo, la infravaloración de su coste
real al calcular una tarifa técnica de 1,42 euros por viaje, sin IVA, era una cuestión que se reveló
desde la licitación del contrato. De hecho, el 3 de diciembre de 2004, después de publicado el
anuncio de licitación del concurso inicial y sin haber concluido el plazo de recepción de ofertas, el
Alcalde solicitó a la COPT la colaboración en la financiación del material móvil para la línea de
tranvía. La solicitud se motivaba en que se había procedido a la resolución por mutuo acuerdo de la
concesión de transporte público de viajeros existente, con el consiguiente coste económico. De
esta manera, el proyecto planteado adquiría una dimensión económica que hacía recomendable
solicitar una ayuda financiera que permitiese mantener el precio del billete para el ciudadano en un
nivel aceptable.
En una reunión celebrada el 11 de mayo de 2005, a la que asistieron representantes del
Ayuntamiento, de FFCCA, de GIASA, de las empresas adjudicatarias del contrato de concesión y
de la empresa suministradora de las unidades móviles cuando aún no se había formalizado el
contrato, el representante municipal afirmó que al no ser rentable la explotación había sido
necesario reducir a dos el número de vehículos, poniendo en cuestión, de este modo, que el
servicio se prestara únicamente con dos unidades móviles.
Precisamente, la necesidad de esa tercera unidad motivó que el 21 de noviembre de 2005 se
solicitara por el Ayuntamiento al concesionario la adquisición de una unidad móvil de tranvía
adicional, amparándose en la cláusula 9.2 del PCAP, relativa a las modificaciones del servicio
público a instancia de la Administración. En dicha cláusula se preveía que la Administración podría
exigir todas las modificaciones en la prestación de los servicios que estimara oportunas con el fin
de mejorar los mínimos, entre los que se citaba el número de vehículos.
contrato, el órgano de contratación solo podrá introducir modificaciones por razón de interés público
en los elementos que lo integran, siempre que sean debidas a necesidades nuevas o causas
imprevistas, justificándolo debidamente en el expediente”.
Por su parte, el artículo 163 del TRLCAP, que regulaba la modificación del contrato de gestión de
servicios públicos, posibilitaba que la Administración modificase “por razones de interés público las
53
En conc reto, los Planes de Gestión de la Operación y de Aseguramiento de la Calidad y la Seguridad. El Plan de
Gestión de la Operación se aprobó con la salvedad de las frecuencias del tranvía, instando al concesionario a
incrementarlas para respetar los pliegos.
62 Tribunal de Cuentas
características del servicio contratado y las tarifas que han de ser abonadas por los usuarios” y,
que cuando las modificaciones afectasen al régimen financiero del contrato, la Administración
compensase al contratista “de manera que se mantenga el equilibrio de los supuestos económicos
que fueron considerados como básicos en la adjudicación del contrato”.
Poniendo en conexión este precepto con la disposición general del artículo 160 TRLCAP, que
establecía que el contratista estaba obligado a prestar el servicio público con estricta sujeción a las
características establecidas en el contrato, resulta que, tratándose de un contrato de gestión de
servicios públicos, que por esencia implica entregar la prestación de un servicio de titularidad de la
Administración a un contratista durante un plazo de tiempo que puede llegar a ser muy prolongado,
aquella gozaba de un amplio poder discrecional para modificar el contrato cuando surgieran
necesidades imprevistas no contempladas inicialmente que hicieran necesaria la modificación.
Igualmente, el artículo 127 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, aprobado
por Decreto de 17 de junio de 1955 precepto que, como todo el Título III del que forma parte, fue
declarado expresamente en vigor por la Disposición Derogatoria única, apartado 1. f) del Real
Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, en la medida en que no se opusiera a lo establecido en el
las que procedan las siguientes potestades (…): Ordenar discrecionalmente, como podría disponer
si gestionase directamente el servicio, las modificaciones en el concedido que aconseje el interés
público y, entre otras: a) la variación en la calidad, cantidad, tiempo o lugar de las prestaciones en
que el servicio consista y b) la alteración de las tarifas a cargo del público y en la forma de
retribución del concesionario”, si bien la Corporación deberá, como señala el apartado 2.2º
“mantener el equilibrio financiero en la concesión”.
De este marco normativo se concluye que en los contratos de gestión de servicios públicos el ius
variandi de la Administración es más intenso que en el resto de contratos administrativos típicos.
Pero que, sin embargo, no pueden ser alteradas, mediante la modificación de los contratos, las
bases y los criterios a los que responde la adjudicación de los contratos mediante el sistema de
licitación pública, como se hizo en este caso con la adquisición de una unidad móvil de tranvía
adicional. De modo que, celebrada mediante licitación pública la adjudicación de un contrato, la
solución que se presenta por el adjudicatario, en cuanto a precio y demás condiciones, no puede
ser alterada por vía de modificación, ya que ello supone un obstáculo a los principios de libre
concurrencia y buena fe que deben presidir la contratación de las Administraciones Públicas,
teniendo en cuenta que los licitadores distintos del adjudicatario podían haber cambiado sus
proposiciones si hubieren sido conocedores de la modificación que posteriormente se produjo.
Debe tenerse en cuenta que las empresas potencialmente interesadas en participar en el concurso
inicialmente celebrado, así como las que fueron posteriormente invitadas en el procedimiento
negociado valoraron concurrir a la licitación considerando las condiciones previstas en el PCAP y,
por tanto, la viabilidad y rentabilidad del servicio con dos unidades móviles, que eran las previstas
en ambos pliegos.
Además, ha de añadirse que la necesidad de una tercera unidad móvil no se debió a necesidades
nuevas o causas imprevistas, ya que, como se ha indicado anteriormente, el Proyecto de
Implantación preveía la puesta en servicio de tres unidades. Precisamente, el escrito del Alcalde
solicitando un tercera unidad de tranvía señalaba que “la COPT ha adjudicado la 2ª fase de las
obras […] junto a que durante los primeros meses de explotación son frecuentes las incidencias
con el tráfico peatonal y rodado que con él coexisten, hace recomendable la disposición de una
tercera unidad de tranvía en reserva”, cuando la futura puesta en funcionamiento de la fase II del
tranvía era ya conocida por el Ayuntamiento al licitarse el contrato de gestión del servicio público,
por lo que, desde un principio, debería haberse previsto la necesidad de esa tercera unidad móvil.
Por otra parte, ha de señalarse que la modificación se llevó a cabo sin observar la tramitación
prevista en el PCAP, que requería la elaboración por el concesionario de un cuadro de explotación,
así como en los artículos 102 del RGLAP en relación con el 101 del TRLCAP, que exigían la
elaboración de la correspondiente memoria explicativa que justificase su necesidad, la desviación
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Vélez-Málaga 63
producida, la aprobación por el Pleno, como órgano de contratación, y la fiscalización del gasto
correspondiente. Estos extremos fueron observados por la Intervención en un informe de 14 de
septiembre de 2009, formulando reparo por omisión en el expediente de requisitos y trámites
esenciales.
La modificación tampoco fue objeto de formalización, como debía efectuarse de acuerdo con el
legal, para que guardase la debida proporción con el precio del contrato resultante de su
modificación.
Las tres unidades móviles se recibieron en las instalaciones de Vélez-Málaga el 15 de diciembre de
2005, el 30 de marzo y el 27 de septiembre de 2006, respectivamente, finalizando las pruebas el
día 29 de septiembre de 2006.
Respecto del SAE, la otra condición que se modificó en la negociación con la UTE adjudicataria, el
jefe del Servicio Municipal de Infraestructura reconoció, en su informe de 22 de diciembre de 2008,
referido al reequilibrio económico de la concesión, que “se comprueba durante la fase de pruebas
que es imposible operar el sistema sin poner en funcionamiento el SAE, con el que está diseñada
la infraestructura del tranvía. En base a ello desde el comienzo de la explotación se ha operado con
el SAE en funcionamiento, para lo cual se ha tenido que disponer el personal necesario”.
Al igual que las unidades móviles, la necesidad de incorporar el SAE desde el comienzo de la
explotación no se debió a necesidades nuevas o causas imprevistas, pues esta venía inicialmente
prevista en el PCAP y en el Plan de Explotación. Como se ha indicado anteriormente, el Pleno
municipal adjudicó el contrato, acordando expresamente que el SAE entrase a funcionar a partir de
la segunda fase, y no, en la primera, tal como venía inicialmente previsto, siendo todo ello
consecuencia de las conversaciones entabladas con el adjudicatario.
La puesta en funcionamiento del SAE desde el comienzo de la explotación se efectuó sin que se
tramitara expediente alguno para modificar el contrato, como requerían los artículos 101 del
Administración, por lo que solo ha podido acreditarse su puesta en funcionamiento con los informes
emitidos con posterioridad y la convalidación por el Pleno municipal del gasto adicional ocasionado
por el aumento de las prestaciones.
La Intervención, en un informe de 14 de septiembre de 2009, se pronunció sobre la puesta en
funcionamiento del SAE desde el comienzo de la explotación y el correspondiente coste de
personal, concluyendo que confluían en este supuesto los requisitos establecidos por la
jurisprudencia del Tribunal Supremo para evitar a la empresa concesionaria el enriquecimiento
injusto de la Administración.
Por otra parte debe indicarse que, en el periodo 2006 a 2014, se facturó en concepto de servicios
nocturnos y especiales de autobús un total de 122.002,91 euros, gestionados por el concesionario
fuera del contrato de concesión del servicio municipal de transporte urbano de viajeros. Solicitada
información al Ayuntamiento de Vélez-Málaga sobre estos servicios, este ha manifestado que se
trataba de contratos menores, sin que se haya aportado documento alguno acreditativo de la
aprobación de los mismos, ni de su régimen económico de pago al titular de su explotación.
Sin perjuicio de la peculiaridad de las necesidades a atender con los servicios nocturnos y
especiales, las prestaciones objeto de los mismos, por su naturaleza, parecen integrarse en las
propias del servicio general de transporte, lo que hubiera hecho procedente que se hubieran
incluido en el contrato de concesión del servicio municipal de transportes. Ello hubiera requerido
que se tramitara la correspondiente modificación contractual, con arreglo a lo dispuesto en los
modificaciones del servicio que se llevaran a cabo requerían un estudio previo y su aprobación por
64 Tribunal de Cuentas
el órgano de contratación. Debe señalarse a este respecto que, de acuerdo con su PCAP
regulador, el objeto del contrato de concesión del servicio municipal de transporte consiste en la
gestión de dicho servicio, abarcando, entre otros, su puesta en marcha y explotación. Asimismo, la
cláusula 9.2 del PCAP prevé que la Administración puede exigir todas las modificaciones en la
prestación de los servicios que estime oportunas con el fin de mejorar los mínimos, ya se refiriera a
itinerarios, frecuencias, paradas, horarios, etc
54
.
En algunos casos los servicios nocturnos y especiales se facturaron por horas o a tanto alzado,
mientras que en otros, lo fueron según la tarifa técnica vigente en la concesión de transporte
público, descontando lo cobrado de los usuarios, a unas tarifas distintas de la tasa fijada en la
Ordenanza fiscal. Por ello, no se ha podido determinar si el importe facturado por los servicios
nocturnos y especiales fue superior o inferior al que hubiera correspondido en concepto de
subvención mensual y liquidación anual de haberse incluido estos servicios en el contrato de
concesión, pues habría sido preciso para ello la revisión de la tarifa técnica del servicio para
reequilibrar económicamente los costes de la prestación de estos servicios para el concesionario.
Suspensión del servicio de tranvía y modificación del contrato
El 27 de marzo de 2009, dos años y cinco meses después de la entrada en funcionamiento de la
fase I, se produjo la recepción de conformidad por parte del Ayuntamiento de las obras de
infraestructura de la fase II del tranvía de Vélez-Málaga.
A dicha fecha no se había planificado ni existían previsiones para la puesta en servicio del nuevo
tramo. De hecho, la documentación que consta en los archivos municipales relativa a esta cuestión
data de un año después. En concreto, se trata de una propuesta económica de 19 de abril de 2010,
elaborada por la concesionaria, sobre la puesta en explotación de esa fase, así como un informe
económico, de 14 de mayo del mismo año, también de la concesionaria, sobre dos alternativas de
puesta en explotación del tramo adicional, que decía responder a una solicitud del Ayuntamiento de
22 de abril.
Además de estos documentos, figuran otros estudios posteriores, referidos ya a la sustitución del
transporte en tranvía por un aumento de las líneas de autobuses. En concreto, constan sendos
informes del técnico municipal, de 21 de diciembre de 2011 y de 12 de marzo de 2012; el primero,
sobre una propuesta de la concesionaria para la suspensión del funcionamiento del tranvía y, el
otro, sobre otra propuesta, en este caso de “funcionamiento esporádico”
55
, en los que se concluía
que el servicio de transporte en tranvía, comparado con el prestado mediante autobuses, no solo
no compensaba el coste de su construcción e implantación, sino que era incluso de inferior alcance
y calidad.
54
En el trámite de alegaciones, tanto el ac tual Alcalde del Ayuntamiento de Vélez-Málaga en un informe elaborado por
el Coordinador de Juventud, como el que fuera Alcalde de la localidad en los periodos entre junio de 2007 y octubre
de 2008 y junio de 2011 junio de 2 015, exponen las razones que motivaron el servicio nocturno -fundamentalmente,
ofrecer un servicio de transporte público durante los fines de semana a los jóvenes -. Estas razones, que no se ponen
en cuestión en el Proyecto de Informe de Fiscalización, sin embargo, no justifican la realización de la prestación
separadamente del contrato de concesión de servicio público de transporte municipal.
55
En el primero de los informes se señala que se refiere a una propuesta de la concesionaria de 19 diciembre de 2011,
que, a su vez, respondería a solicitudes del Ayuntamiento de fechas 26 de octubre, 7 de noviembre y 18 de noviembre
de 2011, no constando en el expediente ni las solicitudes ni la propuesta de la contratista. El informe de marzo de
2012, por su parte, se refiere a un plan de explotación y estudio justificativo del cálculo de la nueva tarifa de equilibrio
del servicio de transporte que la concesionaria presentó el 27 de febrero, en respuesta a la solicitud del Concejal
Delegado de Transporte y Movilidad, s in fecha, remitida por el Alcalde al concesionario el 22 de febrero de 2012,
expresando que se ponía fin y se sustituía cualquier petición o respuesta formulada por cada una de las partes c on
anterioridad. Dicha solicitud planteaba la necesidad de mejorar el servicio y de aligerar una carga económica
difícilmente asumible por el presupuesto municipal, reordenando el servicio de autobús y dejando la circulación de
tranvías “de forma puntual” para “momentos punta de la demanda de transporte”.
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Vélez-Málaga 65
Así, ambos informes, prácticamente idénticos, eran favorables a las respectivas propuestas del
concesionario, planteando que la suspensión o el funcionamiento esporádico del tranvía,
respectivamente, “es de interés para el Ayuntamiento debido al alto coste de explotación que esta
línea representa, coste que aún sería más elevado si se pusiera en funcionamiento la 2ª fase […].
Esta línea no solo no llega a la zona norte de Vélez-Málaga, sino que gran parte de su trazado es
periférico, no discurriendo por zonas próximas al centro de gravedad de la población. Como
consecuencia de ello y de la baja frecuencia de paso de esta línea (elevar la frecuencia tendría un
coste muy alto), la relación coste de explotación de la línea/viajero es demasiado elevada e
inasumible”. Respecto del servicio de autobús sustitutivo dice “que mejorando las [líneas]
existentes, den un servicio a menor coste […], con mayor frecuencia, más flexible y que cubra
mejor en su recorrido las zonas de mayor población”.
En febrero de 2012 el Concejal Delegado de Transportes y Movilidad formuló una propuesta de
modificación del servicio de transporte de viajeros, señalando que el servicio público no cubría las
necesidades existentes, no prestándose un servicio adecuado y resultando sumamente costoso, ya
que el número de viajeros que fundamentaba dicha prestación no se correspondía con la realidad y
con el plan de viabilidad aprobado en su día. Añadía que este hecho estaba provocando un
endeudamiento insostenible presupuestariamente para las arcas municipales, concluyendo, al igual
que en los informes anteriormente indicados, que el servicio de autobús daría un servicio a menor
coste, con mayor frecuencia, más flexible y que cubriría mejor en su recorrido las zonas de mayor
población.
El 26 de abril de 2012 la Junta de Gobierno Local
56
aprobó modificar el servicio
57
, de acuerdo con
la propuesta formulada por el Concejal Delegado de Transporte y Movilidad; así como el plan de
explotación de la nueva red de transporte urbano colectivo de viajeros presentado por la
concesionaria; y la nueva tarifa de equilibrio del servicio
58
.
Respecto de las premisas formuladas por la concesionaria el Ayuntamiento acordó:
- Adscribir al servicio tres autobuses.
- Fijar los periodos de prestación del servicio tranviario, de tal forma que este se adaptase al
nivel de demanda y a su repercusión económica.
- Asumir el coste del mantenimiento de las infraestructuras tranviarias ubicadas fuera de las
instalaciones que utilizara el concesionario y, cuando acordase poner en funcionamiento la
línea del tranvía por requerirlo la demanda de transporte, evaluaría y asumiría el coste de la
puesta en servicio de las infraestructuras tranviarias, cuyo mantenimiento correspondería
entonces al concesionario durante el período de funcionamiento.
- Financiar, en su caso, los costes originados por la finalización de los contratos con terceros
asociados al tranvía y por su reanudación.
56
La Junta de Gobierno Local devino órgano de contratación a partir del acuerdo del Pleno del Parlamento de Andalucía
de 25 de enero de 2012, por el que se decide la inclusión del municipio de Vélez-Málaga en el régimen de
organización de los municipios de gran población, previsto en el título X de la LRBRL.
57
El que fuera Alcalde del Ayuntamiento de Vélez-Málaga en los periodos junio d e 2007 a octubre de 2008 y de junio de
2011 a junio de 2015 expone en sus alegaciones que se interpuso recurso contra el acuerdo de 26 de abril de 2012 y
que el J uzgado Contencioso-Administrativo nº 2 dictó el Auto de 18 de abril de 2013 y, posteriormente, la Sentencia
334/2014, de 31 de julio, declarando, en esta última, la c onformidad en derecho de la modificación contractual
efectuada. Este extremo en ningún momento se cuestiona en el Proyecto de Informe.
58
El que fuera Alcalde del Ayuntamiento de Vélez-Málaga en los periodos junio d e 2007 a octubre de 2008 y de junio de
2011 a junio de 2015 alega que solicitó ayuda a la Junta de Andalucía para financiar de forma conjunta con el
Ayuntamiento el déficit de explotación del servicio municipal de transporte, sin que dicha petición fuera atendida.
Acompaña escritos de 17 de octubre y 10 de noviembre de 2011 y 22 de mayo de 2012 en los que s olicita la referida
ayuda, así como la respuesta de la Consejería de la Presidencia de la Junta de Andalucía a los dos primeros, de 15
de noviembre de 2011.
66 Tribunal de Cuentas
Por otra parte, la modificación preveía que el Ayuntamiento se haría cargo las responsabilidades
derivadas del mal funcionamiento, avería, accidente, etc. de las infraestructuras tranviarias y de los
costes ocasionados por la finalización de los contratos con terceros asociados al tranvía.
La modificación se motivó en la necesidad de mantener los principios del servicio público, controlar
sus costes y evitar un endeudamiento insostenible presupuestariamente para las arcas
municipales; prestar un mejor servicio a los ciudadanos y que pudiera utilizarlo el mayor número
posible de vecinos; dar un servicio adecuado a la realidad territorial-poblacional del municipio; así
como mejorar la relación coste de explotación de la línea de tranvía/viajero de forma que esta sea
asumible. Lo expuesto pone de manifiesto que los estudios que fundamentaron la implantación del
tranvía en el municipio de Vélez-Málaga y la viabilidad del mismo no estuvieron debidamente
sustentados, resultando inviable según las condiciones convenidas.
El acuerdo de la Junta de Gobierno Local se adoptó sin formalizarse por escrito, como era
preceptivo, el informe de la Secretaría General que, en su lugar, emitió, según el propio acta,
“informe verbal […], por el que pone de manifiesto la imposibilidad de emitir por escrito el informe
preceptivo […] dado que los documentos se han incorporado al expediente a lo largo de toda la
mañana del día de hoy, y el último lo ha sido a las 13,50 horas, manifestando que presta su
conformidad a tal efecto al informe jurídico emitido por el Jefe de Servicio del Área de Contratación
de fecha 24-04-12”.
El informe de la Intervención, por su parte, señalaba ciertas carencias de la propuesta en cuanto a
la certidumbre de los costes que debían asumir las partes, sin que esto le llevara a dictaminar en
contra de la misma.
Para determinar la nueva tarifa técnica de reequilibrio económico de la concesión, el informe del
Servicio de Fiscalización de Organismos Autónomos, de 26 de abril de 2012, cuantificó las
reducciones de costes que la modificación del servicio originaría en la estructura de costes anuales
del servicio, y que constituyeron la motivación principal de la modificación del servicio, conforme al
detalle del siguiente cuadro:
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Vélez-Málaga 67
Cuadro 10. Costes modificados en la estructura de costes anuales del servicio de
transportes, por la modificación del servicio (ejercicio base: 2005)
(Importe en euros)
Coste con tranvía
Coste sin tranvía
Ahorro
Personal
872.250,75
800.090,75
72.160,00
Mantenimiento
de infraestructuras
10.000,00
0,00
10.000,00
de catenaria
20.000,00
0,00
20.000,00
de unidades móviles
80.000,00
0,00
80.000,00
Limpieza
de infraestructuras
40.000,00
0,00
40.000,00
de unidades móviles
18.400,00
0,00
18.400,00
Seguro de tranvías
22.000,00
0,00
22.000,00
Suministro eléctrico tranvías
110.000,00
0,00
110.000,00
Reducción gastos explotación y mantenimiento
372.560,00
Combustible
50.000,00
117.410,35
(67.410,35)
Seguro de autobuses
18.000,00
36.000,00
(18.000,00)
Mantenimiento de autobuses
20.000,00
46.964,14
(26.964,14)
Externalización personal
mantenimiento autobuses
0,00
70.000,00
(70.000,00)
Limpieza de autobuses
21.600,00
43.200,00
(21.600,00)
Aumento gastos explotación y mantenimiento
(203.974,49)
AHORRO ANUAL NETO
168.585,51
Fuente: Elaboración propia a partir del informe del jefe de servicio de fiscalización de organismos autónomos
de 26 de abril de 2012.
La exclusión del abono de 110.000 euros al año de gastos de mantenimiento de las infraestructuras
y material móvil del tranvía representaba una reducción para el concesionario en el coste del
servicio de transporte, eliminando tales costes del cómputo de la tarifa técnica de equilibrio de la
concesión, pasando a asumirse directamente por el Ayuntamiento.
Con la modificación del contrato se reducían los costes asumidos por la concesión. La carga
financiera del servicio para el Ayuntamiento no disminuyó con la misma, al incrementarse la tarifa
técnica en 2 céntimos por viajero de equilibrio debido a los costes de amortización, mantenimiento
y explotación de los tres autobuses adicionales adquiridos para la prestación del servicio público
59
.
La modificación se formalizó el 30 de mayo de 2012, interrumpiéndose la circulación del tranvía el
día 4 de junio, sin que, a fecha de febrero de 2017, haya vuelto a circular.
59
El que fuera Alcalde del Ayuntamiento de Vélez-Málaga en los periodos junio de 2007 a octubre d e 2008 y de junio de
2011 a junio de 2015 alega que la modificación del contrato como consecuencia de la suspensión del servicio
tranviario tuvo como objetivo la mejora del servicio de transporte con los tres nuevos autobuses. Debe señalarse que
el Proyecto de Informe en ningún momento cuestiona la finalidad de la modificación.
68 Tribunal de Cuentas
II.2. RÉGIMEN ECONÓMICO DEL FUNCIONAMIENTO, MANTENIMIENTO Y SUSPENSIÓN
DEL TRANVÍA: RELACIONES FINANCIERAS DEL AYUNTAMIENTO CON EL
CONCESIONARIO
Como se ha expuesto, de conformidad con el PCAP, el concesionario del servicio público tiene
derecho a percibir las siguientes retribuciones:
1. Los cobros a los usuarios del transporte.
2. Una subvención mensual.
3. Una liquidación anual.
Dichas retribuciones determinaban que el concesionario percibiera anualmente un importe
equivalente al resultado de multiplicar la tarifa técnica por el número de viajeros de equilibrio, con
independencia del número real de estos.
Aunque se preveía en el PCAP, tanto para la subvención mensual como para la liquidación anual,
la posibilidad de que estas resultaran positivas o negativas, solo resultarían favorables al
Ayuntamiento en el caso de que la tarifa cobrada a los usuarios excediera de la tarifa técnica (para
el caso de la subvención mensual), o de que el número de viajeros efectivos en el año superara el
número de viajeros de equilibrio establecido en el PCAP (liquidación anual). Lo primero resultó
inviable por no haberse ofertado rebaja en la tarifa técnica. Por lo que se refiere al número de
viajeros efectivos, este siempre resultó muy inferior al de viajeros de equilibrio, que tampoco se
rebajó en la oferta del único licitador -y finalmente adjudicatario de la concesión-, por lo que la
posibilidad de una liquidación negativa se evidenció irrealizable.
Por otra parte, el PCAP preveía un régimen transitorio desde el comienzo del servicio, que se
prestaría con autobuses, hasta la entrada en funcionamiento de la línea de tranvía. En ese periodo
el contratista solo percibiría los ingresos por venta de billetes y abonos.
Se analiza a continuación en este subapartado del Proyecto de Informe, cada una de las
retribuciones devengadas por el contratista por la prestación del servicio público de transporte -que,
como se ha señalado, constituye una unidad e incluye tanto el servicio de tranvía como el de
autobuses-, así como las incidencias en su devengo y percepción durante el periodo en el que el
tranvía estuvo en funcionamiento, es decir, entre el 19 de octubre de 2006 y el 3 de junio de 2012;
en relación con cada tipo de retribución se estima el importe que sería imputable al servicio de
tranvía. Además, se dedica un epígrafe a evaluar la evolución del coste estimado del servicio de
tranvía durante el citado periodo y, el último epígrafe de este subapartado, se destina a examinar
las relaciones financieras con el concesionario como consecuencia de la suspensión del tranvía,
desde el 4 de junio de 2012 y hasta el 31 de diciembre de 2014.
Cobros a los usuarios II.2.1.
Según se ha manifestado en el Subepígrafe II.1.3.1 de este Proyecto de Informe, mediante acuerdo
de Pleno de 15 de noviembre de 2004 se aprobó definitivamente la Ordenanza Fiscal Reguladora
de las tasas por prestación del servicio público de transporte, en la que se establecía una tasa por
billete ordinario de 1,30 euros y diferentes modalidades de bonificación (bono-10, bono-30, bono-
joven y billete unitario pensionista), junto con la no sujeción a la misma de los viajeros menores de
cinco años.
La recaudación de la tasa por el servicio público de transporte urbano se realizaba, como
establecía el PCAP, por el concesionario como parte de su retribución. A este respecto, debe
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Vélez-Málaga 69
indicarse que siendo así que la contraprestación exigida a los usuarios de dicho servicio se calificó
por el Ayuntamiento como tasa, de acuerdo con la normativa vigente a la fecha
60
, y al ser la misma
un recurso tributario propio de la Hacienda Local, de conformidad con el artículo 2 del TRLRHL, su
recaudación no podía ser cedida a la empresa gestora del servicio, no siendo posible entonces que
la compensación que correspondía abonar por la prestación de la gestión del servicio consistiera en
la percepción directa de las tasas por aquella. Por otra parte, no obstante modificarse
posteriormente la Ley General Tributaria en relación con esta cuestión por la Ley 2/2011, de 4 de
marzo, de Economía Sostenible, concretamente suprimiéndose el segundo párrafo de su artículo
2.2.a) -lo que determinaba que el elemento diferenciador del tipo de retribución exigible en la
prestación de los servicios públicos fuera la modalidad de gestión, de forma que si este se
gestionaba de manera indirecta por un concesionario la contraprestación no podía ser calificada
como ingreso de derecho público-, el Ayuntamiento no cambió la calificación de la referida tasa,
permaneciendo como tal en la actualidad.
Conforme a la disposición transitoria de la citada Ordenanza fiscal, las tarifas de la tasa previstas
en dicha disposición serían de aplicación a partir del inicio de la prestación del servicio público de
transporte integrado. No obstante, desde la entrada en funcionamiento del tranvía el 19 de octubre
de 2006 y hasta el 22 de enero de 2007, el concesionario exigió de manera general a los usuarios 1
euro por viaje, en lugar de la tarifa general de la tasa de 1,30 prevista en la ordenanza reguladora
de la tasa del servicio.
Dicha aplicación incorrecta de las tasas, para lo que no existía autorización expresa del órgano
competente del Ayuntamiento, se justificó en la imposibilidad de ofrecer al público en ese periodo
las tarjetas y los bonos previstos en la Ordenanza, suponiendo una menor recaudación total de
20.759,90 euros en los meses de octubre y noviembre de 2006, que fue asumida por el
Ayuntamiento al considerar dicho plazo como razonable para la implantación del sistema de venta y
cancelación de bonos, para lo que se incrementó correlativamente en dicho importe la subvención
mensual. Los menores cobros a los usuarios de los meses de diciembre de 2006 y enero de 2007 -
25.645,18 euros- fueron absorbidos por el concesionario.
Por otra parte, la Ordenanza fiscal preveía la revisión anual de las tarifas de la tasa aplicando el
índice de precios al consumo (IPC), si bien únicamente existe constancia de la actualización de las
relativas a los tres tipos de bonos en 2007 y 2008, manteniéndose todas ellas invariables desde el
año 2008 y hasta el 2016
61
, lo que redunda en que la variación del IPC no haya sido atendida por
los usuarios del servicio, al menos en parte, sino íntegramente por el Ayuntamiento
incrementándose sus aportaciones por subvención mensual, ya que dicha variación sí se refleja en
la actualización por revisión de precios de la tarifa técnica, a la que se hace referencia en el
Epígrafe II.2.4 de este Proyecto de Informe.
A lo largo del periodo de servicio del tranvía, la recaudación por el concesionario de las tasas de
transporte público ascendió a un total de 4.776.154,16 euros. Su evolución, tras la obtención del
mayor volumen de ingresos en el ejercicio 2007, fue decreciendo en todos los ejercicios sucesivos,
debido a la reducción desde el año 2008 del precio medio por viaje y al descenso de la demanda
del servicio en los ejercicios 2008 y 2009 que, tras mantenerse constante en el ejercicio 2010 volvió
a decrecer de forma relevante en los ejercicios posteriores, según el detalle del siguiente cuadro:
61
Tal y como se ha venido señalando a lo largo del Proyecto de Informe, desde el 4 de junio de 2012, fecha de
suspensión del servicio de tranvía, el servicio público de transporte urbano de viajeros, ha seguido prestándose
exclusivamente por autobuses.
70 Tribunal de Cuentas
Cuadro 11. Recaudación por tasas de transporte durante el periodo de circulación del
tranvía. Resumen, por ejercicios en los que se prestó el servicio, del total de
cobros y estimación de los cobros por tranvía, en atención al porcentaje de
viajeros efectivos de este medio sobre el total del servicio.
(Importes en euros)
20061
2007
2008
2009
2010
2011
20121
TOTAL
Total Viajeros (A)
191.469
908.857
782.126
701.599
701.064
676.624
248.307
4.210.046
Total cobro (B)
199.039,45
1.065.845,26
896.541,42
798.683,21
786.249,10
755.180,61
274.615,10
4.776.154,16
Precio medio por
viaje (B/A)
1,03954
1,17273
1,14629
1,13838
1,12151
1,1161
1,10595
1,13447
Viajeros tranvía (C)
99.038
546.797
480.666
436.487
445.462
433.423
156.495
2.598.368
% Viajeros tranvía
(D=C/A)
52%
60%
61%
62%
64%
64%
63%
Cobros estimados
tranvía
(BxD)
102.953,84
641.246,08
550.981,53
496.886,17
499.589,33
483.743,77
173.075,63
2.948.476,35
(1) Los datos se refieren al periodo de circulación del tranvía (19 de octubre de 2006 a 3 de junio de 2012).
Fuente: Elaboración propia a partir de facturas y cuadros de demanda de viajeros.
La tendencia de la demanda del tranvía en el periodo fue descendente en todos los ejercicios,
excepción hecha de los años 2007 y 2010, mientras que la del autobús fue descendente en todos
los ejercicios, lo que determinó el incremento de las aportaciones municipales en concepto de
liquidación anual, a las que se refiere con detalle el Epígrafe II.2.3 de este Proyecto de Informe. La
representatividad de la demanda del tranvía, respecto del total viajeros del servicio fue ascendiendo
desde el 52% alcanzado en 2006, hasta el 64% de los ejercicios 2010 y 2011, siendo la del
ejercicio 2012 de un 63%, ligeramente inferior a la de los ejercicios previos.
Para el control del Ayuntamiento sobre el servicio y la recaudación por el concesionario de la tasa
por transporte público, respecto de los que no existía ninguna previsión en las Ordenanzas
reguladoras del servicio y de la tasa, el clausulado del PCAP del contrato de gestión del servicio
público preveía diversas modalidades: por una parte, se debía nombrar por el concesionario, previa
autorización de la Administración, una firma de auditoría privada independiente, encargada de
realizar pruebas sobre los procedimientos de conteo y registro de la información del concesionario
y una auditoría anual de los ingresos de la concesión. Además, entre la información a proporcionar
semanalmente al Ayuntamiento se encontraban los registros diarios de ventas de billetes. Se
preveía que la supervisión y control de los ingresos tarifarios se efectuaran por la Administración o
la entidad que esta designara, según un Plan de supervisión comercial, asegurándose, asimismo,
acceso directo al sistema de control de venta y cancelación de billetes. Adicionalmente, el
concesionario debía emitir, mensualmente, un informe con un análisis estadístico del fraude y,
anualmente, un informe de síntesis del control realizado. Sin embargo, no existe constancia de que
el Ayuntamiento realizara los citados controles, o en su caso, exigiera al contratista su ejecución.
De acuerdo con la documentación facilitada por el Ayuntamiento, el único control efectuado por
este durante el periodo fiscalizado consistió en la verificación de las facturas mensuales con la
información de número de viajeros e ingresos procedentes de las máquinas expendedoras y
canceladoras que presentaba el concesionando junto a ellas, incumpliendo de este modo lo
previsto en el PCAP.
Subvención mensual II.2.2.
Otro tipo de retribución a percibir por el concesionario lo constituye, conforme al PCAP, la
subvención mensual a abonar al contratista por importe de la diferencia entre el total cobrado de los
usuarios a que se refiere el epígrafe anterior y el importe resultante de aplicar la tarifa técnica al
número de viajeros efectivos del mes.
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Vélez-Málaga 71
Tal y como se ha señalado en el Epígrafe II.1.3 de este Proyecto de Informe, la tarifa técnica quedó
fijada en la adjudicación del contrato en 1,42 euros, sin IVA, y fue objeto de revisión y actualización
por sucesivos acuerdos que se analizan en el Epígrafe II.2.4.
Tanto las subvenciones mensuales como las liquidaciones anuales, a que se hace referencia en el
epígrafe siguiente, devengaban IVA, por tratarse de contraprestaciones de un servicio de transporte
de personas sujeto al impuesto. En efecto, el número 3º del apartado dos del artículo 78 de la LIVA,
incluye expresamente en su base imponible “las subvenciones vinculadas directamente al precio de
las operaciones sujetas al Impuesto”, entendiendo como tales aquellas “establecidas en función del
número de unidades entregadas o del volumen de los servicios prestados […] con anterioridad a la
realización de la operación“
62
.
En el periodo de funcionamiento del tranvía, el concesionario facturó en concepto de subvenciones
mensuales un total de 2.294.614,87 euros, de los que se estima, en atención al porcentaje anual de
demanda del tranvía sobre la demanda total del servicio de transportes, que 1.426.447,49 euros
corresponderían al servicio ofrecido mediante este medio de transporte, según se muestra en el
siguiente cuadro, atendiendo al ejercicio en el que se prestó el servicio que da derecho a su
percepción, y con independencia del año de su facturación:
Cuadro 12. Subvención mensual durante el periodo de circulación del tranvía. Resumen, por
ejercicios en los que se prestó el servicio, del total de la subvención y de la
subvención por tranvía estimada.
(Importes en euros)
20061
2007
2008
2009
2010
2011
20121
TOTAL
Subvención mensual
total (A)
91.878,54
335.245,96
291.820,83
366.483,56
480.166,42
515.562,42
213.457,14
2.294.614,87
% viajes tranvía (B)
52%
60%
61%
62%
64%
64%
63%
Subvención mensual
tranvía (AxB)
47.524,49
201.694,53
179.342,40
228.001,05
305.101,81
330.252,27
134.530,94
1.426.447,49
(1) Los datos se refieren únicamente al periodo de circulación del tranvía (19 de octubre de 2006 a 3 de junio de 2012).
Fuente: Elaboración propia a partir de facturas y cuadros de demanda de viajeros.
Se ha verificado la correcta aplicación de la tarifa técnica vigente en cada momento, así como que
los datos de las facturas coincidían con la información del número de viajeros e ingresos
procedentes de las máquinas expendedoras y canceladoras, contenida en sus anexos. Las facturas
se encontraban pagadas.
En este caso, y no obstante la reducción de la demanda referida en relación con el cobro a los
usuarios, la evolución de la subvención mensual fue ascendente desde el ejercicio 2009, motivado
por la revisión de las tarifas técnicas de equilibrio a que se hará mención en detalle en el Epígrafe
II.2.4 de este Proyecto de Informe.
Liquidación anual II.2.3.
Las liquidaciones anuales, también consideradas subvenciones, cubrían la diferencia entre el
número de viajeros efectivos y el número de viajeros de equilibrio fijado en el PCAP, valorados
ambos a precio de tarifa técnica.
En el periodo de funcionamiento del tranvía, el concesionario facturó en concepto de liquidaciones
anuales un total de 4.169.287,43 euros, de los que se estima, en atención al porcentaje anual de
62
Redacción dada por el artículo 5.2 de la Ley 14/2000, de 29 d e diciembre, de Medidas fiscales, administrativas y del
orden social.
72 Tribunal de Cuentas
demanda del tranvía sobre la demanda total del servicio de transportes, que 2.613.265,49 euros
corresponderían al servicio prestado por este medio, según se expone en el siguiente cuadro,
atendiendo al ejercicio que se liquida, y con independencia del año de su facturación:
Cuadro 13. Liquidación anual durante el periodo de circulación del tranvía. Resumen, por
ejercicios, de la liquidación total y de la liquidación estimada por el servicio de
tranvía.
(Importes en euros)
20061
2007
2008
2009
2010
2011
20121
TOTAL
Liquidación total (A)
47.929,48
299.625,10
550.499,89
837.196,25
888.352,01
1.009.340,89
536.343,81
4.169.287,43
% viajes tranvía (B)
52%
60%
61%
62%
64%
64%
63%
Liquidación tranvía
(AxB)
24.791,69
180.263,90
338.317,07
520.846,35
564.466,39
646.550,46
338.029,63
2.613.265,49
(1) Los datos se refieren únicamente al periodo de circulación del tranvía (19 de octubre de 2006 a 3 de junio de 2012).
Fuente: Elaboración propia, a partir de facturas y cuadros de demanda de viajeros.
Al igual que en relación con la subvención mensual, la tendencia del importe de la liquidación anual
fue creciente en todos los ejercicios, tanto por la revisión de las tarifas técnicas de equilibrio, a que
se hará referencia en el Epígrafe II.2.4 de este Proyecto de Informe, como por el diferencial entre el
número de viajeros del servicio de transporte y la demanda de equilibrio, que fue en aumento a lo
largo del periodo de servicio del tranvía, pasando del 86% en el 2006 al 48% en el 2012, como se
muestra en el siguiente cuadro y gráfico, respectivamente:
Cuadro 14. Comparación anual del número de viajeros de equilibrio y efectivos durante el
periodo de circulación del tranvía
20061
2007
2008
2009
2010
2011
20121
Viajeros de equilibro (A)
223.014
1.122.000
1.144.440
1.167.329
1.190.675
1.214.489
516.2112
Total viajeros efectivos (B)
191.469
908.8573
782.126
701.599
701.064
676.624
248.307
% (B/Ax100)
86%
81%
68%
60%
59%
56%
48%
(1) Los datos se refieren únicamente al periodo de circulación del tranvía (19 de octubre de 2006 a 3 de junio de 2012).
(2) Número de viajeros de equilibrio liquidado, que difiere del previsto en el PCAP para ese ejercicio.
(3) Número de viajeros del servicio público, que difiere del de la factura de ese ejercicio que incluye los del servicio nocturno.
Fuente: Elaboración propia a partir de facturas y cuadros de demanda de viajeros.
Gráfico 1. Evolución del número de viajeros de equilibrio y efectivos durante el periodo de
circulación del tranvía
Fuente: Elaboración propia a partir de la información del cuadro 14.
0,00
0,20
0,40
0,60
0,80
1,00
1,20
1,40
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Millones
Viajeros de equilibro
Viajeros efectivos
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Vélez-Málaga 73
Se ha verificado que los datos de las facturas por liquidación anual se corresponden con la
información del número de viajeros considerado en el abono de las subvenciones mensuales, así
como la correcta aplicación de la tarifa técnica vigente en cada momento y del número de viajeros
de equilibrio establecido en los PCAP. En dos liquidaciones se han puesto de manifiesto las
siguientes circunstancias:
En la factura de la liquidación del ejercicio 2007 se computaron los usuarios del servicio
nocturno (13.278 viajeros) como viajeros del servicio municipal. Por el contrario, en las
liquidaciones del resto de ejercicios no se incluyeron estos usuarios, atendiendo a que el
servicio nocturno no estaba incluido en el contrato de gestión del servicio de transporte
público urbano de viajeros, como se recoge en el Subepígrafe II.1.3.2.
En la factura de la liquidación del ejercicio 2012 el número de viajeros de equilibrio
liquidado, en relación con el periodo de circulación del tranvía, fue inferior en 8.409 viajeros
al fijado en el contrato, lo que supuso una rebaja en la facturación de 16.940,54 euros,
incluido IVA. De acuerdo con la documentación analizada, el concesionario renunció
voluntariamente a cobrar ese número de viajeros con la condición de que el cobro se
produjera antes de finalizar el año 2013 en el que se presentaba la factura; condición que se
cumplió en todos los ejercicios.
A la fecha de redacción del Anteproyecto de Informe de fiscalización todas las liquidaciones se
encontraban pagadas.
Revisiones de la tarifa técnica y reconocimiento de atrasos II.2.4.
Antes de finalizar 2008, el concesionario solicitó al Ayuntamiento la revisión de la tarifa técnica del
servicio por el establecimiento y funcionamiento del SAE y por la adquisición de una tercera unidad
de tranvía, así como la revisión de los precios. Además del aumento de la tarifa técnica vigente se
solicitaba el abono de atrasos por aplicación de estas modificaciones retroactivamente desde la
entrada en funcionamiento del sistema tranviario, el 19 de octubre de 2006, cuantificándose en esa
solicitud en 919.394,01 euros, IVA incluido.
La Intervención municipal, en nota interna de 8 de mayo de 2009, señalaba la inexistencia de
crédito presupuestario disponible para reconocer la totalidad de las obligaciones que se derivarían
del reequilibrio de la tarifa técnica solicitada por el contratista.
El Jefe de servicio del Área de Contratación emitió el 28 de mayo de 2009 un informe jurídico,
posteriormente ratificado por el secretario general el 11 de diciembre, en el que separaba la
revisión de precios y el restablecimiento del equilibrio económico del concesionario. El dictamen
concluía que se daban los requisitos exigidos por el PCAP para acordar la revisión de precios y que
deberían reconocerse los atrasos correspondientes. Debido a la ausencia de tramitación de las
modificaciones del contrato que suponía el establecimiento y entrada en funcionamiento del SAE y
la adquisición de una tercera unidad del tranvía, ya referida en el Epígrafe II.1.3. de este Proyecto
de Informe, no podía reconocerse la actualización de la tarifa para lograr el equilibrio del régimen
económico de la concesión a no ser por aplicación de la doctrina de enriquecimiento injusto
consolidada por la Jurisprudencia del Tribunal Supremo. Además, se hacía alusión a “la eventual
responsabilidad de las autoridades y funcionarios de un Ayuntamiento que contrató de forma ilegal
(…)(STS 24 de julio de 1992, recurso de apelación 4011/1990)”, al haberse modificado el contrato
aprobado sin cumplir las exigencias formales y procedimentales exigidas por el PCAP y por la
normativa de aplicación.
En atención a los citados informes, en un primer momento únicamente se autorizó la revisión de
precios, reconociéndose en posteriores acuerdos las solicitudes de reequilibrio económico de la
concesión. Se detallan a continuación los resultados del análisis de los acuerdos de revisión de
precios y de restablecimiento del equilibro económico por las prestaciones realizadas por el
contratista al margen del contrato:
74 Tribunal de Cuentas
Acuerdos de revisión de precios
De conformidad con lo dispuesto en la cláusula 38.2 del PCAP, cada año, el Ayuntamiento debía
proceder a revisar el precio del servicio de acuerdo con la fórmula polinómica prevista en el mismo.
Sin embargo, únicamente se han adoptado dos acuerdos de revisión de la tarifa técnica, el 29 de
mayo de 2009 y el 5 de noviembre de 2014, con demora sobre las previsiones del PCAP, lo que ha
determinado el reconocimiento de atrasos a favor del contratista.
Conforme a la citada cláusula, la revisión sería aplicable a partir del año de inicio de la concesión,
como así fue. Esta previsión resultaba contradictoria con que, conforme al PCAP, el concesionario
no percibiera retribución adicional a los ingresos por venta de billetes y abonos durante el tiempo
que solo circularon los autobuses (15 de septiembre de 2005 a 19 de octubre de 2006), es decir,
desde el inicio de la concesión hasta el comienzo de la circulación del tranvía.
En consecuencia, la primera revisión de precios afectó al periodo comprendido entre el 15 de
septiembre de 2006 y el 15 de septiembre de 2007, así como a los dos periodos anuales
posteriores a esa fecha. Para ello se aplicó la fórmula polinómica prevista en el PCAP,
calculándose una tarifa de 1,60 euros por viaje que se aplicaría en las facturas emitidas a partir de
junio de 2009. Asimismo, se reconocían unos atrasos de 250.725,76 euros, IVA incluido, por
diferencias con lo satisfecho al contratista, pagados íntegramente por el Ayuntamiento. En
cualquier caso, la revisión de precios no tuvo efectos hasta octubre de 2006, pues tal y como se ha
indicado, hasta la entrada en funcionamiento de la línea de tranvía el contratista, conforme a lo
previsto en el PCAP, solo percibió los ingresos por venta de billetes y abonos.
La segunda revisión de precios, acordada en noviembre de 2014, determinó la revisión del precio
del contrato desde la última tarifa aprobada y hasta 3 de junio de 2012, resultando unas tarifas para
los periodos 2009-2010 y 2010-2011 inferiores a las previas, lo que implicaba unos atrasos a favor
del Ayuntamiento de 24.737,75 euros, IVA no incluido, que fueron abonados el 21 abril de 2017,
coincidiendo con la fecha de presentación por el Alcalde de las alegaciones al Anteproyecto de
Informe de Fiscalización.
Se ha comprobado la adecuación de los atrasos calculados en ambos casos al número de viajeros
efectivos acreditados por el concesionario y al de viajeros de equilibrio previstos en el PCAP,
aplicando el diferencial de tarifas calculado en las actualizaciones.
Como consecuencia de dichos acuerdos la tarifa técnica está actualizada hasta el 3 de junio de
2012, último día de circulación del tranvía, sin que se hayan vuelto a realizar las procedentes
revisiones de precios con posterioridad y hasta la fecha de redacción del Anteproyecto de
Fiscalización, en enero de 2017.
Si bien la revisión de precios debería aprobarse por el órgano de contratación -es decir, por el
Pleno del Ayuntamiento y, a partir de la inclusión del municipio en el régimen de organización de
los municipios de gran población, en abril de 2012, por la Junta de Gobierno local-, de acuerdo con
el procedimiento establecido en el artículo 97 del RGLCAP, ambos acuerdos fueron adoptados por
el Alcalde
63
.
Además, el primero de los Decretos de la Alcaldía no contó con el preceptivo informe de
fiscalización previa.
63
En el informe del Servicio de Contratación que acompaña a l escrito de alegaciones del actual Alcalde del
Ayuntamiento de Vélez-Málaga se indicaba que no existía inconveniente legal para que el Alcalde aprobase la
revisión de precios por estar debidamente determinados en el PCAP los supuestos de la revisión, los criterios y
fórmulas para su aplicación, y que dicha revisión debía efectuarse conforme a aquellas. Sin embargo, la correcta
definición de dichos extremos no exime de que la revisión de precios se apruebe por el órgano competente.
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Vélez-Málaga 75
Restablecimientos del equilibrio económico por el establecimiento y operación del SAE
Mediante acuerdo de Pleno de 17 de diciembre de 2009 se revisó la tarifa técnica, con efectos
desde el comienzo del servicio de la línea del tranvía, para reequilibrar económicamente la
concesión al estar operativo desde un principio el SAE, como se detalló en el Epígrafe II.1.3 de este
Proyecto de Informe. Debido a la ausencia de todo procedimiento de modificación del contrato, se
adoptó el acuerdo aplicando la doctrina jurisprudencial del enriquecimiento injusto.
La nueva tarifa técnica pasaba de la inicial, fijada en la adjudicación en 1,42 euros, a 1,50 euros
más IVA, y para los ejercicios sucesivos se aplicaba la revisión de precios prevista en el PCAP,
aunque variando los coeficientes de ponderación de cada índice de precios en la fórmula
polinómica debido al cambio en la estructura de costes. Esto contravenía el artículo 104.3 del
vigencia del contrato. No obstante, al redondearse la tarifa técnica a dos decimales, tal variación
resultaba demasiado pequeña para tener algún efecto económico práctico.
El referido acuerdo del Pleno se adoptó, previo informe de 14 de septiembre de 2009 de la
Intervención municipal, en el que formulaba reparo por omisión del procedimiento en la
modificación contractual y, reproduciendo el informe de 28 de mayo del Jefe del Servicio de
Contratación ya citado, se pronunciaba a favor de reconocer el derecho del concesionario al
reequilibrio económico por aplicación de la doctrina jurisprudencial del enriquecimiento injusto. En
cualquier caso, este informe de fiscalización se realizó sobre bases diferentes de las de la
propuesta que finalmente se aprobó en el Pleno, puesto que informaba no solo la modificación por
implementar el SAE desde la primera fase, sino también la adquisición del tercer tranvía, señalando
que no existía crédito suficiente para afrontar el gasto por la liquidación de atrasos entre octubre de
2006 y diciembre de 2009, que cuantificaba en 1.836.690,47 euros. El 11 de diciembre de 2009,
tras la aprobación de un suplemento de crédito, se efectuó retención de crédito por importe de
293.072,74 euros. En la misma fecha, 11 de diciembre de 2009, el secretario general ratificó el
informe jurídico emitido el 28 de mayo por el Jefe del Servicio de Contratación.
El 29 de diciembre de 2009 el concesionario emitió factura por la revisión de la tarifa de los
periodos ya liquidados, por importe de 268.979,68 euros, que le fue abonada en su totalidad. Se ha
comprobado que el cálculo respondía, como procedía, al diferencial de tarifa aprobado, multiplicado
por el número de viajeros de equilibrio entre la puesta en funcionamiento del tranvía (octubre de
2006) y noviembre de 2009, último mes liquidado con la tarifa vigente hasta este momento.
Restablecimiento del equilibrio económico por la adquisición de la tercera unidad tranviaria
El Pleno aprobó el 29 de julio de 2011 el restablecimiento del equilibrio de la concesión por la
compra de la tercera unidad tranviaria
64
desde el inicio del servicio, como se indica en el
Subepígrafe II.1.3.2, mediante:
La modificación de la tarifa técnica, que pasa de 1,68 euros/viajero a 1,82 euros/viajero, IVA
no incluido, con efectos desde el 1 de agosto de 2008.
La adopción, previa negociación entre las partes, de algunas de las medidas que recogía la
cláusula 37.3 del PCAP que rige el contrato –modificación de las tarifas; autorización de
aprovechamientos comerciales, de alquiler de espacios, publicidad o de otro tipo, cualquier
otra modificación de las cláusulas de contenido económico del pliego; o la combinación de
64
El coste unitario de adquisición de los tres tranvías fue, conforme al plan económico-financiero de la explotación, de
2.610.000 euros, IVA incluido. Ese precio, tal y como se señala en el Epígrafe II.3.2 del Proyecto de Informe era,
según el concesionario, inferior al coste efectivo de adquisición de cada unidad tranviaria, que fue de 3.032.294,52
euros.
76 Tribunal de Cuentas
alguna de estas medidas–, para sufragar los costes comprendidos desde el inicio de la
concesión hasta el 31 de julio de 2011.
El acuerdo, del mismo modo que el anterior, se adoptó previos informes del Jefe del Servicio de
Contratación y del Interventor municipal, ambos de 19 de julio de 2011, reiterando los reparos y
conclusiones de sus respectivos informes de 2009, antes citados.
No existe constancia documental de la negociación entre las partes requerida por el citado acuerdo
plenario para concretar la forma de reestablecer el equilibrio de la concesión desde su inicio hasta
el 31 de julio de 2011
65
.
La concesionaria presentó
66
, el 13 de octubre de 2011, factura por un total de 758.506,36 euros por
el desequilibrio durante el citado periodo, conforme a las tarifas calculadas por el jefe del servicio
de fiscalización de organismos autónomos, en informe de 22 de abril de 2009. Con posterioridad, el
1 de enero de 2012, presentó factura por importe total de 47.888,52 euros, en concepto de
diferencial de tarifa en la liquidación anual de 2011, correspondiente a la diferencia entre los
viajeros de equilibrio y efectivos hasta julio de ese año. Debido a la falta de negociación prevista en
el acuerdo, ambas facturas fueron dadas de baja del registro de facturas, solicitando la Intervención
municipal, en sendas notas internas dirigidas a Alcaldía de 24 de octubre de 2011 y de 30 de mayo
de 2012, respectivamente, su devolución al concesionario por el motivo expuesto.
En relación con la primera de las dos facturas, el 18 de septiembre de 2014 el Alcalde solicitaba su
reincorporación al registro de facturas, y que se dotaran las correspondientes aplicaciones
presupuestarias con el crédito necesario para su reconocimiento, informando a la Intervención de
que se mantuvieron conversaciones con la empresa, concretándose la negociación mantenida en la
presentación de la factura de referencia. Respecto de dichas negociaciones, como se ha señalado,
no existe constancia documental de su celebración ni de los acuerdos adoptados. Finalmente la
factura se incorporó con otras en el acuerdo del Pleno de 30 de diciembre de 2014, de
reconocimiento extrajudicial de créditos. A la fecha de redacción del Anteproyecto de Informe, en
enero de 2017, se encontraba pendiente de pago un importe de 100.646,08 euros.
Respecto de la segunda de las facturas, el concesionario reclamó su pago en escrito de 2 de marzo
de 2016, si bien a la fecha de redacción del Anteproyecto de Informe se mantenía en el registro de
65
El que fuera Alcalde del Ayuntamiento de Vélez-Málaga en los periodos junio de 2007 a octubre d e 2008 y de junio de
2011 a junio de 2015 indica que nada más tomar posesión del cargo en el segundo de los periodos de su mandato, se
mantuvieron una serie de reuniones con la empresa concesionaria para evitar la p aralización o suspensión total del
servicio como consecuencia del inicio de un expediente de regulación temporal de empleo que afectaba a los 23
trabajadores del servicio de transporte municipal, y acompaña copia de distintos escritos de la Alcaldía y de la
concesionaria acreditativas de las reuniones mantenidas para dar solución a la citada situación económica y de
conflictividad laboral.
En dichos escritos, fechados e ntre el 5 de julio de 2011 y el 14 de julio de 2011, la Alcaldía asume, entre otros, el
compromiso de elevar al Pleno de la Corporación el expediente de reequilibrio de la concesión ocasionado por la
compra de la tercera unidad tranviaria, cómo así se hizo. No obstante, en dichos escritos, todos ellos previos al citado
acuerdo Plenario de 29 de julio de 2011, no consta la concreta negociación requerida en este ni el alcance de la
misma.
66
El que fuera Alcalde d el Ayuntamiento de Vélez-Málaga en los periodos junio de 2007 a octubre d e 2008 y de junio de
2011 a junio de 2015 indica que no ha sido aportada al Tribuna l de Cuentas la factura nº 22/11, registrada el 13 de
abril de 2011, por importe de 732.935,80 euros, con el concepto: Reconocimiento Compra de la 3ª unidad. Dicha
factura, como se expone en las alegaciones, fue devuelta a la empresa concesionaria por no estar en vigor la tarifa
aplicada.
En relación con esta cuestión cabe indicar que dicha factura ha sido objeto de análisis en el curso de los trabajos de
fiscalización, existiendo constancia en el registro de facturas analizado tanto de su presentación como de su
anulación, motivo este por el cual, finalmente, no tuvo incidencia en las relaciones financieras con el concesionario
analizadas en este Subapartado.
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Vélez-Málaga 77
facturas como anulada y sin que los servicios municipales hayan aclarado qué actuaciones va a
realizar el Ayuntamiento respecto a la misma
67
.
Se ha comprobado que el importe de la primera factura se calculó aplicando el diferencial entre la
tarifa nueva y la anterior, sobre el número de viajeros de equilibrio entre la puesta en
funcionamiento del tranvía (octubre de 2006) y el final de 2010, y sobre el número efectivo de
viajeros desde enero hasta junio de 2011. Como la posterior liquidación anual del ejercicio 2011
aplicó la nueva tarifa técnica únicamente al periodo comprendido entre agosto y diciembre, la
segunda factura complementaba la liquidación en 47.888,52 euros, por el periodo de enero a julio
de 2011. En ninguna de las dos facturas se incluían los atrasos correspondientes a la subvención
mensual de julio de 2011, cuyo importe ascendería a 10.892,45 euros.
Se resume en el siguiente gráfico la evolución de la tarifa técnica durante el periodo de circulación
del tranvía, conforme a los distintos acuerdos adoptados y con referencia al periodo en el que
resultaron aplicables:
Gráfico 2. Evolución de la tarifa técnica durante el periodo de circulación del tranvía, con
detalle del periodo al que resultaba aplicable
(Euros por viajero de equilibrio, IVA no incluido)
Fuente: Elaboración propia a partir de los acuerdos de revisión de tarifa.
Se detalla en el siguiente cuadro, en atención al ejercicio en el que se prestó el servicio al que
corresponden los atrasos reconocidos por las sucesivas revisiones de tarifa, si lo fueron en
concepto de subvención mensual (diferencia entre tarifas real y de equilibrio) o de liquidación anual
(diferencia entre viajeros, efectivos y de equilibrio). Además, se realiza una estimación de los
67
En el informe del Interventor General del Ayuntamiento de Vélez-Málaga de 21 de abril de 2017, que acompaña el
Alcalde del municipio en alegaciones, se puntualiza que, desde el 30 de mayo de 2012 en que se remitió nota interna
a la Alcaldía, no se ha recibido en la Intervención para su fiscalización ningún expediente proveniente del área gestora
del gasto relativo a la negociación prevista en el acuerdo del Pleno de la Corporación de 29 de julio de 2011. Además
se precisa que, por el mismo motivo, a la fecha de emisión del informe de la Intervención que se refiere más arriba, la
factura continúa anulada.
1,42 1,47
1,49
1,60
1,50
1,55
1,57
1,68
1,62
1,68 1,70
1,82
1,77
1,81
1,87
Revisión 2009 Reequilibrio SAE
Reequilibrio 3ª ud.tranvía/revisión 2014 Revisión 2014
78 Tribunal de Cuentas
atrasos que se corresponderían al servicio de tranvía, imputando los atrasos por aplicación de la
cláusula de revisión de precios en función del porcentaje anual de demanda del tranvía sobre la
demanda total del servicio de transportes y considerando que la totalidad de los atrasos
correspondientes al restablecimiento del equilibrio económico por el SAE y por la tercera unidad
móvil se refieren exclusivamente al tranvía, por lo que su importe se imputa íntegramente a este.
Cuadro 15. Atrasos por acuerdos de revisión de la tarifa de equilibrio. Resumen, por
ejercicios en los que se prestó el servicio, de los atrasos totales y de los atrasos
por tranvía estimados.
(Importes en euros)
20061
2007
2008
2009
2010
2011
20121
Total
Atrasos revisiones de precios2
Total
11.931,25
68.030,60
130.618,75
19.133,22
-47.150,76
13.116,50
28.329,43
224.008,99
- Subvención (A)
10.243,59
55.169,34
85.666,48
28.132,59
-28.552,35
6.290,60
13.408,58
170.358,83
- Liquidación (B)
1.687,66
12.861,26
44.952,27
-8.999,37
-18.598,41
6.825,90
14.920,85
53.650,16
% viajes tranvía (C)
52%
60%
61%
62%
64%
64%
63%
- Sub. tranvía
(D=AxC)
5.298,53
33.191,61
52.647,48
17.502,18
-18.142,40
4.029,55
8.450,73
102.977,68
- Liq. tranvía
(E=BxC)
872,95
7.737,74
27.626,02
-5.598,79
-11.817,59
4.372,45
9.403,84
32.596,62
Atrasos restablecimiento del equilibrio (100% imputados al tranvía)3
Total
50.401,16
253.572,00
262.763,42
232.382,57
180.030,06
48.336,67
0,00
1.027.485,88
- Sub. Tranvía (F)
43.271,99
208.402,51
179.245,78
161.964,19
106.000,88
48.336,67
0,00
747.222,02
- Liq. Tranvía (G)
7.129,17
45.169,49
83.517,64
70.418,38
74.029,18
0,00
0,00
280.263,86
Total atrasos por tranvía estimados3
Atrasos tranvía
56.572,64
294.501,35
343.036,92
244.285,96
150.070,07
56.738,67
17.854,57
1.163.060,18
- Sub. Tranvía (D+F)
48.570,52
241.594,12
231.893,26
179.466,37
87.858,48
52.366,22
8.450,73
850.199,70
- Liq. Tranvía (E+G)
8.002,12
52.907,23
111.143,66
64.819,59
62.211,59
4.372,45
9.403,84
312.860,48
(1) Los datos se refieren únicamente al periodo de circulación del tranvía (19 de octubre de 2006 a 3 de junio de 2012).
(2) A los efectos de imputar los atrasos resultantes de la 2ª revisión de precios, que resultaron negativos en los ejercicios 2009 y 2010, se les ha
repercutido un IVA del 8%, entonces vigente y que fue el empleado en los correspondientes vencimientos a los que se aplican los atrasos.
(3) No se incluyen atrasos de la liquidación de 2011, por importe de 47.888,52 euros, referidos al restablecimiento del equilibrio por la adquisición
de la tercera unidad tranviaria, facturados por el contratista y no aceptados por el Ayuntamiento a la fecha de redacción del Anteproyecto de
Informe.
Fuente: Elaboración propia a partir de los informes de revisión de la tarifa técnica elaborados por el jefe del servicio de fiscalización de organismos
autónomos y cuadros de demanda de viajeros.
Evolución del coste estimado del servicio de tranvía II.2.5.
Como resumen de lo anterior procede indicar que el coste del servicio de tranvía, estimado con
arreglo a los criterios señalados en los epígrafes precedentes, ascendió a un total de 8.151.249,51
euros –el 65% del total del servicio público de transportes, que, como se ha indicado, incluye
también los autobuses-, habiéndose financiado, en un 36% por los usuarios, y correspondiendo el
64% restante al Ayuntamiento, conforme al detalle por ejercicios en los que se prestó el servicio
que ofrece el siguiente cuadro, en el que se incluyen, en atención a su naturaleza, tanto los
importes facturados por la concesionaria según las tarifas técnicas vigentes en cada momento,
como los atrasos reconocidos en virtud de las posteriores resoluciones de revisión de la tarifa:
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Vélez-Málaga 79
Cuadro 16. Coste del servicio municipal de transporte. Resumen, por ejercicios en los que
se prestó el servicio, del coste total del servicio y del coste por tranvía estimado
(Importes en euros)
Ejercicio
TOTAL
SERVICIO
Coste estimado total del tranvía
Cobro a los usuarios
Subvención
Liquidación
Total tranvía
20061
401.179,88
102.953,84
44%
96.095,01
42%
32.793,81
14%
231.842,66
2007
2.022.318,92
641.246,08
49%
443.288,65
33%
233.171,13
18%
1.317.705,86
2008
2.132.244,32
550.981,53
39%
411.235,66
29%
449.460,73
32%
1.411.677,92
2009
2.253.878,80
496.886,17
33%
407.467,42
28%
585.665,94
39%
1.490.019,53
2010
2.287.646,83
499.589,33
33%
392.960,29
26%
626.677,98
41%
1.519.227,60
2011
2.341.537,10
483.743,77
32%
382.618,49
25%
650.922,91
43%
1.517.285,17
20121
1.052.745,48
173.075,63
26%
142.981,67
22%
347.433,47
52%
663.490,77
Total
12.491.551,33
2.948.476,35
36%
2.276.647,19
28%
2.926.125,97
36%
8.151.249,51
(1) Los datos se refieren únicamente al periodo de circulación del tranvía (19 de octubre de 2006 a 3 de junio de 2012).
Fuente: Elaboración propia, resumen de información contenida en los cuadros 10 a 14.
En el periodo 2007 a 2011, en el que el tranvía circuló durante ejercicios completos, la evolución
muestra cómo el continuo descenso en la demanda de viajes se tradujo en una representatividad
decreciente de las tasas aportadas por los usuarios a la financiación del servicio de tranvía, desde
el 49% de 2007, hasta el 32% de 2011. Este descenso en el número efectivo de viajeros, al no
compensarse totalmente por las actualizaciones de precios, supuso, asimismo, una disminución en
la compensación por diferencia entre la tarifa técnica y la tasa efectivamente recaudada
(subvención mensual), que pasó de un 33% del total en 2007 al 25% en 2011 y, junto con el
incremento continuo garantizado al concesionario en el número de viajeros de equilibrio, obligó a
un crecimiento constante en la aportación del Ayuntamiento en forma de liquidaciones anuales,
compensatorias de la reducción de demanda, pasando la proporción de este tramo de retribución al
concesionario de representar un 18% del total en 2007 a un 43% de sus ingresos en 2011.
Gráfico 3. Evolución de la financiación del coste por tranvía estimado. Periodo 2007-2011
Fuente: Elaboración propia a partir de la información del cuadro 16.
0,00
0,20
0,40
0,60
0,80
1,00
1,20
1,40
1,60
2006* 2007 2008 2009 2010 2011
Millones
Compensación demanda
(liquidación)
Compensación tarifa
(subvención)
Cobro a usuarios
80 Tribunal de Cuentas
Relaciones financieras con el concesionario derivadas de la suspensión del servicio
II.2.6. de tranvía
Como se señaló en el Subepígrafe II.1.3.2 de este Proyecto de Informe de Fiscalización, debido al
alto coste de explotación que la línea del tranvía representaba, con una relación coste de
explotación de la línea/viajero demasiado elevada e inasumible, el 26 de abril de 2012 la Junta de
Gobierno Local aprobó la modificación del contrato de gestión del servicio de transporte público, de
común acuerdo con el concesionario. Dicha modificación supuso la suspensión del funcionamiento
del tranvía y que el servicio de transporte pasara a prestarse íntegramente por autobuses para lo
que se reconfiguraron las líneas y se acordó la adquisición de cuatro nuevos autobuses para
prestar el nuevo servicio con siete vehículos.
La tarifa técnica se fijó en 1,84 euros/viaje –es decir, dos céntimos de euro superior a la tarifa
prevista en acuerdo de Pleno de 29 de julio de 2011, aplicable en dicha fecha antes de la revisión
de precios acordada en el año 2014– y sin variar el número de viajeros de equilibrio ofertado
inicialmente. Con posterioridad, y como consecuencia de la reestructuración de las líneas de
autobús y la modificación del contrato de gestión del servicio público, el 19 de febrero de 2015, por
acuerdo de la Junta de Gobierno Local, se aprobó una nueva tarifa, con vigencia desde octubre de
2014, que se fijó en 1,83 euros/viaje.
Para el cálculo de dichas tarifas, el Plan económico-financiero incluía como único coste relacionado
con el servicio del tranvía el referido a la amortización de las tres unidades tranviarias, que
permanecían adscritas al servicio.
La demanda efectiva de viajeros, desde la suspensión del servicio de tranvía y hasta el 31 de
diciembre de 2014, se mantuvo en niveles muy próximos a los de los periodos en los que circulaba
el tranvía, aunque ligeramente inferiores, y permaneció muy por debajo de la demanda de equilibrio
liquidada, como muestra el siguiente cuadro y gráfico
68
:
Cuadro 17. Comparación anual del número de viajeros de equilibrio y efectivos desde la
suspensión del servicio del tranvía, el 4 de junio de 2012, hasta el 31 de
diciembre de 2014.
20121
2013
2014
Viajeros de equilibro (A)2
702.714
1.238.780
1.238.780
Viajeros efectivos (B)
333.889
557.103
574.452
% (B/Ax100)
48%
45%
46%
(1) Los datos de 2012 se refieren al periodo posterior a la suspensión de la circulación del tranvía, el 4 de junio de 2012.
(2) Número de viajeros de equilibrio liquidado, que difiere en todos los ejercicio del previsto en el PCAP.
Fuente: Elaboración propia, a partir de facturas y cuadros de demanda de viajeros.
68
Con posterioridad al periodo fiscalizado, la demanda real aumentó ligeramente, con 583.930 viajeros en 2015 y
624.814 viajeros en 2016, representativos del 47 % y 50%, respectivamente, de los 1.238.780 viajeros de equilibrio
liquidados en ambos ejercicios.
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Vélez-Málaga 81
Gráfico 4. Evolución del número de viajeros de equilibrio y efectivos. Periodo 2007-2014
Fuente: Elaboración propia a partir de la información del cuadro 14 y 17.
En las liquidaciones de todo este periodo, al igual que se señaló en relación con la liquidación del
ejercicio 2012 mientras circuló el tranvía, el concesionario renunció voluntariamente a cobrar
173.952,23 euros, representativos de 86.266 viajeros de equilibrio, a condición de que el cobro se
produjera antes de finalizar el ejercicio en el que se presentaba la correspondiente factura. En el
siguiente cuadro se detallan estas cifras, en atención al ejercicio en el que se realizó la prestación a
la que se refiere la respectiva liquidación:
Cuadro 18. Número de viajeros e importe al que renunció el concesionario en las
liquidaciones del servicio de transporte, desde la suspensión del servicio de
tranvía y hasta el 31 de diciembre de 2014. Resumen, por ejercicios en los que
se prestó el servicio
(Importes en euros)
20121
2013
2014
Total
Nª viajeros renunciados
11.445
24.776
50.045
86.266
Importe renunciado
23.061,00
50.146,62
100.744,61
173.952,23
(1) Los datos de 2012 se refieren al periodo posterior a la suspensión de la circulación del tranvía, el 4 de junio de 2012.
Fuente: Elaboración propia, a partir de facturas y del PCAP.
La facturación global al Ayuntamiento por el servicio público de transporte, desde la suspensión del
servicio de tranvía y hasta el 31 de diciembre de 2014, fue de 4.802.360,76 euros, habiéndose
verificado, también en este caso, la adecuada correspondencia de las facturas con las tarifas
técnicas aprobadas y con los datos de número de viajeros e ingresos reflejados en la
documentación procedente de las máquinas expendedoras y canceladoras, anexa a las facturas. A
la fecha de redacción del Anteproyecto de Informe de fiscalización todas las facturas se
encontraban pagadas.
En el siguiente cuadro se detalla, en relación con el ejercicio de devengo, el importe facturado en
concepto de subvención mensual y de liquidación anual. También se incluye el coste de
amortización y financiación de la adquisición de los tranvías especificado en el plan económico-
financiero de la concesión, 1.449.588,54 euros. Esta es la cantidad que se estima ha constituido el
coste del servicio de tranvía para el Ayuntamiento tras su suspensión:
0,00
0,20
0,40
0,60
0,80
1,00
1,20
1,40
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Millones
Viajeros de equilibro Viajeros efectivos
82 Tribunal de Cuentas
Cuadro 19. Subvención mensual y liquidación anual del servicio de transporte y coste de la
amortización de los tranvías, desde la suspensión del servicio de tranvía y hasta
el 31 de diciembre de 2014. Resumen, por ejercicios en los que se prestó el
servicio
(importes en euros)
20121
2013
2014
Total
Subvención
294.752,87
511.274,06
532.825,52
1.338.852,45
Liquidación
746.501,80
1.379.714,25
1.337.292,26
3.463.508,31
Total facturación del servicio de
transporte (A)
1.041.254,67
1.890.988,31
1.870.117,78
4.802.360,76
Coste del servicio del tranvía
(amortización) (B)
299.948,93
587.146,51
562.493,09
1.449.588,54
% (B/Ax100)
29%
31%
30%
30%
(1) Los datos de 2012 se refieren al periodo posterior a la suspensión de la circulación del tranvía, el 4 de junio de 2012.
Fuente: Elaboración propia, a partir de facturas y del plan económico financiero de la explotación tras la modificación del servicio.
Por otra parte, la concesionaria, en sendos escritos de 26 de marzo y 3 de abril de 2013, propuso al
Ayuntamiento el arrendamiento de los tranvías para obtener una compensación de los costes de
amortización de los mismos y aligerar así la carga financiera en 200.000 euros anuales, cantidad
que se corresponde con la totalidad de lo obtenido del arrendamiento, IVA excluido.
En dicha propuesta la concesionaria se comprometía, ante cualquier requerimiento del
Ayuntamiento, a poner en funcionamiento la línea de tranvía cuando la demanda de transporte así
lo reclamara, poniendo los trenes a disposición del servicio en el plazo máximo de treinta días,
como se preveía en la modificación del contrato de gestión del servicio público.
El técnico municipal informó, el 5 de abril de 2013, favorablemente la operación de arrendamiento,
apuntando que los tranvías podrían deteriorarse progresivamente si no operaban de forma normal y
no se les hacía el mantenimiento integral programado en función de este uso u operación, por lo
que con el paso del tiempo se haría costosa y complicada su nueva puesta en servicio. El
Interventor general emitió informe favorable el 24 de abril de 2013.
El 26 de abril de 2013 la Junta de Gobierno Local aprobó la propuesta del Concejal Delegado de
Transportes de 25 de abril de 2013 sobre autorización del arrendamiento de las unidades
tranviarias, acordando que el concesionario ingresaría al Ayuntamiento la cantidad de 200.000
euros anuales.
En total, las unidades tranviarias estuvieron arrendadas catorce meses, desde el 1 de junio de
2013, fecha de formalización del contrato de arrendamiento, hasta 31 de julio de 2014, periodo
durante el cual el Ayuntamiento percibió los ingresos acordados. Con posterioridad a dicha fecha
las unidades tranviarias regresaron a las instalaciones municipales, donde permanecían sin utilizar
a la fecha de redacción del Anteproyecto de Informe de fiscalización -enero de 2017-.
II.3. REPERCUSIÓN SOBRE LAS HACIENDAS DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA Y DEL
AYUNTAMIENTO DE LOS COMPROMISOS ADQUIRIDOS EN RELACIÓN CON LA
GESTIÓN DEL TRANVÍA DE VÉLEZ-MÁLAGA, ASÍ COMO DE LOS DERIVADOS DE SU
INACTIVIDAD
El establecimiento y explotación del sistema tranviario ocasionó gastos, tanto a la Junta de
Andalucía como al Ayuntamiento de Vélez-Málaga, que debieron afrontarse atendiendo a los
compromisos asumidos en los convenios celebrados entre ambas Administraciones.
La Junta de Andalucía incorporó el proyecto de tranvía de Vélez-Málaga en el Programa Operativo
Integrado de Andalucía 2000-2006, previendo su posible cofinanciación por la Unión Europea, lo
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Vélez-Málaga 83
que finalmente no tuvo lugar, debiendo financiar aquella íntegramente las obras de la
infraestructura tranviaria, que, una vez finalizadas, habían de ser entregadas al Ayuntamiento de
Vélez-Málaga.
Como se ha expuesto, al Ayuntamiento le correspondía la financiación de la adquisición de los
terrenos necesarios para la implantación del tranvía. También era su responsabilidad la
indemnización por la resolución de la concesión de transportes afectada por el establecimiento del
sistema tranviario, los gastos por la adquisición de los vehículos, la conservación y mantenimiento
de las infraestructuras y la explotación del servicio, integrándose todos ellos en las retribuciones al
concesionario del servicio municipal de transportes de la entidad. Tal como se ha referenciado en el
epígrafe anterior, el Ayuntamiento obtuvo ingresos por el arrendamiento de las unidades tranviarias
entre el 1 de junio de 2013 y el 31 de julio del 2014. Dado que los costes del servicio de tranvía no
se encuentran individualizados del conjunto de los que integran el servicio público de transportes, el
importe de los costes de explotación y suspensión del servicio de tranvía, como se ha señalado,
resulta estimativo, conforme a los criterios descritos en el Subapartado II.2. de este Proyecto de
Informe de Fiscalización.
En el siguiente cuadro se resumen, en atención a la entidad a la que correspondió su financiación,
los costes netos devengados, hasta el 31 de diciembre de 2014, por la preparación, construcción,
puesta en marcha y gestión del tranvía, así como desde su suspensión. No se incluyen, por tanto,
los gastos adicionales a las actuaciones de preparación del proyecto e implantación del tranvía,
financiados por la COPT, en concepto de gastos generales de GIASA y FFCCA, a los que se hará
referencia en detalle en el Epígrafe II.3.1 de este Proyecto de Informe de Fiscalización.
84 Tribunal de Cuentas
Cuadro 20. Costes netos incurridos por la Administración hasta el 31 de diciembre de 2014
por la preparación, ejecución, explotación y suspensión del tranvía
(Importes en euros)
JUNTA DE ANDALUCÍA
AYUNTAMIENTO
TOTAL
COPT
GIASA/
FFCCA
Preparación del proyecto
307.923,01
0,00
0,00
307.923,01
Estudios previos1
s.d.
-
s.d.
s.d.
Redacción del proyecto de trazado y constructivo2
307.923,01
-
-
307.923,01
Implantación del tranvía
34.587.701,60
936.102,51
-
35.523.804,11
Adquisición de terrenos3
-
-
-
-
Fase I
24.012.848,39
Dirección de obra de la fase I
-
689.237,68
-
689.237,68
Cartografía y topografía4
7.528,64
-
-
7.528,64
Prospecciones geotécnicas2
8.619,01
-
-
8.619,01
Control de calidad de la fase I
-
118.888,11
-
118.888,11
Ejecución de obra de la Fase I2
23.188.574,95
-
-
23.188.574,95
Fase II
9.665.845,51
Dirección de obra de la fase II
329.709,80
57.976,72
-
387.686,52
Control de calidad de la fase II
69.202,56
-
-
69.202,56
Ejecución de obra de la fase II5
9.208.956,43
-
-
9.208.956,43
Mejora de acceso a cocheras
1.845.110,21
Dirección de obra de mejora de acceso a talleres
-
70.000,00
-
70.000,00
Obras de mejora de acceso a talleres5
1.775.110,21
-
-
1.775.110,21
Explotación del tranvía6 (2006-2012)
-
-
5.202.773,16
5.202.773,16
Coste total estimado
-
-
8.151.249,51
8.151.249,51
Ingresos estimados por tasas
-
-
(2.948.476,35)
(2.948.476,35)
Suspensión del tranvía (2012-2014)
-
-
1.216.255,21
1.216.255,21
Coste de amortización de los tranvías6
-
-
1.449.588,54
1.449.588,54
Ingresos por arrendamiento de los tranvías
-
-
(233.333,33)
(233.333,33)
COSTES TOTALES
34.895.624,61
936.102,51
6.419.028,37
42.250.755,49
(1) De los cinco estudios realizados, únicamente se disponía de información sobre el coste de uno de ellos, sin que, por tanto, pueda
determinarse el coste real de los estudios previos - Epígrafe II.1.1-.
(2) Importe de ejecución del contrato, excluidos los gastos generales de GIASA -Epígrafe II.3.1-, trasladados a los contratistas.
(3) La adquisición de los terrenos no supuso desembolso para la Hacienda municipal. –Subepígrafe II.1.2.2-.
(4) Importe de ejecución del contrato, excluidos los costes trasladados al adjudicatario del contrato de redacción del proyecto de trazado y
constructivo –Subepígrafe II.1.2.2-.
(5) Importe de ejecución del contrato, excluidos los costes realizados por cuenta del contratista–Subepígrafe II.1.2.2-.
(6) Importes estimados a partir de los costes totales del servicio, conforme a los criterios descritos en el Subapartado II.2.
Fuente: Elaboración propia, resumen de la información contenida en los Subapartados II1. y II.2.
Hacienda autonómica II.3.1.
Como se ha indicado en el Epígrafe II.1.2. de este Proyecto de Informe de Fiscalización, la gestión
de las actuaciones necesarias para la construcción e instalación del tranvía se fue atribuyendo por
la COPT a la empresa pública GIASA y a FFCCA, a partir de su creación en mayo de 2003. Estas
entidades, a su vez, contrataban con terceros la ejecución de los trabajos. Todos los contratos
celebrados por GIASA y por FFCCA para el establecimiento del tranvía de Vélez-Málaga fueron
liquidados y las prestaciones contratadas y certificadas de conformidad fueron pagadas a los
contratistas, sin que queden cantidades pendientes de liquidar ni de pagar.
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Vélez-Málaga 85
Dichos encargos se formalizaron a través de diversas resoluciones de atribución por la COPT,
donde se establecían las actuaciones a desarrollar y su régimen de financiación.
Únicamente la primera de las resoluciones, fechada el 14 de octubre de 1999 y referida a la
atribución a GIASA de la elaboración del Proyecto constructivo, especificaba el presupuesto de la
actuación cuya realización se encargaba, indicándose en el resto de resoluciones de atribución –de
11 de octubre de 2002, 14 de julio de 2005 y 18 de junio de 2007- que “resulta imposible la
determinación previa del importe a transferir (…) para la realización de la actuación que se
atribuye”. No obstante, poco tiempo después de los encargos se procedía a la licitación del
contrato, con indicación de su presupuesto
69
.
Mediante esta práctica la COPT realizaba el encargo y los entes instrumentales aprobaban los
expedientes de contratación y procedían a la apertura del procedimiento de licitación sin disponer la
COPT de la preceptiva fiscalización previa y sin aprobarse el gasto presupuestario que se
5/1983, de 19 de julio, General de la Hacienda Pública de la Comunidad Autónoma de Andalucía.
Posteriormente, antes de adjudicarse el contrato, la COPT aprobaba el gasto y emitía una segunda
resolución, complementaria de la anterior, en la que se precisaba el presupuesto estimado para la
ejecución de los trabajos. No obstante, algunas de las actuaciones que se incluían en las
resoluciones de atribución no contaron con presupuesto estimado, motivo por el cual no llegaron a
financiarse por la COPT:
Respecto de las actuaciones encomendadas financiadas por la COPT, las resoluciones
determinaban su financiación por esta mediante la atribución de fondos a las empresas públicas
por el importe del presupuesto del contrato, y, en el caso de FFCCA, también por un importe
adicional por gastos generales. Estas operaciones se imputaron indebidamente al capítulo VI,
de inversiones reales del presupuesto, dentro de la Sección presupuestaria “Consejería de
Obras Públicas y Transportes”, Servicio “Gastos financiados con FEDER”, a pesar de no contar
con la financiación de dicho fondo estructural. Además, al tratarse de operaciones para la
construcción de infraestructuras financiadas por la Junta de Andalucía con la finalidad de
entregarlas gratuitamente al Ayuntamiento, en atención a su fondo económico, deberían
haberse imputado presupuestariamente al capítulo VII de transferencias de capital
70
.
Los desembolsos por la COPT a GIASA y FFCCA se realizaban contra la acreditación de los
gastos realizados por estas. La última de las facturas del contrato de ejecución de la obra de la
fase II, por un importe de 1.166.601,94 euros, fue satisfecha por el fondo para la financiación de
los pagos a proveedores creado por el Real Decreto-ley 7/2012, de 9 de marzo.
69
El ac tual Consejero de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía expone en su escrito de alegaciones que el
motivo por el cual, al tramitarse la atribución genérica, no se especificaba el presupuesto de la actuación resulta de la
falta de contracción de compromisos frente a terceros en ese momento, siendo la preadjudicación del contrato la que
permitiría conocer el presupuesto de la actuación. Señala que esta era la razón por la cual ese era el momento en el
que se aprobaba, una vez que había sido sometida a fiscalización previa, la resolución complementaria en la que se
determinaba el presupuesto. En relación con esta cuestión h a de indicarse que, puesto que el importe de la actuación
era conocido e n el momento de aprobarse la resolución genérica, siendo así que poco tiempo después se licitaba el
contrato, no procedía haber pospuesto la determinación del importe de la actuación, la fiscalización previa y la
autorización del gasto, hasta la aprobación de una segunda resolución complementaria.
70
En las alegaciones presentadas por el actual Consejero de de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía se
argumenta que la imputación de la inversión al capítulo VI del presupuesto se debió a que, a pesar de que las obras
fueran ejecutadas por sus entes instrumentales, estas eran titularidad de la Junta de Andalucía. En relación con este
asunto debe indicarse que esta circunstancia no se cuestiona en e l Proyecto de Informe de Fiscalización, sino que lo
que se plantea es que, dado que las obras serían entregadas gratuitamente al Ayuntamiento de Vélez-Málaga para su
explotación, conforme a los convenios de colaboración suscritos entre la COPT y el Ayuntamiento, el gasto debería
haberse imputado al capítulo VII del presupuesto, de transferencias de capital.
86 Tribunal de Cuentas
Aunque en las resoluciones de la COPT se preveía la posibilidad de adelantar hasta un 10% del
importe de la primera anualidad como anticipo para gastos necesarios, en ninguna de las
actuaciones fiscalizadas se utilizó esta opción. El pago a los contratistas del 39,4% y 76,7% del
importe total certificado, se realizó por GIASA y por FCCA, respectivamente, con anterioridad a
cobrar su importe de la COPT. Ambas circunstancias han determinado que estas sociedades
hayan soportado periódicamente unos gastos financieros anuales cuyo importe variaba en
función de la mayor o menor deuda de la Administración autonómica con estas entidades, y del
plazo que transcurre hasta su desembolso por la COPT.
Respecto de estas atribuciones, cuya financiación correspondía a la COPT, se ha comprobado
que:
El coste de todas las actuaciones atribuidas por la COPT a GIASA fue acreditado por el
ente instrumental, y aprobado y abonado por la Consejería.
Al no recibir cantidad alguna en concepto de subvención de explotación de los
Presupuestos de la Comunidad Autónoma de Andalucía, en algunos casos, GIASA, para
financiar sus gastos de funcionamiento y de acuerdo con lo establecido en los
correspondientes pliegos, facturaba a sus propios contratistas un porcentaje sobre el
importe de los contratos adjudicados. Estos cargos pasaban, por lo tanto, a formar parte de
los costes del contrato para los contratistas, que habrían de repercutirlos en el precio final
de sus ofertas. En todo caso, no se trataba de servicios prestados por GIASA a precios y en
condiciones de mercado, según las leyes normales de la economía, sino actividades de
recepción obligatoria por los destinatarios.
Se ha verificado que esta actuación se ha producido en los contratos de redacción del
proyecto constructivo, de prospecciones geotécnicas y en el de ejecución de la fase I de las
obras, en los que GIASA establecía en los PCAP porcentajes del 8,58%, 6,5% y 8,04%,
respectivamente, sobre el presupuesto de adjudicación, sin IVA, con la citada finalidad.
El importe total de gastos generales de GIASA trasladados a los contratistas en los
expedientes examinados ascendió a más de 2 millones de euros, IVA incluido, con el
siguiente detalle:
Cuadro 21. Gastos generales de GIASA trasladados a los contratistas y financiados por la
COPT
(Importes en euros)
Redacción
Proyecto
Prospecciones
geotécnicas1
Obra
TOTAL
Cobertura de gastos
26.839,62
599,19
1.674.338,17
1.701.776,98
Medidas informativas
3.540,84
0,00
100.863,74
104.404,58
Control de calidad
0,00
0,00
252.159,36
252.159,36
Total gastos generales
30.380,46
599,19
2.027.361,27
2.058.340,92
(1) El importe cargado al contratis ta de las prospecciones geotécnicas que se muestra es el
correspondiente a los dos encargos motivados por las obras del tranvía de Vélez-Málaga.
Fuente: Elaboración propia a partir de las facturas por gastos certificados emitidas por GIASA.
Todo el coste de las actuaciones atribuidas por la COPT a FFCCA para el establecimiento del
tranvía de Vélez-Málaga que contaban con resoluciones en las que se determinaba su
financiación por la primera, se acreditó para su reembolso. En este caso, la COPT cubría, junto
al presupuesto de ejecución por contrata de las actuaciones, un adicional por gastos generales,
fijado en el 4,14% -dirección de obra, control de calidad y ejecución de obra de la fase II- o en el
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Vélez-Málaga 87
6% -obras de mejora de acceso a talleres-, dentro del margen fijado en las leyes anuales de
presupuestos de la Junta de Andalucía
71
. Estos gastos ascendieron a más de 0,5 millones de
euros, IVA incluido, con el siguiente detalle:
Cuadro 22. Gastos generales de FFCCA financiados por la COPT
Dirección de obra de la fase II
13.649,98
Control de calidad de la fase II
2.864,99
Ejecución de obra de la fase II
381.250,80
Obras de mejora de acceso a talleres
106.506,62
Total gastos generales
504.272,39
Fuente: Elaboración propia a partir de las acreditaciones por trabajos externos presentadas a la COPT.
A la fecha de redacción del Anteproyecto de Informe solo se encontraban pendientes de pago
por la COPT 8.732,15 euros, correspondientes al contrato de control de calidad de las obras de
la fase II, cuya obligación ya había sido reconocida.
En cuanto a las actuaciones que no contaron con financiación de la COPT, por no haberse
fijado su presupuesto en la respectiva resolución o, como en el caso de la dirección de la obra
de mejora del acceso a las cocheras, por no disponer de atribución expresa de la Consejería,
su coste se asumió directamente por las empresas públicas con cargo a sus fondos propios,
concretamente:
GIASA financió el importe ejecutado en los contratos de dirección de la obra y en el de
control de calidad de las obras, todos ellos de la fase I, con unos importes de 689.237,68
euros y 118.888,11 euros, respectivamente.
FFCCA, por su parte, asumió el modificado de la dirección de la obra en la fase II y la
dirección de la obra de mejora del acceso a las cocheras, por importes de 57.976,72 euros y
70.000,00 euros, respectivamente.
Al haberse incluido en los gastos presupuestarios de cada proyecto de obra de la COPT una parte
dedicada a la financiación de sus empresas públicas, así como al haberse financiado parte de los
costes de las obras directamente por las empresas, sin incidencia en los Presupuestos de la Junta
de Andalucía, la información que ofrece la contabilidad de la comunidad autónoma no refleja
fielmente la financiación de las empresas, ni informa adecuadamente sobre el coste de los
proyectos.
Hacienda municipal
II.3.2.
El Pleno del Ayuntamiento de Vélez Málaga aprobó las cuentas generales de los ejercicios 2007 a
2012, ambos inclusive, de forma simultánea, el 28 de octubre de 2016. Además, a la fecha de
redacción del Anteproyecto de Informe de fiscalización, en enero de 2017, las cuentas referidas a
los ejercicios 2006, 2013 y 2014 se habían formado, encontrándose en tramitación para su
aprobación, habiendo tenido esta lugar respecto de las dos últimas con posterioridad, el 27 de
enero y el 31 de marzo de 2017, respectivamente. A la fecha de este Proyecto de Informe, ninguna
de las cuentas aprobadas se había rendido al Tribunal de Cuentas en cumplimiento de lo previsto
en el artículo 223 del TRLRHL
72
.
71
Artículo 24 Ley 2/2004, de 28 de diciembre; artículo 24 Ley 16/2005, de 28 de diciembre; artículo 25 Ley 11/2006, de
27 de diciembre.
72
Fuente: Plataforma de Rendición de Cuentas de las Entidades Locales, a 23 de abril de 2017.
88 Tribunal de Cuentas
Además, si bien a la fecha de redacción del Anteproyecto de Informe de fiscalización las cuentas
que ya habían sido aprobadas no figuraban publicadas en la página web municipal, no cumpliendo
diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, dicha incidencia fue
subsanada con posterioridad.
Este retraso reiterado de la elaboración, aprobación y rendición de las cuentas generales de los
ejercicios objeto de fiscalización ha determinado que para la revisión por este Tribunal de Cuentas
de la contabilización e imputación presupuestaria de las operaciones con relevancia financiera que
se derivan del contrato de gestión del servicio público de transportes, cuyos resultados se exponen
en este epígrafe, se hayan utilizado los registros contables del Ayuntamiento y la información de las
liquidaciones de presupuestos de los respectivos ejercicios.
Igualmente, se observa un retraso generalizado en la aprobación de los presupuestos de la entidad
y de sus liquidaciones. En el siguiente cuadro se detallan las fechas de aprobación de los
presupuestos municipales y de la liquidación durante los ejercicios 2006 a 2014:
Cuadro 23. Fechas de aprobación y liquidación de los presupuestos. Ejercicios 2006 a 2014
Ejercicios
Presupuesto
Liquidación
2006
05/12/2005
29/10/2007
2007
02/04/2007
12/02/2009
2008
05/05/2008
14/08/2009
2009
29/06/2009
19/05/2011
2010
PRORROGADO
05/08/2011
2011
PRORROGADO
25/07/2012
2012
30/12/2011
31/05/2013
2013
31/01/2013
23/05/2014
2014
27/02/2014
11/05/2015
Fuente: Acuerdos del Ayuntamiento de Vélez-Málaga.
Los únicos presupuestos aprobados con anterioridad al inicio del respectivo ejercicio fueron los de
2006 y 2012, habiendo actuado el Ayuntamiento en el resto de ejercicios, al menos en parte, con
presupuestos prorrogados del ejercicio anterior, situación que se extendió a la totalidad del ejercicio
en 2010 y 2011, en los que no llegó a aprobarse presupuesto. Todas las liquidaciones se
aprobaron con posterioridad al 31 de marzo del ejercicio siguiente al que se referían, esto es, fuera
del plazo establecido en el artículo 193.5 del TRLRHL.
Durante el periodo fiscalizado, la entidad aprobó tres planes económicos: un plan económico-
financiero de reequilibrio, para los ejercicios 2009 a 2011, aprobado por el Pleno el 28 de julio de
2008, ante el incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria en la aprobación del
presupuesto para 2008, al poner de manifiesto una necesidad de financiación de 6.000.000 euros.
Además, se aprobaron sendos planes de ajuste, por el Pleno de la entidad, el 30 de marzo de 2012
y el 26 de septiembre de 2013, tras acogerse a las medidas extraordinarias para atender facturas
de proveedores y acreedores, reguladas en los Reales Decretos-Ley 4/2012 y 8/2013
73
, por
importes respectivos de 29.276.087,91 y 6.087.679,63 euros. Igualmente, la entidad se había
73
Real Decreto-Ley 4/2012 de 24 de febrero, por el que se determinan obligaciones de info rmación y procedimientos
necesarios para establecer un mecanismo de financiación para el pago a los proveedores de las entidades locales y
8/2013, de 28 de junio, de medidas urgentes contra la morosidad de las administraciones públicas y de apoyo a
entidades locales con problemas financieros.
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Vélez-Málaga 89
74
, por
importe de 2.695.029,48 euros, si bien en ese caso no se requería la aprobación de un Plan de
ajuste.
Respecto a la contabilización de las operaciones que se derivan del contrato para la gestión del
servicio público de transportes del que el servicio de tranvías y autobuses conforman una unidad,
ha de indicarse que no se contabilizaron los ingresos del Ayuntamiento en concepto de tasa por la
prestación del servicio mediante concesión, que hasta el ejercicio 2011 tenían la condición de
ingreso público, produciéndose así, hasta ese ejercicio, una compensación de ingresos y gastos
que impidió que el presupuesto informara sobre el coste íntegro del servicio, junto con el ingreso
bruto obtenido por la recaudación de la tasa establecida para la venta de billetes y bonos. Con
independencia de la compensación que correspondiera abonar al concesionario por la gestión de
los servicios que se le encomendaba, las tasas deberían haberse imputado al presupuesto del
Ayuntamiento por su importe devengado de forma íntegra.
Tampoco se reflejó en la contabilidad del Ayuntamiento la financiación por la empresa adjudicataria
del contrato de concesión del servicio público de la obligación de indemnización por la resolución
de la concesión administrativa de transporte público preexistente, cuyo importe, 1.970.000 euros,
como se ha señalado en el Epígrafe II.1.3. de este Proyecto de Informe, se amortizaría, junto con
los demás costes, por medio del sistema de retribución previsto en el PCAP a lo largo de los 25
años de vigencia del mismo, como uno de los conceptos que integraban el cálculo de la tarifa
técnica, imputándose de ese modo al presupuesto en vigor en cada momento. Por otra parte, el
Ayuntamiento, a pesar de ser el deudor de dicha indemnización, no disponía de ningún documento
que permitiera acreditar que la misma hubiera sido satisfecha.
La incidencia en el presupuesto de gastos del Ayuntamiento de la gestión del servicio público de
transportes se reflejaba, exclusivamente, en el capítulo IV, de transferencias corrientes, al que se
imputaron, en atención a su naturaleza, tanto las obligaciones en concepto de subvención como en
concepto de liquidación del servicio municipal de transportes.
Durante el periodo fiscalizado, la representatividad anual de las obligaciones reconocidas netas por
el servicio de transportes respecto del total de obligaciones por operaciones corrientes, fue, de
media, un 2%, oscilando entre el 4% del ejercicio 2009 y el 1% de los ejercicios 2007, 2008 y 2010.
Conforme a la información del registro de facturas de la entidad, la recepción del servicio y su
conformidad se ha verificado en la mayoría de los casos en menos de 30 días desde la emisión de
las facturas. Únicamente se observan demoras significativas en la aceptación de las facturas en
relación con las emitidas en los primeros meses de funcionamiento del tranvía, entre octubre de
2006 y abril de 2007, en que el Ayuntamiento tardó entre 186 días y 44 días para su recepción, así
como, en relación con la recepción de la factura de atrasos de la tercera unidad tranviaria a la que
ya se ha hecho referencia.
A la fecha de redacción del Anteproyecto de Informe de fiscalización, el Ayuntamiento había
contabilizado las facturas emitidas por el concesionario referidas a la prestación del servicio en los
ejercicios 2006 a 2014 que habían sido aceptadas. Únicamente no había sido contabilizada ni
imputada al presupuesto la factura de 47.888,52 euros a la que se ha hecho mención en el
Epígrafe II.2.4 de este Proyecto, por atrasos en la liquidación de 2011, que figuraba anulada en el
registro de facturas municipal.
El Ayuntamiento tampoco había contabilizado ni imputado al presupuesto de gastos ni de ingresos
los derechos a su favor, por importe de 24.737,75 euros, más IVA, derivados de la revisión de
74
Real Decreto-ley 8/2011, de 1 de julio, de medidas de apoyo a los deudores hipotecarios, de control del gasto público
y cancelación de deudas con empresas y autónomos contraídas por las entidades locales, de fomento de la actividad
empresarial e impulso de la rehabilitación y de simplificación administrativa.
90 Tribunal de Cuentas
precios acordada en noviembre de 2014, que finalmente fueron contabilizados y abonados el 21 de
abril de 2017, coincidiendo con la fecha de presentación por el Alcalde de las alegaciones al
Anteproyecto de Informe.
En el siguiente cuadro se detalla el ejercicio presupuestario (2007 a 2015) al que se imputaron las
obligaciones devengadas por la prestación del servicio público de transporte durante los ejercicios
2006 a 2014 fiscalizados, así como el importe de las obligaciones exigibles en cada ejercicio, en
atención al ejercicio de recepción de la factura en el registro:
Cuadro 24. Gestión del servicio público de transportes, ejercicios 2006 a 2014. Reflejo en
las liquidaciones del presupuesto de gastos (ejercicios 2007 a 2015) e importe
de las obligaciones exigibles.
(Importe en euros)
Año del
presupuesto
Obligaciones
reconocidas
(A)
%
A/Total A
Obligaciones
exigibles
(B)
%
B/Total B
%
(A-B)/B
2007
314.209,35
2%
453.222,71
4%
(31)%
2008
588.752,34
5%
566.968,31
5%
4%
2009
2.433.077,21
19%
2.315.847,88
18%
5%
2010
449.006,58
4%
449.006,58
4%
0%
2011
1.356.961,63
11%
2.157.202,42
17%
(37)%
2012
1.522.773,36
12%
1.522.773,36
12%
0%
2013
1.792.667,87
14%
1.792.667,87
14%
0%
2014
2.582.811,47
21%
1.908.925,64
15%
35%
2015
1.504.216,05
12%
1.377.861,09
11%
9%
Total
12.544.475,86
100%
12.544.475,86
100%
Fuente: Elaboración propia, a partir de la contabilidad municipal y del registro de facturas.
Se ha comprobado que los gastos se imputaron al presupuesto del ejercicio de vencimiento de la
respectiva obligación. Son excepción las obligaciones que se detallan en el siguiente cuadro, cuya
imputación al presupuesto no cumplió el principio de anualidad presupuestaria previsto en el
posteriores a los de su vencimiento, tras la aprobación extrajudicial de crédito por el Pleno de la
entidad, en aplicación de lo previsto en el artículo 60.2 del Real Decreto 500/1990, de 20 de abril,
por el que se desarrolla el capítulo primero del título sexto de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre,
reguladora de las Haciendas Locales, en materia de presupuestos:
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Vélez-Málaga 91
Cuadro 25. Obligaciones del servicio de transportes que fueron reconocidas sin atender al
principio de anualidad presupuestaria.
(Importe en euros)
Concepto
Importe
Año de
vencimiento
Año de
reconocimiento
Fecha de acuerdo
Pleno
Subvención octubre de 2006
20.415,32
2007
2009
23/02/2009
Subvención noviembre de 2006
42.224,10
2007
2008
30/06/2008
Subvención diciembre de 2006
29.239,12
2007
2009
21/09/2009
Liquidación ejercicio 2006
47.134,83
2007
2009
23/02/2009
Subvención noviembre de 2008
20.440,07
2008
2009
21/09/2009
Subvención noviembre de 2011
41.734,43
2011
2015
27/03/2015
Atrasos-3ª unidad
758.506,36
2011
2014
30/12/2014
Subvención octubre de 2014
45.567,04
2014
2015
21/12/2015
Subvención noviembre de 2014
39.053,49
2014
2015
21/12/2015
Fuente: Elaboración propia a partir de la contabilidad municipal y del registro de facturas.
Igualmente se imputaron a presupuesto, previo reconocimiento extrajudicial de crédito, por acuerdo
en sesión del Pleno de 21 de septiembre de 2009, las facturas referidas a la subvención de
diciembre de 2008 y la liquidación del año 2008, por importe de 20.271,72 euros y 550.499,89
euros, respectivamente, por tratarse, conforme al propio acuerdo, de gastos tramitados con
incumplimiento del artículo 173.5 del TRLRHL, relativo a la limitación cuantitativa de los créditos.
En el siguiente gráfico se compara, por ejercicios, el importe de las obligaciones exigibles y
reconocidas en cada ejercicio, con el gasto devengado en atención al ejercicio en el que se prestó
el servicio público de transportes a que hace referencia:
Gráfico 5. Comparación por ejercicios de las obligaciones exigibles y reconocidas
(importes en millones de euros)
Fuente: Elaboración propia a partir de la información de los cuadros 15, 18 y 24.
0,00
0,50
1,00
1,50
2,00
2,50
3,00
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Millones
Obligaciones reconocidas Obligaciones exigibles Gasto devengado
92 Tribunal de Cuentas
Se observa, por tanto, que, si bien el gasto devengado presentó un incremento constante a lo largo
del periodo fiscalizado, la facturación y, por consiguiente, las obligaciones exigibles en cada
ejercicio presentaron dos picos acusados en los ejercicios 2009 y 2011, como consecuencia de los
acuerdos de revisión y de reequilibrio de las tarifas aprobados en esos ejercicios. La ejecución
presupuestaria se separa de las obligaciones exigibles en aquellos casos en los que el importe de
los gastos facturados en un ejercicio es reconocido extrajudicialmente en otro posterior.
A este respecto, el Tribunal de Cuentas ha advertido en diversos informes de fiscalización
75
que la
aprobación de expedientes de reconocimiento extrajudicial de créditos ha sido una solución
utilizada reiteradamente por las entidades locales no obstante determinar el artículo 188 del
TRLRHL que “los ordenadores de gastos y pagos, en todo caso, y los interventores de las
entidades locales cuando no adviertan por escrito su improcedencia, serán personalmente
responsables de todo gasto que autoricen y de toda obligación que reconozcan, liquiden o paguen
sin crédito suficiente”. En este sentido, el Tribunal ha señalado que la utilización de este recurso no
soluciona el problema de fondo ya que supone utilizar parte del crédito de un ejercicio para
reconocer compromisos adquiridos en ejercicios precedentes, por lo que al final del año
permanecen obligaciones del año corriente que no pueden contraerse en el presupuesto, en parte,
porque los créditos se han utilizado para cubrir gastos de ejercicios anteriores, lo que provoca
irremediablemente que se trasladen obligaciones al ejercicio siguiente, repitiéndose el efecto año
tras año y, por consiguiente, manteniéndose o incrementándose el volumen de las obligaciones
vencidas y exigibles pendientes de cancelación y de aplicación al presupuesto, con las
consiguientes implicaciones para la sostenibilidad financiera de la entidad.
En cuanto al cumplimiento de las obligaciones del Ayuntamiento, a la fecha de redacción del
Anteproyecto de Informe de fiscalización, se encontraban aún pendientes de pago obligaciones
reconocidas en el ejercicio 2014, por un importe de 100.646,08 euros, en concepto de atrasos de la
tercera unidad tranviaria.
Con los mecanismos extraordinarios de pago a proveedores regulados en los Reales Decretos-Ley
8/2011, 4/2012 y 8/2013, a los que se había acogido el Ayuntamiento conforme a lo referido al
inicio de este epígrafe, se atendió una única factura relacionada con el servicio de transportes, por
importe de 1.282.845,59 euros, en concepto de liquidación anual del ejercicio 2012, imputándose al
último de ellos.
Se observa una importante demora en los pagos por el Ayuntamiento de las obligaciones del
servicio, durante todo el periodo fiscalizado, transcurriendo de media 253 días desde la recepción
de las facturas y 131 días desde el reconocimiento presupuestario de la respectiva obligación,
como consecuencia de un incumplimiento generalizado del plazo de pago de dos meses desde la
relación con facturas representativas del 15% del importe total facturado por la prestación del
servicio.
Esta circunstancia, sin embargo, no ha determinado el abono de intereses de demora, a que se
refiere el artículo 99.4 TRLCAP, habiéndose reconocido estos exclusivamente en relación con las
facturas por la prestación del servicio pagadas hasta el 30 de junio de 2011, por un importe total de
172.849,59 euros, imputados al presupuesto del ejercicio 2011 y respecto de las facturas por la
prestación del servicio pagadas entre el 1 de julio de 2011 y el 31 de diciembre de 2011, por un
importe de 43.966,63 euros, imputados al presupuesto del ejercicio 2017. Dichos importes, en
cualquier caso, se computaron teniendo en cuenta el periodo de pago de 90 días que preveía el
75
Entre otros, en los Informes de Fiscalización de las actuaciones desarrolladas por las entidades locales en relación
con las operaciones de e ndeudamiento previstas en el Rea l Decreto-ley 5/2009, de 24 de abril, de medidas
extraordinarias para el pago de deudas a empresas y proveedores, y en el referido a los gastos ejecutados por las
entidades locales sin crédito presupuestario, aprobados, respectivamente, el 29 de noviembre de 2012 y el 23 de
diciembre de 2013 por el Pleno del Tribunal de Cuentas.
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Vélez-Málaga 93
PCAP (cláusula 8), superior al previsto en la normativa ya citada, por lo que debería haberse
liquidado por un importe superior.
Respecto del último de los referidos reconocimientos de intereses de demora, ha de indicarse que
el 31 de enero de 2012, el concesionario emitió factura por intereses debidos al atraso en el pago
de facturas pagadas entre el 1 de julio de 2011 y el 31 de diciembre de 2011, cuyo pago reclamó
nuevamente el 2 de marzo de 2016. Dicha factura no fue inscrita en el registro de facturas
municipal, ni se adoptó acuerdo sobre la misma hasta el 21 de abril de 2017, fecha de su
liquidación y aprobación, coincidiendo con el momento de presentación por el Alcalde de las
alegaciones al Anteproyecto de este Informe de fiscalización.
Además, como se ha señalado en los Epígrafes II.2.3. y II.2.6. de este Proyecto de Informe en
relación con las liquidaciones anuales de los ejercicios 2012 a 2014, el concesionario renunció a
parte de sus ingresos, desistiendo del cobro de un número determinado de viajeros de equilibrio,
con la condición expresa de que el pago se realizara con anterioridad a la finalización del ejercicio
en el que se emitía la factura, circunstancia esta que se verificó en relación con los tres ejercicios,
si bien también en estos casos el pago se realizó en un plazo superior a los dos meses, previstos
en el TRLCAP, e incluso a los 90 días establecidos en el PCAP.
El importe total de las facturas referidas al servicio prestado en los ejercicios fiscalizados, es decir,
desde su inicio hasta el 31 de diciembre de 2014, pagadas con posterioridad al 31 de diciembre de
2011, con una demora superior a dos meses, ascendía a 6.361.024,72 euros, correspondiendo
3.999.852,12 euros a las liquidaciones anuales de los citados ejercicios 2012, 2013 y 2014.
Por otra parte, ha de tenerse en cuenta la existencia de una serie de costes, no asumidos por el
Ayuntamiento, que reflejan un riesgo para la Hacienda municipal, que podría materializarse en caso
de que llegaran a reconocerse por este. Dichos costes se pusieron de manifiesto con ocasión del
estudio para la puesta en explotación de la fase II del tranvía, que culminaría con la suspensión de
este servicio y su sustitución por un mayor número de autobuses. De hecho, en la propuesta del
concesionario, de 19 de abril de 2010, la ampliación del servicio al nuevo tramo se planteaba previo
aumento de la tarifa técnica de 1,12 euros/viaje, lo que la elevaría hasta 2,94 euros, según se
detalla en el siguiente cuadro:
94 Tribunal de Cuentas
Cuadro 26. Propuesta del concesionario, de 19 de abril de 2010, de revisión de la tarifa
técnica
(Importes en euros)
Concepto
Incremento de la tarifa técnica
(euros/viajero)
1.
Costes de explotación de la 3ª unidad de tranvía1
0,59 euros
2.
Reprogramación y costes de explotación de fase II
0,28 euros
3.
Ajuste por el precio real de los 3 tranvías2
0,10 euros
4.
Dificultades de financiación externa, cubiertas con fondos propios
0,04 euros
5.
Empeoramiento del periodo medio de cobro por morosidad del Ayuntamiento
0,11 euros
TOTAL INCREMENTO TARIFA TÉCNICA
1,12 euros
Tarifa pactada para el reequilibrio3
1,82 euros
TARIFA TÉCNICA CALCULADA PARA FASE II
2,94 euros
(1) En la actualización de la tarifa a 1,82 euros/viaje solo se habrían recogido los costes de la adquisición.
(2) Según consta en la p ropuesta, en la adjudicación se habrían recogido precios de las unidades móviles de tranvía distintos de
los reales para que la oferta presentada en el procedimiento negociado cumpliese el requisito de que la rentabilidad del
proyecto fuera superior al 4% durante los primeros diez años de concesión.
(3) Tarifa aprobada por acuerdo de Pl eno de 29 de julio de 2011, que en el momento de formularse la propuesta de la
concesionaria aún no se había producido.
Fuente: Propuesta de revisión de tarifa técnica de 19 de abril de 2010.
Junto con los 28 céntimos debidos al incremento de costes por la ampliación del recorrido, el
concesionario manifestó que la adquisición de la tercera unidad del tranvía se había incorporado a
los costes retribuidos mediante tarifa, encontrándose pendiente de inclusión sus costes de
mantenimiento y explotación, que calculaba en 59 céntimos por viajero de equilibrio.
Adicionalmente, señalaba que en el plan económico-financiero que sirvió de base a la tarifa técnica
calculada en la adjudicación se habían especificado unos precios de adquisición de los tranvías por
debajo de los reales, resultando en una reclamación de aumento de tarifa de 10 céntimos por
viajero. Finalmente, el retraso en los pagos de la Administración y los costes financieros que esto
aparejaba se cuantificaban por el concesionario en un aumento de la tarifa técnica de 15 céntimos
por viajero.
Compromisos adquiridos derivados de la inactividad del tranvía
A partir de la suspensión del servicio del tranvía, como se ha señalado, el Ayuntamiento ha de
abonar al concesionario las retribuciones derivadas de la prestación del servicio de transportes
mediante autobuses, lo que afecta a parte del ejercicio 2012 y a los ejercicios 2013 y 2014
fiscalizados, en cuya tarifa se incluye la amortización de las unidades tranviarias en desuso.
Además, y en relación con el arrendamiento de las unidades tranviarias entre el 1 de junio de 2013
y el 31 de julio del 2014, el Ayuntamiento reconoció derechos por un importe de 116.666,67 euros
en cada uno de los ejercicios, en concepto de arrendamiento de las mismas por siete meses,
registrándose el cobro en formalización.
Conforme a la modificación contractual aprobada por la Junta de Gobierno Local el 26 de abril de
2012, y tal y como se ha indicado en el Epígrafe II.1.3. de este Proyecto de Informe de
Fiscalización, el Ayuntamiento asumía las responsabilidades, hasta la fecha atribuidas al
concesionario, derivadas del mal funcionamiento, avería, accidente, etc. de las infraestructuras
tranviarias, así como los costes ocasionados por la finalización de los contratos con terceros
asociados al tranvía, sin que conste que los mismos hayan tenido lugar.
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Vélez-Málaga 95
El Ayuntamiento también asumía directamente los costes de mantenimiento de las infraestructuras
tranviarias ubicadas fuera de las instalaciones que utiliza el concesionario, de las catenarias y de
los tranvías.
Como indicara el técnico municipal en su informe de 5 de abril de 2013, la rebaja o eliminación de
los trabajos de mantenimiento de los vehículos podrían implicar un deterioro de estos activos.
El Ayuntamiento no ha realizado todos los trabajos necesarios de mantenimiento y conservación de
las infraestructuras y unidades móviles del tranvía desde que asumió esta responsabilidad
76
hasta
la actualidad
77
. El Ayuntamiento ha remitido al Tribunal de Cuentas estudios de agosto, septiembre
y octubre de 2015, en los que se determina que, a esas fechas, para la puesta en marcha del
tranvía, el arreglo de las deficiencias y desperfectos de la infraestructura tranviaria acumulados
podrían ascender a un importe sin IVA, comprendido entre 1,5 y 1,7 millones de euros
78
.
Hechos posteriores II.3.3.
Con posterioridad al periodo fiscalizado, los técnicos del Ayuntamiento y de la Junta de Andalucía
han mantenido conversaciones en el seno de una Comisión Técnica conjunta, dirigidas al estudio
de la puesta en marcha de las dos fases del tranvía de Vélez-Málaga, con la posibilidad de que la
Junta de Andalucía financiase parte de su déficit de explotación, sin que a la fecha de redacción del
Anteproyecto de Informe de fiscalización se haya alcanzado acuerdo al respecto.
Con dicha finalidad se han realizado por parte de la AOP informes dirigidos a analizar las diferentes
alternativas de explotación de la concesión, estudiando diversas hipótesis de inversión, habiéndose
concretado, entre otros, los siguientes aspectos susceptibles de mejora en la explotación: el exceso
de capacidad de los trenes, la baja frecuencia del servicio, el número de empleados embarcados, y
la competencia provocada por la circulación de autobuses urbanos e interurbanos por el mismo
recorrido que el tranvía.
El último de estos informes de la AOP, de 7 de octubre de 2016, calcula la tarifa técnica del servicio
de transporte urbano de Vélez-Málaga, ante la alternativa de su explotación con una línea de
tranvía, a la que se adscribirían cinco tranvías de menor capacidad -cuatro en servicio y uno en
reserva- y con tres líneas de autobuses, con dos autobuses y dos microbuses, y estima las
76
El que fuera Alcalde d el Ayuntamiento de Vélez-Málaga en los periodos junio de 2007 a octubre de 2008 y de junio de
2011 a junio de 2015 alega que, desde la recepción de las obras de la fase II hasta la llegada de su gobierno al
municipio, no se habían llevado a cabo ac tuaciones de conservación y mantenimiento de las nuevas infraestructuras
que se incorporaban al transporte municipal, por lo que se acumulaban daños y deterioros.
77
El que fuera Alcalde d el Ayuntamiento de Vélez-Málaga en los periodos junio de 2007 a octubre d e 2008 y de junio de
2011 a junio de 2015 manifiesta en sus alegaciones que, desde el acuerdo adoptado por la Junta de Gobierno Local
de 26 de abril de 2012, se adoptaron por el Ayuntamiento una serie d e medidas cautelares y preventivas en relación
con las infraestructuras tranviarias para evitar robos, accidentes de tráfico y actos vandálicos. En todo caso, ha de
indicarse, que estas medidas abarcaron solo una parte de trabajos precisos para el mantenimiento de dicha
infraestructura.
Por su parte, y respecto de las unidades móviles del tranvía, el referido exalcalde, expone en sus al egaciones que
durante los catorce meses que estas estuvieron alquiladas en Australia –del 1 de junio de 2013 al 31 de julio de 2014–
se realizaron trabajos de puesta a punto y mantenimiento de las mismas y que, tras su vuelta a las instalaciones del
servicio municipal, se ejecutaron todas las operaciones necesarias para dejarlas, además, en perfecto estado de
funcionamiento.
78
El que fuera Alcalde d el Ayuntamiento de Vélez-Málaga en los periodos junio de 2007 a octubre d e 2008 y de junio de
2011 a junio de 2015 aporta en sus alegaciones un “Estudio de viabilidad para una hipotética reimplantación del
tranvía en el municipio de Vélez-Málaga”, elaborado por la empresa concesionaria en mayo de 2014 en el que se
recoge una estimación de los costes de restablecimiento del sistema tranviario, ascendiendo a esa fe cha la
adecuación, renovación y limpieza de la infraestructura tranvía a 184.888 euros, el reacondicionamiento y renovación
de la c atenaria a 149.954 euros, el mantenimiento y arran que de la subestación a 3.600 euros y el
reacondicionamiento de los talleres y cocheras a 4 0.000 euros, y marcha en blanco, 54.000 euros, por tanto, un coste
total inferior al indicado en los estudios posteriores del Ayuntamiento.
96 Tribunal de Cuentas
aportaciones que soportarían tanto el Ayuntamiento como la Junta de Andalucía ante el eventual
compromiso de que esta subvencionara el 40% del déficit de explotación del tranvía.
En atención a las diferentes posibilidades de venta de los tranvías adscritos a la explotación y de
compra de nuevos tranvías, así como a la demanda esperable, el informe calcula que las tarifas
técnicas para 2018 oscilarían entre 2,541 y 2,908 euros/viaje, si el plan económico-financiero de la
explotación no incorporara los costes de puesta en marcha de la fase I y II del tranvía a los que se
ha hecho referencia en el Epígrafe II.3.2 de este Proyecto de Informe, que corresponderían al
Ayuntamiento de Vélez-Málaga, y que el estudio concreta en 1,5 millones de euros, y entre 2,655 y
3,022 euros/viaje si los incorporara. El estudio considera que dichas tarifas se reducirían
ligeramente si la concesión se ampliara cinco años, hasta un total de 30 años, al no tener que
realizarse en dicho periodo ninguna inversión adicional.
Considerando dichas tarifas, y suponiendo que se incorporase en el plan económico-financiero el
coste de la puesta en marcha, el mencionado informe de octubre de 2016 estima que la aportación
anual del Ayuntamiento –que calcula para 2018– para cubrir el déficit de la explotación ascendería
a importes, sin IVA, que oscilarían entre 1.712.127 y 2.046.027 euros, mientras que la aportación
anual de la Junta de Andalucía se encontraría entre 925.811 y 1.084.019 euros.
Según resulta de lo expuesto, la tarifa técnica del servicio de transporte pasaría de 1,87 euros/viaje
-la aplicable durante el último periodo
79
en el que circuló el tranvía antes de su suspensión-, a unas
tarifas que oscilarían entre 2,541 y 3,022 euros/viaje, lo que representa un incremento de las
mismas de entre 0,671 y 1,142 euros/viaje, respectivamente. Además, las cifras del déficit de
explotación del servicio de transporte referidas en el párrafo anterior, evidencian un aumento de
entre un 73% y un 106% respecto del déficit del 2011 -último ejercicio completo durante el que
circuló el tranvía-; ello siempre que se consiguiera alcanzar la demanda estimada en el estudio
referido, pues, en caso contrario, dicho déficit de explotación sería aún mayor.
Por otra parte, debe tenerse en cuenta que los costes considerados en los cálculos de la tarifa
técnica efectuados en el informe de la AOP que se viene refiriendo, tal y como en el mismo se
advierte, no incluyen aquellos cuyo reconocimiento se solicitó por el concesionario con ocasión de
la puesta en marcha de la fase II del tranvía, a los que se ha hecho referencia con anterioridad en
el Epígrafe II.3.2. y que se relacionan en el cuadro 26, y que determinarían otro incremento
adicional de la tarifa técnica y, en consecuencia, del déficit de explotación del servicio.
En definitiva, todas estas cifras ponen de manifiesto que la reanudación del servicio tranviario
generaría un incremento del déficit de explotación del servicio de transporte público, con el
consecuente impacto en las haciendas públicas, municipal y autonómica, en la proporción que, en
su caso, se acordara para cada una de ellas.
III. CONCLUSIONES
III.1 RELATIVAS A LOS CONTRATOS PARA LA CONSTRUCCIÓN, INSTALACIÓN Y
EXPLOTACIÓN DEL SISTEMA TRANVIARIO DE VÉLEZ-MÁLAGA
1ª. Al objeto de valorar la posible implantación de un tranvía en el municipio de Vélez-Málaga,
se elaboraron informes y estudios previos a instancia de la Consejería de Obras Públicas y
Transportes (COPT) de la Junta de Andalucía y del Ayuntamiento de la localidad. Dichos
informes no compararon este medio de transporte con otros alternativos con distinta
incidencia y viabilidad económico-financiera e impacto en la Hacienda pública. Tampoco
prestaron atención específica a la viabilidad económica del servicio, salvo el Informe
provisional, de junio de 1998, en el que se concluía que solo con los pagos de los viajeros y
79
Septiembre de 2011 a junio de 2012.
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Vélez-Málaga 97
con los ingresos complementarios de la organización prestadora, la cuenta de explotación
del tranvía no llegaría a cubrir siquiera sus partidas ordinarias, libres incluso de cualquier
amortización de infraestructura, instalaciones y material móvil. De este modo, se reflejaba la
necesidad de intervención económica de las Administraciones Públicas para la
configuración de un negocio financieramente rentable susceptible de atraer a los agentes
del sector privado. Por su parte, el dictamen técnico emitido estimaba que la existencia del
ramal al hospital constituía un empeoramiento del servicio y aumentaría los costes.
La ejecución de grandes proyectos de infraestructura de acuerdo con los principios de
economía, eficacia y eficiencia en la toma de decisiones de gestión y en el uso de los
recursos públicos, requiere que su selección se motive razonadamente en función de un
análisis de alternativas existentes, a efectos de valorar aquella que sea más favorable y
viable, lo que según resulta de los informes de que ha dispuesto este Tribunal de Cuentas,
no tuvo lugar en el caso de la implantación del tranvía de Vélez-Málaga, con las
consecuencias ulteriores que ello conllevó.
El Tribunal de Cuentas, por otra parte, no ha podido contar con los expedientes tramitados
para la contratación de los referidos estudios previos, salvo el relativo al Anexo al Estudio
de implantación del tranvía, celebrado por la COPT, lo que ha impedido analizar su
preparación, tramitación y adjudicación. (Subepígrafe II.1.1.1)
2ª. Tras los citados estudios, la COPT y el Ayuntamiento suscribieron dos convenios en los que
se concretaron los compromisos que asumían para la construcción, mantenimiento y
explotación del tranvía de Vélez-Málaga. De acuerdo con estos convenios, la Junta de
Andalucía se comprometía, entre otros extremos, a ejecutar las obras de la infraestructura
tranviaria por un importe total de 19.061.884,73 euros para lo que convocaría el
correspondiente concurso, indicando que, una vez finalizadas, serían entregadas al
Ayuntamiento. Ni en estos convenios ni en ningún otro acuerdo o informe se motivó
suficientemente, como hubiera procedido, que la Junta de Andalucía ejecutara y financiara
la obra tranviaria de Vélez-Málaga, eligiendo esta localidad para llevar a cabo el proyecto
que se presentaba como piloto, frente a su localización en otros posibles municipios,
especialmente teniendo en cuenta que la misma estaba destinada a la prestación de un
servicio exclusivamente municipal y que, una vez finalizada, se entregaría sin
contraprestación al Ayuntamiento.
En una adenda al segundo convenio suscrita por el Alcalde de Vélez-Málaga y la COPT se
modificaron algunas de las condiciones inicialmente previstas. La firma de aquella por el
Alcalde se realizó indebidamente sin autorización previa del Pleno, como hubiera requerido
la normativa, y sin fiscalización previa de la Intervención municipal, a pesar de su contenido
económico. El Secretario del Ayuntamiento concluyó que la adenda incurría en nulidad de
pleno derecho prevista en el artículo 62.1.b) de la entonces vigente Ley 30/1992, de 20 de
noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común (LRJPAC).
El Pleno, en sesión de 3 de marzo de 2003, manifestó su conformidad con el contenido de
la adenda, autorizando al Alcalde a firmar un nuevo convenio, circunstancia que no consta
se hiciera efectiva. (Subepígrafe II.1.1.2)
3ª. La gestión de las actuaciones necesarias para la construcción e instalación del tranvía se
atribuyó por la COPT, en un primer periodo, a la empresa pública Gestión de
Infraestructuras de Andalucía, S.A. (GIASA) y, a partir de su creación en mayo de 2003, al
Ente Público de Gestión de Ferrocarriles Andaluces (FFCCA), en atención a sus
competencias. Estas entidades, a su vez, contrataban con terceros la ejecución de los
trabajos.
Siendo el objeto de las referidas entidades la realización de actuaciones competencia de la
COPT, resulta cuestionable que estos entes instrumentales acudieran sistemáticamente, en
98 Tribunal de Cuentas
lo que se refiere a los trabajos del tranvía, a su vez, a la contratación externa para el
cumplimiento de las actuaciones que tenían atribuidas, no realizándolas por sí mismas,
generando una sucesión de sujetos interpuestos en cascada. Esta forma de gestión alejaba
del titular originario de la competencia, el control de la ejecución del objeto de la actuación
atribuida.
Por otra parte, al tener GIASA la condición de sociedad mercantil, la contratación que le fue
encargada por la COPT estaba sujeta a los correspondientes pliegos y, además, a los
principios de publicidad y concurrencia, en virtud de la Disposición adicional sexta de la Ley
de Contratos de las Administraciones Públicas (LCAP) y del Texto Refundido de la Ley de
a cabo la contratación por la COPT de forma directa, en cuyo caso la misma habría
quedado sometida a la legislación reguladora de la contratación pública de forma plena y en
toda su extensión, lo que supone mayores garantías y queda sujeta a más controles en la
contratación. (Subepígrafe II.1.2.1)
4ª. El tranvía de Vélez-Málaga se construyó en dos fases. Para llevar a cabo la fase I se
contrató la redacción del proyecto de trazado y de construcción, con opción a la dirección de
obra, por importe de 249.952,57 euros, IVA incluido. En este expediente se han detectado
diversas actuaciones que no fueron acordes con principios tales como los de objetividad,
transparencia y concurrencia; entre tales actuaciones pueden citarse: la falta de concreción
de los datos tenidos en cuenta para la determinación del presupuesto; la previsión de
medios acreditativos de la solvencia técnica como criterios de adjudicación, siendo así que
el pliego de cláusulas particulares (PCP) exigía que los licitadores acreditaran su solvencia
conforme a la LCAP; la posibilidad de presentar ofertas por encima del precio tipo de
licitación; la deficiente definición del criterio “coherencia de la oferta” para la valoración de
las ofertas económicas; la inclusión de la posibilidad de incorporar las modificaciones y los
ajustes que fueran necesarios tras la preadjudicación; así como la falta de motivación en el
informe de valoración de algunas de las puntuaciones otorgadas a las ofertas presentadas a
la licitación.
Los trabajos de prospecciones geotécnicas y de cartografía se aportaron por GIASA. Los
primeros ascendieron a 9.218,20 euros, sin coste para el adjudicatario. En cuanto a los
segundos, no constan en el expediente las razones que motivaron su contratación
separada, siendo así que los trabajos de esta naturaleza se encuentran comprendidos entre
las actuaciones a realizar para la redacción de los proyectos de trazado y de construcción.
El importe de los trabajos de cartografía, por 9.080,70 euros, se incrementó en dos
ocasiones una, antes de la formalización del contrato y otra, una vez formalizado por la
incorporación de actuaciones complementarias, sin que se hayan acreditado los motivos
que justificaron dichos trabajos ni la imposibilidad de haberlos previsto con anterioridad. Ello
pone de manifiesto una deficiente planificación de los mismos, los cuales, además, de
haberse llevado a cabo mediante una contratación única por el importe conjunto de las
prestaciones, las empresas invitadas en el procedimiento de adjudicación hubieran podido
participar de manera más acorde con los requerimientos de la entidad. El importe final
facturado ascendió a 18.046,35 euros, trasladándose 10.517,71 euros al adjudicatario del
contrato de redacción del trazado y proyecto de construcción.
Estando avanzados los trabajos de redacción del proyecto de trazado, este se modificó y
alargó con el objetivo de pasar por el hospital comarcal. No se ha aportado al Tribunal de
Cuentas documento alguno en el que se expongan las razones que motivaron el cambio del
trazado. Únicamente consta un estudio de alternativas de 10 de abril de 2000, elaborado
por el consultor, en el que se advierte que el hospital comarcal quedaba fuera del recorrido
de la línea, siendo este un foco de atracción de viajeros. Este estudio incluía dos
alternativas de trazado que conectaban con el citado hospital en las que no se valoraba su
viabilidad, pues solo aportaba un estudio de los costes de construcción.
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Vélez-Málaga 99
El Pleno del Ayuntamiento de Vélez-Málaga aprobó el 7 de mayo de 2001 el trazado del
tranvía coincidente con una de las dos alternativas contenidas en el referido estudio, no
habiéndose acreditado documentalmente las razones que motivaron finalmente la elección
realizada.
El trazado del tranvía requería la adquisición de 56.114,35 m2, lo que representaba un
incremento de 26.695,25 m2 respecto del trazado rectilíneo inicialmente previsto en el
Anteproyecto del tranvía entre Vélez-Málaga y Torre del Mar. La adquisición de los terrenos
no supuso desembolso para la Hacienda municipal.
El proyecto constructivo se aprobó el 30 de abril de 2002 por la COPT. Algunas de las
prestaciones objeto del contrato, finalmente, no se llevaron a cabo por no apreciarse en la
práctica su necesidad, lo que pone de manifiesto una deficiente delimitación inicial de las
prestaciones objeto de la contratación, pudiendo haber incidido en la estimación de su
importe a efectos de determinar el presupuesto del contrato. (Subepígrafe II.1.2.2)
5ª. Para la ejecución de las obras de la fase I, GIASA convocó un concurso cuyo PCP adolecía
de deficiencias, por no ajustarse a los principios de igualdad, objetividad, transparencia y
economía en la gestión de fondos públicos, tales como: la admisión de variantes,
correcciones o mejoras, sin precisar sobre qué elementos quedaba autorizada su
presentación; la previsión de medios acreditativos de la solvencia técnica como criterios de
adjudicación, siendo así que el PCP establecía que los licitadores debían acreditar su
solvencia mediante la correspondiente clasificación prevista en la normativa reguladora de
la contratación administrativa; la valoración de precios en torno a la media, y no atendiendo
a las mayores bajas; la posibilidad de presentar ofertas superiores al precio tipo de licitación
y de obtener puntos en la correspondiente valoración; la previsión de criterios en los que no
se tenían en cuenta la economía de las ofertas, sino las desviaciones sobre la media; y la
inclusión de la posibilidad de incorporar las modificaciones y los ajustes que fueran
necesarios tras la preadjudicación hasta el 5% del presupuesto ofertado.
El informe de valoración de las ofertas no contenía motivación suficiente acerca de las
puntuaciones otorgadas respecto de algunos de los criterios y subcriterios de adjudicación,
lo que no se ajustó a los principios de publicidad, transparencia y objetividad. Por otra parte,
no consta a este Tribunal de Cuentas el método empleado para obtener la puntuación final
otorgada a cada una de las ofertas, al preverse distintos criterios de adjudicación que se
desglosaban en subcriterios y estos, a su vez, en otros subcriterios, sin que fueran
acompañados de la correspondiente ponderación.
El contrato se formalizó con un importe de 18.792.835,93 euros, un 3,89% superior al
ofertado por la UTE adjudicataria del contrato, al ejercerse la posibilidad que habilitaba el
PCP de introducir mejoras en la oferta seleccionada al margen de las inicialmente previstas.
La incorporación de algunas actuaciones así como la eliminación de otras después de
haberse preadjudicado el contrato, pone de manifiesto, también en este contrato,
deficiencias en la redacción del proyecto inicial y en la formulación de las necesidades de la
entidad contratante, sin que se justificara en el expediente la imposibilidad de haberlas
previsto con anterioridad.
Después de cumplido el plazo de ejecución y sin que hasta entonces se hubiera aprobado
prórroga alguna, se modificó el contrato por importe de 3.754.362,42 euros, representativo
del 19,98% del importe inicial, debido a deficiencias en las actuaciones preparatorias del
mismo, así como a nuevas peticiones de la entidad contratante sustituyendo las inicialmente
previstas, lo que evidencia, una vez más, la deficiente previsión de las necesidades a cubrir
y del alcance de las actuaciones a llevar a cabo. El plazo inicial concertado para las obras,
de diecisiete meses, se prolongó hasta un total de cuarenta y tres, motivado, en parte, por el
retraso en la adjudicación del contrato para la construcción de las unidades móviles y de la
llegada de las mismas a la obra.
100 Tribunal de Cuentas
Siendo el precio del contrato cerrado, el contratista debería haberse hecho cargo de las
modificaciones que se debieran a imprevisiones, indefiniciones y errores del proyecto, lo
que no consta haya ocurrido.
Asimismo, se reconoció el derecho del contratista a la revisión del precio del contrato por
importe de 2.668.737,87 euros, justificado en la necesidad de mantener el equilibrio del
contrato por la demora en la firma del mismo y en el inicio de los trabajos, lo que supuso el
empleo indebido del instituto de la revisión de precios para una finalidad distinta de aquella
para la que está configurada, así como la contravención del PCP que expresamente
señalaba que la revisión no era aplicable a este contrato. (Subepígrafe II.1.2.2)
6ª. Al amparo de la previsión contenida en el PCP del contrato de redacción del proyecto de
trazado y de construcción, se encargó al adjudicatario del mismo la dirección de la obra por
importe de 532.266,00 euros, modificándose su plazo total y las dedicaciones de personal,
lo que dio lugar a un incremento de 329.442,62 euros, representativo del 62% de la oferta
inicial. El ejercicio de esta opción supuso que se contratara la dirección de obra sin que la
oferta presentada al efecto fuera tenida en consideración en la adjudicación del contrato
inicial.
Superado el plazo de ejecución previsto, el contrato fue modificado por importe de
156.971,69 euros, representativo del 29% del inicial, motivándose en un retraso en la
ejecución de la obra no imputable al consultor. (Subepígrafe II.1.2.2)
7ª. La obra de la fase II del tranvía de Vélez-Málaga, consistente en la prolongación del trazado
de la primera fase, se llevó a cabo por FFCCA a instancia del Ayuntamiento de la citada
localidad, sin que se tenga constancia de la existencia de algún informe emitido con
anterioridad dirigido a valorar la necesidad, oportunidad y viabilidad de la misma, por lo que
no queda acreditado que la decisión sobre su ejecución se adoptara considerando estudios
previos.
Tampoco consta la existencia de informes que fundamentaran la elección realizada, de
entre las alternativas propuestas por el consultor, ni la conveniencia de su ejecución. Solo
en el proyecto constructivo de esta fase II y, por tanto, ya adoptada la decisión sobre el
trazado tranviario, se aludía a los objetivos territoriales y de accesibilidad marcados en los
primeros estudios referentes a la implantación del tranvía, así como a la configuración de un
trazado compatible con el planeamiento urbano futuro, añadiendo que el trazado de las dos
fases conectaba los dos núcleos principales de población, Torre del Mar y Vélez-Málaga,
pasando por el hospital comarcal como tercer núcleo emisor y receptor de viajeros.
El trazado de esta fase II se aprobó, junto con el de la fase I, por el Pleno del Ayuntamiento
de Vélez-Málaga el 7 de mayo de 2001. (Subepígrafe II.1.2.3)
8ª. Finalizado el plazo de ejecución del contrato de redacción del proyecto de trazado y de
construcción, y habiéndose entregado por el consultor el proyecto constructivo de la fase I,
GIASA tramitó una modificación de dicho contrato, por importe de 104.132,01 euros,
representativo del 42% del inicial, con objeto de llevar a cabo la redacción del proyecto de la
fase II del tranvía. La modificación contractual ha de tener lugar durante la ejecución del
contrato, cuando, por razón de interés público, hayan de modificarse los elementos que lo
integran, no siendo procedente que se lleve a cabo cuando la prestación se ha ejecutado,
como ocurrió en este caso. Además, no constan informes que motivasen la necesidad de la
modificación y que justificasen el incremento del gasto derivado de la misma, lo que habría
de concurrir teniendo en cuenta que el PCP disponía que el contrato solo podría modificarse
por necesidades nuevas o causas imprevistas.
La última factura correspondiente a esta modificación contractual, se emitió dos días
después de la formalización de la adenda y un año y medio antes de que se recepcionara el
contrato, lo que evidencia que se pagó al contratista antes de que concluyeran los trabajos
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Vélez-Málaga 101
objeto de contratación. Debe tenerse a este respecto en cuenta que el PCP disponía que los
trabajos se abonarían mensualmente de acuerdo con las actividades acabadas y
documentadas, por lo que no era posible que se pudieran efectuar abonos a cuenta de
manera anticipada.
En julio de 2005, cuando aún no se había aprobado el proyecto constructivo presentado en
2002 por el contratista, se modificó el importe de todos sus capítulos salvo uno,
ascendiendo el presupuesto de ejecución material del nuevo proyecto a 8.864.632,58 euros,
49% superior al anterior. Este incremento económico se debió a la actualización de precios
conforme al Índice de Precios al Consumo (IPC), así como a la adaptación del proyecto de
2005 a los cambios realizados en el proyecto de construcción durante la ejecución de la
fase I del tranvía, debiéndose algunas de las modificaciones introducidas en la fase I a una
deficiente previsión de las necesidades que debían cubrirse y del alcance de las
actuaciones a realizar. (Subepígrafe II.1.2.3)
9ª. Para la ejecución de las obras de la fase II, FFCCA convocó un concurso con un
presupuesto de licitación de 8.864.632,58 euros, IVA incluido, y un plazo de ejecución de
diez meses. En el expediente contractual tramitado se han detectado incidencias e
irregularidades. Así, no consta que se llevara a cabo el replanteo previo de la obra; falta el
certificado de existencia de crédito o documento que legalmente le sustituya; y se prevén
indebidamente en el pliego de cláusulas administrativas particulares (PCAP) los medios
acreditativos de la solvencia técnica como criterios de adjudicación. Además, se incluye en
el PCAP el grado del cumplimiento del pliego de prescripciones técnicas (PPT) como criterio
de valoración técnica sin explicar la razón que fundamentaba esta previsión ya que las
prescripciones de dicho documento son, en todo caso, de obligada observancia en la
ejecución de los contratos; se establece un sistema para la valoración de las ofertas
económicas no previsto en el TRLCAP, que incluía un elemento de valoración adicional
distinto de la suma de las puntuaciones obtenidas; y falta la motivación de las puntuaciones
otorgadas respecto de algunos de los criterios de adjudicación en el informe de evaluación
técnica de las ofertas.
El contrato de obras fue prorrogado por catorce meses, por retrasos no imputables al
contratista. Asimismo fue modificado, incrementándose en 1.178.174,88 euros, representativo
del 17% del inicial, sin que la modificación se debiera a necesidades nuevas o a causas
imprevistas, sino a peticiones adicionales del Ayuntamiento de Vélez-Málaga, a la
introducción de mejoras en la explotación no contempladas en el proyecto de la fase II y a
deficiencias del proyecto original, lo que no se ajustó a lo dispuesto en el artículo 101 del
presentada por el adjudicatario tuvo un menor alcance al incrementarse el precio a causa
del modificado.
La valoración general de la obra ascendió a 8.791.830,36 euros, con un incremento del
26,88% respecto al presupuesto de adjudicación por contrata inicial aprobado y del 8,44%
respecto al presupuesto del proyecto modificado. La liquidación del contrato incluyó algunas
partidas que no constituían una alteración en el número de unidades realmente ejecutadas
sobre las previstas en las mediciones del proyecto, sino que suponían nuevas actuaciones
que hubieran requerido su tramitación mediante el correspondiente expediente de
modificación y la previa aprobación por la COPT. (Subepígrafe II.1.2.3)
10ª. FFCCA adjudicó, mediante procedimiento negociado sin publicidad, la dirección de las
obras de la fase II por importe de 329.709,80 euros al mismo adjudicatario del contrato de
redacción del proyecto de trazado y de construcción, sin que se justificaran debidamente en
el expediente las razones, entre las legalmente previstas, por las que se empleó este
procedimiento de adjudicación y sin que se realizaran negociaciones con el licitador, lo que
resulta esencial por constituir el fundamento de este procedimiento de contratación. El
importe total de los gastos por dirección de obra ascendió a 387.686,53 euros, asumiendo
102 Tribunal de Cuentas
FFCCA la parte correspondiente a la prórroga del contrato, por 57.976,72 euros, al haberse
prorrogado la ejecución de las obras por catorce meses.
Asimismo, FFCCA contrató los trabajos de control de calidad de las obras de la fase II por
importe de 75.194,40 euros. Concurren en este expediente incidencias e irregularidades,
tales como la indebida previsión en el PCAP de medios acreditativos de la solvencia técnica
como criterios de adjudicación; la omisión del informe de la Intervención; y la falta de
motivación de las puntuaciones otorgadas respecto de algunos de los criterios de
adjudicación en el informe de evaluación técnica de las ofertas.
No se emitió el acta de recepción de los trabajos, de dirección de obra, ni de control de
II.1.2.3).
11ª. Por problemas de inscripción de los bogies del tranvía en la entrada a talleres y cocheras,
además de por la dificultad del mantenimiento de la vía en balasto, se modificó el entorno de
la entrada a la parcela de talleres. Las circunstancias que motivaron esta modificación
evidenciaron una descoordinación entre las Administraciones intervinientes, esto es, entre la
COPT, como responsable de la ejecución de la obra, y el Ayuntamiento de Vélez-Málaga,
como órgano titular del servicio tranviario, con los consiguientes efectos en la ejecución de
las obras y en su coste.
Las obras de mejora de acceso a talleres se adjudicaron mediante concurso por importe
1.673.306,07 euros y con un plazo de seis meses. En el expediente contractual se han
detectado análogas incidencias e irregularidades que en el contrato de obras de la fase II,
además de la admisión de variantes o alternativas por los licitadores sin precisar sobre qué
elementos y en qué condiciones quedaba autorizada su presentación.
Las obras fueron prorrogadas, concluyendo tres meses más tarde del plazo adicional
concedido.
La valoración final de la obra ejecutada arrojó un importe de 1.785.417,57 euros, un 6,70%
superior respecto del importe adjudicado debido a variaciones en la medición.
La dirección de estas obras se contrató por 70.000 euros. La adjudicación de este contrato
se llevó a cabo mediante procedimiento negociado sin publicidad, sin que se justificaran
debidamente en el expediente las razones, entre las legalmente previstas, para el empleo
del procedimiento y sin que se realizaran negociaciones con el licitador, lo que constituye un
trámite esencial del mismo. No se emitió el acta de recepción de los trabajos, como hubiera
requerido el artículo 110.2 del TRLCAP. (Subepígrafe II.1.2.4)
12ª. El municipio de Vélez-Málaga contaba con más de 50.000 habitantes desde 1998. Siendo el
transporte público de viajeros una competencia municipal de prestación obligatoria en los
municipios con población superior a la referida, según la Ley Reguladora de las Bases de
Régimen Local, sin embargo no es hasta el 2 de febrero de 2004 cuando el Ayuntamiento
da cumplimiento a lo preceptuado en dicha norma, momento en el que el Pleno municipal
acordó la implantación del servicio y aprobó su gestión indirecta. En esa fecha la entidad
asumió la condición de Administración contratante del transporte urbano, lo que venía
realizando, hasta entonces, la Junta de Andalucía.
Asimismo, se aprobó provisionalmente el “Proyecto de Implantación del Servicio de
Transporte Público Urbano de Viajeros en Vélez-Málaga”, en el que se definía el contenido
del servicio tres líneas de autobuses y una línea de tranvía servida por tres vehículos, uno
de ellos de reserva. La Intervención municipal no emitió opinión sobre el mismo como
hubiera requerido la ley, al estimar que las estadísticas referentes a los dos factores de
mayor importancia que definen la rentabilidad económica de este, como son las tarifas y el
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Vélez-Málaga 103
número de usuarios, estaban indeterminados. No consta a este Tribunal de Cuentas que se
emitiera un informe posterior en el que se efectuara un pronunciamiento sobre el Proyecto y,
en particular, sobre las tarifas, a efectos de valorar la rentabilidad económica de la
implantación del tranvía. La aprobación definitiva tuvo lugar el 5 de julio de 2004.
Por Resolución de 8 de septiembre de 2004, la Dirección General de Transportes de la
Junta de Andalucía acordó segregar de la concesión del servicio público de transporte el
tráfico correspondiente a los servicios que se prestaban de forma íntegra en el término
municipal y, simultáneamente, transmitir su titularidad al Ayuntamiento. Los efectos de la
Resolución se condicionaban al pago de una indemnización, que se cuantificó, en acuerdo
suscrito entre la Alcaldía del Ayuntamiento de Vélez-Málaga y la, hasta entonces, empresa
concesionaria del servicio, en 1.970.000 euros.
Este Tribunal de Cuentas no ha podido conocer con precisión a qué corresponde dicho
importe, ni cómo ha sido calculado. De las comprobaciones realizadas en el curso de los
trabajos de fiscalización se desprende que la valoración del lucro cesante anual realizada
por el concesionario, conforme a la cual podría haberse estimado la indemnización pactada,
adolecía de determinados defectos que no fueron advertidos. Subsanados los citados
defectos, se estima por este Tribunal de Cuentas que la cifra de lucro cesante anual pasaría
de los 252.014,36 euros calculados por el beneficiario, a una cifra de 145.104,84 euros. Si
se incluyen también los gastos indirectos de comercialización y administración dicha cifra,
se reduciría a un importe negativo de 7.153,87 euros. (Subepígrafe II.1.3.1)
13ª. El Ayuntamiento de Vélez-Málaga inició el 15 de noviembre de 2004 el proceso para la
contratación, mediante concurso, de la gestión del servicio de transporte público urbano de
viajeros, bajo la modalidad de concesión.
No disponiendo de un presupuesto del contrato, el PCAP previó la constitución de las
garantías provisional y definitiva, sin que en el expediente se incluyera documentación
alguna en la que se reflejasen los cálculos efectuados para cuantificarlas.
El PCAP declaraba que el concesionario correría con los riesgos inherentes a los costes del
servicio. Sin embargo, los riesgos derivados de la escasez de ingresos por baja demanda
los soportaba el Ayuntamiento, al garantizarse en el PCAP unos ingresos y una rentabilidad
mínima para el contratista independientemente del número efectivo de usuarios del servicio,
mediante el abono de una liquidación anual que aseguraba una cantidad por la diferencia
entre el número efectivo de viajeros y el número de equilibrio prefijado.
El Pleno resolvió el 7 de febrero de 2005 declarar desierto el concurso, por cuanto la única
oferta presentada no se ajustaba a las condiciones exigidas en el PCAP, en concreto, por
no asumir la totalidad de los costes previstos en el proyecto constructivo y en el PCAP, así
como por no incluir en la oferta las inversiones en equipos y tecnologías vinculadas a la
explotación.
El mismo día 7 de febrero de 2005, el Ayuntamiento decidió convocar un procedimiento
negociado sin publicidad, para lo que se cursaron invitaciones a la unión temporal de
empresas (UTE) previamente participante en el concurso declarado desierto, a sus tres
integrantes y a otras cuatro empresas, presentado oferta únicamente el mismo licitador que
había tomado parte en el concurso desierto anterior.
La UTE planteó en el procedimiento negociado la escasa rentabilidad del servicio y la
necesidad de aumentar los ingresos, proponiendo elevar la tarifa técnica a 1,80 euros por
viaje, sin IVA, u obtener alguna subvención de la Junta de Andalucía, o bien reducir costes
mediante la disminución de frecuencias o posponiendo el establecimiento del sistema de
asistencia a la explotación (SAE) hasta la puesta en funcionamiento de la fase II. Estas
solicitudes respondían a la misma razón que dio lugar a que quedara desierto el concurso,
104 Tribunal de Cuentas
esto es, la no asunción para la oferta del licitador de la totalidad de los costes y prestaciones
previstos en el proyecto primitivo, sin que, sin embargo, en el procedimiento negociado la
oferta de la UTE fuera rechazada.
No solo no se llevó a cabo negociación alguna en este proceso de contratación en relación
con los criterios previstos en el PCAP, sino que por el contrario, se acordó la modificación
de determinadas condiciones o requerimientos contenidos en los pliegos en beneficio del
licitador, como posponer el establecimiento del SAE pese a que su instalación se preveía en
el PCAP como requisito para la gestión y explotación del servicio, lo que resultaba contrario
a los principios de igualdad y transparencia en la licitación, poniendo de manifiesto que el
adjudicatario del procedimiento negociado seguía sin cumplir las condiciones exigidas en
PCAP, como ya se evidenció en el concurso anterior en el que participó y que quedó
desierto.
Respecto del número de unidades móviles de tranvía, los planes económico-financieros
integrantes de la oferta se realizaron contando con la adquisición de dos tranvías y tres
autobuses. Dicho número de tranvías era conforme a los mínimos establecidos en los PCAP
y PPT, si bien resultaba inferior al previsto en el Proyecto de Implantación al que debería
ajustarse la gestión del servicio, el cual constituía el objeto del contrato.
Presentado por el licitador un escrito de aclaraciones con un nuevo Plan económico-
financiero de la explotación, se consideró aceptable su oferta y se propuso su adjudicación.
La realidad demostró, por los motivos que se señalan en la Conclusión 14ª, que la viabilidad
de la concesión era cuestionable.
El contrato se formalizó el 14 de septiembre de 2005, por un plazo de 25 años, con una
tarifa técnica de 1,42 euros por viaje, sin IVA, y un número de viajeros de equilibrio de
1.100.000 al año, y con dos unidades móviles de tranvía. Al día siguiente a la formalización
comenzó el servicio en las líneas 1, 2 y 3 de autobús, mientras que la línea 4 del tranvía
entró en funcionamiento el 19 de octubre de 2006, tras finalizar las pruebas el 29 de
septiembre de ese mismo año. La puesta en servicio del tranvía se realizó sin que se
hubiera presentado por la concesionaria la documentación técnica exigida en el PPT, lo que
se produjo el 12 de marzo de 2007. (Subepígrafe II.1.3.2)
14ª. No habiéndose aún formalizado el contrato, se puso de manifiesto que la prestación del
servicio tranviario con las debidas garantías de seguridad, calidad y disponibilidad, requería
disponer de tres unidades móviles y un SAE operativo desde el inicio de la puesta en
funcionamiento del tranvía, lo que reflejaba la inadecuación de las condiciones del
adjudicatario aceptadas por el Ayuntamiento a que anteriormente se ha hecho referencia.
Asimismo, la escasa rentabilidad del servicio, esto es, la infravaloración de su coste real al
calcular una tarifa técnica de 1,42 euros por viaje, sin IVA, se evidenció desde la licitación
del contrato.
La necesidad de esa tercera unidad adicional motivó que, el 21 de noviembre de 2005, el
Alcalde de Vélez-Málaga solicitara al concesionario su adquisición, amparándose en la
cláusula 9.2 del PCAP, relativa a las modificaciones del servicio público a instancia de la
Administración. Aun cuando en los contratos de gestión de servicios públicos el ius variandi
de la Administración es más intenso que en el resto de contratos administrativos típicos, sin
embargo, no pueden ser alteradas, mediante la modificación de los contratos, las bases y
los criterios a los que responde la adjudicación de los mismos mediante el sistema de
licitación pública, como se hizo en este caso con la adquisición de una unidad móvil de
tranvía adicional. Además, la necesidad de esta tercera unidad móvil no se debió a
necesidades nuevas o causas imprevistas ya que, como se ha indicado, el Proyecto de
Implantación ya lo preveía, sino que fue el resultado de una solicitud del adjudicatario,
aceptada por el Ayuntamiento, que no respondía a las condiciones exigidas en el PCAP.
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Vélez-Málaga 105
La modificación se efectuó sin observar la tramitación prevista en el PCAP, que requería la
elaboración por el concesionario de un cuadro de explotación, y con omisión de la
correspondiente memoria explicativa que justificase su necesidad, la desviación producida,
la aprobación por el Pleno y la fiscalización del gasto correspondiente. Tampoco fue objeto
de formalización, ni la garantía definitiva se reajustó para que guardase la debida proporción
con el precio del contrato resultante de su modificación.
Las mismas consideraciones efectuadas respecto de la tercera unidad adicional de tranvía,
procede realizar respecto del SAE, que hubo de incorporarse desde el comienzo de la
explotación, sin que esta situación tampoco se debiera a necesidades nuevas o causas
imprevistas. En efecto, su necesidad se recogía en el PCAP y en el Plan de Explotación,
habiéndose, sin embargo, excluido posteriormente de la contratación a consecuencia, como
se ha señalado, de las negociaciones entabladas con el adjudicatario. Además, la puesta en
funcionamiento del SAE se efectuó sin que se tramitara expediente alguno para modificar el
contrato, ni fue objeto de aprobación por el Ayuntamiento ni de formalización. Tampoco
consta que se solicitara formalmente por órgano alguno de esa entidad, por lo que solo ha
podido acreditarse su puesta en funcionamiento con los informes emitidos con posterioridad
y la convalidación por el Pleno municipal del gasto adicional ocasionado por el aumento de
las prestaciones.
Dentro del periodo fiscalizado, el concesionario prestó al Ayuntamiento servicios nocturnos y
especiales de autobuses desde 2006 a 2014 tramitados como contratos menores, al margen
del contrato de prestación del servicio municipal de transporte urbano de viajeros. Las
prestaciones objeto de estos servicios, por su naturaleza, parecen integrarse en las propias
del servicio general de transporte, lo que hubiera hecho procedente que se hubieran incluido
en el contrato de concesión del servicio municipal de transportes. Ello hubiera precisado que
se tramitara la correspondiente modificación contractual, con arreglo a lo dispuesto en los
posibilidad de que la Administración pudiera requerir las modificaciones en la prestación del
servicio que estimara oportunas, debiendo llevarse a cabo un estudio previo y aprobarse la
modificación por el órgano de contratación. La retribución por estos servicios nocturnos y
especiales, por un importe total facturado durante el periodo fiscalizado de 122.002,91
euros, se realizó atendiendo a criterios diversos de formas diversas sin que se haya
aportado documento alguno acreditativo de la aprobación del régimen económico aplicado.
No ha podido determinarse si dicho importe fue superior o inferior al que hubiera debido
abonarse en concepto de subvención y liquidación de haberse incluido estos servicios en el
contrato de concesión, pues ello habría requerido la revisión de la tarifa técnica del servicio
para reequilibrar económicamente los costes de la prestación de estos servicios para el
concesionario. (Subepígrafe II.1.3.2)
15ª. El 27 de marzo de 2009, dos años y medio después de la entrada en funcionamiento de la
fase I, se produjo la recepción de conformidad por parte del Ayuntamiento de las obras de
infraestructura de la fase II del tranvía de Vélez-Málaga. A dicha fecha no se había
planificado ni existían previsiones para la puesta en servicio del nuevo tramo. El 19 de abril
de 2010 el concesionario planteó la suspensión o el funcionamiento esporádico del tranvía,
lo que se informó favorablemente por los técnicos municipales debido al alto coste de
explotación que la línea representaba, concluyendo que la relación coste de explotación de
la línea/viajero era demasiado elevada e inasumible.
El 26 de abril de 2012 la Junta de Gobierno Local aprobó modificar el servicio, así como el
nuevo plan de explotación de la nueva red de transporte urbano colectivo de viajeros
presentado por la concesionaria y la nueva tarifa de equilibrio del servicio. Las razones que
motivaron la modificación pusieron de manifiesto que los estudios que fundamentaron la
implantación del tranvía en el municipio de Vélez-Málaga y la viabilidad del mismo no
estuvieron debidamente sustentados, resultando inviable según las condiciones convenidas.
106 Tribunal de Cuentas
Para determinar la nueva tarifa técnica de reequilibrio económico de la concesión, se
cuantificaron las reducciones de costes que la modificación del servicio originaría en la
estructura de costes anuales del servicio. La exclusión del abono de 110.000 euros al año
de gastos de mantenimiento de las infraestructuras y material móvil del tranvía representaba
una reducción para el concesionario en el coste del servicio de transporte, eliminando tales
costes del cómputo de la tarifa técnica de equilibrio de la concesión, pasando a asumirse
directamente por el Ayuntamiento.
Con la modificación del contrato se reducían los costes asumidos por la concesión. La carga
financiera del servicio para el Ayuntamiento no disminuyó al incrementarse la tarifa técnica
en 2 céntimos por viajero de equilibrio debido a los costes de amortización, mantenimiento y
explotación de los tres autobuses adicionales adquiridos para la prestación del servicio
público.
La modificación de la concesión se formalizó el 30 de mayo de 2012, interrumpiéndose la
circulación del tranvía el día 4 de junio, sin que este haya vuelto a operar a fecha de febrero
de 2017. (Subepígrafe II.1.3.2)
III.2. RELATIVAS AL RÉGIMEN ECONÓMICO DEL FUNCIONAMIENTO, MANTENIMIENTO Y
SUSPENSIÓN DEL TRANVÍA
16ª. En cumplimiento del contrato, el concesionario del servicio de transporte público, que
constituye una unidad e incluye tanto el servicio de tranvía como el de autobuses, se veía
retribuido mediante tres conceptos: el importe cobrado a los usuarios del transporte; una
subvención mensual, equivalente a la diferencia entre el total cobrado de los usuarios y el
importe resultante de aplicar la tarifa técnica al número de viajeros efectivos del mes; y una
liquidación anual, consistente en aplicar la tarifa técnica a la diferencia entre el número
efectivo de viajeros y el número de equilibrio de viajeros prefijado.
El coste del servicio de transporte público a lo largo del periodo en el que el tranvía
permaneció en explotación del 19 de octubre de 2006 al 3 de junio de 2012, ascendió a
12.491.551,33 euros. De ello, el 36% corresponde a los cobros directos a los usuarios, el
28% al importe reconocido en concepto de subvención y el 36% al reconocido en concepto
de liquidación.
En atención al porcentaje anual de demanda del tranvía sobre la demanda total del servicio
de transportes y considerando que los atrasos correspondientes al reequilibrio económico
por el SAE y por la tercera unidad móvil se deben íntegramente al tranvía, se ha estimado
que el coste de funcionamiento de aquel, durante el periodo de su explotación, ascendió a
8.151.249,51 euros el 65% del coste total del servicio público de transportes, habiéndose
financiado en un 36% por los usuarios y correspondiendo la financiación del 64% restante al
Ayuntamiento.
El continuo descenso en la demanda de viajeros se tradujo en una aportación decreciente
de las tasas abonadas por los usuarios a la financiación del servicio de tranvía, desde el
49% que representó en 2007 hasta el 32% de 2011, con la correlativa disminución en la
compensación por diferencia entre la tarifa técnica y la tasa efectivamente recaudada
(subvención mensual), que pasó de un 33% del total en 2007 al 25% en 2011. Este
descenso en la demanda efectiva, el incremento continuo garantizado al concesionario en el
número de viajeros de equilibrio, así como el incremento de las tarifas técnicas a que se
hace referencia en las Conclusión 18ª, obligó a un crecimiento constante de la aportación
del Ayuntamiento en concepto de liquidaciones compensatorias de la reducción de
demanda, pasando la proporción de este tramo de retribución al concesionario de
representar un 18% del total en 2007 a un 43% en 2011. (Epígrafes II.2.1 a II.2.5)
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Vélez-Málaga 107
17ª. La tasa por prestación del servicio público de transporte que debían satisfacer los usuarios
se estableció en la Ordenanza fiscal aprobada por el Pleno del Ayuntamiento el 15 de
noviembre de 2004. Aun cuando en ella se preveía la revisión de las tarifas por aplicación
del IPC, permanecieron invariables de 2008 a 2016, inclusive.
La recaudación de la tasa por el servicio público de transporte urbano se realizaba, como
disponía el PCAP, por el concesionario como parte de su retribución. Dado el carácter de
ingreso de derecho público que tenía la retribución de la prestación del servicio por gestión
indirecta hasta la modificación de la Ley General Tributaria por la Ley de Economía
Sostenible, en marzo de 2011, su recaudación no debería haberse cedido al concesionario
del servicio. Por otra parte, tras dicha modificación, el Ayuntamiento no cambió la
calificación de la referida tasa, como hubiera sido procedente, permaneciendo como tal en
la actualidad.
Desde la entrada en funcionamiento del tranvía, el 19 de octubre de 2006, hasta el 22 de
enero de 2007, el concesionario requirió de manera general a los usuarios 1 euro por viaje,
en lugar de la tarifa de 1,30 euros prevista en la Ordenanza reguladora de la tasa del
servicio. Dicha aplicación incorrecta de las tarifas, no autorizada por el órgano competente
del Ayuntamiento, se justificó en la imposibilidad de ofrecer al público en ese periodo las
tarjetas y los bonos previstos en la Ordenanza, suponiendo un mayor coste para el
Ayuntamiento de 20.759,90 euros, al asumir este la menor recaudación de dos de los cuatro
meses en los que se verificó dicha incidencia. (Epígrafe II.2.1)
18ª. Pese a que el PCAP preveía la revisión anual de la tarifa técnica, únicamente se adoptaron
dos acuerdos de revisión de la misma, el 29 de mayo de 2009 y 5 de noviembre de 2014, lo
que dio lugar a que hubieran de reconocerse atrasos a favor del contratista. Como
consecuencia de dichos acuerdos la tarifa técnica quedó actualizada hasta el 3 de junio de
2012, último día de circulación del tranvía, sin que se hayan efectuado revisiones de precios
posteriores hasta la fecha de redacción del Anteproyecto de Informe de fiscalización, en
enero de 2017, como hubiera correspondido.
Aun cuando la cláusula de revisión era aplicable desde el año de inicio de la concesión, esta
previsión resultaba contradictoria con que, durante el tiempo en que solo circulaban
autobuses, el concesionario, conforme al PCAP, no percibiera ninguna retribución adicional
a los ingresos por venta de billetes y abonos.
Si bien la revisión de precios debía aprobarse por el órgano de contratación, ambos
acuerdos fueron adoptados por el Alcalde; además el primero de ellos no contó con el
preceptivo informe de fiscalización previa.
Mediante sendos acuerdos del Pleno de 17 de diciembre de 2009 y de 29 de julio de 2011, y
en aplicación de la doctrina jurisprudencial del enriquecimiento injusto, se revisó la tarifa
técnica para reequilibrar económicamente la concesión por el establecimiento del SAE y por
la compra de la tercera unidad tranviaria desde la entrada en servicio del tranvía. (Epígrafe
II.2.4)
19ª. De las comprobaciones realizadas sobre la facturación del concesionario en concepto de
subvención mensual y liquidación anual, así como, en su caso, por atrasos, resulta, en
general, la coincidencia de los datos de las facturas con la información del número de
viajeros e ingresos procedentes de las máquinas expendedoras y canceladoras contenida
en los anexos de aquellas, la correcta aplicación de las tarifas técnicas vigentes en cada
momento y el número de viajeros de equilibrio previsto en el PCAP.
No se reconoció al concesionario, sin embargo, el importe del diferencial de tarifa por
liquidación entre enero y julio de 2011 y por la subvención de julio de 2011, tras la revisión
de precios por el reconocimiento de la adquisición de la tercera unidad tranviaria. Por el
primero de estos conceptos, el concesionario facturó 47.888,52 euros. Al no existir acuerdo
108 Tribunal de Cuentas
expreso al respecto ni constancia de la concreta negociación entre las partes prevista en el
acuerdo del Pleno de 29 de julio de 2011, la factura fue devuelta al concesionario y anulada
en el registro de facturas. En escrito de 2 de marzo de 2016 el concesionario reclamó su
nueva inclusión en el registro, circunstancia que, a la fecha de redacción del Anteproyecto
de Informe de fiscalización, no se había producido.
Además, en relación con las liquidaciones de los ejercicios 2012 a 2014, el concesionario
renunció a cobrar 94.675 viajeros, respecto del número de viajeros de equilibrio fijado en el
contrato, lo que supuso una rebaja en la facturación de 190.892,77 euros, incluido IVA, a
condición de que el cobro se produjera antes de finalizar el año en el que se presentaba la
correspondiente factura, lo que se llevó a cabo en tales términos. En todo caso, el pago se
efectuó superado el plazo de dos meses que establece el artículo 99.4 del TRLCAP.
(Epígrafes II.2.1 a II.2.4 y II.2.6)
20ª. El clausulado del PCAP del contrato de gestión del servicio público preveía diversas
modalidades de control del Ayuntamiento, tanto sobre el servicio como sobre la recaudación
por el concesionario de la tasa por transporte público de transportes. Sin embargo, el único
control realizado por aquel consistió en la verificación de las facturas mensuales, con la
información de número de viajeros e ingresos procedentes de las máquinas expendedoras y
canceladoras que presentaba el concesionando junto a aquellas. (Epígrafe II.2.1)
21ª. El coste global del servicio de transporte público desde la suspensión del servicio de tranvía
hasta el 31 de diciembre de 2014, fue de 4.802.360,76 euros. La demanda efectiva de
viajeros se mantuvo en niveles muy próximos a los periodos en los que circulaba el tranvía,
muy por debajo, por tanto, de la demanda de equilibrio liquidada.
Durante el mencionado periodo, el único coste de la concesión relacionado con el servicio
del tranvía fue el referido a la amortización y financiación de las tres unidades tranviarias,
que permanecían adscritas al servicio. Dicho coste, que se estima ha constituido el coste
del servicio de tranvía para el Ayuntamiento tras su suspensión supuso, durante el periodo,
1.449.588,54 euros.
Para aligerar la carga financiera que representaba la amortización, la Junta de Gobierno
Local aprobó, el 26 de abril de 2013, el arrendamiento de las unidades tranviarias, concepto
por el que, entre el 1 de junio de 2013 y el 31 de julio de 2014, el Ayuntamiento obtuvo unos
ingresos totales de 233.333,33 euros. (Epígrafe II.2.6)
III.3. RELATIVAS A LA REPERCUSIÓN SOBRE LAS HACIENDAS DE LA JUNTA DE
ANDALUCÍA Y DEL AYUNTAMIENTO DE LOS COMPROMISOS ADQUIRIDOS EN
RELACIÓN CON LA GESTIÓN DEL TRANVÍA DE VÉLEZ-MÁLAGA, ASÍ COMO DE LOS
DERIVADOS DE SU INACTIVIDAD
22ª. Los costes netos totales incurridos por la Junta de Andalucía y el Ayuntamiento de Vélez-
Málaga, hasta el 31 de diciembre de 2014, por la preparación, construcción y gestión del
tranvía, así como los derivados de su inactividad, ascendieron a 42.250.755,49 euros.
El 85% de dicho importe se refiere a coste por la preparación del proyecto y construcción
del tranvía, cuya financiación, de acuerdo con los convenios celebrados entre ambas
Administraciones, correspondió a la Junta de Andalucía.
El 12% se refiere a los costes netos estimados para el Ayuntamiento por la explotación del
servicio de tranvía durante el periodo en el que este se mantuvo en circulación -del 19 de
octubre de 2006 al 3 de junio de 2012 y el 3% restante a los costes netos estimados para
aquel por su suspensión. (Subapartado II.3)
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Vélez-Málaga 109
Efectos sobre la Hacienda autonómica
23ª. Las resoluciones de 11 de octubre de 2002, 14 de julio de 2005 y 18 de junio de 2007, por
las que la COPT formalizó atribuciones para la construcción e instalación del tranvía a la
empresa pública GIASA y, a partir de su creación en mayo de 2003, a FFCCA,
estableciendo las actuaciones a desarrollar y su régimen de financiación, no especificaban
el presupuesto de la actuación que se atribuía, señalando que resultaba imposible su
determinación previa. No obstante, poco tiempo después de los encargos, se procedía a la
licitación del contrato con indicación del presupuesto.
Mediante esta práctica la COPT realizaba el encargo y los entes instrumentales aprobaban
los expedientes de contratación y procedían a la apertura del procedimiento de licitación sin
disponer la COPT de la preceptiva fiscalización previa y sin aprobarse el gasto
presupuestario que se autorizaba, contraviniendo con ello la normativa de contratación y la
de ejecución del presupuesto. (Epígrafe II.3.1)
24ª. El coste total de preparación del proyecto y construcción del tranvía cuya financiación
correspondió a la Junta de Andalucía ascendió a 35.831.727,12 euros, es decir, un importe
muy superior a los 19.061.884,73 euros que se comprometía en los Convenios
referenciados en la Conclusión 2ª. Del mencionado coste total, el 97% se financió por la
COPT y el 3% restante, al no contar con financiación de esta, fue asumido directamente por
GIASA y FFCCA, soportando periódicamente estas entidades unos gastos financieros cuyo
importe variaba en función de la deuda de la Administración autonómica con ellas. En dicho
coste total no se incluyen los gastos generales de GIASA y de FFCCA, por un importe de
2.562.613,31 euros, que fueron financiados por la COPT.
Respecto de estos gastos generales, GIASA facturó a sus propios contratistas un porcentaje
sobre el importe de adjudicación de los contratos de redacción del proyecto constructivo, de
prospecciones geotécnicas y de ejecución de las obras de la fase I, con la finalidad de
financiar sus gastos de funcionamiento. Así, estos cargos pasaban a formar parte de los
costes del contrato para los contratistas, que habrían de repercutirlos en el precio final de
sus ofertas. En el caso de FFCCA, la COPT cubría, junto al presupuesto de ejecución por
contrata de las actuaciones, un porcentaje adicional por gastos generales, entre el 4,14% y
en el 6%, dentro del margen fijado en las leyes anuales de presupuestos de la Junta de
Andalucía.
Al haberse incluido en los gastos presupuestarios de cada proyecto de obra de la COPT una
parte dedicada a la financiación de sus empresas públicas, así como al haberse financiado
parte de los costes de las obras directamente por las empresas, aun cuando no tuvo
incidencia en los Presupuestos de la Junta de Andalucía, la información que ofrecía la
contabilidad de la Comunidad autónoma no refleja fielmente la financiación de las
empresas, ni informaba adecuadamente sobre el coste de los proyectos. Además, los
gastos asumidos por la COPT se imputaron incorrectamente al capítulo VI, de inversiones
reales del presupuesto, dentro de la Sección presupuestaria “Consejería de Obras Públicas
y Transportes”, Servicio “Gastos financiados con FEDER”, pues no solo no contaban con la
financiación de dicho fondo estructural, sino que, en atención a su naturaleza económica,
deberían haberse imputado presupuestariamente al capítulo VII, de transferencias de
capital, por tratarse de operaciones para la construcción de infraestructuras financiadas por
la Junta de Andalucía con la finalidad de entregarlas gratuitamente al Ayuntamiento.
(Epígrafe II.3.1)
25ª. Todos los contratos celebrados por GIASA y por FFCCA para el establecimiento del tranvía
de Vélez-Málaga fueron liquidados y las prestaciones contratadas y certificadas de
conformidad se pagaron a los contratistas, sin que queden cantidades pendientes.
Ambas entidades habían acreditado ante la COPT las actuaciones que contaban con
resoluciones en las que se determinaba su financiación por esta, encontrándose a la fecha
110 Tribunal de Cuentas
de redacción del Anteproyecto de Informe de fiscalización pendiente pago a FFCCA por la
COPT 8.732,15 euros, cuya obligación ya había sido reconocida, correspondientes al
contrato de control de calidad de las obras de la fase II. (Epígrafe II.3.1)
Efectos sobre la Hacienda municipal
26ª. El Pleno del Ayuntamiento de Vélez-Málaga aprobó el 28 de octubre de 2016, de forma
simultánea, las cuentas generales de los ejercicios 2007 a 2012. Las cuentas referidas a los
ejercicios fiscalizados 2006, 2013 y 2014 no habían sido aprobadas a la fecha de redacción
del Anteproyecto de Informe de fiscalización, habiendo tenido estas lugar respecto de las
dos últimas con posterioridad, el 27 de enero y el 31 de marzo de 2017, respectivamente.
Ninguna de las cuentas había sido rendida al Tribunal de Cuentas, incumpliendo con ello lo
previsto en el artículo 223 del TRLRHL.
Se observa, igualmente, un retraso generalizado en la aprobación de los presupuestos de la
entidad y su liquidación, habiéndose prorrogado los del ejercicio 2009 durante los ejercicios
2010 y 2011, en los que no se aprobó presupuesto. (Epígrafe II.3.2)
27ª. El Ayuntamiento no contabilizó ni imputó a su presupuesto los ingresos en concepto de tasa
por la prestación mediante concesión del servicio de transporte urbano de viajeros, que
hasta el ejercicio 2011 tenían la condición de ingreso público, produciéndose así, hasta ese
ejercicio, una compensación de ingresos y gastos que impidió que el presupuesto informara
sobre el coste íntegro del servicio, junto con el ingreso bruto obtenido por la recaudación de
la tasa establecida para la venta de billetes y bonos. Aquellos ingresos deberían haberse
imputado al presupuesto del Ayuntamiento por su importe devengado de forma íntegra.
28ª. Tampoco se reflejó en la contabilidad municipal la financiación por la empresa adjudicataria
del contrato de concesión del servicio público, de la obligación de indemnización por la
resolución de la concesión administrativa de transporte público preexistente, cuyo importe,
1.970.000 euros, se amortizaría, junto con los demás costes, por medio del sistema de
retribución al concesionario del servicio previsto en el PCAP, a lo largo de su vigencia, como
uno de los conceptos que integraban el cálculo de la tarifa técnica, de modo que se incluía
en el contenido de este contrato una prestación que no formaba parte de la gestión del
servicio público y que constituía, una financiación al Ayuntamiento, deudor de la misma. El
Ayuntamiento, no obstante ser el responsable ante el concesionario, no disponía de ningún
documento que permitiera acreditar que la indemnización hubiera sido satisfecha.
A la fecha de redacción del Anteproyecto de Informe de fiscalización, el Ayuntamiento había
contabilizado, con incidencia en el capítulo IV de transferencias corrientes de su
presupuesto de gastos, las facturas emitidas por el concesionario referidas a la prestación
del servicio municipal de transportes en el periodo fiscalizado, que habían sido aceptadas,
por un importe total de 12.544.475,86 euros, con una representatividad anual media de un
2% de las obligaciones corrientes del Ayuntamiento. El 8% del importe total fue imputado a
presupuestos de ejercicios posteriores a los de su vencimiento, incumpliendo el principio de
anualidad presupuestaria, siendo precisa la aprobación extrajudicial de crédito por el Pleno
de la entidad. (Epígrafes II.1.3., II.2.4 y II.3.2).
29ª. La recepción del servicio y su conformidad se ha verificado por el Ayuntamiento, en la
mayoría de los casos, en menos de 30 días desde la emisión de las facturas. Únicamente
se observan demoras significativas en la aceptación de facturas emitidas los primeros
meses de funcionamiento del tranvía, entre octubre de 2006 y abril de 2007, donde el
Ayuntamiento tardó entre 186 y 44 días, respectivamente, para su recepción, así como en
relación con la tercera unidad tranviaria. Además, a la fecha de redacción del Anteproyecto
de Informe de fiscalización se encontraban pendientes de pago obligaciones reconocidas en
el ejercicio 2014, por un importe de 100.646,08 euros, en concepto de atrasos de la tercera
unidad tranviaria.
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Vélez-Málaga 111
Se observa una importante demora en los pagos de las obligaciones del servicio, habiendo
transcurrido de media 253 días desde la recepción de las facturas y 131 días desde el
reconocimiento presupuestario de la respectiva obligación, como consecuencia de un
incumplimiento generalizado del plazo de pago de dos meses desde la recepción del
relación con facturas representativas del 15% del importe total facturado por la prestación
del servicio durante el periodo fiscalizado y ha supuesto el abono de intereses de demora
por importes de 172.849,59 euros y 43.966,63 euros, imputados al presupuesto del ejercicio
2011 y 2017, respectivamente.
No se han reconocido los intereses de demora que, conforme al citado artículo 99.4
TRLCAP, correspondería abonar en relación con facturas, por 6.361.024,72 euros, referidas
al servicio prestado en los ejercicios fiscalizados, pagadas con posterioridad al 31 de
diciembre de 2011 con una demora superior a dos meses.
Por otra parte, se ha detectado la existencia de costes no asumidos por el Ayuntamiento y
que se pusieron de manifiesto con ocasión del estudio por la puesta en explotación de la
fase II del tranvía. Los mismos reflejan un riesgo para la Hacienda municipal, que podría
materializarse en caso de que llegaran a reconocerse por este, siendo el principal el coste
de mantenimiento y explotación de la tercera unidad del tranvía. (Epígrafe II.3.2)
30ª. El Ayuntamiento no ha realizado hasta la fecha todos los trabajos necesarios de
mantenimiento y conservación de las infraestructuras y unidades móviles de que era
responsable, con el consiguiente deterioro de los activos. (Epígrafe II.3.2)
IV. RECOMENDACIONES
En este apartado se incluyen un conjunto de recomendaciones a la vista de las incidencias que han
resultado de la contratación celebrada para la construcción de las infraestructuras, la implantación y
la puesta en funcionamiento del tranvía de Vélez-Málaga, de su mantenimiento y de la suspensión
del servicio de transporte tranviario, así como de la repercusión de su gestión sobre la hacienda del
municipio, con el objeto de contribuir a la mejora de la actividad en estas áreas de gestión:
1. Con carácter previo a la toma de decisiones y a la ejecución de grandes infraestructuras para
la prestación de servicios públicos en los municipios y, en particular, el relativo al transporte
público de viajeros, las entidades públicas deben llevar a cabo estudios técnicos y económicos
rigurosos. En dichos estudios habrán de analizarse comparativamente las posibles alternativas
existentes y valorarse que la elegida es la opción más adecuada en su conjunto para satisfacer
las necesidades públicas; que resulta viable en cuanto a su construcción y gestión en términos
de sostenibilidad económico-financiera, social y medioambiental, y que garantiza la
observancia de los principios de economía, racionalidad y eficiencia en la gestión del gasto
público.
En el caso de que intervengan varias Administraciones en la ejecución de dicho tipo de
proyectos y que estos vayan dirigidos al establecimiento de infraestructuras para la prestación
de un servicio público cuya titularidad corresponda a una de ellas, deberían justificarse
suficientemente las razones que fundamentan su ejecución y financiación sustancial por la otra
Administración. Asimismo debería asegurarse la disponibilidad por parte de las distintas
Administraciones implicadas en el correspondiente proyecto, de recursos suficientes para su
financiación y mantenimiento sin comprometer el equilibrio financiero de las entidades
responsables de su pago.
Estas cautelas deberían tenerse especialmente en cuenta en relación con el tranvía de Vélez-
Málaga, debiendo fundamentarse las decisiones que sobre el mismo se adopten en análisis
rigurosos sustentados en estudios de demanda realistas, en los que se examinen los distintos
escenarios posibles, habiendo de valorarse y ponderarse el alcance e impacto de los
incrementos de la tarifa técnica y la posible incidencia en esta de la eventual inclusión en ella
112 Tribunal de Cuentas
de aquellos costes cuyo reconocimiento se solicitó por el concesionario con ocasión de la
puesta en marcha de la fase II del tranvía. Habrían de evaluarse, igualmente, la sostenibilidad
del servicio y la racionalidad del gasto que genere, así como su impacto sobre la Hacienda
pública.
2. Deberían concretarse en los expedientes contractuales los datos tenidos en cuenta para la
determinación de los presupuestos que se tramiten, a fin de acreditar que se han calculado de
acuerdo con el precio general del mercado. Asimismo, los pliegos de cláusulas administrativas
particulares deberían establecer los criterios de adjudicación con claridad y precisión,
especificando en mayor medida los extremos objeto de valoración en los mismos,
coherentemente con los principios de publicidad, transparencia y objetividad informadores de la
contratación pública. De este modo las empresas interesadas en la licitación podrán
conocerlos adecuadamente con suficiente antelación para preparar las ofertas de acuerdo con
sus posibilidades, los requerimientos y las necesidades específicas de las entidades
contratantes.
3. Deberían explicarse y motivarse suficientemente los informes técnicos de valoración de las
ofertas de los licitadores, de modo que pueda examinarse de forma adecuada y transparente
que las puntuaciones han sido otorgadas con sujeción a los principios de objetividad y
transparencia.
4. Habría de observarse un mayor rigor en la tramitación de las fases de preparación y
adjudicación de los contratos que se celebren, a fin de evitar modificaciones en los mismos
derivadas de deficiencias en dichas fases o de causas que no respondan a las previstas
legalmente o a las estipuladas en los pliegos y que, frecuentemente, implican incrementos de
costes y desviaciones temporales que desvirtúan las condiciones en las que fueron
originariamente licitados. Asimismo, cuando los expedientes contractuales se tramiten por el
procedimiento negociado, habrían de definirse adecuada y suficientemente los aspectos sobre
los que las negociaciones hayan de tener lugar a fin de que las mismas se ciñan
exclusivamente a dichos aspectos.
Todo ello redundará en la mejora de la economía y en la eficacia de la gestión de los recursos
públicos, así como en beneficio de los principios de igualdad, transparencia y objetividad que
han de presidir la contratación administrativa.
5. Debería valorarse por la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía la
conveniencia de crear y mantener entes instrumentales que tengan atribuida la realización de
actuaciones propias de la competencia de aquella, cuando dichos entes acudan de manera
sistemática y reiterada a la contratación externa para ejecutar los trabajos que tienen
asignados.
6. Deberían adoptarse por la Consejería de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía las
medidas necesarias para que sus cuentas informen adecuadamente sobre la financiación de
las empresas que tenga adscritas, así como sobre el coste íntegro de los proyectos de los que
sea responsable.
7. En atención a que la prestación del servicio de transporte público se realiza en régimen de
gestión indirecta por un concesionario, debería revisarse por el Ayuntamiento de Vélez-Málaga
la calificación como tasa de la contraprestación exigida a los usuarios del servicio.
8. El Ayuntamiento de Vélez-Málaga debería considerar la inclusión de los servicios nocturnos y
especiales como parte de la concesión del servicio de transportes.
9. El Ayuntamiento de Vélez-Málaga debería implementar las medidas procedimentales
necesarias para garantizar que el control del contrato de gestión del servicio público se realice
Desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Vélez-Málaga 113
atendiendo a las diversas modalidades del mismo previstas en el clausulado del pliego de
cláusulas administrativas particulares.
10. Deberían establecerse por el Ayuntamiento procedimientos internos específicos que garanticen
que se lleva a cabo la necesaria actualización periódica de la tarifa técnica, de modo que no se
dé lugar a que hayan de reconocerse y pagarse atrasos en favor del contratista.
Asimismo, esta entidad habría de disponer mecanismos y protocolos de actuación que
aseguren el pago en plazo de las obligaciones por el servicio de transporte municipal, evitando
que se generen intereses de demora.
11. El Ayuntamiento debería implantar los mecanismos y procedimientos internos necesarios para
asegurar que el proceso de elaboración, aprobación y rendición de sus cuentas generales se
realice en plazo, al objeto de que estas sirvan óptimamente a los fines de la contabilidad
pública local previstos en el artículo 205 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las
Haciendas Locales, y en especial al de suministrar la información económica y financiera
necesaria para la toma de decisiones, así como el de posibilitar el ejercicio de los controles de
legalidad, financiero y de eficacia.
12. El Ayuntamiento habría de observar un mayor rigor en la gestión presupuestaria, con
estimaciones realistas que permitan asegurar la existencia de crédito adecuado y suficiente
para el abono de obligaciones repetitivas, sin acudir con regularidad al procedimiento
excepcional de reconocimiento extrajudicial de crédito.
Madrid, 30 de mayo de 2017
EL PRESIDENTE
Ramón Álvarez de Miranda García
ANEXOS
FISCALIZACIÓN DEL DESARROLLO, MANTENIMIENTO Y GESTIÓN DEL TRANVÍA VÉLEZ-MÁLAGA
Anexo
(importes en euros)
Ingresos brutos IVA 7% Ingresos netos Ingresos brutos IVA 7% Ingresos
netos
Línea Torre del Mar / Vélez-Málaga 555.205,81 36.322 518.883,93 555.205,81 36.322 518.883,93
Línea Caleta de Vélez / Vélez-Málaga 78.424,00 5.131 73.293,46
"Otros servicios" 149.922,65 9.808 140.114,63 149.922,65 9.808 140.114,63
705.128,46 46.130 658.999 783.552,46 51.260,44 732.292,02
Coste por km. Km. anuales Total en €Coste por km.2Km. anuales Total en €
Línea Torre del Mar / Vélez-Málaga 2,18 186.690 406.984,20 2,19 186.690 408.851,10
Línea Caleta de Vélez / Vélez-Málaga 2,19 81.432 178.336,08
2,18 186.690 406.984,20 2,19 268.122,00 587.187,18
Gtos. Comerciales línea Torre del Mar 0,317155 186.690 59.209,67
Gtos. Comerciales línea Caleta de Vélez 0,317155 81.432 25.826,57
Gtos. Administración línea Torre del Mar 0,250716 186.690 46.806,17
Gtos. Administración línea Caleta de Vélez 0,250716 81.432 20.416,31
406.984,20 739.445,89
252.014,36 145.104,84
252.014,36 -7.153,87
Cálculo concesionario
1
Cálculo Tribunal de Cuentas
REVISIÓN DE LA CUANTIFICACIÓN DEL LUCRO CESANTE POR LA RESOLUCIÓN DE LA CONCESIÓN ADMINISTRATIVA DE
AUTOBUSES PREEXISTENTE
Diferencia A (Beneficio anual sobre coste directo)
COSTES
(A) Coste directo anual
(B) Coste total anual
INGRESOS
Total ingresos anuales
Diferencia B (Beneficio anual sobre coste total)
(1) Valoración realizada por el concesionario en escrito de 9 de octubre de 2002.
Fuente: Elaboración propia en base a la valoración del concesionario de 9 de octubre 2002, datos adicionales aportados por el propio concesionario a la Junta de Andalucía en escrito de
14 de julio 2004, e informe del Interventor de 5 de noviembre de 2004.
(2) Valoración del coste del Kilometro de la línea Torre del Mar/Vélez-Málaga, detallado en escrito del concesionario de octubre de 2002, con las correcciones de costes realizadas por el
propio concesionario con ocasión de las alegaciones presentadas por este ante la Dirección General de Transportes de Andalucía el 14 de julio de 2004.
ALEGACIONES FORMULADAS
RELACIÓN DE ALEGACIONES RECIBIDAS
1. Alegaciones formuladas por el Consejero de Fomento y Vivienda de la Junta de
Andalucía y Presidente de la Agencia de Obra Pública de la Junta de Andalucía
2. Alegaciones formuladas por la que fuera Consejera de Fomento y Vivienda de la Junta
de Andalucía y Presidenta de la Agencia de Obra Pública de la Junta de Andalucía de
enero a junio de 2015
3. Alegaciones formuladas por la que fuera Consejera de Obras Públicas y Vivienda y
Presidenta del Ente Público Ferrocarriles y de la Agencia de Obra Pública de la Junta
de Andalucía de abril de 2009 a octubre de 2010
4. Alegaciones formuladas por el que fuera Consejero de Obras Públicas y Presidente del
Ente Público Ferrocarriles de la Junta de Andalucía de enero a abril de 2008, y de julio
de 2008 a abril 2009
5. Alegaciones formuladas por la que fuera Consejera de Obras Públicas y Presidenta del
Ente Público Ferrocarriles de la Junta de Andalucía de abril a julio de 2008
6. Alegaciones formuladas por la que fuera Consejera de Obras Públicas y Transportes y
Presidenta de la Sociedad Gestión de Infraestructuras de Andalucía, S.A. y del Ente
Público de Gestión de Ferrocarriles Andaluces de abril de 2000 a abril de 2008
7. Alegaciones formuladas por el que fuera Consejero de Obras Públicas y Transportes
de la Junta de Andalucía y Presidente de la Sociedad Gestión de Infraestructuras de
Andalucía, S.A. de agosto de 1994 a abril de 2000
8. Alegaciones formuladas por el Alcalde del Ayuntamiento de Vélez-Málaga
9. Alegaciones formuladas por el que fuera Alcalde del Ayuntamiento de Vélez-Málaga en
los periodos junio de 2007 a octubre de 2008 y de junio de 2011 a junio de 2015
10. Alegaciones formuladas por el que fuera Alcalde del Ayuntamiento de Vélez-Málaga en
el periodo agosto de 1996 a junio de 2007
Alegación 1
ALEGACIONES FORMULADAS POR EL CONSEJERO DE FOMENTO Y VIVIENDA DE
LA JUNTA DE ANDALUCÍA Y PRESIDENTE DE LA AGENCIA DE OBRA PÚBLICA DE
LA JUNTA DE ANDALUCÍA
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CONSEIERÍA DE FOMENTO Y VIV?ENDA
La Vicecconsejera
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Sra. Dña. María José de la Fuente y de la Calle
Consejera del Tribunal de Cuentas
C/ José Ortega y Gasset n.º 100
28006 Madrid
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'24?4ºR;'g?2'laOHoA:7D3Alq,.(c,!5?J'O?'Gªi9'
-7.j7/733,550939ª
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Sevilla, a 21 de abril de 2017
Estimada Consejera:
En contestación a su escrito de 20 de marzo de 2017, mediante el cual remiffa el
"Anteproyecto de Informe de Fiscalización del desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de
Vélez-Málaga", se remiten las alegaciones correspondientes, así como los anexos con la
docurnenfacíon referenciada, en soporte digital.
Por problemas técnicos no ha podido enviarse la documentación por el tramitador de
ese Tribunal en el día de hoy. Se enviará la misma el próximo lunes día 24 de abril de 2017.
Un saludo,
La Vicecons4era de Fomento y Vivienda
P.A. Art. 3 /Í. Decreto 211/2015 de 14 de julio.
BOJA n.º #9 de 15 de julio de 2015.
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1
º
ALEGACIONES AL ANTEPROYECTO DE INFORME
ALEGACION Nº1
Nº PÁGINA
92
TEXTO QUE SE ALEGA
III.1 Conclusiones relativas a los contratos para la construcción, instalación y
explotación del sistema tranviario de Vélez-Málaga
1ª Al objeto de valorar la posible implantación de un tranvía en el municipio de
Vélez-Málaga, se elaboraron informes y estudios previos a instancia de la
Consejería de Obras Públicas y Transportes (COPT) de la Junta de Andalucía y
del Ayuntamiento de la localidad. Dichos informes no compararon este medio de
transporte con otros alternativos con distinta incidencia y viabilidad económico-
financiera e impacto en la Hacienda pública. Tampoco prestaron atención
específica a la viabilidad económica del servicio, salvo el Informe provisional, de
junio de 1998, en el que se concluía que sólo con los pagos de los viajeros y con los
ingresos complementarios de la organización prestadora, la cuenta de explotación
del tranvía no llegaría a cubrir siquiera sus partidas ordinarias, libres incluso de
cualquier amortización de infraestructura, instalaciones y material móvil. Por su
parte, el dictamen técnico emitido estimaba que la existencia del ramal al hospital
constituía un empeoramiento del servicio y aumentaría los costes.
La ejecución de grandes proyectos de infraestructura de acuerdo con los principios
de economía, eficacia y eficiencia en la toma de decisiones de gestión y en el uso de
los recursos públicos, requiere que su selección se motive razonadamente en
función de un análisis de alternativas existentes, a efectos de valorar aquella que
sea más favorable y sostenible, lo que no tuvo lugar en el caso de la implantación
del tranvía de Vélez-Málaga, con las consecuencias ulteriores que ello conllevó.
Por otra parte, el Tribunal de Cuentas no ha podido disponer de los expedientes
tramitados para la contratación de los referidos estudios previos, salvo el relativo
al Anexo al Estudio de implantación del tranvía, celebrado por la COPT, lo que ha
impedido analizar su preparación, tramitación y adjudicación. (Subepígrafe
II.1.1.1)
ALEGACIÓN
Primero: Marco general
En cuanto a la falta de motivación de la implantación del tranvía, aparte de los propios
términos de la exposición y cláusulas de los convenios suscritos, cabe señalar que, como
más adelante se detalla, los documentos de planificación de la Junta de Andalucía
vigentes en ese momento ya apostaban por “la potenciación del transporte público de
viajeros a fin de incrementar el uso de este modo de transporte en relación con el
transporte privado”. Ya en aquel momento se recogía que “la búsqueda de soluciones
2
º
de incremento de oferta viaria, en condiciones adecuadas de capacidad y tiempos de
recorrido… se revela como inviable”.
En este marco y, tal y como se recoge en los convenios que se firmaron, la apuesta que
se realiza es la “búsqueda de un transporte moderno, mas rápido y de mayor confort y
ecológico” planteamientos que, iniciados en ese momento, se confirmaron con el libro
blanco de transportes de UE de 2001, y que actualmente son básicos en la planificación
de la movilidad actual a nivel de Andalucía, España y Europa. Si por algo se caracteriza
el transporte público en Europa es por la presencia del tranvía en la estructura urbana de
numerosas áreas metropolitanas. El tranvía está presente en más de 280 ciudades
europeas, circulando sobre 11.000 km de vías. En Europa el 60% de las ciudades de
más de 150.000 habitantes disponen de un transporte urbano ferroviario y el tranvía
forma parte del 80% de las redes de transporte urbano.
Tras un periodo de cierre de líneas, desde 1984 el tranvía ha tenido un crecimiento
vertiginoso en toda Europa. Más de 70 ciudades han inaugurado nuevas redes de tranvía
o están construyéndolas (Dublín, Munich, Frankfurt, Burdeos, Estrasburgo, Berlín,
Viena, Praga, Ámsterdam, Atenas, Budapest, Milán, Roma, Zurich, Lisboa, Zaragoza,
Estambul, Oslo). La reintroducción del tranvía en Europa ha contado con una enorme
aceptación ciudadana. En todas las ciudades donde el tranvía tiene una fuerte
implantación urbana, sea por tradición o por haberse reintroducido, el uso del transporte
público se ha incrementado notablemente respecto a la media de otras ciudades.
A este renacer tan espectacular tampoco hemos sido ajenos en España, y podemos
sumar unas 30 ciudades españolas en las que ya están funcionando los tranvías, se están
construyendo líneas o se proyectan o debate acerca de su viabilidad. En efecto, los
tranvías funcionan ya, por orden cronológico de implantación, en Valencia, Bilbao,
Alicante, Barcelona, Parla, Madrid, Tenerife, Murcia o Vitoria.
De hecho, Andalucía es uno de los ejemplos más destacados dentro de las regiones
europeas en la puesta en marcha simultánea de este tipo de infraestructuras y servicios
en los ámbitos de Sevilla (metro de Sevilla y tranvía), Málaga (metro de Málaga y
tranvía de Vélez Málaga), Granada (metro de Granada), Bahía de Cádiz (tren-tranvía) y
Jaén (tranvía).
En el concreto ámbito andaluz, el tranvía de Vélez Málaga-Torre del Mar se concibió
como un proyecto pionero para el desarrollo de modernas infraestructuras y servicios de
transporte público colectivo que sirvió de base para la puesta en marcha en Andalucía
de una potente política de transporte público basada en metros y tranvías que se ha
llevado a cabo en ámbitos metropolitanos de la Comunidad Autónoma.
Segundo: Particularidades de Vélez-Málaga como municipio idóneo para la
implantación de un proyecto piloto
En primer lugar, decir que la selección del proyecto del tranvía de Vélez Málaga
respondió a una demanda municipal formulada mediante petición expresa (como el
propio Anteproyecto de informe indica en la página 6 epígrafe II.1.1.1), que pretendía
dar respuesta al déficit de servicios de transporte público colectivo y que permitiera
solventar problemas específicos derivados de la estructura territorial del ámbito.
3
º
De hecho, el propio Plan General de Vélez Málaga (1996), destacaba la importancia que
revestía la recuperación del tranvía en atención a sus beneficios medioambientales y su
mayor seguridad y rentabilidad. Así el artículo 129 del Plan establecía que "La
potenciación de medios de transportes colectivos es básica en orden a aumentar la
calidad de vida de las ciudades. Dentro de los mismos adquiere una nueva importancia
la recuperación del tranvía por sus implicaciones medioambientales, seguridad y
rentabilidad; además de su indudable atractivo por recuperar un medio que pertenece
a la memoria histórica de gran parte de la población. La comunicación entre los
núcleos de Vélez-Málaga y Torre del Mar mediante tranvías cuyo trazado discurre
sensiblemente por el antiguo recorrido del ferrocarril es el objetivo del Plan Especial".
En este marco, se plantea el desarrollo de este proyecto de carácter pionero, carácter
éste que es destacado tanto en el convenio marco de 1998 como en el convenio de 2002.
Contribuyen a la selección de este municipio en el marco de la referida experiencia
piloto, algunos de los elementos principales que caracterizan el municipio de Vélez
Málaga, cuales son:
· Un sistema de asentamientos en el que el núcleo urbano principal se sitúa
en el interior y los desarrollos urbanos más vinculados al turismo se
localizan en la costa (Torre del Mar). En particular, hay que tener en
cuenta el superior ritmo de crecimiento poblacional de Torre del Mar
(que alcanza más de 20.000 habitantes), población que se triplica en
temporada de verano.
· Esta separación entre los núcleos urbanos (característica por otra parte de
muchos municipios costeros andaluces) genera la necesidad de
articularlos adecuadamente mediante infraestructuras y servicios de
transporte que logren reducir el predominio casi exclusivo de la
movilidad en vehículos privados.
· Entre ambos núcleos, además, se generan barreras transversales debido a
las potentes infraestructuras viarias del litoral que generan una mayor
dificultad de articulación y comunicación en sentido norte sur.
· Esta infraestructura de transporte se concibe, a su vez, como un potente
elemento para la ordenación de los desarrollos urbanos al conectar
equipamientos locales y supramunicipales ubicados principalmente en
Vélez- Málaga y las áreas de desarrollo urbano de Torre del Mar y las
futuras, permitiendo dotar al municipio de un servicio de transporte
público suficientemente capaz para favorecer una movilidad más
sostenible y ordenada.
· Como ámbito litoral y conectado con el área metropolitana de Málaga, el
municipio se caracteriza por una intensa dinámica demográfica y
económica sustentada en el desarrollo de las actividades turísticas y de
las agriculturas intensivas que, tal como se recoge en los sucesivos
documentos de ordenación territorial de la Junta de Andalucía, plantean
especiales problemas de cara a lograr un desarrollo urbano ordenado y
sostenible basado en el modelo de ciudad compacta que minimice los
crecimientos diseminados.
4
º
· El tranvía soluciona -además- el problema de movilidad en el acceso de
los residentes de Vélez-Málaga a la playa, evitando colapsos
circulatorios y de aparcamiento de vehículos privados.
Por tanto, el desarrollo del tranvía de Vélez Málaga se concibe como una propuesta que
se ajusta, no sólo a las necesidades específicas del municipio, sino que -como más
adelante se expone- se inserta plenamente en el marco de los criterios de planificación
territorial y ambiental de la Junta de Andalucía que atienden al contexto
socioeconómico, urbanístico, infraestructural y medioambiental. Con todo ello, se
articulan los núcleos urbanos del municipio hasta el punto de convertirse el tranvía en
una solución adecuada a los discursos que exigían la segregación de Torre del Mar
como única forma de contar con servicios fundamentales.
En este sentido hay que señalar que el tranvía ha supuesto recuperar parcialmente un
servicio ferroviario histórico. La Compañía de los Ferrocarriles Suburbanos de Málaga,
creada en 1905, desarrolló una red ferroviaria de vía estrecha que conectaba Málaga
capital hacia el oeste con Alhaurín el Grande y Coín y hacia el este hasta Torre del Mar,
Vélez Málaga y Ventas de Zafarraya. El cierre de estas líneas se produjo en 1960 (entre
Vélez Málaga y Ventas de Zafarraya) y en 1968 (entre Torre del Mar y Vélez Málaga).
Así, la idoneidad del tranvía como solución de movilidad entre Vélez Málaga y Torre
del Mar cuenta con antecedentes que se remontan a la concesión otorgada mediante
Real Orden de 1883, aunque no llegara a materializarse sin embargo sí llegó a
inaugurarse el tren de cremallera que unía Vélez Málaga con Torre del Mar en 1908,
sobre una concesión otorgada por Real Orden de 12 de julio de 1906.
Hay que tener en cuenta, que en los años 60 del siglo XX se instaló una política de
general desmantelamiento de tranvías y trenes de cremallera en toda España que, no
obstante, no pudo evitar que la impronta de la infraestructura del tranvía y de trenes de
cremallera hubiera ya incidido en el modelo de ciudad a través de la conversión de
determinados suelos en viarios y del crecimiento residencial y de usos productivos a sus
veras. En concreto, la línea Málaga-Vélez Málaga fue la última en cerrar, el 22 de abril
de 1968.
Además de lo anterior, el tranvía de Vélez Málaga, al discurrir por el corredor
ferroviario existente, aprovechó esta inercia histórica, siendo un factor importante de su
eficiencia como modo de transporte.
A partir de estas razones y en estos términos se planteó el desarrollo de este proyecto
que se consideraba un “Proyecto estratégico de una experiencia pionera para su futuro
desarrollo en otros ámbitos territoriales”. Debido a este carácter, las actuaciones que se
realizaron para desarrollar este sistema de transporte fueron consideradas como una
experiencia piloto “que dará la medida de futuras implantaciones similares en otros
ámbitos territoriales de Andalucía”; en efecto, el valor de la infraestructura que se
construyó debía medirse en dos ámbitos que cubrían dos tipos de necesidades, una
inmediata y la segunda, mediata. La finalidad inmediata atendía a la satisfacción de las
necesidades de movilidad concretas del municipio de Vélez Málaga, según se explicará;
la finalidad mediata consistía en poder apreciar (desde la práctica):
5
º
· La funcionalidad, eficacia y eficiencia del tranvía como modo de transporte en
sí mismo considerado y en su interrelación con los demás modos de transportes
existentes, tanto públicos (líneas de autobuses y taxis) como privados
(automóviles). Además, ello permitiría contar con datos que permitieran
realizar estudios comparados con los que ofrecen otros modos alternativos.
· Las concretas ventajas medioambientales que derivan de la puesta en
funcionamiento de modos de transporte sostenibles.
· La incidencia que la construcción y el funcionamiento del tranvía tenía en la
trama urbanística, tanto en el sentido de modificaciones necesarias para su
implantación como la forma en que el crecimiento urbanístico quedaba
condicionado por el tranvía. Este aspecto cobraba una especial relevancia en la
medida en que el modelo territorial de Vélez-Málaga no es único en el
territorio andaluz, en el cual existen otros tantos ejemplos (muchos de ellos,
ligados a la oferta turística que permitía el propio municipio) de disociación del
núcleo urbano. El objetivo de la actuación fue precisamente, la construcción de
un tranvía en superficie que uniera los dos núcleos principales de población del
municipio y proporcionara servicio a equipamientos supramunicipales.
· El aspecto socio-económico de este modelo de transporte en relación al
comportamiento real de su demanda, en la creencia de que existen
particularidades entre la implantación de tranvías en ciudades medias respecto
a la construcción de metropolitanos en grandes urbes, principal referente
comparado.
Se trata, por tanto, del desarrollo de un proyecto piloto que se consideró estratégico y
pionero para su futuro desarrollo en otros ámbitos territoriales, que constituiría la base
para otras actuaciones en la Comunidad Autónoma, siempre a partir de las orientaciones
y estrategias europeas que mayoritariamente optan por este tipo de transporte como
respuesta sostenible desde un punto de vista económico y medioambiental, según
recogía de manera expresa el “Libro Verde Hacia una estrategia europea de seguridad
del abastecimiento energético”, aprobado por la Comisión de las Comunidades
Europeas el 29 de noviembre de 2000.
Tercero.- El tranvía de Vélez-Málaga como actuación pionera en el marco de la política
territorial de Andalucía
Por otra parte, el tranvía ha de considerarse como un elemento específico que da
respuesta a las orientaciones globales establecidas en la política territorial de la
Comunidad Autónoma.
La Junta de Andalucía desde su creación ha desarrollado una intensa política territorial,
urbanística y medioambiental en la que las ciudades han sido centro de atención
prioritaria. No en vano en la estructura territorial de Andalucía (a la que el historiador
Antonio Domínguez Ortiz llamo “país de ciudades”) las ciudades (el sistema urbano)
presentan unas características propias y diferenciadas que constituyen la clave de su
modelo económico, territorial y ambiental.
Este hecho es reconocido en los sucesivos instrumentos de la política territorial:
· El documento “El sistema de ciudades de Andalucía” (1985).
6
º
· Bases para la Ordenación del Territorio en Andalucía (1988).
· Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía. Bases y Estrategias.
· Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía. Decreto 206/2006 de 28
de noviembre de 2006.
· Plan de Ordenación del Territorio de Ámbito subregional Costa del So l
Axarquía. Decreto 147/2006 de 18 de julio.
En los sucesivos documentos de la política territorial andaluza se establece una
propuesta de estructura y jerarquía del sistema de ciudades en el que se evoluciona
desde la consideración inicial de una jerarquía que sirviera de utilidad para las
dotaciones de equipamientos supramunicipales y que diferenciaba entre Centros
Regionales (capitales de provincia más Jerez y Algeciras; Centros Intermedios (aquellas
ciudades con capacidad para articular ámbitos de cada provincia a través de la dotación
de equipamientos y servicios más especializados). En este nivel se incluye Vélez
Málaga como centro de articulación del conjunto de la costa oriental de Málaga, junto a
las ciudades de Antequera, Ronda y Marbella; y Centros Básicos (aquellas ciudades
con capacidad para articular los ámbitos supramunicipales de menor dimensión a través
de los equipamientos supralocales más básicos).
En los documentos del Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía se evoluciona
hacia una propuesta de sistema urbano más compleja en la que junto a los ámbitos
metropolitanos de los Centros Regionales, se identifican las Redes de Ciudades Medias
como uno de los elementos diferenciadores y de mayor potencial de Andalucía y,
finalmente, las Redes de Asentamientos Rurales. Dentro de las Redes de Ciudades
Medias se diferencian las Redes de los ámbitos litorales (en las que se encuadra la red
de ciudades de la costa oriental de Málaga con Vélez Málaga como centro principal).
Junto a ello, de acuerdo a la propia evolución de los documentos de política urbana y
ambiental europeos, el entendimiento de las ciudades va más allá de su mera función
como centros para la dotación de equipamientos y se desarrollan tanto sus funciones en
relación con los sistemas de transportes y comunicaciones, así como la relación entre las
ciudades y los aspectos ambientales vinculados con el desarrollo sostenible. Especial
relevancia se da a los objetivos dirigidos a lograr un modelo de ciudad compacta y unos
modelos de movilidad sostenible que prioricen el transporte público y la movilidad no
motorizada frente al predominio del vehículo privado. Estos objetivos sobre las
ciudades se plantean, a su vez, estrechamente vinculados con los referidos a un uso
racional de los recursos naturales (agua, energía, paisaje, espacios naturales).
Cuarto.- El tranvía de Vélez-Málaga como actuación pionera en el marco de la política
de infraestructuras de Andalucía
El tranvía de Vélez Málaga constituye también un elemento específico que se inserta en
las orientaciones globales que marcan los documentos de planificación de las
infraestructuras de transporte de la junta de Andalucía:
· Plan Director de Infraestructuras de Andalucía 1997-2007.
· Plan de Infraestructuras para la Sostenibilidad del Transporte de
Andalucía (PISTA) 2007-2013.
7
º
· Plan de Infraestructuras para la Sostenibilidad del Transporte de
Andalucía (PISTA) 2020.
Estos instrumentos de planificación de escala regional contienen no sólo las propuestas
de redes de infraestructuras de escala regional sino también en los ámbitos
metropolitanos. Junto a las propuestas de redes infraestructurales se establecen los
criterios que deben orientar la política de transportes y movilidad.
En este sentido la prioridad al transporte público y los medios no motorizados ha sido
una constante en estos instrumentos de planificación debido, fundamentalmente, a su
menor impacto ambiental en relación con la movilidad privada (reducción de emisiones
contaminantes y ruido, reducción de la ocupación de espacio, entre otros), así como por
su mayor eficiencia desde el punto de vista de la movilidad.
Estos enfoques han ido incrementándose en estos instrumentos de planificación hasta el
punto de que la planificación se define desde 2007 como de infraestructuras para la
sostenibilidad del transporte.
El tranvía de Vélez Málaga es, por tanto, plenamente coherente con los principios y
objetivos orientadores de la planificación de los dos documentos del Plan Director de
Infraestructuras de Andalucía y, de hecho, en la evaluación de su ejecución, realizada en
el PISTA 2007-2013 se reconoce el creciente papel de las políticas dirigidas al fomento
del transporte público ferroviario por parte de la Junta de Andalucía en el periodo 1997-
2007. Así, se reconoce que “En relación al transporte ferroviario metropolitano, durante
el periodo de vigencia del PDIA 1997-2007 se han ejecutado importantes actuaciones y
se han puesto en marcha grandes proyectos que permitirán a corto plazo la creación de
nuevos sistemas de transporte metropolitano, que en muchos casos superan los objetivos
marcados inicialmente por el plan. Es el caso de las actuaciones de integración urbana
del ferrocarril, realizadas en ámbitos como la Bahía de Cádiz y Jerez, las actuaciones de
ampliación y mejora de las redes de cercanías, la ejecución de tranvías como los de
Vélez Málaga y Chiclana-San Fernando y la construcción de líneas de metro en Sevilla,
Málaga y Granada”.
De esta forma, el PISTA 2007-2013 señala que en la ejecución financiera del PDIA
1997-2013, frente a un total de 12.797,1 millones de € previstos se ha realizado una
inversión total de 16.322,5 millones de € (es decir un 127,5% de ejecución) tanto por la
administración general del Estado (121,1 % de ejecución) como por la Junta de
Andalucía (142,7 % de ejecución).
Este marco de planificación sostenía las razones para optar por el tranvía como modo de
transporte con valor en sí mismo, al que se sumaba el que potencialmente guardaba
como parte de posibles desarrollos tranviarios o ferroviarios (dada su intermodalidad)
de la vía entre ambos núcleos municipales o a lo largo de la costa.
Quinta.- El tranvía de Vélez-Málaga como actuación pionera en el marco de la política
medioambiental de Andalucía
La política medioambiental ha sido también un elemento central de la planificación de
la Junta de Andalucía. Y de manera especial en lo que se refiere a su relación con el
medio urbano y con las infraestructuras de transporte.
8
º
El marco global ha venido marcado por las orientaciones de las políticas europeas en
este ámbito que han tenido también una traslación a instrumentos propios de la
Comunidad Autónoma y, concretamente, en el Plan Andaluz de Medio Ambiente 1997-
2002, 2004-2010 y horizonte 2017.
El papel del transporte como primer emisor contaminante y como responsable de
diferentes impactos en el medio ambiente hace que haya sido objeto de especial
atención en las políticas ambientales de la Junta de Andalucía.
En concreto en el documento sobre el medio ambiente urbano en Andalucía de la
Consejería de Medio Ambiente de 1997 el transporte se identifica como uno de los
principales problemas ambientales de las ciudades andaluzas derivado del predominio
del vehículo privado frente a la movilidad no motorizada y los sistemas de transporte
público.
Se señala que “se ha prestado poca atención al desarrollo de modos colectivos de
transporte que eran habituales en las ciudades andaluzas en la primera mitad del siglo
(tranvías o ferrocarriles de cercanías) y que cayeron prácticamente en el olvido en la
década de los sesenta. Sólo recientemente parece haber cambiado esta tendencia y
comienzan a plantearse de nuevo modos alternativos, fundamentalmente a través de la
expansión de los ferrocarriles de cercanías en las grandes ciudades andaluzas y la
utilización de modos de capacidad intermedia en plataforma reservada (tales como el
autobús en plataforma exclusiva, el tranvía o el metro)”.
Así mismo, en el documento de Diagnóstico ambiental de las ciudades andaluzas
mayores de 30.000 habitantes (Consejería de Medio Ambiente Junta de Andalucía.
2001), se realiza un análisis de estas ciudades andaluzas de más de 30.000 habitantes,
entre las que se encuentra Vélez-Málaga, incluyendo una encuesta a cada una de ellas
realizada en 1999.
· El diagnóstico de estas ciudades muestra como a lo largo del siglo XX han
experimentado un importante crecimiento demográfico a nivel regional y como
ese crecimiento ha sido especialmente intenso en las ciudades litorales
(exceptuando las incluidas en las aglomeraciones urbanas) que presentan el
índice de crecimiento mayor (492,5 en 1996. 1900=100), más intenso que el de
las ciudades medias interiores (186,2) y que el de las propias ciudades de las
aglomeraciones urbanas (410,6).
· El capítulo dedicado específicamente al transporte en estas ciudades identifica
este como uno de los principales problemas ambientales de la ciudad debido a su
evolución urbana y al incremento de los flujos de transporte y, en especial, los
del vehículo privado. Las consecuencias fundamentales son: el transporte es la
principal fuente de contaminación atmosférica y, a su vez, es responsable de los
principales problemas de contaminación acústica.
· “Por todo ello es preciso diseñar estrategias específicas para el logro de una
movilidad sostenible, más eficiente desde el punto de vista ecológico”.
· Entre las acciones que se propone desarrollar se encuentra “La potenciación de
plataformas reservadas para el transporte colectivo”.
· Las principales líneas operativas que se recomiendan para los municipios de más
de 30.000 habitantes son:
9
º
◦ La planificación urbanística y territorial.
◦ El fomento del transporte colectivo.
◦ La modernización y automatización de la gestión del transporte urbano.
◦ La peatonalización de los centros históricos.
◦ Las redes de aparcamientos públicos.
◦ La creación de viarios específicos para tráficos no motorizados.
◦ La experimentación de vehículos y combustibles menos contaminantes.
· En el apartado de Fomento del transporte colectivo se señala como principal
objetivo reducir la congestión del tráfico rodado para lo cual se considera
fundamental aumentar la participación del transporte público debido a su mayor
eficiencia energética y medioambiental.
· Como uno de los principales déficits de las ciudades entre 30.000 y 50.000
habitantes se señala la escasa dotación de sistemas de transporte público y, en
determinados casos, el transporte público es atendido por servicios interurbanos
no municipales.
Sexta.- Otros aspectos relevantes.
En lo que se refiere a la viabilidad económica de la actuación, hay que señalar que el
tranvía de Vélez-Málaga no constituía un gran proyecto de infraestructura, ni por el
ámbito en el que se desarrollaba, ni por el importe que representaba su construcción.
Realmente fue considerado, tal y como se describe en los convenios que le dan soporte,
como un proyecto piloto cuyo objetivo era servir de demostración y base para el
desarrollo de estos modelos de movilidad sostenible en otras aglomeraciones urbanas de
Andalucía.
A pesar de ello, en la elaboración del proyecto de construcción se realiza una
generación, evaluación y selección de alternativas y un estudio de rentabilidad
económica financiera. Así, el propio proyecto incluye un anejo de evaluación
económica y un estudio coste beneficio. En este sentido debemos reseñar que los datos
de los primeros años de explotación han sido sensiblemente parecidos a los previstos en
el proyecto. En efecto, frente a la apreciación del Tribunal de Cuentas, el Informe
Provisional de junio de 1998 (citado por el propio informe de fiscalización) sí realizaba
un detallado estudio de la demanda y ocupación prevista para el tranvía, así como una
evaluación de costes de inversión y de explotación en atención a distintas alternativas,
profundizando en el acceso al hospital comarcal. A estos efectos, valga la remisión al
Anejo 4 (“Análisis de alternativas” del documento “Actuaciones para la implantación
de un tranvía entre Vélez Málaga y Torre del Mar, Trabajos previos y trabajos
básicos”) y al Anejo 36 (“Estudio de rentabilidad económica y financiera” del
documento “Actuaciones para la implantación de un tranvía entre Vélez Málaga y
Torre del Mar. Proyecto constructivo”).
A partir de tales estudios, se concluía la viabilidad económica del tranvía, teniendo en
cuenta:
· Los ingresos estimados en las tres hipótesis de demanda estudiadas.
· La vida útil, valor residual y valor final.
10
º
· Los costes de explotación y mantenimiento.
· Los costes de infraestructura de
◦ vías y energía (y su amortización en 25 años)
◦ cocheras (y su amortización en 75 años)
◦ material móvil (y su amortización en 20 años)
Así, se ofrecía un resultado de viabilidad en la subvención por viajero del 19% (0'18
euros), sobre una tarifa de 0'93 euros. En conclusión, cabe aducir que sí estaba
suficientemente estudiada la viabilidad del proyecto desde una perspectiva financiera. A
lo que se suma la rentabilidad en la economía general objeto de estudio en el punto 4
que incidía en la disminución de costes de funcionamiento de vehículos privados,
contaminación atmosférica y disminución en accidentes que resultaba de la disminución
de un 5% de los trayectos en automóvil, dando como resultado un VAN positivo de
3.105.000 euros sobre una TIR del 10'63 %.
En relación a este aspecto, hay que tener en cuenta además que las características del
municipio han provocado que sea elegido como lugar de residencia de un ya importante
(y creciente) número de personas mayores, jubilados, que tienen unas necesidades de
movilidad compatibles con el espacio interior de los vagones de tranvía y su
accesibilidad de plataforma a la altura del andén.
ALEGACION Nº2
Nº PÁGINA
92
TEXTO QUE SE ALEGA
III.1 Conclusiones relativas a los contratos para la construcción, instalación y
explotación del sistema tranviario de Vélez-Málaga
2ª Tras los citados estudios, la COPT y el Ayuntamiento suscribieron dos
convenios en los que se concretaron los compromisos que asumían para la
construcción, mantenimiento y explotación del tranvía de Vélez-Málaga. De
acuerdo con estos convenios, la Junta de Andalucía se comprometía, entre otros
extremos, a ejecutar las obras de la infraestructura tranviaria por un importe total
de 19.061.884,73 euros -para lo que convocaría el correspondiente concurso-,
indicando que, una vez finalizadas, serían entregadas al Ayuntamiento. Ni en estos
convenios ni en ningún otro acuerdo o informe se motivó suficientemente, como
hubiera procedido, la participación de la Junta de Andalucía en la ejecución y
financiación de la obra tranviaria, teniendo en cuenta que la misma estaba
destinada a la prestación de un servicio exclusivamente municipal y que, una vez
finalizada, se entregaría sin contraprestación al Ayuntamiento.
En una adenda al segundo convenio suscrita por el Alcalde de Vélez-Málaga y la
COPT se modificaron algunas de las condiciones inicialmente previstas.
ALEGACIÓN
11
º
En el Informe parece que se cuestiona la posibilidad de que por la Junta de Andalucía y
el Ayuntamiento de Vélez Málaga se acordase la financiación autonómica de una
infraestructura de transporte municipal por tranvía.
Esta apreciación merece contestación en un discurso a dos niveles diferenciados. De un
lado, el análisis de la legalidad de la actuación de colaboración interadministrativa
considerada en abstracto, de otro, la concreta motivación de por qué se consideró de
interés general la firma del conjunto de convenios de colaboración con el Ayuntamiento
de Vélez Málaga en este sentido.
Por lo que respecta al primero de dichos aspectos, las relaciones interadministrativas, en
mayo de 1999 (fecha del convenio marco de colaboración para la implantación del
tranvía) se encuadraban en un marco definido por los arts. 55 y 57 (en versión vigente a
partir de 22 de abril de 1999) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases
del Régimen Local.
Según el art. 55, “para la efectividad de la coordinación y la eficacia administrativas, las
Administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas, de un lado, y las
Entidades locales, de otro, deberán en sus relaciones recíprocas:… d) Prestar, en el
ámbito propio, la cooperación y asistencia activas que las otras Administraciones
pudieran precisar para el eficaz cumplimiento de sus tareas... Por su parte, el art. 57,
disponía que la cooperación económica, técnica y administrativa entre la
Administración Local y las Administraciones del Estado y de las Comunidades
Autónomas, tanto en servicios locales como en asuntos de interés común, se
desarrollará con carácter voluntario, bajo las formas y en los términos previstos en las
leyes, pudiendo tener lugar, en todo caso, mediante los consorcios o convenios
administrativos que suscriban".
A partir de este marco de relaciones, la Junta de Andalucía ejercía sus competencias
exclusivas sobre política territorial, así como sobre obras públicas de interés para la
Comunidad Autónoma de Andalucía y sobre ferrocarriles cuyo itinerario se desarrolle
íntegramente en territorio andaluz (art. 13, números 8, 9 y 10 del 6/1981, de 30 de
diciembre, de Estatuto de Autonomía para Andalucía). Por consiguiente, la Junta de
Andalucía actuó conforme a Derecho en ejercicio de competencias propias y del
principio de colaboración interadministrativa.
En lo que se refiere al segundo aspecto, los convenios ya citados anteriormente
establecen la participación de la Junta de Andalucía con el objetivo de presentar y
difundir el modo de transporte tranviario, en un momento en que se está planificando la
ejecución de sistemas de Metro y Tranvía en las diferentes aglomeraciones de la
Comunidad Autónoma. En el Convenio Marco de mayo de 1999 se señala que se trata
de un servicio de transporte de titularidad de la Junta de Andalucía, de acuerdo con la
Ley de Ordenación de Transportes Terrestres 16/1.987. En el convenio de 28 de junio
de 2002 se expone que ambas administraciones están interesadas en apoyar esfuerzos e
iniciativas que persigan una finalidad pública y un interés. Además, en la clausula 4 de
dicho convenio la Junta se reserva la posibilidad de utilizar la infraestructura del tranvía
de Vélez-Málaga para su posible integración en una futura infraestructura de transporte
más amplia en la Costa del Sol, permitiendo su incorporación a un proyecto de mucha
mayor envergadura y de un carácter claramente supramunicipal.
12
º
La actuación concreta del tranvía de Vélez-Málaga viene justificada por varias razones:
en primer lugar la propia demanda realizada desde el municipio a la Consejería, que se
produce en 1.998, en segundo lugar la consideración de la actuación como proyecto
estratégico de enlace entre los núcleos de población de Vélez y Torre del Mar,
consolidando el eje vertebrador que supone la Avd. Juan Carlos I y que
descongestionaría el tráfico actual y, además en tercer lugar, la dotación de
equipamientos y servicios no sólo al propio municipio sino también a la comarca de la
Axarquía, y en general, a los habitantes o ciudadanos que, circunstancialmente, visiten
una zona como esta de marcado carácter turístico.
Como se establece en el convenio fue el Ayuntamiento de Vélez – Málaga quien
asumió el pago de la subvención anual necesaria para la explotación del tranvía, no
constando en esta administración la existencia de otros Ayuntamientos que formularán
en aquel momento una voluntad semejante.
Las razones especificas de orden territorial que afectan a la población de Vélez Málaga
se han citado anteriormente y se exponen en los convenios por la búsqueda de la
“consolidación de un eje vertebrador entre Vélez y Torre del Mar” siendo ambos
núcleos pertenecientes al mismo Ayuntamiento, distando entre si 4,5 kms., situado uno
de ellos en el Interior y el otro en la costa y existiendo un importante flujo de viajes
entre ambas poblaciones”.
ALEGACION Nº3
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93
TEXTO QUE SE ALEGA
III.1 Conclusiones relativas a los contratos para la construcción, instalación y
explotación del sistema tranviario de Vélez-Málaga
3ª La gestión de las actuaciones necesarias para la construcción e instalación del
tranvía se fueron atribuyendo por la COPT, en un primer periodo, a la empresa
pública Gestión de Infraestructuras de Andalucía, S.A. (GIASA), y al Ente Público
de Gestión de Ferrocarriles Andaluces (FFCCA), a partir de su creación en mayo
de 2003, en atención a sus competencias. Estas entidades, a su vez, contrataban con
terceros la ejecución de los trabajos.
Siendo el objeto de las referidas entidades la realización de actuaciones
competencia de la COPT, resulta cuestionable que estos entes instrumentales
acudieran a la contratación externa para el cumplimiento de sus fines, generando
una sucesión de sujetos interpuestos en cascada más cuando, posteriormente,
contrataban las prestaciones con terceros en lugar de llevarlas a cabo por sí
mismas. Además, esta forma de gestión alejaba del titular originario de la
competencia, el control de la ejecución del objeto de la actuación atribuida.
Por otra parte, al tener GIASA la condición de sociedad mercantil, la contratación
que le fue encargada por la COPT estaba sujeta, además de a los correspondientes
13
º
pliegos, únicamente a los principios de publicidad y concurrencia, en virtud de la
Disposición adicional sexta de la Ley de Contratos de las Administraciones
Públicas (LCAP) y del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público
contratación por la COPT de forma directa, en cuyo caso la misma habría
quedado sometida a la legislación reguladora de la contratación pública de forma
plena y en toda su extensión, lo que supone mayores garantías y queda sujeta a
más controles en la contratación. (Subepígrafe II.1.2.1)
ALEGACIÓN
La normativa vigente en 1999 recogía ampliamente la actuación de los poderes públicos
a través de sus entidades instrumentales.
Según el art. 6 del Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre, por el que
se aprueba el texto refundido de la Ley General Presupuestaria, "son Sociedades
estatales a efectos de esta Ley: a} Las Sociedades mercantiles en cuyo capital sea
mayoritaria la participación, directa o indirecta, de la Administración del Estado o de
sus Organismos Autónomos y demás Entidades estatales de derecho público. 2. Las
Sociedades estatales se regirán por las normas de Derecho Mercantil, Civil o Laboral
salvo en las materias en que les sea de aplicación la presente Ley'(…). En el ámbito
andaluz, la norma homónima (Ley 5/1983, de 19 de julio, General de la Hacienda
Pública de la Comunidad Autónoma de Andalucía), en su art. 6 tenía una dicción
similar: "son empresas de la Junta de Andalucía, a los efectos de esta Ley: a) Las
sociedades mercantiles, en cuyo capital sea mayoritaria la participación, directa o
indirecta! de la Administración de la Junta de Andalucía o de sus Organismos
Autónomos y demás entidades de derecho público (... ) 2. Las empresas de la Junta se
regirán por su legislación específica y por las normas de Derecho Mercantil, Civil o
Laboral, salvo en las materias en las que les sea de aplicación la presente Ley".
Por lo tanto, la potestad de autoorganización empleada con la creación de entidades
instrumentales, en 1999 estaba plenamente establecida, sin duda como consecuencia
directa de una legislación que hundía sus raíces en el Derecho histórico español (como
mero ejemplo, los arts. 91 y 92 -de las empresas nacionales- de la Ley de 26 de
diciembre de 1958, de régimen jurídico de las entidades estatales autónomas, norma
vigente hasta el 5 de Mayo de 1997). En el caso que nos ocupa, el Gobierno Andaluz
decidió la creación de una sociedad anónima GIASA cuyos estatutos (art. 2.a)
establecían claramente su carácter instrumental: "la Sociedad tendrá por objeto: a) el
proyecto y la ejecución de obras de infraestructura y equipamientos, así como su
mantenimiento y explotación y la prestación de servicios relacionados con los mismos,
competencia de la COPT que ésta le atribuya". En términos similares, la decisión de
crear una Entidad de Derecho Público del art. 6.l.b) de la Ley General de Hacienda
Pública de Andalucía -Ferrocarriles Andaluces- encuentra amparo en sus normas
reguladoras: arto 30 de la Ley 2/2003, de 12 de mayo, de Ordenación de los Transportes
Urbanos y Decreto 218/2003, de 2 de julio, de aprobación de sus Estatutos.
En consecuencia, no admite crítica de legalidad la decisión de la Consejería de Obras
Públicas y Transportes de actuar a través de una entidad instrumental. Con ello, la
14
º
cuestión se deriva a la actividad de la propia GIASA o FFAA de actuar mediante la
contratación de las obras o los servicios ligados a las mismas (redacción de proyectos,
dirección...).
La respuesta viene dada por la propia naturaleza de las entidades instrumentales. Las
mismas se configuraron como instrumento especializado en la dirección de la ejecución
de la planificación de obras de infraestructura por parte de la Consejería de Obras
Públicas y Transportes, no como instrumento de ejecución material misma. En otras
palabras, tales instrumentales carecían de los medios necesarios (personales y
materiales) para ejecutar obras porque nunca fue esa su función. Al tiempo, a pesar de
que la plantilla de tales instrumentales contaba con personal experto en la ingeniería de
ferrocarriles, la actividad que se le encargó por la Consejería de Obras Públicas y
Transportes no fue la redacción material de los proyectos y la dirección de obra sino la
actividad técnica consistente en seleccionar la mejor oferta existente en el mercado para
realizar tales trabajos y en la dirección y control técnico de los mismos. En suma, la
creación de estas entidades instrumentales no pretendía cumplir la función de directa
ejecución y dirección de la obra o la redacción del proyecto, sino la de crear un
instrumento especializado en la licitación de tales contratos y en el seguimiento y
control de su dirección.
Tales fueron los mandatos que se recibieron, en particular, en relación a la construcción
del tranvía de Vélez-Málaga.
¿Es esta decisión criticable? No desde un punto de vista de legalidad y no desde un
punto de vista organizativo. Como veremos, tampoco desde un punto de vista de
mercado. En efecto, la decisión de actuar a través de GIASA o FFAA no suponía un
factor de interferencia entre el poder público y el mercado de empresas de obra o
consultoras, en la medida en que la entidad instrumental se ubicaba en la posición de
entidad contratante, dando lugar a verdaderos contratos principales y no a meras
subcontrataciones. Con lo cual, el mercado no quedaba alterado.
Ciertamente, la decisión de actuar a través de GIASA, tenía un efecto sustancial en la
determinación del régimen jurídico aplicable: como es bien sabido, la Ley 13/1995, de
28 de diciembre, de Contratos de las Administraciones Públicas limitó su ámbito de
aplicación, de un modo formal, a las "entidades de derecho público" (situación que no
se vería alterada sustancialmente tras la reforma llevada a cabo por la Ley 53/1999, de
28 de diciembre), mientras que para las sociedades mercantiles del sector público se
dispuso únicamente su sujeción a unos genéricos principios de publicidad y
concurrencia (disposición adicional sexta), escenario normativo que se refleja en el
propio informe del Tribunal de Cuentas (pág. 11) Hay que insistir en que GIASA, en su
actividad de contratante de obras y servicios, se regía por la legislación mercantil, no
por la normativa de contratación pública, con la única condición de sujetarse a los
principios de publicidad y concurrencia, por lo que extraña la referencia a
incumplimientos de preceptos reguladores de los contratos administrativos que no eran
aplicables a GIASA. Esta entidad únicamente debía someterse a los citados principios
de publicidad y concurrencia, los cuales -notoriamente- fueron cumplidos por GIASA
(y FFAA) en tanto el común de contratos licitados y adjudicados fue sometido a los
mismos. De hecho, las únicas excepciones vinieron dadas por supuestos de hecho que
también en la normativa publicista quedan excluidos de uno y/o del otro: así sucede con
la contratación en términos análogos a los previstos en la normativa de contratación
15
º
pública para los supuestos de hecho que permitían la contratación por procedimiento
negociado sin publicidad y para contratos menores (pags. 7 y 19 del informe), según se
tratará posteriormente.
Esta cuestión es fundamental para poder enjuiciar la actividad de GIASA en la
contratación de obras o servicios. Los contratos que celebraba eran contratos privados,
sometidos a la legislación mercantil, no sometidos a las normas de preparación y
adjudicación propias de los contratos administrativos. Desde esta perspectiva, hemos de
analizar las diversas cuestiones que se abordan por el anteproyecto de informe.
Es cierto que el panorama de los encargos de ejecución se vio afectado por la sentencia
del TJCE de 13 de enero de 2005 condenatoria de España en relación con diversos
extremos relativos a la contratación pública.
Pero no es menos cierto que ya a fines del 2006 se modificó el art. 3.1 de la ley de
contratos de las Administraciones Públicas para considerar que existe un caso de "in
house" o utilización de medios instrumentales que amparaba las encomiendas a las
sociedades de titularidad pública: "las encomiendas de gestión que se confieran a
entidades y sociedades cuyo capital sea en su totalidad de titularidad pública y sobre las
que la Administración que efectúa la encomienda ostente un control análogo al que
ejerce sobre sus propios servicios, siempre que estas sociedades y entidades realicen la
parte esencial de su actividad con la entidad o entidades que las controlan", exigencias
se plasmaron en la Ley de Administración de la Junta de Andalucía en su artículo 106,
referido a la encomienda de gestión a sociedades mercantiles y fundaciones del sector
público andaluz.
En suma, la decisión de la Consejería de Obras Públicas y Transportes de actuar a través
de GIASA en la licitación de las obras y servicios analizados en el informe del Tribunal
de Cuentas que nos ocupa, contó siempre con el correspondiente marco legal que la
amparaba.
ALEGACION Nº4
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TEXTO QUE SE ALEGA
III.1 Conclusiones relativas a los contratos para la construcción, instalación y
explotación del sistema tranviario de Vélez-Málaga
10ª…
Asimismo, FFCCA contrató los trabajos de control de calidad de las obras de
la fase II por importe de 75.194,40 euros. Concurren en este expediente incidencias
e irregularidades, tales como la falta de concreción de los datos que se tuvieron en
cuenta y los cálculos realizados para la cuantificación del presupuesto;
ALEGACIÓN
16
º
El presupuesto de licitación del proyecto de construcción de la obra de la 2ª fase del
tranvía de Vélez era de 8.864.632,58 euros.
El cálculo del presupuesto de licitación del Control de calidad se estimaba como el 1%
del presupuesto de licitación de la obra principal (0,01 x 8.864.632,58 euros= 88.646
euros).
Esta estimación tenía su base en el apartado M del ANEJO Nº1 del PCAP CONTROL
DE CALIDAD DE LAS OBRAS POR LA ADMINISTRACIÓN, en el que figuraba
que el gasto en control de calidad será como máximo el 1% del presupuesto de
adjudicación.
Como el presupuesto de adjudicación de la obra principal no se conoce en el momento
de la licitación del contrato de control de calidad, y estimando que las bajas de
adjudicación a obtener pueden ser del mismo orden, se calculó el presupuesto de
licitación del control de calidad con el 1% del de licitación, dando cumplimiento así a lo
establecido en el Decreto 3854/1970, de 31 de diciembre, por el que se aprueba
el Pliego de Cláusulas Administrativas Generales para la Contratación de Obras del
Estado, a cuyo tenor "Cláusula 38. Ensayos y análisis de los materiales y unidades de
obra. La Dirección puede ordenar que se verifiquen los ensayos y análisis de
materiales y unidades de obra que en cada caso resulten pertinentes y los gastos que se
originen serán de cuenta del contratista hasta un importe máximo del uno por ciento
del presupuesto de la obra. La misma Dirección fijará el número, forma y dimensiones
y demás características que deben reunir las muestras y probetas para ensayo y
análisis, caso de que no exista disposición general al efecto, ni establezca tales
datos el pliego de prescripciones técnicas particulares."
Finalmente la adjudicación se hizo por 75.194,40 euros y una baja obtenida del 15%.
ALEGACION Nº 5
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93 a 96
TEXTO QUE SE ALEGA
III.1 Conclusiones relativas a los contratos para la construcción, instalación y
explotación del sistema tranviario de Vélez-Málaga
4ª El tranvía de Vélez-Málaga se construyó en dos fases. Para llevar a cabo la fase I
se contrató la redacción del proyecto de trazado y de construcción, con opción a la
dirección de obra, por importe de 249.952,57 euros, IVA incluido. En este
expediente se han detectado diversas actuaciones que no se ajustaron a la
normativa de contratos y a los principios rectores de la contratación tales como la
objetividad, la transparencia y la concurrencia. Entre tales irregularidades e
incidencias resultan: la falta de concreción de los datos tenidos en cuenta para la
determinación del presupuesto; la previsión de medios acreditativos de la solvencia
técnica como criterios de adjudicación; la posibilidad de presentar ofertas por
encima del precio tipo de licitación; la deficiente definición del criterio “coherencia
17
º
de la oferta” para la valoración de las ofertas económicas; la inclusión de la
posibilidad de incorporar las modificaciones y los ajustes que fueran necesarios
tras la preadjudicación; así como la falta de motivación en el informe de
valoración de algunas de las puntuaciones otorgadas a las ofertas presentadas a la
licitación.
Los trabajos de prospecciones geotécnicas y de cartografía se aportaron por
GIASA. Los primeros ascendieron a 9.218,20 euros, sin coste para el adjudicatario.
La contratación de los trabajos de cartografía se tramitó como un contrato menor.
No constan en el expediente las razones que motivaron su contratación separada,
siendo así que los trabajos de esta naturaleza se encuentran comprendidos entre
las actuaciones a realizar para la redacción de los proyectos de trazado y de
construcción. El importe de los trabajos de cartografía, por 9.080,70 euros, se
incrementó en dos ocasiones -una, antes de la formalización del contrato y otra,
una vez formalizado- por la incorporación de actuaciones complementarias, sin
que se haya acreditado que respondieran a necesidades nuevas o causas
imprevistas, lo que pone de manifiesto una deficiente planificación de los trabajos,
los cuales, además, deberían haberse llevado a cabo mediante una contratación
única, por el importe conjunto de las prestaciones, en la que las empresas invitadas
en el procedimiento de adjudicación hubieran podido participar de manera acorde
con los requerimientos de la Entidad. El importe final facturado ascendió a
18.046,35 euros, trasladándose 10.517,71 euros al adjudicatario del contrato de
redacción del trazado y proyecto de construcción.
…
El proyecto constructivo se aprobó el 30 de abril de 2002 por la COPT. Algunas de
las prestaciones objeto del contrato, finalmente, no se llevaron a cabo por no
apreciarse en la práctica su necesidad, lo que pone de manifiesto una deficiente
delimitación inicial de las prestaciones objeto de la contratación, pudiendo haber
incidido en la estimación de su importe a efectos de determinar el presupuesto del
contrato. (Subepígrafe II.1.2.2).
5ª
Para la ejecución de las obras de la fase I, GIASA convocó un concurso cuyo
pliego de cláusulas administrativas particulares (PCAP) adolecía de deficiencias,
por no ajustarse a los principios de igualdad, objetividad, transparencia y
economía en la gestión de fondos públicos, tales como: la admisión de variantes,
correcciones o mejoras, sin precisar sobre qué elementos quedaba autorizada su
presentación; la previsión de medios acreditativos de la solvencia técnica como
criterios de adjudicación; la valoración de precios en torno a la media, y no
atendiendo a las mayores bajas; la posibilidad de presentar ofertas superiores al
precio tipo de licitación y de obtener puntos en la correspondiente valoración; la
previsión de criterios en los que no se tenían en cuenta la economía de las ofertas,
sino las desviaciones sobre la media; y la inclusión de la posibilidad de incorporar
las modificaciones y los ajustes que fueran necesarios tras la preadjudicación hasta
el 5% del presupuesto ofertado.
El informe de valoración de las ofertas no contenía motivación suficiente acerca de
las puntuaciones otorgadas respecto de algunos de los criterios y subcriterios de
18
º
adjudicación, lo que no se ajustó a los principios de publicidad, transparencia y
objetividad. Por otra parte, no consta a este Tribunal de Cuentas el método
empleado para obtener la puntuación final otorgada a cada una de las ofertas, al
preverse distintos criterios de adjudicación que se desglosaban en subcriterios y
estos, a su vez, en otros subcriterios, sin que fueran acompañados de la
correspondiente ponderación.
El contrato se formalizó con un importe de 18.792.835,93 euros, un 3,89% superior
al ofertado por la UTE adjudicataria del contrato, al ejercerse la posibilidad que
habilitaba el PCAP de introducir mejoras en la oferta seleccionada, al margen de
las inicialmente previstas. La incorporación de algunas actuaciones así como la
eliminación de otras, después de haberse preadjudicado el contrato, ponen de
manifiesto, también en este contrato, deficiencias en la redacción del proyecto
inicial y en la formulación de las necesidades de la Administración, sin que se
justificara en el expediente la imposibilidad de haberlas previsto con anterioridad.
Después de cumplido el plazo de ejecución y sin que hasta entonces se hubiera
aprobado prórroga alguna, se modificó el contrato por importe de 3.754.362,42
euros, representativo del 19,98% del importe inicial, debido a deficiencias en las
actuaciones preparatorias del mismo, así como a nuevas peticiones de la
Administración sustituyendo a las inicialmente previstas, lo que evidencia, una vez
más, la deficiente previsión de las necesidades a cubrir y del alcance de las
actuaciones a llevar a cabo. El plazo inicial previsto para las obras, de diecisiete
meses, se prolongó hasta un total de cuarenta y tres, motivado, en parte, por el
retraso en la adjudicación del contrato para la construcción de las unidades
móviles y de la llegada de las mismas a la obra.
Siendo el precio del contrato cerrado, el contratista debería haberse hecho cargo
de las modificaciones que se debieran a imprevisiones, indefiniciones y errores del
proyecto, lo que no consta haya ocurrido.
Asimismo, se reconoció el derecho del contratista a la revisión del precio del
contrato por importe de 2.668.737,87 euros, contraviniendo el PCAP que
expresamente señalaba que la revisión no era aplicable a este contrato.
(Subepígrafe II.1.2.2)
6ª
Al amparo de la previsión contenida en el PCAP del contrato de redacción del
proyecto de trazado y de construcción, se encargó al adjudicatario del mismo la
dirección de la obra por importe de 532.266,00 euros, modificándose su plazo total
y las dedicaciones de personal, lo que dio lugar a un incremento de 329.442,62
euros, representativo del 62% de la oferta inicial. El ejercicio de esta opción
supuso que se contratara la dirección de obra sin que la oferta presentada al efecto
fuera tenida en consideración en la adjudicación del contrato inicial.
8ª
Finalizado el plazo de ejecución del contrato de redacción del proyecto de
trazado y de construcción, y habiéndose entregado por el consultor el proyecto
constructivo de la fase I, GIASA tramitó una modificación de dicho contrato, por
importe de 104.132,01 euros, representativo del 42% del inicial, con objeto de
llevar a cabo la redacción del proyecto de la fase II del tranvía. La modificación
19
º
contractual ha de tener lugar durante la ejecución del contrato, cuando, por razón
de interés público, hayan de modificarse los elementos que lo integran, no siendo
procedente que se lleve a cabo cuando la prestación se ha ejecutado, como ocurrió
en este caso. Además, no constan informes que motivasen la necesidad de la
modificación y que justificasen el incremento del gasto derivado de la misma.
El último pago de las prestaciones, incluidas las correspondientes a esta
modificación contractual, se efectuó dos días después de la formalización de la
adenda y un año y medio antes de que se recepcionara el contrato, lo que pone de
manifiesto que se pagó al contratista antes de que concluyeran los trabajos objeto
de contratación.
En julio de 2005, cuando aún no se había aprobado el proyecto constructivo
presentado en 2002 por el contratista, se modificó el importe de todos sus capítulos
salvo uno, ascendiendo el presupuesto de ejecución material del nuevo proyecto a
8.864.632,58 euros, 49% superior al anterior. Este incremento económico se debió
a la actualización de precios conforme al Índice de Precios al Consumo (IPC), así
como a la adaptación del proyecto de 2005 a los cambios realizados en el proyecto
de construcción durante la ejecución de la fase I del tranvía, no habiéndose
justificado debidamente que todas las modificaciones introducidas en la fase I se
debieran a necesidades nuevas o a causas imprevistas. (Subepígrafe II.1.2.3).
ALEGACIÓN
Se vuelve a reseñar la importancia de conocer cuál es el marco jurídico nacional en el
que se desarrolla la actividad contractual de GIASA. La naturaleza jurídica de GIASA
(sociedad mercantil en forma de anónima, de capital público) nos exige conocer que, de
conformidad con la tradición normativa española, las empresas de derecho privado han
sufrido una evolución en su sujeción a la normativa de contratación pública, no
siéndoles aplicable la antigua Ley de Contratos del Estado de 8-4-1965. El art.1 de esta
primera Ley de contratos definía su ámbito subjetivo en sede de “Administración del
Estado”, supuesto de hecho que substanciaba una norma en blanco que remitía al
concepto estricto de Administración territorial conformante de la definición de
Administración Pública que se contenía en el común de preceptos similares de las
distintas leyes sectoriales vigentes: nos referimos al art. 1.2 de la Ley de Jurisdicción
Contencioso-Administrativa de 27-12-1956, así como al art. 1 de la Ley de
Procedimiento Administrativo de 17-7-1958, al Título I de la Ley de Régimen Jurídico
de la Administración del Estado Texto Refundido de 26-7-1957 y a la Ley de
Organización de la Administración Central del Estado de 16-8-1983. En todas estas
normas una sociedad mercantil instrumental queda excluida de lo que haya de
entenderse por Administración Pública, por lo que debemos afirmar que la voluntad del
Legislador de contratos de 1965 era, sin duda, no incluir tales entidades instrumentales
de la Administración dentro de su campo de aplicación subjetiva.
La exclusión de las sociedades mercantiles de capital público de las normas reguladoras
de la contratación pública española prosiguió con la aprobación del Real Decreto
Legislativo 931/86, de 2 de mayo, de desarrollo de la Ley 47/85, de 27 de diciembre,
dictada para la adaptación de la legislación española a ciertas directivas comunitarias.
20
º
Tampoco esta norma sectorial de la contratación pública quedaba contrapuesta a las
restantes normas vigentes sobre la materia: baste recordar que la Ley de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común
de 26 de noviembre de 1992, no incluye dentro del concepto Administración Pública las
sociedades mercantiles instrumentales.
Esta es la tradición legislativa en la que se inserta la Ley 13/1995, de Contratos de las
Administraciones Públicas, cuya Exposición de Motivos proclamaba que su objetivo
esencial es transponer la normativa comunitaria de contratación pública. La Ley 13/95
contiene en su artículo 1.3 una redacción que mantiene la postura adoptada en la
anterior Ley de Contratos del Estado, en virtud de la cual las empresas públicas
constituidas como sociedades sometidas al derecho privado, se situarían al margen del
ámbito de aplicación de tal Ley, y con cuya conformidad la Disposición adicional 6ª
declara que “las sociedades mercantiles en cuyo capital sea mayoritaria la
participación directa o indirecta de las Administraciones Públicas o de sus Organismos
autónomos, o entidades de derecho público, se ajustarán en su actividad contractual a
los principios de publicidad y concurrencia, salvo que la naturaleza de la operación a
realizar sea incompatible con estos principios”.
El Real Decreto Legislativo 2/2000 por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley
de Contratos de las Administraciones Públicas, mantiene el mismo criterio.
El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, mediante Sentencias de 15 de
mayo y 16 de octubre de 2003, condena a España por la incorrecta trasposición del
ámbito subjetivo de las Directivas europeas sobre contratos públicos al excluir a las
sociedades mercantiles bajo control público del ámbito de aplicación de la normativa
española y comunitaria sobre contratos públicos.
Como indica la Junta Consultiva, en su Informe 16/04, de 7 de junio de 2004, “... el
ámbito de aplicación subjetivo de la normativa contractual española, en referencia a
las sociedades mercantiles públicas, ha sufrido un vuelco tras la Sentencia del Tribunal
de Justicia de las Comunidades Europeas de quince de mayo de 2003, Asunto C214/00
Comisión España, que ha motivado la modificación del apartado primero del artículo
segundo y disposición adicional sexta del Real Decreto Legislativo 2/2000 de 16 de
No será hasta la redacción dada por la Ley 62/2003, de 30 de diciembre que se concrete
en el TRLCAP (art. 2.1 y Disp. Adic. 6ª) la actuación de las sociedades de derecho
privado creadas para satisfacer específicamente necesidades de interés general que no
tengan carácter industrial o mercantil.
En virtud de lo anterior y bajo esta premisa, cabe deducir que las incidencias surgidas
durante la ejecución de los contratos celebrados por GIASA a que se refiere el
Anteproyecto de informe provisional de fiscalización, no han de ser analizadas desde
perspectivas jurídicas y criterios de análisis derivados de la legislación de contratación
administrativa toda vez que no existía imposición legal alguna que vinculara a la
referida entidad en este sentido. Por ello, ha de sostenerse que, a nuestro juicio, carecen
de sustento jurídico todas aquellas conclusiones del Anteproyecto de informe que
trasladan comportamientos o formas de actuación exigibles conforme a la legislación de
contratación pública apelando a razonamientos propios de esta última.
21
º
Llegados a este punto debemos reparar en que los contratos de GIASA objeto de
examen en este Anteproyecto de informe fueron firmados entre los años 1999 y marzo
de 2003, rigiéndose por la Ley 13/1995, de Contratos de las Administraciones Públicas
y por el Real Decreto Legislativo 2/2000 anteriormente mencionados, como se indica,
asimismo en el Anteproyecto de Informe.
Según se ha dicho, en el informe se critican determinadas decisiones de índole
contractual relativas a la forma de conformar las fases de admisión y valoración de
ofertas, en concreto, el tratamiento que se dio a la experiencia de la licitadora y la
coherencia entre el equipo ofertado y la oferta económica (págs. 14,15 y 20 del
informe). Cabe decir que la experiencia de la empresa se excluyó de los criterios de
adjudicación a partir del año 2000, apostando así por una línea doctrinal que aún no
estaba suficientemente consolidada; por lo que respecta a la coherencia entre el equipo
ofertado y la oferta económica, se trata de un criterio de adjudicación que no va referido
a la empresa licitadora, sino a la concreta oferta que se realiza, por lo que es claramente-
un criterio de adjudicación y no un requisito de solvencia, como se admite hoy de forma
generalizada en la práctica, doctrina y jurisprudencia administrativa.
En cualquier caso, debe insistirse en que GIASA no estaba obligada -dado su estatuto
jurídico- a cumplir preceptos que eran propios de los contratos administrativos. La
forma en que tal entidad instrumental estructuró su procedimiento de contratación sólo
quedaba sujeta a los principios de publicidad y concurrencia, por lo que es una
exigencia que excede de lo posible imputarle el incumplimiento de normas y formas de
conformar los contratos de las Administraciones Públicas.
La forma de adjudicar de GIASA distinguía una fase previa de "preadjudicación" de una
posterior de "adjudicación" que tenía lugar mediante la ratificación en el Consejo de
Administración de la preadjudicación y la posterior formalización del contrato. Ambas -
adjudicación y preadjudicación- tenían por partes a GIASA y el licitador con la mejor
oferta y se distinguían en que la primera de ellas habilitaba a tal licitador a concretar su
oferta tras un estudio más exhaustivo de la obra a realizar. Para hacer frente a la
complejidad de las obras de infraestructura, este sistema permitía que el licitador
preadjudicatario realizase determinadas actuaciones (entre ellas, nuevos estudios de
geotecnia) que se suplementaran a los que habían conducido al proyecto licitado, para
un mejor conocimiento de la obra y para poder realizar así una oferta en firme a precio
cerrado. La finalidad de tal sistema era evitar que incidencias posteriores a la
adjudicación de la obra no provocadas por GIASA pudieran repercutir
desfavorablemente en el erario público, de tal forma que las mismas no se tramitarían
como modificados que incrementasen en precio de la obra, sino que se imputaban al
riesgo empresarial del contratista.
Debemos explicar que ello no significaba que cualquier hecho que acaeciera durante la
ejecución del contrato repercutiese en la esfera patrimonial del contratista, solución que
habría sido esencialmente injusta y por ello contraria a Derecho. En este sentido, las
suspensiones acordadas por GIASA o las modificaciones del proyecto inicialmente
licitado promovidas por la referida entidad, no podrían en ningún caso financiarse con
cargo al contratista por la sencilla razón de que ello hubiera supuesto pactar
expresamente una cláusula abusiva que negaba la reciprocidad del contrato, dejando en
la única voluntad de GIASA la determinación última del objeto contractual. En su lugar,
22
º
el sistema de la preadjudicación se dirigía a evitar que defectos (esencialmente, de
medición) del proyecto existentes en el momento mismo de la licitación originasen
reclamaciones del contratista invocando el equilibrio contractual.
Lógicamente, se tasaba en un porcentaje máximo la posibilidad del licitador de
incrementar, con ocasión de esta fase de preadjudicación, su oferta realizada
inicialmente y seleccionada, con lo cual no se afectaba a la sustancia del contrato ni se
producía merma de los principios de publicidad y de concurrencia, a más del hecho de
que este sistema estuviera expresamente recogido en el pliego publicado. Por otro lado,
este porcentaje era claramente inferior a la media de incremento de presupuesto de
obras públicas en su ejecución en el común de Administraciones Públicas de España, lo
cual aseguraba la diligencia en el empleo de los fondos públicos destinados a la
licitación y ejecución del contrato.
Por todo lo dicho, ha de rechazarse la crítica que se formula en el informe del Tribunal
de Cuentas (pág. 21) en la medida en que esta forma de adjudicar no restaba objetividad
ni transparencia toda vez que, expresamente, formaba parte del clausulado del pliego
licitado, con lo cual era una cláusula conocida y asumida por los licitadores. En segundo
lugar, porque el incremento de oferta -siempre con el límite del 5%- debía quedar
motivado en las razones técnicas que se aportasen por el propio licitador y fueran
admitidas por GIASA. De hecho, criticar este sistema de una forma abstracta (como
hace el informe que glosamos) implica tanto como criticar de manera sustancial el ius
variandi en los contratos administrativos.
Un discurso similar debe realizarse en relación con la revisión de precios, la cual
necesariamente debía quedar integrada en el riesgo empresarial en la medida en que la
causa eficiente de la misma no radicase en una decisión de GIASA, caso en el que
debería ser la instrumental contratante quien hiciera frente a las consecuencias jurídicas
de una decisión unilateral que rompía el status quo existente en la adjudicación.
No obstante, y teniendo en consideración las premisas anteriormente expuestas,
profundizaremos a mayor abundamiento en algunas de las cuestiones puestas de
manifiesto en el informe:
PREVISIÓN DE MEDIOS ACREDITATIVOS DE LA SOLVENCIA TÉCNICA
COMO CRITERIOS DE ADJUDICACIÓN (EXPERIENCIA)
Desde el punto de vista del derecho comunitario.
En primer lugar, los correspondientes preceptos que regulan el criterio de la experiencia
en la Directiva 93/37/CEE del Consejo, de 14 de junio de 1993, sobre coordinación de
los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, y 92/50/CEE del
Consejo de 18 de junio de 1992 sobre coordinación de los procedimientos de
adjudicación de los contratos públicos de servicios, no niegan de manera expresa la
posibilidad de aplicarlo; al contrario, las Directivas no prohíben, en su redacción, el
empleo de dicho criterio, por lo que la legitimidad de este criterio es a la luz de dicho
texto como mucho discutible. De hecho, la jurisprudencia del TJCE, tampoco ha
deslegitimado el uso de dicho criterio hasta la sentencia Lianakis de 24 de enero de
2008 (asunto C-532/06), siendo que el Tribunal incluso ha bendecido expresamente en
23
º
alguna ocasión su uso1. Por lo tanto, la cuestión central que cabe dilucidar es determinar
si en el momento de la licitación de los contratos en causa, era razonable considerar
como criterio de adjudicación legítimo el uso de la experiencia a la luz de la
jurisprudencia existente.
A estos efectos, consideramos que la jurisprudencia ha seguido una evolución paralela a
la del Derecho comunitario en materia de contratación pública, pasando de un régimen
más permisivo en la época de los proyectos auditados a una regulación más estricta en
época posterior. En opinión de esta parte, la jurisprudencia que interpretaba la norma
comunitaria en aquel momento no prohibía la experiencia como criterio de
adjudicación. Por ello, se considera que GIASA siguió una interpretación razonable de
la norma de acuerdo con en el contexto legislativo y jurisprudencial del momento, como
era su obligación de operador económico prudente y diligente. La falta de claridad de la
norma y la evolución de la jurisprudencia comunitaria aplicable al caso serán objeto de
análisis seguidamente.
No obstante lo anterior, conviene recordar que pese a que jurídicamente consideramos
que la utilización del criterio de la experiencia sí era compatible con la normativa
comunitaria en el periodo de licitación de los contratos de la primera fase del Tranvía de
Vélez, GIASA tomó la iniciativa, mediante Decisión de su Consejo de Administración
del 30 de abril de 2002, de eliminar de sus pliegos cualquier referencia al criterio de la
experiencia como criterio de adjudicación, tras conocerse los resultados de algunas
fiscalizaciones en las que se cuestionaba la utilización de este criterio. Este elemento
debería ser valorado por el Tribunal para reconocer la buena fe de la administración
andaluza.
En segundo lugar, cabe reseñar la falta de claridad de la normativa comunitaria
aplicable. El artículo 30 (1) de la Directiva 93/37/CE, sobre coordinación de los
procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras se limitaba a indicar
respecto a los criterios de adjudicación lo siguiente:
“Los criterios en que se basará el poder adjudicador para la adjudicación de
los contratos son:
-o bien únicamente el precio más bajo;
-o bien, en el caso en que la adjudicación se efectúe a la oferta más ventajosa
económicamente, distintos criterios que variarán en función del contrato: por
ejemplo, el precio, el plazo de ejecución, el costo de utilización, la rentabilidad,
el valor técnico.”
Pues bien, del tenor literal de la Directiva no cabe concluir la ilegalidad de la
experiencia como criterio de adjudicación.
La Directiva se limita a establecer como posibles criterios, de adjudicación alternativos
o bien el precio más bajo o bien la “oferta más ventajosa económicamente”, lo cual por
definición implica ponderar una serie de criterios dejando discrecionalidad al órgano de
contratación. El legislador ofrecía además ciertos ejemplos de criterios legítimos,
incluyendo en una lista abierta elementos tales como la calidad, el valor técnico o la
rentabilidad no lejanos conceptualmente de la experiencia. Por lo tanto, no resultaba
1
Cfr. STPI de 25 de febrero de 2003, asunto T-4/01, Renco Spa / Consejo.
24
º
obvio concluir de la mera lectura del artículo 30 (1) de la Directiva que la experiencia
era un criterio irregular.
Por lo tanto, GIASA, como operador económico razonable que es, en el periodo de
licitación de los contratos de la primera fase del Tranvía de Vélez, y redacción del
proyecto de la segunda fase, tuvo que ajustarse a la interpretación jurisprudencial que se
venía dando a este artículo 30 (1). Como se explicará a continuación, a la luz de esta
jurisprudencia, GIASA no podía prever que en 2008 habría un cambio jurisprudencial
notorio que condenaría (quien sabe si de manera definitiva) a la experiencia como
criterio de adjudicación legítimo.
En tercer lugar, una lectura detenida de la jurisprudencia vigente en los años en que
tuvieron lugar las actuaciones de la primera fase del Tranvía de Vélez (nótese que las
fechas de los contratos oscilan entre los años 1999 a 2003), permite defender que en
aquel entonces no podía concluirse que el criterio de experiencia fuese un criterio de
adjudicación ilegítimo.
GIASA conocía en ese momento la jurisprudencia Comisión / Italia2
o CEI3
que
proclamaban la discrecionalidad de los Estados miembros a la hora de determinar los
criterios de adjudicación que les permitiese identificar la oferta económicamente más
ventajosa.
Posteriormente la sentencia de 20 de septiembre de 1988, Beentjes4 ofrece ulteriores
reflexiones relevantes a efectos de la discusión que nos ocupa. La Sentencia Beentjes
analiza si el criterio de experiencia puede ser utilizado como criterio de selección y el
Tribunal asiente. Establece asimismo que los procedimientos de selección y de
adjudicación son dos fases diferentes del procedimiento de contratación pública pero en
ninguno de sus apartados concluye que la experiencia no puede considerarse un criterio
de adjudicación legítimo.
Contemporáneamente a la jurisprudencia Beentjes, las propias Instituciones
comunitarias emplearon el criterio de la experiencia como criterio de adjudicación. En
este sentido es especialmente ilustrativa la sentencia del TPI de 25 de febrero de 2003,
Renco / Consejo5, que demuestra que el propio Consejo de la UE utilizó, todavía a
finales de los 90 –concretamente el 30 de julio de 1999-, el criterio de la experiencia
como criterio de adjudicación de un contrato público, cuya licitud y compatibilidad con
el Tratado, como se ha visto, vino bendecida por el propio Tribunal de Primera
Instancia, en este asunto6.
2
STJCE de 28 de marzo de 1985, asunto 274/83, Comisión / Italia, Rec. 1985, p. 1077.
3
STJCE de 9 de julio de 1987, asuntos acumulados 27/86 a 29/86, Constructions et entreprises
industrielles (CEI) y otros contra sociedad cooperativa “Association intercommunale pour les autoroutes
des ardennes”, Rec. 1987, p. 3347.
4
STJCE de 20 de septiembre de 1988, asunto 31/87, Gebroeders Beentjes BV / Países Bajos, Rec.
1988, p. 4635.
5
STPI de 25 de febrero de 2003, asunto T-4/01, Renco Spa / Consejo.
6
“38 El Consejo estima que no puede aceptarse este punto de vista. A su juicio, la licitación precisaba
claramente los ocho criterios en que debía basar su decisión de adjudicación del contrato [entre los que
figuraba el criterio de la experiencia] (véase el apartado 8 supra). Según el Consejo, se desprende
claramente de dichos criterios, que la conformidad y el importe de la oferta no eran los únicos elementos
que debían t enerse en cuenta, sino que se adjudicaría el contrato "a la oferta más ventajosa
25
º
En idéntico sentido se pronuncia la sentencia “hermana” de la anterior, la sentencia
Strabag Benelux7, dictada el mismo día y por los mismos hechos (el demandante era
distinto). Ambas sentencias por tanto admitían explícitamente la posibilidad de utilizar
la experiencia como criterio para la adjudicación de contratos públicos, sobre la base de
la sentencia Beentjes. Nótese que los contratos a los que se hace referencia en estas
sentencias eran de finales de los 90 y GIASA procedió a la licitación de los contratos
objeto del informe de auditoría en el mismo ámbito temporal, luego GIASA no hice
sino ajustar sus reglas de contratación a cuanto realizaba la propia UE en aplicación de
la jurisprudencia vigente en aquel momento, encontrándose amparada por el principio
de confianza legítima. No se debe censurar, trascurridos entre 15 y 20 años, lo que en
su momento era acorde a Derecho.
En realidad, la primera sentencia en la que el Tribunal se pronuncia en contra de la
legalidad del criterio de la experiencia para la adjudicación de los contratos es la
sentencia Lianakis, de 24 enero de 20088.
Dicha sentencia, dictada casi diez años después de la recaída en el asunto Renco, parece
oponerse a la utilización del criterio de la experiencia, mas como hemos dicho, data de
2008, siendo que hasta su pronunciamiento no existía refrendo judicial para la
interdicción del criterio de la experiencia como criterio de adjudicación. No obstante, y
en vista de los vaivenes de la jurisprudencia no puede afirmarse con total rotundidad y
sin miedo al equívoco que sea la línea jurisprudencial definitiva en la materia. No hay
más que prestar atención a la redacción del Considerando 94 y el artículo 67.2 de la
DIRECTIVA 2014/24/UE DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO de 26
económicamente" en el sentido del artículo 30, apartado 1, l etra b), de la Directiva 93/37/CEE (véase el
apartado 6 supra). El Consejo considera, asimismo, que dicha disposición solamente contiene una lista
ilustrativa de criterios que pueden tenerse en cuenta y que éstos pueden variar en función de cada
contrato. En el presente caso, la licitación precisaba claramente ocho criterios, entre los cuales se
encontraban la experiencia y la capacidad técnica de la empresa así como la calidad de los posibles
subcontratistas y proveedores propuestos. El Consejo añade que la demandante no ha demostrado que el
Consejo sobrepasó de forma grave y manifiesta los límites de su margen de apreciación al mencionar
dichos criterios. Por otra parte, destaca que se desprende, tanto de su correspondencia con la
demandante, como del informe a la CCAM, que examinó las tres ofertas recibidas de manera objetiva en
relación con los ocho criterios del pliego de cláusulas administrativas particulares.” (…)
“68 Se desprende de lo anterior, que e l artículo 30, apartado 1, letra b), de la Directiva 93/37/CEE
no puede interpretarse en el sentido de que cada uno de los criterios de atribución aplicados por el
Consejo con el objeto de identificar la oferta más ventajosa económicamente deba ser necesariamente de
naturaleza cuantitativa o estar exclusivamente relacionado con los precios o las tarifas del presupuesto
recapitulativo. En efecto, diversos factores que no son meramente cuantitativos pueden influir en la
ejecución de las obras y, por consiguiente, en el valor económico de una oferta. Así, la experiencia y la
capacidad técnica de un licitador y de su equipo, la frecuencia en la realización de proyectos del mismo
tipo que el del contrato en cuestión y la calidad de los subcontratistas propuestos son todos ellos
elementos cualitativos que, en caso de no alcanzar el nivel requerido por el contrato, pueden provocar
retrasos en la ejecución de las obras o que sean necesarias obras complementarias. Por consiguiente,
aun cuando determinados criterios mencionados en el pliego de cláusulas administrativas particulares
para evaluar la capacidad de un licitador de ejecutar las obras no se expresen en términos cuantitativos,
pueden aplicarse, sin embargo, de forma objetiva y uniforme con el fin de comparar las ofertas y son
claramente pertinentes para identificar la oferta más ventajosa económicamente.”
7
STPI de 25 de febrero de 2003, asunto T-183/00, Strabag Benelux NV / Consejo.
8
STJCE de 24 de enero de 2008, asunto C-532/06, Lianakis.
26
º
de febrero de 2014 sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva
2004/18/CE, como expresaremos más adelante.
En cualquier caso, el análisis de las supuestas irregularidades debe realizarse a la luz de
la jurisprudencia vigente durante los años de licitación de los contratos en causa. Lo
contrario infringiría el principio de seguridad jurídica y la confianza legítima que
gobiernan al ordenamiento jurídico.
Desde el punto de vista de la normativa nacional
A estos efectos, cabe recordar que las dos normas aplicables ratione temporis son la Ley
13/1995 y el Real Decreto Legislativo 2/2000 y ambas establecen un artículo muy
similar en relación con los criterios de adjudicación.
Al igual que ocurre con la Directiva, la normativa nacional establece un procedimiento
de selección y otro de adjudicación y si bien compartimos el criterio de que la
experiencia puede utilizarse como criterio de selección, no podemos aceptar que, a
contrario, la normativa nacional prohíba explícitamente el uso de dicho criterio para la
adjudicación. La Ley 13/1995 (artículo 87) y el Real Decreto Legislativo 2/2000
(artículo 86) establecen, de manera similar a cuanto indica el artículo 30 (1) de la
Directiva, una lista abierta de criterios que pueden utilizarse para una correcta
adjudicación.
Concretamente estas normas establecen:
“En los pliegos de cláusulas administrativas particulares del concurso se establecerán
los objetivos que han de servir de base para la adjudicación, tales como el precio, la
fórmula de revisión, en su caso, el plazo de ejecución o entrega, el coste de utilización,
la calidad, la rentabilidad, el valor técnico, las características estéticas o funcionales,
la posibilidad de repuestos, el mantenimiento, la asistencia técnica, el servicio
postventa u otros semejantes, de conformidad a los cuales el órgano de contratación
acordará aquella”.
Así al igual que en el periodo 1999-2003 la jurisprudencia comunitaria no censuraba la
experiencia, tampoco lo hacía la jurisprudencia nacional. Nos remitimos a estos efectos
a las sentencias de los diversos órganos jurisdiccionales nacionales para refrendar
cuanto precede9.
9
Así, a modo de ejemplo sirva señalar que en la sentencia del Tribunal Supremo, Sala 3ª, Sentencia de
21 de mayo de 1999 se dice:
"[...] la adjudicación efectuada por la Administración está razonada y resulta razonable por los
siguientes fundamentos: porque tanto el dictamen pericial como el informe tenido en cuenta por la
Administración para realizar la adjudicación han sido emitidos por t écnicos de igual titulación; porque
mientras el informe obrante en el proceso ha sido realizado con arreglo a parámetros estrictamente
cuantitativos, el tenido e n cuenta por la Administración, sin obviarlos, atiende también a parámetros
cualitativos para decidir sobre la experiencia empresarial y la capacidad ejecutiva e idoneidad del
equipo de trabajo más aptos al fin perseguido."
El Tribunal Supremo ratificó el criterio de la sentencia impugnada, e incluso declaró que "la relación
de trabajos realizados en el último trienio [por la empresa adjudicataria] permite inferir una mayor
experiencia en obras de infraestructura, elementos que parecen primar en la obra contratada sobre los
meramente edificatorios". Finalmente el Tribunal Supremo desestimó t odas la s alegaciones de la parte
actora y declaró no haber lugar al recurso de casación.
27
º
Especialmente clara y pertinente nos resulta la sentencia del STS de 29 de junio de 1999
(RAJ 1999/6909), en la que el Tribunal concluye en su apartado 4 que el criterio de la
experiencia es legítimo para determinar la oferta más ventajosa estableciéndose como
único límite de los poderes adjudicadores que su uso se indique en el pliego de
cláusulas.
En conclusión, se considera que GIASA no aplicó, a la luz de la normativa y
jurisprudencia aplicables durante el periodo de licitación de los contratos relativos a la
primera fase del Tranvía de Vélez, un criterio de adjudicación ilegal al incluir en sus
pliegos de cláusulas la experiencia.
BAJAS MEDIAS Y CRITERIO DE LA “COHERENCIA”. POSIBILIDAD DE
PRESENTAR OFERTAS SUPERIORES AL IMPORTE DE LICITACIÓN
En nuestra opinión, la normativa del momento no prohibía expresamente la utilización
de un criterio como la “baja media”. Para el caso de los PCP que nos ocupan, para la
licitación de la redacción del proyecto y opción a dirección de obra, por un lado, y de
las obras, por otro, de la Fase I del tranvía de Vélez la puntuación económica se
componía de la acumulación de las puntuaciones parciales obtenidas en dos aspectos:
Importe económico (máximo 70 puntos en el PCP del proyecto; 75 puntos en el de la
obra) y coherencia (máximo 30 puntos en el PCP del proyecto; 25 puntos en el de la
obra).
La utilización por GIASA de un criterio de valoración económica basado en distintos
intervalos de puntuación en función de unos % de baja ofrecidos sobre la media o media
corregida de todas las ofertas recibidas constituía una fórmula de valoración de ofertas
que permitía valorar la credibilidad de los precios ofertados en relación con el contenido
técnico-económico de la oferta a precio de mercado, es decir, es un criterio que permitía
primar el valor técnico de las ofertas sobre un mero criterio económico. Dada la
discrecionalidad que como ya indicado la jurisprudencia reconocía a los organismos
públicos para establecer los criterios de adjudicación que mejor les permitiesen
identificar la oferta económicamente más ventajosa, un operador diligente no podía a
finales de los 90 - inicios de los años 2000 considerar que este criterio era contrario a la
normativa de contratación pública. No nos consta jurisprudencia coetánea este periodo
de la que se dedujese dicha ilegalidad.
Con respecto al criterio del Importe económico, el método que figuraba en el PCP para
la licitación de las obras era el siguiente. En primer lugar se calcula la media de todas
las ofertas recibidas, obteniendo el tipo de referencia. Para el cálculo de las
recibida por el criterio de la experiencia en el procedimiento de adjudicación, sea modificado a la alza. El
Tribunal Supremo, desestimó ésta, y el resto de alegaciones, si bien declaró que aún habiendo aceptado
ese incremento a favor del actor no habría determinado alteración alguna del resultado.
Ambas sentencias siguen, por tanto, la línea jurisprudencial que acepta la experiencia como criterio de
adjudicación de contratos públicos.
28
º
puntuaciones se procede así, teniendo en cuenta que la puntuación máxima se obtiene en
aquellas ofertas cuyo valor se sitúa en una baja con respecto al tipo de referencia de
entre el 8,5 y el 2,5%, intervalo que se consideraba óptimo:
· Proposiciones cuya baja sea superior o igual al 28% del tipo de referencia: 0
puntos.
· Proposiciones cuya baja sea entre el 28% - 11% del tipo de referencia:
valoración lineal entre 0 y 67,5 puntos.
· Proposiciones cuya baja sea entre el 11% - 8,5% del tipo de referencia:
valoración lineal entre 67,5 y 75 puntos.
· Proposiciones cuya baja sea entre el 8,5% - 2,5% del tipo de referencia: 75
puntos
· Proposiciones comprendidas entre el 2,5% de baja sobre el tipo de referencia y
el propio tipo de referencia: valoración lineal entre 75 y 63,75 puntos.
· Proposiciones comprendidas entre el tipo de referencia y 11% respecto a tipo de
referencia: valoración lineal entre 63,75 puntos y 0.
· Proposiciones con un alza superior al 11% del tipo de referencia: 0 puntos.
En base a la distancia existente entre el valor de cada una de las ofertas respecto al tipo
de referencia, la puntuación obtenida por cada oferta era diferente. Así, dicha
“desviación” se divide en diferentes tramos en torno a la media, siendo los tramos más
cercanos a la misma los que mayor puntuación reciben y menor puntuación los que más
alejados están de la media.
Nótese que dicha fórmula no sólo se aplica a las ofertas por debajo de la media sino
también a aquellas que la superan.
Para la licitación de la redacción del proyecto con opción a dirección de obra el método
era similar, si bien el tipo de referencia se aplica sobre la media corregida de las ofertas
recibidas. Es decir, en primer lugar se calcula la media de todas las ofertas recibidas,
obteniendo así la media (M1) y la desviación típica (δ1). Para el cálculo de la baja
media (M2) o tipo de referencia se tienen únicamente el valor de las ofertas que se
encuentran dentro del rango de precios M1±1,3 δ1.
El criterio de la coherencia en la evaluación económica suponía un paso más en la
búsqueda de la mejor relación calidad – precio ofertada por los licitadores, pues medía
la correspondencia entre los precios de las ofertas presentadas y precio medio obtenido
como media del precio del Proyecto y del precio medio de los precios ofertados por los
licitadores (una vez descartados los más dispersos). La evaluación obtenida se
ponderaba multiplicando el importe de la partida que constituye el precio unitario
dividido entre el presupuesto total ofertado.
La experiencia práctica de las autoridades adjudicadoras ha venido demostrando que
este tipo de fórmulas permite identificar la mejor correlación precio/calidad. Estas
ofertas medias suelen garantizar una mejor eficacia dando lugar a contratos más
perfeccionados. Desde un punto de vista de la entidad que adjudica la experiencia
demuestra que se obtienen ciertas garantías adicionales que permiten la correcta gestión
de las obras públicas con una mayor eficiencia de los recursos públicos. Este extremo ha
sido puesto de manifiesto por la Comisión europea en relación con la idea de la relación
29
º
calidad-precio en la que “los poderes adjudicadores pueden evaluar no sólo los costes
directos de una adquisición, sino asimismo los costes de su ciclo de vida”10, es decir, el
precio ofertado no tiene por qué ser el único parámetro en la estimación del “valor
económico” de una oferta.
Según el Tribunal, este criterio incumple el principio de economía en la gestión de
fondos públicos pues penaliza las ofertas más bajas, sin embargo, el análisis no sería
correcto dado que, como acabamos de señalar, la fórmula otorga una puntuación mayor
a las ofertas más próximas a la media. A sensu contrario las ofertas más bajas, pero
también las más altas, obtendrán una puntuación inferior. Este hecho no es contrario a
Derecho y es absolutamente objetivo. Su finalidad es la de valorar la capacidad técnica
de las ofertas a un precio razonable, sin tener el mismo efecto que la baja temeraria que
supone la exclusión propiamente dicha de la oferta. Nótese que el debate debe
enmarcarse y circunscribirse a la identificación de la oferta económicamente más baja y
no necesariamente el precio más bajo que sería el primer método de adjudicación del
artículo 30.1 de la Directiva 93/37/CEE antes citado. Que con este método, el
adjudicatario final puede no ser el que presentó la oferta más baja es una realidad pero,
como se ha indicado, la baja media trata de ponderar al unísono precio y capacidad
técnica, lo cual no puede considerarse contrario a la Directiva. Desde el punto de vista
de la normativa nacional, volvemos a recordar que la Disposición Adicional 6ª de la Ley
de Contratos únicamente obligaba a GIASA a ajustar su actividad contractual a los
principios de publicidad y concurrencia.
En nuestra opinión, por lo tanto, no puede concluirse que la baja media fuese un criterio
de adjudicación ilegal aplicado por GIASA.
Por último cabe recordar que incluso considerando que, al menos durante el ámbito
temporal precitado, era imposible para GIASA considerar que el criterio de la baja
media fuese contrario a la normativa de contratación, por decisión de su Consejo de
Administración, adoptado en la sesión del 24 de julio de 2003 se acordó eliminar de los
Pliegos la fórmula de media como valoración del precio. Nótese asimismo que una vez
circuladas las decisiones no se suscribieron nuevos pliegos de condiciones con el
criterio de la baja-media.
Finalmente, en cuanto a la posibilidad prevista en el PCP de que los licitadores
presentaran ofertas por encima del presupuesto de licitación, decir que el 24 de mayo de
2006 se comienzan a utilizar en GIASA unos nuevos Pliegos tipo, en los que se
modifica dicha cláusula, pasando a ser la literalidad de la cláusula vigente a partir de ese
momento la de que “No se aceptarán proposiciones al alza respecto al presupuesto
base de licitación reseñado en el Cuadro Resumen del Anejo 1” (apartado “7.2.3. Sobre
número 3. Título: proposición económica de los Pliegos de Cláusulas Administrativas
Particulares, página 14 de los Pliegos tipo). Con todo, la posibilidad de ofertar por
encima del tipo de licitación tampoco podía -en el tiempo en que estuvo vigente- ser
criticada por razones de legalidad. Nos explicamos.
El correcto empleo de los fondos públicos supone la correlación entre el valor de la
obra, suministro o servicio que contrata la Administración y el coste que se paga por
10
Cf. European code of best practices facilitating access by SMEs to public procurement contracts, SEC
(2008) 2193 of 25.06.2008, § 6.1, p. 18.
30
º
ella. Este último es un dato cierto, pero aquél no puede quedar -sin más- predefinido
como una certeza que venga dada por los concretos estudios que hayan motivado la
decisión de licitar por el precio en concreto de que se trate. Es posible que tales estudios
e informes no hayan valorado correctamente el valor de la prestación en el mercado, por
lo que en sí mismos no son un elemento que determine la falta de diligencia en el
empleo de los fondos públicos. La prueba evidente de lo que se dice es que en un
sistema “ordinario” en el que no exista el precio cerrado propio de GIASA, la
modificación que instase la Administración con ocasión del error del propio proyecto
licitado (modificación que corrigiera el valor del objeto contractual dado por el precio
de licitación al verdadero valor de mercado) naturalmente sería cubierta con fondos
públicos.
Tampoco es posible alegar ruptura del principio de concurrencia en este sentido, toda
vez que la posibilidad de ofertar por encima del precio de licitación se recogía en el
propio pliego.
PREADJUDICACIÓN
Tras la fase de licitación del contrato que incluye la publicación de los pertinentes
anuncios y la correspondiente recepción de ofertas, GIASA procede a la apertura de
plicas y a la designación de un comité de evaluación. Dicho comité analiza las ofertas,
emite un informe y es finalmente el Consejo de Administración de GIASA quien realiza
la preadjudicación. Una vez preadjudicado el contrato, GIASA puede incorporar las
modificaciones o ajustes que considere necesarios en el proyecto u obra que se contrata,
sin alterar las bases del concurso y sin alterar la valoración obtenida en la fase de
análisis de las ofertas.
Si la empresa preadjudicada se atiene a las modificaciones (caso de haberlas) se procede
a la adjudicación definitiva, y en caso contrario, se establece una nueva preadjudicación
a favor de la oferta clasificada en segundo lugar. Únicamente tras la adjudicación en
firme de la licitación se firma el contrato.
Se hace notar que en los pliegos de todos los contratos analizados se hace referencia
expresa a la existencia de esta posibilidad (es pues conocida por todos los ofertantes)
precisando además que las posibles modificaciones se establecen a efectos de completar
u homogeneizar las ofertas recibidas para su perfecta adecuación al objeto del contrato y
sin que afecte de forma sustancial a las mismas. En resumen, el pliego de condiciones
prevé:
1. la propia posibilidad de que existan modificaciones tras la preadjudicación, que
2. las misma se vinculen directamente con el objeto del contrato, y que
3. no afectarán de forma sustancial a las condiciones del contrato. Igualmente, en el
apartado 8.2 del pliego se preveía expresamente la variación del precio en una
más menos 10% por lo que, respecto a esta cuestión, tampoco pueden
considerarse conculcados los mencionados principios. El propio Anteproyecto
repara en ello.
31
º
En opinión de esta parte, las Directivas 93/37/CEE y 92/50/CEE no regulan ni prevén el
procedimiento de preadjudicación, lo cual no quiere decir que el mismo sea contrario al
Derecho comunitario de contratación pública.
La Directiva por su propia naturaleza no tiene por objeto regular todos y cada uno de los
aspectos del procedimiento de licitación sino armonizar unos criterios comunes. Por lo
tanto, en relación con aquellos aspectos que no estén previstos en la Directiva, el
análisis se circunscribe a su conformidad con los principios del Tratado que la inspiran.
Defendemos en efecto la posibilidad de que el ente adjudicador proceda a ciertas
modificaciones una vez analizadas las ofertas presentadas a una licitación pública que
no sean sustanciales, es decir, que no varíen de manera esencial las condiciones del
contrato como recogidas en el pliego de condiciones.
Ello es así porque este procedimiento de pre-adjudicación es conocido por todos los
ofertantes -reales y potenciales- y afecta a todos los candidatos, por lo que se excluye
cualquier indicio de discriminación.
Tampoco puede constatarse ausencia de transparencia pues este método de adjudicación
se explicitó en el pliego de condiciones de todos los contratos en causa.
Por lo tanto, puede concluirse que el procedimiento de preadjudicación no viola los
principios inspiradores del derecho comunitario de contratación.
Pero es más, no sólo no se vulnera la Directiva sino que la misma avala situaciones
análogas que deberían servir de fuente de interpretación; este tipo de procedimientos de
preadjudicación no estarían prohibidos bajo el prisma del análisis teleológico de la
Directiva.
De hecho, la propia Directiva 93/37/CEE regula en su artículo 19 la posibilidad de
presentar variantes. Dicho artículo reconoce la posibilidad de que los licitadores
formulen variantes a su primera oferta y los adjudicadores debían (en el marco de esa
Directiva) indicar en los anuncios cuando no se autorizaban variantes. Es decir, el
principio general, en el marco de la Directiva 93/37/CE era la aceptación de variantes
(la modificación de un documento relevante de un proceso de contratación pública), de
forma que cuando en una concreta licitación no fueran aceptadas, dicha prohibición
había de plasmarse expresamente en el anuncio de licitación (todo ello en respeto de los
principios de no discriminación y transparencia).
Esta parte entiende a estos efectos que las variantes responden exactamente a la misma
lógica e inquietud que el procedimiento de preadjudicación, pero visto desde el otro
lado.
A la luz de la sentencia de 13 de enero de 2005, Comisión c. España (asunto C-84/03)
cabe analizar si este tipo de modificaciones pueden considerarse en infracción del
artículo 7, apartado 3 de la Directiva de obra (y mutatis mutandis de la Directiva de
servicios) en el sentido de introducir un nuevo supuesto en el que es posible la
contratación mediante un procedimiento negociado sin publicidad.
32
º
Esta sentencia, avala, en nuestra opinión, cuanto aquí indicado y confirma que
modificaciones no sustanciales son posibles.
A estos efectos es oportuno recordar que GIASA se compromete en sus pliegos de
condiciones a que las modificaciones no afecten de manera sustancial a las condiciones
del contrato. En este debate es también de referencia obligatoria la sentencia Succhi di
Frutta (asunto C-496/99) según la cual es necesario establecer una clara diferencia entre
aquellas modificaciones sustanciales de aquellas que no lo son. Sólo las primeras
(modificaciones sustanciales) estarían prohibidas por la normativa comunitaria en
materia de contratación pública.
De dicha sentencia se desprende por lo tanto de manera clara y concluyente que un ente
adjudicatario puede alterar condiciones no sustanciales del contrato y deja abierta la
puerta incluso a que se puedan alterar condiciones sustanciales siempre y cuando así se
indique en el anuncio de licitación. Pues bien GIASA propone modificaciones no
sustanciales en los contratos en causa y por ende entendemos que se cumple el estándar
propuesto por la jurisprudencia Succhi di Frutta.
Nótese por último que la Directiva establece en su artículo 7 apartado 3 letra d) una
situación como la que nos ocupa al establecer que es legítimo recurrir al procedimiento
negociado para aquellas obras complementarias que no figuran en el proyecto
adjudicado inicialmente pero que debido a circunstancias imprevistas (que no
imprevisibles) pasen a ser necesarias para la correcta ejecución de la obra, no puedan
separarse de la obra principal y el importe acumulado de las obras complementarias no
supera el 50% de la obra principal. Esta parte considera que las modificaciones a las
que se hace referencia en el procedimiento de preadjudicación son de menor entidad que
las previstas y aceptadas en este artículo de la Directiva. Por ello, y aplicando la regla
de que quien puede lo más puede lo menos, consideramos que modificaciones no
sustanciales de la escasa entidad económica de las que aplica GIASA no pueden ser
contrarias a la Directiva.
De todo cuanto precede concluimos considerando que el procedimiento de pre-
adjudicación que establecen los pliegos de GIASA no es contrario a las Directivas
comunitarias de contratación pública.
El procedimiento de preadjudicación desde el punto de vista de la normativa nacional
La normativa nacional del momento en que se licitaron estos contratos también prevé la
posibilidad de acudir al procedimiento negociado sin publicidad para contratar obras
complementarias imprevistas (que no imprevisibles) en condiciones similares a las
establecidas en el artículo 7, apartado 3, letra d) de la Directiva 93/37/CEE. Por tanto,
tampoco existe violación de la normativa nacional, máxime cuando nos estamos
refiriendo a unos cambios muchos menores.
TRABAJOS DE CARTOGRAFÍA Y GEOTECNIA
Se dice que ”No constan en el expediente las razones que motivaron su contratación
separada, siendo así que los trabajos de esta naturaleza se encuentran comprendidos
33
º
entre las actuaciones a realizar para la redacción de los proyectos de trazado y de
construcción…”.
· Salvo error de comprensión, parece referirse la conclusión a un concepto global
en términos de ingeniería civil pues ciertamente son trabajos necesarios para la
correcta ejecución de una obra de ciertas características. Sin embargo los
indicados trabajos, si bien incuestionablemente relacionados con la redacción del
proyecto, tienen su propia identidad y especialización, no siendo extraño que se
contraten de manera independiente, sino que antes al contrario, se ha venido
empleando profusamente por administraciones y entidades similares, tanto con
anterioridad al caso que nos ocupa, como en la actualidad, estando entre los más
destacables, la DG de Carreteras de la Junta de Andalucía, Ministerio de
Fomento y GISA de Infraestructures de Catalunya, Diputaciones como las de
Cádiz o Granada, empresas o entes púbicos como ADIF, AENA, INECO,
empresas de gestión como EMASESA o El Canal de Isabel II. En el caso de la
geotecnia, cabe citar a Red Eléctrica, a empresas de gestión como EMASESA, a
agencias como AMAYA (antigua EGMASA), y a administraciones locales,
como la Gerencia de Urbanismo de Sevilla, que habitualmente incluyen la
geotecnia en contratos horizontales de geotecnia y control de calidad.
· Puede añadirse que la cartografía fue por entonces objeto de una orden Circular
específica de la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de
Andalucía, la “OC 2/97, de infraestructura cartográfica de la red de carreteras de
Andalucía y elaboración de la cartografía y topografía de los estudios de
carreteras y ejecución de las obras, de la dirección general de carreteras de la
COPTde la Junta de Andalucía”. Si bien el ámbito objetivo de la circular se
limita a las carreteras, es lo cierto que, de facto, dicha instrucción guiaba la
redacción de los pliegos topográficos y cartográficos no solo de las obras de
carreteras sino también de las de ferrocarriles y de hidráulicas que eran licitadas
por GIASA, con ligeros cambios para adecuar a los diferentes alcances y
necesidades de cada proyecto en particular.
· Por lo demás, en lo relativo a la realización de estudios de ingeniería, desde la
fase de Estudio Informativo, Anteproyecto y Proyecto de Construcción, las
consultoras licitadoras no disponían, ni disponen de medios propios para la
obtención de la cartografía necesaria para tales estudios, ni para la realización de
campañas de reconocimiento geotécnico, ni en la mayoría de los casos, de
personal dedicado y con la experiencia necesaria en la producción de cartografía,
por lo que en la casi totalidad de los casos, éstos son subcontratados a empresas
especializadas en cartografía o en geotecnia.
Por otro lado, la contratación independiente de dichas actividades fue expresamente
prevista en el pliego.
Se dice que “COMO UN CONTRATO MENOR”
Ya hemos visto que la Disposición Adicional 6ª de la LCAP y TRLCAP sólo
sujetaban a la mercantil a los principios de publicidad y concurrencia sin que esa
34
º
sujeción pudiese implicar, por razones lógicas, un régimen más severo que el
impuesto en la propia normativa de contratación administrativa para los
contratos análogos al de la extinta mercantil.
Decimos esto porque observando los importes de las actuaciones que se refieren,
ninguna de ellas superaría el previsto por el texto del art. 202 de la LCAP ni del
art. 201 del TRCAP para los contratos menores, que eran considerados, en el
caso de contratos de consultoría y asistencia y de servicios, los que no
excedieran en su cuantía de 2.000.000 pesetas (12.020,24 euros).
Según los arts. 57 de la LCAP y 56 del TRLCAP, en los contratos menores, la
tramitación del expediente sólo exigirá la aprobación del gasto y la
incorporación al mismo de la factura correspondiente, lo que ha sido cumplido
en cada uno de los encargos.
Así las cosas, puede afirmarse que la tramitación de los mismos no supuso la
infracción de ningún precepto a cuyo cumplimiento estuviera obligada la extinta
mercantil
RESTAURACIÓN PAISAJÍSTICA
La inclusión de los proyectos de restauración paisajística y su contratación
independizada de la obra civil obedece a un modelo de gestión implantado por GIASA,
aprobado por la Consejería competente en materia de infraestructuras lineales, y
finalmente regulado normativamente a través de la Ley 8/2001, de Carreteras de
Andalucía, donde se especifica:
"Artículo 31. Proyecto de restauración paisajística.
1. El proyecto de restauración paisajística se utilizará para la ejecución de la
revegetación del dominio público viario y de su entorno, sin que necesariamente tenga
que estar vinculada su redacción y ejecución a las obras de carreteras ni a la
contratación del proyecto de construcción.
2. Dicho estudio contendrá el diseño completo de la adecuación paisajística y de
determinadas medidas correctoras de carácter medioambiental de la ejecución de
obras de carreteras, con el detalle necesario para hacer factible la ejecución de la
correspondiente restauración paisajística del dominio público viario y del entorno
afectado.”
Por consiguiente, la incorporación de los Proyectos de Restauración Paisajística en los
Pliegos de Clausulas Administrativas Particulares de las licitaciones de asistencia
técnica para redacción de proyectos queda plenamente justificada por la aplicación de la
normativa vigente.
Esto no implica que todas las actuaciones relacionadas con los proyectos de
infraestructuras lineales requieran de un proyecto de restauración paisajística
independiente, y además estos proyectos de restauración no tienen porqué estar
necesariamente vinculados a la redacción y ejecución de un proyecto de obra civil.
De hecho, la segregación de estos proyectos de restauración se acomete para garantizar
la adecuada definición de las unidades de revegetación, ajardinamiento y ornamentación
35
º
del dominio público, especialmente al nivel de ejecución de las actuaciones, donde se
venían generando numerosas incidencias.
No puede afirmarse, como hace el Tribunal en su informe, que se haya evidenciado una
deficiente delimitación inicial del alcance de las prestaciones en la contratación de la
redacción del proyecto, pues no es hasta la fase de definición del trazado de la
infraestructura donde deben analizarse y concretarse al nivel constructivo aspectos
básicos como son el trazado, la sección, el balance de tierras, y la reposición de
servicios. Y es en esta fase donde se establecen las medidas preventivas y correctoras de
la incidencia ambiental, quedando parte de estas medidas integradas en el
correspondiente proyecto de restauración cuando por su entidad (presupuestos de
ejecución material superiores a 30.000 euros aproximadamente) o su especificidad así se
requiere.
Las medidas específicas requeridas en relación con las actuaciones de ornamentación y
ajardinamiento, reposición de zonas verdes y redes de riego, para el sistema tranviario
de Vélez Málaga, se han definido con carácter constructivo al nivel del proyecto de
construcción de la infraestructura, quedando suficientemente desarrolladas al nivel de
memoria, planos, pliego y presupuestos. Simplemente la alteración generada por la
infraestructura sobre estos elementos vegetales y paisajísticos del entorno urbano de
Vélez Málaga y Torre del Mar no ha supuesto una concreción de medidas y unidades de
obra con la entidad suficiente para ser incorporadas en un proyecto específico de
Restauración Paisajística independizado para su licitación, es decir, no tiene una
entidad como para ser “encuadernadas” en un proyecto independiente, quedando
incorporadas al proyecto constructivo de la infraestructura. No se ha producido, pues,
una reducción del objeto del contrato que haya de ser minorada del precio.
MODIFICACIÓN CONTRACTUAL Y REVISIÓN DE PRECIOS
Con independencia de lo ya alegado sobre el régimen jurídico de los contratos, puede
añadirse que la modificación de los contratos privados del Sector Público fue abordada
por primera vez por la disposición transitoria séptima de la Ley 2/2011, de 4 de marzo,
de Economía Sostenible, analizada a su vez por la la Abogacía del Estado en la Circular
1/2011)
.
Aún cuando la normativa vigente haya avanzado en esta cuestión no puede considerarse
que la actuación de la extinta mercantil supusiera infracción alguna de normativa que le
era aplicable.
En cuanto a la utilización de la fórmula y procedimientos de la revisión de precios,
según consta en la adenda, tuvo por objeto restablecer el equilibrio económico del
contrato, como consecuencia de”incidencias ajenas al contratista que han demorado la
firma del presente contrato e inicio de los trabajos” siendo el del equilibrio económico
un concepto jurídico igualmente reconocido en la jurisprudencia civil para los contratos
privados. Y precisamente en relación con las previsiones de precios cerrados, que no
implican que el contratista haya de soportar un desequlibrio producido por causa que no
le sea imputable sino considerarlo y aplicar los principios de equidad (artículo 3.2 CC) y
36
º
de buena fe (artículo 7.1 CC) si se cercena el principio del equilibrio económico-
financiero entre las partes.
La sentencia de la Audiencia Nacional, de 14 de julio de 2010, analizando una
reclamación por desequilibrio económico en un contrato administrativo en el que sí se
reconocía la revisión de precios, consideraba que:
a) Es necesario despejar si en el concreto supuesto analizado en este recurso el
desequilibrio económico es suficientemente importante y significativo para que
no pueda ser subsumido en la estipulación general de riesgo y ventura ínsita en
toda contratación de obras con el Estado, excluyendo por ello la aplicación de
la doctrina anteriormente expuesta del "riesgo imprevisible razonable" como
causa de indemnización reclamada.
b) Es preciso aplicar los principios de equidad (artículo 3.2 CC) y de buena fe
principio del equilibrio económico-financiero entre las partes pero sin atacar
frontalmente el principio de riesgo y ventura esencial en la contratación
pública.
Pero también el Tribunal Supremo, en sentencia de 15 de junio de 1999, reconoce que el
principio de riesgo y venitura no sólo quiebra en supuestos de fuerza mayor sino cuando
la Administración contraviene el tenor del contrato, produciendo una alteración en su
ejecución. En el mismo sentido se pronuncia el Consejo de Estado en su Dictamen 59,
de 11 de febrero de 1993.
La propia Ley de Contratos del Sector Público, en su artículo 216.2, que trataba las
modificaciones de las obras con precio cerrado, señalaba que "el sistema de retribución
a tanto alzado podrá, en su caso, configurarse como de precio cerrado, con el efecto de
que el precio ofertado por el adjudicatario se mantendrá invariable no siendo
abonables las modificaciones que sean necesarias para corregir deficiencias u
omisiones del proyecto sometidas a licitación. Esta disposición no obsta al contratista a
ser indemnizado por las modificaciones del contrato que se acuerden conforme a lo
previsto en el artículo 217 con el fin de atender nuevas necesidades o de incorporar
nuevas funcionalidades a la obra". La Junta Consultiva de Contratación Administrativa,
abordó su interpretación en su Informe 43/08, y posteriormente, la Junta Consultiva de
Contratación Administrativa de la Comunidad Autónoma de Aragón, en su Informe
13/2013, de 22 de mayo, se ocupó del 233.2 del TRLCSP, como precepto que regula el
contrato de obras a tanto alzado, en la modalidad de precio cerrado, indicando que:
“En definitiva, el artículo 233 TRLCSP configura la prestación contractual, en el
contrato administrativo de obras a precio cerrado, como una prestación de resultado
en la cual el riesgo y ventura en su ejecución se trasladan íntegramente al contratista;
pues, como indica la STS de 10 de octubre de 2003, el contrato por ajuste alzado
supone para el constructor la exigencia de aplicar su experiencia para calcular el coste
total apreciar la posibilidad de eventualidades e imprevistos que pueden aparecer en el
transcurso de la misma, y que debe asumir. En el que, únicamente, quedan a salvo del
contrato las modificaciones que vengan impuestas por la Administración. De donde se
infiere, que el verdadero problema en interpretación jurídica, de esta nueva modalidad
de contrato a tanto alzado consiste en determinar cuándo una modificación, o
37
º
alteración del contrato se debe a omisiones o deficiencias del proyecto, y cuándo a
imposiciones de la propia Administración contratante. Y es esta una cuestión de prueba
estricta en cada caso”.
Según se indica en la adenda, se habían producido “incidencias ajenas al contratista
que han demorado la firma del presente contrato e inicio de los trabajos” razón por la
cual, se procedió a revisar el precio “al objeto de mantener el equilibrio del contrato”.
En el caso que nos ocupa, consta la carta comunicando la preadjudicación del contrato
con fecha 16 de enero de 2002, y la firma del contrato el 20 de marzo de 2003, es decir,
14 meses después.
Se desprende también de la adenda que dicho reequilibrio se produjo utilizando la
fórmula polinómica prevista en el proyecto en la manera en que se aplicaba en la
normativa administrativa. Es decir, se restaura el desequilibrio padecido utilizando para
ello la fórmula polinómica prevista en el contrato.
Por otro lado, esta manera de indemnizar a través de la fórmula polinómica –aún cuando
en aplicación de un supuesto diferente- fue reconocida por el Juzgado de Primera
Instancia N 21 de Sevilla, en su sentencia de 20 de enero de 2003, dictada en el
Procedimiento 1016/2001 en el que GIASA fue parte demandada, habiéndola
confirmado la Sección 2ª de la Audiencia Provincial de Sevilla, en sentencia de 12 de
febrero de 2004, dictada en el Rollo de Apelación 4593/03-N, que quedó firme.
Pero igualmente había sido reconocida por el Tribunal Supremo para los contratos
administrativos como mecanismos o instrumentos adecuados para calcular los perjuicios
sufridos entre otras, en sentencia de 5 de junio de 1991.
DOCUMENTOS APORTADOS
Certificado sobre la decisión del Consejo
de Administración de GIASA del 30 de
abril de 2002 en relación con la supresión
del criterio de la experiencia del PCP.
Certificado sobre la decisión del Consejo
de Administración de GIASA del 29 de
julio de 2003 en la que se aprueba el PCP
que elimina el criterio de la baja media.
PCP tipo de fecha 24 de mayo de 2006.
Circular 2/97 Infraestructura Cartográfica
de la Red de Carreteras de Andalucía y
elaboración de la cartografía y topografía
de los estudios de carreteras y ejecución de
las obras.
ALEGACION Nº6
Nº PÁGINA
94
38
º
TEXTO QUE SE ALEGA
III.1 Conclusiones relativas a los contratos para la construcción, instalación y
explotación del sistema tranviario de Vélez-Málaga
4ª …
Estando avanzados los trabajos de redacción del proyecto de trazado, este se
modificó y alargó con el objetivo de pasar por el hospital comarcal. No se ha
aportado al Tribunal de Cuentas documento alguno en el que se expongan las
razones que motivaron el cambio del trazado. Únicamente consta un estudio de
alternativas de 10 de abril de 2000, elaborado por el consultor, en el que se
advierte que el hospital comarcal quedaba fuera del recorrido de la línea, siendo
este un foco de atracción de viajeros. Este estudio incluía dos alternativas de
trazado que conectaban con el citado hospital en las que no se valoraba su
viabilidad, pues solo aportaba un estudio de los costes de construcción.
El Pleno del Ayuntamiento de Vélez-Málaga aprobó el 7 de mayo de 2001 el
trazado del tranvía coincidente con una de las dos alternativas contenidas en el
referido estudio, no habiéndose acreditado documentalmente las razones que
motivaron finalmente la elección realizada.
ALEGACIÓN
En la primera fase de elaboración del proyecto de construcción se incorporó un estudio
de alternativas de trazado, recogiendo entra las mismas distintos trazados de acceso o
servicio a la zona del Hospital. Planteándose la posibilidad de una lanzadera desde el
trazado inicial o un trazado en variante que llegara hasta el hospital, y seleccionándose
esta última. Lo que se desarrolla en el proyecto constructivo que es el que se licita.
De otro lado, en cuanto a las referencias que se citan sobre el ramal al hospital, ha de
tenerse en cuenta que se ha tomado en consideración sólo una parte de lo recogido en
los estudios correspondientes. Aunque, en efecto, se aumenta el recorrido de la línea, la
incorporación de este equipamiento supone también un aumento estimado de la
demanda y utilización por encima del 30%. Al propio tiempo, este trazado permite dar
cobertura a equipamientos supramunicipales y a nuevos desarrollos. El trazado elegido
finalmente se integra mejor en el ámbito de Torre del Mar. Todo ello queda de
manifiesto en el documento de alternativas que acompaña al proyecto de construcción.
ALEGACION Nº7
Nº PÁGINA
96
TEXTO QUE SE ALEGA
39
º
III.1 Conclusiones relativas a los contratos para la construcción, instalación y
explotación del sistema tranviario de Vélez-Málaga
7ª …
La fase II del tranvía de Vélez-Málaga, consistente en la prolongación del
trazado de la primera fase, se llevó a cabo a instancia del Ayuntamiento de la
citada localidad, sin que se tenga constancia de la existencia de ningún informe o
estudio previo dirigido a valorar la necesidad, oportunidad, sostenibilidad y
viabilidad de la misma, por lo que la decisión no quedó sostenida ni justificada por
criterios razonados previos.
Tampoco consta la existencia de informes que fundamentaran la elección
realizada, de entre las alternativas propuestas por el consultor, ni la conveniencia
de su ejecución. Solo en el proyecto constructivo de esta segunda fase II y, por
tanto, ya adoptada la decisión sobre el trazado tranviario, se aludía, sin más
fundamentación, a los objetivos territoriales y de accesibilidad marcados en los
primeros estudios referentes a la implantación del tranvía, así como a la
configuración de un trazado compatible con el planeamiento urbano futuro.
ALEGACIÓN
Tal y como se establece en la Memoria del proyecto constructivo de la Fase II, el
tranvía aporta una nueva línea entre Vélez-Málaga y Torre de Mar, estableciendo una
relación fluida, efectiva y cómoda que facilita el acceso a los servicios asistenciales y
sanitarios a su paso por el Hospital Comarcal de la Axarquía. Ofrece a los habitantes de
Vélez-Málaga el acceso rápido a los servicios recreativos y deportivos existentes en
Torre del Mar y, de igual forma, desde Torre del Mar se accede a los servicios
comerciales, administrativos y dotacionales situados en Vélez-Málaga.
El tranvía favorece el desarrollo de los nuevos crecimientos urbanísticos por donde
pasa, conectándolos con los núcleos existentes. Con la nueva infraestructura se potencia
el futuro desarrollo de nuevas líneas tranviarias y/o ferroviarias que prolonguen esta
línea a lo largo de la costa, en sentido occidental hacia Málaga y en sentido oriental
hacia las provincias de Granada y Almería.
Cumpliendo los parámetros mínimos exigidos en el trazado, el diseño se justifica en
alcanzar los objetivos territoriales y de accesibilidad marcados en los primeros estudios
referentes a la implantación del tranvía en el término municipal de Vélez-Málaga. Por
esta razón, el trazado de la 1ª Fase, y ahora de la 2ª Fase del proyecto constructivo
conecta los dos núcleos principales de población: Torre del Mar y Vélez-Málaga,
pasando por el Hospital comarcal de la Axarquía como tercer núcleo emisor y receptor
de viajeros. Igualmente, se desarrolla un trazado compatible con el planteamiento
urbano futuro y que se integre en la actual ciudad con el mínimo impacto posible sobre
el resto de vehículos, peatones y paisaje urbano.
ALEGACION Nº8
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TEXTO QUE SE ALEGA
40
º
III.1 Conclusiones relativas a los contratos para la construcción, instalación y
explotación del sistema tranviario de Vélez-Málaga
9ª Para la ejecución de las obras de la fase II, FFCCA convocó un concurso con un
presupuesto de licitación de 8.864.632,58 euros, IVA incluido, y un plazo de
ejecución de ocho meses. En el expediente contractual tramitado se han detectado
incidencias e irregularidades:
se prevén indebidamente en el PCAP los medios
acreditativos de la solvencia técnica como criterios de adjudicación.
10ª Asimismo, FFCCA contrató los trabajos de control de calidad de las obras de
la fase II por importe de 75.194,40 euros. Concurren en este expediente incidencias
e irregularidades, tales como… la indebida previsión en el PCAP de medios
acreditativos de la solvencia técnica como criterios de adjudicación;
11ª Las obras de mejora de acceso a talleres se adjudicaron mediante concurso por
importe 1.673.306,07 euros y con un plazo de seis meses. En el expediente
contractual se han detectado análogas incidencias e irregularidades que en el
contrato de obras de la fase II…
ALEGACIÓN
Ténganse por reproducidas en este apartado las mismas observaciones y reparos que han
sido manifestadas en la Alegación nº 5, en relación con la previsión en el Pliego de
medios acreditativos de la solvencia técnica como criterios de adjudicación (para
GIASA), en lo que sean aplicables a FFCCA. Los criterios mencionados en el
Anteproyecto de informe son criterios de adjudicación que no van referidos a la
empresa licitadora, sino a la concreta oferta que se realiza, por lo que son claramente
criterios de adjudicación y no requisitos de solvencia, como se admite hoy de forma
generalizada en la práctica, doctrina y jurisprudencia administrativa
Es más, la DIRECTIVA 2014/24/UE DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL
CONSEJO de 26 de febrero de 2014 sobre contratación pública y por la que se deroga la
Directiva 2004/18/CE, despeja todas las posibles dudas que, sobre la aplicación de estos
criterios, pudieran existir, considerándolos criterios de adjudicación válidos.
A este respecto, en su Considerando 94 se establece que “Siempre que la calidad del
personal empleado sea pertinente para el nivel de rendimiento del contrato, los poderes
adjudicadores deben estar también autorizados a utilizar como criterio de adjudicación
la organización, la cualificación y la experiencia del personal encargado de ejecutar el
contrato, ya que pueden afectar a la calidad de dicha ejecución y, en consecuencia, al
valor económico de la oferta”.
En el mismo sentido, el artículo 67.2 de esta Directiva añade que “La oferta
económicamente más ventajosa desde el punto de vista del poder adjudicador se
determinará sobre la base del precio o coste, utilizando un planteamiento que atienda a
41
º
la relación coste-eficacia, como el cálculo del coste del ciclo de vida con arreglo al
artículo 68, y podrá incluir la mejor relación calidad-precio, que se evaluará en
función de criterios que incluyan aspectos cualitativos, medioambientales y/o sociales
vinculados al objeto del contrato público de que se trate. Dichos criterios podrán
incluir, por ejemplo:
….
b) la organización, la cualificación y la experiencia del personal encargado de ejecutar
el contrato, en caso de que la calidad del personal empleado pueda afectar de manera
significativa a la ejecución del contrato, o …”
Del contenido trascrito de la nueva normativa comunitaria se confirma el
reconocimiento de que los criterios que han sido utilizados en la fase de evaluación
técnica de las ofertas de los expedientes que nos ocupan no han de considerarse criterios
de solvencia, siendo válida su consideración como criterios de adjudicación y resultando
acorde su utilización con los preceptos comunitarios.
ALEGACION Nº 9
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TEXTO QUE SE ALEGA
III.1 Conclusiones relativas a los contratos para la construcción, instalación y
explotación del sistema tranviario de Vélez-Málaga
9ª Para la ejecución de las obras de la fase II, FFCCA convocó un concurso con un
presupuesto de licitación de 8.864.632,58 euros, IVA incluido, y un plazo de
ejecución de ocho meses. En el expediente contractual tramitado se han detectado
incidencias e irregularidades: falta de motivación de las puntuaciones otorgadas
respecto de algunos de los criterios de adjudicación en el informe de evaluación
técnica de las ofertas.
…
10ª Asimismo, FFCCA contrató los trabajos de control de calidad de las obras de
la fase II por importe de 75.194,40 euros. Concurren en este expediente incidencias
e irregularidades, tales como… la falta de motivación de las puntuaciones
otorgadas respecto de algunos de los criterios de adjudicación en el informe de
evaluación técnica de las ofertas.
11ª Las obras de mejora de acceso a talleres se adjudicaron mediante concurso por
importe 1.673.306,07 euros y con un plazo de seis meses. En el expediente
contractual se han detectado análogas incidencias e irregularidades que en el
contrato de obras de la fase II…
ALEGACIÓN
42
º
De la redacción de la cuestión observada podría deducirse una irregularidad en la
evaluación técnica de las ofertas, y debemos dejar claro que esto no es así: todos los
criterios fueron valorados por el Comité Técnico, órgano independiente de la mesa de
contratación, conforme a su criterio como especialistas, con independencia del proceder
utilizado para la obtención de la evaluación técnica final.
Todos los criterios técnicos de valoración eran valorados por el Comité técnico, aunque
parte de ellos no se hubieran contenido en el informe técnico (50% en el caso de las
Obras del tranvía fase II, 47,5% en el caso del Control de calidad de las obras del
tranvía, fase II y 56% en el caso de Obras de mejora del acceso a talleres), sino en una
documentación separada. A estas puntuaciones, contenidas en la documentación
separada, se la denominaba coloquialmente “Puntuación mesa”, lo que ha inducido a
confusión al Tribunal. Lógicamente, los miembros de la mesa no tenían la capacitación
técnica necesaria para realizar la evaluación técnica. Con esta práctica, que hoy ya no se
utiliza, se pretendía mantener la confidencialidad de la puntuación técnica total hasta el
momento de la celebración de la mesa, de modo que nadie disponía de la información
completa de la puntuación técnica hasta el momento justamente anterior a la celebración
de la mesa (era en ese momento cuando se introducían las puntuaciones de la
documentación separada y se obtenía la puntuación técnica final).
.
ALEGACION Nº 10
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TEXTO QUE SE ALEGA
III.1 Conclusiones relativas a los contratos para la construcción, instalación y
explotación del sistema tranviario de Vélez-Málaga
11ª Las obras de mejora de acceso a talleres se adjudicaron mediante concurso por
importe 1.673.306,07 euros y con un plazo de seis meses. En el expediente
contractual se han detectado análogas incidencias e irregularidades que en el
contrato de obras de la fase II, además de la admisión de variantes o alternativas
por los licitadores sin precisar sobre qué elementos y en qué condiciones quedaba
autorizada su presentación.
ALEGACIÓN
pues de facto no llegaron a presentarse variantes, ni por tanto pudieron tenerse en
consideración por el órgano de contratación, como prescribe el precepto citado. Se
adjunta informe ad hoc al respecto.
DOCUMENTOS APORTADOS
Informe técnico sobre la no
presentación de variantes
43
º
ALEGACION Nº 11
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TEXTO QUE SE ALEGA
III.1 Conclusiones relativas a los contratos para la construcción, instalación y
explotación del sistema tranviario de Vélez-Málaga
9ª Para la ejecución de las obras de la fase II, FFCCA convocó un concurso con un
presupuesto de licitación de 8.864.632,58 euros, IVA incluido, y un plazo de
ejecución de ocho meses. En el expediente contractual tramitado se han detectado
incidencias e irregularidades; falta el informe de la asesoría jurídica sobre la
legalidad del PCAP y el certificado de existencia de crédito o documento que
legalmente le sustituya.
10ª … Asimismo, FFCCA contrató los trabajos de control de calidad de las obras
de la fase II por importe de 75.194,40 euros. Concurren en este expediente
incidencias e irregularidades, tales como… la omisión del informe de la asesoría
jurídica sobre la legalidad del PCAP.
11ª Las obras de mejora de acceso a talleres se adjudicaron mediante concurso por
importe 1.673.306,07 euros y con un plazo de seis meses. En el expediente
contractual se han detectado análogas incidencias e irregularidades que en el
contrato de obras de la fase II…
ALEGACIÓN
Se aporta certificación del Secretario del Consejo Rector, de 25-03-2004, sobre
aprobación del modelo tipo de PCAP de obras mediante concurso sin variante
(empleado en la licitación de las obras de la segunda fase del Tranvía de Vélez, así
como de las obras de mejora del acceso a talleres), así como certificación del Secretario
del Consejo Rector, de 31-05-2004, sobre aprobación del modelo tipo de PCAP de
consultoría y asistencia, control de calidad de las obras (empleado en el control de
calidad de las obras de la primera fase). Ambos modelos tipo de PCAP fueron
informados jurídicamente, según puede comprobarse en la documentación anexa que
acompaña a este escrito, por lo que no se aprecia, en opinión de esta parte, ninguna
incidencia ni irregularidad al respecto. En efecto, el art. 49.4 del Real Decreto
Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de
Contratos de las Administraciones Públicas determinaba que “se requerirá el informe
previo del Servicio Jurídico respectivo, que en el caso de pliegos de modelos tipo hará
innecesario el del pliego particular correspondiente”, dicción que persiste en la
subsiguiente ley 30/2007, de Contratos del Sector Público en su art. 99.4 cuando preveía
que el órgano de contratación podía aprobar modelos de pliegos particulares para
determinadas categorías de contratos de naturaleza análoga, y el apartado 6, después de
especificar que la aprobación de los pliegos y de los modelos requerirá el informe
previo del Servicio Jurídico respectivo, disponía que “este informe no será necesario
cuando el pliego de cláusulas administrativas particulares se ajuste a un modelo de
pliego que haya sido previamente objeto de este informe.”. Por lo tanto, los pliegos no
44
º
contaban con un específico informe jurídico porque quedaban amparados en el informe
jurídico del pliego modelo tipo.
En relación con el certificado de existencia de crédito, consta en el expediente la
Resolución de la Consejería de Obras Públicas y Transportes, de fecha 16 de diciembre
de 2005, por la que se encarga al Ente Público de Gestión de Ferrocarriles Andaluces la
realización de las actuaciones necesarias para la ejecución de las obras de la segunda
fase del Tranvía de Vélez. En ella constan los créditos presupuestarios contra los que se
cargará el coste de las actuaciones. De la misma manera, mediante Resolución de la
Consejería de Obras Públicas y Transportes, de fecha 12 de noviembre de 2007, se
encarga al Ente Público de Gestión de Ferrocarriles Andaluces la realización de las
actuaciones necesarias para la ejecución de las obras de mejora del acceso a talleres del
Tranvía Vélez - Málaga, consignando los créditos presupuestarios contra los que se
cargará el coste de estas actuaciones.
DOCUMENTOS APORTADOS
Certificación del Secretario del Consejo
Rector, de 25-03-2004, sobre aprobación
del modelo tipo de PCAP de obras
mediante concurso sin variante (empleado
en la licitación de las obras de la segunda
fase) e informe jurídico del PCAP.
Certificación del Secretario del Consejo
Rector, de 31-05-2004, sobre aprobación
del modelo tipo de PCAP de consultoría y
asistencia, control de calidad de las obras
(empleado en el control de calidad de las
obras de la primera fase) e informe jurídico
del PCAP.
ALEGACION Nº 12
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TEXTO QUE SE ALEGA
III.1 Conclusiones relativas a los contratos para la construcción, instalación y
explotación del sistema tranviario de Vélez-Málaga
9ª Para la ejecución de las obras de la fase II, FFCCA convocó un concurso con un
presupuesto de licitación de 8.864.632,58 euros, IVA incluido, y un plazo de
ejecución de ocho meses. En el expediente contractual tramitado se han detectado
incidencias e irregularidades:
se incluye en el PCAP el grado del cumplimiento del
pliego de prescripciones técnicas (PPT) como uno de los criterios de la valoración
técnica, cuando las prescripciones de dicho documento son de obligada
observancia en la ejecución de los contratos;
11ªLas obras de mejora de acceso a talleres se adjudicaron mediante concurso por
importe 1.673.306,07 euros y con un plazo de seis meses. En el expediente
45
º
contractual se han detectado análogas incidencias e irregularidades que en el
contrato de obras de la fase II…
ALEGACIÓN
En el PCAP en el ANEJO Nº6 de CRITERIOS OBJETIVOS PARA LA
VALORACIÓN DE OFERTAS, en el apartado 1.1 de VALORACIÓN TÉCNICA se
establece que “son de obligado cumplimiento las prescripciones que establezca el PPTP
del concurso”.
Por su parte, en el apartado 1.1 A.1 de Calidad del Estudio del Proyecto y cumplimiento
de las prescripciones del PPTP se aclara que se valorará el “nivel de cumplimiento de
las prescripciones del PPTP y adecuación de las alternativas propuestas, en su caso,
permitidas o impuestas por el mismo, lo cual se evaluará desde el punto de vista
técnico”.
Es decir, lo que se valora en la evaluación técnica de las ofertas en relación con el nivel
o grado de cumplimiento de las prescripciones técnicas, dado que el cumplimiento de
las prescripciones es obligatorio, es la calidad de la oferta y la profundidad del estudio
de la misma de manera que los procedimientos, recursos y medios propuestos para la
realización de los trabajos permiten considerar que se encuentra en unas mejores
condiciones de cumplimiento de las prescripciones y su aseguramiento.
ALEGACION Nº 13
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97, 98
TEXTO QUE SE ALEGA
Obras del tranvía, fase II
Respecto de las ofertas económicas, el PCAP establecía una fórmula de valoración
y añadía que para la evaluación global de las ofertas y determinación de la más
ventajosa, la Mesa de Contratación fijaría un valor de puntuación técnica,
mediante acuerdo adoptado antes de la apertura de proposiciones económicas,
comprendido entre 70 y 85 puntos. El valor adoptado por la Mesa de Contratación
fue de 70, sin que consten los motivos de por qué se fijó ese intervalo ni por qué se
estableció finalmente el de 70, lo que no resulta acorde con los principios de
publicidad y transparencia.
El PCAP dividía las ofertas económicas en tres tramos –de calidad técnica
“elevada”, “suficiente” e “inaceptable”‒, indicando que la propuesta de
adjudicación de la mesa al órgano de contratación recaería sobre la más barata del
primer intervalo excepto en el supuesto de que la oferta del segundo de los
intervalos fuera “sustancialmente” más económica, en cuyo supuesto se
propondría a esta última. Se señalaba que se consideraría que la mejor oferta del
intervalo de calidad técnica suficiente era sustancialmente más barata que la de
calidad técnica elevada cuando la diferencia de puntuación económica entre ambas
fuera superior a 0,25 puntos. Este sistema de valoración de las ofertas,
46
º
determinante en su selección, no estaba previsto en el artículo 88 del TRLCAP e
incluía un elemento de valoración adicional distinto de la suma de las puntuaciones
obtenidas.
Obras de mejora del acceso a talleres
Respecto de las ofertas económicas, el PCAP establecía una fórmula de valoración
y añadía que, como en el contrato anteriormente analizado, para la evaluación
global de las ofertas y determinación de la oferta más ventajosa, la Mesa de
Contratación fijaría un valor de puntuación técnica, mediante acuerdo adoptado
antes de la apertura de proposiciones económicas, comprendido entre 70 y 85
puntos. El valor adoptado por la Mesa de Contratación fue de 70, sin que consten
los motivos de por qué se fijó ese intervalo ni por qué se estableció finalmente el de
70, lo que no fue acorde con los principios de publicidad y transparencia.
También, como en el contrato anterior, el PCAP dividía las ofertas económicas en
tres tramos –de calidad técnica “elevada”, “suficiente” e ”inaceptable”‒, indicando
que la propuesta de adjudicación de la Mesa al órgano de contratación recaería
sobre la más barata del primer intervalo, excepto en el caso de que la oferta del
segundo de los intervalos fuera “sustancialmente” más económica, en cuyo caso se
propondría a esta última, indicándose, igualmente, que se consideraría que la
mejor
oferta del intervalo de calidad técnica suficiente era sustancialmente más barata
que la de calidad técnica elevada cuando la diferencia de puntuación económica
entre ambas fuera superior a 0,65 puntos. Este sistema de valoración de las ofertas,
determinante en su selección, no estaba previsto en el artículo 88 del TRLCAP, e
incluía un elemento de valoración adicional distinto de la suma de las puntuaciones
obtenidas.
III.1 Conclusiones relativas a los contratos para la construcción, instalación y
explotación del sistema tranviario de Vélez-Málaga
9ª Para la ejecución de las obras de la fase II, FFCCA convocó un concurso con un
presupuesto de licitación de 8.864.632,58 euros, IVA incluido, y un plazo de
ejecución de ocho meses. En el expediente contractual tramitado se han detectado
incidencias e irregularidades:
se establece un sistema para la valoración de las
ofertas económicas no previsto en el TRLCAP, que incluía un elemento de
valoración adicional distinto de la suma de las puntuaciones obtenidas.
11ªLas obras de mejora de acceso a talleres se adjudicaron mediante concurso por
importe 1.673.306,07 euros y con un plazo de seis meses. En el expediente
contractual se han detectado análogas incidencias e irregularidades que en el
contrato de obras de la fase II…
ALEGACIÓN
El procedimiento de valoración establecido en el PCAP, que en aquellas fechas también
utilizaba en Ministerio de Fomento de la AGE, consistía, siguiendo, por cierto,
recomendaciones de la UE sobre adjudicación a la oferta más económica, en establecer
un grupo de ofertas de calidad técnica elevada superiores a una puntuación determinada,
y de entre las mismas seleccionar la más económica. El establecimiento del grupo de
47
º
ofertas de calidad técnica elevada se realiza fijando el valor umbral entre 70 y 85, de
manera que el grupo de ofertas tenga un número mínimo de ofertas -3 o 4-, y, siempre,
con anterioridad a la apertura económica. Por eso el establecimiento del umbral es
posterior a la evaluación técnica pero siempre antes de la apertura económica.
Y, aclarar que, en ningún caso se clasifican las ofertas económicas, que se desconocen
hasta la apertura, lo que se clasifican son las ofertas por su valoración técnica en tres
grupos: calidad elevada, suficiente e inaceptable.
El procedimiento de valoración incluye un ajuste final por si la oferta de calidad técnica
suficiente más económica fuera más ventajosa para la administración por económica,
mediante una fórmula que es conocida en el Pliego, en relación con la más económica
de las ofertas de calidad elevada, en ese caso esta oferta más económica era la propuesta
de adjudicación.
Como se ve, el procedimiento era claro, completo y conocido por los licitadores y
primaba la oferta más económica.
El art. 88 del TRLCAP no hace referencia alguna a sistemas de valoración, si bien se
remite al art. 86. En cualquier caso, no se comparte que el sistema de valoración de las
ofertas del pliego, fuera contrario a la normativa de contratación administrativa, ni en
concreto a la previsión del art. 86, sin que se encuentre el punto de fricción que se
subraya.
ALEGACION Nº 14
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TEXTO QUE SE ALEGA
III.1 Conclusiones relativas a los contratos para la construcción, instalación y
explotación del sistema tranviario de Vélez-Málaga
9ª… El contrato de obras fue prorrogado por catorce meses, por retrasos no
imputables al contratista. Asimismo fue modificado, incrementándose en
1.178.174,88 euros, representativo del 17% del inicial, sin que la modificación se
debiera a necesidades nuevas o a causas imprevistas, sino a peticiones adicionales
del Ayuntamiento de Vélez-Málaga, a la introducción de mejoras en la explotación
no contempladas en el proyecto de la fase II y a deficiencias del proyecto original,
lo que no se ajustó a lo dispuesto en el artículo 101 del TRLCAP.
ALEGACIÓN
Como se puede comprobar en el apartado “5.JUSTIFICACIÓN Y DESCRIPCIÓN
CUANTITATIVA DE LAS MODIFICACIONES” del proyecto modificado nº1 de las
Actuaciones para la implantación de un tranvía entre Vélez – Málaga y Torre del Mar,
Fase 2, las modificaciones de mayor relevancia económica corresponden a las
peticiones del Ayuntamiento de Vélez – Málaga, concepto que por naturaleza responde
48
º
a nuevas necesidades, que se incluyen en los capítulos “02.SUPERESTRUCTURA -
VÍA EN PLACA” (5,7% del presupuesto del modificado), “12. SEÑALIZACIÓN”
(7,4% del presupuesto del modificado) y “14. INTERCAMBIADOR EXPLANADA
ESTACIÓN” (2,5% del presupuesto del modificado).
El art. 101 del TRLCAP hablaba no sólo de causas imprevistas sino igualmente de
necesidades nuevas, concepto jurídico indeterminado y como tal, abierto en su
concepción. Esto se dice, una vez más, sin perjuicio de la evolución que también en esta
cuestión ha sufrido desde entonces la modificación de los contratos del sector público
Así, puede afirmarse que la LCSP, al regular la modificación del contrato en el artículo
202 de la LCSP eliminó la posibilidad de modificar los contratos por necesidades
nuevas, y detalló la posibilidad de modificación en los supuestos de causas imprevistas.
El legislador de 2007 aceptó las observaciones de la Dirección General del Mercado
Interior y Servicios de la Comisión Europea, de 12 de diciembre de 2006, en el sentido
de que la Directiva 2004/18 no autorizaba la modificación del contrato por necesidades
nuevas, y las causas imprevistas debían interpretarse de manera objetiva.
Pero como decimos, esas necesidades nuevas, como conceptos jurídicos
indeterminados existían, quedando ligadas al interés público y el servicio de la
comunidad, como recoge el Dictamen del Consejo de Estado 3746/2002, de 9 de
enero de 2003, sobre Modificación del contrato de "redacción de proyecto y ejecución
de obras rehabilitación y ampliación del Casón del Buen Retiro de Madrid", según el
cual:
“ […] Insiste en el carácter excepcional de la modificación contractual; en el principio
de rigor presupuestario en la contratación pública que exige que la Administración no
incurra en costes muy superiores a los inicialmente previstos, así como preservar la
libre concurrencia y objetividad en la adjudicación de los contratos. Es necesario ser
rigurosos en el ejercicio de las modificaciones contractuales para conseguir la mayor
transparencia e igualdad.
Ahora bien, son varios los intereses y puntos de vista que hay que armonizar en el
ejercicio del "ius variandi", y el interés público y el servicio de la comunidad no
pueden quedar comprometidos por posibles errores iniciales de la Administración
contratante o por un cambio en las circunstancias o en las necesidades a satisfacer, ni
siquiera por algún error de las empresas adjudicatarias cuyas consiguientes
responsabilidades se deberían exigir por las vías establecidas. El interés general debe
prevalecer; sin olvidar, además, el carácter de bien integrante del Patrimonio Histórico
Español del inmueble afectado y de la obligación de los poderes públicos de
conservarlo.
En relación con la modificación de un contrato de proyecto y obra, previsto en el
artículo 125 de la Ley de Contratos de Administraciones Públicas, se parte de su
posibilidad:
La modificación que se pretende se fundamenta en el artículo 102 de la Ley citada de
Contratos de las Administraciones Públicas, en relación con los artículos 60 y 146 del
mismo texto legal; preceptos que exigen requisitos que se cumplen, tanto en lo que
49
º
atañe a razones de interés público como en lo que respecta a necesidades nuevas o
causas imprevistas. […]
En conclusión, la Abogacía del Estado, basándose en los excepcionales intereses
públicos que concurren en este caso, y siguiendo la doctrina del Consejo de Estado,
informa favorablemente la propuesta de modificación, que deberá ser informada por el
Consejo de Estado y autorizada por el Consejo de Ministros.
Con independencia de lo anterior, debería analizarse si han existido deficiencias en el
proyecto base o insuficiencias en los estudios geológicos iniciales por la
Administración contratante o la empresa adjudicataria, y exigir, en su caso, las
responsabilidades correspondientes. […]
Esto supuesto, como bien razona la propuesta de resolución de 10 de octubre último y
acredita el expediente, concurren los requisitos para la modificación contractual, ya
que la Ley esencialmente exige que se haga por razones de interés público, que medie
la anuencia del contratista cuando se rebase, en más o menos, determinado porcentaje
y que dicha modificación sea consecuencia de necesidades nuevas o causas
imprevistas.
No se comparte por tanto, que la modificación no se ajustara a las previsiones de la
normativa que le resultaba aplicable.
ALEGACION Nº 15
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TEXTO QUE SE ALEGA
III.1 Conclusiones relativas a los contratos para la construcción, instalación y
explotación del sistema tranviario de Vélez-Málaga
9ª… Entregadas las obras por la COPT al Ayuntamiento, no consta en el
expediente que las peticiones realizadas por este y la empresa concesionaria de la
explotación del tranvía, referentes a las mejoras que no influían para la
explotación del tranvía pero que aún no habían sido ejecutadas, fueran atendidas y
cumplimentadas con arreglo a lo prescrito.
11ª
Las obras de la mejora del acceso a Talleres fueron prorrogadas, concluyendo
tres meses más tarde del plazo adicional concedido. Al acta de recepción se adjuntó
un documento resumen de las peticiones realizadas por el Ayuntamiento y la
empresa concesionaria de la explotación del tranvía, referentes a las mejoras que
aún no habían sido ejecutadas pero que no influían para la explotación del tranvía,
sin que conste en el expediente que dichas peticiones fueran atendidas y
cumplimentadas con arreglo a lo prescrito.
ALEGACIÓN
50
º
Con fecha 29 de marzo de 2009, se llevó a cabo el acto de recepción de las obras al
contratista por parte de FFJA y la entrega primero a la Dirección General de Transportes
(hoy, Dirección General de Movilidad), y finalmente desde ésta al Ayuntamiento de
Málaga.
Dentro del acta de recepción, que se acompaña, se incorporaron unas mejoras/remates
que no influían en la explotación del tranvía y se firmaron por el Gerente de actuación
de FFCCA, Director de Obra e ingeniero municipal.
La ejecución de las mejoras/remates se llevaron a cabo en los tres meses siguientes,
según nota del director de obra que se adjunta pero no se solicitó al Ayuntamiento
confirmación de su ejecución, -que se ha realizado con fecha actual-.
DOCUMENTOS APORTADOS
Actas de recepción de las obras de la 2ª
fase del tranvía de Vélez y Mejora Acceso
a Talleres con los remates solicitados
Certificados de ejecución de los remates
realizados firmado por el director de obra
Carta actual solicitando confirmación de la
ejecución de los remates
Correo de confirmación del ingeniero
municipal de Vélez a la espera de la
respuesta oficial por parte del ayuntamiento
ALEGACION Nº 16
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TEXTO QUE SE ALEGA
III.1 Conclusiones relativas a los contratos para la construcción, instalación y
explotación del sistema tranviario de Vélez-Málaga
9ª… La liquidación del contrato incluyó algunas partidas que no constituían
alteración en el número de unidades realmente ejecutadas sobre las previstas en
las mediciones del proyecto, sino que suponían nuevas actuaciones que hubieran
requerido su tramitación mediante el correspondiente expediente de modificación
y la previa aprobación por la COPT. (Subepígrafe II.1.2.3).
ALEGACIÓN
Todas las partidas incluidas en la liquidación constituyen una alteración en el número de
unidades realmente ejecutadas sobre las previstas en las mediciones del proyecto, no
habiéndose utilizado ningún precio no incluido en el contrato vigente. En concreto,
respecto a las mencionadas en el informe:
· Capítulo 11.02.05 unidad T12215 ”Suministro e instalación de equipos de
control de acceso y detección de intrusión, incluyendo unidad lógica, teclado
numérico, interruptor electromagnético, cierre electromagnético y pulsador, para
51
º
su instalación en el PCC y subestación. Según pliego de condiciones técnicas.
Totalmente probado, instalado y en funcionamiento”.
En el proyecto modificado no se incluyeron las dos unidades de medición que
existían en proyecto inicial adjudicado. Finalmente se instalaron tres unidades
que se incluyeron en el proyecto de liquidación por importe de 10.066,62 euros
con el precio unitario del proyecto.
· Capítulo 11.03.04: en el contrato vigente (modificado) existían varias partidas
alzadas para las pruebas generales con una unidad en cada una. Finalmente en la
liquidación se incorporaron dos unidades.
Esto fue debido a que en 2008 se realizaron las preceptivas pruebas para la
puesta en marcha del tranvía, según se recogía en el contrato.
Como el Ayuntamiento no recibió las obras hasta un año más tarde, todas las
pruebas tuvieron que repetirse de nuevo, debido al tiempo transcurrido y por
motivos de seguridad en la circulación. Esto derivó en una duplicación de todas
las partidas de las pruebas en la liquidación.
· El cambio en un pavimento por causas ingenieriles no es una modificación
sustancial de lo previsto en el contrato por lo que no es necesario la tramitación
de un modificado, como se sugiere. No hay precio nuevo incorporado en la
liquidación por lo que no se considera necesario efectuar una modificación
contractual.
ALEGACION Nº 17
Nº PÁGINA
97
TEXTO QUE SE ALEGA
III.1 Conclusiones relativas a los contratos para la construcción, instalación y
explotación del sistema tranviario de Vélez-Málaga
10ª FFCCA adjudicó, mediante procedimiento negociado sin publicidad, la
dirección de las obras de la fase II por importe de 329.709,80 euros al mismo
adjudicatario del contrato de redacción del proyecto de trazado y de construcción,
sin que se justificaran debidamente en el expediente las razones, entre las
legalmente previstas, por las que se empleó este procedimiento de adjudicación y
sin que se realizaran negociaciones con el licitador, lo que resulta esencial por
constituir el fundamento de este procedimiento de contratación.
ALEGACIÓN
En la Orden de trabajo interna se hace constar, en la página 5:
52
º
“Con fecha 11 de diciembre de 2001, GIASA firmó una Addenda al contrato de
Proyecto de fecha 29/12/66, mediante la que se ampliaba el objeto inicial del mismo,
consistente en la prolongación de la línea prevista inicialmente hasta la plaza del
antiguo ferrocarril (2ª Fase). Dicha ampliación del Proyecto incluye la de la dirección de
obra licitada con el mismo y objeto de este expediente”.
En el mismo sentido, la cláusula 0 del PCAP, recoge lo siguiente:
“La Consejería de Obras Públicas y Transportes licitó en el año 1999, a través de la
empresa pública Gestión de Infraestructuras de Andalucía, S.A. (GIASA), Concurso de
Proyecto y Opción a la Dirección de obra de las actuaciones para la implantación de
un tranvía entre Vélez-Málaga y Torre del Mar, estableciéndose en el mismo la opción
a Dirección de Obra objeto del presente Pliego. En la cláusula 2 del Pliego de
Cláusulas Particulares que regía dicho concurso se establecía que:
“El Contrato de Proyecto tiene por objeto la realización de los Proyectos de Trazado y
de Construcción, así como del Proyecto de Restauración Paisajística y la colaboración
para la realización del expediente Expropiatorio, del Proyecto y Dirección de Obra de
Implantación de un tranvía entre Vélez-Málaga y Torre del Mar.
Los Concursantes, obligatoriamente, otorgarán una opción a GIASA para la
adjudicación posterior de la Dirección de Obra, que deberán ofertar separadamente
del Proyecto, en los términos que se describirán en el presente Pliego.
La adjudicación del Proyecto conllevará, según se describe en la cláusula 8, para el
adjudicatario la opción para la adjudicación de la Dirección de Obra, que GIASA
podrá ejercer libremente al tiempo de la iniciación del expediente de licitación de
obra”.
Habiéndose seleccionado inicialmente por GIASA al licitador, la elección del
procedimiento negociado sin publicidad tuvo su encaje en la letra b) del art. 210 del
TRLCAP vigente en aquel momento. Las razones que motivaron a tal decisión, en
cumplimiento del pliego licitado, derivan de la eficiencia en el empleo de fondos
públicos, a partir del convencimiento de que un conocimiento exhaustivo del proyecto
permitiría optimizar las funciones de dirección de obra, con la evidente salvaguarda de
los intereses de GIASA.
En cuanto a la necesidad de negociación referida, conviene señalar que incluso en la
actualidad, el artículo 29.4 de la Directiva 2014/24, permite prescindir de la
negociación al establecer que “los poderes adjudicadores podrán adjudicar contratos
sobre la base de las ofertas iniciales sin negociación cuando hayan indicado en el
anuncio de licitación o en la invitación a confirmar el interés que se reservan dicha
posibilidad”. En el presente caso, la referencia expresa en el pliego a la vinculación con
la licitación del año 1999, podría situarnos ante una circunstancia análoga a la de la
reserva mencionada por la normativa comunitaria europea.
En la primera fase GIASA licitó y adjudicó la redacción del proyecto de la primera y
segunda fase, con opción a la dirección de obra. Se utilizó la opción de dirección de
obra en la primera fase. Para la segunda fase, en la obra que licita y adjudica FFAA, la
dirección de obra ya formaba parte de la opción de la oferta a GIASA de elaboración de
53
º
proyecto y opción de dirección de obra. Por ello no era posible volver a licitar un
contrato cuyo objeto, la dirección de obra de la 2 fase, ya había sido licitado y
adjudicado.
Ante los derechos ya existentes del adjudicatario que, además, ya había ofertado en
condiciones de concurrencia, resultado la mejor oferta, se utilizó esa oferta en un
procedimiento negociado.
ALEGACION Nº 18
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TEXTO QUE SE ALEGA
III.1 Conclusiones relativas a los contratos para la construcción, instalación y
explotación del sistema tranviario de Vélez-Málaga
11ª Por problemas de inscripción de los bogies del tranvía en la entrada a talleres y
cocheras, además de por la dificultad del mantenimiento de la vía en balasto, se
modificó el entorno de la entrada a la parcela de talleres. Las circunstancias que
motivaron esta modificación evidenciaron una descoordinación entre las
Administraciones intervinientes, esto es, entre la COPT, como responsable de la
ejecución de la obra, y el Ayuntamiento de Vélez- Málaga, como órgano titular del
servicio tranviario, con los consiguientes efectos en la ejecución de las obras y en su
coste.
ALEGACIÓN
La obra de mejora de acceso a talleres, como su nombre indica, está localizada en la
zona de entrada de los talleres y cocheras del tranvía de Vélez, ejecutada en la 1ª fase
del tranvía y dentro del tramo de obra con vía en Balasto. Véase croquis adjunto.
El diseño de la 1ª fase del tranvía de Vélez se realizó con parámetros de mínimo coste
en cuanto acabados pero de máxima calidad en cuanto a la seguridad de la circulación.
Por esto, se ejecutó un tramo en balasto de 2144 metros donde no existía una
consolidación urbana importante, -sobre todo el tramo entre el Hospital y Los talleres-.
Esta solución prevista para abaratar costes no es habitual en tranvías en zonas urbanas
donde se hormigona la vía para permitir la permeabilidad urbana.
La previsión del tranvía en Vélez era que, conforme se fuera urbanizando la zona
embalastada, se iría transformando ésta en vía en placa, para evitar la presencia de pasos
a nivel y garantizar la permeabilidad urbana.
Por esto como el motivo principal del contrato es el de mejorar la entrada a los talleres y
cocheras mediante el hormigonado de la vía en balasto en la zona de entrada a talleres y
cocheras, el coste de la actuación no es fruto de una descoordinación entre
administraciones sino en un adelanto de la inversión a realizar en un futuro.
54
º
55
ALEGACION Nº 19
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TEXTO QUE SE ALEGA
III.1 Conclusiones relativas a los contratos para la construcción, instalación y
explotación del sistema tranviario de Vélez-Málaga
11ª La dirección de estas obras se contrató por 70.000 euros. La adjudicación de
este contrato se llevó a cabo mediante procedimiento negociado sin publicidad, sin
que se justificaran debidamente en el expediente las razones, entre las legalmente
previstas, para el empleo del procedimiento y sin que se realizaran negociaciones
con el licitador, lo que constituye un trámite esencial del mismo. No se emitió el
acta de recepción de los trabajos, como hubiera requerido el artículo 110.2 del
TRLCAP. (Subepígrafe II.1.2.4)
ALEGACIÓN
Se trata de la dirección de obra de cocheras; esta obra fue adjudicada con posterioridad
a la principal de construcción de la infraestructura del tranvía de Vélez-Málaga, como
consecuencia de haber aparecido nuevos hechos que así lo exigieron, tal y como se
acredita en el expediente.
Por lo tanto, estamos hablando de la contratación de unos servicios (dirección de obra)
que eran complementarios a la dirección de la obra principal y que no figuraban en el
proyecto de ésta, por la razón apuntada de deberse a hechos sobrevenidos e imprevistos
durante la ejecución del contrato principal. De hecho, consta en el expediente, en la
Orden de trabajo interna, la declaración de urgencia con fecha 17 de octubre de 2007
que acredita este carácter de imprevisibilidad.
negociado sin publicidad ante este supuesto de hecho, era que se adjudicara el servicio
al contratista del contrato principal (la dirección de obra de la infraestructura), sobre los
mismos precios, razón que determina el carácter cerrado de la negociación.
En el caso que nos ocupa, la dirección de estas obras se adjudicó al mismo contratista
del principal del redacción de proyecto y dirección de obra (UTE SENER-ESTUDIO
PEREDA), por lo que se cumplió el marco jurídico establecido por el TRLCAP que
habilitaba para la utilización del procedimiento negociado sin publicidad y para la
adjudicación sobre los mismos precios que regían para el contrato principal de dirección
de obra, respecto del cual el presente era complementario.
ALEGACION Nº20
56
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TEXTO QUE SE ALEGA
III.3. Conclusiones relativas a la repercusión sobre las haciendas de la Junta de
Andalucía y del Ayuntamiento de los compromisos adquiridos en relación con la
gestión del tranvía de Vélez-Málaga, así como de los derivados de su inactividad
23ª Las Resoluciones de 11 de octubre de 2002, 14 de julio de 2005 y 18 de junio de
2007, por las que la COPT formalizó atribuciones para la construcción e
instalación del tranvía a la empresa pública GIASA y, a partir de su creación en
mayo de 2003, a FFCCA, estableciendo las actuaciones a desarrollar y su régimen
de financiación, no especificaban el presupuesto de la actuación que se atribuía,
señalando que resultaba imposible su determinación previa. No obstante, poco
tiempo después de los encargos, se procedía a la licitación del contrato con
indicación del presupuesto.
Mediante esta práctica la COPT realizaba el encargo y los entes instrumentales
aprobaban los expedientes de contratación y procedían a la apertura del
procedimiento de licitación sin disponer la COPT de la preceptiva fiscalización
previa y sin aprobarse el gasto presupuestario que se comprometía, contraviniendo
con ello la normativa de contratación y la de ejecución del presupuesto. (Epígrafe
II.3.1.)
ALEGACIÓN
Hay que conocer que el sistema contractual de GIASA se fundamentaba en una
atribución (encomienda de gestión) genérica seguida de una atribución (encomienda de
gestión) específica. La primera consistía en un mandato genérico cuyo objeto era la
realización de las actuaciones y gestiones tendentes a la contratación de obras o de
servicios, así como la ejecución de tales contratos si bien bajo la premisa de que GIASA
no procedía a la adjudicación de los contratos en tanto no estuviera tramitada la
correspondiente atribución específica.
Resulta patente que durante la vigencia de la encomienda genérica no tenía lugar ningún
acto de contracción de compromisos frente a terceros, razón por la cual al tramitarse la
atribución genérica no se especificaba el presupuesto de la actuación que se
encomendaba. Era en un momento posterior cuando se conocía el presupuesto de la
actuación, y ello en virtud de la concreción que permitía obtener el desarrollo de las
gestiones genéricamente atribuidas que concluían con la preadjudicación. Una vez
producida la preadjudicación y conocido el presupuesto de la actuación se tramitaba y
aprobaba la atribución específica, atribución ésta que contaba con el debido soporte
contable sometido a fiscalización previa. Con posterioridad, una vez fiscalizado el
documento contable AD correspondiente era aprobada la atribución específica y
únicamente cuando esta había tenido lugar se procedía a la ratificación de la
preadjudicación en el Consejo de Administración de GIASA.
57
Téngase en cuenta que, en atención al carácter mercantil de GIASA, los contratos
celebrados por esta última eran privados razón por la cual la perfección del contrato y la
asunción de compromisos frente a terceros tenía lugar con la celebración de los
contratos. En este orden de cosas, es importante dejar constancia de que los actos que
comportaban asunción de compromisos frente a terceros contaban con la
correspondiente fiscalización previa y en prueba de ello se aportan los documentos
contables AD fiscalizados todos ellos en fecha anterior a la formalización de los
contratos o de las modificaciones de contratos (documentos contables que eran
fiscalizados en el marco de las atribuciones específicas).
Desde un enfoque jurídico, se trata, ciertamente, de un mandato desde la entidad matriz
a la instrumental semejante a las encomiendas de gestión y expresamente regulado en el
Comunidad Autónoma para 1999 bajo la denominación de "encargos de ejecución" a las
empresas de la Junta de Andalucía, en el marco de sus estatutos y objeto social: "Sin
perjuicio de lo establecido en el apartado anterior y lo dispuesto en sus normas
específicas, las empresas de la Junta de Andalucía, en el marco de sus estatutos y objeto
social, podrán gestionar actuaciones de competencia de las Consejerías su Organismos
Autónomos de la Junta de Andalucía, que serán financiadas con cargo a los créditos
establecidos en las distintas secciones presupuestarias.
La gestión de estas actuaciones se someterá a las siguientes condiciones y trámites:
a) Se formalizarán a través de encargos de ejecución por los titulares de las Consejerías
y los presidentes o directores de los Organismos Autónomos correspondientes, en los
que figurarán los compromisos y obligaciones que asumiere la empresa, así como las
condiciones en que se realiza el encargo.
b) La determinación del importe de la actuación se efectuará según valoración
económica definida en el proyecto correspondiente o del presupuesto técnico de la
actuación. En ningún caso podrá ser objeto de encargo de ejecución la contratación de
suministros.
c) El pago se efectuará con la periodicidad establecida en el encargo de ejecución y
conforme a la actuación efectivamente realizada. No obstante, podrá efectuarse un
anticipo de hasta el 10% de la primera anualidad correspondiente a cada encargo de
ejecución, de acuerdo con lo establecido en la letra b) de este apartado.
d) Los gastos generales y corporativos de la empresa podrán ser imputados al coste de
las actuaciones encargadas, hasta un máximo del 6% de dicho coste".
Por lo tanto, de conformidad con tal precepto, era ajustado a Derecho que el mandato
por parte de la COPT se dividiese en dos partes complementarias: un primer mandato
genérico de proceder a licitar el contrato y un segundo mandato específico -conocido ya
el importe del mismo- de perfeccionar el contrato de obras o de servicios, este segundo
ligado a la correspondiente provisión de fondos. Este sistema permitía que GIASA
contase con un poder para actuar en la esfera mercantil -que recordamos, era la suya
propia- por cuenta de la COPT y permitía que, con carácter previo a la perfección del
contrato mercantil de obra o servicios, GIASA tuviera la necesaria dotación económica,
ajustada a la oferta que efectivamente resultase adjudicada. Con lo cual, hay que reiterar
la cobertura financiera de la instrumental dado que, como antes se ha dicho, la
atribución específica contaba con la correspondiente fiscalización del gasto ya concreto,
lo cual aseguraba la existencia de crédito suficiente y adecuado.
58
Téngase en cuenta que a lo largo de la vida de las distintas normas sobre contratación
pública en España, el momento de la perfección del contrato a efectos de nacimiento de
la obligación de pago para la Administración contratante, ha oscilado entre el momento
de la adjudicación y el momento de la formalización del documento contractual. Pues
bien, cualquiera que sea la solución escogida, el sistema de atribución genérica-
específica de GIASA cumplía sobradamente con el axioma de existencia de crédito, en
tanto la adjudicación sí contaba en todo caso con el respaldo presupuestario que estaba
implícito en la atribución específica.
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Documentos AD e impresión gráfica
aplicación JÚPITER
ALEGACION Nº21
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TEXTO QUE SE ALEGA
II.3. Conclusiones relativas a la repercusión sobre las haciendas de la Junta de
Andalucía y del Ayuntamiento de los compromisos adquiridos en relación con la
gestión del tranvía de Vélez-Málaga, así como de los derivados de su inactividad
II.3.1. Hacienda autonómica
…
Al no recibir cantidad alguna en concepto de subvención de explotación de los
Presupuestos de la Comunidad Autónoma de Andalucía, en algunos casos, GIASA,
para financiar sus gastos de funcionamiento y de acuerdo con lo establecido en los
correspondientes pliegos, facturaba a sus propios contratistas un porcentaje sobre
el importe de los contratos adjudicados. Estos cargos pasaban, por lo tanto, a
formar parte de los costes del contrato para los contratistas, que habrían de
repercutirlos en el precio final de sus ofertas.
Este proceder no se ajustaba a las leyes anuales de presupuestos de la Comunidad
Autónoma de Andalucía, que preveían que la financiación de sus empresas
públicas se realizara bien mediante subvenciones de explotación o de capital, bien
a través de aportaciones finalistas con ocasión de las atribuciones de cada
proyecto.
…
III.1 Conclusiones relativas a los contratos para la construcción, instalación y
explotación del sistema tranviario de Vélez-Málaga
24ª … Respecto de estos gastos generales, GIASA facturó a sus propios contratistas
un porcentaje sobre el importe de adjudicación de los contratos de redacción del
proyecto constructivo, de prospecciones geotécnicas y de ejecución de las obras de
59
la fase I, con la finalidad de financiar sus gastos de funcionamiento. Así, estos
cargos pasaban a formar parte de los costes del contrato para los contratistas, que
habrían de repercutirlos en el precio final de sus ofertas. Este proceder
contradecía el régimen previsto por las leyes anuales de presupuestos de la
Comunidad Autónoma de Andalucía para la financiación de sus empresas
públicas.
ALEGACIÓN
La capacidad jurídico-privada de GIASA es la que también explica el mecanismo
llamado "gastos de cobertura" consistente en incluir en los pliegos licitados (que no
"pliegos de cláusulas administrativas", puesto que no lo eran) un pacto por el cual el
contratista se obligaba a contratar con GIASA determinados servicios relacionados con
la obra a ejecutar. Debemos recordar que en un sistema de contratación privada, el art.
1255 Cc "los contratantes pueden establecer los pactos, cláusulas y condiciones que
tengan por conveniente, siempre que no sean contrarios a las leyes, a la moral ni al
orden público". Por lo tanto, nada impedía a que una sociedad mercantil -como era
GIASA- prestase servicios desde su actividad empresarial al contratista y nada impedía
que éste asumiera tal pacto. Lo cual convertía a GIASA en un subcontratista más del
contratista en la ejecución de la obra adjudicada, cosa que aquél conocía en el momento
de hacer su oferta como mero licitador (al quedar claramente recogido en el pliego de
c1aúsulas), lo cual permitía que tal gasto integrase su propia oferta.
Ninguno de los textos legales que se citan (Artículo 19 Ley 10/1998, de 28 de
diciembre; artículo 19 Ley 16/1999, de 28 de diciembre; artículo 19 Ley 1/2000, de 27
de diciembre; artículo 20 Ley 14/2001, de 26 de diciembre; artículo 20 Ley 9/2002, de
21 de diciembre; artículo 22 Ley 17/2003, de 29 de diciembre; artículo 24 Ley 2/2004,
de 28 de diciembre) impiden que GIASA, empresa mercantil con forma jurídica de
sociedad anónima desde su constitución, pudiera realizar esta facturación a terceros. De
hecho, estos artículos permiten que las empresas de la Junta de Andalucía puedan
financiar su actividad a través de “ingresos que puedan percibir por cualquier otro
medio”.
En el mismo sentido, el artículo 37 de los Estatutos de GIASA, cuya modificación fue
publicada en BOJA nº 93 de 13 de agosto de 1996, relativo a los recursos destinados a
financiar su actividad, cita los siguientes:
a) Las transferencias recibidas de los presupuestos de las Administraciones
autonómica, del Estado, europea, local o de las empresas públicas.
b) Los créditos y demás operaciones financieras que puedan concertar con
entidades de crédito y ahorro.
c) Los productos, rentas e incrementos de su patrimonio.
d) Los ingresos ordinarios y extraordinarios obtenidos en el ejercicio de su
actividad .
e) Las aportaciones, reintegrables o no, y donaciones realizadas a favor de la
Sociedad.
f) Cualquier recurso no previsto en los apartados anteriores que pueda serle
atribuido por disposición legal o acto jurídico.
60
Por otro lado, en cuanto a la procedencia de establecer en el PCP la facturación a
terceros contratistas este porcentaje sobre el importe de los contratos adjudicados, la
Cámara de Cuentas de Andalucía, en su Informe definitivo de Fiscalización de la
empresa pública Gestión de Infraestructuras de Andalucía, S.A. (GIASA)
correspondiente al ejercicio 1998, describe, reconoce y no pone ningún reparo a la
utilización esta vía de financiación de la empresa para su propio sostenimiento. Así, se
establece expresamente:
“68. Teniendo en cuenta que la empresa sigue la premisa fundamental de buscar el
equilibrio entre los ingresos y los gastos de su cuenta de resultados, y considerando que
no recibe cantidad alguna de los Presupuestos de la Comunidad Autónoma de
Andalucía en concepto de subvención de explotación, los importes que componen la
cuenta de explotación de la misma, en relación a la cifra neta de negocios, están
constituidos por los denominados por la empresa gastos generales de funcionamiento.
69. Por este concepto, se obtienen los ingresos para hacer frente a los gastos
corrientes, mediante la aplicación de unos porcentajes, elaborados por la propia
empresa, sobre el presupuesto base de licitación sin IVA de cada contrato adjudicado
de obra y proyecto, cuyo pago corresponde al contratista seleccionado en cada caso”.
ALEGACION 22
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TEXTO QUE SE ALEGA
II.3. Conclusiones relativas a la repercusión sobre las haciendas de la Junta de
Andalucía y del Ayuntamiento de los compromisos adquiridos en relación con la
gestión del tranvía de Vélez-Málaga, así como de los derivados de su inactividad
Efectos sobre la Hacienda autonómica
Además, la primera de las prácticas supone que la COPT satisficiera un total de
353.463,92 euros -283.909,10 euros correspondientes a GIASA y 69.554,82 euros a
FFCCA- en concepto de IVA, por los gastos de funcionamiento de sus entes
instrumentales en las actuaciones para el establecimiento del tranvía de Vélez-
Málaga.
A ese respecto, debe precisarse que FFCCA es un ente instrumental que
únicamente presta servicios a su Administración matriz con una contraprestación
delimitada por su propia normativa de creación y, por tanto, su actividad sería no
económica y no estaría sujeta al IVA. El procedimiento seguido por GIASA era
sustancialmente el mismo, aunque su repercusión al presupuesto autonómico era
indirecta, ya que sus facturas se cargaban a los contratistas que, por tanto, debían
incorporarlos como un coste más en sus ofertas. En todo caso, no se trataba de
servicios prestados por GIASA a precios y en condiciones de mercado, según las
leyes normales de la economía, sino actividades de recepción obligatoria por los
61
destinatarios remuneradas de forma unilateral por la autoridad pública y, por
tanto, no sujetas a IVA
…
III.1 Conclusiones relativas a los contratos para la construcción, instalación y
explotación del sistema tranviario de Vélez-Málaga
24ª Dichos gastos de funcionamiento de los entes instrumentales de la COPT en las
actuaciones para el establecimiento del tranvía de Vélez-Málaga incluían un total
de
353.463,92 euros en concepto de IVA, a pesar de que la actividad de los antedichos
entes puede considerarse no económica y, por tanto, no sujeta a IVA.
ALEGACIÓN
En el informe se cuestiona el tratamiento del IVA otorgado por GIASA y FFCCA a
dicha facturación de costes a la COPT, en el entendido de que dicha actuación no
configuraba una actividad económica a efectos del Impuesto, por tanto, al margen de la
sujeción al Impuesto.
A continuación se exponen los antecedentes fácticos, precedentes normativos,
doctrinales y jurisprudenciales y nuestro análisis de los argumentos que permiten
sostener la procedencia del tratamiento en IVA otorgado por FFCCA y GIASA a las
citadas facturas de costes generales en el contexto de las actuaciones descritas.
En cuanto a su régimen jurídico, GIASA fue constituida bajo la forma prevista en el
artículo 6.1.a) de la Ley General de la Hacienda Pública de la Comunidad Autónoma de
Andalucía, rigiéndose en el marco del Derecho privado, y en concreto por las
disposiciones sobre régimen jurídico de las Sociedades Anónimas y demás normas de
carácter general, así como por su Estatutos y por su Reglamento de Régimen Interior.
Por su parte, FFCCA se regía por el derecho administrativo en relación con la
formación de la voluntad de sus órganos y el ejercicio de las potestades administrativas
que le eran atribuidas. En los restantes aspectos se podrán regir por el derecho
administrativo o privado según su particular gestión empresarial así lo requiera.
En este sentido, con fechas 11 de octubre de 2002 y 16 de diciembre 2005 la COPT
resolvió encargar primero a GIASA y tras su constitución a FFCCA, la realización de
todas las actuaciones necesarias para ejecución de las obras de implantación del Tranvía
entre Vélez-Málaga y Torre del Mar. En ejecución de dichas resoluciones, las Entidades
asumían en su propio nombre la totalidad de las obligaciones dimanantes de la
ejecución de las actuaciones, que en resumen consistían en la contratación de la
ejecución material de las obras y en el control y coordinación de todos los agentes
contratados e intervinientes en el desarrollo de la actuación. En definitiva, se trataba de
la ejecución “llave en mano” de la citada infraestructura pública.
Por lo que respecta a la esfera de actuación de las Entidades en el contexto de dicho
Encargo, tales actuaciones han consistido en la intermediación entre la Junta de
Andalucía y los diversos contratistas en relación con las infraestructuras ferroviarias
objeto de ejecución, actuando tanto GIASA como con posterioridad FFCCA, en interés
62
y por cuenta de la Consejería competente en la materia, en tanto que la entidad autora
del Encargo.
En el caso de GIASA, los citados costes no eran reintegrables directamente por la Junta
de Andalucía sino que eran facturados con periodicidad mensual a los contratistas según
las condiciones establecidas en el Pliego de Cláusulas Particulares de los contratos
suscritos con cada uno de ellos, bajo la denominación de “Gastos de Cobertura”. Dicha
imputación a los contratistas se establecía específicamente dentro del capítulo referido
al régimen económico de la Sociedad.
1. Marco legislativo interno de referencia – de la naturaleza empresarial de la
actividad desarrollada por FFCCA en el contexto del Encargo
Desde la perspectiva de la normativa nacional del IVA vigente al tiempo de la
realización de las actuaciones, son relevantes a los efectos del análisis acerca de la
tributación de la actividad de los entes públicos lo dispuesto en los artículo 4 y 5,
conjuntamente con el 7.8º de la Ley 37/1992, de 28 de diciembre, del IVA.
Con carácter general, el artículo 4, apartado uno de la Ley 37/1992, de 28 de diciembre,
del IVA, declara que están sujetas al Impuesto “las entregas de bienes y prestaciones de
servicios realizadas en el ámbito espacial del Impuesto por empresarios o profesionales
a título oneroso, con carácter habitual u ocasional, en el desarrollo de su actividad
empresarial o profesional”.
La sujeción al IVA, advierte seguidamente el mismo artículo, se produce con
independencia de los fines o resultados perseguidos en la actividad empresarial o
profesional o en cada operación en particular.
El artículo 5 de la misma Ley considera empresarios o profesionales a los efectos del
Impuesto:
a) Las personas o entidades que realicen las actividades empresariales o profesionales
definidas en el apartado siguiente de este artículo.
No obstante, no tendrán la consideración de empresarios o profesionales quienes
realicen exclusivamente entregas de bienes o prestaciones de servicios a título gratuito,
sin perjuicio de lo establecido en la letra siguiente.
(…)
d) Quienes efectúen la urbanización de terrenos o la promoción, construcción o
rehabilitación de edificaciones destinadas, en todos los casos, a su venta, adjudicación o
cesión por cualquier título, aunque sea ocasionalmente.
En su apartado Dos define las actividades empresariales o profesionales como aquellas
que “impliquen la ordenación por cuenta propia de factores de producción materiales y
humanos o de uno de ellos, con la finalidad de intervenir en la producción o distribución
de bienes o servicios.
63
En particular, tienen esta consideración las actividades extractivas, de fabricación,
comercio y prestación de servicios, incluidas las de artesanía, agrícolas, forestales,
ganaderas, pesqueras, de construcción, mineras y el ejercicio de profesiones liberales y
artísticas (…)"
Estos preceptos son de aplicación general y, por tanto, también a los entes públicos y
entidades instrumentales que, consecuentemente, tendrán la condición de empresarios a
efectos del IVA y, por tanto, sujetos pasivos del Impuesto, cuando ordenen un conjunto
de medios personales y materiales, con independencia y bajo su responsabilidad, para
desarrollar una actividad empresarial o profesional, sea de fabricación, comercio, de
prestación de servicios, etc., mediante la realización continuada de entregas de bienes o
prestaciones de servicios, asumiendo el riesgo y ventura que pueda producirse en el
desarrollo de la actividad, siempre que las mismas se realicen a título oneroso.
No obstante, en la medida en que una entidad que no tuviera naturaleza mercantil no
recibiera ninguna contraprestación por los servicios que presta, la misma no tendría la
condición de empresario o profesional a los efectos de dicho tributo. En este sentido, la
falta de onerosidad o inexistencia de contraprestación determina en cualquier caso la
exclusión automática de la actividad en el ámbito del IVA.
En el caso que nos ocupa, resulta incuestionable el carácter oneroso de la actuación
desarrollada por GIASA y FFCCA en el contexto del Encargo, en cuya
contraprestación se determina: i) previamente a las concretas actuaciones, por el importe
fiscalizado correspondiente al proyecto de construcción definitivo aprobado y que se
refleja en crédito presupuestario de la Consejería autora del Encargo. Dicha cantidad es
objeto de reembolso a las Entidades a medida que ésta incurre en los costes de
construcción correspondiente, frente a las certificaciones de obra de los contratistas, y;
ii) mediante la repercusión de un determinado porcentaje sobre el coste total de la obra
en concepto de gastos generales vinculados a determinados servicios recibidos de
terceros
De este modo, cabe concluir que la actividad desarrollada por las Entidades en el marco
de las actuaciones encargadas referidas a la ejecución de la construcción del Tranvía
Vélez-Málaga para su adjudicación posterior a la COPT se configura, en todo caso,
como una actividad económica sujeta al IVA conforme los citados artículos 4 y 5 de la
Por otra parte, en relación con la sujeción de las operaciones efectuadas por las
entidades que conforman el sector público empresarial, la redacción –vigente hasta la
reforma fiscal recientemente aprobada con efectos a partir de 1 de enero de 2015, por
virtud de la precitada Ley 28/2014, de 27 de noviembre - del artículo 7.8º de la Ley
37/1992, disponía la no sujeción IVA para,
“Las entregas de bienes y prestaciones de servicios realizadas
directamente por los entes púbicos sin contraprestación o mediante
contraprestación de naturaleza tributaria”.
No obstante lo anterior, el citado artículo en su apartado segundo excepcionaba del
supuesto de no sujeción a los Entes públicos cuando “actúen por medio de empresa
pública, privada, mixta o, en general, de empresas mercantiles.”
64
El precitado artículo 7. 8º de la Ley del IVA supone la trasposición al ordenamiento
interno español del artículo 13.1 de la Directiva 2006/112/CE del Consejo, de 28 de
noviembre de 2006 , relativa al sistema común del IVA (antiguo artículo 4.5 de la
Directiva 77/388/CEE, de 17 de mayo, Sexta Directiva), en vigor a partir del 1 de enero
de 2007.
Por lo que aquí interesa, hemos de destacar el siguiente aspecto en relación a la
trasposición de artículo 13 de la Directiva realizada por nuestra normativa nacional: por
lo que respecta al requisito subjetivo (quien ha de realizar la operación susceptible de
quedar o no sujeta al IVA) la normativa española ha traspuesto la Directiva asociando el
concepto de organismo de derecho público al hecho de que la actuación sea realizada
por un ente público (organismo sujeto al derecho administrativo) y requiriendo, en todo
caso, la actuación directa del ente público, ello en relación con las operaciones
realizadas sin contraprestación o a cambio de una contraprestación de naturaleza
tributaria, excluyendo expresamente la aplicación del supuesto de no sujeción en
aquellos caso en que la actuación se realizase, como es el caso que nos ocupa, por
medio de empresa pública o sociedad mercantil pública.
Por último, contempla el citado artículo 7.8º de la Ley del IVA una lista de actividades
cuyas operaciones están en todo caso y sin excepción sujetas al Impuesto, y ello con
independencia de la forma en que se desarrollen y de la naturaleza jurídica de la
prestación que se obtenga a cambio.
Entre dichas actividades, resultan particularmente relevantes los ordinales 8º y 9º del
artículo 7 de la Ley del IVA los cuales se refieren expresamente al transporte de
personas, la explotación de infraestructuras ferroviarias, incluyendo, las concesiones
y autorizaciones administrativas que tengan por objeto la cesión del derecho a utilizar
infraestructuras ferroviarias. Lo anterior resulta del marcado carácter económico que la
Ley otorga a dichas actividades, objetivamente consideradas, las cuales, aún realizadas
directamente por Entes públicos, están en todo caso sujetas al Impuesto por imperativo
legal.
Lo anterior resulta plenamente congruente con la Sentencia del TJUE de 12 de
septiembre de 2000, Asunto C-358/97, en la que el Tribunal se manifestó en los
siguientes términos:
“(…) 31. Dado el carácter objetivo del concepto de actividades económicas, es
irrelevante que la actividad contemplada en el apartado anterior consista en el
desempeño de funciones conferidas y reguladas mediante ley por motivos de interés
público. En efecto, la Sexta Directiva, en su artículo 6, prevé expresamente la sujeción
al régimen del IVA de determinadas actividades ejercidas por mandato legal (sentencia
Comisión/Países Bajos, antes citada, apartado 10).”
Pues bien, y como ahondaremos a lo largo de este informe, dado la naturaleza de los
activos cuya construcción es objeto de las actuaciones encargadas (ferrocarril de
transporte ferroviarias), se deduce que, objetivamente considerados, los mismos
sólo pueden ser objeto de un uso en el marco de una actividad empresarial a
efectos del Impuesto, sin que sean susceptibles de consumo por parte de las
Entidades, en el entendido de que el destino/uso a otorgar a dichas infraestructuras
65
por GIASA y FFCCA determina la realización, en todo caso, operaciones gravadas
por el IVA, bien por su “entrega”/adjudicación posterior a la Consejería
correspondiente una vez terminadas las obras y recepcionadas por éstas, bien por su
explotación directa por las Entidades en la prestación de servicios de transporte
ferroviario, previa “adscripción” o cesión de uso de los citados bienes a las mismas, o
indirecta mediante cesión a terceros operadores a cambio de la correspondiente
contraprestación, por tanto, el ejercicio de una actividad empresarial a los efectos del
IVA sin excepción, sujeta y no exenta del Impuesto.
En consecuencia, las actuaciones realizadas por GIASA y FFCCA en el contexto de los
Encargos deben considerarse llevadas a cabo en todo caso en el ejercicio de una
actividad empresarial sujeta al Impuesto.
2. Inaplicación de la doctrina de la DGT del Órgano Técnico Jurídico
La Dirección General de Tributos basándose en la jurisprudencia comunitaria y en el
criterio manifestado por el Tribunal Supremo respecto de la naturaleza de determinadas
entidades constituidas e íntegramente dependientes de entes de Derecho público como
“órganos técnicos jurídicos” del ente territorial, extendió los supuestos de no sujeción
previstos en el artículo 7.8º de la Ley de IVA a los servicios internos prestados por estos
órganos al ente territorial del que dependen o bien a otras entidades que dependan
íntegramente del mismo, siempre, se entiende, en las mismas condiciones que resultan
para los entes públicos.
Básicamente, dicha doctrina administrativa se recogía en múltiples consultas
vinculantes dictadas por la DGT en el pasado (V2375/2008, de 15 de diciembre;
V2375/2009, de 15 de diciembre; V1294/2010, de 9 de junio; V1809-10 de 4 de agosto,
V1910-11 de 3 de agosto; V2215-11 de 23 de septiembre; V2428-11 de 11 de octubre;
V2798-11 de 24 de noviembre, V0339-12 de 15 de febrero; V0335-12 de 15 de febrero;
V0353-12 de 17 de febrero; V0781-12 de 12 de abril; V0860-12 de 23 de abril) y en el
informe emitido por la Subdirección General de Ordenación Legal y Asistencia Jurídica
de la AEAT de 6 de julio de 2012 en los cuales se desarrollaba la teoría de los
denominados “entes técnicos jurídicos”, según la cual para la aplicación de la no
sujeción de las operaciones se parte de la premisa de la existencia de una prestación de
servicios por parte del medio propio a al ente territorial del que dependen o bien a otras
entidades que dependan íntegramente del mismo.
La doctrina relativa al régimen fiscal aplicable a efectos del Impuesto para los órganos
técnico jurídicos de los Entes públicos y, por tanto, su consideración como meros
centros de gasto, se fundamentaba, entre otros, en el carácter interno de las operaciones
que tales órganos realizan, hecho que no es predicable de los servicios prestados en su
propio nombre a terceros. Por tanto, la no sujeción al impuesto no se extendería en
ningún caso a aquellos servicios a prestar a terceros, sean particulares, sean otros
Entes públicos distintos del Ente territorial del que dependen.
Adicionalmente, habría que tener en cuenta que la no sujeción tiene un límite en el
listado de actividades que contiene el precepto, cuya realización implica que la
prestación de servicios esté sujeta al Impuesto.
66
Pues bien, no cabe traer a colación la citada doctrina de la DGT de los órganos técnico
jurídicos al caso que nos ocupa pues la misma se elabora a partir de la jurisprudencia del
Tribunal Supremo recaída en supuestos referidos a gestión directa de servicios públicos
producidos bajo la vigencia de la anterior Ley del IVA (Ley 30/1985), admitiendo la no
sujeción de las actividades realizadas por las sociedades mercantiles públicas,
conclusión que, sin embargo, como analizaremos en el punto siguiente, no admitía
acomodo bajo la vigencia de la Ley 37/1992, la cual declaraba expresamente que la no
sujeción del artículo 7.8º de la Ley del IVA no se extendía a los supuestos en los que los
entes públicos actúen por medio de empresa pública, privada, mixta o, en general, de
empresas mercantiles.
3. Jurisprudencia interna del Tribunal Supremo
Como hemos adelantado, la Doctrina de la DGT acerca de los órganos técnico jurídicos
fue posteriormente discutida por el Tribunal Supremo que, comenzando por la Sentencia
de 16 de mayo de 2011 (recurso 1974/2008), y siguiendo por la de 20 de febrero de
2012 (recurso 6012/2008) y de 29 de marzo de 2012 (recurso 256/2009), llega a la
conclusión, reorientando su anterior jurisprudencia recaída en supuestos referidos a
gestión directa de servicios públicos producidos bajo la vigencia de la anterior Ley del
IVA (Ley 30/1985), de que la decisión del legislador español, contenida en el artículo
7.8º, segundo párrafo, de la vigente Ley 37/1992, de someter al IVA las entregas de
bienes y las prestaciones de servicios realizados por los entes públicos mediante
empresas públicas, privadas o mixtas y, en general, utilizando compañías mercantiles,
se produce dentro del margen de maniobra señalado por el legislador comunitario, de
modo que, a partir de la entrada en vigor de la citada Ley 37/1992, tales actividades
económicas quedan sometidas a tributación en todo caso.
El Alto Tribunal, en su sentencia de 16 de mayo de 2011, declara expresamente la
necesidad de diferenciar a estos efectos el régimen aplicable bajo la vigencia de la
Ley 30/1985, del que, a su juicio, en todo caso derivaba la no sujeción, del que
resulta de la actual Ley 37/1992 que, como regla general, por el contrario, va a
determinar la sujeción al impuesto de la actividad de estas empresas públicas como
literalmente establece el párrafo segundo del artículo 7.8º, referido a la actuación del
ente público a través de sociedad mercantil, pública, privada o mixta.
La situación, sin embargo, cambia a partir de la entrada en vigor de la Ley
37/1992, cuyo artículo 7.8º, tras declarar no sujetas las entregas de bienes y las
prestaciones de servicios realizadas directamente por los entes públicos sin
contraprestación o mediante contraprestación de naturaleza tributaria, precisa que tal no
sujeción no opera "cuando los referidos entes actúen por medio de empresa pública,
privada, mixta o, en general, de empresas mercantiles".
En la citada sentencia de 16 de mayo de 2011, aclara el Tribunal en este punto que,
mientras que el legislador español, dentro de los contornos que le permite al efecto la
Directiva IVA, optó en la Ley 30/1985 por no sujetar a tributación la prestación de
servicios municipales mediante gestión directa, incluida la llevada a cabo mediante una
empresa de total propiedad municipal, en la Ley 37/1992, por el contrario, y dentro del
mismo margen de actuación, decidió someter a tributación las prestaciones de servicios
llevadas a cabo por empresas públicas, privadas o mixtas y, en general, por
67
sociedades mercantiles, en los términos previstos por la cláusula de excepción
La misma conclusión es la que alcanza el Tribunal Supremo en su Sentencia de 10 de
mayo de 2012. En la citada Sentencia, entiende el Tribunal que la intervención de las
empresas privadas en la gestión del servicio excluye la actuación directa del
Ayuntamiento en los términos exigidos por el artículo 7.8º de la Ley de IVA para la no
sujeción, debiendo quedar en consecuencia la prestación sujeta al Impuesto.
4. Modificación normativa del supuesto de no sujeción de las operaciones
realizas por entes instrumentales – efectos desde 1 de enero de 2015
Ante las controversias suscitadas en la aplicación del IVA a las diversas actuaciones
realizadas por las Administraciones Públicas a través de entes instrumentales motivada
por la divergente interpretación administrativa y jurisdiccional del supuesto de no
sujeción regulado en el artículo 7.8º de la Ley del IVA, mediante Ley 28/2014, de 27 de
noviembre, y con alcance a partir del 1 de enero de 2015, se da nueva redacción al
citado artículo incorporando expresamente como nuevo supuesto de no sujeción al
impuesto “los servicios prestados en virtud de encomiendas de gestión por los entes,
organismos o entidades del sector público que ostenten la condición de medio propio
instrumental y servicio público de la entidad encomendante y de los poderes
adjudicadores dependientes del mismo.”
La incorporación al texto normativo de dicho apartado supone, como se recoge en la
propia exposición de motivos de la Ley 28/2014, la consagración ex lege de la doctrina
administrativa de los “órganos técnico-jurídicos”, la cual, como se ha señalado con
anterioridad, parte de la premisa para la aplicación de la no sujeción de la existencia de
una prestación de servicios por parte del medio propio a la Administración Pública de la
que depende, sin que la misma sea aplicable a las operaciones que se califiquen como
entregas de bienes.
En cuanto al alcance temporal de la modificación normativa por la que se especifica este
nuevo supuesto de no sujeción respecto de las actuaciones realizadas por entes
instrumentales a través de encomiendas, la más elemental dosis de seguridad jurídica
obliga a que la misma surta efecto a partir de la fecha de entrada en vigor de la norma
por la que se opera la modificación, como no puede ser de otro modo, esto es, a partir
del 1 de enero de 2015.
La propia DGT, en su consulta vinculante V0681-15, de 27 de febrero de 2015, recaída
en un supuesto de encomiendas de gestión de infraestructuras públicas, donde se plantea
la sujeción al Impuesto de las operaciones realizadas derivadas de encomiendas que
fueron formalizadas antes del 1 de enero de 2015, es lo suficientemente clarificadora
respecto del alcance temporal de este nuevo supuesto de no sujeción.
Al respecto, la DGT señala en que, con independencia de la fecha en que se formalizó la
encomienda de gestión, deberá atenderse a la normativa aplicable en el momento
del devengo de la operación. A estos efectos, concluye la DGT que siendo la nueva
redacción del artículo 7.8º de la Ley 37/1992 de aplicación desde el 1 de enero de 2015,
deberá atenderse a la fecha de devengo de la operación derivada de la encomienda de
68
gestión para determinar, en su caso, la no sujeción al Impuesto de la operación según los
criterios señalados. De esta forma, no estarán sujetas al IVA las prestaciones de
servicios realizadas en virtud de encomiendas de gestión por la sociedad mercantil
objeto de consulta o su sociedad filial, en su de medio propio instrumental y servicio
técnico de la Administración Pública encomendante, cuyo devengo se haya produzca
desde el 1 de enero de 2015, con independencia de que la formalización de la
encomienda se haya realizado con anterioridad a dicha fecha.
Sensu contrario, cualquier actuación realizada por encomienda y devengada con
anterioridad a dicha fecha (como es el caso que nos ocupa), se encontrarían, en todo
caso, sujetas al IVA.
Finalmente, llegados a este punto se hace preciso notar que desde la perspectiva de la
financiación pública, la repercusión del IVA en dicha facturación no supone en modo
alguno un quebranto en las arcas de la Administración Autónoma de Andalucía ni un
encarecimiento de las actuaciones en la medida en que la repercusión del IVA trae
consigo el correlativo derecho de las Entidades a la deducción del IVA soportado en la
adquisición de los servicios de terceros, por lo que el impacto de la repercusión se
supone neutral vista la actuación en su conjunto.
Nótese que en la hipótesis de considerar aplicable la no sujeción en la repercusión de
dichos costes, el efecto inmediato sería la no deducción del IVA soportado en la
adquisición de citados servicios en sede de las Entidades, lo que conllevaría el
incremento de la facturación a la Junta al incorporar como mayor base de la factura el
IVA soportado no deducible. Así, el IVA no deducido por los citados servicios
representaría un mayor gasto de la actuación reembolsable a su vez por la Junta de
Andalucía.
ALEGACION Nº 23
Nº PÁGINA
79, 107
TEXTO QUE SE ALEGA
II.3. Conclusiones relativas a la repercusión sobre las haciendas de la Junta de
Andalucía y del Ayuntamiento de los compromisos adquiridos en relación con la
gestión del tranvía de Vélez-Málaga, así como de los derivados de su inactividad
Efectos sobre la Hacienda autonómica
…
Respecto de las actuaciones encomendadas financiadas por la COPT, las
resoluciones determinaban su financiación por esta mediante la atribución de
fondos a las empresas públicas por el importe del presupuesto del contrato, y, en el
caso de FFCCA, también por un importe adicional por gastos generales. Estas
operaciones se imputaron indebidamente al capítulo VI, de inversiones reales del
presupuesto, dentro de la Sección presupuestaria “Consejería de Obras Públicas y
Transportes”, Servicio “Gastos financiados con FEDER”, a pesar de no contar con
69
la financiación de dicho fondo estructural. Además, al tratarse de operaciones para
la construcción de infraestructuras financiadas por la Junta de Andalucía con la
finalidad de entregarlas gratuitamente al Ayuntamiento, en atención a su fondo
económico, deberían haberse imputado presupuestariamente al capítulo VII de
transferencias de capital.
…
III.1 Conclusiones relativas a los contratos para la construcción, instalación y
explotación del sistema tranviario de Vélez-Málaga
24ª … Al haberse incluido en los gastos presupuestarios de cada proyecto de obra
de la COPT una parte dedicada a la financiación de sus empresas públicas, así
como al haberse financiado parte de los costes de las obras directamente por las
empresas, aun cuando no tuvo incidencia en los Presupuestos de la Junta de
Andalucía, la información que ofrece la contabilidad de la Comunidad autónoma
no refleja fielmente la financiación de las empresas, ni informa adecuadamente
sobre el coste de los proyectos. Además, los gastos asumidos por la COPT se
imputaron incorrectamente al capítulo VI, de inversiones reales del presupuesto,
dentro de la Sección presupuestaria “Consejería de Obras Públicas y
Transportes”, Servicio “Gastos financiados con FEDER”, pues no solo no
contaban con la financiación de dicho fondo estructural, sino que, en atención a su
fondo económico, deberían haberse imputado presupuestariamente al capítulo VII,
de transferencias de capital, por tratarse de operaciones para la construcción de
infraestructuras financiadas por la Junta de Andalucía con la finalidad de
entregarlas gratuitamente al Ayuntamiento. (Epígrafe II.3.1.)
ALEGACIÓN
En primer lugar, y teniendo en consideración lo observado en las alegaciones nº 20 y 21
anteriores, ha de reseñarse que, de acuerdo con el contenido establecido en los artículos
105 y siguientes del Texto Refundido de La Ley General de la Hacienda Pública de la
Junta de Andalucía (TRLGHP), la cuenta general se formará cada año con las cuentas
de cada una de las “agencias, instituciones, sociedades mercantiles del sector público
andaluz y consorcios y fundaciones referidos en el artículo 5.1, así como los demás
documentos que deban rendirse al Parlamento de Andalucía, Tribunal de Cuentas y
Cámara de Cuentas de Andalucía”. Adicionalmente, en cada ejercicio económico, tanto
GIASA como Ferrocarriles de la Junta de Andalucía, han formulado y aprobado tanto
las cuentas anuales, así como el informe de gestión en el que se incluye el seguimiento
del Programa de Actuación, Inversión y Financiación del ejercicio. Tales documentos
describen y reflejan toda la información relativa a la financiación de las empresas y
coste de sus proyectos, cuyas cifras son agregadas a la cuenta general y, en
consecuencia, a la contabilidad de la Comunidad autónoma.
En segundo lugar, la estructura del presupuesto de gastos de la Comunidad Autónoma
se regulaba, al tiempo relevante a estos efectos, en las órdenes de la Consejería de
Economía y Hacienda por la que se dictaban normas para la elaboración de los
presupuestos. Así, por ejemplo, la ORDEN de 7 de junio de 2002, por la que se dictan
normas para la elaboración del Presupuesto de la Comunidad Autónoma de Andalucía
70
para el año 2003 (“
Orden de 7 de junio de 2002
”), y la Orden de 4 de junio de 2003,
por la que se dicta normas para la elaboración del Presupuesto de la Comunidad
Autónoma de Andalucía para el año 2004 (“
Orden de 4 de junio de 2003
”). Ambas –
y las sucesivas de relevancia para el supuesto– son de contenido muy similar, por no
decir idéntico.
Así, por ejemplo, la Orden de 4 de junio de 2003 establece en su apartado 4, en
relación al presupuesto de gastos, que los créditos incluidos en los estados de gastos
del presupuesto de la Junta de Andalucía y de sus Organismos autónomos, se
clasificarán en una triple vertiente: orgánica, funcional por programas, y económicas.
El reproche que se formula en el anteproyecto de informe del Tribunal de Cuentas se
refiere, precisamente, a un supuesto error en atención a su fondo económico.
La Orden de 4 de junio de 2003 –es conveniente insistir, de tenor muy similar por no
decir idéntico a la de 7 de junio de 2002– dispone al respecto (apartado 4.2.3.,
“
clasificación económica
”) que “
los créditos atribuidos a cada programa se
desarrollarán por capítulos, artículos, conceptos y subconceptos, ajustándose a la
clasificación que se establece en el Anexo IV de la presente Orden
.”
Dicho anexo recoge los conceptos que tienen encaje en cada capítulo y, dentro de los
mismos, los artículos en que éstos se dividen.
En cuanto al capítulo VI, en el que se han recogido los gastos asumidos por la COPT
en relación a las actuaciones enjuiciadas, éste debe recoger, según el tenor del anexo:
Este capítulo comprende los créditos destinados a atender los gastos a realizar
directamente por la Junta de Andalucía o sus organismos autónomos con la
finalidad de la creación, construcción, adquisición, conservación o reparación
de:
Inversiones destinadas al uso general. (…)
Inmovilizado material. (…)
Inmovilizado inmaterial. (…)
Asimismo, este Capítulo comprende los créditos destinados a atender los
gastos a realizar por la Junta de Andalucía o sus Organismos Autónomos a
través de Empresas Públicas con las mismas finalizadas indiadas en los
apartados anteriores, siempre que la titularidad de las inversiones reales se
atribuya a la Junta de Andalucía, o a sus Organismos Autónomos.
No cabe duda, y así se desprende del tenor del anteproyecto del Tribunal de Cuentas,
que no se cuestiona el encaje de los gastos asociados al proyecto por razón del destino
de los mismos. Tampoco se reprocha las partidas incluidas o no en capítulo VI. Lo que
parece suscitar dudas es la imputación al capítulo VI por no tratase de inversiones
reales de titularidad de la Junta de Andalucía o sus Organismos Autónomos.
El Capítulo VII (“
Transferencias de capital
”), únicamente contiene en el precitado
anexo IV una referencia a que “se define y estructura de forma análoga al Capítulo IV
“trasferencias corrientes”, cuando los pagos se destinen a operaciones de capital y
financieras.”
El Capítulo IV, por su parte, se refiere a “
créditos destinados a efectuar pagos,
condicionados o no, sin contrapartida directa, tanto para la financiación de
71
operaciones genéricas o transferencias, como para la finalización de operaciones
corrientes con un fin concreto específico o subvenciones. Igualmente contemplará los
gastos corrientes, en los que incurra la Administración, por la adquisición de bienes y
servicios para su posterior entrega a los beneficiarios
”.
Así pues, de acuerdo con lo expuesto, el criterio relevante es la propiedad del objeto
del encargo a GIASA y FFCCA, para considerar correcta la imputación al Capítulo
VI o, por el contrario, si se debió imputar al Capítulo VII.
En nuestra opinión, la inclusión en el Capítulo VI de los presupuestos de las partidas
de gasto correspondientes a la ejecución del tranvía Vélez-Málaga fue correctamente
realizada, por corresponder a obras que formaron parte de la propia Junta de
Andalucía. Su inclusión en el Capítulo de “
Inversiones reales
” sería, de ese modo,
procedente.
Varios extremos abonan la anterior conclusión.
Por un lado, y de manera primordial, la naturaleza del encargo, en el que se
encomienda la ejecución de cuentas actuaciones sean necesarias para lograr el objeto
del encargo, pero sin que éste sea propiedad de los destinatarios del encargo.
Así, se establece, por ejemplo, en la Resolución de encargo, por la que se atribuye a
GIASA únicamente la realización de todas las actuaciones necesarias para la ejecución
de las obras:
Atribuir a la empresa de la Junta de Andalucía, adscrita a la Consejería de Obras
Públicas Transportes, Gestión de Infraestructuras de Andalucía S.A. (GIASA) la
realización de todas las actuaciones necesarias para la ejecución de las obras.
En el mismo sentido, el resto de la Resolución de encargo, que en cumplimiento del
Decreto 86/1992 regula las obligaciones y facultades de la Consejería y de la propia
GIASA, a la que en todo momento se le encomienda únicamente la realización de
actuaciones materiales.
Pero es que, además, por la propia naturaleza de GIASA y FFCCA, no podía ser de
otro modo. Así, por ejemplo, el Decreto 86/1992, dispone en su artículo 8 co n
meridiana claridad lo siguiente:
Las obras que se ejecuten por la Sociedad serán de titularidad de la Comunidad
Autónoma de Andalucía y se adscribirán a la Consejería de Obras Públicas y
Transportes.
Ello bastaría simplemente para considerar cumplido el requisito establecido en el
Capítulo IV del anexo de las distintas órdenes de elaboración de presupuestos. De este
modo, en la medida en que se imputan a dicho Capítulo los créditos destinados a
atender los gastos a realizar directamente por la Junta, a través de empresas públicas
con las finalidades previstas –como es el caso de la ejecución del tranvía, ya hemos
visto–, siempre que la titularidad de las inversiones reales se atribuya a la Junta de
Andalucía, en este caso debe imputarse el gasto al Capítulo VI. No puede ser de otro
modo, ya que la propia norma reguladora de GIASA, impide la atribución a la
mercantil pública de la titularidad de la obra ejecutada.
72
Por si cupiera albergar alguna duda del criterio de imputación de gastos mantenido, la
Instrucción conjunta nº 1/1997, de 30 de diciembre, de la Dirección General de
Presupuestos, de la Dirección General de Tesorería y Política Financiera, de la
Dirección General de Fondos Europeos y de la Intervención General, por la que se
regula el régimen de financiación y de justificación de inversiones realizadas por las
consejerías y organismos de la Junta de Andalucía a través de empresas públicas (la
“Instrucción conjunta”)
11
, dispone con claridad, sin margen a duda o interpretación
contraria, la inclusión en el Capítulo VI de las obras ejecutadas por las empresas
públicas en casos como el que nos ocupa:
Se trata de actuaciones de las empresas no financiadas por Subvenciones de
Explotación o Subvenciones de Capital previstas en sus Programas de actuación,
inversión y financiación (P.A.I.F.), y que se acometen por éstas en ejecución de
expedientes de gastos tramitados por las distintas Consejerías y Organismos
Autónomos de la Junta de Andalucía. Tales expedientes adoptan diversos tipos y
naturaleza jurídica, siendo los más frecuentes los relativos a convenios, encomiendas
de gestión y ejecución de obras por Administración.
Son, pues, inversiones reales no gestionadas directamente por la Junta de Andalucía y
sus Organismos Autónomos, sobre las que, sin embargo, ostentan su titularidad, por
lo que se estima procedente su clasificación económica en los créditos del Capítulo VI
del Presupuesto de Gasto.
La contundencia de la Instrucción conjunta es manifiesta. Además, se justifica la
inclusión del gasto en el Capítulo VI por la misma razón que aquí se apuntaba: la
titularidad de la obra de la propia Junta de Andalucía. Vuelve a afirmar lo que aquí se
defiende la Instrucción conjunta cuando dice en su regla primera:
Los expedientes de gastos que las Consejerías y Organismos Autónomos de la Junta
de Andalucía tramiten a favor de las empresas públicas para la ejecución por éstas de
inversiones reales de las que aquéllos sean titulares, se imputarán a créditos del
Capítulo VI del Presupuesto de Gastos de la respectiva Consejería u Organismo
Autónomo.
Como conclusión:
-
Las obras ejecutadas por GIASA y FFCCA por encargo de la Consejería de
Obras Públicas y Transporte de la Junta de Andalucía eran, en todo
momento, de propiedad de esta última.
-
Así se desprende de la naturaleza del encargo, de la propia naturaleza de las
entidades destinatarias del mismo, e incluso de normativa presupuestaria de
aplicación.
- Ello determina el encaje en el Capítulo VI de los presupuestos de la
Comunidad, dado que en los casos en que los créditos sean destinados a
atender los gastos a realizar por la Junta de Andalucía a través de empresas
11
Citada, por ejemplo, en la propia Resolución de encargo
73
públicas, el que la titularidad de las inversiones reales se atribuya a la propia
Junta es el criterio al que atender para su imputación a dicho capítulo.
ALEGACION Nº 24
Nº PÁGINA
81, 107
TEXTO QUE SE ALEGA
II.3. Conclusiones relativas a la repercusión sobre las haciendas de la Junta de
Andalucía y del Ayuntamiento de los compromisos adquiridos en relación con la
gestión del tranvía de Vélez-Málaga, así como de los derivados de su inactividad
Efectos sobre la Hacienda autonómica
A la fecha de redacción del Anteproyecto de Informe se encontraban pendientes de
aprobación y pago por la COPT 8.732,15 euros correspondientes al contrato de
control de calidad de las obras de la fase II y 107.912,40 euros por el adicional de
liquidación de las obras de mejora de accesos a talleres. El segundo de ellos supuso
un exceso sobre el presupuesto atribuido a la actuación, sin que, a la fecha de
finalización de los trabajos de fiscalización, se hubiera dictado resolución
autorizando el incremento de la atribución.
…
III.1 Conclusiones relativas a los contratos para la construcción, instalación y
explotación del sistema tranviario de Vélez-Málaga
25ª Ambas entidades habían acreditado ante la COPT las actuaciones que
contaban con resoluciones en las que se determinaba su financiación por esta,
encontrándose a la fecha de redacción del Anteproyecto de Informe de
fiscalización pendiente de aprobación y pago a FFCCA por la COPT 116.644,55
euros, correspondientes al contrato de control de calidad de las obras de la fase II
y al adicional de liquidación de las obras de mejora de accesos a talleres. (Epígrafe
II.3.1).
ALEGACIÓN
El saldo de 8.732,15 euros correspondientes al contrato de control de calidad de las
obras de la fase II ha sido fiscalizado en 2016, y a la fecha actual se encuentra pendiente
de cobro.
El saldo de 107.912,39 euros por el adicional de liquidación de las obras de mejora de
accesos a talleres, fue fiscalizado y cobrado con cargo al presupuesto de 2015.
DOCUMENTOS APORTADOS
Extractos del cobro
74
Documentos de fiscalización
ALEGACION Nº 25
Nº PÁGINA
106
TEXTO QUE SE ALEGA
II.3. Conclusiones relativas a la repercusión sobre las haciendas de la Junta de
Andalucía y del Ayuntamiento de los compromisos adquiridos en relación con la
gestión del tranvía de Vélez-Málaga, así como de los derivados de su inactividad
Efectos sobre la Hacienda autonómica
24ª El coste total de preparación del proyecto y construcción del tranvía cuya
financiación correspondió la Junta de Andalucía ascendió a 35.831.961,51 euros, es
decir, un importe muy superior a los 19.061.884,73 euros que se comprometía en
los Convenios referenciados en la Conclusión 2ª…
ALEGACIÓN
La COPyT y el Ayuntamiento firmaron un primer Convenio General para el marco de la
actuación el 8 de mayo de 1999, en el que se reflejaba la necesidad de formalizar un
Convenio específico donde se concretaran la financiación y contratación tanto de la
redacción del proyecto como de la ejecución de las obras. Este Convenio especifico,
firmado el 8 de junio de 2002, contiene el importe de ejecución por contrata resultante
de la redacción del Proyecto de Construcción del Tranvía de Vélez-Málaga, importe por
el que realiza la Encomienda a GIASA para la ejecución de las obras. El resto de las
actuaciones que completan la construcción del tranvía de Vélez-Málaga, en su realidad
actual fueron ejecutadas por el Ente Público de Gestión de Ferrocarriles Andaluces
mediante encomiendas de gestión realizadas por la entonces COPyT. El importe de
éstas ascendió a 37.562.315,02€, con el siguiente desglose:
N.º EXPTE. CLAVE AOPJA TÍTULO ATRIBUCIÓN
INCREMENTO
POR REVISIÓN
PRECIOS
INCREMENTO
POR
MODIFICADO
INCREMENTO
POR
LIQUIDACIÓN
TOTAL
ATRIBUÍDO
2002/3819 T-MA5034/OEJ0 Implantación tranvía Vélez Málaga-Torre del Mar 1ª Fase 19.061.883,73 2.668.737,87 3.485.313,62 25.215.935,22
T81699-TRRP-0M
T-MA5034/PPR0
Redacción proyectos Geotecnia y Cartografía trancía Vélez Málaga
300.506,05
70.559,77
371.065,82
2007/3912 T-MA6102/OEJ0 Ejecución de las obras de mejora del acceso a Talleres 1.773.704,43 107.912,39 1.881.616,82
2005/4418 T-MA6101/OEJ0 Implantación tranvía Vélez Málaga-Torre del Mar 2ª Fase 7.216.360,38 1.226.951,32 1.214.899,26 9.658.210,96
2005/4421
T-MA6101/ODO0
Dirección de obra Tranvía Vélez Málaga-Torre del Mar
435.486,20
435.486,20
TOTAL 28.787.940,79 2.668.737,87 4.782.824,71 1.322.811, 65 37.562.315,02
Alegación 2
ALEGACIONES FORMULADAS POR LA QUE FUERA CONSEJERA DE FOMENTO Y
VIVIENDA DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA Y PRESIDENTA DE LA AGENCIA DE OBRA
PÚBLICA DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA DE ENERO A JUNIO DE 2015
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TRíBUNAL DE CUENTAS
Registro Generaí
ENTRADA (JOG)
Nº Reg 3022 IRG 25955
24-4-201712 46 48
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AA. Excma. Consejera del Tribunal de Cuentas
Dña. María José de la Fuente y de la Calle
C/ Ortega y Gasset, 100
Madrid 28006
Dña. María Jesús Serrano Jiménez, ex Consejera de Fomento y Vivienda de la Junta de
Andalucía, ante la notificación que me ha sido practicada en orden a alegar o aportar
cuantos documentos se estimen pertinentes en relación con el Informe de "Fiscalización
del desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvfa de Vélez-Málaga", por la presente
comparezco a fin de poner en su conocimiento que:
Primero: Por el tiempo transcurrido desde que desempeñé el cargo de Consejera en la
referida Consejería y dado que en la actualidad no ostento cargo alguno en la actual
Consejería de Fomento y Vivienda, no puedo apoitar a ese Tribunal otros datos que los
que obren en los correspondientes expedientes administrativos.
Segundo: Mi relación con los hechos fiscalizados tiene un carácter estrictamente
institucional, de "superior coordinación" de la organización situada bajo mi
responsabilidad (Ley 9/2007, de 22 de octubre, de Administración de la Junta de
Andalucía).
Ello, sin perjuicio de las alegaciones que puedan ser formuladas por la Consejería de
Fomento y Vivienda, en virtud de las competencias que ésta ostenta sobre la materia.
En Madrid, a 21 de Abril de 2017
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Fdo. María Jesús Serrano Jiménez.
Alegación 3
ALEGACIONES FORMULADAS POR LA QUE FUERA CONSEJERA DE OBRAS
PÚBLICAS Y VIVIENDA Y PRESIDENTA DEL ENTE PÚBLICO FERROCARRILES Y DE
LA AGENCIA DE OBRA PÚBLICA DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA DE ABRIL DE 2009 A
OCTUBRE DE 2010
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CONSEJERÍA [)E CuLTURA
La Consejera
TRIBUNAL DE CUENTAS
Registm Genei'aí
ENTRADA (JOG)
No Reg 3020 /RG 25953
24-4-2017 12 45 22
Sra. Consejera del Tribunal de Cuentas
Dª. María José de Fuente y de la Calle
C/ Ortega y Gasset n.º 100
28006- Madrid
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Se adjunta a la presente, Declaración dirigida a la Presidencia del Tribunal de Cuentas, en
virtud de la notificación que me ha sido practicada en orden a alegar o aportar cuantos
documentos estime pertinentes en relación con el Informe de "Fiscalización del desarrollo,
mantenimiento y gestión del tranvía de Vélez-Málaga?.
?illa, 21 de abril de 2017
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CONSEJERA
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' ENTF,ADA l
Santa Maria la Blanca. l . Palacio de Altamira. 41004 Sevilla
Teléf. 95 503 60 12
Coríeo-e: consejera.ccul0juniadeandalucia.es
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CONSEJERÍA DE CuLTURA
La Conse)era
AA Excmo. Presidente del Tribunal de Cuentas
Dña. Rosa Aguilar Rivero ex Consejera de Obras Públicas y Transpoíes de la Junta de Andalucia,
ante la Presidencia del Tribunal de Cuentas y en virtud de la notificación que me ha sido
practicada en orden a alegar o aportar cuantos documentos se estimen pertinentes en relación
con el Informe de ?Fiscalización del desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Vélez-
Málaga?,
por la presente, DECLARO:
Primero: Dado el tiempo transcurrido desde que desempeñé el cargo de Consejera en la referida
Consejeria y en el bien entendido de que en la actualidad no ostento cargo alguno en la actual
Consejería de Fomento y Vivienda, no puedo aportar a ese Tribunal otros datos que lo que obren
en los correspondientes expedientes administrativos que fueron objeto de instrucción durante mi
mandato.
Segundo: Mi relación con los hechos fiscalizados tiene un carácter estrictamente institucional, de
?superior coordinación? de la organización situada bajo mi responsabilidad (Ley 9/2007, de 22 de
octubre, de Administración de la Junta de Andalucia).
Todo lo anterior, sin perjuicio de las alegaciones que sean formuladas por la Consejería de
Fomento y Vivienda, en virtud de las competencias que ésta ostenta sobre la materia.
En Sevilla, a 20 de abril de 2017
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5; ";a Fdo.;/
Santa María la Blanca, l . Palacio de Altamira. 41004 Sevilla
Teléf. 95 503 60 12
Correo-e: consejera.ccul0juntadeandalucia.es
Alegación 4
ALEGACIONES FORMULADAS POR EL QUE FUERA CONSEJERO DE OBRAS
PÚBLICAS Y PRESIDENTE DEL ENTE PÚBLICO FERROCARRILES DE LA JUNTA DE
ANDALUCÍA DE ENERO A ABRIL DE 2008, Y DE JULIO DE 2008 A ABRIL 2009
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AA. Presidente del Tribual de Cuentas
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C/Ortega y Gasset 100
TRlBUhjAL DE CUEN-rAS
Regrstro Genera{
EN-TP,ADA (JOG)
Nº Reg 3065 /RG 262G)f
251?4-2(17 12.'17.'09
28006 Madrid
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Luis Manuel García Garrido, ex Consejero de Obras Públicas y Transportes de la Junta de '
Andaiucía, ante la Presidencia del Tribunal de Cuentas y en virtud de la notificación que
me ha sido practicada en orden a alegar o aportar cuantos documentos se estimen
pertinentes en relación con el Inforíne de "Fiscalizacióii del desarrollo, mantenii'niento y
gestión del traiivía de Vélez-Máiaga",
por la presente, DECLARO:
Primero: Dado el tiempo transcurrido desde que desempeñé el cargo de Conse3ero en la
referida Consejería y en ei bien entendido de que en ia actuálidad no ostento cargo público
alguno ni por tanto en la actual Consejería de Fomento y Vivienda, no puedo aportar a ese
Tribunal otros datos que los que obren en los correspondientes expedientes administrativos.
Segundo: Mi relación, como ex Consejero con los hechos fiscalizados tiene un carácter
estrictamente institucional, de "superior coordinación" de la organización situada bajo mi
responsabilidad (Ley 9/2007, de 22 de octubre, de Administración de la Junta de
Andalucía).
Tercero: La Consejería de Fomento y Vivienda habrá e?aborado un docui'nento de
alegaciones a fin de hacer presentación de las mismas ante ese Tribunal de Cuentas. En la
medida en que, en los términos que antes he dicho en el apartado segundo, mi relación con
los hechos fiscalizados tiene un carácter meramente institucional de superior coordinación,
procede que me remita a las alegaciones que oficialmente vayan a ser formuladas por lá
precitada Consejería.
En Sanlúcar de Barrameddl a 21 de Abril de 2017.
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Fdo.- Luis M. García Garrido
TRiBUNAL DE CUENTAS
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Di)TO. ENTIDADES LOCALE:Sl
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Fecha:
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4
Alegación 5
ALEGACIONES FORMULADAS POR LA QUE FUERA CONSEJERA DE OBRAS
PÚBLICAS Y PRESIDENTA DEL ENTE PÚBLICO FERROCARRILES DE LA JUNTA DE
ANDALUCÍA DE ABRIL A JULIO DE 2008
$
TRIBUNAL
DE CUENTAS
Regtstto Gene;al
ENTRADA
(JOG)
r'Jº Reg 2661 /RG-22}873
6-4-201712 77-57
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Fecha:
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TRIBUNAL DE CUENTAS
SECCION DE F?SCALIZACION
DEPARTAMENTO DE ENTIDADES LOCALES
A la atencíón de D! MARIA JOSE DE LA FUENTE DE LA CALLE
Fiscalización del desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Vélez- Málaga
ALEGACIONES AL ANTEPROYECTO DE INFORME DE F?SCALIZAC?ON DEL DESARROLLO,
MANTEN?MIENTO Y GESTION DEL TRANVÍA DE VELEZ-MALAGA.
Doña María del Mar Moreno Ruiz, con DNI 26.738.306R y domicilio a efectos de
notificaciones en SENADO c/ Bailén 3, 28071 Madrid, ante ese Tribunal de Cuentas comparece
y expone:
Que abierta la fase de alegaciones en el expediente referenciado, la compareciente
realiza las siguientes:
19 Que fue Consejera de Obras Públicas en el periodo comprendido entre el 21 de Abril de
2008 y el 7 de Julío de 2008, es decir durante poco más de dos meses.
29Que ni antes del 21 de Abril de 2008 ni después del 7 de Julio de 2008 ha tenido ni ha vuelto
a tener relación alguna con dicha Consejería.
39 Que al tratarse de un expediente complejo y de un periodo de tiempo -el fiscalzado- de
muchos años, carezco de información y/o acceso a la documentación como para poder
contradecir o validar el contenido del anteproyecto de informe que se me ha remitido, sin que
me sea posible siquiera discernir las gestiones que se pudieron realizar durante los dos meses
en los que fui Consejera, sí es que hubo alguna.
49 Que estoy convencida de que la Junta de Andalucía realizará las alegaciones oportunas,
siendo conveniente, dado el vasto periodo de tiempo que se está fiscalizando, que se otorguen
las prórrog,as necesarías, sí es que dicha institucíón o algún otro interesado las solicitara.
Por todo ello.
Solicíto al Tribunal tenga por realizadas las alegaciones contenidas en e?crito.
Ma4d, 4 de Abrl de 2017
Fdo. Ma'?el Mar'Moreno Ruiz
Alegación 6
ALEGACIONES FORMULADAS POR LA QUE FUERA CONSEJERA DE OBRAS
PÚBLICAS Y TRANSPORTES Y PRESIDENTA DE LA SOCIEDAD GESTIÓN DE
INFRAESTRUCTURAS DE ANDALUCÍA, S.A. Y DEL ENTE PÚBLICO DE GESTIÓN DE
FERROCARRILES ANDALUCES DE ABRIL DE 2000 A ABRIL DE 2008
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TRIBUNAL DE CUENTA.
'Re'giªst;o General
W;RADA (JOG)
No Rce'g ':;060 /RG 26276
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2;':-2017 12 08 41
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Exma. Sra. Consejera del Tribunal de Cuentas
Dña. María José de la Fuente y de la Calle
Ortega y Gasset 100
Madrid 28006
Concepción Gutiérrez del Castillo, ex Consejera de Obras Públicas y Transportes de la
Junta de Andalucía, en contestación a su notificación para que pueda alegar o aportar
cuantos documentos estime pertinentes en relación con el Informe de "Fiscalización del
desarrollo, mantenimiento y gestión del tranvía de Vélez-Málaga", le comunico que:
Dado el tiempo transcurrido desde que desempeñé el cargo de Consejera en la referida
Consejería, no puedo aportar a ese Tribunal otros datos que lo que obren en los
correspondientes expedientes administrativos que fueron objeto de instrucción durante mi
mandato. Mi relación con los hechos fiscalizados tiene un carácter estrictarnente
institucional, de "superior coordinación" de la organización situada bajo mi responsabilidad
(Ley 9/2007, de 22 de octubre, de Administración de la Junta de Andalucía).
Conozco que la Consejería de Fomento y Vivienda ha elaborado un documento de
alegaciones para su presentación ante ese Tribunal de Cuentas. En la medida en que, como
antes he dicho, mi relación con los hechos fiscalizados tiene un carácter meramente
institucional de superior coordinación, procede que me remita a las alegaciones que
oficialmente vayan a ser formuladas por dicha Consejería de la Junta de Andalucía.
En Madrid, a 21 de Abril de 2017
(? t%. ?">3hé'.c( V 1
Firmado Concepción Gutiérrez del Castillo
Alegación 7
ALEGACIONES FORMULADAS POR EL QUE FUERA CONSEJERO DE OBRAS
PÚBLICAS Y TRANSPORTES DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA Y PRESIDENTE DE LA
SOCIEDAD GESTIÓN DE INFRAESTRUCTURAS DE ANDALUCÍA, S.A. DE AGOSTO DE
1994 A ABRIL DE 2000
AL TR?BIJNAL DE CUENTA3
TRIBUNAL DE CUEAITAS
RegjStrO Generaí
E:'JT,R,ADA (JOG)
íVº Reg 3064 ,'P,G 26288
25-4-201712 15 í6
ESCRITO DE ALEGACIONES AL ANTEPROYECTO DE INFORME DE FISCALIZAC?ÓN
DEL TRANVÍA DE VELEZ MALAGA
Francisco Vallejo Serrano, ex Consejero de Obras Públicas y Transportes de la
Junta de Andalucía, mediante el presente escrito formula escríto de ALEGACIONES al
Informe de fiscalización del desarrollo, mantenimiento y gestíón del tranvía de Vélez-
Málaga.
Alegación de carácter general:
Hay unos elementos nucleares que marcan el análisis crítico de las decisiones
adoptadas durante el periodo en el que quíen suscríbe fue Consejero de Obras Públicas y
Transportes.
Consisten básicamente en analízar el proyecto del tranvía de Vélez-Málaga como
algo aislado, que tanto desde el punto de vista de servicío público como desde el
económico-financíero debería haber tenido unos resultados positivos.
Por otra parte, dicho análisis crítico se realíza con críterios y referencias actuales y
no como en nuestra opiníón procede, con los criterios del momento en que se planificó, es
decir, hace 19 años.
El análisis, además, se desínteresa de algunos factores fundamentales a la hora de
mplantar un nuevo modo de transporte. Así, obvia sus efectos en el desarrollo de los
sectores económicos esenciales de la zona (ej. el turismo), sus efectos sociales (ej.
acceso al hospital comarcal y al espacio público esencial de la comarca, la playa de Torre
del mar), su mejora en cuanto al impacto medioambíental (ej. emisiones a la atmósfera),
en la ordenación territorial y urbanística, en cuanto a accesibilidad a los servícíos
públicos, etc.
Aleqaciones puntuales al anteprovecto:
Introducción y Ámbito temporal: (página 4)
El pqrigdq al que responde esta alegación es dBBd4p'Fj99 (informe de fiscalización
/. 1 Ambito Temporal pág 4) en que se inician los estudios previos del tranvía según
señala el informe de fiscalización h4;i6t6 @5ril d@l 6iñg 2000 fecha en que cesa como
Consejero de Obras públicas y transportes. (En nuestra opinión los estudios previos se
inician un año antes en 1998)
En dicho periodo (apenas un año) las actuaciones como Consejero de Obras
Públicas y Transportes y Presidente de GIASA, referentes a este proyecto se limitaron a
lo siguiente:
7 999
7.- Firma del convenio marco con el Ayuntamiento de Velez Malaga de mayo de
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? DE CUENTAS
( DPTO. ENTIDADES íocoi-es
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/
2.- Preadjudicación del proyecto y opción a dirección de obra de la actuación
diciembre de 1999 (primera fase del procedimiento de adjudicación)
3.- Resolución atribuyendo a Giasa la gestión de las actuaciones octubre de 1999
En la actualidad, quien suscribe, ajeno a la administración pública (desde hace 8
años no pertenece al gobierno de la Junta de Andalucía) y no dispone de documentación
alguna para poder aportar en este trámite de alegaciones a dicho informe. Asimismo
carece de dato alguno más allá de los que se encuentren en los expedientes
administrativos o de la empresa Giasa.
Por otra parte, mi función como Consejero se limitó a una labor institucional de
acuerdo a lo establecido en la Ley 9/2007, de Administración de la Junta de Andalucía, es
decir, "la superior coordinación..."
Por último, nos remitimos y adherimos a las alegaciones que formule la propia
Consejeria de Fomento y Vivienda, que dispone de la documentación y las
capacidades técnico- jurídicas adecuadas para hacerlo con mayor rigor. El
presente escrito de alegaciones debe entenderse como complementario a aquellas
y centrado estrictamente en el periodo antes señalado.
1.- Texto que se alega: Observaciones
II.1.1. Planificación del tranvía. (Pág. 6 y 7)
En las Conclusiones (pág. 92):
III.1 Conclusiones relativas a los contratos para la construcción, instalación y explotación
del sistema tranviario de Vélez-Málaga
- El Informe de fiscalización señala que " al objeto de valorar la posible
implantación de un tranvía en el municipio de Velez Malaga, se redactaron una serie de
informes o estudios previos. Uno de estos informes fue el anteproyecto de tranvía entre
Vélez-Málaga y Torre del Mar proporcionado por la COPT al Tribunal de Cuentas en el
curso de la fiscalización y que fue remitido por el Alcalde de Velez-Malaga a la COPT el 8
de enero de 1998 junto con un escrito de Solicitud de financiación del proyecto".
Por su parte, la Junta de Andalucía " Al objeto de valorar la posible implantación de
un tranvía en el municipio de Velez-Malaga recabó la redacción de varios informes:
- Informe provisional de evaluación del anteproyecto, de junio de 1998,
- Estudio de implantación del tranvía, de noviembre de 1998, y
- Anexo al estudio de implantación, de mayo de 1999.
- Además, en el informe provisional de evaluación se cita un Informe preliminar, del
que se indica es continuación, presentado en mayo de 1998, si bien, no se ha aportado
copia de este último, por lo que se desconoce su alcance y contenido"
"Respecto de los informes referidos en el párrafo anterior, el Tribunal de Cuentas
(por lo que señala su Informe de fiscalización) sólo ha dispuesto del expediente relativo al
" Anexo al estudio de implantación del tranvía, de mayo de 1999" no conservando la
COPT documentación respecto del resto".
Alegación 1:
Es evidente que para quien suscribe, esta circunstancia ajena a él (extravío de
documentos de hace 19 años en una Consejeria que ha sufrido 5 traslados de sede)
resulta perjudicial ya que en el Informe de fiscalización se dan por no realizados una serie
de análisis y estudios por el simple hecho de no aparecer en el único estudio al que el
Tribunal de Cuentas ha tenido acceso.
De dicho estudio (que además es solo un "Anexo del Estudio de implantación del
tranvía" ) así como de los proyectos de construcción, se deduce que tales análisis, existen
y están en los otros estudios realizados a los que por los motivos señalados no hemos
podido acceder, ni el Tribunal de Cuentas ni quien suscribe.
Téngase en cuenta que la realización de estos estudios es precisamente la labor
esencial realizada por al COPT durante el periodo al que se refiere este escrito de
alegaciones 1999-abril 2000 y que no poder disponer de ellos cercena cualquier
posibilidad de explicación y defensa por parte de quien suscribe, convirtiéndose además
en el elemento central del análisis crítico de ese Tribunal a este periodo.
2.- Texto que se alega: Observaciones (página 7)
En Conclusiones (pág. 92):
III.1 Conclusiones relativas a los contratos para la construcción, instalación y explotación
del sistema tranviario de Vélez-Málaga
1ª .- Según el Informe de fiscalización : No se realiza una comparación de los diferentes
medios de transporte posibles con distinta incidencia económico- financiera. "No
compararon este modo de transporte con otros medios alternativos tales como autobuses,
microbuses, trolebuses, con distintos propulsores y configuraciones..."
Alegación 2:
- Como señala la propia introducción del Informe y dice repetidamente el Convenio
Marco suscrito entre la COPT y el Ayuntamiento de Velez-Malaga, el tranvía de Velez
Malaga se planteó como un proyecto piloto (pionero) con el que poder analizar la
funcionalidad, la eficacia, la eficiencia, la repercusión medioambiental y socio-económica
de un modo de transporte - el tranvía- inexistente en Andalucía hasta ese momento y que
podría plantearse como alternativa o complemento de los metros subterráneos y las flotas
de autobuses existentes en ciudades medias y grandes de Andalucía o de los trenes en
áreas metropolitanas como la Bahía de Cádiz. (Tal como posteriormente ha ocurrido) Todo
ello teniendo como referencia la fuerte implantación de nuevos tranvías en ese tipo de
espacios y ciudades en la Unión Europea durante esos años.
Por lo tanto resulta razonable pensar que si el objetivo era realizar una experiencia
piloto de un nuevo modo de transporte que se estaba imponiendo en muchas ciudades de
Europa, resultaba improcedente realizar su comparación con otros medios previamente
ya que lo que se perseguía era tener una experiencia propia con ese medio en concreto y
no con otro, para poder realizar dicha comparación (a posteriori) en el lugar y con las
condiciones socioeconomicas, culturales, de movilidad, climáticas, etc. propias de
nuestra comunidad.
- Por otra parte, la única alternativa posible era el modo de transporte ya existente,
es decir, el autobús (en sus distintas tipologías) y en todos los estudios se realizaron
análisis comparativos en él. Las conclusiones resultaron ser muy favorables al tranvía en
los estudios realizados (tanto en el anexo analizado por el Tribunal, como en los estudios
que no han llegado a dicho Tribunal ni a nosotros, así como en el propio proyecto de
construcción).
Las ventajas se extendieron a todas las vertientes, tanto en cuanto a su capacidad
de transporte en horas punta (uno de los objetivos perseguidos), como en cuanto a la
utilidad del tranvía para la ordenación de nuevos desarrollos urbanísticos, la comodidad
para los usuarios y su adaptación a personas mayores, la seguridad, la menor
contaminación por menos consumo de energía de tracción y las menores emisiones a la
atmósfera, etc. toda una serie de ventajas que tienen especial relevancia cuando estamos
hablando de un lugar de la costa cuya principal actividad económica es el turismo.
- El informe de fiscalización -sin haber podido tener en cuenta el "Informe
provisional de evaluación de 1998", pero sabiendo que se realizó dicho informe, sin haber
accedido al "Estudio de implantación del tranvía de 1999" (documento fundamental del
análisis previo) pero siendo consciente de que también se realizó dicho estudio, sin
conocer el "Informe preliminar al provisional de 1998" pero señalando que debió existir
pues existen referencias al mismo en otros documentos-, señala que hay una serie de
análisis que o no se realizaron o se hicieron de manera insuficiente.
Resulta en nuestra opinión más razonable pensar que tales análisis se realizaran,
que se hicieran de manera suficiente, pero que dicho análisis estuviese contenido en los
documentos realizados durante este periodo previo al proyecto de construcción y a los
que hasta la fecha no hemos tenido acceso.
3.- Texto que se alega: Observaciones (pág. 7 y 8)
En Conclusiones (pág. 92):
III.1 Conclusiones relativas a los contratos para la construcción, instalación y explotación
del sistema tranviario de Vélez-Málaga
"Los informes analizados no prestan una atención específica a la debilidad
económica del servicio, salvo el informe provisional de junio de 1998, en el que se realiza
una evaluación de previsiones de costes y de ingresos, a través del estudio de la
demanda y ocupación prevista del tranvía, concluyendo que si sólo se pudiera contar con
los pagos que realizaban los viajeros y con los ingresos complementarios de la
organización prestadora, la cuenta de explotación del tranvía no llegaría a cubrir siquiera
sus partidas ordinarias, y libres incluso de cualquier amortización de infraestructura
instalaciones y material móvil...."
"No se realizaron estudios sobre eficacia y eficiencia de la inversión y del servicio."
Alegación 3:
Insistimos en lo razonable que resulta pensar que tales estudios forman parte de
los documentos antes referidos a los que no ha podido acceder ese Tribunal ni nosotros a
la hora de formular las alegaciones.
Es cierto que tales estudios se hicieron hace 18 años y por tanto sin la experiencia
ya acumulada en el momento de redactar este informe de fiscalización.
Seguro que no se pudieron tener en cuenta en aquel momentos los compromisos y
la sensibilidad presupuestaria que se han derivado de la crisis económica de 2008 y que
se ponen de manifiesto tanto en la nueva redacción del artículo 135 de la CE como en la
Ley 2/2011 de Economía sostenible.
Pero dicho sea con todos los respetos, plantear esas referencias legislativas y de
principios a decisiones tomadas 10 años antes para someter a crítica los criterios
utilizados al realizar los estudios de 1998 y 1999 resulta poco apropiado.
sostenible que se utilizan como argumento jurídico o vara de medir en la Introducción,
estaban vigentes en el momento de la realización del encargo de los estudios y proyectos
iniciales en 1998-99.
La salvaguarda de los principios de sostenibilidad financiera del servicio y de
estabilidad presupuestaria de la entidad afectada, trasladados a nuestra legislación
recientemente como consecuencia de la ingente deuda pública generada por última crisis
económica y las decisiones adoptadas para salvaguardar el sistema financiero, no eran
los principios esenciales en 1999. Téngase en cuenta que hablamos de una época en que
Andalucía como región objetivo 1, tenía como reto esencial homologarse en
infraestructuras a las regiones europeas, superando el atraso histórico acumulado,
construyendo las infraestructuras básicas de la Comunidad (con importantes fondos para
tal fin de la UE tanto FEDER como Fondos de Cohesión) y a las que históricamente no
había tenido acceso.
Luego tales principios y normas no pueden utilizarse hoy como referencia para
ejercer una crítica mínimamente razonable a un proyecto en aquel momento histórico.
(Continua argumentación en alegación 5 )
4.- Texto que se alega: Observaciones (pág. 7 y 8)
En Conclusiones (pág. 92)
III.1 Conclusiones relativas a los contratos para la construcción, instalación y explotación
del sistema tranviario de Vélez-Málaga
Se señala en el informe que la justificación de la selección del tranvía como modo
de transporte se realiza solo en la memoria del proyecto de obra de infraestructura
tranviaria." ...Todos estos motivos, sin embargo, se plantean de manera meramente
enunciativa, sin fundamentación y motivación de cada uno de ellos y además se ofrecían
en el proyecto constructivo, cuando la decisión de ejecución de la obra ya se había
adoptado, por lo que no constituya un instrumento de análisis y planificación del nuevo
servicio transporte..."
Alegación 4:
Obviamente dicha memoria recoge como justificación de las premisas del proyecto
constructivo, las conclusiones de los estudios previos realizados, por lo que insistimos
que no puede realizarse este análisis crítico sabiendo que se realizaron dichos trabajos y
sin haber podido conocer su contenido.
Por otra parte, entre los argumentos esgrimidos a favor del tranvía y que en
nuestra opinión motivan y justifican la actuación, se subrayan los siguientes,
1.- La extensión del municipio de Vélez Málaga y el ritmo de crecimiento
poblacional del núcleo de Torredelmar, mucho mayor que el núcleo de Vélez Málaga,
donde estaban ubicados todos los equipamientos y servicios tanto municipales como
comarcales.
Este crecimiento del núcleo costero generaba una gran dificultad de acceso a
dichos servicios y por tanto gran malestar entre la creciente población de Torre del mar
que hoy supera los 20.000 habitantes y más de 75.000 en verano.!
Como alternativa a unas buenas comunicaciones, la población reivindicaba una
duplicación de los servicios, llegando incluso a plantearse una segregación como
municipio independiente (ya lo fue durante una breve etapa anteriormente). Cualquier
solución de ese tipo desde luego era más ineficiente y tenía un mayor coste para el erario
público que un razonable sistema de transporte y comunicaciones.
2.- La mayor economía de la energía de tracción y la menor contaminación (muy
apreciada por los habitantes de la zona y especialmente por el cada día mayor número de
residentes centro europeos que residían en Torre del mar)
3.- La devolución de la ciudad a los ciudadanos, mediante la sustitución el uso
intensivo del vehículo privado para movimientos que podían ser más eficientes y
sostenibles en un modo de transporte público. Todo ello permitía además una progresiva
peatonalización.
4.- La mayor comodidad de los pasajeros (en un municipio con gran aumento de
residentes jubilados cada día más envejecidos, este modo de transporte que permite
gracias al espacio interior y a la "plataforma a la altura del anden" la accesibilidad a
personas con movilidad reducida, incluso en silla de ruedas y conectados con el hospital
comarcal como elemento esencial de prestación de servicios sanitarios básicos)
5.- Seguridad (sin duda se muestra como el modo de transporte urbano en
superficie más seguro)
6.- Economía de inversión frente a modelos suburbanos sin sentido en poblaciones
de este segmento.
7.- Capacidad de la línea frente al autobús: Este resulta ser el elemento esencial en
este modo de transporte por la gran concentración de viajeros en el periodo estival y en
las horas de acceso a la playa. En tal época y horario la acumulación de vehículos
privados limitan totalmente las posibilidades del desarrollo turístico de la zona por
imposibilidad de encontrar aparcamiento para los vehículos que pretenden acceder al
litoral. Nótese que durante un tercio del año, no sólo los habitantes del núcleo de Vélez
Málaga sino los de sus urbanizaciones y los de núcleos del interior de la comarca de la
Axarquia que acceden a Torredelmar a través de Vélez Málaga (Trapiche, Benamocarra,
Iznate, Triana, Benamargosa, Almáchar, El Borge, Comares, Los Romanes, La Viñuela,
Las Mayoralas, Portugalejo, Puente de Salía, Venta Baja, Alcaucin, Canillas de Aceituno,
Zafarraya, Alfarnate, Alfarnatejo, Mondrian, Periana, Riogordo, Colmenar, etc.) pretenden
no sólo acceder sino aparcar sus vehículos en Torre del mar (núcleo que ya tiene gran
dificultad para absorber sus vehículos propios) y además hacerlo cerca de la playa para
evitar largas distancias caminando bajo el sol y el calor de las horas punta.
8.- El favorecimiento del desarrollo planificado de los nuevos crecimiento
urbanísticos por donde pasa el tranvía y se fijan sus paradas, conectándolos con los
núcleos existentes.
9.- La potenciación del futuro desarrollo de nuevas líneas de tranvía o ferroviarias
que prolongase la vía tanto en los dos núcleos como a lo largo de la costa. No se puede
obviar que la Costa del Sol, se ha ido configurando como una gran conurbación lineal con
crecimientos de población muy superiores al resto del territorio y con unas necesidades
de movilidad que precisan de respuestas sostenibles alternativas al vehículo privado.
En este sentido el tranvía recuperaba en parte una tradición. Los ferrocarriles suburbanos
de Málaga desde 1905 conectaban mediante vía estrecha Málaga capital hacia el oeste
con Alhaurín el Grande y Coín y hacia el este hasta Torre del Mar, Vélez Málaga y Venta
de Zafarraya. Estas líneas se mantuvieron en funcionamiento hasta 1960 (entre Vélez
Málaga y Venta de Zafarraya) y hasta 1968 (entre Torre del Mar y Vélez Málaga).
!
Todos estos y seguro que otros más, son los motivos que justificaron este proyecto
y que evidentemente no se desarrollan en la memoria del proyecto de construcción pero
sí en los estudios e informes previos que se elaboraron al efecto.
Por tanto el análisis de eficacia-eficiencia tuvo en cuenta todos estos elementos
además del coste, el número de viajeros previsto en función de los trazados alternativos,
los trayectos más adecuados, la intermodalidad con el autobús, la posibilidad de
establecer en algunas paradas aparcamientos disuasorios, el papel de la nueva avenida
Juan Carlos I, la accesibilidad a la playa como espacio público esencial y al Hospital
Comarcal servicio básico en el territorio, etc. (De su análisis previo hay buenas pruebas
en la memoria del propio proyecto constructivo.)
5- Texto que se alega: Observaciones (pág.8)
En Conclusiones (pág. 92):
III.1 Conclusiones relativas a los contratos para la construcción, instalación y explotación
del sistema tranviario de Vélez-Málaga
El Informe de fiscalización señala: " Los informes analizados no prestaron atención
específica a la viabilidad económica del servicio, salvo el Informe Provisional de junio de
1998 en el que se realizaba una evaluación de previsiones de costes y de ingresos, a
través del estudio de la demanda y ocupación prevista del tranvía, concluyendo que si
sólo se pudiera contar con los pagos que realizaron los viajeros y con los ingresos
complementarios de la organización prestadora, la cuenta de explotación del tranvía no
llegaría cubrir siquiera sus partidas ordinarias, libres incluso de cualquier amortización de
infraestructura instalaciones y material móvil. De este modo se reflejaba la necesidad de
intervención económica de las administraciones públicas para la configuración de un
negocio financieramente rentable susceptible de atraer a los agentes del sector privado.
Las previsiones contenidas en el informe provisional se efectuar una través del estudio de
demanda de ocupación prevista del tranvía..."
Alegación 5:
El informe referido tal y como señala el propio de fiscalización, realizaba un
estudio en profundidad de la demanda y ocupación previstas para el tranvía. Realizaba
también una evaluación de costes tanto en inversión como en mantenimiento y
explotación, con distintas alternativas, profundizando en el acceso al hospital comarcal.
Todo ello viene recogido en los estudios:
- Anejo 4 "Análisis de Alternativas" del "ACTUACIONES PARA LA
IMPLANTACIÓN DE UN TRANVÍA ENTRE VELEZ MÁLAGA Y TORRE DEL MAR.
Trabajos Previos y Trabajos Básicos" (Pereda 4 Estudio y SENER rev. 1 de 20/04/2000)
como en el,
- Añejo 36 "Estudio de rentabilidad económica y financiera" del documento
denominado "ACTUACIONES PARA LA IMPLANTACIÓN DE UN TRANVÍA ENTRE
VELEZ MÁLAGA Y TORRE DEL MAR. Proyecto Constructivo".
En los mismos se señala que el estudio de alternativas parte del trazado propuesto
en el pliego de condiciones y basado en el estudio preliminar realizado por la empresa
Rhein Consult y Urbatrain en 1999.
Estudio de Rentabilidad Financiera
De las conclusiones obtenidas en dichos estudios las administraciones firmantes
consideraron no sólo la viabilidad (que con las características de proyecto piloto se
conseguía) sino que aportaba un gran valor añadido de carácter estratégico más allá de
su genuino valor como medio de transporte en el espacio señalado, teniendo un déficit de
explotación similar o menor que cualquier otro transporte publico.
Para ello se estudiaron: La Vida útil, El Valor Residual y El valor final en el periodo
de evaluación; los costes de la infraestructura de vias y energia y su amortización en 25
años, las cocheras en 75 años, el material móvil y su amortización en 20 años, los costes
de explotación y Mantenimiento, los ingresos estimados del proyecto con las tres hipótesis
de demanda estudiadas.
Realizados los análisis el proyecto encontraba la viabilidad en una subvención por viajero
del 19% (0,18€) obteniendo una tarifa de 0,93€.
Estudio de Rentabilidad Económica
Asimismo en el punto 4 realiza un estudio de Rentabilidad Económica analizando
para ello:
- Beneficios: disminución de los costes de funcionamiento de los vehículos
privados, de la contaminación atmosférica, del número de accidentes, ahorro en tiempos
de viaje e ingresos directos por la venta de billetes.
-Costes: inversión en infraestructura y en material móvil. Gastos de explotación y
mantenimiento.
La disminución en el número de vehículos privados entre Vélez Málaga Y Torre del
Mar sería de un 5% de los casi 5.000.000 de vehículos año (es decir, 250.000 vehículos).
Asimismo se ahorrarían 195.000kms./año recorridos por autobuses a un coste de
172,09 pts./km.
Los mismos cálculos se realizan en Costes por contaminación atmosférica,
Costes por ahorro en tiempos de viaje, Costes por accidentes, etc.
La conclusión del estudio económico es un VAN positivo de 3.105.000€ una TIR
del 10,63%
Precisamente la decisión del acceso al hospital comarcal viene especialmente
analizado en dichos estudios de alternativas en los que queda claro que el aumento del
número de viajeros compensa sobradamente los escasos minutos que añade al trayecto.
Aquí también, las administraciones consideraron los efectos sociales del proyecto como
valor esencial a defender. En ese sentido se descartan aquellas alternativas que suponían
un transbordo, por disuasorio e inadaptado para usuarios de hospital.
6.- Texto que se alega: Observaciones (pág 9)
En Conclusiones (pág. 92)
III.1 Conclusiones relativas a los contratos para la construcción, instalación y explotación
del sistema tranviario de Vélez-Málaga
El Informe de fiscalización dice: "El 8 de mayo de 1999 la COPT y el Ayuntamiento de
Velez Malaga suscriben un convenio marco para la implantación de un tranvía entre
Vélez-Málaga y Torre del Mar, en el que se preveía la construcción y explotación del
tranvía en aquel municipio. Este convenio presentaba el tranvía en esa localidad como
una experiencia pionera para un futuro desarrollo de este medio de transporte en otros
ámbitos territoriales de Andalucía, si bien la Comunidad Autónoma no había hecho
mención expresa al mismo ni había valorado su posible implantación en el Plan Director
de Infraestructuras de Andalucía 1997-2007..."
Alegación 6:
Efectivamente un proyecto piloto en un territorio tan acotado, que no obedecía a un
plan para todo el territorio, que fue elaborado en los años 1999 al 2000 no podía aparecer
en un Plan Director de todas las infraestructuras básicas de un territorio como Andalucía
con 80.000 km2 que se elaboró años antes entre 1996 y 1997, tramitándose su compleja
aprobación durante 1998 y primer trimestre de 1999. No obstante, sí que aparece en la
planificación territorial y del transporte el sistema tranviario de manera más genérica
pendiente de la experimentación de dicho modo.
El hecho de no aparecer específicamente en el plan en nada imposibilita ni
dificulta su implantación. La planificación en la UE desde Jean Monnet ha sido siempre
una planificación indicativa que a diferencia de la Planificación Centralizada e Imperativa
está viva, se adapta de manera permanente y por lo tanto es modificable a lo largo del
periodo de vigencia y además no abarca todas las actuaciones (incluyendo las puntuales)
sino solo aquellas de gran incidencia territorial o bien las pertenecientes a otros planes
sectoriales en marcha en el territorio.
Exactamente igual ocurre respecto al Plan de Infraestructuras para la
Sostenibilidad del Transporte en Andalucía 2007-2013, en el que se alude a la política de
implantación de tranvías metropolitanos, dando a la Costa del Sol ese carácter de
conurbación lineal al que antes nos referimos.
7.- Texto que se alega: Observaciones (pág.11)
En Conclusiones (pág.93)
III.1 Conclusiones relativas a los contratos para la construcción, instalación y explotación
del sistema tranviario de Vélez-Málaga
"GIASA (FFCCA).. desarrollaba(n) actividades de la propia administración de la que
dependía, en calidad de organización instrumental diferenciada y dependiente de esta. En
consecuencia carece de lógica jurídica que este ente instrumental, creado y dotado para
unos fines concretos, acudiera a la contratación externa para el cumplimiento de los fines
que justifican su creación, generando una sucesión de sujeto interpuesto en cascada que
alejaban del titular originario de la competencia el control de la ejecución del objeto de la
actuación que había sido atribuida. En particular en este caso la intervención de la COPT
se circunscribía a la toma del acuerdo de la correspondiente atribución a GIASA, a la
aprobación de modificaciones incidencia de relevancia, así como la recepción de la obra y
a la prestación de conformidad de los gastos efectuados."
Alegación 7:
Efectivamente ese fue el modelo adoptado por la Administración de Obras públicas
en aquel momento una pequeña sociedad muy profesionalizada y especializada para la
contratación de los proyectos, obras y servicios, el seguimiento de las direcciones de
Obras y de la ejecución de las obras y prestación de los servicios (Es decir para las
actividades de carácter técnico en nuevas actuaciones y no para las de mantenimiento,
explotación y gestión así como para las propias de autoridad administrativa que se
mantenían en la COPT). Un modelo que se adaptaba a las necesidades del momento y
que dio unos resultados muy positivos. Este modelo además no fue exclusivo de la
Administración andaluza sino que se ha implantado en gran parte de la Administración del
Estado tanto en la Administración Central como en las periféricas y que al igual que
cualquier otro modelo de organización cuenta con sus ventajas e inconvenientes.
8.- Texto que se alega: Observaciones (pág 9)
En Conclusiones (pág 92)
III.1 Conclusiones relativas a los contratos para la construcción, instalación y explotación
del sistema tranviario de Vélez-Málaga
"Ni en los propios convenios referidos ni en ningún otro acuerdo o informe se
motivó suficientemente la participación de la Junta de Andalucía en la ejecución y
financiación de la obra tranviaria de Velez Malaga siendo así que la misma estaba
destinada a la prestación de un servicio exclusivamente municipal y que una vez
finalizada se entregaría sin contraprestación ayuntamiento..."
Alegación 8:
Desde un punto de vista competencial, en nuestra opinión, viene suficientemente
justificado en el Convenio Marco suscrito entre ambas administraciones, en concreto en el
punto primero del "Acuerdo",:
En primer lugar como expresión de las competencias exclusivas de la Comunidad
Autónoma de Andalucía en Política Territorial, en Obras Públicas de interés de la misma y
sobre Ferrocarriles cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en territorio andaluz y en
materia de movilidad y transporte (art. 13 apdos. 8, 9 y 10 del Estatuto de Autonomía para
Andalucia de 30 de diciembre de 1981).
En segundo término como expresión del principio de cooperación y colaboración
entre administraciones que en la fecha del Convenio Marco para la implantación de
tranvía, que pudiera afectar a quien suscribe, mayo de 1999, se regulaba por la Ley
7/1985 de 2 de abril Reguladora de las Bases de Régimen Local (versión de 22 de abril
de 1999). En los artículos 55 y 57 señalaba: "para la efectividad de la coordinación y la
eficacia administrativas, las Administraciones del Estado y de las Comunidades
Autónomas, de un lado, y las Entidades Locales, de otro, deberán en sus relaciones
recíprocas: (... ) d) prestar, en el ámbito propio, la cooperación y asistencia activas que las
otras Administraciones pudieran precisar para el eficaz cumplimiento de sus tareas". Y
que "la cooperación económica, técnica y administrativa entre la Administración Local y
las Administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas, tanto en servicios
locales como en asuntos de interés común, se desarrollará con carácter voluntario, bajo
las formas y en los términos previstos en las leyes, pudiendo tener lugar, en todo caso,
mediante los consorcios o convenios administrativos que suscriban (...)"
Por tanto, fue así conforme a lo dispuesto en la normativa vigente en aquel
momento, en el ejercicio de las competencias atribuidas y del principio de colaboración
interadministrativa, como actuaron las administraciones en dicho convenio.
- Por otra parte, como antes se ha puesto de manifiesto, no se trataba de un
proyecto estrictamente local por el simple hecho de que la obra se ejecutara en un
termino municipal y fueran mayoritariamente sus habitantes los destinatarios. El acceso
del tranvía a la playa (espacio publico de disfrute por todos los habitantes de la comarca
y lugar de concentración de vehículos privados), venía a facilitar el acceso y posibles
aparcamientos de todos aquellos habitantes de la comarca que no tienen otra alternativa
para acceder que el vehículo privado. El acceso al Hospital Comarcal igualmente lo
convertía en un sistema de transporte supramunicipal.
- El carácter de proyecto piloto, como se define en el acuerdo marco, con la
finalidad de medir resultados y obtener experiencia sobre la viabilidad, eficacia y eficiencia
o no para su futura implantación y uso en otros espacios de distinta dimensión y por tanto
diferente inversión en el resto de Andalucía, le conferían un carácter estratégico de
carácter regional que iba más allá de lo puramente local.
También en acuerdos bastante posteriores al periodo en que quien suscribe resulta
afectado se mantiene dicho carácter. Así según señala el propio informe de fiscalización
en su página 9, en el Convenio de junio de 2002 entre la COPT y el Ayuntamiento "se hizo
mención al carácter pionero del tranvía de Vélez Málaga, señalando que sus efectos
darían la medida para una futura implantación de infraestructuras similares en otros
ámbitos territoriales de Andalucía. Asimismo se aludía a la preocupación de ambas
administraciones de dotar de infraestructuras y equipamientos singulares para los
ciudadanos, no sólo del municipio de Vélez-Málaga, sino también de la comarca de la
Axarquía y, en general, para todos los habitantes o ciudadanos que visitasen dicho
municipio."
Todo ello pone nuevamente de manifiesto el carácter supramunicipal de los efectos
de este proyecto así como su característica de "proyecto piloto" para COPT donde
estaban residenciadas las competencias de la política territorial, urbanística, de
transportes y la política de ciudades de Andalucía
9.- Texto que se alega: Observaciones (pág. 13)
En Conclusiones (pág 93)
III.1 Conclusiones relativas a los contratos para la construcción, instalación y explotación
del sistema tranviario de Vélez-Málaga
En relación al encargo a GIASA de la elaboración del proyecto constructivo de la
infraestructura y superestructura del tranvía mediante Resolución de la COPT de 14 de
octubre de 1999 así como a los contratos celebrados en ese periodo.
Alegacion 9: alegaciones generales a la actuación a través de GIASA
A) En cuanto a la legalidad de actuar a través de una sociedad mercantil
instrumental y su sistema contractual:
Alegación 9.1: Según el RDL 1091/1988 de 23 de septiembre TR Ley General
Presupuestaria, en su artículo 6, "Son sociedades estatales a los efectos de esta ley: a) la
sociedad mercantiles en cuyo capital sea mayoritaria la participación, directa o
indirectamente, de la Administración del Estado o de sus Organismos Autónomos y demás
Entidades estatales de derecho público. (...) 2. la sociedades estatales se regirán por las
normas de derecho mercantil, civil o laboral, salvo en las materias en que le sea de
aplicación la presente ley" . De la misma manera se pronunciaba la correlativa norma
autonómica, Ley 5/1983 de 19 de julio, General de la Hacienda Pública de la Comunidad
Autónoma de Andalucía, artículo 6.
En ejercicio de la potestad de autoorganización de la Comunidad autónoma de
Andalucía, el gobierno andaluz decidió la creación de la sociedad anónima GIASA en
cuyo objeto social reza: " a) el proyecto y la ejecución de obras de infraestructura y
equipamientos, así como su mantenimiento y explotación y la prestación de servicios
relacionados con los mismos, competencia de la COPT que ésta le atribuya."
El sistema contractual por el que se regía GIASA, consistía en una atribución
genérica inicial, seguida de una atribución específica.
La primera era un mandato de la COPT a GIASA, el "encargo de ejecución" para
la realización de aquellos actos necesarios para la contratación de obras o servicios y la
ejecución de dichos contratos (art. 19 Ley 10/1998 de 28 de diciembre de Presupuestos
de la Comunidad Autónoma), según dicha norma,
" Las empresas de la Junta de Andalucía, en el marco de sus estatutos y objeto social,
podrán gestionar actuaciones competencia de las Consejerías y sus Organismos
autónomos, que serán financiadas con cargo a los créditos establecidos en las distintas
secciones presupuestarias. La gestión de estas actuaciones se someterá a las siguientes
condiciones y trámites:
a) se formalizarán a través de encargos de ejecución por los titulares de las consejerías y
los presidentes o directores de los organismos autónomos correspondientes, en los
que figurarán los compromisos y obligaciones que asumir en la empresa, así como las
condiciones en que se realiza el encargo.
b) La determinación del importe de la actuación se efectuará según valoración
económica definida en el proyecto correspondiente o del presupuesto técnico de la
actuación. En ningún caso podrá ser objeto de encargo de ejecución la contratación
de suministros.
c) El pago se efectuará con la periodicidad establecida en el encargo de ejecución y
conforme a la actuación efectivamente realizada. No obstante, podrá efectuarse un
anticipo de hasta el 10% de la primera anualidad correspondiente a cada encargo de
ejecución, de acuerdo con lo establecido en la letra b de este apartado.
d) Los gastos generales y corporativos de la empresa podrán ser imputados al coste de
las actuaciones encargadas, hasta un máximo del 6% de dicho coste."!
Por otro lado, un segundo mandato, éste de carácter específico, una vez conocido
el importe de la obra o servicio, por el que se perfeccionaba dicho contrato. Este segundo
mandato venía ligado a la correspondiente provisión de fondos. Tal sistema permitía a
GIASA actuar en la esfera mercantil por cuenta de la Consejería permitiéndole asimismo
contar con la suficiente dotación económica y por tanto cobertura financiera antes de
perfeccionar el contrato mercantil.
Este tipo de encargos de ejecución se vio afectado por la sentencia del TJCE de
13 de enero de 2005 en la que se condenaba al reino de España en relación con diversos
extremos relativos a los contratos públicos. No obstante, en 2006 se modificó el 3.1 de la
ley de contratos de las Administraciones públicas por considerar la existencia de un caso
"in house" que amparaba las encomiendas a este tipo de sociedades: "Las encomiendas
de gestión que se confiera a entidades y sociedades cuyo capital sea en su totalidad de
titularidad pública y sobre las que la administración que efectúa la encomienda ostente un
control análogo al que ejerce sobre sus propios servicios, siempre que estas sociedades y
entidades realicen la parte esencial de su actividad con la entidad o entidades que las
controlan". Tales exigencias se incorporaron a la Ley de Administración de la Junta de
Andalucía a través del artículo 106.
Por tanto, la Junta de Andalucía y la COPT se sometieron siempre al el
correspondiente marco legal y regulatorio al encargar tales actividades a GIASA.
Texto que se alega: Observaciones (pág. 13)
En Conclusiones (Pág. 93 a 96):
III.1 Conclusiones relativas a los contratos para la construcción, instalación y explotación
del sistema tranviario de Vélez-Málaga
B) En cuanto a la normativa aplicable y forma de actuar de GIASA:
Alegación 9.2:
GIASA como entidad instrumental, aprovechando la experiencia de su anterior
etapa como Sogefinsa, se especializó en dirigir la planificación y gestión de Obras de
Infraestructuras de la COPT. En ningún caso se planteó su participación en la ejecución
material de tales obras, por lo que nunca se le dotó de recursos para tal función. Su labor
por tanto se limitó al desarrollo de los trabajos preparatorios para la licitación y
adjudicación de contratos de ejecución de proyectos, obras y dirección de las mismas,
seguimiento técnico y dirección de los trabajos así como labores complementarias.
De acuerdo con tal cometido de carácter general, se le encargaron los
correspondientes trabajos respecto al Tranvía de Vélez, decisión que en nuestra opinión
no admite reproche alguno ni de carácter legal, ni de oportunidad, ni de afectación al
mercado, ni de eficacia-eficiencia.
El régimen jurídico que regulaba la actuación de GIASA quedaba excluido de la
Ley 13/1995 de Contratos de las administraciones Públicas, que tenía como ámbito de
aplicación "las entidades de derecho público" mientras que para este tipo de entidades -
sociedades mercantiles del sector público- la exigencia legal se limitaba a la aplicación de
los principios de publicidad y concurrencia (D.A. Sexta) que en todo el periodo fueron
respetados por GIASA de forma estricta y por tanto no criticable.
No nos parece por tanto que pueda realizarse reproche alguno a su actuación
sobre la errónea base de no sujetarse a los preceptos reguladores de los contratos
administrativos ya que reiteramos nunca estuvo sujeta su actividad a tales preceptos.
Esta cuestión no es menor. Cualquier juicio crítico que se realice a la actividad de
GIASA en este periodo debe partir de esa base fundamental. GIASA no estaba sujeta a
los preceptos reguladores de los contratos administrativos. GIASA realizaba contratos
mercantiles, por tanto regulados por el derecho privado, sin las exigencias en normativa
preparatoria y de licitación y adjudicación de las administraciones y contratos públicos.
Por tanto, con independencia de las alegaciones puntuales que a continuación
haremos a cada elemento crítico del informe relativo a los pliegos de condiciones, hay una
de carácter general para todas ellas, GIASA no puede someterse a tal juicio crítico por no
estar sujeta a la normativa de los contratos públicos.
Textos a los que se alega de forma puntual
La citada Resolución de la COPT estableció un presupuesto para tal encargo de
50.000.000 pts. equivalentes a 300.506,05€.IVA incluido.
Derivados de dicha Resolución y según el informe solo hay 2 contratos realizados
en el periodo al que se refieren estas alegaciones:
1.- Cartografía y topografía que complementarán e informarán al proyecto de
construcción del tranvía de Vélez Málaga a Torre del Mar. (Asistencia técnica de
14/10/1999 contrato menor con importe de 10.517,71€ adjudicado el 20/01/2000)
2.- Redacción de proyecto de trazado y de construcción, colaboración en las
expropiaciones y opción a la dirección de obra de las actuaciones para la implantación del
tranvía entre Vélez Málaga y Torre del Mar. (Asistencia técnica de 14/10/1999- 12/12/2001
Por Importe de 249.952,57€ adjudicado 29/12/1999).
La valoración crítica que se realiza en el informe de fiscalización sobre esta
adjudicación (este proyecto es de mayo de 2001 es decir un año después de cesar como
Consejero de la COPT y por tanto del plazo a que se refieren estas alegaciones) se basa
en lo siguiente:
a) "....no se ha podido comprobar si los precios utilizados para calcular el
presupuesto se realizaron de acuerdo con los generales del mercado..."
Alegación 9.3: (no exigible a GIASA por su carácter mercantil)
Ademas, resulta innecesario ya que en el proyecto aparecen tanto las unidades de
obra como los precios unitarios, luego solo es necesario compararlos con los índices y
tablas de precios del año de elaboración del proyecto. Por otra parte al haber sido objeto
de licitación y haber tenido un número de licitadores importante, los precios de mercado
quedan establecidos de manera real en la propia licitación.
b) Considera que los criterios de idoneidad en la dimensión de la empresa y
capacidad de esta para el objeto del contrato así como la experiencia en trabajos
similares son criterios de solvencia y no criterios de adjudicación del contrato.
Alegación 9.4: (no exigible a GIASA por su carácter mercantil)
Ademas, es cierto que para acceder a una obra de las administraciones públicas se
debe estar en posesión de una clasificación que constituye un criterio de solvencia. Dicha
clasificación significa que se cumplen unos requisitos mínimos de solvencia para ejecutar
dicha obra.
Los que se valoraba con los criterios de idoneidad de la dimensión de la empresa y
su capacidad para el objeto del contrato y experiencia en obras similares no era ese
mínimo exigible. Se valoraba justamente todo aquello que la empresa podía justificar por
encima de ese mínimo y que por tanto constituía un plus de garantía en cuanto a la
capacidad, experiencia e idoneidad de la empresa. Por tanto, creemos que aún cuando
posteriormente este criterio fue excluido como criterio de adjudicación, en su momento
con la justificación mencionada, era un criterio habitual en los pliegos de prescripciones
de las distintas administraciones y perfectamente legal.
c) se admitían ofertas por encima del precio tipo de licitación que según el informe
es contrario a los principios de economía en la gestión de los fondos públicos. No
obstante no se recibió ninguna oferta superior a dicho presupuesto.
Alegación 9.5: (no exigible a GIASA por su carácter mercantil)
En todo caso, ademas, en nuestra opinión, podría ser contrario a los principios de
economía en la gestión de los fondos públicos adjudicar un contrato por un precio superior
al de licitación pero no el hecho de admitirse ofertas. De hecho aún cuando se admitían
dichas ofertas, el propio informe señala que se adjudicó por debajo de dicho tipo luego tal
criterio no tiene porque ser en absoluto contrario a los principios de economía en la
gestión de los fondos públicos.
d) considera que el criterio denominado coherencia de la oferta es decir la
correspondencia entre el precio ofertado y los medios asignados a dicho trabajo es un
criterio subjetivo y por tanto contrario a los principios de transparencia y objetividad.
Alegación 9.6: (no exigible a GIASA por su carácter mercantil)
En nuestra opinión, la coherencia entre el precio ofertado y las
características de los medios asignados es un criterio objetivo. No se refiere a la empresa
licitadora sino a la oferta concreta y permite a la administración entender mejor el precio
asignado a las diferentes unidades de obra (por cualificar los medios con los que se van a
desarrollar los trabajos) en cada oferta, aportando un análisis cualitativo de la misma.
Se trata de un criterio que aporta transparencia a la oferta ya que además del
precio ofertado por la unidad de obra, describe y cualifica dicha unidad al objeto de
justificar el precio. Hoy este criterio es aceptado de forma general tanto en la doctrina y
jurisprudencia como en la práctica contractual incluso de las administraciones públicas.
e) Es un sistema contrario al principio según el cual debe primar la mayor baja, al
tener en cuenta en la oferta económica dos elementos, por un lado el importe de la oferta
con su correspondiente baja en su caso y por otro la antes citada coherencia de la oferta.
Alegación 9.7: (no exigible a GIASA por su carácter mercantil)
Ademas, En nuestra opinión, el principio que debía primar en la adjudicación del
contrato no era el de la mayor baja; eso en todo caso ocurría en las subastas e incluso ahí
se imponían límites. Existía suficiente experiencia acumulada como para saber que bajas
importantes, sin llegar a temerarias, se convertían en interminables fuentes de conflictos
durante la ejecución de la obra entre ellos la paralización de las mismas durante años con
un altísimo coste económico y social. Por tanto el principio aplicado de la "oferta más
ventajosa para la administración" que no tiene porque ser la más baja, sino más bien la
más baja de entre aquellas ofertas que son coherentes con los medios a emplear y hacen
posible, realizable y ejecutable la obra con los niveles de calidad exigidos.
f) critica el hecho de que los documentos acreditativos de la solvencia económica
financiera y técnica se incluyeran en el sobre correspondiente a la oferta técnica y no en
el de la documentación administrativa.
Alegación 9.8: (no exigible a GIASA por su carácter mercantil)
Nos remitimos a los señalado en el punto b) para diferenciar los criterios de
solvencia de los criterios de adjudicación. Es una consecuencia de la utilización de tal
criterio en aquel momento.
g) considera que la posibilidad de incorporar tras la preadjudicación,
modificaciones y ajustes "sin alterar de forma significativa las bases del concurso y la
valoración obtenida" privaba al procedimiento de las necesarias igualdad, objetividad y
transparencia.
Alegación 9.9: (no exigible a GIASA por su carácter mercantil)
Este criterio de flexibilidad viene 'absolutamente limitado' en su propia redacción y
con posibilidades de control y recurso jurisdiccional por parte de aquellos licitadores que
consideren que ha podido alterar tales principios.
En la primera fase de la adjudicación por parte de GIASA (Preadjudicación) de
manera
"pública" y en "libre concurrencia" por establecerse así en el pliego, se permitía al
preadjudicatario un mayor nivel de concreción de la oferta tras un estudio más
pormenorizado de la misma.
Se trataba de abordar cuestiones menores que habían podido pasar
desapercibidas para la Administración y el redactor del proyecto y que sin embargo la
empresa adjudicataria al estudiar la obra habría podido advertir, o bien, resolver dudas
mediante estudios complementarios en este momento. El objetivo de la Administración era
conseguir una oferta en firme a precio cerrado que limitará posteriormente nuevas
reclamaciones. En definitiva, se trataba de anticipar la solución de posibles problemas que
habitualmente se solucionaban mediante modificados a lo largo del contrato. Ademas, se
limitaba la posibilidad de incremento del precio al 5%, porcentaje muy inferior a la media
de incremento del precio de las obras públicas durante la ejecución de las mismas en las
Administraciones publicas.
En nuestra opinión, esta fórmula situaba a la Administración en mejor posición de
defensa de sus intereses que con una obra en marcha, limitaba los efectos negativos de
un desacuerdo, y era más trasparente ya que el informe técnico que tenía que acompañar
a la petición de modificación y debía ser aceptado por GIASA podía ser aún objeto de
crítica por parte de cualquier otro licitador. (En todo caso la realización de tales ajustes
quedaría fuera del periodo afectado por estas alegaciones). Este también era un criterio
muy utilizado por las distintas administraciones en aquellas fechas.
h) la evaluación técnica de las seis ofertas se recogió en un informe que no
motivaba las puntuaciones correspondientes al "equipo humano" y a la "experiencia en
trabajos similares"
Alegación 9.10: (no exigible a GIASA por su carácter mercantil)
Tal evaluación, en cualquier caso, se realizó en 2001 es decir fuera del periodo afectado
por estas alegaciones.
i) La propuesta de adjudicación debía tener en cuenta la homogeneidad y
coherencia entre ambas ofertas (proyecto y dirección de obra y su valoración). Sin
embargo sólo se pronunció sobre la oferta más ventajosa para el proyecto incluyendo eso
sí las ofertas recibidas en relación a dirección de obra así como su puntuación.
Alegación 9.11: (no exigible a GIASA por su carácter mercantil)
Ademas, Esta propuesta se realizó en 2001 fuera del periodo afectado por estas
alegaciones
10.- Texto que se alega: Observaciones
Inclusión dentro de los Pliegos de condiciones de licitación (no administrativas) de
los llamados "gastos de cobertura" por los cuales el adjudicatario se comprometía a
subcontratar con GIASA ciertos servicios en relación a la obra a ejecutar.
Alegación 10:
Esto es así en tanto en cuanto GIASA se regía por un sistema de contratación
privada según el cual (artículo 1255 código civil) "los contratantes pueden establecer los
pactos, cláusulas y condiciones que tengan por conveniente, siempre que no sean
contrarios a las leyes, a la moral ni al orden público". Dicha cláusula cumplía con los
requisitos de publicidad y libre concurrencia por lo que nada habría que objetar a la
misma, estando el gasto correspondiente incluido e integrado en la oferta.
11.- Texto que se alega: Observaciones (pág 8)
En Conclusiones (pág 94)
III.1 Conclusiones relativas a los contratos para la construcción, instalación y explotación
del sistema tranviario de Vélez-Málaga
En relación al cambio de trazado para incluir el acceso al Hospital comarcal.
Alegación 11:
Por un lado, el informe señala que el Tribunal no ha dispuesto de un documento en
el que se expongan las razones que motivaron el trazado que incluía el hospital.
Por otro lado, ya conocemos que existen una serie de estudios de hace 18 o 19
años que se realizaron precisamente para la implantación del tranvía y que el Tribunal no
ha podido conocer. Además ya hemos visto en la alegación al punto 5.- Texto que se
alega, que los anejos citados en la misma realizaron un estudio minucioso de alternativas
para incorporar el Hospital al trazado.
A estas alturas lo que realmente sería difícil de justificar sería haber implantado un
tranvía entre Velez Malaga y Torre del mar que hubiera dejado fuera de su trazado el
mayor foco de atracción de viajeros sostenido a lo largo del año como es el hospital
Sabemos por lo que señala el propio informe, que el trazado por el hospital suponía
incrementar el número de viajeros en un 30% (no parece éste un motivo menor aparte del
propio criterio social). Sabemos que incluso en la comisión se debatió sobre el incremento
de tiempo en el recorrido de este trazado y si tendría algún tipo de influencia disuasoria
en el uso del tranvía. Los funcionarios de la Junta de Andalucía, en desarrollo lógico de su
función en la comisión, pusieron el énfasis en el mayor coste de la inversión que
correspondía a la Junta de Andalucia pero en ningún caso desaconsejaron por ineficiente
el trazado.
Finalmente se llegó a la conclusión de que los escasos minutos que añadía dicho
trazado en absoluto iban a contrarrestar los beneficiosos efectos en número de usuarios
atraídos por el hospital. También se tuvo en cuenta el potencial desarrollo urbanístico que
tendría esta zona (tal como luego ha quedado patente a lo largo del tiempo). El único
motivo de posible exclusión de dicho equipamiento del itinerario era el mayor coste
económico por mayor longitud del trazado y las partes firmantes del acuerdo con el
asesoramiento técnico que consta consideraron que estaba más que justificado ese
esfuerzo económico.
Por otra parte, este proceso fue posterior al periodo analizado en estas
alegaciones. Es en mayo de 2001 (un año después del periodo objeto de estas
alegaciones cuando el Ayuntamiento aprueba un trazado tras el correspondiente debate
en el Pleno. Y dos años después de este periodo se aprueba el proyecto constructivo (30
de abril de 2002)
12.- Texto que se alega (pág. 18 y19)
En Conclusiones (pág 93 a 96):
III.1 Conclusiones relativas a los contratos para la construcción, instalación y explotación
del sistema tranviario de Vélez-Málaga
En relación con la contratación de la cartografía
Alegación 12:
Los trabajos de Cartografía son muy específicos y se realizan por profesionales y
empresas diferentes a las del proyecto constructivo. Esto quiere decir que no contratarlos
por separado entre empresas y profesionales de cartografía supone habitualmente un
encarecimiento. La empresa adjudicataria tiene que subcontratar a la empresa de
cartografía y sin incorporar valor añadido alguno normalmente añaden un porcentaje al
presupuesto por las gestiones de contratación, supervisión, etc. más el correspondiente
beneficio.
Por otra parte, se está tratando de GIASA , una sociedad mercantil, adjudicando
un denominado en legislación administrativa "contrato menor" -que como tal pudo ser
adjudicado directamente, incluso por una Administración- al que se invitaron nada menos
que cinco empresas, que se adjudicó a las más económica y cuyo incremento de 1.500€
está sobradamente justificado, como señala el propio informe, por los trabajos
complementarios contratados (recubrimiento de los fotogramas y prolongación de la
zona a cartografiar).
En nuestra opinión es difícil realizar razonablemente una crítica de falta de
igualdad, objetividad y transparencia cuando se han cumplido, mucho más allá de lo
legalmente exigible, los requerimientos de contratación por una mercantil en un contrato
menor.
Las modificaciones posteriores de dicho contrato, addenda de mayo de 2001, etc.
exceden temporalmente los límites de estas alegaciones que como señalamos al inicio
llegan hasta abril del 2000.
Conclusiones:
En nuestra opinión, analizados minuciosamente los argumentos del informe
relativos a la actividad de la COPT así como de la empresa GIASA entre los años 1999 y
abril del año 2000, consideramos que no existe ninguna decisión, contrato, Resolución o
acuerdo que vaya en contra de la legislación aplicable en el momento delos hechos.
Asimismo consideramos que los actos administrativos y mercantiles detallados en
el informe se ajustaron a los principios que rigen en ellos, tales como los de igualdad,
objetividad, transparencia, exigibles a toda contratación pública.
Reiteramos nuestra adhesión al escrito de alegaciones de la Consejeria de
Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía en todo aquello que haga referencia al
periodo al que se circunscribe este escrito.
En base a todo ello,
SOLICITAMOS que se reconsidere la conveniencia de las observaciones antes
alegadas, procediendo de conformidad.
Sevilla a 20 de abril de 2017
Fdo. Francisco Vallejo Serrano
Alegación 8
ALEGACIONES FORMULADAS POR EL ALCALDE DEL AYUNTAMIENTO DE VÉLEZ-
MÁLAGA
Alegación 9
ALEGACIONES FORMULADAS POR EL QUE FUERA ALCALDE DEL AYUNTAMIENTO
DE VÉLEZ-MÁLAGA EN LOS PERIODOS JUNIO DE 2007 A OCTUBRE DE 2008 Y DE
JUNIO DE 2011 A JUNIO DE 2015
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Francisco Ignacio Delgado Bonilla, con DNI
24853223M, con domicilio a efectos de notificaciones en
Torre del Mar, CP 29740 (Vélez Málaga), Urbanización Casa
de la Viña, Avda. Condado de Huelva n0 31, comparece
ante Tribunal de Cuentas de Estado y dentro del plazo
concedido presenta las siguientes:
TP,IBUNAL DE CUENTAS
Registro General
ENTRADA (JOG)
Qj NºReg2667/RG22821
6-4-201 7 12 25 31
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í
ALEGACIONES AL ANTEPROYECTO DE INFORME
PRIMERA
NÚMERO DE PÁGINA: 56,57 y 58
TEXTO QUE SE ALEGA: Suspensión del servicio de tranvía y
modifiración del contrato.
,,
-
.
18
,
El 26 de abril de 2012 la Junta de Gobierno Local aprobo
modificar el servicio, de ar«iprdo con la propupsta formulada por el
Concejal Delegado de Transporte y Movilidad; así como el plan de
explotaciÓn de la nueva red de transporte urbano colectivo de
viajeros presentado por la concesionaria; y la nueva tarifa de
pq«tffFbrío del servicio".
í - - - - - - - -
ALEGACIÓN:
No se recoge en el informe respecto a la ?Susppnrión del
servicio de tranvía y modificación del contrato" un hecho
sumamente relevante por su trascendencia jurídica y judicial que
debería, a nuestro juicio, incorporarse al informe definitivo,
Adoptado el acuerdo por la Junta de Gobierno Local con fecha
26 de abril 2012, el grupo municipal andalucista (PA) interpuso en el
Juzgado Contencioso Administrativo n02 de Málaga, recurso
contencioso administrativo (Procedimiento Ordinario 472/2012)
í
contra el citado acuerdo, solicitando a su vez la suspensión de la
ejecución de dicho acto, formando pieza separada n0 472.1/2012
para la sustanciación de la medida cautelar,
Con fecha 18 de abril de 2013 se dicta Auto por el citado
Juzgado desestimando la medida cautelar instada condenando o
imponiendo las costas del incidente al recurrente la formacíón política
(PA).
Con fecha 31 de julio de 2014, el citado Juzgado dicta
Sentencia nº 334/2014 desestimando el recurso presentado por la
representación del grupo andalucista contra el acuerdo de la Junta de
Gobierno Local celebrada el 26 de abril 2012, se declara la
conformidad a derecho de la modificación del contrato del
Servicio de Transporte de Viajeros en el mumcipio de Vélez
Málaga. La sentencia es firme.
DOCUMENTOS APORTADOS:
- Auto de fecha 18 de abril de 2013, del Juzgado Contencioso
Administratívo n02. Documento 1º
- Sentencia 334/2014 de 31 de julio, del Juzgado Contencíoso
Adminístratívo n02. Documento 2º
SEGUNDA
NÚMERO DE PÁGINA: 90 y 102 (ronrfüqiones)
TEXTO QUE SE ALEGA: Compromisos adquiridos derivados de
Ia inactividad del tranvía.
?Conforme a la modificaciÓn contractual aprobada por la Junta de
Gobierno Local el 26 de abril de 2012, y tal y como se ha indicado en
el Ppígrafe II.1.3., el Ayuntamiento asiimía las responsabilidades
derivadas del mal funcionqmFentn, aveña, accidente, etc. de las
infraestructuras tranviarias y de los costes ocasionados por la
finalización de los contratos con terceros asociados al tranvÍa, sin
que conste que se hayan producido dichos costes.
2
El Ayuntamiento también asumía directamente los costes de
mantenimiento de /as infraestruchiras tranviarias ubicadas fuera de las
instalaciones que utiliza e/ concesionario, de las catenarias y de /os
tranvías.
Ha de tenerse en cuenta que, como ya indicara el técnico municipal
en su informe de 5 de abril de 2013, la rebaja o eliminaciÓn de los
trabajos de mantrhnrmFra?nto de los vehículos, podrÍan implicar un
deterioro de estos activos. El Ayuntqmíento no ha realizado trabajos
de mantrhnímFpntn y conservaciÓn de las infraestructuras y unidades
mÓviles del tranvía desde que asumiÓ esta responsabilidad. El
Ayuntamrr»nto dispone de estudios en los que se determír»q que para
la puesta en marcha del tranvía, el arreglo de las deficiencias y
desperfectos de la infraestructura tranviaria podría ascender a un
importe sin IVA, romprr»ndído entre 1/5 y 1,7 millones de euros.?
Página 102 de las conclusiones:?Para determinar la nueva tarifa
técnica de reequilibrio económico de la concesiÓn, se cuantificaron
las reducciones de costes que la modificaciÓn del servicio originarÍa
en la estructura de costes anualrhs del servicio. Una de las
reducciones del coste rr»rttrtqbq de eximir al concesionario del
I&
abono de 110.000 euros al año de gastos de mantenimiento de las
infraestructuras y material mÓvil del tranvÍa, pasando a asumirse
directamente por el Ayuntamiento. Este no ha realizado hasta la
fecha estos trabajos, con el consiguiente deterioro de los activos,
que r«»q«iprirán de arreglo en caso de que se reanudara el servicio
3nViari0?.
«
[r€lnVla.
ALEGACIÓN:
M m ; M Pll m
priííieí
lugar, con relación al mantenimiento de las
infraestructuras tranviarias, hay un hecho sustancial e importante
que ha pasado inadvertido, a nuestro juicio, en el ínforme provisional
referido a la recepción de las obras de la 2ª fase de la obras del
tranvía en la prolongación del trazado de la primera fase desde su
término en el núcleo de Vélez Málaga hasta la explanada de la
estación antígua de ferrocarril.
En
En el informe se indica en la página 27: "...Esta fase se Ilevó a
3
cabo a instancia del Ayuntamiento de la citada localidad, segÚn
consta en un informe de la DGTA de 14 de noviembre de 2001, si
bien no se tiene constancia de informe o estudio previo específico
dirigido a valorar la necesidad, oportunidad, sostenibilidad y
viabilidad de la misma..."
En la págína 34:?...,El 27 de marzo de 2009 se emitió el acta
de recepciÓn de obra, transcurridos nueve meses desde la firma del
certificado fMnal de la misma, cuando, de acuerdo con el artÍculo
110.2 del TRLCAP dicha acta debÍa «»xp«»dir;p dentro del mes
'r
siguiente de haberse producido la entrega o realización del
objeto del contrato..."
En la página 41:?...,El 27 de marzo de 2009 se emitió el acta
de recepciÓn, coincidí«hndo con la recepciÓn de la obra de la fase II.
A dicha acta se adjuntó un documento rer«rmen de las peticiones
realí:yadas por el Ayuntamiento y la empresa concesionaria de la
pxplotariÓn del tranvía, referentes a las mejoras que aÚn no habÍan
sido ejecutadas pero que no influían para la explotaciÓn del tranvÍa,
sin que conste en e/ «hxpr»drrhntrh que dichas peticiones fueran
atendidas y cumplimentadas con arreglo a lo prescrito...."
Y finalmente en la página 55:?...El 27 de marzo de 2009, dos
años y medio después de la entrada en funcionírmrhntn de la fase I,
se produjo la recepciÓn de conformidad por parte del Ayuntamiento
de las obras de infraestructura de la fase II del tranvía de Vélez-
Málaga..."
A dicha fecha no se habÍa planificado ni existían previ«;ionps para la
puesta en servicio del nuevo tramo. De hecho, la documentación
que consta en los archivos municipales relativa a esta c«tpstión data
de un año derp«tér. En concreto, se trata de una propuesta
econÓmica de 19 de abril de 2010, elaborada por la concesionaria,
sobre la puesta en explotaciÓn de esa fase, asÍ como un informe
económiro, de 14 de mayo del mismo año, también de la
concesionaria, sobre dos alternativas de puesta en explotaciÓn del
tramo adicional
que decÍa respondrhr a una solicitud del
í
Ayuntqmrento de 22 de abril..."
He reproducido estos párrafos de informe puesto que en los
mismos no se indica nada respecto a la carencia de mantenimiento
de las infraestructuras tranviarias de la 2ª Fase, desde su recepción,
4
el 27 de marzo de 2009 hasta la toma de posesión del nuevo
qobierno municipal 13 de iunio de 2011, como resultado de las
elecciones locales celebradas en mayo de dícho año. Dicho de otro
modo, desde que se produjo la recepción de las obras de la 2ª
fase nunca se contempló en la tarifa técnica del servicio de
transporte el mantenimiento y conservación de estas nuevas
infraestructuras que se incorporaban al transporte municipal.
Esta círcunstancía, la conocimos el gobierno municipal con motivo de
la suspensión del servicio de tranvía en los estudios y análisis previos
al acuerdo.
El mísmo informe apunta en este sentído: ?A dicha fecha no se
había planificado ni existÍan previsiones para la puesta en servicio
del nuevo tramo..."
Este hecho de la inexistencia de mantenimiento y conservación
se puede confirmar, si el órgano fiscalizador lo estima pertinente o
adecuado, medíante el correspondiente informe de la Intervención
Municipal y del Jefe de Servicío de Contratación del Ayuntamiento de
Vélez Málaga.
Como he señalado, este hecho es relevante por cuanto que las
instalaciones y infraestructuras tranviarias en el momento de la toma
de posesión, el 13 junio de 2011, del nuevo gobierno municipal (más
de 2 años sin cuidado alguno) se hallaban con desperfectos, roturas,
deterioros y daños de importancia, habiendo sufrido también actos de
vandalismo y gamberrismo. Incluso el propio ayimtamiento estaba
haciendo uso del material semafórico instalado utilizándolos en
distintos lugares del municipio, ante la falta de funcionamiento de
esta fase.
Asimismo, tenemos el convencimiento que los estudios que se
señalan en el informe respecto al arreglo de las deficiencias adolecen
de este significativo error, al atribuir que los daños en las
5
nfraestructuras se causaron a partir del acuerdo de suspensíón de
servicio de tranvía de la Junta Local de Gobierno de 26 de abril de
2012, cuando los deterioros exístían desde la recepción de la 2ª fase.
Existe, otro hecho, no observado en el informe provisíonal que
ocasionó importantes daños en el sistema eléctrico concretamente en
las catenarias de la 2ª fase, en este caso motivado por un accidente,
acontecído en el año 2013, causado por un camión con cesta
elevadora, que por negligencia de su conductor, colísionó con una de
las catenarias arrancado (por el efecto dominó) gran parte del
tendido eléctrico rompiendo ínnumerables cerchas del sistema de
catenarias. De estas circunstancias y de las actuaciones legales
emprendidas, en defensa del interés general, por el ayuntamíento
contra el causante de los daños se pueden comprobar en los archivos
municipales, Como resultado de las actuacíones realizadas fue el
resarcimiento y reparación de los daños causados por la aseguradora
en
una importante cuantía que fue ingresada en las arcas
municipales. Estimo, que este hecho tampoco se ha tenido presente
en los estudios señalados en la página 90 del informe ante una
eventual puesta en marcha del sístema tranviario. El órgano
fiscalizador, si lo considera conveniente, puede verificar los mismos
en la Intervención y Tesorería Municipal.
Con respecto al texto de informe:?...El Ayuntqrmentn no ha
realizado trqbqior de mantenimiento y conservaciÓn de las
infraestructuras y unidades mÓviles del tranvÍa desde que asumiÓ
esta responsabilidad...." O como se indica en al página 102 ?...Este
no ha realizado hasta la fecha estos trabajos, con el consig«tipntp
deterioro de los activos, que requerirán de arreglo en caso de que
se reanudara e/ servicio tranviario"
Consideramos que para mejor comprensíón de actuaciones
efectuadas debemos separar o distinguir entre las infraestructuras y
las unidades tranviarias.
6
Con respecto a las infraestructuras: Desde el acuerdo
adoptado por la Junta de Gobierno Local el 26 de abril de 2012, en
aras a realizar la conservación de las infraestructuras tranviarias, se
adoptaron una serie de medídas cautelares y de preventivas, como
fueron soldar todos los armarios eléctricos existentes en todas y cada
una de las paradas de subída y bajada de viajeros (se acompaña
fotoqrafías) con el objetivo de evitar robos de material eléctrico como
rotura de las ínstalaciones, Iímpieza de las vías sobre placas que
discurren por el casco urbano, se han ido reponiendo los cristales
rotos por vandalismo de las marquesinas de las paradas y su
límpieza, se elimínaron los bolardos de separación entre las vías
férreas y las vías de circulación de vehículos con la finalidad de evitar
accidentes de tráfico, se dispuso en las ordenes de servicio de la
Policía Local la vigilancia de las instalaciones. Pese a ello, se han
producido robos de cable de cobre y hurtos menores, concretamente
las tomas a tierra de las catenarias. Como se puede observar, se
adoptaron medidas de mantenimiento y conservación, si bien, la
situación económíca - financiera por las que atravesaba el
ayuntamiento provocada por la crisis económica, impedían la
adopción de medidas de mayor coste que no se hubiesen entendido
dadas las circunstancias de crisis existente, En este punto indicar,
que los costes mantenímiento modificados en la estructuras de costes
anual del servicío están reflejados en la página 58.
Con resperto a las umdades tranviarias: En este punto
díscrepamos sobre la afirmación de que no se ha realizado trabajos
de mantenimiento y conservación de las unidades tranvíarias desde
que se asumíó esta responsabilidad por el ayuntamiento. Exíste un
hecho evidente que lo contradice: el alquiler de las unidades
tranviarias a Australia. Desde la firma del contrato hasta su
transporte en camiones especiales para su embarque en el barco con
destino al citado país, se realizaron por la empresa fabricante de las
unidades CAF todas las labores y trabajos de puesta a punto
7
necesarios como su acondicionamiento para garantizar su transporte
sin daño alguno, En los meses que estuvieron alquilados en Australia
se realizaron los trabajos de mantenimiento por el propio fabricante,
Tras su vuelta, a las instalacíones del servicio municipal, se
ejecutaron, del mismo modo, todas las operaciones necesarías para
dejarlos en perfecto estado de funcionamiento, (como se comprobará
más adelante) y ello, en cumplimiento de las estipulaciones recogidas
en el contrato de arrendamiento que establecían, con toda claridad,
las obligaciones que asumía el arrendador respecto a las unidades
tranvíarias.
A mayor abundamiento, el informe del técnico munícipal de 5
abril de 2013 con motivo del alquíler de las unidades, confirma que
los tranvías ?podrían deteriorarse..." lo que significa que con
anterioridad al alquiler no tenían deteríoro alguno las unidades
tranviarias y su arrendamiento, evidentemente, benefíciaba su
adecuado mantenimíento integral programado. En dicho informe
expresaba: ?El técnico municipal informó, el 5 de abril de 2013,
favorablemente la operaciÓn de arrendamiento, apuntando que los
tranvÍas podrÍan deteriorarse progresivímentp si no oppraban de
forma normal y no se les hacía el mantpnimipntn integral
progrímído en funciÓn de este uso u operaciÓn, por lo que con el
paso del tiempo se harÍa costosa y complicada su nueva puesta en
servicio. El interventor gpnpral emitió informe favorable el 24 de
g-
abfü de 2013".
Como indica el informe provisional, el alquíler tuvo una
duración de 14 meses, desde el 1 de junio de 2013, fecha de
formalización del contrato de arrendamíento, hasta 31 de julio de
2014, percibiendo el Ayuntamiento los ingresos pactados. Importe
que es similar a los gastos de mantenimiento de las infraestructuras y
de las unidades, como se refleja en la página 58:?ta exclusión del
abono de 1 10.000 euros al año de gastos de mantrsnímír*ntn de las
infraestructuras y material mÓvil del tranvía reprerentaha una
reducciÓn para el concesionario en el coste del servicio de
8
transporte, eHmínqndo tales costes del cÓmputo de la tarifa técnica
de equilibrio de la concesiÓn, pasando a as«imirqe directamente por
el Ayuntamiento". Ciertamente, el ímporte del arrendamiento
ingresado garantizaba estas activídades de mantenimiento y
conservación como el ahorro de costes de estructuras tras la
suspensiÓn.
Como hemos señalado con anterioridad, tras la vuelta de
Australía las unidades fueron preparadas y puestas para su
funcionamiento, sin necesidad de realizar programas de
mantenimiento en un periodo de tiempo.
RESUMEN DEL MANTENIMIENTO REALIZADO EN LAS
UNIDADES TRANVIARIAS:
1.- EI arrendamiento de las unidades se realizó a CAF-Australia,
fabricante del material móvil y prestatario del servicio de mantenimiento
para la sociedad explotadora, lo que garantiza la perfecta ejecuciÓn de las
acciones de mantenimiento
2.- Con anterioridad al desplazamiento de las unidades a Australia,
CAF realizÓ una puesta a punto de las unidades que mejoró los activos
3.- En la entrega de las unidades, la compañía CAF, hizo entrega del
Return Condition Report (de cada una de las 3 Unidades). Documento de
CAF que presenta la inspecciÓn realizada entre TPD y CAF Rail Australia.
Este documento presenta la siguiente informacíÓn:
o
Resumen de las operaciones de mantenímiento preventivo realizadas
durante el periodo de explotación en Sydney (Marzo 2014 - Agosto
2014)
o Estado de las unidades una vez finalizada la explotaciÓn en Sidney.
o
Checklist de las diferentes secciones del tranvía (Frontales, Laterales,
Interior cabina, Recinto pasajeros, Bajo bastidor, Techo)
4,- Se hizo entrega de los Últimos Registros de Mantenimiento
Preventívo 1S de las unidades (Plan de Mantenimiento Preventivo Rev. 6
Junio 2012):
o
Unidad 2108 (UTOO1): 21/08/2014; 232.417 kms.
o
Unidad 2109 (UTOO2): 05/09/2014; 234.979 kms.
g
o
Unidad 2110 (UTOO3): 30/09/2014; 229.892 kms.
5.- Para la recepción de las unidades por parte de TRANVÍA DE
VÉLEZ S.A, se realizÓ un Protocolo de Devolución acordado entre ambas
partes, donde se realizó la comprobación de la correcta secuencia de
funcionamiento del Tranvía de Vélez Málaga para la devolución por parte de
la compañía CAF y donde se repararon todos los desperfectos normales por
uso del material móvil y quedando las unidades útiles y en perfectas
condiciones de explotación
6.- Adicionalmente, se realizó una auditoría independiente, a través
de Ricardo Rail, que certificase que las unidades se encontraban útiles y en
perfectas condiciones de explotación.
Este informe presenta el resultado de la inspección de las 3 Unidades de
Tranvía de Vélez-Málaga tras el periodo de alquiler en una explotaciÓn
externa (Tranvía de Sydney).
El objeto de esta Inspección fue comprobar el estado, físico y
funcional, de las Unidades y de sus equipos de cara a una inminente puesta
en SerViCiO.
EI Informe de InspecciÓn describe el estado de las unidades y toma
como referencia las últimas actuaciones de mantenimiento realizadas
durante la explotación de Sydney (Marzo 2014 - Agosto 2014) y los
Reportes de Devolución de CAF. CAF realizó actuaciones de adecuación de
as unidades de forma previa y posterior a la explotación en Sydney.
o
Protocolo Devolución Tranvías: El desarrollo de la Inspección Técnica
de RICARDO se ajusta a lo requerido por este Protocolo de
DevoluciÓn de Tranvías.
o
Return Condition Report (de cada una de las 3 Unidades):
Resumen de las operaciones de mantenimiento preventivo
realizadas durante el periodo de explotación en Sydney (Marzo
2014 - Agosto 2014): Se comprueba la periodicidad de las Últimas
operaciones de mantenimiento realizadas durante la explotación
en Sydney. Resultado favorable.
*
Estado de las unidades una vez finalizada la explotación en
Sidney: Revisión favorable de las indicaciones realizadas.
e
Checklist de las diferentes secciones del tranvía (Frontales,
Laterales, Interior cabina, Recinto pasajeros, Bajo bastidor,
10
Techo): Revisión favorable del listado y confirmado durante la
InspeCCiÓn.
*
Anexos con detalles de los desperfectos en la pintura: Las
unidades han sido repintadas tras la explotación en Sydney y el
acabado actual de pintura es bueno. No se encuentran
desperfectos en la superficie exterior de las Unidades.
o Manual de Conducción. Características generales de las Unidades de
TranvÍa CAF. Listado de Componentes y localización en Ias unidades.
o Manual de Conducción. DocumentaciÓn técnica relativa a
funcionalidad de las distintas situaciones de frenado (frenado de
servicio con manipulador, emergencia con manipulador, urgencia,
actuación de Hombre Muerto, accionamiento de pulsadores
emergencia pasajeros, accionamiento de tiradores desbloqueo
puertas): se revisa la funcionalidad en la documentación técnica y
posteriormente es comprobada durante las pruebas dinámicas de Ias
Unidades.
o
Documentación técnica particular relativa a funcíonamiento operativo
de puertas (detección de obstáculos). MMC.VM.03.02. Puerta DobIe;
1.6.7. Detección de obstáculos: se revisa la funcionalidad en la
documentación y posteriormente es comprobada durante las pruebas
funcionales de las unidades.
o
DocumentaciÓn técnica relativa a especificación ruedas. Trazabilidad
desde Doc. MMC.VM.09.02 Bogie y Sistema de Suspensión, Doc.
M.91.00.600.OO Conjunto bogie remolque, Doc. M.91.01.500.OO
Conjunto puente montado, hasta Doc. X.04.OO069 Plano Rueda: Se
confirma que las ruedas instaladas en las unidades corresponden al
proyecto de VéIez Málaga.
Estos datos están reflejados en el?Informe de Inspección
Técnica de 3 Unidades de Tranvía de Vélez-Málaga tras un
periodo de alquiler en una explotación externa (Tranvía de
Sydney) de fecha 18 de mayo de 2016. En sus conclusiones
establecía una serie de observaciones generales y particulares de las
unidades tras la inspección técníca.
11
Con fecha 19 de julio de 2016, se realiza el ?Informe de cierre
de los puntos pendientes" reflejados en la inspección técníca, de
acuerdo con el Protocolo de Devolución de Unidades y posteriormente
a la auditoría externa solicitada, señalando en sus conclusiones,
apartado 4º, lo siguiente:?Una vez corregido todos los puntos
pendientes de ambos documentos, CAF considera que las
unidades están acorde a los requisitos contract«iales
establecidos para su devolución oficial, dándolo por
concluido." Estos informes obran en poder de la empresa
concesionaria.
El infOrme prOvisiOnal cOntinua díciendo:?Con posterioridad a
dicha fecha las «inidad«hs tranviarias regresaron a las instalaciones
municipales, donde permanecÍan sin utilizar a la fecha de redacción
de este anteproyecto de Informe de fiscalizaciÓn -enero de 2017-"
En este párrafo, deseo significar que en mayo de 2015 se
celebraron nuevas elecciones municípales tomando posesión el Sr.
Moreno Ferrer como alcalde el 13 de junio, síendo responsabilidad, a
partír de esta fecha, el actual gobierno tripartito de su mantenimiento
y conservaciÓn tanto de las infraestructuras del servicío como de las
unidades tranviarias.
En segundo lugar, respecto al texto:... ?El Ayuntamiento
dispone de est«gdios en los que se determina que para la puesta en
marcha del tranvía, el arreglo de las deficiencias y desperfectos de
la infraestructura trimrFqrra podrÍa ascender a un importe sin IVA,
comprendido entre 1,5 y 1/7 millones de euros."
El informe provisional no recoge nada de las iniciativas,
esfuerzos, y el trabajo dedicado por el anterior gobierno municipal
para impedir la suspensión del servicío, como asimismo, soluciones
para financiar desequílibrios de la explotación.
12
En este sentido, significar, antes de nada, que esta parte
desconoce estos estudios económicos a los que hace referencia este
nforme.
En ningún momento, el actual equípo de gobierno nos ha dado
traslado de los mísmos al grupo municipal popular, desconociendo si
otros partidos de la oposición municipal han tenido acceso a ellos.
Tampoco hemos mantenido reunión alguna con el actual gobíerno
municipal, desde el comienzo del mandato, respecto al servicio
municipal de transporte y su situación actual. Conociendo las
reuniones, encuentros y los posibles acuerdos con la Junta de
Andalucía, a través de los medios de comunicación provincial.
Dicho lo anterior, como alcalde de Vélez Málaga en el momento
de la suspensíón del servicio tranviario, deseo dejar constancia con
los documentos que acompaño (documento 3º), que desde que tome
posesión del cargo, siempre he tratado de buscar una solución
pactada con la Junta de Andalucía para que de forma conjunta
financiar el déficit de explotaciÓn del servicío municipal de transporte,
y ello sin conseguirlo pese a mis persistentes requerimientos de
colaboración dirigidos a los responsables políticos de la
administración autonómica.
El silencio, la negativa a colaborar, el incremento del déficit de
explotación, la grave crisís económica y la fuerte caída de la demanda
provocaron el acuerdo de suspensión del servicio,
Asimismo, he exigido, sin lograr resultado alguno, el
cumplimíento de las compromisos adquiridos del Presídente de la
Junta de Andalucía de paliar en parte el déficit de explotacíón en su
visita a Vélez Málaga el 30 de enero de 2009, (documento 4º)
La Única respuesta, a nuestros escritos, la recibimos el 21 de
noviembre de 2011 de la Secretaria General de Presidencia de la
Junta de Andalucía, donde es indicaba con toda rotundidad que ?...los
gastos de explotación del tranvía son competencia mimiripal,
como expresamente se rpcogía en el Convenio de Colaboración
13
para la implantación del tranvía". Y más adelante continua
diciendo ?...Espero que comprenda que la asunción por la Junta
de Andalucía de la financiación solicitada supondría un agravio
comparativo para otros sistemas tranviarios..." (documento 5º)
Llegados a este punto, deseo dejar testimonio de la actuación,
a mi juicio, discriminatoria y partidista de la Junta de Andalucía con
referencia a la posibilídad de participar en el sostenimiento de
económica del sistema tranviario mediante una subvención o ayuda
al déficit de explotación. He expuesto, con toda sinceridad todo el
esfuerzo que he realizado como alcalde para mantener el sístema
tranvíario en funcionamiento antes de que se adoptara por Junta de
Gobierno Local la difícíl decisión de suspender el mismo; acuerdo que
fue revisado judicialmente, dándonos la razón, manifestando el
Juzgado de lo Contencioso Administrativo que la resolución se
ajustaba a derecho.
Lo delicado de entender, de razonar es el comportamiento
partidista de los responsables políticos de la administracíón
autonómica, negando o rechazando a mi gobierno toda ayuda
económica para su mantenimiento compartido, so pretexto o
argumentando que el sistema o servicio de transporte es municipal.
Pero nada más producirse el cambio de gobíerno municipal con un
alcalde del PSOE en junio de 2015, lo que era antes imposible
legalmente, una quimera; ahora es permitido, todo es viable, todo es
factible, todo es legal y como ha comprobado el órgano fiscalizador
se esta a la espera de la firma de un nuevo Convenio de Colaboración
(que negaban a mi gobierno) con la fínalidad de establecer, como se
expresa en la página 91 del informe?las aportaciones que
soportarían tanto el Ayuntamiento como la Junta de Andalucía
ante el eventual compromiso de que esta subvencionara el
40º/o del déficit de explotación del tranvía".
14
Permítanme, que me exprese en términos coloquiales con
respecto al futuro convenio de colaboración para financiar el déficit de
explotación del servicio de transporte municipal,
La pregunta que siempre me hago y que comparte la
inmensa mayoría de los vecinos de Vélez Málaga, es: éQué ha
cambiado derp«tér de 4 años de gobierno del PP para que
siempre la respuesta a nuestra petición fuese negativa iNo!. Y
a partir de junio de 2015 sea positiva iSi!
- Ha dejado o ha perdido su naturaleza jurídica de ser
un servicio de transporte municipal: No
Se ha modificado la normativa vigente andaluza para
posibilitarlo legalmente: No
Formamos parte del Con«sorcio de Transporte
Metropolitano del Área de Málaga: No
éQué ha cambiado, nos preguntamos?
Respuesta: Solo el gobierno municipal, antes era PP y
ahora PSOE, simplemente.
Por otra parte, acompaño por ser de interés para valorar la falta
de implicación de la Junta de Andalucía con ?EI Primer Tranvía de
Andalucía"(así se publicitaba) la ínformación publicada en distintos
medios de comunicación provínciales con referencia a la ?supuesta"
puesta en funcionamiento de la segunda fase del tranvía. (documento
50)
Estudios econÓmicos:
Con relación a los estudios que dispone el Ayuntamiento
para la puesta en marcha del tranvía y su coste que se
mencionan en el informe; observo que no se ha aportado al
órgano fiscalizador, otro documento de vital importancia, que fue
encargado su elaboración a la empresa concesionaria por el gobierno
anterior, con el objetivo de analizar la hipotética puesta en marcha
del sistema tranviario. El trabajo se entregó en el ayuntamiento mayo
15
de 2014 (a los dos años de la suspensión) bajo la denominación
?Estudio de viabilidad para una hipotética reimplantación del
tranvía en el mumcipio de Vélez Málaga", (documento 7º)
En este estudio, en el apartado 3.1 se analiza el coste de
restablecimiento del sistema tranviario (costes de arranque) y los
sobrecostes de operación con una descripción de todos los trabajos a
desarrollar, Y en el apartado 4 la estimación de concreta de los costes
económicos que conllevaba, estimando que la adecuación, renovación
y limpieza de la infraestructura tranvía podría alcanzar los 184.888€,
el reacondicionamiento y renovación de la catenaria 149.954€, el
mantenimiento y arranque de la subestación 3.600€, el
reacondicionamiento de los talleres y cocheras 40.000€ y marcha en
blanco 54,000€. Costes de reacondicionamiento del sistema que se
cubrírían, en parte, por el importe del arrendamiento del alquiler de
las unidades tranviarias y con el ahorro de costes anual estructuras
tras la suspensíón del servicio.
Como se advierte fácilmente, esta estimación de mayo de 2014
esta muy alejada y que difiere de las cantidades consideradas en los
estudios citados para el arreglo de las deficiencias y desperfectos de
Ia infraestructura tranviaria,
Este estudio de viabilidad, tuvo también en cuenta el informe
de 14 de mayo de 2010 sobre el equilibrio económico - financiero del
contrato de concesión para la puesta en marcha de la sequnda fase
considerando los stipiiestos A y B, que se enumera en página 55 del
informe.
DOCUMENTOS APORTADOS:
Acompaño los escritos remitidos al Presidente de la Junta de
Andalucía como a las distintas Consejeras competentes en
materia de transporte. Documento 3º
Informacíón publicada por el Diario Sur de Málaga de fecha
31/Ol/2009 respecto al compromiso del Presidente de la Junta
de Andalucía de paliar el déficít del tranvía, Documento 4º
16
Escrito de la Secretaria General de Presidencia de 15 de
noviembre de 2011. Documento 5º
Información publicada en dístintos medios de comunicación con
respecto a la puesta en funcionamiento de la 2ª fase del
tranvía, Documento 6º
Estudio de viabilidad para una hipotética reimplantación del
tranvía en el municipio de Vélez Málaga de mayo 2014.
Documento 7º
TERCERA
NÚMERO DE PÁGINA: 68
TEXTO QUE SE ALEGA: Restablecimiento del equilibrio
económico por la adquisiciÓn de la tercera unidad tranviaria
... "La concesionaria presentÓ, el 13 de octubre de 2011, factura por
ro durante el citado
un total de 758.506,36 euros por el des
-l-f
a>«::«4ulllul I«J
periodo, conforme a las tarifas calculadas por el jefe de servicio de
fiscalizaciÓn de organismos a«itÓnomos en informe de 22 de abril
de 2009. Con posterioridad, e/ 1 de enero de 2012, presentÓ factura
por importe total de 47.888,57 euros, en concepto de diferencial de
tarifa en la liquidaciÓn anual de 2011, correspondiente a la
diferencia entre los viajeros de equilibrio y efectivos hasta julio de
ese año. Drhbido a la falta de negociación prevista en el acuerdo,
ambas facturas fueron dadas de baja del registro de facturas,
solicitando la IntervenciÓn municipal, en sendas notas internas
dirigidas a AlcaldÍa de 24 de octubre de 2011 y de 30 de mayo de
2012, respectivamente, su devoluciÓn al concesionario por el motivo
exp«tpsto... ".
..."No existe constancia de que se Ilevara a cabo la negociaciÓn
entre las partes que requerÍa e/ citado acuerdo plenario para
concretar la forma de reestablecer el r»q«tFlFbrio de la concesiÓn
desde su inicio y hasta el 31 de julio de 2011?. €
ALEGACIÓN:
No se ha aportado al órgano fiscalizador la factura n0 22/11
17
presentada por la empresa concesionaria TRAVELSA, registrada el 13
de abril de 2011, por ímporte de 732.935/80€, concepto:
Reconocimiento Compra de la 3ª unidad a razón de O/14€ por viajero
desde el início de la concesíón hasta el 31-12-2010. Número de
viajeros de equílibrio: 4.847.4S9 desde el 2006 a 2010.
Dicha factura fue devuelta por la alcaldesa Salomé Arroyo
Sánchez a la entidad TRAVELSA por ofício de fecha 17 de mayo de
2011, con registro de salida de 19 de mayo n0 12203, indicándose
que ha sido dada de baja de la contabilídad Municipal por no estar en
vigor la tarífa aplícada. (documento 8º).
Por otra parte, con relación al reconocimiento de la tercera
unidad tranviaria tras el cambio de gobierno municipal, indicar que
nada más tomar posesión del cargo, tuvimos una serie de reuniones
con la empresa concesionaria TRAVESAL para evítar la paralización o
suspensión total del servicio como consecuencia del inicio de un
expediente de regulación temporal de empleo ERTE que afectaba a
los 23 trabajadores del servicio de transporte municipal, provocado
por la sítuación económica del servicio por culpa de los
incumplimientos del ayuntamiento, se acompaña copía de distíntos
escritos que acreditan las reuniones mantenidas con la empresa
concesionaria para dar solución a la situación económica y
conflictividad laboral que nos encontramos en el servicio de
transporte al mes de iníciar nuestro mandato. (Documento 9º).
Considero que con estos escritos damos repuesta a lo
expresado en el informe cuando se indica que: ?NO existe constancia
de que se Ilevara a cabo la negociación entre las partes que requería el
citado acuerdo plenario para concretar la forma de reestablecer el
equilibrio de la concesión desde su inicio y hasta el 31 de julio de 2011". €
En el primero de ellos, de fecha 5 de julío de 2011, la alcaldía
asume el compromíso de elevar al pleno de la Corporación el
expediente de reequilibrio de la concesión ocasíonado por la compra
de la tercera unidad del tranvía mediante la actualización de la tarifa
técnica.
DOCUMENTOS APORTADOS:
- Escrito de la Alcaldesa Salomé Arroyo de fecha 17 de mayo de
2011, Devolución de factura 3ª unidad tranvía. Documento 8º
18
- Como documento 9º se acompañan los siguientes escritos:
Escrito de alcaldía de fecha 5 de julio de 2011.
Escrito de TRAVELSA de 6 de julio de 2011.
Escrito de TRAVELSA de 7 de julio de 2011.
Escrito de alcaldía de fecha 14 de julio 2011.
CUARTA
NÚMERO DE PÁGINA: 58 y 103 (concfüsionps)
TEXTO QUE SE ALEGA: aaa ."Si bien se reducían con la modificación
los costes asumidos por la concesión, la carga finanriera del servicio
para el Ayuntamiento no se disminuyó con la misma, al
incrementarse la tarifa técnica en 2 céntimos por viajero de
rq«tíHbrio, dpbido a los costes de amortización, mantünFmrento y
e?xplotarión de los tres autobuses adicionales adquiridos para el
servicio pÚblico. (página 58)
..."Si bien con la modificariÓn se reducÍan los costes asumidos por
la concesión, la carga financiera del servicio para el Ayuntamiento
no disminuyÓ al incrementarse la tarifa técnica en 2 céntimos por
viajero de eq«tffrbrFo, debido a los costes de amortización,
'í'l 'g=
?"lll
'G;q«wmmWMfflJffi Ill/
mantenimiento y explotariÓn de los tres a«itobu;ps adicionales
adquiridos para el servicio público...?. (página 103)
ALEGACIÓN:
Este incremento de la tarifa técnica en 2 céntimos de euros es
consecuencia de la incorporación al sistema de transporte de 3
nuevos autobuses tras la aprobación de la suspensión del servicio de
tranvía y modificación del contrato. Esta modíficación de la
explotación tenia un objetivo claro: dotar aI servicio de transporte de
mayor eficiencia y eficacia, facilitando un incremento de la movilidad
en el uso del servicio por los usuarios al incorporar al sistema la
segunda fase prevista con autobuses.
La explotación se Ileva acabo con siete autobuses que están
íg
asígnados a 4 líneas de transporte, con una producción de 406.239
km al año y 32.191 horas anuales.
La nueva explotación tras la modificación el servicio,
práctícamente ha duplicado el número de kilómetros de servicio de
transporte urbano, al mismo tiempo coste - anteríormente se
realizaban 278.489 Km anuales, de los que 105. 489 se realizaban en
tranvía-. El nuevo sistema ha permítído extender el transporte
urbano, a nuevos barrios del ciudad que no contaban con este
ServiCiO,
La cobertura de la red atendida ha crecido un 35º/o, pasando la
nueva red a cubrír 51.467 habitantes frente a los 38.238 de la
anterior. Evolución de los viajeros ha sido positiva puesto que la
diferencia con los viajeros en el tramo en que todavía había tranvía
va disminuyendo cada mes desde los cambios efectuados y
comparando bus con bus se demuestra ese incremento, teniendo
presente al comparar los datos, la bajada general de la demanda de
transporte público en España.
Ventajas de la nueva explotación con estos nuevos
autobuses:
*Mayor capilaridad de la red, permitiendo además aun futuro
evolucíonar con mayor eficiencia la explotación del servicio, al haber
eliminado la dependencia del tranvía.
*El sistema de transporte es mucho más eficaz, adaptado a la
demanda de la red de la cíudad 1.539 viajeros diarios de media.
Con esta demanda no se justificaba, en níngún caso, un sistema
cambiario.
*Se mejora considerablemente la circulación en la ciudad, al evitar
las intersecciones con el tranvía.
*Facilidad para variar la frecuencia, sin la limitacíón que impone la
vía férrea o plataforma tranviaria.
*Posibilídad de reforzar los servicios en hora punta, si es necesario,
20
frente a la rigidez del sistema cambiario, que tiene una capacidad
limitada que no se puede ajustar a los distintos tramos horario.
QUINTA
NÚMERO DE PÁGINA: 102 (conclurioner)
TEXTO QUE SE ALEGA: 14ª =.....Durante el periodo 2006 a 2014 el
concesionario prestÓ al Ayuntamiento servicios nocturnos y
especiales de a«itob«isps, tramitados como contratos menores, al
margen del contrato de prestación del servicio municipal de
transporte urbano de viajeros, sin 7ittrtirsr», por tanto, a lo
del contrato de concesiÓn, que preveÍan que la posibilidad de que la
AdmíníctraciÓn pudipra exigir todas las modificaciones en la
prestación del servicio que estimara oportuna y que se Ilevara a
cabo un estudio previo y se aprobara por e/ órgano de contratación.
Esta prestaciÓn deberÍa haberse incluido entre las prestaciones del
contrato de concesiÓn del servicio municipal de transporte, cuyo
objeto consistía precisamr»nte en la prestaciÓn de dicho servicio.
La retribuciÓn por estos servicios nocturnos y especiales, por un
importe total facturado durante el periodo fiscalizado de 122.002,91
euros, se realizÓ de formas diversas sin que se haya aportado
doríimpnto qrg«mo acreditativo de la aprobación del régimen
r«lmPn[O €l
g ---
econÓmico aplicado. No ha podido determinarse si dicho importe fue
s«iprarior o inferior al que hubiera dr»bído abonarse en concepto de
subvenciÓn y liquidaciÓn de hab«a?rsp incluido estos servicios en e/
contrato de concesiÓn, pues habña requerido la revisión de la tarifa
técnica del servicio para reequilibrar econÓmiramente los costes de
la prestaciÓn de estos servicios para e/ concesionario. (Subepígrafe
II.1.3.2). =
ALEGACIÓN:
Es un servício especial dirigido a los más jóvenes del municipío
que se venía ofertando desde el año 2006, por tanto con anterioridad
a ostentar la alcaldía en junio del 2011. Este servicío especial, tiene
21
varías finalidades, siendo la principal el de evitar posibles accidentes
de tráfico al estar comprendidos en horas nocturnas en la que no
existe otro servicío de transporte públíco con estas prestaciones,
evítando que el sector más joven no tenga que utilízar vehículos
privados para los desplazamientos entre las localidades de Vélez
Málaga y Torre del Mar, siendo un servicio muy demandado entre los
más jóvenes teníendo la avenida Juan Carlos I un alto índíce de
accidentes los fines de semana y en horarios nocturnos. A su vez, no
me consta ningún informe, por parte de los técnicos municipales,
donde se pusiera puesto de manifiesto que tal servício de transporte
nocturno tuviese que estar incluido en el contrato de gestión del
servicio de transporte público de viajeros. Dichas facturas fueron
fiscalizadas y con la aceptación de los técnicos municipales. Éste
servicio se contrataba como servicios extraordinarios y en horarios
fuera del normal (nocturnos) establecidos en la concesión.
SEXTA
NÚMERO DE PÁGINA: 107 (conclusiones)
TEXTO QUE SE ALEGA: 26a ... "El Pleno del Ayuntamiento de Vélez-
Málaga aprobó el 28 de octubre de 2016, de forma simultánea, las
cuentas gpnr»rak»«; de los ejercicios 2007 a 2012. Las cuentas
referidas a los ejercicios fiscalizados 2006, 2013 y 2014 no habían
sido aprobadas a la fecha de redacciÓn de este Anteproyecto de
Informe de fiscalizaciÓn.
Ninguna de las cuentas había sido rendida al Tribunal de Cur»nta«; ni
figuraba publicada en la página web de la entidad, incumpliendo con
Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la
informaciÓn pública y buen gobierno
respectivamente.
Se observa, igualmente, un retraso grhnpralizado en la aprobaciÓn
de los presupuestos de la entidad y su liqiiidaríÓn, habiéndose
22
prorrogado los del ejercicio 2009 durante los ejercicios 2010 y
2011, en los que no se aprobÓ prpr«tptrprto. (Epígrafe II.3.2).
ALEGACIÓN:
La Intervención General Municípal ha informado de la
imposíbilidad que dicho departamento tiene para elaborar la Cuentas
Generales con los medios munícipales disponibles, y que las mismas
se encuentran pendientes de realizar. Más concretamente, con fecha
1 de julio de 2014, se emite informe por parte del Sr. Interventor
poniendo de manifíesto tal hecho: ?Durante los últimos ejercicios en
la Intervención Municipal se ha incrementado progresivamente el
volumen y la complejidad del trabajo, debido fundamentalmente a la
nueva carga de trabajo que le atribuye a esta Área la reciente
normatíva local, lo que ha desembocado en una acumulación de
tares, consecuencia de la insuficiencia de los medios personales
disponibles,
Ante la imposíbilidad de elaborar las citadas cuentas con los
medios municipales y con objeto de atender la obligación legal de
formarlas y rendirlas ante el Tribunal de Cuentas, se propone la
contratación de un servicio de colaboración en esta Intervención
según se detalla a continuacíón:"
Considerando tal circunstancia, se procede mediante decreto n0
5857/2014 de fecha 4 de julio de 2014, aprobar el expediente de
contratación y adjudicación relativo al servicio de colaboración con la
Intervención municipal para la confección de las cuentas generales
pendientes de elaborar del Ayuntamiento y sus organismos
autónomos. El plazo de duración del mismo es a 1 año a contar desde
la notificación del mismo.
Ante lo anteriormente expuesto, y dado el interés mostrado por
parte de esta Alcaldía-Presidencia, de tener confeccionado todas las
cuentas generales que están pendientes de realizar, mediante la
contratación de una empresa externa ante la imposibilidad de
23
realizarlas por los servicios técnicos municípales, se van a realizar las
gestiones pertinentes a fin de que tanto por parte del Area de
Intervención General Munícipal y a la empresa adjudicataria del
servicío, ultimen los trabajos la confección de las mismas.
De esta forma, siendo Alcalde y al final de legislatura, se
aprobaron la cuentas anuales del Organismo Autónomo de Desarrollo
Local de Vélez Málaga, el resto se han aprobado a fecha de estas
alegacíones.
Vélez Málag4 a 5 de abril de 2017,
isro?Delgado Bolla
Fd
rsíq
Franrisco
a
24
Alegación 10
ALEGACIONES FORMULADAS POR EL QUE FUERA ALCALDE DEL AYUNTAMIENTO
DE VÉLEZ-MÁLAGA EN EL PERIODO AGOSTO DE 1996 A JUNIO DE 2007
Documento firmado electrónicamente por el Tribunal de Cuentas.
Autenticidad verificable mediante Código Seguro de Verificación (CSV) en https://sede.tcu.es
CSV: 0101D7FF18.D7FF18_TR18VM.RHMMMCULXNXXKMAP
D7FF18_TR18VM con DNI ha registrado el trámite Fiscalización del desarrollo, mantenimiento y
gestión del tranvía de Vélez-Málaga a las 22:01:27, el día 20/04/2017.
Su número de registro es el 25454.
FISCALIZACIÓN DEL DESARROLLO, MANTENIMIENTO Y GESTIÓN DEL TRANVÍA DE
VÉLEZ-MÁLAGA
FORMULARIO 1: IDENTIFICACIÓN
Identificación del alegante
Nombre y apellidos: Antonio Souviron Rodriguez
DNI:
Cargo: Exalcalde o Exalcaldesa
Periodo: 1996-2007
Correo electrónico:
En caso de que el alegante no sea quien vaya a firmar el envío telemático de las alegaciones marque "No" y
cumplimente la información identificativa del representante. En otro caso marque "Sí".: Sí
FORMULARIO 2: ALEGACIONES PRESENTADAS
Alegaciones
Anexos:
Nombre: Antonio.Souviron.Tranvia.Velez.pdf, Hash: Y1kzgEf0weR+HMTIyNKaLg==
Documentos y justificantes
Grupo 1 de 1
Nombre del fichero: Antonio.Souviron.Tranvia.Velez
Id alegación: 1
Justificante de registro de la Sede Electrónica del Tribunal de Cuentas
Página 1 de
1
TRANVIA DE VELEZ-MALAGA.
ALEGACIONES AL ANTEPROYECTO DE INFORME DE FISCALIZACION.
TRIBUNAL DE CUENTAS.
C/ José Ortega y Gasset, 100.
28006 MADRID.
Málaga, 20 de abril 2017
Se me traslada por el Tribunal de Cuentas mediante correo certificado el Informe
Previo sobre el Tranvía de Vélez-Málaga. Ha transcurrido bastante tiempo, estoy
retirado de la política activa y no tengo en mi poder los expedientes de este complejo
proyecto. No obstante, trataré de aportar algunas reflexiones al respecto, y por supuesto,
estoy a las alegaciones más fundadas que pueda hacer el Ayuntamiento de Vélez-
Málaga donde hay excelentes profesionales que participaron, estudiaron, analizaron e
informaron la creación e implantación en el municipio del “Servicio Municipal de
Transporte Público de pasajeros”.
1. En primer lugar hay que destacar de que estamos ante un buen trabajo que analiza la
evolución de este proyecto vanguardista en su momento en nuestro País. Cuando se está
en la gestión de algo complejo y prolongado en el tiempo, es muy útil poder analizar
con visión de conjunto y perspectiva lo realizado. Este estudio da esa visión por lo que
su lectura me ha sido muy interesante.
2. Como bien se dice en el documento, los municipios mayores de 50.000 habitantes
estaban ya por esa fecha obligados a sufragar un Servicio Municipal de Transportes.
Aunque Vélez-Málaga tiene al menos 11 núcleos de población diferenciados y una
población superior a los 50.000 habitantes, esto no ocurría y los ciudadanos/as se
servían del Servicio de Transporte Interurbano dependiente de la Junta de Andalucía en
ese momento, el cuál resultaba, a todas luces, insuficiente.
3. ¿Por qué no existía dicho transporte? Pues básicamente porque un Servicio Municipal
de Transporte, es deficitario “per se”. Los ciudadanos/as pagamos impuestos para con
ellos sufragar servicios municipales en su totalidad o en parte. Al no existir, el
Ayuntamiento no dedicaba recursos a este servicio.
4. Vélez-Málaga era por aquel 1996 después de la capital y de Marbella, el municipio
más importante de la provincia de Málaga, pero tenía grandes problemas de
vertebración, y especialmente, una gran crispación ciudadana por una fuerte polémica
en torno a la segregación de Torre del Mar que hacía perder recursos y energías que
podrían dedicase a cometidos más adecuados.
5. Al acceder a la Alcaldía en 1996, nos propusimos impulsar el diseño de un modelo
participativo de ciudad que vertebrase el municipio. Creamos incluso un Foro
Ciudadano para discutir esta y otras cuestiones. Yo pensaba y pienso que el Transporte
Urbano no solo era una obligación por Ley sino además una necesidad que ayudaría a la
vertebración ciudadana y del municipio, a mejorar la calidad de vida, las oportunidades
de todo tipo y la sostenibilidad medioambiental y social en definitiva.
6. ¿Y qué tipo de transporte? Queríamos para la Vélez-Málaga lo mejor que se pudiera
conseguir y toda Europa, por no hablar de otras zonas del Mundo, están plagadas de
municipios grandes y pequeños con Tranvía. No sería ninguna locura que en España
también se impulsase, donde también los hubo pero por problemas políticos en la época
predemocrática que no son del lugar discutir ahora, fueron sustituidos por autobuses.
Había que fabricar motores Pegaso y consumir derivados del petróleo.
7. Este tipo de infraestructura tranviaria o ferroviaria son costosas pero se amortizan con
el tiempo pues son muy duraderas. Por ello, es un grave perjuicio cuando se ha
construido dejarla perder. Y creo que este es el nudo de la cuestión que tratamos.
8. El Tranvía de Vélez-Málaga supuso desarrollar un proyecto muy complejo por ser
una iniciativa innovadora. Cuando comenzó, en España sólo existía el tranvía de Bilbao
y durante su desarrollo, se inauguró el de Barcelona. Fue el tercero en España y primero
en Andalucía. Todos fuimos aprendiendo a medida que se desarrollaba. Por ello, hay
que destacar la gran profesionalidad y rigor de todos los funcionarios públicos o
profesionales externos a la administración, pero contratados para este fin, que
participaron en esta iniciativa.
9. Con la perspectiva del tiempo, el hecho de no tener referentes e ir abriendo caminos,
y por supuesto, la alta capacidad de análisis de este Tribunal de Cuentas, es lógico
encontrar posibles errores en la tramitación, pero sin mala fe, y más cuestiones de forma
que de fondo.
De todas las cuestiones o dudas jurídicas y/o técnicas planteadas supongo, por supuesto,
que recibirá adecuada respuesta por parte del Ayuntamiento de Vélez-Málaga. Yo no
soy técnico, ni fue mi cometido parecerlo, no tengo acceso a los expedientes y además
hace tiempo que no tengo responsabilidades políticas. No obstante, sí debo hacer
algunas manifestaciones.
Llama la atención por ejemplo:
1. El Tranvía de Vélez-Málaga es el que en España ha costado menos por kilómetro. Lo
cuál supone una gestión óptima de los fondos públicos aplicados a esta iniciativa.
Compárese con lo que han costado otras iniciativas similares.
2. La tarifa técnica siempre fue algo plenamente asumible por la administración sin que
ello suponga un “agujero” en las arcas municipales. Sólo hay que ver que nunca excedió
del 1% de las obligaciones presupuestarias del Ayuntamiento. Por supuesto que el
Transporte Público es deficitario, y por supuesto que hay iniciativas más económicas
llegando incluso a lo que existía con anterioridad; es decir, la no existencia de
Transporte Público Municipal. Pero el coste suponía algo plenamente asumible por las
arcas municipales, que se ha disparado precisamente al suprimir este servicio y
sustituirlo por autobuses. Así mismo, supone (y supuso) un coste muy por debajo de lo
que en el mismo Vélez-Málaga alcanza otros servicios públicos de otra naturaleza que
benefician a menos personas, aunque no por ello deban dejar de prestarse.
3. Debemos recordar que el Transporte Público es un Servicio Público que por su propia
naturaleza es deficitario y debe sufragarse en parte con recursos públicos. Pero sólo hay
que comparar lo que aportan al transporte público otros municipios y se está muy por
debajo en todos los indicadores. No existe en España ciudades con servicio público de
transportes de viajeros que no les supongan la necesidad de contribuir a cubrir el déficit
de dichos servicios, incluso con aportaciones estatales y autonómicas en muchos casos.
La rentabilidad de este servicio hay que medirla desde el punto de vista social, no
solamente económico.
4. Existen aquí además problemas de gestión una vez que nosotros dejamos el gobierno
municipal. No es lógico que en los años siguientes, en un municipio con crecimiento de
población, los usuarios del transporte público no aumentasen sino que disminuyeran.
Eso sin duda no es imputable a la existencia de una Servicio de Transporte Público en
Vélez-Málaga sino a la gestión de dicho servicio que debería ir captando cada vez más
pasajeros y no perderlos.
Hablamos de algo necesario como el transporte urbano y de una población creciente. Si
cada año lo utilizan menos personas, no es que el transporte urbano no sea necesario, o
de que no haya posibles usuarios, estamos hablando de otro asunto: mala gestión del
servicio ¿con clara voluntad de deteriorarlo para justificar suprimirlo? Podría ser.
5. La conexión con el Hospital Comarcal era imprescindible pues había que unir los tres
puntos de máxima afluencia: Vélez-Hospital-Torre del Mar. Además, los visitantes del
Hospital Comarcal en un alto porcentaje necesitan transporte público accesible por
discapacidad, enfermedad, edad tanto personas mayores como para acompañar a
menores, etc.
6. Todos estos proyectos en Andalucía se han sacado adelante con convenios
Ayuntamiento-Junta de Andalucía donde la infraestructura se sufragan entre ambas
administraciones. En este caso de Vélez-Málaga conseguimos que la infraestructura
íntegramente la pagase la Junta de Andalucía siendo un beneficio innegable para
nuestro municipio. Este asunto creo que fue fruto de una buena gestión al servicio del
municipio de Vélez-Málaga lo que supuso un ahorro económico muy importante.
Sin duda, una vez que otra administración invierte fondos públicos en un municipio
para construir una infraestructura, es una grave irresponsabilidad, con infundados
argumentos, dejar de utilizarla y perder y/o deteriorar dicha inversión.
7. Se alteró de forma torticera un Servicios de Transporte Municipal con el argumento
de ser muy gravoso económicamente para el Ayuntamiento. Es cierto que todo Servicio
Municipal de Transporte es deficitario, no es un “negocio” sino un servicio municipal.
Pero el déficit estaba en cifras plenamente asumible (basta comparar lo que cuestan
otros servicios municipales que atienden mucha menos población).
8. Y decimos torticera porque se “muta” la concesión sustituyendo el tranvía por
autobuses mediante un servicio mucho más caro, con más déficit público y más
beneficio para el concesionario, y no se saca a licitación eludiendo la Ley de Contratos
del Sector Público sino que se le da “a dedo”, sin concurrencia, a quien había ganado un
concurso para tranvía y no sólo de autobuses. Si se hubiera sacado a licitación el
concurso de transporte únicamente con autobuses seguro, que habrían concurrido otras
muchas empresas.
9. Hoy el Servicio Público de Transporte de Vélez-Málaga sin tranvías, con autobuses
de ”segunda mano” es claramente peor y mucho más lesivo económicamente para el
erario público según los datos que aporta el informe del Tribunal de Cuentas en
cuestión.
10. No se ha estado manteniendo adecuadamente las instalaciones por lo que se ha
deteriorado un patrimonio público costoso y que una vez en funcionamiento habría sido
de vida operativa muy prolongada.
11. La realidad es que lamentablemente, en ocasiones, cuando accede al gobierno
municipal un equipo político diferente al anterior, se esfuerza más que en gestionar los
servicios públicos adecuadamente y desarrollar nuevas iniciativas, en tratar de
“demostrar” que el anterior lo hacía muy mal. Se ha dejado perder una infraestructura
muy costosa y beneficiosa con la idea de que era económicamente inasumible para el
Ayuntamiento y que no tenía viajeros. Ni era inasumible (coste inferior al Transporte
Publico en otros municipios, entre el 1-2% de las obligaciones anuales del
Ayuntamiento, y ahora sin tranvía cuesta mucho más), ni no tenia viajeros, lo que se
hizo fue desmotivar el uso del transporte público, porque un municipio donde aumenta
la población no puede tener cada año menos usuarios del transporte publico, salvo que
se desincentive este.
12. La tercera unidad estaba siempre prevista para cuando entrase en funcionamiento la
segunda fase. Esta segunda fase era parte imprescindible, pues se trata de poder acercar
el tranvía a la población de Vélez (con población de derecho más consolidada) para
facilitar su acceso y captar más viajeros.
13. La estación terminal de la II Fase en la antigua estación ferroviaria de Vélez-Málaga
se planteaba dentro del proyecto de reurbanización de esa zona para constituir una
estación intermodal. Se consideraba no adecuada la por entonces, ya sustituida, estación
de autobuses de Vélez-Málaga. Esta estación intermodal contaría con un amplio
aparcamiento disuasorio para vehículos privados, y la convergencia de todos los demás
transportes interurbanos y urbanos (autobuses, taxis, microbuses,…).
14. Las ciudades para ser sostenibles precisan apostar por la movilidad, menos
vehículos privados, más zonas peatonales y transporte urbano, aunque eso cueste
recursos económicos, se gana en calidad de vida y competitividad. A la larga sale mas
rentable. Y las Administraciones Públicas deben apoyar estas iniciativas. También
pueden prestarse los restantes servicios públicos de forma más barata pero de menor
calidad: Limpieza, Recogida de Basura y su tratamiento, Deporte, Cultura, etc. ¿Podría
existir Vélez-Málaga sin tratamiento de residuos sólidos urbanos? ¿Sin Museo de la
Ciudad? etc., etc. Pues seguro que sí, pero no se cumpliría con la Ley ni se ofertaría a
los ciudadanos lo que estos merecen. Pues igual, con el Transporte Público Urbano.
15. No es cierto que no existieran Estudios Previos, en posible que no aparezcan ahora,
no lo sé, pero este fue un proyecto ampliamente debatido a todos los niveles
ciudadanos, técnicos y políticos. Recuerdo que se realizaron hasta encuestas en la
población para conocer mejor la movilidad existente y las demandas ciudadanas en este
sentido. En el registro municipal seguro que se encontrarán los estudios, informes y
demás documentación que generó la creación del servicio y la licitación pública del
mismo.
16. No es cierto que no existieran los Estudios de Viabilidad Económica. Se ha dicho
erróneamente que este proyecto no era viable porque es deficitario, ocultando que todos
los servicios públicos son deficitarios por naturaleza, no son “negocios económicos”
para la administración que para sufragarlos en su totalidad o en parte para ello tiene
ingresos como los impuestos y otros.
17. En un principio se planteaba unir los núcleos de Vélez y Torre del Mar, pero pronto
se comprobó que el sistema precisaba conectar el Hospital Comarcal de la Axarquía y
atravesar el núcleo de Vélez hasta la zona norte para acercar el transporte a la
población. Planteándose el intercambiador de transportes en la antigua estación de
ferrocarril, ¡otro despropósito de otra época en que se perdió el Ferrocarril que
conectaba Vélez-Málaga y Málaga por la costa!
18. Tanto la valoración de la indemnización por rescate de la concesión de transporte
interurbana que discurría por el término municipal, como de las indemnizaciones por
adquisición de terrenos, se acordaron y formalizaron por el órgano correspondiente y
con los informes técnicos favorables por lo que a los mismos me remito. Puedo recordar
que intervinieron numerosos y muy cualificados técnicos municipales y los estudios
fueron exhaustivos. Al expediente me remito.
19. En resumen, se creó el Servicio Municipal de Transporte, se dotó de autobuses y
una línea de Tranvía. Las obras de infraestructura fueron realizadas y pagadas por la
Administración Autonómica. Y por razones estrictamente políticas se ha privado a la
ciudadanía del uso a esta inversión pública. Hoy sin Tranvía en funcionamiento, la
empresa concesionaria de los autobuses aunque se había presentado a un concurso de
tranvías, ha conseguido mayor rentabilidad y al Ayuntamiento le resulta más caro
siendo notablemente peor el servicio.
20. El problema a mi modesto entender no está en la construcción de una línea de
tranvía en Vélez-Málaga sufragada por la Comunidad Autónoma y responsabilidad
municipal sino en la destrucción posterior de la misma.
CONCLUSIONES:
Respondemos someramente, tras la anterior exposición a determinadas conclusiones del
informe preliminar, en la seguridad de que cuestiones más jurídicas y/o técnicas tendrán
adecuada respuesta por el Ayuntamiento de Vélez-Málaga como institución.
III.1.1ª
Por supuesto que se consideraron otros posibles medios de transporte y se optó por una
línea de tranvía que uniera Torre del Mar, pasando por el Hospital Comarcal y el núcleo
central de Vélez por ser los tres puntos con más demanda de pasajeros y pensando en el
mejor servicio público posible.
Con la finalidad de favorecer la accesibilidad en el núcleo de Vélez se consideró la
necesidad de una segunda fase que bordeando el casco por el Parque María Zambrano
discurriera entre el casco consolidado y la zona de ensanche de la ciudad y llegase a la
antigua estación del ferrocarril.
Desgraciadamente, Vélez-Málaga y toda la comarca de la Axarquía ya perdieron en su
momento otra importantísima infraestructura como era el ferrocarril que unía con
Málaga.
En la parada terminal de la II Fase se pensó constituir un intercambiador de transportes
con amplio aparcamiento disuasorio para vehículos particulares y la confluencia con el
tranvía de los otros medios de transportes urbanos e interurbanos.
No se trata de un gran proyecto de infraestructura sin sentido como autopistas radiales
de Madrid o aeropuertos sin aviones. Se trataba de implantar el transporte urbano que
Vélez necesitaba y además obligaba la Ley. Y se trataba de asumir un coste, como todo
ayuntamiento que disfruta de Transporte Urbano, pero mucho menor que la gran
mayoría de ayuntamientos españoles y plenamente asumible al suponer el 1% de los
gastos en un presupuesto municipal superior a los 100 millones de euros.
III.1.2ª
La inversión que realizó la Junta de Andalucía fue fruto de una beneficiosa gestión para
el municipio de Vélez-Málaga porque todos los tranvías y metros se construyen
pagando una parte la comunidad autónoma y otra el ayuntamiento correspondiente,
menos en este caso que lo pagó íntegramente la comunidad autónoma.
La cifra de 19.061.884,73 € supone haber gestionado los fondos públicos de la mejor
manera posible, pues es el coste por kilómetro más barato de todos los tranvías, y no
digamos metros, construidos en Andalucía y el resto de España.
Hace referencia al informe del Secretario Municipal sobre nulidad de la firma de la
adenda al segundo convenio. Aunque el mismo informe indica que fue posteriormente
ratificado por el Pleno Municipal. Debo hacer constar que es habitual firmar convenios
o adendas por los responsables de distintas administraciones tras la negociación de los
mismos, con los informes técnicos necesarios previos y el respaldo político tras ser
debatido en el seno de la corporación como era el caso. Una vez firmado el convenio o
adenda entre administraciones se somete al Pleno Municipal para su ratificación o su
rechazo, y es cuando entra en vigor. También se puede disponer del texto previamente,
aprobarlo en Pleno y autorizar al Alcalde. Pero tan válido es un camino como el otro.
III.1.4º. y III.1.12ª.
La adquisición de los terrenos se realizó según los informes técnicos correspondientes y
en este sentido me remito a lo que pueda alegar el Ayuntamiento de Vélez-Málaga. Solo
reiterar aquí la profesionalidad y buen hacer de todos los intervinientes.
Igualmente, la indemnización por el rescate de la línea de autobuses entre Vélez y Torre
del Mar se calculó por lo técnicos municipales sin que en su momento hubiese
objeciones a la misma. Igual que en el párrafo anterior, me remito a lo que el
Ayuntamiento alegue pues ha transcurrido mucho tiempo y todos los documentos deben
obrar en el Archivo Municipal.
III.2.16ª.
Este apartado es sumamente demostrativo del trasfondo de este asunto.
El coste del Servicio Público de Transporte mejor posible, con tres líneas de autobuses y
una línea de tranvías modernos, 100% plataforma baja, máxima accesibilidad,
ecológicos, cómodos, seguros, etc. costó 12.491.551,33 € durante seis años.
El 38% fueron cobros directos de los usuarios y el 62% aportado por el Ayuntamiento.
Es decir, 1.290.793,63 € al año para un presupuesto municipal de más de 100 millones
de euros al año.
Y esto desincentivando permanentemente a la población con un falso debate y no
gestionándolo adecuadamente. Con un descenso de viajeros cuando la población
aumentó. Incomprensible.
Decir que el Tranvía era la ruina de Vélez-Málaga es un despropósito y suprimirlo un
despilfarro de fondos públicos sin sentido y muy grave.
Pero si hay alguna duda, el siguiente apartado del Informe lo aclara.
III.2.21ª.
Desde que se suprimió el servicio de tranvía en junio de 2012 hasta diciembre 2014, el
coste del Servicio Municipal de Transportes ha sido de 4.802.360,76.
Es decir, sin tranvía, el coste del servicio ha sido 1.920.944,3 € anuales. Mucho más que
con el tranvía funcionando. Exactamente 630.150,67€ más cada año.
Luego parece que el problema de Vélez-Málaga no es lo que costaba el Servicio
Municipal de Transporte que dejamos en 2007 próximo al nivel de equilibrio y fue
progresivamente bajando en usuarios, de forma intencionada porque se buscaba crear el
clima político para su supresión a pesar de que sin él ahora todo cuesta más.
Por tanto, consideramos que en el asunto del Tranvía de Vélez-Málaga, la cuestión no
debería ser por qué se puso, sino por qué se suprimió.
Se puso porque era necesario cumplir la Ley creando el Servicio Municipal de
Transporte y se consiguió apoyo financiero y de gestión de la Junta de Andalucía para
instalar el primer tranvía de Andalucía en Vélez-Málaga. Y el coste para el
Ayuntamiento era algo plenamente asumible dentro de su presupuesto municipal y
teniendo en cuenta el beneficio que dicho servicio supone para la movilidad de las
personas, la cohesión de la ciudad, las oportunidades de todo tipo y la sostenibilidad
medioambiental.
Y se quitó tras unos años de ir creando el clima, el falso debate del “tranvía sin
viajeros” y “esto es la ruina”. Cuando la población crecía y si no había más viajeros no
era porque no había personas o necesidad de transporte público. Y tras ello, se suprimió.
A quien había ganado un concurso para explotar un tranvía, posteriormente, sin
concurrencia pública y subiéndole los beneficios se le concedió una línea de autobuses.
Y ahora todo cuesta más y es mucho peor el servicio.
Y además estamos sin tranvía.
Antonio Souviron Rodríguez
Alcalde de Vélez-Málaga de 1996 a 2007.
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