INFORME nº 1225 de 2017 de Tribunal de Cuentas, 29-06-2017
| Fecha | 29 Junio 2017 |
| Emisor | Tribunal de Cuentas |
TRIBUNAL DE CUENTAS
Nº 1.225
INFORME DE FISCALIZACIÓN DEL CUMPLIMIENTO
DE LAS RECOMENDACIONES REALIZADAS POR EL
TRIBUNAL DE CUENTAS EN EL INFORME DE
FISCALIZACIÓN DEL AYUNTAMIENTO DE CUENCA
EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS, en el ejercicio de su función fiscalizadora establecida
en los artículos 2.1), 9 y 21.3.a) de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y a tenor de lo previsto
Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, ha aprobado en sesión de 29 de junio de 2017 el Informe
de Fiscalización del cumplimiento de las recomendaciones realizadas por el Tribunal de
Cuentas en el Informe de Fiscalización del Ayuntamiento de Cuenca y ha acordado su
elevación a las Cortes Generales para su tramitación parlamentaria, así como al Pleno del
Ayuntamiento de Cuenca, según lo prevenido en el art. 28 de la Ley de Funcionamiento.
ÍNDICE
I. INTRODUCCIÓN ..................................................................................................................... 11
I.1 INICIATIVA DEL PROCEDIMIENTO, TIPO DE FISCALIZACIÓN Y OBJETIVOS ........... 11
I.2 ÁMBITO DE LA FISCALIZACIÓN Y PROCEDIMIENTOS ............................................... 12
I.3 ANTECEDENTES ........................................................................................................... 13
I.3.1 Informe de la Fiscalización del Ayuntamiento de Cuenca, ejercicios 2004 y
2005 13
I.3.2 Datos generales del Ayuntamiento de Cuenca .................................................... 14
I.4 RENDICIÓN DE CUENTAS ............................................................................................ 14
I.5 MARCO LEGAL .............................................................................................................. 15
I.6 TRÁMITE DE LAS ALEGACIONES ................................................................................ 18
II. RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN .................................................................................. 18
II.1 SEGUIMIENTO DE LAS RECOMENDACIONES REFERIDAS A LOS
PROCEDIMIENTOS DE GESTIÓN Y CONTROL DEL AYUNTAMIENTO ...................... 18
II.2 SEGUIMIENTO DE LAS RECOMENDACIONES REFERIDAS A LA PRÓRROGA DEL
PRESUPUESTO Y SU INCIDENCIA EN LA GESTIÓN .................................................. 36
II.3 SEGUIMIENTO DE LAS RECOMENDACIONES REFERIDAS A LAS MEDIDAS DE
SANEAMIENTO ADOPTADAS Y SU EFECTO EN EL REMANENTE DE TESORERÍA . 39
II.4 SEGUIMIENTO DE LAS RECOMENDACIONES REFERIDAS A LAS CONDICIONES
LABORALES DEL PERSONAL AL SERVICIO DEL AYUNTAMIENTO ........................... 48
II.5 SEGUIMIENTO DE LAS RECOMENDACIONES REFERIDAS A LA CREACIÓN Y
FUNCIONAMIENTO DE LA EMPRESA PÚBLICA DE SERVICIOS DEL
AYUNTAMIENTO DE CUENCA, S.A. (EMPUSER) ........................................................ 50
II.6 SEGUIMIENTO DE LAS RECOMENDACIONES REFERIDAS A LA GESTIÓN
URBANÍSTICA DE LA ENTIDAD .................................................................................... 57
II.7 CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA EN MATERIA DE IGUALDAD ............................ 66
II.8 CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA SOBRE TRANSPARENCIA ............................... 68
II.8.1 Publicidad activa .................................................................................................. 68
II.8.2 Derecho de acceso a la información pública ........................................................ 71
III. CONCLUSIONES ..................................................................................................................... 71
IV. RECOMENDACIONES ............................................................................................................ 76
ALEGACIONES FORMULADAS
ÍNDICE DE CUADROS
CUADRO 1: PRINCIPALES MAGNITUDES DEL AYUNTAMIENTO DE CUENCA 2009-2015 ..................... 15
CUADRO 2: CONTRATOS ADJUDICADOS, PERIODO 2009-2016........................................................................ 25
CUADRO 3: GASTOS REPARADOS POR INEXISTENCIA DE EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO ............ 25
CUADRO 4: COMPROMISOS DE GASTO SIN EXPEDIENTE DE CONTRATACIÓN ...................................... 26
CUADRO 5: APLICACIONES INFORMÁTICAS UTILIZADAS .................................................................................. 29
CUADRO 6: INTERRELACIÓN ENTRE APLICACIONES INFORMÁTICAS O ENTRE ÁREAS DE
GESTIÓN .............................................................................................................................................................. 30
CUADRO 7: MODIFICACIONES DE CRÉDITO Y GRADO DE EJECUCIÓN, PERIODO 2009-2016 .......... 37
CUADRO 8: MODIFICACIONES DE CRÉDITO, PERIODO 2009-2016. TIPOS DE MODIFICACIÓN ......... 38
CUADRO 9: DERECHOS DE EJERCICIOS CERRADOS A 31 DE DICIEMBRE DE 2016 ............................. 40
CUADRO 10: OBLIGACIONES PENDIENTES DE PAGO DE EJERCICIOS CERRADOS A 31 DE
DICIEMBRE DE 2015 ....................................................................................................................................... 41
CUADRO 11: MUESTRA DE PROYECTOS DE GASTOS CON FINANCIACIÓN AFECTADA ....................... 44
CUADRO 12: REMANENTE DE TESORERÍA PARA GASTOS GENERALES, PERIODO 2008-2015 ......... 46
CUADRO 13: IMPORTES FORMALIZADOS EN MECANISMOS DE FINANCIACIÓN ....................................... 47
CUADRO 14: CONTRATOS FORMALIZADOS POR LA EMPRESA PÚBLICA AGUAS DE CUENCA S.A
DESDE LA ENTRADA EN VIGOR DE LAS NUEVAS INSTRUCCIONES DE
CONTRATACIÓN HASTA 31 DE DICIEMBRE DE 2016 ..................................................................... 53
CUADRO 15: EXPEDIENTES SANCIONADORES INCOADOS, SANCIONES IMPUESTAS Y COBROS
EFECTUADOS .................................................................................................................................................... 61
CUADRO 16: SOLICITUDES DE LICENCIAS URBANÍSTICAS TRAMITADAS EN LOS EJERCICIOS 2015
Y 2016 .................................................................................................................................................................... 64
CUADRO 17: PERSONAL DEL AYUNTAMIENTO DE CUENCA A 30 DE NOVIEMBRE DE 2016................ 67
SIGLAS Y ABREVIATURAS
EBEP:
EMPUSER:
Empresa Pública de Servicios del Excelentísimo Ayuntamiento de
Cuenca, S.A.
IAE:
Impuesto de Actividades Económicas.
IBI:
Impuesto sobre Bienes Inmuebles.
LEPCM:
Ley del Empleo Público de Castilla-La Mancha.
LGT:
LMRFP:
Ley de Medidas para la Reforma de la Función Pública.
LOEPSP:
Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad
Financiera.
LOTAU:
Ley de Castilla-La Mancha de Ordenación del Territorio y de la
Actividad Urbanística.
PMS:
Patrimonio Municipal del Suelo.
PPS:
Patrimonio Público del Suelo.
RBEL:
Reglamento de Bienes de las Entidades Locales.
RD:
Real Decreto.
RGLCAP:
Reglamento General de la Ley de Contratos de las
Administraciones Públicas.
RGR:
ROF:
Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico
de las Entidades Locales.
ROM:
Reglamento Orgánico Municipal del Ayuntamiento de Cuenca.
RPT:
Relación Puestos de Trabajo.
RRFAL:
Régimen de Retribuciones de los Funcionarios de la
Administración Local.
RSCL:
Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales.
Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado
Público.
TRET:
Texto Refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores.
Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público.
TRLOTAU:
Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la
Actividad Urbanística.
Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.
TRRL:
Texto Refundido de las Disposiciones Legales en materia de
Régimen Local.
Cumplimiento de las recomendaciones realizadas por el TCu. al Ayuntamiento de Cuenca 11
I. INTRODUCCIÓN
I.1 INICIATIVA DEL PROCEDIMIENTO, TIPO DE FISCALIZACIÓN Y OBJETIVOS
El Programa de Fiscalizaciones del Tribunal de Cuentas para el año 2016, aprobado por el Pleno el
22 de diciembre de 2015, incluyó, entre las programadas a iniciativa propia, la Fiscalización del
cumplimiento de las recomendaciones realizadas por el Tribunal de Cuentas en el Informe de
fiscalización del Ayuntamiento de Cuenca, ejercicios 2004 y 2005. El referido Programa fue
modificado en relación con ella el 27 de octubre de 2016, pasando a denominarse “Fiscalización
del cumplimiento de las recomendaciones realizadas por el Tribunal de Cuentas en el Informe de
fiscalización del Ayuntamiento de Cuenca”, acordándose, asimismo, en esta fecha, el inicio de las
actuaciones.
El Programa de Fiscalizaciones para el año 2016 se enmarcaba en el plan estratégico de la
actividad fiscalizadora del Tribunal de Cuentas 2015-2017, en el que el Pleno establecía los
objetivos de dicha actividad, las líneas generales de actuación y las áreas de control preferente.
Esta fiscalización responde a uno de los objetivos de actuación recogidos en el mismo, cual es, la
intensificación del seguimiento de las recomendaciones de la Institución sobre la gestión
económico-financiera pública.
También se lleva a cabo esta fiscalización para hacer efectivo lo dispuesto en la Resolución de 25
de marzo de 2009, aprobada por la Comisión Mixta Congreso-Senado para las Relaciones con el
Tribunal de Cuentas (en lo sucesivo, la Comisión Mixta) en relación con el Informe de fiscalización
del Ayuntamiento de Cuenca, ejercicios 2004 y 2005, en la que se instaba a que se comprobara si,
con posterioridad a la aprobación del Informe, se habían corregido las deficiencias de
funcionamiento que habían dado pie a las recomendaciones en él contenidas.
El Informe de fiscalización del Ayuntamiento de Cuenca, ejercicios 2004 y 2005, aprobado por el
Pleno del Tribunal de Cuentas el 30 de octubre de 2008, incluía un total de 26 recomendaciones
dirigidas a impulsar medidas que redundaran en un fortalecimiento de las distintas áreas de
actuación que fueron objeto de control y cuyos principales resultados se recogieron en las
conclusiones del mismo. Esencialmente, los aspectos en los que se identificaron deficiencias en
dicho Informe son los siguientes: los procedimientos de gestión y control del Ayuntamiento, la
prórroga del presupuesto y su incidencia en la gestión, las medidas de saneamiento adoptadas y el
efecto en el remanente de tesorería, la contratación, las condiciones laborales del personal al
servicio del Ayuntamiento; el funcionamiento de la Empresa Pública de servicios del Excelentísimo
Ayuntamiento de Cuenca (EMPUSER); así como la gestión urbanística de la Entidad,
encomendada al Organismo Autónomo, Gerencia Municipal de Urbanismo. En las
recomendaciones se instaba, entre otras actuaciones, a la adopción de una serie de medidas
organizativas y de gestión, a la depuración de determinados saldos de la contabilidad municipal, a
la regulación del régimen de las relaciones del Ayuntamiento con EMPUSER, así como al
desarrollo de determinadas actuaciones en materia urbanística.
La fiscalización cuyos resultados se presentan en este Informe tiene carácter integral, en cuanto
que las recomendaciones cuyo seguimiento constituye su objeto se refieren al cumplimiento de la
legalidad, al establecimiento de procedimientos encaminados a la mejora de la gestión económico-
financiera y a la obtención de una imagen fiel a través de la contabilidad, aun cuando el alcance de
cada uno de los tipos de fiscalización que la dotan de tal carácter integral se extiende únicamente a
los aspectos de cada una abordados por las recomendaciones. Los objetivos de esta fiscalización,
de acuerdo con las Directrices Técnicas aprobadas por el Pleno del Tribunal de Cuentas el 24 de
noviembre de 2016, son los siguientes:
12 Tribunal de Cuentas
1. Analizar el grado de cumplimiento de las recomendaciones del Tribunal de Cuentas, así
como de la Resolución de la Comisión Mixta Congreso-Senado para las relaciones con el
Tribunal de Cuentas.
2. Analizar y evaluar las modificaciones introducidas en las actuaciones, los sistemas y
procedimientos de control interno y gestión económico-financiera aplicados por las
entidades fiscalizadas para dar cumplimiento a las recomendaciones efectuadas, desde la
perspectiva de los principios de buena gestión financiera.
3. Analizar el cumplimiento de la normativa aplicable en la actividad realizada por las
entidades fiscalizadas en las áreas objeto de recomendación.
Asimismo, aun cuando no fueron objeto de recomendación, se ha verificado, en cumplimiento de
las prescripciones recogidas en el Programa de fiscalizaciones de 2016, la observancia de la
normativa para la igualdad efectiva de mujeres y hombres y la relativa a la transparencia en todo
aquello que, de conformidad con dicha normativa, ha guardado relación con el objeto de las
actuaciones fiscalizadoras.
I.2 ÁMBITO DE LA FISCALIZACIÓN Y PROCEDIMIENTOS
El ámbito objetivo de la fiscalización se extiende al análisis de los procedimientos de gestión y
control aplicados por el Ayuntamiento; al funcionamiento de la Empresa Pública EMPUSER -Aguas
de Cuenca S.A. en la actualidad- y su régimen de relaciones con el Ayuntamiento; y a la gestión
urbanística de la Entidad; todo ello en relación con los aspectos respecto de los que se efectuaron
recomendaciones en el Informe del Tribunal de Cuentas y con el fin de verificar su cumplimiento
específico. No han sido objeto de análisis otras áreas de gestión o entidades dependientes del
Ayuntamiento siendo así que, al no haberse emitido recomendaciones respecto de las mismas, no
constituyen su ámbito.
El ámbito subjetivo de la fiscalización abarca al Ayuntamiento de Cuenca y a dos de sus entidades
dependientes: la Empresa Pública EMPUSER, de propiedad 100% municipal, cuya denominación
cambió en 2007 -pasando a llamarse Servicios de Infraestructuras Municipales de Cuenca (SIM)-, y
nuevamente en 2013 –denominándose Empresa Pública de Aguas de Cuenca, S.A.-, previa
modificación de su objeto social en diciembre de 2012; y el Organismo autónomo Gerencia
Municipal de Urbanismo.
Por lo que al ámbito temporal se refiere, la fiscalización aborda la situación de las entidades
incluidas en su ámbito subjetivo en el momento del desarrollo de las actuaciones fiscalizadoras,
marzo de 2017, aun cuando, para el mejor cumplimiento de los objetivos de la misma, ha sido
preciso retrotraerse hasta la fecha de aprobación del Informe de fiscalización del Ayuntamiento de
Cuenca, ejercicios 2004 y 2005, lo que tuvo lugar, como se ha indicado, el 30 de octubre de 2008,
ofreciéndose información en este Informe sobre el periodo intermedio 2009-2016.
La fiscalización se ha efectuado de acuerdo con las Normas de Fiscalización aprobadas por el
Pleno del Tribunal de Cuentas en sesión de 23 de diciembre de 2013.
Para la realización de los controles se han mantenido comunicaciones permanentes con la Entidad,
habiendo sido preciso efectuar solicitudes adicionales cuando se detectaron deficiencias, al objeto
de llevar a cabo el correspondiente análisis.
La documentación ha sido remitida en este procedimiento fiscalizador por vía telemática a través de
la Sede electrónica del Tribunal de Cuentas. Asimismo, se han realizado revisiones y
comprobaciones mediante el desplazamiento del equipo de fiscalización a la sede del
Ayuntamiento.
Cumplimiento de las recomendaciones realizadas por el TCu. al Ayuntamiento de Cuenca 13
Todas las actuaciones fiscalizadoras, incluidas las relativas a sus entidades dependientes sujetas a
la fiscalización, se han efectuado a través del Ayuntamiento, que ha prestado adecuadamente su
colaboración, sin que se hayan producido en ningún caso circunstancias que hayan originado
limitaciones al alcance de la fiscalización.
I.3 ANTECEDENTES
I.3.1 Informe de la Fiscalización del Ayuntamiento de Cuenca, ejercicios 2004 y 2005
El Pleno del Tribunal de Cuentas acordó, en sesión de 31 de enero de 2006, incluir en el Programa
de Fiscalizaciones para el año 2006, dentro del apartado V.2. Informes especiales. Otras
fiscalizaciones, la “Fiscalización del Ayuntamiento de Cuenca”.
Los trabajos preliminares realizados con objeto de determinar los aspectos más relevantes en la
gestión municipal y las principales áreas de riesgo dieron como resultado la identificación, como
aspecto principal a analizar, de la situación de prórroga presupuestaria continuada desde el
ejercicio 1998 y el efecto de la misma sobre los procedimientos de gestión de la Entidad, y el
cumplimiento de la legalidad en la gestión de los fondos públicos para lograr la satisfacción de las
necesidades del municipio.
La fiscalización llevada a cabo se centró en el análisis de la estructura organizativa de la Entidad y
de los procedimientos de gestión, en su incidencia en la situación económico-financiera, así como
en las condiciones laborales de su personal.
Además, se consideró de especial interés el examen de la creación de la Sociedad de Servicios del
Excmo. Ayuntamiento de Cuenca, S.A., así como el análisis de la consecución de la mayor eficacia
en la prestación de los servicios que con su creación se pretendía. Se estimó también de particular
relevancia el análisis de la gestión urbanística de la Entidad y, en concreto, la ejecución del Plan
General de Ordenación Urbana del Municipio.
Atendiendo a estos aspectos se fijaron, esencialmente, objetivos propios de una fiscalización de
cumplimiento (legalidad) y operativa o de gestión. Además, la fiscalización se dirigió a verificar la
situación financiera a corto plazo de la Entidad, mostrada en el remanente de tesorería a 31 de
diciembre de 2005, sin que se incluyera en ella el análisis de las Cuentas Generales de los
ejercicios 2004 y 2005, por lo que no tenía como finalidad la emisión de una opinión global sobre la
representatividad de las mismas.
Los objetivos de la fiscalización, con arreglo a las Directrices Técnicas aprobadas por el Pleno del
Tribunal de Cuentas en sesión de 28 de noviembre de 2006, fueron los siguientes:
1. Analizar si la gestión económico-financiera del Ayuntamiento de Cuenca se había realizado
de conformidad con la normativa que le era de aplicación.
2. Evaluar los procedimientos de control interno aplicados con el fin de determinar si eran
suficientes para garantizar una correcta gestión económico-financiera.
3. Determinar la incidencia de la prórroga del presupuesto de 1998 en la gestión del
Ayuntamiento en los ejercicios 2004 y 2005, así como en su situación económico-financiera.
4. Examinar la eficacia de las medidas de saneamiento financiero adoptadas por la Entidad en
los ejercicios fiscalizados y su efecto en el remanente de tesorería.
5. Analizar si la gestión urbanística de la Entidad se había realizado de conformidad con la
normativa estatal, autonómica y local que le era de aplicación.
6. Valorar la incidencia de la gestión urbanística en la financiación del Ayuntamiento.
El ámbito temporal de la fiscalización se refirió a los ejercicios 2004 y 2005, sin perjuicio de que,
cuando se consideró necesario para el cumplimiento de los objetivos señalados anteriormente, se
14 Tribunal de Cuentas
llevaron a cabo comprobaciones sobre operaciones anteriores o posteriores al indicado período, en
particular, las que afectaron a la organización del Ayuntamiento, a la ejecución de medidas de
saneamiento financiero y al desarrollo urbanístico del Plan General de Ordenación Urbana del
Municipio de Cuenca.
En el transcurso de la fiscalización se aplicaron los procedimientos necesarios para la consecución
de los objetivos marcados en las Directrices Técnicas aprobadas.
El Pleno del Tribunal de Cuentas aprobó, en sesión de 30 de octubre de 2008, el Informe de
fiscalización del Ayuntamiento de Cuenca, ejercicios 2004 y 2005, y acordó su elevación a las
Cortes Generales, para su tramitación parlamentaria, y su remisión al Pleno de la Corporación
Local, según lo previsto en el artículo 28.4 de la Ley de Funcionamiento.
La Comisión Mixta, en su sesión de 25 de marzo de 2009, a la vista del Informe aprobado por el
Tribunal, acordó instar al Ayuntamiento de Cuenca a que, tras el análisis de las 26
recomendaciones que se formulaban en el mismo, procediera a modificar aquellas situaciones o
modos de operar que hubieran sido citados y que todavía perduraran. También solicitó al Tribunal
de Cuentas que continuara analizando la administración municipal y comprobara si con
posterioridad a la aprobación del Informe se habían corregido las deficiencias de funcionamiento.
I.3.2 Datos generales del Ayuntamiento de Cuenca
El municipio de Cuenca tenía una población, a 1 de enero de 20161, de 55.102 habitantes (26.341
hombres y 28.761 mujeres), lo que supone una disminución del 0,92% desde la fecha de
aprobación del Informe que dio lugar a las recomendaciones, siendo su superficie de 954,3 Km
cuadrados.
El régimen de organización del Ayuntamiento es el del Título X de la Ley 7/1985, de 2 de abril,
reguladora de las Bases de Régimen Local (LRBRL), esto es, municipio de gran población,
El Ayuntamiento contaba, a fecha de realización de los trabajos de fiscalización, con ocho
entidades dependientes: los organismos autónomos Instituto Municipal de Deportes, Instituto Juan
de Valdés, Patronato de Promoción Económica y la Gerencia Municipal de Urbanismo; dos
sociedades mercantiles, Empresa Pública Aguas de Cuenca, S.A. y Sociedad Mercantil
Ayuntamiento de Cuenca Maderas, S.A.; y dos fundaciones, la Fundación pública de cultura Ciudad
de Cuenca y la Fundación Educativa y Cultural Lucas Aguirre-Luisa Natalio.
I.4 RENDICIÓN DE CUENTAS
Las cuentas generales del Ayuntamiento de Cuenca de los ejercicios 2009 a 2014, con el contenido
Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLRHL), fueron rendidas con
posterioridad al plazo dispuesto en el artículo 223 de dicho texto legal (15 de octubre del año
siguiente). El retraso en la rendición de las cuentas fue de 92 días de media para los seis años.
Las cuentas referidas al ejercicio 2015, último cuyas cuentas estaban aprobadas a la fecha de
realización de los trabajos, fueron rendidas al Tribunal de Cuentas, a través de la Plataforma de
Rendición de Cuentas de las Entidades Locales, el 5 de enero de 2017, lo que supuso un retraso
de 82 días respecto de la fecha establecida en el artículo 223 del TRLRHL.
Los retrasos en los plazos de rendición de cuentas de las entidades locales se ponen de manifiesto
cada año tanto en los correspondientes Informes de fiscalización del Sector Público Local como en
1 Últimos datos disponibles en el INE.
Cumplimiento de las recomendaciones realizadas por el TCu. al Ayuntamiento de Cuenca 15
las sucesivas Resoluciones de la Comisión Mixta correlativas2, instándose a la implantación, por
dichas entidades, de los mecanismos y procedimientos internos necesarios que aseguren el
adecuado seguimiento del proceso de rendición de sus cuentas generales y que el mismo se
realice en los plazos legalmente previstos.
En el siguiente cuadro se recoge el importe total de los créditos definitivos de las liquidaciones de
los presupuestos de gastos del Ayuntamiento de Cuenca de los ejercicios 2009 a 2015, las
obligaciones reconocidas netas en cada uno de los mismos, así como el nivel de ejecución del
presupuesto:
CUADRO 1: PRINCIPALES MAGNITUDES DEL AYUNTAMIENTO DE CUENCA 2009-2015
(Euros)
Ejercicio Créditos definitivos Obligaciones reconocidas
netas Grado ejecución
(%)
2009 110.552.798,81 68.685.112,72 62,13
2010 91.171.263,09 63.205.675,63 69,33
2011 80.240.327,69 57.166.606,33 71,24
2012 69.670.880,00 54.645.329,97 78,43
2013 59.882.240,10 46.918.914,47 78,35
2014 67.263.271,39 51.344.581,51 76,33
2015 66.722.451,77 54.252.351,92 81,31
Fuente: Elaboración propia a partir de las cuentas rendidas por el Ayuntamiento.
La evolución de los créditos definitivos y de las obligaciones reconocidas netas fue similar desde
2009 hasta 2014, disminuyendo hasta el año 2013 y aumentando en 2014. En 2015, aunque los
créditos definitivos registraron una disminución del 0,8% respecto del ejercicio anterior, las
obligaciones reconocidas aumentaron un 5,66%, mejorando el nivel de ejecución, que alcanzó el
81,31%
I.5 MARCO LEGAL
La normativa que regulaba la actividad económica, financiera, presupuestaria y contable del
Ayuntamiento desde 30 de octubre de 2008, fecha de aprobación del Informe de fiscalización del
Ayuntamiento de Cuenca, ejercicios 2004 y 2005, hasta la fecha de finalización de los trabajos de
fiscalización, ha sido, fundamentalmente, la siguiente:
− Decreto de 17 junio 1955, por el que se aprobó el Reglamento de Servicios de las
Corporaciones Locales (RSCL).
− Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local (LRBRL).
− Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprobó el Texto Refundido
de las disposiciones legales en materia de régimen local (TRRL).
2 “Informe sobre las actuaciones del Tribunal de Cuentas para promover en el ámbito local la rendición de cuentas”,
aprobado en sesión de Pleno de 20 de diciembre de 2014.
“Informe de fiscalización del Sector Público Local, ejercicio 2013”, aprobado por el Tribunal de Cuentas en Pleno de 28
de mayo de 2015.
Sendas resoluciones de la Comisión Mixta aprobadas ambas en su sesión de 21 de diciembre de 2016, en relación con
cada uno de los Informes anteriores.
16 Tribunal de Cuentas
− Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprobó el Reglamento de Bienes de
las Entidades Locales (RBEL).
− Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprobó el Reglamento de
Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (ROF).
− Real Decreto 500/1990, de 20 de abril, por el que se desarrolla el Capítulo primero del Título
sexto de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, en
materia de presupuestos.
− Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprobó el Reglamento General de
la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (RGLCAP).
− Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (LGT).
− Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprobó el Texto Refundido de
− Orden EHA/4041/2004, de 23 de noviembre, por la que se aprobó la Instrucción del modelo
normal de contabilidad local y Orden HAP/1781/2013, de 20 de septiembre, por la que se
aprobó la Instrucción del modelo normal de contabilidad local, vigente desde el 1 de enero
de 2015.
− Ley autonómica 10/2004, de 21 de diciembre, para la aplicación al municipio de Cuenca del
régimen de organización de los municipios de gran población.
− Real Decreto 939/2005, de 29 de julio, por el que se aprobó el Reglamento General de
Recaudación (RGR).
− Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público (LCSP) y Real Decreto
Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprobó el Texto Refundido de la Ley
de Contratos del Sector Público, vigente desde el 16 de diciembre de 2011 (TRLCSP).
− Ley 31/2007, de 30 de octubre, sobre procedimientos de contratación en los sectores del
agua, la energía, los transportes y los servicios postales.
− Real Decreto 817/2009, de 8 de mayo, por el que se desarrolla parcialmente la Ley 30/2007,
de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público.
El régimen jurídico relativo a la sostenibilidad financiera se contiene, fundamentalmente, en las
siguientes normas:
− Real Decreto Legislativo 2/2007, de 28 de diciembre, por el que se aprobó el Texto
Refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria y Ley Orgánica 2/2012, de 27
de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEPSF), vigente desde
1 de mayo de 2012.
− Real Decreto-ley 5/2009, de 24 de abril, de medidas extraordinarias y urgentes para facilitar
a las entidades locales el saneamiento de deudas pendientes de pago con empresas y
autónomos.
− Orden HAP/2105/2012, de 1 de octubre, por la que se desarrollan las obligaciones de
suministro de información previstas en la LOEPSF.
− Real Decreto-ley 8/2013, de 28 de junio, de medidas urgentes contra la morosidad de las
Administraciones Públicas y de apoyo a entidades locales con problemas financieros.
Cumplimiento de las recomendaciones realizadas por el TCu. al Ayuntamiento de Cuenca 17
− Real Decreto-ley 17/2014, de 26 de diciembre, de medidas de sostenibilidad financiera de
las comunidades autónomas y entidades locales y otras de carácter económico.
El régimen jurídico aplicable al personal al servicio del Ayuntamiento y de sus organismos
dependientes se recoge esencialmente en las siguientes disposiciones:
− Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública (LMRFP).
− Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de Incompatibilidades del Personal al Servicio de las
Administraciones públicas (LIPSAP).
− Real Decreto 861/1986, de 25 de abril, de Régimen de Retribuciones de los Funcionarios de
la Administración Local (RRFAL).
− Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo, por el que se aprobó el Texto Refundido
23 de octubre, por el que se aprobó el Texto Refundido de la Ley del Estatuto de los
Trabajadores (TRET), vigente desde el 13 de noviembre de 2015.
Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprobó el Texto Refundido de la
Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (TREBEP), vigente desde el 1 de noviembre
de 2015.
− Ley 4/2011, de 10 de marzo, del Empleo Público de Castilla-La Mancha (LEPCM).
El marco normativo estatal aplicable en materia de urbanismo y de ordenación del territorio, está
configurado por la siguiente normativa:
- Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido
- Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprobó el Texto Refundido
de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, vigente desde el 31 de octubre de 2015.
Por su parte, la normativa de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha en materia de
ordenación del territorio y actividad urbanística estaba constituida, esencialmente, por la siguiente:
- Decreto Legislativo 1/2004, de 28 de diciembre de 2004, por el que se aprobó el Texto
Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística.
- Decreto 248/2004, de 14 de septiembre, que aprueba el Reglamento de Planeamiento de la
Ley 2/1998, de 4 de junio, de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística.
- Decreto Legislativo 1/2010, de 18 de mayo, por el que se aprobó el Texto Refundido de la
Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística (TRLOTAU), que deroga el
anterior de 2004.
para homogeneizar el contenido de la documentación de los planes municipales.
- Decreto 29/2011, de 19 de abril, por el que se aprobó el Reglamento de la Actividad de
Ejecución del Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad
Urbanística.
- Decreto 34/2011, de 26 abril, por el que se aprobó el Reglamento de Disciplina Urbanística
del Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística.
18 Tribunal de Cuentas
de Castilla-La Mancha (LTBGCM); así como la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la
Mujeres y Hombres de Castilla-La Mancha, constituyen las disposiciones esenciales en materia de
transparencia e igualdad de género, respectivamente.
I.6 TRÁMITE DE LAS ALEGACIONES
En cumplimiento del artículo 44 de la LFTCu, el Anteproyecto de Informe de esta Fiscalización fue
remitido al Alcalde del Ayuntamiento de Cuenca, así como a quienes lo fueron desde la aprobación
por el Pleno de este Tribunal de Cuentas del Informe objeto de seguimiento de recomendaciones,
30 de octubre de 2008, hasta la fecha de toma de posesión del actual Alcalde, para que alegasen y
presentasen los documentos y justificantes que estimasen pertinentes.
Dentro del plazo concedido se recibieron alegaciones del Alcalde del Ayuntamiento de Cuenca y de
uno de los ex alcaldes.
Las alegaciones han sido objeto de tratamiento, lo que ha dado lugar a las modificaciones y
matizaciones en este Informe que se han considerado procedentes. Cuando los criterios
interpretativos y las valoraciones realizadas en las alegaciones discrepaban de los contenidos del
Anteproyecto de Informe y no han sido asumidas por este Tribunal de Cuentas, se han explicado
sucintamente los motivos por los que se ha mantenido la interpretación o valoración en él
efectuada. No se han valorado aquellas alegaciones que explican, aclaran o justifican determinados
resultados sin rebatir su contenido; plantean opiniones sin soporte documental o normativo; tratan
de explicar, aclarar o justificar determinadas actuaciones sin contradecir el contenido del Informe.
II. RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN
Los resultados obtenidos en el presente procedimiento fiscalizador se exponen a continuación
divididos en subapartados atendiendo a la estructura del Informe de fiscalización del Ayuntamiento
de Cuenca, ejercicios 2004 y 2005, cuyo seguimiento de recomendaciones se efectúa. Los seis
primeros subapartados agrupan el seguimiento de las recomendaciones formuladas, según su
contenido específico, abordándose en los dos últimos el cumplimiento de la normativa en materia
de igualdad y de transparencia.
El primero de los subapartados se refiere a las recomendaciones relativas a la mejora de los
procedimientos de gestión y control del Ayuntamiento; los Subapartados segundo y tercero, a la
reiterada prórroga del presupuesto de la Entidad y su efecto sobre la gestión, y a la eficacia de las
medidas económicas y financieras de saneamiento adoptadas y su efecto en el remanente de
tesorería de la Entidad; el cuarto Subapartado se dedica a las condiciones laborales del personal
del Ayuntamiento. Los Subapartados quinto y sexto se refieren al funcionamiento de la Empresa
Pública Aguas de Cuenca (denominación adoptada en 2013, EMPUSER durante el periodo al que
se refiere el Informe objeto de seguimiento de recomendaciones) y a la gestión urbanística del
municipio, respectivamente.
II.1 SEGUIMIENTO DE LAS RECOMENDACIONES REFERIDAS A LOS PROCEDIMIENTOS
DE GESTIÓN Y CONTROL DEL AYUNTAMIENTO
El Informe de fiscalización del Ayuntamiento de Cuenca referido a los ejercicios 2004 y 2005,
incluyó un total de doce recomendaciones relativas a las mejoras propuestas para lograr, en las
distintas áreas, unos procedimientos de gestión y control del Ayuntamiento que aseguraran una
mayor eficiencia y eficacia de las actuaciones, así como el cumplimiento de la legalidad.
Cumplimiento de las recomendaciones realizadas por el TCu. al Ayuntamiento de Cuenca 19
Se transcriben a continuación estas recomendaciones, exponiéndose, tras cada una de ellas, los
resultados del análisis realizado respecto de la situación de la Entidad en relación con las mismas a
la fecha de finalización de los trabajos de fiscalización -marzo de 2017-:
Recomendación 1ª: “El Ayuntamiento debería adoptar las medidas organizativas y de
funcionamiento necesarias para adaptar el Reglamento Orgánico aprobado en el ejercicio 2006 al
contabilidad y fiscalización, ejercidas en la actualidad por la Intervención municipal”.
El Reglamento Orgánico Municipal del Ayuntamiento de Cuenca (ROM), aprobado por el Pleno del
Ayuntamiento el 19 de mayo de 2006 y modificado en noviembre del mismo año, fue nuevamente
revisado por el Pleno de 28 de abril de 2016, siendo esta última reforma la única realizada desde la
aprobación del Informe de fiscalización en el que se incluyó la recomendación señalada.
No obstante las modificaciones realizadas, el artículo 132.1 del Reglamento Orgánico mantuvo la
redacción anterior, sin separar las funciones de fiscalización y contabilidad, como hubiera sido
formulada por este Tribunal.
En este sentido se pronunció también el “Informe de fiscalización de la gestión recaudatoria en
ayuntamientos de municipios con población comprendida entre 5.000 y 100.000 habitantes de las
comunidades autónomas sin órgano de control externo propio”, aprobado por el Tribunal de
Cuentas en su sesión plenaria de 24 de noviembre de 2016, señalando, respecto del Ayuntamiento
de Cuenca la “amplia integración, bajo una misma dirección, de las distintas fases de la gestión
económico-financiera, desde la gestión tributaria, a la recaudación y disposición de los fondos
recaudados en función de las necesidades para atender los mandamientos de pago.” Y en relación
con la función de contabilidad al establecer que “el ROM atribuye esta función a la Intervención, lo
que no resulta conforme con lo dispuesto en el artículo 133.b) de la LRBRL. Además, el ROM dota
a este mismo órgano de la función de presupuestación, lo que afecta a la autonomía con la que
debe actuar, conforme al artículo 136.2 de la LRBRL, en el ejercicio de su función de control y
fiscalización de la gestión económico-financiera de la entidad”.
Durante la realización de los trabajos de fiscalización se ha constatado que la situación descrita se
mantiene, realizando las funciones de fiscalización y contabilidad dos unidades distintas, el Servicio
de presupuestos y fiscalización y el Servicio de contabilidad, respectivamente, pero dependiendo
ambas de la Intervención municipal. Por otro lado, la Ordenanza General de Gestión, Recaudación
e Inspección de los tributos y otros ingresos de Derecho Público municipales de 2016 recoge entre
las funciones del Interventor la de dirección de la contabilidad municipal3. En consecuencia, no
puede considerarse cumplida la Recomendación 1ª del Informe.
Recomendación 2ª: “El Ayuntamiento debería completar el contenido de la relación de puestos de
trabajo existente con otras determinaciones esenciales, tales como atribuciones y
responsabilidades de cada puesto de trabajo, para poder utilizar dicha Relación como instrumento
3 El Alcalde de Cuenca ha indicado en el trámite de alegaciones que en la RPT que se está negociando se incluye un
puesto de Viceinterventor encargado de las funciones de presupuestación y que, en la actualidad, las funciones están
separadas desde la creación de la Jefatura de Contabilidad y Presupuestos. No obstante, no se aporta documento que
acredite la creación de dicha Jefatura.
Por su parte, el Ex-Alcalde de Cuenca que ha formulado alegaciones ha señalado que en el periodo en el que fue Alcalde
–junio de 2007 a junio de 2011- existía la figura del Viceinterventor con funciones de presupuestación y contabilidad.
Indica que dicha figura fue suprimida con posterioridad, habiendo cesado al Viceinterventor en 2011, sin ocuparse su
puesto y modificándose la RPT dejando sin crédito el mismo, declarándose ulteriormente nula la referida modificación por
sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha 627/2015.
20 Tribunal de Cuentas
de organización y gestión del personal, y adecuar así los medios personales a las necesidades del
Ayuntamiento”.
La Relación de puestos de trabajo (RPT) es el instrumento técnico a través del cual se realiza la
ordenación del personal, de acuerdo con las necesidades de los servicios, debiendo indicar los
requisitos para el desempeño de cada puesto e incluir la denominación y características esenciales
de los mismos y la determinación de sus retribuciones complementarias.
Durante los ejercicios 2004 y 2005, ejercicios fiscalizados en el Informe cuyas recomendaciones
son objeto de seguimiento, el Ayuntamiento de Cuenca careció de una RPT, en contra de lo
Reforma de la Función Pública (LMRFP), contando, únicamente, con un Catálogo de puestos de
trabajo que databa de 1998 y que fue objeto de sucesivas modificaciones concretas.
En el ejercicio 2006 el Ayuntamiento elaboró una RPT, sin que constara su aprobación por el
órgano competente, extremo puesto de manifiesto en el Informe de fiscalización del Ayuntamiento
de Cuenca, ejercicios 2004 y 2005. Si bien dicha Relación contemplaba la totalidad de
especificaciones establecidas en el entonces vigente artículo 16 de la LMRFP, se recomendaba la
necesidad de completar su contenido con otras determinaciones esenciales que permitieran
utilizarla como instrumento de organización y gestión del personal y adecuar así los medios
personales a las necesidades del Ayuntamiento. El mencionado artículo 16 de la LMRFP quedó sin
vigor por la disposición derogatoria única de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del
Empleado Público (EBEP).
La normativa vigente en materia de ordenación de puestos de trabajo a la finalización de los
trabajos de la actual fiscalización estaba constituida por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30
de octubre, por el que se aprobó el Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado
organización a través de RPT u otros instrumentos organizativos similares que comprenderán, al
menos, la denominación de los puestos, los grupos de clasificación profesional, los cuerpos o
escalas, en su caso, a que estén adscritos, los sistemas de provisión y las retribuciones
complementarias. En todo caso dichos instrumentos deben ser públicos. En el ámbito autonómico,
la normativa anterior se completa con la Ley 4/2011, de 10 de marzo, del Empleo Público de
Castilla-La Mancha (LEPCM), que, en su artículo 23, reitera la obligación de publicidad de las RPT
y establece que debe comprender, conjunta o separadamente, la totalidad de los puestos
reservados al personal funcionario, al personal laboral y al personal eventual, así como aquellos
que deban ser ocupados por el personal directivo profesional, detallando los datos mínimos que
debe contener en relación con el personal anteriormente mencionado.
Desde la aprobación por este Tribunal de Cuentas del Informe de fiscalización del Ayuntamiento de
Cuenca, ejercicios 2004 y 2005, y con objeto de llevar a cabo la ordenación del personal al servicio
del Ayuntamiento de acuerdo con sus necesidades, la Junta de Gobierno Local ha aprobado
diversas RPT, subsistiendo a la finalización de los trabajos de fiscalización las siguientes:
− En cuanto al personal funcionario, se encontraba vigente la RPT aprobada por la Junta de
Gobierno Local el 26 de mayo de 2009, con las modificaciones incorporadas en la misma en
los años 2010, 2011 y 2013, al quedar anulada, el 20 de abril de 2015, la RPT aprobada por
la Junta de Gobierno Local el 3 de diciembre de 2014, por la Sentencia 98/2015 del
Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 1 de Cuenca.
− Respecto del personal eventual del Ayuntamiento, se encontraba vigente la RPT aprobada
por el Pleno el 30 de junio de 2015.
− En relación con el personal laboral, estaba vigente la RPT aprobada por la Junta de
Gobierno Local el 9 de noviembre de 2009, con las modificaciones adoptadas por ese
órgano en mayo de 2010.
Cumplimiento de las recomendaciones realizadas por el TCu. al Ayuntamiento de Cuenca 21
Del análisis de las vigentes RPT han resultado las siguientes incidencias en relación con la referida
al personal funcionario:
− No contenía la denominación específica de algunos de los puestos de trabajo en
determinados servicios, tales como el de protección ciudadana y movilidad, el de policía
local y el de agentes de movilidad, constando únicamente una denominación genérica que
hacía referencia a la provisión del puesto por un funcionario.
− No incluía el número total de las plazas que existían en cada uno de los puestos.
− No comprendía especificación del cuerpo o escala en seis de los puestos de trabajo: el Jefe
de Área de Contabilidad y Presupuestos, el Jefe de Servicio y Seguimiento y Vigilancia
Ambiental, el Asesor Jurídico, el Adjunto a Asesoría Jurídica, el Jefe de servicio de Gestión
de Personal y el Sargento de Extinción de Incendios.
− No obstante referirse al personal funcionario, contenía siete puestos relativos al personal
laboral.
En relación con la publicidad de las RPT del Ayuntamiento, el Portal de transparencia, objeto de
análisis en el Subapartado II.8 de este Informe, no contenía ninguna de las relaciones en vigor,
constando únicamente un enlace a la Relación aprobada en 2014 para el personal funcionario que,
como se ha expuesto, había sido anulada judicialmente.
A la fecha de redacción del presente Informe, se encontraba en tramitación una nueva RPT con
objeto de adaptarla a la plantilla efectiva. En el documento elaborado al efecto por el Ayuntamiento
se contienen los puestos de trabajo existentes, su denominación, el número de las plazas de cada
uno de ellos, el tipo de jornada, el nivel del puesto, el complemento del mismo y la forma de
provisión, entre otros datos. No se incorporan en la misma las atribuciones y responsabilidades de
todos y cada uno de los puestos de trabajo. Así, aun cuando se identifican las funciones de
aquellos puestos que se individualizan en sus retribuciones con respecto al resto, no se hace lo
propio en relación con los demás, sino que únicamente se incluye una descripción genérica de las
funciones del área, por lo que la RPT que está en trámite continúa sin incluir todos los contenidos
precisos para que la misma pueda utilizarse como instrumento de organización y gestión del
personal, completo y efectivo, dirigido a adecuar los medios personales a las necesidades del
Ayuntamiento.
No se puede considerar, por tanto, cumplida la Recomendación 2ª formulada por este Tribunal de
Cuentas al no disponer el Ayuntamiento de un instrumento que contenga las atribuciones y
responsabilidades de la totalidad de puestos de trabajo y permita la completa adecuación de los
medios personales a las necesidades de la Entidad.
Recomendación 3ª: “Los Servicios responsables de la gestión de la Corporación deberían
establecer por escrito sus procedimientos, definiendo de forma clara y precisa, en el marco de lo
previsto en la propia RPT, los cometidos y responsabilidades de cada uno de los puestos de trabajo
y las tareas a desempeñar, que habrán de garantizar el cumplimiento de la Ley, una adecuada
segregación de las funciones de gestión, registro y control, y su sometimiento a una revisión y
control de carácter permanente. Dichos manuales deberían aprobarse por órgano competente”.
En el Informe de fiscalización objeto de las recomendaciones cuyo seguimiento se analiza en este
Informe, se puso de manifiesto, como consecuencia de la verificación tanto de la organización del
Ayuntamiento como de los procedimientos que se aplicaban en las áreas de relevancia en la
gestión económico-financiera, una serie de debilidades en la gestión y el control ejercidos por la
Entidad, entre las que se incluía la falta de normalización de funciones y de los procedimientos en
los distintos servicios responsables de la gestión, tales como las de intervención, tesorería,
contabilidad, contratación, personal o patrimonio. En el periodo fiscalizado 2004-2005 tampoco
22 Tribunal de Cuentas
existieron unas bases de ejecución actualizadas de los presupuestos, dada la situación de prórroga
continuada de los mismos desde 1998.
No obstante la recomendación formulada por este Tribunal, la Entidad no ha elaborado manuales
de procedimiento para las distintas áreas de gestión en los que se establezcan los procedimientos
con una definición clara de los cometidos y responsabilidades de cada uno de los puestos que,
como se ha puesto de manifiesto, tampoco quedan suficientemente definidos en la RPT.
Los presupuestos de la Entidad, tal y como se analiza en el siguiente Subapartado, han sido objeto
de aprobación en cinco de los ocho ejercicios trascurridos desde el ejercicio 2009, con un retraso
medio de 176 días, conteniendo unas bases de ejecución adaptadas a las novedades legislativas
que se han ido sucediendo. Dichas bases son el único instrumento utilizado por la Entidad como
procedimiento escrito a aplicar en las áreas de intervención, tesorería, contabilidad, patrimonio y
contratación, manifestando no disponer de procedimientos escritos respecto de las áreas de
personal y recaudación.
deben contener la adaptación de las disposiciones generales en materia presupuestaria a la
organización y circunstancias de la propia entidad, así como aquellas otras necesarias para su
acertada gestión, estableciendo cuantas prevenciones se consideren oportunas o convenientes
para la mejor realización de los gastos y recaudación de los recursos, no son instrumento suficiente
para la adecuada gestión de las distintas áreas de actividad de la Entidad. En las bases se
desarrollan las materias referidas a la tramitación y ejecución de los presupuestos en detalle, tales
como especialidades referidas a las modificaciones presupuestarias, a las fases de ejecución de
los presupuestos, a los requisitos de los distintos tipos de expedientes de gasto y facturas, sin
establecer en ningún caso los cometidos o responsabilidades asignados a cada puesto de trabajo –
cuestión no contenida tampoco, como se ha indicado, en las RPT-, ni una segregación de las
funciones de gestión, registro, control y posterior revisión.
De los análisis de gastos e ingresos realizados, se han constatado puntos débiles derivados de
esta falta de normalización de los procedimientos, con los consiguientes riesgos en cuanto a la
ejecución de los gastos y la recaudación de los ingresos:
- Respecto de la recaudación, los siguientes:
o La recaudación de los ingresos tributarios, si bien se registraba en una aplicación
informática que permitía la automatización del pase a ejecutiva de los derechos
impagados en periodo voluntario, se llevaba a cabo sin disponer de mecanismos
estandarizados. Además sus actuaciones no se sometían a control por parte de la
Intervención.
o La gestión recaudatoria de los expedientes sancionadores por infracciones a la
normativa de tráfico vial urbano en el municipio de Cuenca, tanto en periodo
voluntario como ejecutivo de pago, se llevaba a cabo por una empresa en virtud de
un contrato de prestación de servicios de colaboración. En el análisis del
cumplimiento de la Recomendación 10ª se realiza un estudio de dicho contrato,
siendo preciso poner de manifiesto la debilidad que supone la falta de control sobre
la integridad de las notificaciones efectuadas a los particulares derivada de la falta
de establecimiento de mecanismos de supervisión por parte de la Entidad.
- Se ha venido produciendo una falta de planificación de gastos a realizar no obstante la
continua formulación de reparos por el órgano Interventor en los que se advertía de la
finalización de contratos de servicios, que continuaban prestándose sin cobertura
contractual, así como de otros gastos para los que no existía consignación presupuestaria.
En el análisis del cumplimiento de la Recomendación 5ª se recoge un cuadro resumen de
los gastos que fueron objeto de reparo por este motivo cada año.
Cumplimiento de las recomendaciones realizadas por el TCu. al Ayuntamiento de Cuenca 23
La Entidad carecía, por tanto, de un instrumento adecuado que garantizara que todas las
operaciones llevadas a cabo por la misma con repercusión tanto en los ingresos como en los
gastos, se efectuaran de forma que se salvaguardasen los activos y se realizara la más eficaz,
económica y eficiente gestión de los recursos públicos; ello, sin perjuicio de que la práctica y la
experiencia del personal facilitara la consecución de tales objetivos en ocasiones, por lo que no
puede considerarse cumplida la Recomendación 3ª formulada.
Recomendación 4ª: “Deberían promoverse procedimientos normalizados en la contratación
municipal y en especial en la tramitación de los contratos menores que deberían limitarse a los
casos previstos en la Ley”.
En el Informe cuyas recomendaciones son objeto de seguimiento se señalaba que la ausencia de
planificación se ponía de manifiesto también respecto de la realización de los gastos que requerían
la celebración de contrato, dejando a iniciativa de los órganos gestores la determinación de la
necesidad de tramitación de expedientes administrativos de contratación, en su caso. También se
señaló la ausencia de un seguimiento adecuado del término de los contratos y de la precisa
renovación de los vencidos, existiendo por ello numerosos gastos repetitivos sin soporte contractual
que, además de no sujetarse a la normativa reguladora de la contratación administrativa, ponían de
manifiesto deficiencias relevantes en los procedimientos de gestión del gasto. Las deficiencias en la
contratación identificadas evidenciaban, además de la falta de planificación, insuficiencias en el
control interno.
En materia de contratación, los procedimientos normalizados utilizados por la Entidad, tal y como
se ha indicado, eran las bases de ejecución de los presupuestos, que se limitan a señalar que los
límites cuantitativos serían los establecidos en la normativa de aplicación, el Texto Refundido de la
Ley de Contratos del Sector Público (TRLCSP), y que en los casos de adjudicación directa de
obras y servicios deberá justificarse en el expediente la participación de al menos tres contratistas,
así como la posibilidad de sustitución del pliego de bases por una propuesta razonada de
adquisición en los contratos de suministros que hayan de verificarse en establecimientos
comerciales.
No concurrían por tanto una planificación de las necesidades de gasto ni de las de inversión y los
procedimientos para la realización de unos y otros se limitaban a la remisión a los textos legales.
Tampoco existía un procedimiento que regulara las acciones necesarias y el personal que debía
intervenir en cada una de ellas.
La Entidad ha aportado al Tribunal de Cuentas relaciones de contratos menores celebrados en los
ejercicios 2015 y 2016, resultando completas las publicaciones realizadas en el Portal de
transparencia, tal y como se expone en el Subapartado II.8. De acuerdo con las relaciones
remitidas, se adjudicaron 45 contratos menores en 2015, por un importe total de 396.631,58 euros
(IVA excluido), a 38 entidades adjudicatarias. En 2016 se adjudicaron 54 contratos menores, por un
importe total de 438.690,40 euros (IVA excluido), a 42 adjudicatarios.
Se ha constatado la existencia de compromisos de gasto con determinados adjudicatarios que
superaron, en su conjunto, para cada ejercicio, la cuantía de los límites establecidos en la
legislación para la tramitación de la contratación menor -50.000 euros, cuando se trate de contratos
de obras o 18.000 euros para el resto de contratos- al haberse apreciado identidad de objeto.
Así, en el ejercicio 2015, con uno de los adjudicatarios de más de un contrato, se firmaron dos
contratos en los que se produjo identidad de objeto -la prestación de servicios jurídicos-, por un
importe conjunto de 21.000 euros. En el ejercicio 2016 se adjudicaron otros dos contratos de
asistencia jurídica al mismo adjudicatario, por un importe total de 35.947,93 euros, realizándose
además pagos a este por servicios prestados en periodos en los que no estaba vigente ninguno de
dichos contratos, por un total de 31.500 euros más. De haberse realizado la contratación de los
referidos servicios de forma conjunta, planificándose de manera más racional y acudiendo al
24 Tribunal de Cuentas
correspondiente procedimiento de contratación considerando el importe global de aquellos, se
habría favorecido la concurrencia en la misma.
El 1 de febrero de 2017 se adoptó, por el Pleno del Ayuntamiento, acuerdo de modificación de
presupuesto prorrogado y plantilla, incluyendo la creación de la Asesoría Jurídica con las funciones
definidas en el artículo 129 de la LRBRL con objeto de evitar la necesidad de acudir a la
contratación de los servicios jurídicos externos mencionados anteriormente.
Además, la Intervención puso de manifiesto en sucesivos reparos, formulados en el periodo 2009-
2010, la existencia de gastos que superaban los límites de los contratos menores, por un importe
de 212.380,70 euros para el conjunto del periodo, solventándose la suspensión del procedimiento
en todos los casos por Decreto del Alcalde de la Entidad, de conformidad con lo señalado en el
artículo 217 del TRLRHL.
También reflejó la Intervención en la formulación de reparos, tal y como se detalla en el análisis de
la Recomendación 5ª, la realización de gastos repetitivos una vez finalizados los contratos que les
daban cobertura legal.
Este Tribunal de Cuentas ha realizado un análisis del cumplimento del procedimiento legal de la
contratación menor en el ejercicio 2016 mediante el examen del 15% de los 54 contratos menores
adjudicados en dicho ejercicio, que representaron el 29% del importe total adjudicado,
seleccionados de entre aquellos en los que se daba coincidencia de adjudicatarios. Los contratos
examinados cumplían con los requisitos de tramitación establecidos en el TRLCSP, si bien los
expedientes facilitados no incorporaron las facturas, aun cuando es posible acceder a las mismas a
través de dos de las aplicaciones informáticas utilizadas por la Entidad.
No puede considerarse por tanto que se haya dado cumplimiento a la Recomendación 4ª formulada
por el Tribunal de Cuentas dado que, si bien las bases de ejecución de los presupuestos contienen
unos requisitos mínimos para la contratación menor, no se ha normalizado el procedimiento
respectivo ni se ha realizado una planificación adecuada de las necesidades de gasto e inversión.
Debe no obstante señalarse la mejora producida en la actuación de la Intervención, dado que si
bien siguen sin planificarse los gastos de forma adecuada, el control interno se ha venido
ejerciendo poniendo de manifiesto las deficiencias derivadas de dicha falta de planificación.
Recomendación 5ª: “El Ayuntamiento debería proceder a licitar todas las prestaciones que en la
actualidad se vienen desarrollando sin contrato y corregir dicha situación irregular”.
En el Informe cuyas recomendaciones son objeto de seguimiento, además de las deficiencias
señaladas en el análisis de la Recomendación 4ª, respecto a la falta de planificación y la ausencia
de un seguimiento adecuado del término de los contratos y de la necesidad de renovación de los
vencidos, con la existencia de gastos repetitivos sin contrato, se incluía un anexo en el que se
detallaban, por tipo de prestación, el total de obligaciones reconocidas en cada uno de los
ejercicios fiscalizados sin que se hubiera celebrado un contrato que diera cobertura a las mismas.
Dichas obligaciones ascendían a un total de 1.695.671,35 euros en 2004 y a 2.208.936,98 euros en
2005.
Se ha obtenido información sobre los contratos adjudicados por la Entidad en el periodo 2009-
2016, excluidos los menores, extraída de las relaciones remitidas por las entidades locales al
Tribunal de Cuentas en cumplimiento de la obligación contenida en el artículo 40 de la LFTCu.
Dichas relaciones son objeto de remisión telemática, de conformidad con las Instrucciones sobre
Remisión al Tribunal de Cuentas de los extractos de los expedientes de contratación y de las
relaciones anuales de los contratos celebrados por las Entidades del Sector Público Local,
aprobadas por acuerdos del Pleno de 26 de abril de 2012 y 22 de diciembre de 2015.
Cumplimiento de las recomendaciones realizadas por el TCu. al Ayuntamiento de Cuenca 25
En el cuadro siguiente se recogen los contratos administrativos adjudicados en el periodo 2009-
2016, según resulta de las referidas relaciones, con indicación de los celebrados y del importe total
de adjudicación:
CUADRO 2: CONTRATOS ADJUDICADOS, PERIODO 2009-2016
(Euros)
Ejercicio
Obras Servicios Suministros
Gestión Servicios
Públicos
Total
Nº Importe
adjudicado Nº Importe
adjudicado Nº Importe
adjudicado Nº Importe
adjudicado Nº Importe
adjudicado
2009
21
10.778.114,25
19
1.294.226,22
7
723.670,03
-
-
47
12.796.010,50
2010
-
-
21
1.855.803,05
8
2.661.249,67
-
-
29
4.517.052,72
2011
5
778.706,12
14
689.376,83
2
187.809,52
1
396.567,30
22
2.052.459,77
2012
1
198.604,93
12
1.225.772,33
4
540.363,05
1
472.200,00
18
2.436.940,31
2013
3
208.264,44
10
536.375,08
4
2.498.018,74
2
1.544.174,38
19
4.786.832,64
2014
2
438.049,05
7
364.838,42
5
1.890.586,55
-
-
14
2.693.474,02
2015
8
2.627.243,43
7
277.632,99
6
483.332,53
1
371.960,42
22
3.760.169,37
2016
4
317.223,64
9
471.769,77
4
1.923.508,04
1
36.000,00
18
2.748.501,45
Total 44 15.346.205,86 99 6.715.794,69 40 10.908.538,13 6 2.820.902,10 189 35.791.440,78
Fuente: Elaboración propia a partir de las relaciones de contratos remitidas al Tribunal por el Ayuntamiento.
Desde la aprobación del Informe cuyas recomendaciones son objeto de seguimiento y hasta el
ejercicio 2016, la Intervención, en cumplimiento de su función y de lo establecido en el artículo 215
del TRLRHL, ha manifestado su oposición a la realización de gastos sin expediente administrativo
que diera soporte a los mismos, por un importe total de 1.771.003,81 euros, levantándose en todos
ellos la suspensión derivada de tales reparos por Decreto de Alcaldía o por acuerdo del Pleno, de
detalle por ejercicio y por órgano de aprobación del gasto se recoge en el siguiente cuadro:
CUADRO 3: GASTOS REPARADOS POR INEXISTENCIA DE EXPEDIENTE
ADMINISTRATIVO
(Euros)
Ejercicio Nº reparos
formulados Importe total
reparado
Órgano que resuelve
Pleno Alcalde
2009
10
512.832,84
377.049,76
135.783,08
2010
3
318.441,14
236.902,23
81.538,91
2011
5
389.584,60
159.859,33
83.597,89
2012
2
318.949,73
318.949,73
0,00
2013
1
81.396,34
0,00
81.396,34
2014
0
0,00
0,00
0,00
2015
4
126.927,42
0,00
126.927,42
2016
1
22.871,74
0,00
22.871,74
Total 26 1.771.003,81 1.092.761,05 532.115,38
Fuente: Elaboración propia a partir de la información aportada por el Ayuntamiento.
26 Tribunal de Cuentas
Se ha realizado un análisis de una muestra de compromisos de gastos corrientes y gastos de
inversión adquiridos en el ejercicio 2016, del 64% de los 20.192.131,86 euros comprometidos en
los capítulos 2 y 6 según el diario de operaciones de la Entidad, de entre aquellos adjudicatarios
con los que existían contratos por importes inferiores a los compromisos reflejados en el diario y de
entre aquellos para los que no constaba contrato adjudicado en los ejercicios 2015 ni 2016,
pudiendo derivarse dichos compromisos de contratos vigentes adjudicados en ejercicios anteriores
a 2015.
De dicho análisis ha resultado la contabilización, durante el ejercicio 2016, de compromisos de
gasto sin contrato vigente que les diera cobertura –servicio de ayuda a domicilio- o por importes
superiores a los consignados en el correspondiente contrato en vigor –servicio de apoyo a la
recaudación en ejecutiva y servicio de colaboración integral en la gestión de multas-, respecto de
los que no se han formulado reparos, por los conceptos e importes que se recogen en el cuadro
siguiente:
CUADRO 4: COMPROMISOS DE GASTO SIN EXPEDIENTE DE CONTRATACIÓN
(Euros)
Concepto Importe comprometido no
justificado
Servicio de ayuda a domicilio
667.106,61
Servicio de apoyo a la recaudación en ejecutiva 48.150,00
Servicio de colaboración integral en la gestión de multas* 28.568,45
TOTAL 743.825,06
(*) Los datos se refieren a obligaciones reconocidas. Analizado en Recomendación 10ª.
Fuente: Elaboración propia a partir de la información aportada por el Ayuntamiento.
No puede por tanto considerarse que se haya dado cumplimiento al contenido de la
Recomendación 5ª efectuada por este Tribunal de Cuentas.
Recomendación 7ª: “El Ayuntamiento debería elaborar, así mismo, presupuestos y previsiones de
tesorería de carácter periódico que le permitan una eficaz y eficiente gestión de los pagos de la
Corporación”.
En el Informe de fiscalización cuyas recomendaciones son objeto de seguimiento, se señalaba, al
describir la ausencia general de planificación de la Entidad, que no se aprobaron en el periodo
fiscalizado presupuestos ni previsiones de tesorería, a pesar de ser instrumentos imprescindibles
para realizar una gestión eficaz y eficiente de los pagos de la Entidad. Constaba la aprobación de
un Plan de Disposición de Fondos que, ajustándose a los criterios señalados en el artículo 187 del
TRLRHL -prioridad de los gastos de personal y de las obligaciones contraídas en ejercicios
anteriores en la expedición de órdenes de pago-, no realizaba una distribución temporal de los
pagos en función de la previsión de disponibilidades líquidas.
La normativa sobre esta materia se ha visto afectada desde la aprobación del Informe de
referencia, fundamentalmente, en relación con la estabilidad presupuestaria, habiéndose adoptado
las siguientes medidas:
- La garantía de la estabilidad presupuestaria pasó a constituir en el año 2011 una de las
claves de la política económica con la intención de contribuir a reforzar la confianza en la
Cumplimiento de las recomendaciones realizadas por el TCu. al Ayuntamiento de Cuenca 27
economía española, facilitar la captación de financiación en mejores condiciones y permitir
recuperar la senda del crecimiento económico y la creación de empleo. Esta situación llevó
la Carta Magna introdujo una regla fiscal que limita el déficit público de carácter estructural
en nuestro país y la deuda pública al valor de referencia del Tratado de Funcionamiento de
la Unión Europea. El nuevo artículo 135 establecía, además, el mandato de desarrollar el
contenido del mismo en una Ley Orgánica antes del 30 de junio de 2012.
- En cumplimiento de dicho precepto constitucional se aprobó la Ley Orgánica 2/2012, de 27
de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEPSF), cuyo artículo
14 establece la prioridad de pago de la deuda pública al señalar que el pago de los
intereses y el capital de la deuda pública de las Administraciones Públicas gozará de
prioridad absoluta frente a cualquier otro gasto. La aplicación de este artículo supone, por
tanto, una modificación implícita del artículo 187 del TRLRHL.
- La LOEPSF abordaba el control del endeudamiento, limitando el volumen de la deuda
pública. El endeudamiento del sector público no solo se refleja en el volumen de su deuda
financiera, sino que aborda también su deuda comercial, aprobándose por ello la Ley
Orgánica 9/2013, de 20 de diciembre, de control de la deuda comercial, que amplió el
concepto de deuda pública para mejorar la protección de todos los acreedores,
estableciendo nuevos límites al endeudamiento público como parte esencial del principio de
sostenibilidad financiera.
- Resultan, asimismo, de aplicación a la materia otras normas relacionadas, entre otras, el
Real Decreto 635/2014, de 25 de julio, por el que se desarrolla la metodología de cálculo del
periodo medio de pago a proveedores. Igualmente los Reales Decretos-ley aprobados con
la finalidad de facilitar mecanismos adicionales de financiación a las entidades locales, entre
ellos, el Real Decreto-ley 5/2009, de 24 de abril, de medidas extraordinarias y urgentes para
facilitar a las entidades locales el saneamiento de las deudas pendientes de pago con
hipotecarios, de control del gasto público y cancelación de deudas con empresas y
autónomos contraídas por las entidades locales, de fomento de la actividad empresarial e
impulso de la rehabilitación y de simplificación administrativa; el Real Decreto-ley 4/2012, de
24 de febrero, por el que se determinan obligaciones de información y procedimientos
necesarios para establecer un mecanismo de financiación para el pago a los proveedores
de las entidades locales; y el vigente Real Decreto-ley 17/2014, de 26 de diciembre, de
medidas de sostenibilidad financiera para las Comunidades Autónomas y entidades locales
y otras de carácter económico.
El Ayuntamiento de Cuenca aprobó, durante el periodo 2009-2016, planes de disposición de fondos
y planes de tesorería de carácter anual, salvo en los ejercicios 2010 y 2014, en los que se
prorrogaron los correspondientes al ejercicio inmediato anterior. Todos los planes fueron aprobados
por el Presidente de la Entidad, tal y como señalaba la Base 37 de las vigentes bases de ejecución
del presupuesto de Cuenca, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 187 del TRLRHL. No
obstante lo anterior, en los seis ejercicios en los que se aprobaron planes, el retraso medio en su
aprobación fue de 143 días, tomando como referencia el primer día del año natural. Los planes
correspondientes al ejercicio 2009 se aprobaron en enero, los del ejercicio 2012 en marzo, los
correspondientes al ejercicio 2015 en julio y los de 2011 y 2013 en septiembre.
El plan de disposición de fondos de aplicación en el ejercicio 2016 se aprobó mediante Decreto del
Alcalde de 14 de marzo, teniendo en cuenta las prioridades en la ordenación y ejecución material
de los pagos, conforme a la normativa de aplicación, indicando la prelación en el pago de la deuda
pública, así como la reducción del número de días de pago a proveedores, calculado para ese
ejercicio en 80 días. Se incluyó además un plan de tesorería que contenía las previsiones de flujos
de efectivo para cada uno de los meses.
28 Tribunal de Cuentas
Este punto, además, debe ponerse en relación con la planificación que han de contener los
presupuestos de la Entidad, que deben aprobarse anualmente según los plazos señalados en el
TRLRHL, y que, como se expone en el análisis del cumplimiento de la Recomendación 6ª, fueron
aprobados con retraso en cinco de los ocho ejercicios del periodo 2009-2016 y no llegaron a
aprobarse para los años 2010, 2011 ni 2015.
Por tanto, dado que desde la aprobación del Informe de fiscalización de referencia hasta la
actualidad, aunque se aprobaron planes de disposición de fondos y de tesorería en la mayoría de
los ejercicios pero no en todos, y los aprobados, lo fueron con el retraso señalado, se considera
que el cumplimiento de esta Recomendación 7ª ha sido atendido de forma parcial al haber quedado
limitada su utilidad como instrumentos que contribuyan a la gestión eficaz y eficiente de los pagos
de la Entidad.
Recomendación 8ª: “El Ayuntamiento debería integrar la información que se obtiene de las diversas
aplicaciones informáticas que utiliza en la gestión económico-financiera, garantizando la integridad
y seguridad en su utilización”.
En el Informe de fiscalización referido a los ejercicios 2004 y 2005 se señalaba que los servicios
responsables de la gestión económico-financiera utilizaban tres aplicaciones informáticas
adquiridas a terceros, una para llevanza de contabilidad y tesorería, otra para gestión de tributos y
otra para personal y recursos humanos. Se identificaron además deficiencias en cuanto a los
permisos de acceso a las mismas, por falta de diferenciación de usuarios, lo que impedía la
adecuada segregación de funciones y no aseguraba la invariabilidad de los datos.
La Entidad disponía, a fecha de realización de los trabajos de la presente fiscalización, de un total
de nueve aplicaciones informáticas –una de ellas con módulos diferentes de aplicación en dos
áreas- de utilización en las distintas áreas de actividad –alcaldía, secretaría, contabilidad, tesorería,
personal, recaudación, ingresos, gastos y urbanismo-, salvo en las de patrimonio y contratación, así
como con una aplicación específica de utilización en el área Escuela de Música. Cuatro de las
aplicaciones fueron adquiridas a terceros y el resto se desarrollaron con medios propios del
Ayuntamiento, disponiendo de manuales para su uso tan sólo las que fueron objeto de adquisición
a terceros. Todas ellas contaban con un sistema de envío de la información desde cada aplicación
al sistema de registro contable. Igualmente todas realizaban el registro de las acciones clave,
permitiendo conocer el estado de tramitación de los procedimientos y requerían autenticación del
usuario, estableciendo distintos permisos para los distintos usuarios, aun cuando no exigían el
cambio periódico de contraseña. Además en todas ellas se produce la caducidad de los usuarios
inactivos.
En el cuadro siguiente se recogen las distintas áreas de actividad de la Entidad en las que se
utilizan aplicaciones informáticas, señalando el año de comienzo de su uso y origen:
Cumplimiento de las recomendaciones realizadas por el TCu. al Ayuntamiento de Cuenca 29
CUADRO 5: APLICACIONES INFORMÁTICAS UTILIZADAS
Área Año comienzo uso Desarrollo aplicación
Tesorería 2014 Adquisición a terceros (*)
2016 Elaboración propia
Contabilidad
2004 Adquisición a terceros
2016 Elaboración propia
2015 Elaboración propia
Personal 2004 Adquisición a terceros
Recaudación 2013 Adquisición a terceros (*)
Ingresos 2013 Adquisición a terceros (*)
Gastos
2015
Elaboración propia
2015
Adquisición a terceros
Urbanismo 2016 Elaboración propia
Escuela de música 2013 Elaboración propia
Alcaldía 2013 Elaboración propia
Secretaria 2017 Elaboración propia
Todas las áreas 2015 Elaboración propia
(*) Misma aplicación pero distinto módulo.
Fuente: Elaboración propia a partir de la información aportada por el Ayuntamiento.
Además, la empresa colaboradora en la gestión de los expedientes sancionadores por infracciones
a la normativa de tráfico vial urbano en el municipio, utiliza una aplicación específica e
independiente de las aplicaciones empleadas en la Entidad. El Ayuntamiento tiene acceso de
consulta a dicha aplicación pero no envía información individualizada a ninguna de las aplicaciones
que utiliza. La contabilización de la recaudación se realiza sobre la información aportada por la
empresa al Ayuntamiento, referida a los ingresos producidos en las cuentas restringidas de
recaudación correspondientes.
Se ha efectuado, además, por el Tribunal de Cuentas, un análisis de las interrelaciones entre las
aplicaciones utilizadas e, incluso, con la información proveniente de las distintas áreas carentes de
aplicación informática. En el cuadro siguiente se recogen las distintas áreas y las relaciones con
otras áreas y/o aplicaciones. Se distinguen las siguientes alternativas:
- Sin interrelación: no hay intercambio de información entre dichas aplicaciones o áreas.
- Manual: el intercambio de información existente se realiza de forma manual.
- Informático automático: las aplicaciones intercambian la información de manera automática,
de forma que los datos introducidos en una de ellas se reciben inmediatamente en la otra.
- Informático con ajustes y correcciones: existe relación informatizada pero necesita ajustes,
correcciones o una intervención activa del personal.
- No aplicable: carece de sentido realizar un intercambio de información entre dichas áreas.
30 Tribunal de Cuentas
CUADRO 6: INTERRELACIÓN ENTRE APLICACIONES INFORMÁTICAS O ENTRE ÁREAS
DE GESTIÓN
Tesorería Contabilidad Personal Recaudación Patrimonio Contratación Ingresos
Contabilidad Informático automático
Personal Informático automático Informático
automático
Recaudación Informático automático Informático con
ajustes y
correcciones. N/A
Patrimonio Sin interrelación Manual N/A Manual
Contratación Manual* Manual* N/A N/A N/A
Ingresos Informático automático Informático con
ajustes y
correcciones. N/A Informático
automático Manual Sin
interrelación
Gastos Informático automático Informático
automático
Informático con
ajustes y
correcciones
Informático
automático Sin
interrelación Sin
interrelación Sin
interrelación
*Las relaciones del área de contratación con la tesorería y la contabilidad se realizaban de forma manual con la utilización
de dos aplicaciones de creación propia.
N/A. No aplicable.
Fuente: Elaboración propia a partir de la información aportada por el Ayuntamiento.
Las aplicaciones utilizadas en tesorería, gastos y personal enviaban la información a la
contabilidad, siendo necesaria la realización de comprobaciones, ajustes o correcciones así como
la intervención de personal para el registro contable de la información de los ingresos y la
recaudación. Las anotaciones de las operaciones realizadas sobre el patrimonio así como las
derivadas de la contratación se realizaban de forma manual, al carecer dichas áreas de una
aplicación específica.
En relación con el registro de las operaciones de ingreso, en 2009, la Diputación provincial dejó de
prestar el servicio de gestión recaudatoria, comenzando a utilizarse, a partir de entonces, una
aplicación informática nueva para el área de recaudación. La información relativa a los derechos de
ejercicios cerrados constaba solo en los archivos recibidos en papel, no quedando incorporados a
la aplicación. En 2013 se volvió a realizar un cambio de aplicación informática y se aprobaron
expedientes de créditos incobrables, produciéndose una pérdida de información en la migración de
datos a la nueva aplicación informática de gestión tributaria y recaudación, tal y como se señala en
el análisis de la Recomendación 11ª.
De lo anteriormente expuesto procede considerar que se ha cumplido parcialmente la
Recomendación 8ª formulada por este Tribunal de Cuentas, debiendo tenerse en consideración las
mejoras que se van introduciendo en las herramientas informáticas empleadas por la Entidad y los
sistemas de seguridad de las mismas y la mejora en el intercambio de información entre áreas
derivadas de la interrelación de dichas aplicaciones.
Cumplimiento de las recomendaciones realizadas por el TCu. al Ayuntamiento de Cuenca 31
Recomendación 9ª: “El Ayuntamiento debería normalizar los procedimientos de archivo y custodia
de la documentación, al objeto de formar expedientes administrativos completos, debidamente
identificados”.
En el Informe de fiscalización del Ayuntamiento de Cuenca, referido a los ejercicios 2004 y 2005, se
pusieron de manifiesto una serie de deficiencias en relación con la documentación que debía
soportar las operaciones contables de ejecución del presupuesto de gastos, con expedientes
incompletos, archivados por número de operación contable y con la información dispersa entre
distintos servicios, así como la ausencia de expedientes completos relativos a ingresos tanto
tributarios como no tributarios. También se señalaban los problemas derivados del cambio de
sistema contable en el ejercicio 2004.
La Entidad no ha atendido específicamente a la Recomendación 9ª formulada por este Tribunal,
manifestando de forma expresa la inexistencia de procedimientos normalizados relativos al archivo
y custodia de la documentación que aseguren tanto la integridad de los mismos como su completa
identificación y custodia. No obstante la ausencia de procedimientos normalizados, la
informatización de muchos de los procesos y la existencia de archivos electrónicos facilita la
formación de expedientes y su identificación.
En efecto, del análisis de los expedientes examinados en las distintas muestras seleccionadas, así
como de las solicitudes efectuadas, se ha constatado una mejora en la formación de los
expedientes, si bien continúan existiendo algunos puntos débiles evidenciados a lo largo del
examen de las distintas recomendaciones, tales como: pérdida de información derivada de los
cambios producidos en la gestión recaudatoria –Recomendación 8ª-; y falta de control en el
intercambio de información con la empresa que presta el servicio recaudación de multas y con la
empresa Aguas de Cuenca S.A., así como sobre los importes a abonar a la primera –
Recomendación 10ª-.
Recomendación 10ª: “El Ayuntamiento debería establecer procedimientos sistemáticos y
normalizados de conciliación periódica de información entre los distintos Servicios encargados de la
gestión, así como con sus entidades dependientes y con la Diputación Provincial encargada de la
recaudación de parte de sus ingresos tributarios”.
Respecto de esta recomendación es necesario realizar una serie de consideraciones previas
referidas a los cambios producidos en la forma de gestión del Ayuntamiento desde la realización de
la fiscalización cuyas recomendaciones son objeto de seguimiento en este Informe.
A la fecha de aprobación de aquel Informe, el Ayuntamiento de Cuenca tenía delegada la
recaudación en periodo voluntario y ejecutivo de todos los tributos, así como la gestión tributaria del
IBI y del IAE, en el Organismo Autónomo de Recaudación de la Diputación Provincial de Cuenca.
Desde el 1 de enero de 2009, el Ayuntamiento adoptó la forma de gestión directa realizándose, a
partir de ese momento, las labores de gestión recaudatoria a través del Servicio de Gestión de
Tributos, Recaudación e Inspección, creado en la modificación del ROM de 19 de mayo de 2006,
tal y como se expuso en el “Informe de fiscalización de la gestión recaudatoria en ayuntamientos de
municipios con población comprendida entre 5.000 y 100.000 habitantes de las comunidades
autónomas sin órgano de control externo propio” aprobado por el Tribunal de Cuentas en su sesión
plenaria de 24 de noviembre de 2016.
En este Informe se señalaba, igualmente, la atribución al Tesorero General, derivada de la
modificación del ROM realizada el 14 de noviembre de 2006, de las funciones del órgano de
gestión de tributos, recaudación e inspección, adquiriendo desde entonces el rango directivo cuyo
puesto está reservado a funcionarios con habilitación nacional. Por tanto, la organización de la
recaudación en el Ayuntamiento de Cuenca se caracterizaba por una amplia integración, bajo una
misma dirección, de las distintas fases de la gestión económico-financiera, desde la gestión
tributaria, a la recaudación y disposición de los fondos recaudados en función de las necesidades
32 Tribunal de Cuentas
para atender los mandamientos de pago. El Tesorero ejecutaba los actos de recaudación
reservados a funcionarios con habilitación nacional y ostentaba la jefatura del Servicio de
Recaudación, estando encargado de la ejecución del resto de actos de recaudación en los periodos
voluntario y ejecutivo. En la fecha de realización de los trabajos de esta fiscalización, según resulta
de la redacción dada al ROM tras la modificación de 28 de abril de 2016, el Tesorero seguía
ostentando la jefatura del Servicio de recaudación. Debe precisarse, no obstante, que las funciones
asignadas a la tesorería, por baja temporal de la persona que ocupaba el puesto, han sido
distribuidas entre la jefatura del Servicio de Presupuestos y Fiscalización y la del Servicio de
Inspección, asignando las funciones propias de la tesorería a la primera de ellas y las relativas a la
jefatura de la oficina de Gestión, Recaudación e Inspección a la segunda. No obstante este reparto
de competencias, y correspondiendo dictar la providencia de apremio a la tesorería según lo
establecido en el artículo 44 de la Ordenanza General de Gestión, Recaudación e Inspección de los
tributos y otros ingresos de Derecho Público del Ayuntamiento, es la Jefa del Servicio de
Inspección la que realiza dicha función.
Por su parte, la empresa pública Aguas de Cuenca S.A., que incluía en su objeto social la gestión
de los servicios públicos relativos al ciclo integral del agua, el cobro de las tasas y precios que
fueran aplicables, así como la colaboración en tareas de gestión recaudatoria que no implicaran el
ejercicio de autoridad, adquiría, en virtud del convenio de encomienda de gestión aprobado en
Pleno de 27 de diciembre de 2012, el derecho a percibir el importe de las tarifas derivadas de dicha
gestión. En el Pleno de 22 de marzo de 2013 se acordó también la encomienda de gestión de los
servicios de colaboración en materia de gestión recaudatoria e inspección tributaria, relativa a la
prestación del servicio de agua, a dicha empresa. Posteriormente, el Pleno en sesión de 28 de
diciembre de 2015, anuló algunas de las cláusulas del convenio, adoptando una nueva forma de
gestión de los tributos derivados de la prestación de los servicios incluidos en el ciclo integral del
agua. A partir de dicho acuerdo del Pleno, la gestión recaudatoria y tributaria de los mismos pasaba
a realizarse por el Servicio de Gestión de Tributos, Recaudación e Inspección. En dicho acuerdo se
incluía también una cláusula de aplicación en el ejercicio 2016, que establecía que Aguas de
Cuenca S.A. seguiría realizando las operaciones materiales de apoyo a la gestión de los tributos
que tenía encomendados hasta que pudiera hacerse efectiva la migración informática de datos al
Servicio de Gestión de Tributos, Recaudación e Inspección. La aplicación informática utilizada por
Aguas de Cuenca S.A. durante 2016 no mantenía un intercambio automático de información con la
aplicación de contabilidad del Ayuntamiento, por lo que ha resultado necesaria la realización de una
adaptación manual de la información aportada por la empresa.
El Ayuntamiento adjudicó el 29 de octubre de 2014 a una empresa, con una duración de tres años
y un importe de 45.000 euros al año (IVA excluido), un contrato de asistencia técnico-jurídica a la
gestión e inspección tributaria local y recaudación en vía ejecutiva, concretado en la realización de
trabajos de apoyo y colaboración a tales funciones que no impliquen ejercicio de autoridad. En
dicho contrato, las condiciones de la prestación quedaban establecidas, en cuanto a la asistencia
técnico-jurídica a la gestión e inspección tributaria local, en la tramitación de un mínimo de 100
expedientes anuales que supusieran al menos 120.000 euros de derechos reconocidos, sin que se
establecieran sistemas de seguimiento o supervisión del cumplimiento de tal mínimo. En relación
con la asistencia a la recaudación ejecutiva no se determinaban estándares de cumplimiento, sino
que se señalaba que, como consecuencia de los servicios, se debería observar una mejora en la
tramitación de expedientes con un incremento en el éxito del porcentaje de recaudación ejecutiva o
un incremento en la tramitación que debería concretar la tesorería municipal. No se han elaborado
informes relativos al cumplimiento de los mínimos establecidos, ni sobre la mejora que debería
observarse. A solicitud de este Tribunal, la Tesorería municipal ha elaborado un informe sobre los
trabajos ejecutados por la adjudicataria en los ejercicios 2015 y 2016. En el mismo no se
acreditaban los extremos señalados en el contrato respecto del incremento en el éxito del
porcentaje de recaudación, ni el cumplimiento del mínimo de tramitación de expedientes anuales.
Por otro lado, el Ayuntamiento adjudicó a la misma empresa, el 14 de marzo de 2016, el contrato
de servicios de colaboración en la gestión de los expedientes sancionadores por infracciones a la
normativa de tráfico vial urbano en el municipio de Cuenca, en período voluntario y en período
Cumplimiento de las recomendaciones realizadas por el TCu. al Ayuntamiento de Cuenca 33
ejecutivo de pago. La duración del contrato se fijó en cuatro años, con un precio de 135.000 euros
(163.350 con IVA), estimándose dicho precio como máximo, siendo así que la retribución se
establecía en unos porcentajes de los cobros efectivamente realizados. Dicho contrato, si bien
excluyó expresamente la realización de trabajos reservados por la normativa vigente a funcionarios
públicos que impliquen ejercicio de autoridad, tenía por objeto la realización de los trabajos
necesarios para la emisión, notificación y gestión integral de los expedientes sancionadores
derivados de infracciones a la normativa de tráfico en el término municipal, así como el apoyo,
informe, asesoramiento y colaboración y la gestión y cobranza, tanto en período voluntario como
ejecutivo, de todas las multas que se impusieran. En la medida en que quedan incluidas entre las
funciones asignadas a la empresa, las relativas a la formación de expedientes administrativos y su
archivo y custodia, podría entenderse que las mismas comprenden algunas facultades que han de
quedar reservadas a la Administración Local; en esta línea se ha manifestado la Sala de lo
Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en la sentencia 258/2013, de 22 de enero de
2013.
La empresa ha utilizado una aplicación informática propia que, tal y como se ha expuesto en el
análisis de la Recomendación 8ª, no tenía relación con las aplicaciones del Ayuntamiento. Desde la
Entidad se tiene acceso de consulta y, mensualmente, se reciben y registran en contabilidad los
datos sobre los ingresos producidos. En el contrato no se establecían mecanismos de supervisión
de la actividad realizada por la empresa colaboradora, señalando como responsables del control
del mismo al Jefe de Servicio de Tráfico y Asuntos Generales y a la Tesorera Municipal, firmando
en la práctica las providencias de apremio la jefa del Servicio de Gestión de Tributos, Recaudación
e Inspección, tal y como se ha señalado.
Se ha comprobado la contabilización de los pagos mensuales a la empresa, habiéndose
reconocido obligaciones correspondientes al ejercicio 2016 por 191.918,45 euros, 28.568,45 euros
más del precio establecido en el contrato, tal y como se expuso en el análisis del cumplimiento de
la Recomendación 5ª. De la memoria anual referida al ejercicio 2016 elaborada por la empresa, se
deduce una recaudación para dicho ejercicio de 662.440,36 euros, de los que el 37% corresponden
a ejecutiva, sin que se hayan elaborado por el Ayuntamiento informes sobre los ingresos
efectivamente realizados que deben servir para el cálculo de la retribución en función de los
porcentajes establecidos en el contrato.
Se ha constatado, por tanto, la inexistencia de procedimientos sistemáticos y normalizados de
conciliación periódica de la información procedente de los distintos servicios encargados de la
gestión, así como con sus entidades dependientes o colaboradoras, por lo que se considera que,
en lo que se refiere propiamente a esta cuestión, no se ha atendido la Recomendación 10ª
formulada por este Tribunal en el Informe aprobado en 2008. En todo caso, debe tenerse en cuenta
que solo resulta procedente realizar el análisis del cumplimiento de parte de la recomendación,
dados los cambios en la gestión señalados. Así, no obstante las deficiencias indicadas, debe
recordarse la mejora producida derivada de la informatización de los procesos y de las
interrelaciones existentes entre algunas de las aplicaciones, que se menciona en el análisis de la
Recomendación 8ª, lo que ha permitido que se produjera un cumplimiento parcial indirecto del
contenido de la Recomendación 10ª.
Recomendación 11ª: “El Ayuntamiento debería establecer un tratamiento automatizado de los
valores impagados, que garantice el pase a ejecutiva en la fecha precisa y evite la prescripción de
los derechos por inacción municipal”.
En el Informe de fiscalización del Ayuntamiento de Cuenca, ejercicios 2004 y 2005, se pusieron de
manifiesto incidencias relativas a la aplicación de gestión de tributos utilizada en el periodo,
destacando la ausencia de registros de recursos y reclamaciones que impedían la automatización
de la emisión de certificaciones de descubierto y la falta de fiabilidad de los registros referidos a los
pases a ejecutiva. Además, del análisis de los ingresos tributarios, se verificó que solo se emitieron
certificaciones de descubierto por el 4% de los valores que debieron apremiarse. En los casos en
34 Tribunal de Cuentas
que sí se emitieron certificaciones de descubierto, se realizaba mediante un examen manual
individualizado de los expedientes, sin utilizar la aplicación informática existente.
En el “Informe de fiscalización de la gestión recaudatoria en ayuntamientos de municipios con
población comprendida entre 5.000 y 100.000 habitantes de las comunidades autónomas sin
órgano de control externo propio”, aprobado por el Pleno del Tribunal de Cuentas el 24 de
noviembre de 2016, se expusieron también determinadas incidencias en relación con la gestión
recaudatoria llevada a cabo por el Ayuntamiento de Cuenca en el ejercicio 2013, tales como la falta
de registro de las notificaciones practicadas, motivada fundamentalmente en el pago de la deuda
con anterioridad a la recepción de la documentación acreditativa de la notificación fehaciente. Se
señaló, además, la existencia de cobros realizados en el ejercicio con posterioridad a la fecha de
notificación del apremio y en los que no se había exigido recargo o bien el reclamado no se
(LGT), cuyo principal ascendió a 380.000 euros.
También se señaló en dicho Informe que en 2013 se aprobaron expedientes de créditos
incobrables sin que la Entidad dispusiera de información acerca del número de expedientes, debido
a la pérdida de información que se produjo en la migración de datos a la nueva aplicación
informática de gestión tributaria y recaudación que enlaza los ingresos con la contabilidad.
La nueva aplicación informática, en uso a la fecha de realización de los trabajos de la presente
fiscalización, permite la automatización del pase a ejecutiva predeterminando los cargos que deben
pasar a ejecutiva en los plazos legales, e incorporándose en ese momento el recargo del 5%.
Posteriormente se dictan las providencias de apremio en un plazo medio de tres meses, con el
recargo establecido legalmente del 10%. No obstante esta automatización, la introducción de los
valores que son cobrados ha continuado realizándose de forma manual por un administrativo, sin
que existan mecanismos de estandarización ni supervisión de sus tareas. Se considera, por tanto,
que la Recomendación 11ª ha sido cumplida de forma parcial.
Recomendación 12ª: “El Ayuntamiento debería reforzar el control y la supervisión de las
actuaciones realizadas en los distintos Servicios y, en especial, de la realizada en la gestión de los
ingresos y de los gastos que con carácter inexcusable debe someterse a intervención previa y a
control financiero, los cuales deberán ser ejercidos de conformidad con las previsiones normativas”.
En el Informe cuyas recomendaciones son objeto de seguimiento, se expusieron una serie de
deficiencias en el ejercicio del control y la fiscalización que corresponde a la Intervención municipal,
en su triple ámbito de función interventora, control financiero y de control de eficacia.
De los análisis y pruebas efectuados en el desarrollo de los trabajos de la fiscalización cuyos
resultados se recogen en este Informe, se han evidenciado mejoras respecto de las incidencias
señaladas en aquel informe, tales como la formulación de reparos a determinados gastos por
inexistencia de crédito o de expediente administrativo, manteniéndose otras que se resumen a
continuación.
Las bases de ejecución del presupuesto vigentes a la fecha de finalización de los trabajos del
Tribunal de Cuentas, establecían la fiscalización limitada previa para gastos en bienes corrientes y
servicios, recogiéndose en ellas los extremos que debían comprobarse, con idéntico contenido al
en ningún otro acuerdo extremos adicionales que hubieran de ser objeto de comprobación en la
realización de dicha fiscalización limitada. Además, no se efectuó la fiscalización plena posterior
sobre muestras de expedientes de gasto, lo que supone un incumplimiento de la función que el
órgano interventor tiene encomendada en el mismo artículo del TRLRHL.
Respecto de la contabilización de compromisos de gasto sin contrato vigente o por importes
superiores a los de los correspondientes contratos, analizados con ocasión de la verificación del
Cumplimiento de las recomendaciones realizadas por el TCu. al Ayuntamiento de Cuenca 35
cumplimiento de la Recomendación 5ª, ya se hizo constar la ausencia de reparos de la Intervención
respecto de tres conceptos de gasto por un importe comprometido en el ejercicio de 743.825,06
euros.
En materia de ingresos tributarios, no se han realizado actuaciones de comprobación posteriores
sobre los derechos contabilizados.
Se puede considerar, por tanto, que la Recomendación 12ª ha sido cumplida de forma parcial,
habida cuenta de las mejoras en el ejercicio de la función interventora a que se ha hecho
referencia, específicamente las puestas de manifiesto en el seguimiento de las Recomendaciones
3ª, 4ª y 5ª4.
Recomendación 13ª: “El Ayuntamiento debería revisar los procedimientos y criterios contables y
presupuestarios aplicados en la actualidad, que habrán de ajustarse a los establecidos en la
normativa que le es de aplicación. Además, como resultado de dicha revisión debería incorporar en
sus cuentas los ajustes y reclasificaciones necesarios con objeto de que su contabilidad refleje la
imagen fiel”.
En el Informe cuyas recomendaciones son objeto de seguimiento, se señalaron determinados
incumplimientos de los principios contables, no haciéndose los ajustes y reclasificaciones contables
necesarios para que la contabilidad reflejara la imagen fiel del patrimonio y de la situación
económica de la Entidad.
Por su parte, el “Informe de fiscalización sobre los gastos ejecutados por las entidades locales sin
crédito presupuestario, ejercicio 2013”, aprobado por el Pleno de este Tribunal en sesión de 22 de
julio de 2016, incluyó la relación de entidades que cerraron la contabilidad del ejercicio 2013 con
posterioridad al 15 de enero de 2014, entre las que figuraba el Ayuntamiento de Cuenca, que
realizó dicho cierre contable el 31 de marzo de 2014.
En la realización de los trabajos de la presente fiscalización, se ha verificado la existencia de
actuaciones llevadas a cabo por el Ayuntamiento en el referido periodo dirigidas a la depuración de
saldos acreedores y deudores, que serán objeto de análisis en el seguimiento de la
Recomendación 14ª, así como a la reclasificación de valores de inmovilizado, del Patrimonio
Municipal del Suelo5, de elementos de transporte y de inversiones financieras, con el objetivo de
ajustar la contabilidad a la realidad y que aquella pueda presentar una imagen fiel de la situación
financiera de la misma. Además, y como consecuencia de la utilización por el Ayuntamiento de
diversos mecanismos adicionales de financiación aprobados por el Estado -que se analiza en el
estudio del cumplimiento de la Recomendación 16ª-, el Pleno de la Entidad ha ido aprobando
planes de ajuste y realizando informes de seguimiento de dichos planes, en los que se ha ido
recogiendo la situación económica y financiera real de la Entidad. De las pruebas efectuadas para
el análisis del cumplimiento de otras recomendaciones, se ha comprobado el reconocimiento de
obligaciones que debieron imputarse a ejercicios anteriores, en el periodo 2009-2016, si bien
resultaron cuantitativamente poco relevantes en la medida en que, en ningún caso, llegaron a
suponer más del 0,9% del total de obligaciones reconocidas en el ejercicio.
Se considera, por tanto, que se ha cumplido la Recomendación 13ª en su práctica totalidad, siendo
así que se han realizado ajustes y reclasificaciones y depuraciones de saldos con el objeto de que
las cuentas de la Entidad reflejen su imagen fiel, como se recomendaba.
4 En relación con la regulación del control interno en las entidades del Sector Público Local, ha sido objeto de reciente
aprobación el Real Decreto 424/2017, de 28 de abril, por el que se regula el régimen jurídico del control interno en las
entidades del Sector Público Local, cuya entrada en vigor está prevista para 1 de julio de 2018.
5 No obstante no estar formalmente constituido, tal y como se expone en el análisis de la Recomendación 26ª.
36 Tribunal de Cuentas
II.2 SEGUIMIENTO DE LAS RECOMENDACIONES REFERIDAS A LA PRÓRROGA DEL
PRESUPUESTO Y SU INCIDENCIA EN LA GESTIÓN
El Informe de fiscalización del Ayuntamiento de Cuenca, ejercicios 2004 y 2005, incluyó una
recomendación relativa a la incidencia en la planificación de la actividad de la Entidad y en su
gestión de la reiterada prórroga de su presupuesto. Se transcribe a continuación la recomendación
y se exponen los resultados del análisis realizado durante los trabajos de la presente fiscalización
respecto de la situación de la Entidad, en lo que se refiere a la mencionada cuestión, desde la
aprobación de aquel Informe.
Recomendación 6ª: “El Ayuntamiento debería garantizar que el Presupuesto sea un fiel reflejo del
plan anual del Ayuntamiento, que habrá de enmarcarse en otro de carácter plurianual, lo que
requerirá una detallada planificación de las inversiones y de los gastos, en especial de los que
necesitan la celebración de contratos, así como una adecuada estimación de los ingresos”.
Este Tribunal de Cuentas se ha pronunciado reiteradamente en el sentido de esta recomendación
en sus informes anuales de fiscalización del Sector Público Local. Así, en los informes referidos al
ejercicio 2013, aprobado el 28 de mayo de 2015, y al ejercicio 2014, aprobado el 30 de junio de
2016, se recomendaba la necesidad de establecer las medidas precisas para que el presupuesto
de las entidades locales constituya un auténtico instrumento de gestión, planificación y toma de
decisiones. Y en idéntico sentido se pronunciaba la Resolución de la Comisión Mixta, de 21 de
diciembre de 2016, referido al primero de ellos.
En el Informe objeto de seguimiento se puso de manifiesto la situación de prórroga presupuestaria
desde el ejercicio 1999 hasta el 2006, al no presentarse los presupuestos al Pleno de la
Corporación para su aprobación. En dicho periodo se produjo la prórroga automática del
presupuesto del ejercicio 1998, último aprobado, utilizándose permanente y reiteradamente la
figura de la prórroga en lugar de excepcionalmente y con la transitoriedad que establece la
normativa para la utilización de esta figura. Como consecuencia de esta falta de planificación se
acudió de forma continuada a la tramitación de modificaciones de crédito.
El TRLRHL establece, en su artículo 168, la obligación del Presidente de la Entidad Local de formar
el presupuesto, con todos los documentos que debe contener, y remitirlo al Pleno de la Corporación
antes del 15 de octubre de cada año, para su aprobación, enmienda o devolución. A lo largo del
periodo 2009-2016 se presentaron los presupuestos al Pleno con un retraso medio para dicho
periodo de 177 días respecto del plazo legal para llevarlo a cabo.
La regulación contenida en el TRLRHL respecto de la tramitación y aprobación de los presupuestos
anuales de las entidades locales, continúa señalando que la aprobación definitiva del presupuesto
general por el Pleno de la Corporación habrá de realizarse antes del día 31 de diciembre del año
anterior al del ejercicio en el que deba aplicarse. Si al iniciarse el ejercicio económico no hubiese
entrado en vigor el presupuesto correspondiente, se considerará automáticamente prorrogado el
del ejercicio anterior, sin que la prórroga afecte a los créditos para servicios o programas que
deban concluir en el ejercicio anterior o que estén financiados con crédito u otros ingresos
específicos o afectados. En cualquier caso, dicha prórroga debe ser confirmada por Decreto de
Alcaldía en el que se introducirán las oportunas modificaciones y se señalarán los créditos para el
ejercicio.
En el periodo 2009-2016 la situación respecto de la aprobación de los presupuestos fue la
siguiente:
- El presupuesto no se aprobó para los años 2010, 2011 ni 2015, no obstante haberse
presentado al Pleno.
- El retraso medio en la aprobación de los presupuestos del resto de ejercicios, en relación
con el plazo legal para llevarla a cabo, fue de 176 días.
Cumplimiento de las recomendaciones realizadas por el TCu. al Ayuntamiento de Cuenca 37
La Entidad funcionó, por consiguiente, con presupuestos prorrogados la totalidad de los ejercicios
2010, 2011 y 2015 y casi la mitad del resto de los ejercicios. En el cuadro siguiente se recogen los
créditos iniciales de los ejercicios 2009 a 2016, las modificaciones de crédito, el porcentaje que
estas supusieron sobre los créditos iniciales, así como las obligaciones reconocidas y el grado de
ejecución:
CUADRO 7: MODIFICACIONES DE CRÉDITO Y GRADO DE EJECUCIÓN, PERIODO 2009-
2016
(Euros)
Ejercicio Créditos
iniciales Modific. Créditos
definitivos
Modific.
créditos
iniciales
(%)
Oblig. reconoc.
netas
Grado
ejecuc.
(%)
2009 75.099.494 35.453.305 110.552.799 47 68.685.113 62
2010* 56.689.095 34.482.168 91.171.263 61 63.205.676 69
2011* 55.300.713 24.939.615 80.240.328 45 57.166.606 71
2012 51.137.255 18.533.625 69.670.880 36 54.645.330 78
2013 49.484.905 10.397.335 59.882.240 21 46.918.914 78
2014 53.913.200 13.350.071 67.263.271 25 51.344.582 76
2015* 45.394.872 21.327.580 66.722.452 47 54.252.352 81
2016 51.957.380 12.494.412 64.451.792 24 51.941.636 81
* Presupuestos prorrogados durante todo el ejercicio.
Fuente: Elaboración propia a partir de las cuentas rendidas e información aportada por el Ayuntamiento.
Los presupuestos aprobados por el Ayuntamiento o los prorrogados en los años señalados se
modificaron un 39% de media para la totalidad del periodo analizado. Entre 2009 y 2010 se produjo
un incremento en el nivel de modificaciones, alcanzando el valor máximo el último año referido, un
61%, ocasionado en parte por la situación de prórroga durante todo el ejercicio 2010. Desde dicho
ejercicio se ha producido una disminución progresiva del volumen de las modificaciones de crédito
hasta el año 2014. En el ejercicio 2015 se incrementó de nuevo el porcentaje, pasando a suponer
el 47% de los créditos iniciales, debiendo tenerse en cuenta que tampoco en este ejercicio se
aprobó el presupuesto. En el ejercicio 2016 disminuyó de nuevo el nivel de modificaciones
alcanzando un nivel similar al de 2014, un 24%. En relación con el grado de ejecución de los
créditos definitivos, debe indicarse que se produjo un crecimiento sostenido a lo largo del período,
que pasó del 62% en 2009 al 81% en 2016.
38 Tribunal de Cuentas
En el cuadro siguiente se recogen las modificaciones presupuestarias realizadas en cada ejercicio,
por tipo de modificación:
CUADRO 8: MODIFICACIONES DE CRÉDITO, PERIODO 2009-2016. TIPOS DE
MODIFICACIÓN
(Euros)
Ejercicio Créditos
extraord. Suplem. de
crédito Trasnsf. de
crédito Generación de
créditos Incorporac. de
remanentes Bajas Total
2009 2.237.730,30 59.387,60 1.214.983,74 13.306.059,73 22.147.244,98 2.297.117,90 35.453.304,71
2010* 1.279.283,24 1.624.186,18 1.757.034,30 8.550.119,14 25.898.089,63 2.903.469,42 34.448.208,77
2011* 799.872,42 712.798,95 933.249,11 2.145.171,76 22.710.376,85 1.512.671,37 24.855.548,61
2012 0,00 54.000,00 890.644,03 3.792.724,70 14.740.900,67 54.000,00 18.533.625,37
2013 481.806,56 218.280,57 0,00 1.517.649,34 8.879.685,76 700.087,13 10.397.335,10
2014 1.056.206,67 746.162,21 385.878,30 2.640.518,36 9.918.826,36 1.011.642,21 13.350.071,39
2015* 4.132.439,71 400.169,00 10.000,00 6.628.901,57 10.477.560,90 311.491,54 21.327.579,64
2016 59.795,33 704.645,87 465.587,46 4.673.604,95 7.820.806,91 764.441,20 12.494.411,86
*Presupuestos prorrogados durante todo el ejercicio.
Fuente: Elaboración propia a partir de información aportada por el Ayuntamiento.
En los años 2010 y 2011 se produjeron además ampliaciones de crédito, reguladas en el artículo
Respecto de las modificaciones de crédito aprobadas en el periodo analizado en la presente
fiscalización, resulta preciso efectuar una consideración previa, ya referida en el Informe de
referirse a las modificaciones que pueden efectuarse sobre un presupuesto prorrogado, excluye la
posibilidad de realizar generaciones de crédito o incorporaciones de remanente. No obstante, el RD
500/1990 señala en su artículo 21.5 que podrá realizarse cualquiera de las modificaciones previstas
por la Ley. Con independencia de la posible extralimitación de dicho Real Decreto, las mayores
modificaciones presupuestarias se realizaron mediante la utilización de dichas figuras: la
incorporación de remanentes de crédito –el 72% de media para los 8 años analizados- y las
generaciones de crédito -un 25% de media para el periodo-.
la inclusión en el presupuesto general de los presupuestos tanto de la entidad principal como de los
organismos autónomos dependientes, así como las previsiones de gastos e ingresos de las
sociedades mercantiles que pertenezcan a la entidad principal.
Del análisis del contenido del último presupuesto aprobado por la Corporación, referido al ejercicio
2016, cuya aprobación definitiva se publicó en el Boletín Oficial de la Provincia de 31 de octubre de
2016, se han derivado las siguientes incidencias:
- El presupuesto definitivo publicado no contenía las previsiones de ingresos y gastos de las
sociedades mercantiles de propiedad municipal Aguas de Cuenca S.A. ni Ayuntamiento de
obstante, en la Memoria explicativa de su contenido y de las principales modificaciones en
relación con el presupuesto vigente en ese momento, la previsión de gastos e ingresos de la
primera de las sociedades.
- El plan de inversiones incluido en el presupuesto no respondía a una planificación de las
necesidades reales de inversión a realizar sino que incorporaba una relación de gastos con
financiación afectada que son objeto de análisis en la Recomendación 15ª dentro del
Cumplimiento de las recomendaciones realizadas por el TCu. al Ayuntamiento de Cuenca 39
subapartado correspondiente al seguimiento de las recomendaciones relativas las medidas
de saneamiento adoptadas y su efecto en el remanente de tesorería. Las inversiones que
se efectúan no derivan, por tanto, de un plan formulado por la Entidad, sino de su
dependencia de la obtención de financiación, normalmente proveniente de subvenciones
recibidas de otras Administraciones.
tales como el plan plurianual de inversiones para un plazo de cuatro años -de incorporación
potestativa-, ni los programas anuales de actuación, inversiones y financiación de las
Sociedades Mercantiles de titularidad municipal.
- No existe obligatoriedad legal respecto de la integración en los presupuestos de la
información relativa a las dos Fundaciones dependientes del Ayuntamiento, la Fundación
Educativa y Cultural Lucas Aguirre-Luisa Natalio y Cultura Ciudad de Cuenca, tal y como
puso de manifiesto este Tribunal en su “Informe de fiscalización de las Fundaciones del
ámbito local”, aprobado en sesión plenaria de 23 de febrero de 2012, al señalar que la Ley
de Fundaciones 50/2002, de 26 de diciembre, no establece la obligatoriedad de elaborar un
presupuesto para regular el ejercicio económico entrante. Sí se refiere en el artículo 25.8 de
dicha Ley, a la exigencia de envío al Protectorado, en los últimos tres meses del año, de un
Plan de actuación que refleje los objetivos y actividades que se prevea desarrollar en el
ejercicio siguiente. La Corporación municipal no ha incluido en su presupuesto para el 2016
planes referidos a ninguna de las fundaciones, si bien, en la mencionada Memoria
explicativa, sí se incorporaba el programa de acción y presupuesto de la Fundación Cultura
Ciudad de Cuenca.
Puede concluirse, por tanto, que el Ayuntamiento de Cuenca, no obstante haber experimentado
una mejoría en el área al que se refiere la Recomendación 6ª, no ha dado cumplimiento a la misma
ni tampoco a las efectuadas en igual sentido de manera reiterada en los informes anuales referidos
al Sector Público Local, siendo así que no aprueba anualmente sus presupuestos y, cuando lo
hace, no los presenta al Pleno ni los aprueba en plazo. Por consiguiente, la Entidad no cuenta con
un adecuado instrumento de planificación de la actuación municipal sobre el que deberían
apoyarse el resto de instrumentos y procedimientos, que permita desarrollar la actividad
económico-financiera de la Corporación de conformidad con los principios de eficacia, eficiencia y
economía que deben presidir la gestión pública.
II.3 SEGUIMIENTO DE LAS RECOMENDACIONES REFERIDAS A LAS MEDIDAS DE
SANEAMIENTO ADOPTADAS Y SU EFECTO EN EL REMANENTE DE TESORERÍA
El Informe de fiscalización del Ayuntamiento de Cuenca, ejercicios 2004 y 2005, incluyó tres
recomendaciones relativas a la adopción de medidas tendentes al efectivo saneamiento de la
Entidad de acuerdo con su situación económica y financiera, así como a la previa depuración de los
saldos de sus cuentas y al establecimiento de un adecuado sistema de seguimiento y control de los
proyectos de gastos con financiación afectada.
Se transcribe a continuación cada recomendación y se incluyen los resultados del análisis realizado
en los trabajos de la presente fiscalización respecto de la situación de la Entidad en la fecha de
realización de los mismos.
Recomendación 14ª: “El Ayuntamiento debería proceder a depurar sus deudores y acreedores
promoviendo los oportunos expedientes de baja y de prescripción en su caso”.
En el Informe cuyas recomendaciones son objeto de seguimiento se señalaba que el remanente de
tesorería a 31 de diciembre de 2005 no reflejaba la verdadera situación de las obligaciones y los
derechos de la Entidad y recogía las correcciones que como mínimo debían realizarse en los
saldos acreedores y deudores.
40 Tribunal de Cuentas
En relación con los saldos deudores, la Entidad realizó, en el periodo 2010-2016, depuraciones de
saldos por prescripción de derechos por un total de 1.552.556,13 euros. Se llevaron a cabo también
depuraciones de saldos de ingresos tributarios y se aprobó la realización de ajustes contables a 31
de diciembre de 2014 con la finalidad de que la contabilidad reflejara la realidad de los documentos
cobratorios incluidos en las cuentas de recaudación. Del examen de una muestra de estos últimos
se ha verificado la imposibilidad de realización del ajuste contable en determinados supuestos por
insuficiencia de saldo en la partida correspondiente o incluso por corresponder a liquidaciones aún
no contabilizadas.
Durante el ejercicio 2016, y según los datos incluidos en el diario de operaciones de gastos de
ejercicios cerrados de 2016, se cobraron un total de 4.589.886,30 euros de derechos de ejercicios
cerrados y se anularon derechos por 1.289.426,13 euros. En el cuadro siguiente se recogen,
separados por ejercicio de origen, los derechos, los cobros y las anulaciones realizadas en el
ejercicio, así como los saldos pendientes a 31 de diciembre de 2016:
CUADRO 9: DERECHOS DE EJERCICIOS CERRADOS A 31 DE DICIEMBRE DE 2016
(Euros)
Ejercicio de
contracción
del derecho
Saldo inicial Anulaciones Recaudación Saldo final
1987
46,09
-
-
46,09
1988
125,41
-
-
125,41
1989
34.239,45
65,42
-
34.174,03
1990
21.419,23
32,45
-
21.386,78
1991
6.809,15
206,50
-
6.602,65
1992
4.565,27
115,56
120,72
4.328,99
1993
3.707,49
3.409,74
-
297,75
1994
10.632,39
37,49
282,07
10.312,83
1995
20.664,11
41,02
1.774,20
18.848,89
1996
29.677,93
267,26
1,35
29.409,32
1997
42.971,51
3.513,46
21,13
39.436,92
1998
23.704,77
37,49
202,34
23.464,94
1999
101.433,51
136,06
803,53
100.493,92
2000
41.460,23
596,02
377,68
40.486,53
2001
71.965,08
203,63
204,39
71.557,06
2002
40.737,90
629,43
265,43
39.843,04
2003
51.855,15
448,47
4.010,10
47.396,58
2004
528.164,89
435,57
91.878,52
435.850,80
2005
787.113,74
729,84
1.079,34
785.304,56
2006
653.298,05
3.025,99
121.820,23
528.451,83
2007
1.021.460,69
8.607,77
15.700,70
997.152,22
2008
3.075.674,62
64.823,78
29.205,64
2.981.645,20
2009
2.010.316,19
260.296,27
76.562,09
1.673.457,83
2010
2.184.688,97
24.095,33
394.997,69
1.765.595,95
2011
2.514.169,24
289.998,04
207.374,70
2.016.796,50
2012
1.611.631,12
29.606,03
138.619,38
1.443.405,71
2013
2.805.427,32
58.483,64
210.396,44
2.536.547,24
2014
3.091.317,63
93.061,66
373.920,93
2.624.335,04
2015
8.587.925,06
446.522,21
2.920.267,70
5.221.135,15
Total
29.377.202,19
1.289.426,13
4.589.886,30
23.497.889,76
Fuente: Elaboración propia a partir del diario de operaciones de gastos de ejercicios cerrados a 31 de
diciembre de 2016.
Cumplimiento de las recomendaciones realizadas por el TCu. al Ayuntamiento de Cuenca 41
El 65% de los derechos pendientes de cobro a fin del ejercicio 2016 son de origen tributario, el 22%
se corresponde con el capítulo 5, el 85% de los cuales son derechos frente a la mercantil
Ayuntamiento de Cuenca Maderas, S.A., por los aprovechamientos forestales del Ayuntamiento de
los que esta es adjudicataria. El 13% de los derechos pendientes de cobro se refiere a
transferencias corrientes y de capital, aproximadamente en la misma proporción unas y otras,
correspondiendo el 88% de las de capital a un proyecto de gastos con financiación afectada.
En relación con los acreedores, no se establecieron procedimientos escritos de depuración
periódica de saldos. En la práctica, la depuración de saldos de acreedores que pudieran estar
prescritos se realizaba de forma no periódica sobre documentos respecto de los que no había duda
de la no existencia de reclamaciones en vía administrativa o judicial.
En 2013 se realizó una depuración masiva de saldos con origen en el periodo comprendido entre
los ejercicios 2002 y 2008, por importe de 205.096,36 euros, previa consulta sobre la existencia de
posibles requerimientos de pago o reclamaciones judiciales que pudieran haber interrumpido la
prescripción. No consta la tramitación de expedientes de prescripción de acreedores en los
ejercicios comprendidos en el periodo 2014-2016.
La adhesión del Ayuntamiento a los distintos mecanismos de financiación para el pago a
proveedores aprobados por el Estado, que se analiza al verificar el seguimiento de la
Recomendación 16ª, ha favorecido el cumplimiento de las obligaciones pendientes de la Entidad,
registrándose en los últimos años un considerable descenso de las obligaciones pendientes de
pago de ejercicios cerrados. En el siguiente cuadro se recoge la evolución de los saldos de
obligaciones pendientes de pago de ejercicios cerrados desde el 1 de enero de 2013 hasta la
finalización del ejercicio 2015:
CUADRO 10: OBLIGACIONES PENDIENTES DE PAGO DE EJERCICIOS CERRADOS A 31 DE
DICIEMBRE DE 2015
(Euros)
Ejercicio de
contracción de la
obligación
Saldo a 1/01/2013* Saldo a 31/12/2015
2002 25.683,74 0,00
2003 28.538,47 0,00
2004 97.070,75 780,67
2005 82.220,86 51.300,00
2006 3.938,46 0,00
2007 15.282,66 0,00
2008 73.716,33 15.652,72
2009 10.357,83 5.627,72
2010 393.137,85 142.207,21
2011 4.817.041,41 603.018,70
2012 16.956.846,56 7.864,53
2013 9.714.398,56 29.672,62
2014 6.430.644,80 119.116,22
Total
38.648.878,28
975.240,39
(*) Los datos incluidos para 2013 y 2014 se refieren a las obligaciones pendientes de
pago de ejercicios cerrados a 1 de enero del ejercicio inmediato posterior
Fuente: Elaboración propia a partir de la información aportada por el Ayuntamiento.
42 Tribunal de Cuentas
Puede considerarse que el Ayuntamiento, no obstante no haber establecido mecanismos para la
realización periódica de depuraciones de saldos, ha cumplido esencialmente el contenido de la
Recomendación 14ª.
Recomendación 15ª: “El Ayuntamiento debería establecer un sistema adecuado de seguimiento y
control de los proyectos de gastos con financiación afectada que permita, a través de una correcta
definición de dicho tipo de proyectos, el cálculo de las desviaciones de financiación. Deberían
establecerse, también, los oportunos procedimientos de actualización, revisión y conciliación
periódica de la información que ofrezca dicho sistema”.
Los gastos con financiación afectada suponen una excepción al principio general de desafectación
de los ingresos públicos, definiéndose como aquellos que -bien por su naturaleza o condiciones
específicas, bien como consecuencia de convenios entre la entidad responsable de su ejecución y
cualesquiera otras entidades, de carácter público o privado- se financian, en todo o en parte,
mediante recursos concretos que no podrían percibirse si no se realizaran dichos gastos o, si se
hubiesen percibido, deberían destinarse a la financiación de otras unidades de gasto de similar
naturaleza o, en su caso, ser objeto de reintegro a los agentes que los aportaron.
La existencia de este tipo de gastos implica que la Administración Pública correspondiente debe
justificar las obligaciones de pago asociadas con los ingresos afectados recibidos, pero no se
quiebra el principio de unidad de caja, realizándose los pagos con los recursos disponibles en el
momento de su vencimiento e integrándose los cobros correspondientes a los ingresos afectados
en la tesorería del sujeto contable junto con los restantes medios que la componen.
La excepcionalidad de los gastos con financiación afectada hace que deban ser objeto de un
seguimiento específico, con una doble finalidad: por un lado, la verificación de que los recursos
afectados se utilizan para la realización de los gastos correspondientes y, por otro, el análisis de los
efectos que la ejecución de estos gastos tiene en la elaboración de dos importantes estados
financieros, el resultado presupuestario y el remanente de tesorería de la entidad, dado que el ritmo
de ejecución de los gastos y de los ingresos presupuestarios que los financian normalmente no es
sincrónico. Dicho seguimiento debe ser independiente pero complementario de la revisión y control
presupuestario, en tanto que la información que se obtenga deberá usarse para optimizar la propia
ejecución presupuestaria y, además, para cuantificar correctamente las magnitudes.
El Informe de fiscalización del Ayuntamiento de Cuenca, ejercicios 2004 y 2005, puso de manifiesto
debilidades en el sistema establecido para el seguimiento y control de los gastos con financiación
afectada que, integrado en su contabilidad, no garantizaba una adecuada definición de las
previsiones de gastos e ingresos, ni un correcto seguimiento de los efectivamente realizados.
Asimismo, se destacó la ausencia de implantación de mecanismos de verificación y corrección de
los datos registrados, lo que dio lugar a la realización de cálculos incorrectos de los coeficientes de
financiación y a la existencia de coeficientes de financiación superiores a la unidad y desviaciones
de financiación que no respondían a las reales, lo que provocó ajustes incorrectos al resultado
presupuestario y al remanente de tesorería afectado.
A 31 de diciembre de 2015, último ejercicio finalizado con cuentas aprobadas en el momento de
realización de los trabajos de fiscalización, el Ayuntamiento de Cuenca contaba con 121 proyectos
de gastos con financiación afectada, de los que 23 se iniciaron durante el ejercicio y los 98
restantes tuvieron su origen en ejercicios anteriores. El gasto previsto en los proyectos anteriores
ascendía a 97.866.195,09 euros, habiéndose reconocido el 92% del total a 31 de diciembre de
2015, correspondiendo al propio ejercicio el reconocimiento del 11% de las obligaciones,
10.050.023,49 euros. En la financiación de dichos gastos participaban 72 agentes, reconociéndose
derechos durante el ejercicio 2015 por 8.040.393,17 euros.
En el ejercicio 2004 se produjo una pérdida de información de los proyectos de gastos con
financiación afectada, derivada de la quiebra de la empresa proveedora de la aplicación informática
Cumplimiento de las recomendaciones realizadas por el TCu. al Ayuntamiento de Cuenca 43
usada para su seguimiento. Desde ese ejercicio el seguimiento se ha llevado a cabo mediante un
módulo específico de la aplicación contable utilizada por la Entidad, que fue adquirida
externamente, tal y como se expuso en el análisis de la Recomendación 8ª.
Dicha herramienta permite generar estados individualizados de cada proyecto de gasto, que se
materializan en fichas de ejecución de cada uno de ellos, que contienen la información completa de
los mismos. El adecuado control de este tipo de gastos requiere además la realización periódica de
controles de seguimiento calculando los coeficientes de financiación, verificando la adecuada
ejecución de los proyectos y permitiendo dar de baja los mismos una vez finalizada su tramitación.
El Ayuntamiento no ha implantado un sistema general y estructurado de seguimiento y control de
este tipo de gastos, realizándose únicamente actuaciones específicas de control en aquellos gastos
que contaban con financiación procedente de la Unión Europea a través del Fondo Europeo de
Desarrollo Regional, así como en aquellos consistentes en la concesión de subvenciones, previa
justificación de la ejecución de las prestaciones.
Tampoco se han realizado tareas periódicas de actualización, revisión y conciliación, llevándose a
cabo comprobaciones específicas ante solicitudes de reembolso de gastos subvencionados y
revisiones esporádicas del estado de los proyectos con objeto de depurar la información contenida
en el sistema.
A estos efectos, y con la finalidad de eliminar aquellos cuya tramitación no se encontraba
efectivamente vigente, se llevó a cabo, durante el ejercicio 20156, un proceso de regularización de
los proyectos de gasto existentes. Como consecuencia del mismo, se eliminaron 42 de los 139
proyectos que constaban en el Estado de gastos con financiación afectada a 31 de diciembre de
20147. De los proyectos eliminados, cuatro fueron regularizados por ausencia de ejecución
teniendo uno de ellos previsto su inicio en el año 2000 y tres en el ejercicio 2007, habiéndose
demorado excesivamente su eliminación. Otros 28 proyectos fueron regularizados por haber
finalizado sus actuaciones con fechas estimadas entre los ejercicios 2007 y 2013, a pesar de lo
cual, continuaban constando en el citado Estado al cierre del ejercicio 2014.
Con objeto de efectuar un análisis específico sobre la adecuada definición de los proyectos de
gastos con financiación afectada, el cálculo de los coeficientes de financiación y su efecto sobre el
cálculo de las desviaciones de financiación, en la presente fiscalización se seleccionó una muestra
de proyectos en la que se incluyeron aquellos de mayor importancia cuantitativa, cuyos derechos u
obligaciones totales excedían, en todo caso, de dos millones de euros; así como los proyectos que
presentaban un coeficiente de financiación negativo; aquellos otros proyectos para los que no
constaba coeficiente de financiación; y respecto de los proyectos que tenían un coeficiente superior
a la unidad, aquellos en los que este coeficiente era mayor, en todo caso igual o superior a 1,158.
En el cuadro siguiente constan los 22 proyectos seleccionados, con indicación del importe total de
gastos e ingresos previstos, su coeficiente de financiación y el importe total de obligaciones y
derechos reconocidos hasta 31 de diciembre de 2015:
6 El Alcalde de Cuenca ha indicado en el trámite de alegaciones que en el Anteproyecto de Informe se señala que no se
han realizado tareas periódicas de actualización, revisión y conciliación, pero que a continuación se manifiesta que en el
ejercicio 2015 se llevó a cabo un proceso de regularización. En relación con esta alegación cabe precisar que lo expuesto
en ella no contradice lo expresado en el Anteproyecto ya que la situación referida refleja que las actuaciones realizadas
no han sido periódicas sino esporádicas.
7 Además, un proyecto iniciado en el ejercicio 2013 (2013.3.QTIME.1), financiado por el Fondo Europeo de Desarrollo
Regional, fue registrado por el Ayuntamiento y se incluyó en los Estados de gastos con financiación afectada referidos
al ejercicio 2013 y 2015, si bien no constaba en el relativo al ejercicio 2014.
8 Seis de los 22 proyectos seleccionados por tener derechos u obligaciones totales superiores a dos millones de euros
tenían, además, un coeficiente de financiación comprendido entre 1 y 1,15.
44 Tribunal de Cuentas
CUADRO 11: MUESTRA DE PROYECTOS DE GASTOS CON FINANCIACIÓN AFECTADA
(Euros)
Código de gasto Coef.
Finan. Gastos
previstos
Obligaciones
reconocidas
hasta 31/12/2015
Ingresos
previstos
Derechos
reconocidos hasta
31/12/2015
1991.2.53301.1 1,057 3.290.245,82 3.290.245,82 3.477.644,53 3.477.644,53
2001.2.43200.1 1,016 2.497.689,26 2.497.689,26 2.538.478,02 2.538.478,02
2002.2.44110.2 0,777 2.775.946,27 2.775.946,27 2.157.336,81 2.157.336,81
2005.2.43200.4 1,067 5.171.823,77 5.171.823,77 5.517.980,89 3.815.196,51
2005.3.46310.3 -0,167 27.872,90 27.872,90 -4.659,60 11.839,90
2006.2.PMS.2 1 7.261.734,05 7.261.734,05 7.261.734,06 4.504.506,10
2007.2.PMS.2 1,035 4.604.844,37 4.604.844,37 4.767.125,88 4.767.125,88
2008.2.PTMO1.1 0,997 5.013.568,00 2.646.101,02 5.000.000,00 5.000.000,00
2008.2.URBAN.1 0,692 8.500.000,00 6.474.036,90 5.883.294,70 4.629.660,82
2009.2.CORRE.1 1,25 1.166.667,20 0,00 1.458.334,00 656.250,30
2009.2.FEIVL.1 1 9.303.816,06 9.303.816,06 9.304.015,94 9.304.015,94
2009.2.PTM10.1 0,993 9.569.737,58 8.191.413,11 9.500.000,00 9.500.000,00
2009.3.ADUL.1 1,188 27.869,56 27.869,56 33.118,84 33.118,84
2010.2.FEESL.1 1,007 4.689.020,60 4.689.020,60 4.719.763,00 4.719.763,00
2010.3.C.EDU.1 1,229 144.239,59 144.239,59 177.317,00 118.658,50
2010.3.INTEG.1 1,15 672.546,40 672.546,40 773.438,25 672.555,00
2010.3.PLIS.1 1,032 2.482.492,90 2.482.493,93 2.562.766,98 2.562.766,98
2012.3.C.EDU.1 1,158 32.203,64 32.203,64 37.282,48 33.453,64
2012.3.CULTU.1 2 15.000,01 15.000,01 30.000,00 15.000,01
2013.3.INFAN.1 1,333 3.750,00 3.750,00 5.000,00 5.000,00
2015.3.BECAS.1 0 20.000,00 20.000,00
2015.3.VOLUN.1 0 1.296,00 1.296,00
Fuente: Elaboración propia a partir de la información aportada por el Ayuntamiento.
La existencia de coeficientes de financiación superiores a la unidad supone un exceso de recursos
en relación con el gasto total que deben financiar, presentando dicha circunstancia trece de los 22
proyectos seleccionados. Siendo así que los ingresos que financien este tipo de proyectos de gasto
no pueden superar el importe del mismo, los coeficientes calculados para estos proyectos han sido
erróneos. Esta deficiencia en el cálculo de los coeficientes de financiación ha supuesto, en
ocasiones, una determinación incorrecta de las desviaciones de financiación, lo que a su vez ha
tenido incidencia en el cálculo del remanente de tesorería de la Entidad9.
Asimismo, hay que poner de manifiesto que 34 de los 121 proyectos de gasto existentes a 31 de
diciembre de 2015, cuyo cumplimiento se estimaba entre 2005 y 2013, continuaban en el Estado de
gastos con financiación afectada del Ayuntamiento a la citada fecha. Cinco de estos proyectos
9 El Alcalde de Cuenca ha reiterado en el trámite de alegaciones lo señalado en un Informe de la Intervención accidental,
en el que indicaba que la existencia de dichos coeficientes se debía a un exceso de recursos o a desajustes en la
aplicación informática como consecuencia de reintegros de pagos o anulaciones de obligaciones y no a una mala gestión
de los proyectos. Sin embargo, estas explicaciones no justifican la incorrección que supone la existencia de los
coeficientes que recoge el texto del Proyecto de Informe.
Cumplimiento de las recomendaciones realizadas por el TCu. al Ayuntamiento de Cuenca 45
estaban incluidos en la muestra, verificándose en tres de ellos incidencias que determinaban la
conveniencia de su baja como proyectos de gastos con financiación afectada. En el proyecto
“2002.2.44110.2”, cuya finalización estaba prevista para 2009, no quedaban actuaciones
pendientes, por lo que debió haberse dado de baja. En otros dos proyectos, “2009.2.FEIVL.1” y
“2010.2.FEESL.1”, que agruparon todos los recursos recibidos por el Ayuntamiento en el marco del
Fondo Estatal de Inversión Local y del Fondo Estatal para el Empleo y la Sostenibilidad Local,
creados por el Real Decreto-ley 9/2008, de 28 de noviembre, y el Real Decreto-ley 13/2009, de 26
de octubre, respectivamente, constaban ingresos previstos pendientes de cobro que excedían en
239,90 y 14.867,69 euros del coste de los proyectos efectivamente ejecutados con cargo a dichos
Fondos. Dichos importes no se corresponden efectivamente con ingresos pendientes del
Ayuntamiento, puesto que los citados Fondos financiaban el coste final de los proyectos
ejecutados.
Por lo tanto, no se puede considerar cumplida la Recomendación 15ª formulada por este Tribunal
de Cuentas. Si bien el Ayuntamiento cuenta con una potente herramienta informática para registrar
los proyectos de gastos con financiación afectada, integrada en su aplicación para la llevanza de la
contabilidad, se han evidenciado debilidades en el seguimiento y control de este tipo de proyectos,
persistiendo las deficiencias puestas de manifiesto en el Informe objeto de seguimiento de
recomendaciones.
Recomendación 16ª: “En función de la verdadera situación financiera de la Entidad, resultado de la
implantación de las medidas anteriores, ésta debería elaborar, en su caso, un plan sistemático de
saneamiento”.
En el informe de fiscalización cuyas recomendaciones son objeto de seguimiento se evidenciaba la
situación de insolvencia financiera que presentaba el Ayuntamiento de Cuenca, produciéndose
desde el ejercicio 1996 un remanente de tesorería para gastos generales negativo.
tesorería negativo, el Pleno de la Corporación debe proceder, en la primera sesión que celebre, a la
reducción de gastos del nuevo presupuesto por cuantía igual al déficit producido. Si esta reducción
de gastos no resultase posible, se podrá acudir a operaciones de crédito, teniendo en cuenta que el
artículo 53 de dicho texto legal establece la necesidad de aprobar un plan de saneamiento
financiero en los casos de ahorro neto negativo en los que no es posible concertar dichas
operaciones de crédito.
La Intervención municipal elaboró en 2004 un informe denominado “Plan de saneamiento”, que no
fue aprobado por el Pleno, ante la negativa de la Corporación de asumir algunas de las medidas
propuestas como el incremento de tarifas del Impuesto de bienes inmuebles, Impuesto de
incremento de valor de terrenos de naturaleza urbana y el Impuesto de construcciones,
instalaciones y obras, así como un recorte significativo del gasto.
Al margen del plan de la Intervención, como medida de saneamiento, se adoptó la decisión de
renegociar la deuda financiera, de modificar ciertas ordenanzas fiscales y el saneamiento parcial de
las pérdidas de la Empresa Ayuntamiento de Cuenca Maderas, S.A., siendo estas medidas
insuficientes para obtener un saldo positivo en el remanente de tesorería ya que, a pesar de su
crecimiento, en 2005 fue negativo en 1.429.709,17 euros.
Dada la fuerte caída de la actividad económica a partir de mediados de 2007 y la consecuente
disminución en la recaudación de las entidades locales10, de los que se derivaron retrasos
10 Esta situación fue objeto de análisis, respecto de los Ayuntamientos que formaban parte de su ámbito subjetivo, en el
“Informe de fiscalización de las medidas adoptadas por las Entidades Locales para adaptarse a la disminución de
ingresos, fundamentalmente, de los procedentes de la gestión urbanística”, aprobado por el Pleno del Tribunal de
Cuentas en sesión de 23 de diciembre de 2013.
46 Tribunal de Cuentas
acumulados en el pago a proveedores, con la consiguiente incidencia negativa en la liquidez de las
empresas, se aprobaron una serie de mecanismos de liquidez con el fin de aliviar la difícil situación
de estas, instrumentándose para ello operaciones especiales de endeudamiento y líneas de avales
del Instituto de Crédito Oficial, en los términos recogidos en los siguientes textos normativos:
• Real Decreto-ley 5/2009, de 24 de abril, de medidas extraordinarias y urgentes para facilitar
a las entidades locales el saneamiento de deudas pendientes de pago con empresas y
autónomos.
• Real Decreto-ley 8/2011, de 1 de julio, de medidas de apoyo a los deudores hipotecarios, de
control del gasto público y cancelación de deudas con empresas y autónomos contraídas
por las entidades locales, de fomento de la actividad empresarial e impulso de la
rehabilitación y de simplificación administrativa.
• Real Decreto-ley 4/2012, de 24 de febrero, por el que se determinan obligaciones de
información y procedimientos necesarios para establecer un mecanismo de financiación
para el pago a los proveedores de las entidades locales.
• Real Decreto-ley 4/2013, de 22 de febrero, de medidas de apoyo al emprendedor y de
estímulo del crecimiento y de la creación de empleo.
• Real Decreto-ley 8/2013, de 28 de junio, de medidas urgentes contra la morosidad de las
Administraciones Públicas y de apoyo a entidades locales con problemas financieros.
• Real Decreto-ley 17/2014, de 26 de diciembre, de medidas de sostenibilidad financiera de
las comunidades autónomas y entidades locales y otras de carácter económico.
En el periodo 2008-2011 el remanente de tesorería del Ayuntamiento presentaba saldo negativo,
llegando a su situación más crítica en 2011, con un importe negativo de 20.131.300,86 euros. La
participación del Ayuntamiento de Cuenca en estos mecanismos de financiación dio lugar, a partir
del ejercicio 2012, a una mejora de su situación financiera que se reflejó en su remanente de
tesorería, alcanzando a partir de 2013 un saldo positivo. En el siguiente cuadro se recogen los
valores del remanente de tesorería para gastos generales desde 2008 a 2015:
CUADRO 12: REMANENTE DE TESORERÍA PARA GASTOS GENERALES, PERIODO 2008-
2015
(Miles de euros)
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
-12.987,75 -7.315,10
-13.517,30 -20.131,30 -3.593,45 349,97 3.138,36 1.836,09
Fuente: Elaboración propia a partir de las cuentas rendidas por el Ayuntamiento.
Los mecanismos de liquidez llevaban aparejadas operaciones de endeudamiento a largo plazo que
implicaban la obligación, por parte de las entidades locales, de aprobar un plan de ajuste, que
debía responder a unos criterios básicos al objeto de garantizar la sostenibilidad financiera de cada
operación.
En el cuadro siguiente se recogen los importes formalizados por el Ayuntamiento de Cuenca en la
adhesión a cada uno de los mecanismos señalados:
Cumplimiento de las recomendaciones realizadas por el TCu. al Ayuntamiento de Cuenca 47
CUADRO 13: IMPORTES FORMALIZADOS EN MECANISMOS DE FINANCIACIÓN
(Euros)
Mecanismo de financiación
Importe
formalizado
13.143.087,42
2.122.676,69
Real Decreto-ley 4/2012
23.961.346,68
9.160.993,63
9.125.577,17
10.798.000,00
Real Decreto-ley 17/2014 Fondo ejecución sentencias firmes
4.629.176,00
4.517.156,21
Total
77.458.013,80
Fuente: Elaboración propia a partir de la información remitida por el Ayuntamiento.
La adhesión del Ayuntamiento de Cuenca a los anteriores mecanismos supuso, no obstante, un
incremento de su deuda del 286,73% desde el 31 de diciembre de 2008 al 31 de diciembre de
2015, alcanzando en dicha fecha 74.525.594,04 euros.
Las medidas adoptadas como consecuencia de la implantación de los distintos planes de ajuste, en
aras de asegurar su sostenibilidad financiera, fueron, entre otras:
- Medidas adoptadas desde el ejercicio 2014:
o Respecto a los ingresos:
Aprobar modificaciones de las ordenanzas fiscales para incrementar el nivel
de ingresos en los capítulos 1 y 2 del presupuesto.
Potenciar la inspección tributaria para descubrir hechos imponibles no
gravados.
o Respecto a los gastos:
Reducción de costes de personal (tanto de sueldos como de efectivos).
Otras medidas: reducción de un 5% de los gastos de funcionamiento.
- Medidas adoptadas desde el ejercicio 2015:
o Modificación parcial de la encomienda de gestión del ciclo integral del agua a la
Sociedad Aguas de Cuenca S.A., al objeto de incrementar los ingresos
correspondientes.
o La prórroga del presupuesto para el ejercicio 2016 contemplaba, además, tanto la
actualización catastral llevada a cabo en la ciudad de Cuenca, como el incremento
contemplado en la Ley de Presupuestos Generales del Estado.
La última adhesión a un mecanismo de liquidez por parte del Ayuntamiento de Cuenca se realizó al
amparo de lo establecido en el Real Decreto-ley 17/2014, de 26 de diciembre, de medidas de
sostenibilidad financiera de las comunidades autónomas y entidades locales y otras de carácter
económico. El Ayuntamiento se encontraba dentro del ámbito subjetivo del artículo 39.1 a) de dicha
norma dada su especial situación de riesgo financiero, al exceder su deuda viva, a 31 de diciembre
de 2015, del 110% de los ingresos corrientes liquidados o devengados a aquella fecha y
encontrarse en las situaciones descritas en el Real Decreto-ley 8/2013, de 28 de junio, de medidas
urgentes contra la morosidad de las Administraciones Públicas y de apoyo a entidades locales con
problemas financieros. En esta última adhesión, el Ayuntamiento solicitó financiación para hacer
frente a necesidades financieras entre las que se incluían el pago en 2016 de vencimientos de las
48 Tribunal de Cuentas
operaciones de préstamo formalizadas en el marco del mecanismo de financiación del pago a
proveedores.
Por todo ello, y considerando el entorno en el que vienen desarrollando su actividad las entidades
locales consecuencia de la crisis económico-financiera, y de las medidas extraordinarias adoptadas
por el Estado para paliar los efectos de esta, el pronunciamiento sobre el cumplimiento de la
Recomendación 16ª que se efectúa en este Informe solo puede llevarse a cabo atendiendo a un
contexto diferente de aquel en el que se realizó la recomendación. Así, como se ha indicado, el
Ayuntamiento de Cuenca ha elaborado diversos planes de saneamiento y de ajuste de sus estados
financieros vinculados esencialmente a las medidas extraordinarias a las que se ha acogido, con lo
que ha mejorado el saldo del remanente de tesorería, aun cuando se ha incrementado
exponencialmente su deuda. En este marco, en efecto, se han elaborado planes de saneamiento,
aunque los mismos se han confeccionado en cumplimiento de los requerimientos que se
establecen en las diferentes medidas a las que se ha acogido la Entidad, que persiguen obtener la
liquidez necesaria para hacer frente al pago de los créditos formalizados a su amparo. Por lo tanto,
los planes adoptados, si bien han contribuido a mejorar la situación del remanente de tesorería del
Ayuntamiento, no se han traducido suficientemente en la adopción de los cambios necesarios en
las prácticas de gestión presupuestaria y en reformas estructurales que hubieran redundado en una
mayor eficiencia en la gestión, como se pone de manifiesto en otros puntos de este Informe,
habiéndose generado, sin embargo, un incremento del endeudamiento que puede provocar
dificultades de solvencia a medio plazo y un riesgo para la sostenibilidad económica y financiera de
la Entidad.
II.4 SEGUIMIENTO DE LAS RECOMENDACIONES REFERIDAS A LAS CONDICIONES
LABORALES DEL PERSONAL AL SERVICIO DEL AYUNTAMIENTO
El Informe de fiscalización del Ayuntamiento de Cuenca referido a los ejercicios 2004 y 2005
incluyó una recomendación relativa a la revisión de la normativa reguladora de las condiciones
laborales del personal funcionario al servicio del Ayuntamiento con objeto de que se ajustase a la
legalidad vigente. Se transcribe a continuación la recomendación y se exponen los resultados del
análisis realizado durante los trabajos de la presente fiscalización respecto de la situación de la
Entidad en la fecha de realización de los mismos.
Recomendación 17ª: “El Ayuntamiento deberá revisar el Acuerdo Marco regulador de las
condiciones laborales del personal funcionario con objeto de ajustarlo a la normativa aplicable”.
El Informe de fiscalización del Ayuntamiento de Cuenca, ejercicios 2004 y 2005, recogía la
infracción de la normativa aplicable en relación con las retribuciones fijadas en el Acuerdo Marco
sobre condiciones de trabajo del personal funcionario del Ayuntamiento, que dio lugar a pagos
indebidos a dicho personal.
Asimismo, se indicaba que dicho Acuerdo Marco contenía otras previsiones contrarias a la
normativa aplicable en relación con las condiciones de trabajo y régimen de derechos y deberes del
personal funcionario del Ayuntamiento, con cuestiones referentes a permisos, vacaciones y
licencias, con sistemas de promoción interna, anticipos reintegrables y con el fomento de las
jubilaciones anticipadas, por lo que se recomendó su revisión.
La normativa reguladora de las condiciones de trabajo del personal al servicio de las
Administraciones Públicas ha sido objeto de modificación desde la finalización del ejercicio 2005,
último fiscalizado en el Informe de este Tribunal objeto de seguimiento de recomendaciones. A
nivel estatal, se aprobó el EBEP, que fue sustituido posteriormente por el Real Decreto Legislativo
5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprobó el TREBEP. Por su parte, en el ámbito autonómico
se aprobó la LEPCM.
Cumplimiento de las recomendaciones realizadas por el TCu. al Ayuntamiento de Cuenca 49
El Acuerdo Marco sobre condiciones de trabajo del personal funcionario del Ayuntamiento de
Cuenca vigente durante los ejercicios 2004 y 2005, fue aprobado por el Pleno en sesión de 8 de
junio de 2004, en vigor desde el 1 de enero de ese año. Desde la aprobación de dicho Acuerdo
Marco y a pesar de la recomendación formulada por este Tribunal de Cuentas, el Ayuntamiento de
Cuenca no ha llevado a cabo la modificación del mismo ni la aprobación de uno nuevo que
sustituyera al anterior y que resolviera las incidencias puestas de manifiesto en el mencionado
Informe de fiscalización.
No obstante la vigencia de dicho Acuerdo Marco, la aprobación de los sucesivos planes de ajuste y
saneamiento del Ayuntamiento a que se refiere el Subapartado anterior, y las bases de ejecución
del presupuesto del Ayuntamiento incluidas en los presupuestos aprobados desde dicho ejercicio
2005, han impuesto limitaciones temporales al contenido del Acuerdo Marco. A este respecto hay
que destacar la eliminación del Fondo de Acción Social, el establecimiento de restricciones al
abono en metálico de las horas extraordinarias, la suspensión de aportaciones a planes de
pensiones, la eliminación de la posibilidad de jubilación anticipada del personal y la instauración de
la jornada laboral de 37,5 horas semanales, así como la fijación de un nuevo régimen de
determinación de la productividad. En todo caso, las restricciones anteriores quedan configuradas
por su carácter temporal, en muchos casos con vigencia anual, duración condicionada por el
ejercicio al que se refieran las bases de ejecución del presupuesto que le sean de aplicación, así
como por la duración de cada plan de ajuste aprobado.
En el periodo 2009-2016 se formularon ocho reparos por la Intervención municipal en relación con
los gastos de personal del Ayuntamiento de Cuenca, en cumplimiento de su función por aquella y
conforme lo establecido en el artículo 215 del TRLRHL. De tales reparos, dos se efectuaron
respecto de las nóminas mensuales, fundamentados en infracciones en que incurren el Acuerdo
Marco y el Convenio Colectivo del Ayuntamiento respecto de la normativa vigente. De los seis
restantes, por un total acumulado de 3.404.802,34 euros, uno de ellos, por importe de 1.254.304,83
euros, también tuvo origen en una nómina, en este caso, como consecuencia de la omisión de
requisitos o trámites esenciales. Otros tres reparos, por una cuantía conjunta de 942.026,01 euros,
se originaron como consecuencia de la ausencia de crédito presupuestario para el abono de horas
extraordinarias por aplicación de los Planes de saneamiento y ajuste aprobados, que eliminaban la
remuneración de dichas horas. Los otros dos reparos, por importe conjunto de 1.208.471,50 euros,
se fundamentaron en la imposibilidad contenida en las leyes de presupuestos para el ejercicio 2014
de incrementar la masa salarial derivada del abono de gratificaciones extraordinarias y en la
omisión en el expediente de requisitos o tramites esenciales. En todos los casos, la suspensión
derivada de tales reparos fue levantada por Decreto de Alcaldía o por acuerdo del Pleno de
conformidad con el artículo 217 del TRLRHL.
Con objeto de analizar la tramitación por el Ayuntamiento de los gastos de personal, así como los
conceptos retributivos incluidos en las nóminas, se seleccionaron por el Tribunal de Cuentas para
su análisis las relativas a los meses de febrero y junio de 2016. El importe de las mismas ascendió
a 969.118,07 y 1.819.877,44 euros, respectivamente, incluyendo la nómina del mes de junio la
paga extraordinaria. Los expedientes administrativos contenían, en general, toda la documentación
exigida por la normativa, si bien se han detectado incidencias en relación con la inclusión de
gratificaciones en las nóminas de determinado personal del Ayuntamiento. Del análisis realizado,
se ha verificado la inclusión con carácter periódico y por un importe fijo mensual de este tipo de
retribuciones en, al menos, 19 trabajadores. El abono de gratificaciones por la realización de
servicios extraordinarios fuera de la jornada normal de trabajo está regulado en los artículos 23 de
la LMRFP y el artículo 6 del Real Decreto 861/1986, de 25 de abril, por el que se establece el
régimen de las retribuciones de los funcionarios de Administración Local (RRFAL), correspondiendo
al Pleno la fijación del crédito global para ello, si bien en ningún caso podrán ser fijas en su cuantía
y periódicas en su devengo.
En consecuencia, no se puede considerar cumplida la Recomendación 17ª formulada por este
Tribunal de Cuentas al no haber llevado a cabo el Ayuntamiento la modificación del Acuerdo Marco
aprobado por el Pleno en sesión de 8 de junio de 2004, cuyo contenido no se ajustaba en su
50 Tribunal de Cuentas
totalidad a la normativa aplicable en la materia, situación que persiste a la finalización de los
trabajos de fiscalización, no obstante la actualización realizada de la normativa reguladora de las
condiciones de trabajo del personal al servicio de las Administraciones Públicas y la incidencia en
el régimen económico y condiciones efectivas del personal del Ayuntamiento de los preceptos
establecidos en las sucesivas bases de ejecución de los presupuestos y planes de ajuste
aprobados para el mismo.
II.5 SEGUIMIENTO DE LAS RECOMENDACIONES REFERIDAS A LA CREACIÓN Y
FUNCIONAMIENTO DE LA EMPRESA PÚBLICA DE SERVICIOS DEL AYUNTAMIENTO
DE CUENCA, S.A. (EMPUSER)
El Informe de fiscalización del Ayuntamiento de Cuenca, ejercicios 2004 y 2005, incluyó dos
recomendaciones relativas a la mejora del régimen regulador de las relaciones entre el
Ayuntamiento y la Empresa Pública de Servicios del Ayuntamiento de Cuenca S.A., así como al
funcionamiento de esta empresa municipal.
Se transcribe a continuación cada recomendación y se incluyen los resultados del análisis llevado a
cabo durante los trabajos de la presente fiscalización respecto de la situación de la mercantil en la
fecha de finalización de los mismos.
Recomendación 18ª: “El Ayuntamiento y la Sociedad municipal EMPUSER deberían regular el
régimen de las relaciones que mantienen, con definición tanto de la forma y contenido técnico,
jurídico y económico de los encargos, como de las tarifas aplicables y de los procedimientos de
supervisión y control de las prestaciones realizadas”.
En el ejercicio 2005 se iniciaron las actividades de la Empresa Pública de Servicios del Excmo.
Ayuntamiento de Cuenca, S.A. (EMPUSER), con capital íntegramente municipal de 60.101,21
euros. Su creación supuso la externalización de parte de la contratación del Ayuntamiento, sobre
todo en materias atribuidas al Servicio municipal de obras.
El Informe de fiscalización cuyas recomendaciones son objeto de seguimiento enunció una serie de
deficiencias en el proceso constitutivo de la Sociedad, así como otras deficiencias relativas a la
falta de concreción del alcance de su objeto social y de su régimen jurídico, a la indeterminación
técnica, jurídica y económica de los encargos realizados por el Ayuntamiento, a la falta total de
regulación de su régimen financiero, y a la ausencia de control por parte del Ayuntamiento de la
actividad y del gasto realizado por la misma.
Desde el 1 de enero de 2006, tanto el objeto como la denominación de la Sociedad han sido
modificados. El 9 de octubre de 2007 la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento acordó la
sustitución de la denominación social, que pasó a llamarse Servicios de Infraestructuras
Municipales de Cuenca S.A. Dicha modificación no afectó a su objeto social, que continuaba
estando constituido por la limpieza viaria, el mantenimiento de parques y jardines, el
abastecimiento domiciliario de agua potable, el alcantarillado, el mantenimiento y conservación del
alumbrado público, el cementerio municipal, los accesos a núcleos de población y pavimentación
de vías públicas, el mantenimiento y conservación de inmuebles, la construcción de obras en
general y la recogida de residuos sólidos urbanos.
Con posterioridad, el 27 de diciembre de 2012, la Junta de Gobierno Local acordó la modificación
de su objeto social, quedando limitado desde ese momento a la gestión directa de los servicios
públicos del Ayuntamiento de Cuenca dentro del ciclo integral del agua, comprendiendo el
abastecimiento de agua potable -incluida su captación, almacenamiento, potabilización y
abastecimiento- y el saneamiento -que comprende el alcantarillado, la depuración y reutilización de
las aguas residuales así como el tratamiento de lodos y de residuos-. También se incluyó en dicho
objeto social la realización de todas las operaciones conexas con las anteriores referidas al ciclo
integral del agua, tales como la confección de estudios previos, la proyección, dirección y ejecución
Cumplimiento de las recomendaciones realizadas por el TCu. al Ayuntamiento de Cuenca 51
de obras relacionadas con cualquiera de los servicios y actividades que componen el ciclo y el
cobro de las tasas y precios públicos o privados que fueren aplicables. Por último, incluyó la
colaboración de la Sociedad en otras tareas de gestión recaudatoria que sin implicar el ejercicio de
autoridad, estuviesen encaminadas al cobro de ingresos de derecho público, tanto de carácter
tributario como extratributario, en periodo voluntario o ejecutivo, que a tal fin le pudieran ser
encomendadas por el Ayuntamiento.
Ese mismo día, y con objeto de regular la relación entre la Sociedad y el Ayuntamiento, el Pleno
acordó la aprobación de un “Convenio de Encomienda de Gestión” de los servicios incluidos en el
ciclo integral del agua, según el cual encargó a esta Sociedad la gestión del servicio público del
ciclo integral del agua de uso urbano en el término municipal de Cuenca y reguló los requisitos,
derechos y obligaciones de las partes derivados de dicha encomienda, así como el uso de bienes y
derechos del Ayuntamiento para el ejercicio de las funciones encargadas y estableció las
condiciones económicas de la relación entre ambas definiendo las tarifas aplicables a los servicios
prestados por la Sociedad.
La denominación de la Sociedad fue modificada de nuevo el 22 de marzo de 2013, fecha en la que
la Junta de Gobierno Local acordó su transformación, adquiriendo a partir de ese momento la
denominación de Empresa Pública Aguas de Cuenca S.A.
Por último, el Convenio de Encomienda de Gestión de 27 de diciembre de 2012 fue objeto de una
modificación sustancial tres años después de su celebración, el 28 de diciembre de 2015, fecha en
la que el Pleno del Ayuntamiento acordó la anulación de ocho de las diecisiete cláusulas del mismo
y estableció que a partir de ese momento la gestión recaudatoria de los tributos que comprendía el
ciclo integral del agua se llevaría a cabo por el Servicio de Gestión de Tributos, Recaudación e
Inspección del Ayuntamiento. Asimismo, se incluyeron determinadas prescripciones reguladoras
del régimen económico entre la sociedad y el Ayuntamiento, estableciéndose el abono por el
Ayuntamiento a la Sociedad con carácter mensual, y sobre los datos justificados del mes anterior,
de los gastos en que se hubiesen incurrido de personal y funcionamiento ordinario, así como la
facturación al Ayuntamiento de otros servicios no catalogados como ordinarios.
Procede, por tanto, considerar cumplida la Recomendación 18ª formulada por este Tribunal de
Cuentas, al quedar delimitado y regulado el régimen de relación entre el Ayuntamiento y la
Sociedad, entonces denominada Servicios de Infraestructuras Municipales de Cuenca S.A, por el
Convenio de Encomienda de Gestión aprobado por el Pleno del Ayuntamiento el 27 de diciembre
de 2012, una vez que la actividad de esta quedó circunscrita a la gestión directa de los servicios
públicos del Ayuntamiento de Cuenca dentro del ciclo integral del agua. Asimismo, la posterior
modificación del citado Convenio de Encomienda definió una nueva situación en la que el Servicio
de Gestión de Tributos, Recaudación e Inspección del Ayuntamiento recuperó la gestión
recaudatoria de los tributos que comprende el ciclo integral del agua, permaneciendo reguladas las
relaciones entre el Ayuntamiento y la Sociedad por las cláusulas del citado Convenio que
continuaban en vigor a la fecha de realización de los trabajos de fiscalización.
Recomendación 19ª: “Dada la actividad efectivamente desarrollada por EMPUSER y el potencial
volumen de las contrataciones que podría acometer en el marco de su objeto social, debería
procederse a la revisión de su régimen contractual, recogiendo su sometimiento, por razones
subjetivas o del tipo de actividad, a las normas de contratación que le son de aplicación, más allá
de la referencia estatutaria al cumplimiento de los principios de publicidad y concurrencia, que ya
resultaban insuficientes desde las modificaciones introducidas por la Ley 62/2003, de 30 de
diciembre, al TRLCAP”.
Las entidades locales tienen plena potestad para organizar y modificar la forma de gestión de los
servicios públicos de su competencia y para el ejercicio de actividades económicas cuando sea en
régimen de libre concurrencia, si bien, esta potestad discrecional exige la correspondiente
52 Tribunal de Cuentas
motivación y ha de ejercerse conforme a la competencia, condiciones y finalidad establecidas en el
ordenamiento jurídico para las cuales fue otorgada.
La creación de EMPUSER supuso la externalización de parte de la contratación del Ayuntamiento,
sobre todo en materias atribuidas al Servicio municipal de obras. El Informe de fiscalización del
Ayuntamiento de Cuenca, ejercicios 2004 y 2005, puso de manifiesto la actuación de esta Sociedad
como una compañía instrumental del Ayuntamiento que le permitió eludir la normativa de
contratación administrativa, en especial en materia de competencia, de publicidad y de control,
suponiendo además una pérdida de control por parte del Ayuntamiento de la actividad contractual
por ella realizada, tanto desde un punto de vista de gestión como financiero.
Asimismo, se mencionó como nota característica de la actividad contractual de EMPUSER en 2005
el fraccionamiento y la dispersión de las actuaciones, con diversidad de pequeños proveedores, y
donde los escasos contratos celebrados tenían como denominador común el circunscribir su
importe al límite cuantitativo de 30.000 euros y, en menor medida, al de 60.000 euros, a pesar de
estar acometiendo actuaciones cuyo presupuesto pudiera superar los 600.000 euros.
El régimen contractual aplicable por la Sociedad quedó delimitado por el Consejo de Administración
con la aprobación el 16 de mayo de 2005 de un Reglamento de contratación, que, tal y como puso
de manifiesto este Tribunal de Cuentas en el Informe de fiscalización del Ayuntamiento de Cuenca,
no fue aprobado ni puesto en conocimiento del Pleno por lo que constituía, en la práctica, un
documento interno de la Sociedad que en nada vinculaba al Ayuntamiento, ni le obligaba con los
terceros con los que aquella contratase.
Posteriormente, para dar cumplimiento al artículo 175 de la LCSP y con objeto de garantizar la
efectividad de los principios de publicidad, concurrencia, transparencia, confidencialidad, igualdad y
no discriminación, así como la adjudicación de los contratos a los licitadores que presentasen la
oferta económicamente más ventajosa, el Consejo de Administración de la Sociedad aprobó en
junio de 2008 unas nuevas instrucciones de obligado cumplimiento en el ámbito interno para la
adjudicación de los contratos que no estuviesen sujetos a regulación armonizada.
La nueva delimitación del objeto social de la Empresa acordada el 27 de diciembre de 2012 y la
entrada en vigor del TRLCSP hicieron necesaria la modificación de las instrucciones anteriores
para su adaptación al nuevo régimen legal y de competencias y facultades establecidas en sus
Estatutos. Sus procedimientos de contratación debían por tanto ajustarse al indicado TRLCSP y a
la Ley 31/2007, sobre procedimientos de contratación en el sector del agua, la energía, los
transportes y los servicios postales (LSE). De acuerdo con la primera de ellas, la Sociedad tenía la
condición de poder adjudicador, no teniendo carácter de Administración pública y, a los efectos de
la LSE, la Sociedad tenía la consideración de entidad contratante.
Las nuevas instrucciones fueron aprobadas por el Consejo de Administración el 21 de marzo de
2013, entrando en vigor ese mismo día, y se basaban, fundamentalmente, en los preceptos
recogidos en la normativa reguladora aplicable, sin suponer unas instrucciones específicas sobre la
tramitación de los procedimientos individualizados de contratación en la misma.
Las referidas instrucciones establecieron el deber de difusión y conocimiento por todos los
interesados en participar en los procedimientos de adjudicación de los contratos por ellas regulados
mediante su publicación en el perfil del contratante de la página web de la Sociedad. Se ha
verificado la efectiva publicidad de las mismas en un apartado con información genérica de la
Sociedad, en lugar de en el perfil del contratante.
Puede considerarse, por tanto, que la Entidad ha dado cumplimiento en este aspecto a la
recomendación formulada por el Tribunal de Cuentas, teniendo en consideración las modificaciones
legislativas mencionadas, en tanto ha revisado su régimen contractual adaptándolo a la normativa
en vigor.
Cumplimiento de las recomendaciones realizadas por el TCu. al Ayuntamiento de Cuenca 53
Adicionalmente, este Tribunal, en relación con el seguimiento de esta Recomendación 19ª, ha
llevado a cabo determinadas verificaciones para comprobar la aplicación de las instrucciones de
contratación aprobadas a la adjudicación de los contratos celebrados por EMPUSER.
De acuerdo con la información rendida a este Tribunal a través del Portal de Rendición de Cuentas,
desde la aprobación, el 21 de mayo de 2013, de las mencionadas instrucciones, la sociedad
adjudicó y formalizó, hasta 31 de diciembre de 2016, catorce contratos, por un importe total de
2.543.329,71 euros. De los contratos anteriores, cuatro se formalizaron en 2013, cinco en 2014,
otros cuatro en 2015 y uno en el año 201611. En el cuadro siguiente se incluye, agrupado para cada
ejercicio, el resumen de los contratos adjudicados por la Sociedad desde la entrada en vigor de las
instrucciones, con indicación del tipo de contrato, del procedimiento de adjudicación y el precio.
CUADRO 14: CONTRATOS FORMALIZADOS POR LA EMPRESA PÚBLICA AGUAS DE
CUENCA S.A DESDE LA ENTRADA EN VIGOR DE LAS NUEVAS INSTRUCCIONES DE
CONTRATACIÓN HASTA 31 DE DICIEMBRE DE 2016
Ejercicio Tipo de Contrato Nº contratos
formalizados
Procedimiento de
adjudicación Precio de adjudicación (€)
(IVA excluido)
Abierto Negociado
sin
publicidad
2013 Servicios 1 1
100.000,00
Suministros 3 1
2
615.397,05
TOTAL EJERCICIO 2013 4 2 2 715.397,05
2014 Obras 3 3 70.804,97
Servicios 2 1 1 104.950,00
TOTAL EJERCICIO 2014 5 4 1 175.754,97
2015
Obras 1 1
1.380.165,29
Servicios 2 2
144.871,92
Suministros 1 1
101.940,48
TOTAL EJERCICIO 2015 4 4 0 1.626.977,69
2016 Servicios 1
1 25.200,00
TOTAL EJERCICIO 2016 1 0 1 25.200,00
TOTAL 14 10 4 2.543.329,71
Fuente: Elaboración propia a partir de las remisiones de contratos realizadas al Tribunal por el Ayuntamiento y
de la información aportada durante la fiscalización.
De los contratos anteriores, destacaron por su importancia cuantitativa el contrato de obras
celebrado en el ejercicio 2015 para la Mejora y renovación de redes en el barrio de las Quinientas,
adjudicado el 18 de febrero de ese año por 1.380.165,29 euros (excluido el IVA), que representó el
54,27% del importe total de los contratos adjudicados por la empresa en el periodo indicado, así
como los celebrados para el Suministro eléctrico de alta y baja tensión a las instalaciones de aguas
de Cuenca, adjudicados ambos en 19 de diciembre de 2013 por 300.000 y 250.000 euros,
respectivamente.
Además de los contratos anteriores, durante el ejercicio 2016, la Sociedad llevó a cabo la licitación
de otros dos contratos, uno de los cuales se adjudicó el 16 de enero de 2017, quedando desierta la
adjudicación del segundo.
11 La Sociedad adjudicó además otro contrato durante 2013, con anterioridad a la aprobación de dichas normas, el 12 de
marzo.
54 Tribunal de Cuentas
Con objeto de verificar el cumplimiento de las instrucciones de contratación aprobadas el 21 de
marzo de 2013 por el Consejo de Administración y las prescripciones legales relativas a la
contratación administrativa llevada a cabo por la Sociedad, se ha analizado el expediente de
contratación relativo a la Mejora y renovación de redes en el barrio de las Quinientas, que, como se
ha señalado, fue adjudicado el 18 de febrero de 2015 por 1.380.165,29 euros y representó el
54,27% del importe total de los contratos adjudicados por la empresa desde su aprobación hasta
31 de diciembre de 2016.
• Obras del proyecto de mejora y renovación de redes en el Barrio de las Quinientas
El objeto de este contrato fue la renovación de la red de distribución de agua del Barrio de las
Quinientas de Cuenca, urgida por su deficiente estado de conservación consecuencia de la
antigüedad de la misma. La longitud aproximada de la red era de 3.000 metros y estaba compuesta
por tuberías que abastecían, aproximadamente, a un conjunto de 500 viviendas. El contrato se
celebró durante el periodo de vigencia del TRLCSP.
El 27 de junio de 2014 el Pleno del Ayuntamiento acordó encomendar a la Sociedad “la redacción
de estudios, proyectos, dirección y ejecución de obras de renovación de la red de Abastecimiento y
Saneamiento del Barrio de las Quinientas". Del tenor literal del acuerdo adoptado no se desprende
que la encomienda incluyese la contratación de la ejecución de las obras con un tercero, sino su
directa ejecución por la misma y con sus propios medios, hecho que queda reforzado por el
contenido del artículo primero de los Estatutos de la Sociedad, que establece que la misma tiene la
consideración de medio propio y servicio técnico del Ayuntamiento de Cuenca "de conformidad con
el artículo 24, apartado 6 del TRLCSP". A pesar de ello, la Sociedad contrató el 100% de las obras
con un tercero, lo que implicó la calificación del contrato como privado (cláusula número 3 del
Pliego de Cláusulas Económico-Administrativas del Contrato) y la consiguiente sujeción del mismo
a la normativa de contratación pública con menor extensión que la que habría resultado si el
contrato hubiera sido adjudicado por el Ayuntamiento, sin que consten razones de economía y
eficacia que pudieran justificarlo.
Las principales incidencias detectadas en el análisis del expediente han sido las siguientes:
encomiendas que se puedan conferir a los medios propios o las condiciones en que podrán
adjudicárseles contratos.
- El 19 de noviembre de 2014 se emitió por la Intervención Municipal el informe de
fiscalización previa del expediente, sin pronunciarse sobre la fiscalización del
correspondiente gasto cuyo importe, además, tampoco constaba en dicho informe.
- El pliego de cláusulas administrativas particulares del contrato estableció, entre los criterios
de adjudicación, uno relativo a la "Memoria técnica descriptiva de la organización de los
trabajos" cuya definición resultó excesivamente imprecisa, al no desglosarse el baremo
general máximo de los 20 puntos a asignar en otros baremos de puntuación específicos en
coherencia con los diversos aspectos que debían valorarse en dicho criterio.
Otro de los criterios de adjudicación establecidos en el pliego de cláusulas administrativas
particulares del contrato versaba sobre las posibles mejoras o variantes a ofertar por los
licitadores en relación con ocho aspectos, siendo el último de ellos particularmente
impreciso al referirse a "mejoras urbanas en el ámbito de la obra" sin que constase mayor
concreción, lo que permitió la posibilidad de presentación de ofertas excesivamente
dispares y de difícil valoración homogénea, y que además pudieran no guardar una
vinculación directa con el objeto del contrato, lo que supuso una vulneración del artículo
27.1 de las Instrucciones de Contratación de la Sociedad. Además, y al igual que en el caso
anterior, relativo a la Memoria técnica, tampoco se desglosó el baremo general de este
criterio, de 30 puntos, en otros baremos de puntuación específicos para los diversos
aspectos que debían valorarse.
Cumplimiento de las recomendaciones realizadas por el TCu. al Ayuntamiento de Cuenca 55
- Con posterioridad a la apertura de los sobres y, por tanto, al conocimiento de la
documentación presentada por los licitadores, en el informe de valoración de las ofertas
técnicas recibidas se establecieron unos sub-baremos de puntuación no previstos en el
pliego de cláusulas administrativas particulares para los diferentes aspectos referidos al
criterio de la "Memoria técnica descriptiva de la organización de los trabajos". El
establecimiento de estos baremos más precisos con posterioridad a la apertura de los
sobres y, por tanto, al conocimiento de la documentación presentada por los licitadores, no
se ajusta a los principios de publicidad y transparencia, rectores de la contratación pública,
recogidos en los artículos 1 del TRLCSP y 8 y 10 de las Instrucciones de Contratación de la
Sociedad.
- En las actas de las reuniones celebradas por la Mesa de contratación el 22 de enero y el 5
de febrero de 2015, no consta el carácter público de los actos de apertura de los sobres de
propuestas técnicas (sobre B) y de proposiciones económicas (sobre C) de los licitadores,
vulnerándose lo establecido en la cláusula 8 del pliego de cláusulas administrativas
particulares del contrato y en el artículo 27.4 de las Instrucciones de Contratación de la
Sociedad. Asimismo, en el perfil del contratante de la Sociedad consta una resolución de la
Mesa de 5 de febrero de 2015, carente de firmas, en la que se publica el resultado de la
valoración de las ofertas técnicas y de la apertura del sobre C.
- En la valoración de los precios de las ofertas y mediante la aplicación de la fórmula
establecida en el pliego, se concedieron 50 puntos a la oferta más barata, que incluía una
baja del 30% del presupuesto de licitación, y 25,34 puntos a la más cara, que ofertaba una
baja del 1%, lo que supuso una diferencia efectiva de 24,66 puntos entre ambas. En
consecuencia, el baremo de 50 puntos establecido no se aplicó en toda su extensión y, de
este modo, las bajas y el criterio del precio tuvieron una menor relevancia en la adjudicación
del contrato, lo que no es conforme con el principio de economía en la gestión de fondos
públicos.
- En relación con las ofertas económicas de dos licitadores, que no resultaron adjudicatarios
del contrato por hallarse aquellas incursas en presunción de desproporcionalidad, no se
tramitó el preceptivo procedimiento para determinar la posibilidad o no de su cumplimiento,
previsto en la cláusula 6 del pliego de cláusulas administrativas particulares por remisión a
los artículos 85 del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones
Públicas y 152.3 del TRLCSP.
- El contrato se formalizó el 5 de marzo de 2015 con un precio de 1.380.165,29 euros (IVA
excluido) y con un plazo de ejecución de 14 meses, si bien el acta de comprobación del
replanteo e inicio de las obras no se levantó hasta el 6 de mayo, dos meses después, lo que
supuso la infracción de la cláusula 14 del pliego de cláusulas administrativas particulares
que fijaba un plazo máximo de un mes para dicho trámite. En consecuencia con la fecha de
inicio las obras deberían haberse terminado el 7 de julio de 2016.
- Durante la ejecución del proyecto y a propuesta del Ayuntamiento, se tramitó una
modificación del contrato que tuvo por objeto sustituir algunas de las mejoras ofertadas por
el contratista por otras, formalizándose el correspondiente modificado el 20 de junio de
2016, diecisiete días antes de la fecha de expiración del plazo de ejecución. Como
consecuencia de la no ejecución de las mejoras inicialmente ofertadas, las nuevas mejoras
resultantes de la modificación no comenzaron a ejecutarse hasta la formalización del
modificado, circunstancia que se invocó para tramitar y aprobar una ampliación del plazo de
3 meses y 15 días, que fue aprobada el 4 de julio, fijándose como nueva fecha de
terminación el 23 de octubre de 2016. Aunque la última certificación mensual de obra
ejecutada aportada a este Tribunal se expidió en el mes de octubre de 2016, el certificado
final de obra no se emitió hasta el 28 de febrero de 2017 y, a fecha de finalización de los
trabajos de fiscalización, todavía no habían sido recibidas las obras de conformidad. En
consecuencia, se observa una demora no justificada en la ejecución de las obras de 4
meses y 5 días cuyas causas no constan, así como tampoco consta la imposición al
56 Tribunal de Cuentas
contratista de las penalidades por demora previstas en la cláusula 15.c) del pliego de
La encomienda realizada por el Pleno del Ayuntamiento el 27 de junio de 2014 para la ejecución
del proyecto no estableció la regulación de las relaciones económicas entre la Sociedad y el
Ayuntamiento derivadas de la misma. El coste total del proyecto ascendió a 1.670.000 euros, una
vez incluido el IVA, y fue asumido entre la empresa, el 66% del mismo, 1.101.395,74 euros, y el
Ayuntamiento, el 34% restante, 568.604,24 euros, sin que se haya aportado a este Tribunal
acuerdo alguno que soporte dicho reparto.
Por tanto, si bien el Ayuntamiento de Cuenca ha revisado su régimen contractual adaptándolo a la
normativa, como indicaba la Recomendación 19ª formulada por este Tribunal, la actividad
desarrollada en esta materia por EMPUSER no se ha ajustado en su totalidad a las disposiciones
de aplicación.
Asimismo, de lo expuesto resulta que el Informe de fiscalización del Ayuntamiento de Cuenca,
ejercicios 2004 y 2005, puso de manifiesto en la conclusión que fundamentaba la Recomendación
19ª que la razón única para la creación de la Sociedad fue una presunta ineficacia e inoperatividad
de las unidades administrativas que gestionaban la prestación de los servicios municipales. Para
ello la Sociedad se creó con un amplio objeto social, como se ha indicado al comienzo de este
Subapartado.
El mencionado Informe concluía que en ningún caso resultó acreditado que con la constitución de
la Sociedad se hubiese alcanzado una mejora en la gestión de los servicios a los ciudadanos que
se buscaba con su creación; eventual mejora que, por otra parte, podría haberse alcanzado con un
cambio interno en la organización y gestión del Ayuntamiento.
La prestación de los servicios de competencia municipal incluidos en el objeto de la
Sociedad -hasta la modificación realizada en diciembre de 2012- se realizó en el periodo 2009-
2012 -y continuó prestándose posteriormente respecto de la mayoría de los servicios-, de la
siguiente forma:
- El servicio de limpieza viaria en la zona centro de la Ciudad de Cuenca se desarrolló desde
2006 mediante gestión indirecta a través de un contrato celebrado por la Sociedad, en vigor
tras la aplicación de la prórroga prevista en el contrato.
- Los servicios de limpieza viaria en el resto de la ciudad y de recogida de residuos sólidos
urbanos se prestaron mediante gestión indirecta a través de contratos de concesión
celebrados por el Ayuntamiento en los ejercicios 2008 y 2006, respectivamente.
- El servicio de cementerio municipal se llevó a cabo desde el ejercicio 2002 mediante gestión
indirecta a través de un contrato de concesión celebrado por el Ayuntamiento.
- El servicio de mantenimiento de parques y jardines se ejecutó de forma directa por la
Sociedad hasta el ejercicio 2013, llevándose a cabo desde mayo de dicho ejercicio
mediante gestión indirecta a través de un contrato formalizado por el Ayuntamiento.
- El servicio de pavimentación de vías públicas se efectuó por el Ayuntamiento mediante la
celebración de contratos en el marco del Plan Provincial de Cooperación a las obras y
servicios de competencia municipal.
- El servicio de acceso a los núcleos de población se ofreció de forma directa por el
Ayuntamiento durante todo el periodo.
- El servicio de mantenimiento y conservación del alumbrado público se prestó de forma
directa por el Ayuntamiento, celebrándose además contratos de apoyo al servicio de
mantenimiento y de reposición de lámparas y luminarias.
Cumplimiento de las recomendaciones realizadas por el TCu. al Ayuntamiento de Cuenca 57
- Los servicios de abastecimiento domiciliario de agua potable y de alcantarillado se
realizaron de forma directa por el Ayuntamiento, hasta la citada modificación del objeto de la
sociedad aprobada el 27 de diciembre de 2012, prestándose por esta desde ese momento.
Puede indicarse respecto de este último aspecto, que la Sociedad, con posterioridad al periodo que
se fiscalizó en el Informe cuyas recomendaciones son objeto de seguimiento, y hasta la
modificación de su objeto social en diciembre de 2012, tampoco sirvió para mejorar la gestión de
los servicios, la mayoría de los cuales fue realizada de manera indirecta a través de contratos de
concesión que celebró la propia Empresa o el Ayuntamiento o, incluso, de forma directa por este.
En consecuencia, y en lo que se refiere a los estrictos términos en los que se formuló en el Informe
cuyo seguimiento se realiza, ha de considerarse esencialmente cumplido el contenido de la
Recomendación 19ª.
II.6 SEGUIMIENTO DE LAS RECOMENDACIONES REFERIDAS A LA GESTIÓN
URBANÍSTICA DE LA ENTIDAD
El Informe de fiscalización del Ayuntamiento de Cuenca, ejercicios 2004 y 2005, incluyó un total de
siete recomendaciones relativas a las mejoras propuestas para lograr la adaptación del Plan de
Ordenación Municipal a la realidad y necesidades de la ciudad, para la optimización del sistema de
registro y archivo de la documentación del área de urbanismo, para el fortalecimiento del
procedimiento de concesión de licencias urbanísticas y del sistema de valoración empleado por los
técnicos municipales, así como el reforzamiento de las actuaciones de inspección y control de la
legalidad urbanística, todo ello de acuerdo con la legislación en materia urbanística vigente. De la
misma manera, se instó a la subsanación de las deficiencias puestas de manifiesto en relación con
el control y gestión del Patrimonio Municipal de Suelo.
Se transcribe a continuación cada una de las recomendaciones y se incluyen los resultados del
análisis llevado a cabo por el Tribunal de Cuentas durante los trabajos de la presente fiscalización
respecto de la situación de la Entidad.
Recomendación 20ª: “El Ayuntamiento debería garantizar que la revisión del Plan de Ordenación
Municipal que se está tramitando en la actualidad contemple las características del municipio y las
previsiones reales de crecimiento, de forma que garantice un desarrollo urbanístico ordenado y
ajustado al modelo de ciudad que se pretenda alcanzar, sin necesidad de su modificación
continuada, tal y como ha ocurrido con el Planeamiento vigente desde 1996”.
La ordenación territorial y urbanística de la ciudad de Cuenca vigente durante los ejercicios 2004 y
2005 estaba regulada, fundamentalmente, por la Ordenanza municipal de la urbanización,
aprobada por el Pleno del Ayuntamiento en sesión de 3 diciembre de 2003 y modificada el 6 de
julio de 2004, y por el Plan de Ordenación Urbana del Municipio de Cuenca, aprobado
definitivamente por Orden de la Consejería de Obras Públicas de la Junta de Comunidades de
Castilla-La Mancha el 20 de diciembre de 1995.
A fecha de realización del Informe objeto de seguimiento se encontraba en tramitación la revisión
del Plan de Ordenación Municipal en vigor, sin que la misma haya llegado a aprobarse a fecha de
finalización del presente Informe, no obstante el tiempo transcurrido, por lo que continúa vigente el
Plan aprobado en 1995 y la Ordenanza municipal de la urbanización anteriormente citada con la
modificación llevada a cabo en 2004.
Según la información disponible, el Plan de Ordenación Municipal de 1995 ha sido objeto de 48
modificaciones desde su entrada en vigor. Cinco de dichas modificaciones se acordaron con
posterioridad a la aprobación del Informe de fiscalización objeto de seguimiento de
recomendaciones, dos en 2009, una en 2010 y dos en 2011, consistiendo las mismas en la
eliminación de una unidad de ejecución y calificación de su ámbito para uso dotacional compacto,
58 Tribunal de Cuentas
en la modificación de la ocupación máxima de una parcela en la ordenación industrial, en la
eliminación de una unidad de ejecución y la asignación de usos dotacionales, en la adaptación de
las normas urbanísticas aplicables al suelo rústico en el Plan y en la división de un ámbito
urbanístico denominado “PERI 6” en tres unidades de actuación.
Con objeto de elaborar un nuevo Plan, la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento, en sesión de
23 de mayo de 2016, acordó encomendar a la Gerencia Municipal de Urbanismo el inicio,
seguimiento, coordinación y dirección de los trabajos y expedientes necesarios para la redacción,
formulación y tramitación de la revisión del Plan de Ordenación Municipal de la ciudad de Cuenca.
Consecuencia del encargo, el 28 de diciembre de 2016 el Ayuntamiento licitó un contrato para la
“asistencia técnica de apoyo funcional a la oficina municipal del Plan de Ordenación Municipal en
los trabajos de revisión del plan general de ordenación urbana de la ciudad” con un presupuesto de
260.000 euros más IVA. A fecha de finalización de los trabajos de fiscalización dicho contrato no
había sido adjudicado.
No se puede considerar, por tanto, cumplida aún la Recomendación 20ª formulada por este
Tribunal de Cuentas, al carecer el Ayuntamiento de nuevos elementos de planeamiento urbanístico
distintos a aquellos que dieron lugar a la formulación de la misma.
Recomendación 21ª: “Deberían establecerse cautelas para garantizar el cumplimiento de la
ordenación territorial y urbanística establecida en el Planeamiento, especialmente las que vulneran
el principio de equidistribución de beneficios y cargas que debe regir la parcelación urbanística”.
El Informe de fiscalización del Ayuntamiento de Cuenca, ejercicios 2004 y 2005, indicaba que se
modificaba frecuentemente la ordenación territorial y urbanística de la ciudad establecida en el
planeamiento.
El desarrollo urbanístico se alejó del modelo territorial planificado, con nuevos desarrollos que no
mantenían conexión directa con el grueso del espacio edificado existente o, en los casos en que
existía dicha conexión, no concordaba con el desarrollo en áreas inicialmente no previstas en el
planeamiento, principalmente por la reclasificación a suelo urbanizable de un importante volumen
de suelo rústico de reserva (1.513.796,89 m2 de suelo rústico a urbanizable). Como consecuencia
de modificaciones sucesivas al Plan de Ordenación Urbana, se crearon 10 nuevos ámbitos
territoriales y se modificó la ordenación en el 26% de los ámbitos territoriales previstos. Estas
innovaciones supusieron el incremento en un 24% de la superficie de actuación respecto a la
inicialmente prevista, que pasó de 6.812.995 m2 a 8.442.915,4 m2, y en un 28% el
aprovechamiento, que aumentó de 3.125.463,42 unidades de aprovechamiento previstas en el Plan
a 4.014.325,70 unidades de aprovechamiento.
Asimismo, el Plan de Ordenación Municipal preveía el desarrollo de 69 ámbitos territoriales, de los
que solo se habían desarrollado, a fecha de elaboración del Informe objeto de seguimiento de
recomendaciones, 34 ámbitos. El bajo cumplimiento de las previsiones urbanísticas, sobre todo en
suelo con uso industrial y en suelo urbanizable programado con uso residencial, así como el mayor
desarrollo de suelos inicialmente no programados o de suelos reclasificados sobre los
programados, supuso que el desarrollo urbanístico y el modelo de ciudad previsto en el
Planeamiento para el Municipio de Cuenca se alejase del inicialmente planificado.
La situación económica española a finales del año 2008, momento en el que se aprobó el citado
Informe de fiscalización del Tribunal de Cuentas, se enmarcaba en un escenario de profundo
proceso de ajuste. Tras un largo ciclo expansivo impulsado, fundamentalmente, por el consumo
privado y la actividad inmobiliaria, durante el primer trimestre de 2008 se produjo una
desaceleración intensa de la tasa de crecimiento, motivada esencialmente por la reducción de la
actividad inmobiliaria. La inversión en construcción se ralentizó y la ejecución de proyectos de obra
se redujo debido a la moderación en la demanda residencial y a la limitación en las concesiones del
Cumplimiento de las recomendaciones realizadas por el TCu. al Ayuntamiento de Cuenca 59
crédito hipotecario. En el primer trimestre de 2008 el número de proyectos de obra visados cayó de
forma significativa, el número de viviendas iniciadas fue muy reducido y el ritmo de ventas se frenó.
Este contexto determinó la disminución de la necesidad de disposición de suelo, lo que supuso una
escasa reclasificación de superficie en relación con la llevada a cabo en los años anteriores. Así,
desde la aprobación del Informe de este Tribunal de Cuentas en 2008 hasta finales del ejercicio
2016, la superficie de suelo rústico reclasificado fue únicamente de 26.315 m2, superficie inferior al
2% de la que había sido objeto de reclasificación desde la aprobación del Plan hasta 31 de
diciembre de 2005.
Además, de acuerdo con la información aportada, en el periodo comprendido desde la aprobación
del referido Informe hasta la finalización de los trabajos de fiscalización, se habían ejecutado un
total de ocho unidades de actuación, seis por iniciativa privada y las otras dos por iniciativa pública.
Todas estas actuaciones se llevaron a cabo sobre suelo de uso residencial, estimándose por el
Ayuntamiento en el 15% el porcentaje del suelo de uso residencial efectivamente desarrollado
respecto del previsto, no habiéndose realizado ninguna actuación sobre suelo de uso industrial.
Procede considerar que la Recomendación 21ª formulada por este Tribunal de Cuentas se halla en
vías de cumplimiento puesto que, si bien la contracción de la actividad económica general y en
especial la actividad urbanística acaecida desde la aprobación del Informe objeto de seguimiento
de recomendaciones ha determinado per se la disminución de la necesidad de disposición de suelo
y la reducción de la superficie rústica reclasificada, de la información aportada por el Ayuntamiento
en la presente fiscalización en relación con la equidistribución de beneficios y cargas que debe regir
la parcelación urbanística, resulta que no se concedieron por el mismo licencias de obra en las que
se admitieran excesos de edificabilidad sobre los proyectos de reparcelación.
Recomendación 22ª: “Deberían aprobarse actuaciones planificadas de control e inspección en
materia de urbanismo, e impulsar las actuaciones disciplinarias que se deriven de las anteriores o,
en su caso, la exigencia de las penalizaciones a que haya lugar”.
El Informe de fiscalización del Ayuntamiento de Cuenca, ejercicios 2004 y 2005, reflejaba la
ausencia de planes de inspección urbanística generales en el Municipio dirigidos a organizar la
función inspectora recogida en los artículos 174 y siguientes del entonces vigente Decreto
Legislativo 1/2004, de 28 de diciembre de 2004, por el que se aprobó el Texto Refundido de la Ley
de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística, habiéndose llegado a aprobar tan solo un
Plan Extraordinario de Inspección de Obras Sujetas a Licencia Municipal, en sesión plenaria de 11
de enero de 2005, consistente en veinte actuaciones específicas a realizar por la Policía local entre
enero y marzo de ese ejercicio y, por tanto, con un carácter marcadamente esporádico.
Adicionalmente, se puso de manifiesto el escaso control de las obras de urbanización durante los
ejercicios 2004 y 2005, deviniendo una actividad inspectora y disciplinaria en materia de urbanismo
prácticamente nula y en la ausencia de incoación de expedientes sancionadores por comisión de
infracciones urbanísticas durante dicho periodo.
La regulación autonómica actual de la función inspectora viene recogida en el Decreto Legislativo
1/2010, de 18 de mayo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Ordenación del
Territorio y de la Actividad Urbanística (TRLOTAU), que dedica el Capítulo III de su Título VII a la
definición de la inspección urbanística, regulando su delimitación, sus facultades y potestades y las
atribuciones del personal a ella asignada. En el artículo 175 de dicha norma se establece la
obligatoriedad para los municipios con población superior a 10.000 habitantes de contar con una
unidad administrativa destinada a la función inspectora regulada en dicho Capítulo.
De acuerdo con la información aportada al Tribunal de Cuentas, el Ayuntamiento contaba con una
Sección de Disciplina Urbanística integrada en la Gerencia Municipal de Urbanismo desde la
creación de esta, compuesta por un Técnico de Administración General, que ejercía la Jefatura de
60 Tribunal de Cuentas
la Sección, un arquitecto municipal, un administrativo, un inspector municipal y dos policías locales,
composición que ha permanecido estable desde la aprobación del Informe de este Tribunal objeto
de seguimiento de recomendaciones.
En relación con esta cuestión, debe indicarse que el personal adscrito a la Sección de Disciplina
Urbanística no ha venido desempeñando con carácter exclusivo las tareas propias de la misma,
destinando la mayor parte de su jornada laboral a otras funciones, situación que se produce desde,
al menos, el año 2008. Las tareas realizadas se distribuyen durante la jornada laboral en función de
las necesidades de cada momento, variando estas según la época del año y agrupándose los
asuntos por zonas, aprovechándose los desplazamientos realizados por el personal para llevar a
cabo varias tareas en la zona a la que se efectúan dichos desplazamientos.
En concreto, el administrativo adscrito a la Sección se dedica en exclusividad durante la temporada
estival a tareas vinculadas con los trámites referidos a la gestión de terrazas de bares y locales de
restauración, así como a la gestión de los expedientes sancionadores por incumplimiento de
horarios y ocupación de vía pública. Por su parte, el técnico de la Sección desempeña de forma
continuada otras tareas ajenas, lo que da lugar a una permanente paralización y demora de los
expedientes administrativos que requieren de informe o valoración económica para su continuidad.
Asimismo, los dos policías locales realizan únicamente tareas administrativas, al encontrarse en
situación administrativa de segunda actividad.
Además, el Ayuntamiento no cuenta con herramientas informáticas específicas en la Sección que
permitan una gestión automatizada de los expedientes administrativos que agilice el flujo de trabajo
desarrollado en la misma.
Desde la aprobación por este Tribunal de Cuentas del Informe de fiscalización objeto de
seguimiento de recomendaciones y hasta la 31 de octubre de 2016, el Ayuntamiento ha procedido
a la incoación de 226 expedientes sancionadores como consecuencia de las actuaciones de
inspección y control llevadas a cabo, de los que 40 se resolvieron con la imposición de sanciones.
El ejercicio en el que mayor número de expedientes se tramitaron fue 2009, con 41 expedientes,
manteniéndose estable el número de los tramitados hasta el ejercicio 2014, con un número de
expedientes que osciló entre 23 y 28, y disminuyendo a partir de ese momento.
El importe de las sanciones incluidas en los 40 expedientes anteriores ascendió a 283.105,12
euros, que se concentró, fundamentalmente, en cuatro expedientes de 2013 y en dos de 2015, por
un importe conjunto de 84.200,62 euros y 66.002 euros, respectivamente, que supusieron más de
la mitad del importe total de las sanciones. Por su parte, la cantidad efectivamente cobrada de las
sanciones impuestas fue de 86.301,31 euros, lo que supuso únicamente el 30% del total.
En el cuadro siguiente se recoge, para cada ejercicio, el número total de expedientes incoados, los
que fueron resueltos con la imposición de sanciones, su importe y el efectivamente cobrado:
Cumplimiento de las recomendaciones realizadas por el TCu. al Ayuntamiento de Cuenca 61
CUADRO 15: EXPEDIENTES SANCIONADORES INCOADOS, SANCIONES IMPUESTAS Y
COBROS EFECTUADOS
Ejercicio Nº expedientes
incoados
Nº expedientes con
resolución
sancionadora
Importe
sanción (€) Importe
cobrado %
Cobro N
º expedientes
cobrados
2008*
21
9
36.000,00
4.650,00
12,92
8
2009
41
3
15.900,00
4.500,00
28,30
3
2010
25
1
600,00
0,00
0,00
0
2011
27
6
5.100,00
3.790,66
74,33
3
2012
28
8
16.900,25
13.900,25
82,25
6
2013
23
4
84.200,62
41.632,15
49,44
4
2014
28
6
43.402,25
11.827,25
27,25
4
2015
16
2
66.002,00
6.001,00
9,09
1
2016**
17
1
15.000,00
0,00
0,00
0
TOTAL 226 40 283.105,12 86.301,31 30,48 29
Fuente: Elaboración propia a partir de la información aportada por el Ayuntamiento.
* Expedientes incoados desde 30 de octubre de 2008, fecha de aprobación del Informe objeto de seguimiento de
recomendaciones.
** Datos hasta 31 de octubre de 2016.
Los trabajos realizados en la presente fiscalización han puesto de manifiesto una mejora de la
actividad de inspección y control urbanístico llevada a cabo por el Ayuntamiento en relación con la
evidenciada en el Informe de fiscalización del Ayuntamiento de Cuenca, ejercicios 2004 y 2005,
mediante la dotación de una estructura estable de personal con atribuciones específicas en la
materia, actividad que ha dado lugar a la incoación de los 226 procedimientos mencionados. No
obstante, la compatibilización de tareas del personal asignado a la Sección de Disciplina
Urbanística con otros trabajos, la ausencia de herramientas informáticas específicas para la gestión
de los expedientes administrativos de la Sección y la existencia, únicamente, de un inspector
municipal en la estructura de la Unidad condiciona la intensidad de la dedicación aplicada y, por
consiguiente, de la actividad desarrollada, restringiendo la efectivamente llevada a cabo, siendo
conveniente su reforzamiento con objeto de impulsar un mayor control urbanístico en la ciudad de
Cuenca.
Se considera, por tanto, parcialmente cumplida la Recomendación 22ª.
Recomendación 23ª: “La Gerencia Municipal de Urbanismo debería establecer un sistema de
registro y archivo que garantice la recepción y custodia de toda la documentación relativa al
urbanismo y posibilite su gestión”.
El inicio de la actividad, en el ejercicio 2005, del Organismo Autónomo Gerencia Municipal de
Urbanismo supuso un cambio importante en la gestión urbanística encomendada al Ayuntamiento
de Cuenca, con un mayor número de efectivos dedicados a competencias urbanísticas y mejoras
introducidas, en especial, en relación a la supervisión y control de las obras de urbanización y en
materia de disciplina urbanística. Sin embargo, y no obstante las previsiones al efecto, dicho
organismo no asumió la totalidad de las competencias que tales Estatutos le atribuían.
El Informe de fiscalización del Ayuntamiento de Cuenca, ejercicios 2004 y 2005, recogió incidencias
en relación con, entre otras cuestiones, la ejecución del planeamiento urbanístico, tales como la
inexistencia de un procedimiento sistemático de registro de entrada de las plicas presentadas,
62 Tribunal de Cuentas
comprensivas de las proposiciones jurídico económicas a las alternativas técnicas y de las
propuestas de convenios urbanísticos y la ausencia de inscripción en el registro correspondiente de
la totalidad de los programas de actuación urbanizadora, así como en relación con las licencias
urbanísticas, consecuencia de la ausencia de procedimientos dirigidos a conciliar la información
disponible entre varios servicios.
En general, se puso de manifiesto la ausencia de manuales de procedimiento y de normas de
organización y funcionamiento de carácter escrito en los servicios responsables de la gestión de la
Entidad y, en concreto, en los cinco Servicios en los que se dividió orgánicamente la Gerencia
Municipal de Urbanismo, lo que dio origen a la recomendación de establecer sistemas de registro y
archivo que garantizasen la recepción y custodia de la documentación urbanística, de forma que
posibilitasen su adecuada gestión.
Los expedientes no se encontraban en formato digital y, una vez finalizados, eran ordenados y
agrupados cronológicamente antes de ser remitidos al Archivo Municipal, repartido en tres
localizaciones diferentes de la ciudad. Una vez archivados, el acceso a los expedientes o
documentos concretos requería la formulación de una solicitud, mediante correo electrónico, al
responsable del archivo para que procediera a su búsqueda. Tras su localización, se le comunicaba
al solicitante para que acudiera a la sede en la que se encontraba la documentación. En ningún
caso el documento original salía de la sede donde se hallaba archivado, pudiendo obtenerse copia
de lo que se requiriera.
No obstante la Recomendación 23ª formulada, a la finalización de los trabajos de la presente
fiscalización, la Gerencia Municipal de Urbanismo seguía careciendo de procedimientos escritos
para el registro y archivo de la documentación gestionada en su ámbito, por lo que no puede darse
por cumplida la recomendación formulada por este Tribunal de Cuentas.
Recomendación 24ª: “Se deberían establecer procedimientos que garanticen la especial diligencia
que requiere la tramitación de las licencias urbanísticas teniendo en cuenta que se entienden
concedidas por silencio administrativo positivo. Además, deberían normalizarse procedimientos que
permitan realizar la liquidación definitiva del Impuesto de Construcciones, Instalaciones y Obras, de
conformidad con la normativa”.
El Informe de fiscalización del Ayuntamiento de Cuenca, ejercicios 2004 y 2005, puso de manifiesto
un incumplimiento reiterado de los plazos establecidos en su normativa para el otorgamiento de las
licencias urbanísticas, así como la ausencia generalizada de emisión de informes jurídicos en la
tramitación de las mismas.
En dicho Informe se exponía, además, la complejidad de la base de datos utilizada para el registro
de las solicitudes de licencias urbanísticas y para el control y seguimiento de su tramitación y se
evidenció una falta de cumplimentación de información esencial de dicha tramitación. Todo ello
determinó la insuficiencia de dicho instrumento para la adecuada gestión de la tramitación de
licencias por los servicios municipales. Asimismo, se indicaba la ausencia de procedimientos
dirigidos a conciliar la información disponible entre el Servicio de gestión de las licencias y el de
gestión de los tributos que estas devengan, lo que dio lugar a liquidaciones incorrectas.
Con objeto de registrar y controlar las fases del procedimiento de tramitación de las licencias
urbanísticas, el Ayuntamiento dispuso durante el ejercicio 2015 y parte de 2016 de dos bases de
datos informatizadas (una relativa a licencias de obras y otra de actividades) en las que su personal
incorporaba para su tramitación, de forma manual, los datos relativos a las distintas fases del
procedimiento.
Posteriormente, y con objeto de mejorar el sistema de registro y control de la tramitación de
licencias, se puso en funcionamiento durante 2016 un nuevo desarrollo informático para la
tramitación de los expedientes de licencias. Dicho desarrollo, denominado “e-licencias”, fue creado
Cumplimiento de las recomendaciones realizadas por el TCu. al Ayuntamiento de Cuenca 63
por los servicios informáticos del Ayuntamiento, que también se encargaban de su mantenimiento y
evolución, y se integró en el sistema general de tramitación electrónica del mismo, denominado “e-
gestión”, cuya implantación en el Ayuntamiento se llevó a cabo desde el ejercicio 2015. Durante los
trabajos de la presente fiscalización se verificó la tramitación mediante esta aplicación de las obras
ejecutadas como actuaciones sujetas a comunicación previa, y de las actividades incluidas dentro
del régimen de declaración responsable.
Esta nueva aplicación recibe del Registro General del Ayuntamiento las solicitudes que tienen
entrada en el mismo y a través de ella se van cumplimentando los trámites de cada procedimiento
administrativo, incorporándose cuantos informes o documentos sean emitidos por los técnicos del
área correspondiente. La aplicación, que únicamente es accesible a los técnicos autorizados
previamente, tiene definidos roles que determinan las actuaciones que cada uno de ellos puede
llevar a cabo, quedando constancia de ellas mediante la firma digital del técnico que realiza cada
actuación. Además, dispone de una bitácora en la que se registran todas las acciones efectuadas
en cada expediente, con indicación de los técnicos intervinientes, la acción específica y la fecha en
la que se realizó. Permite además conocer en cada momento el estado de tramitación de cada
expediente y la remisión a la contabilidad municipal de datos susceptibles de registro contable.
Durante el año 2017 está prevista la ampliación de las prestaciones de la aplicación “e-licencias” de
tal forma que permita la tramitación del resto de expedientes de licencias que aún no están
incluidas (obras mayores y obras menores), desarrollo pendiente de realización a la finalización de
los trabajos de esta fiscalización.
En relación con el control del cumplimiento de los plazos de tramitación a fin de evitar la resolución
de los procedimientos no por su finalización sino por silencio administrativo derivado del retraso en
los procedimientos a que se hacía referencia en el Informe de fiscalización de este Tribunal objeto
de seguimiento de recomendaciones, cabe indicar que durante el ejercicio 2015 y hasta la entrada
en funcionamiento en 2016 de la aplicación “e-licencias”, dicho control de los expedientes se
llevaba a cabo de forma no automatizada, mediante una tabla elaborada en la aplicación
informática MS Excel a partir de las bases informáticas existentes a que se hizo referencia
anteriormente. La entrada en funcionamiento de la aplicación “e-licencias” supuso la
automatización de los controles relativos a los plazos en la tramitación de los expedientes, al
disponer la misma de controles internos automáticos, y de un sistema de alertas a los técnicos del
área indicativas de los vencimientos cercanos de plazos en los expedientes tramitados, así como
de estados resumen de la situación de los expedientes en relación con dichos plazos que pueden
ser consultados en cualquier momento.
Por otra parte, respecto de la coordinación entre la unidad encargada de las licencias urbanísticas y
la que tramitaba el Impuesto de construcciones, instalaciones y obras, necesaria para evitar la
expedición de liquidaciones incorrectas, de acuerdo con la información aportada por el
Ayuntamiento en el curso de esta fiscalización, como regla general, la unidad encargada de las
licencias es la que, con carácter previo a la concesión de las mismas, llevaba a cabo la liquidación
provisional del impuesto y entregaba al interesado la carta para su abono. Dicha liquidación se
realizaba tomando en consideración el presupuesto de ejecución material contenido en el proyecto
o memoria técnica presentada y se llevaba a cabo en las aplicaciones informáticas del Servicio de
tributos e ingresos patrimoniales, correspondiendo a partir de ese momento la gestión y control del
impuesto a dicho Servicio. En relación con la conciliación de la información entre ambos, debe
ponerse de manifiesto la debilidad derivada de la inexistencia de cruces de información entre las
bases de datos de ambos Servicios así como la inexistencia de manuales de procedimientos para
la liquidación del citado impuesto.
El número total de solicitudes tramitadas por el Ayuntamiento en 2015 ascendió a 721, de las que
la mayor parte, 607 solicitudes, fueron de obra (mayor o menor). De las licencias solicitadas fueron
concedidas el 70%, 504 licencias, la mayor parte de obra, 428. En el ejercicio 2016 se produjo un
descenso en el número total de solicitudes recibidas por el Ayuntamiento, 643, correspondiendo la
mayor parte, como en el ejercicio 2015, a solicitudes de obra, 547. En este ejercicio fueron
64 Tribunal de Cuentas
concedidas el 68% de las solicitudes recibidas, 437 licencias. De acuerdo con la información
aportada por el Ayuntamiento, ninguno de los expedientes anteriores, tramitados en ambos
ejercicios, fue resuelto de forma positiva por silencio administrativo.
El cuadro siguiente recoge, para ambos ejercicios, el número de licencias tramitadas (solicitadas y
concedidas) por el Servicio encargado de las licencias urbanísticas:
CUADRO 16: SOLICITUDES DE LICENCIAS URBANÍSTICAS TRAMITADAS EN LOS
EJERCICIOS 2015 Y 2016
Ejercicio Licencias tramitadas Declaraciones de
responsables Licencias de
apertura Licencias
mayores y
menores
Total
2015 Licencias solicitadas 65 49 607 721
Licencias concedidas 48 28 428 504
2016
Licencias solicitadas
40 56 547 643
Licencias concedidas 35 13 389 437
Fuente: Elaboración propia a partir de la información aportada por el Ayuntamiento.
Por lo expuesto, procede considerar que la Recomendación 24ª formulada por este Tribunal de
Cuentas está en un avanzado estado de cumplimiento puesto que el desarrollo y la puesta en uso
por el Ayuntamiento de la nueva aplicación “e-licencias” ha supuesto que este disponga de una
herramienta global para la tramitación de las solicitudes recibidas que ha redundado en una mejora
del sistema de registro y control de su tramitación -en especial en el control de los plazos de
tramitación a fin de evitar la resolución de los procedimientos por el mero silencio administrativo-,
así como de la relación entre los Servicios encargados de la tramitación de licencias urbanísticas y
del Impuesto de construcciones, instalaciones y obras, si bien dicha herramienta no permite todavía
la gestión integral de la tramitación de las solicitudes recibidas en el Ayuntamiento ni se realizan
cruces de información entre las bases de datos de ambos Servicios.
Recomendación 25ª: “Deberían establecerse procedimientos de supervisión y control de las
valoraciones realizadas por los técnicos municipales, con objeto de garantizar su adecuación a la
normativa y su justificación documental”.
El Informe de fiscalización del Ayuntamiento de Cuenca, ejercicios 2004 y 2005, señaló la
existencia de incidencias en algunos informes emitidos por los técnicos municipales en la
valoración de aprovechamientos urbanísticos de cesión obligatoria derivados de convenios
urbanísticos en los que se sustituyó el aprovechamiento urbanístico por su equivalencia en
metálico, así como deficiencias en los cálculos de excesos de edificabilidades. Asimismo, se
evidenciaron retrasos en relación con el cumplimiento de los plazos acordados para el abono en los
casos de sustitución de aprovechamientos urbanísticos por su equivalente en metálico.
Desde la aprobación de dicho Informe -en octubre de 2008- hasta la fecha de finalización de los
trabajos de la presente fiscalización -en marzo de 2017-, el Ayuntamiento de Cuenca firmó los
siguientes convenios de sustitución de aprovechamientos urbanísticos por su equivalente en
metálico:
- El 30 de marzo de 2009 se suscribió el relativo a la unidad de actuación “Nohales IV”. El
método de valoración del 10% del aprovechamiento correspondiente al Ayuntamiento,
utilizado por el arquitecto del servicio de gestión y disciplina en su informe, fue el residual
estático considerando el régimen jurídico de las viviendas de protección pública.
Cumplimiento de las recomendaciones realizadas por el TCu. al Ayuntamiento de Cuenca 65
- El 5 de diciembre de 2008 se suscribió un convenio complementario a otro suscrito el 10 de
agosto de 2007 con nueve propietarios de la unidad de actuación “Villa Román IV”. Las
valoraciones realizadas para la sustitución del aprovechamiento por su equivalente en
metálico, fueron las incluidas en el Proyecto de reparcelación correspondiente, si bien no
constaba el técnico firmante en ninguna de ellas.
En marzo de 2009 se firmó una modificación para la corrección de un error en el convenio
suscrito el 5 de diciembre de 2008, en relación con uno de los propietarios. Además, en
febrero de 2010 se suscribieron tres convenios de modificación con tres propietarios, previa
solicitud de los mismos, con la finalidad de acordar un nuevo plan de pagos al Ayuntamiento
de las cantidades pendientes de abonar.
A 31 de diciembre de 2016 el Ayuntamiento tenía contabilizados derechos pendientes de
cobro, derivados de los anteriores convenios, por un importe total de 1.969.111,53 euros,
correspondientes a cinco de los propietarios. El 93% de dicho importe correspondía a los
tres propietarios con los que se firmaron modificaciones a los convenios.
No se puede considerar cumplida la Recomendación 25ª formulada por este Tribunal, al no haber
establecido el Ayuntamiento ningún procedimiento específico dirigido a la supervisión y control de
la adecuada justificación documental de las valoraciones realizadas por los técnicos municipales y
continuar produciéndose excesivos retrasos en el cumplimiento de los plazos de pago de los
derechos generados por la celebración de convenios urbanísticos previstos en los convenios.
Recomendación 26ª: “El Ayuntamiento debería proceder a formar el inventario individualizado del
Patrimonio Municipal del Suelo y establecer los mecanismos necesarios para realizar un adecuado
seguimiento y control de los bienes y recursos que lo integran, en aras a garantizar su afectación a
las finalidades previstas en la normativa”.
De las sucesivas regulaciones estatales del Patrimonio Municipal del Suelo (PMS) se desprende la
presencia de una institución cuya configuración jurídica está íntimamente vinculada a las políticas
del suelo aplicadas en cada momento, por lo que bajo la denominación de PMS se han regulado
instrumentos de contenido esencialmente diferente. Esta circunstancia reviste notable importancia
en orden a precisar tal configuración pues, al residir la competencia reguladora del urbanismo y,
con ello de las políticas del suelo, en las comunidades autónomas, la institución presentará
considerables diferencias entre unas y otras. Así, bajo esta común denominación de PMS, se
amparan figuras distintas, tanto en cuanto a su existencia, como a cuáles sean sus bienes
integrantes e, incluso, a la finalidad a la que estos se destinan.
El origen del PMS se encuentra en el artículo 13 del Decreto de 27 de mayo de 1955, por el que se
aprobó el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, posteriormente derogado por el RBEL,
que establecía como finalidad de su constitución “prevenir, encauzar y desarrollar la expansión
urbana y facilitar los planes de ordenación urbana”. Su contenido y regulación han estado
sometidos a numerosas modificaciones por las distintas leyes aprobadas reguladoras del régimen
urbanístico y del suelo, tanto en el ámbito estatal como en el autonómico. En la actualidad, y desde
la derogada Ley 8/2007, del Suelo, el PMS ha quedado integrado en el denominado Patrimonio
Público del Suelo (PPS) y su regulación específica se encuentra en los artículos 51 y 52 del Real
Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprobó el Texto Refundido de la Ley de
Suelo y Rehabilitación Urbana.
Los bienes de los patrimonios públicos de suelo constituyen un patrimonio separado y los ingresos
obtenidos mediante la enajenación de los terrenos que los integran o la sustitución por su
equivalente económico de la cesión relativa a la parte de aprovechamiento urbanístico
perteneciente a la Administración, han de destinarse a la conservación, administración y ampliación
del mismo, siempre que solo se financien gastos de capital y no se infrinja la legislación que les sea
aplicable, o bien destinarse a los usos propios de su destino.
66 Tribunal de Cuentas
De acuerdo con los citados artículos, el PPS se establece con la finalidad de regular el mercado de
terrenos, de obtener reservas de suelo para actuaciones de iniciativa pública y de facilitar la
ejecución de la ordenación territorial y urbanística. Asimismo, en ellos se determina la finalidad
específica de los bienes y recursos que integran el PPS, debiendo destinarse estos bienes y
recursos a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública, con
determinadas salvedades establecidas en la legislación vigente, o a otros usos de interés social, de
acuerdo con lo que dispongan los instrumentos de ordenación urbanística, cuando así lo prevea la
legislación en la materia especificando los fines admisibles. Además, estos artículos establecen
limitaciones, obligaciones, plazos o condiciones de destino de las fincas integrantes de un PPS y la
posibilidad de destinar los bienes del mismo a reducir la deuda comercial y financiera del
Ayuntamiento, siempre que se cumplan determinados requisitos.
En el ámbito autonómico de Castilla-La Mancha, el PPS se regula en los artículos 76 a 79 del
TRLOTAU, estableciendo el primero de ellos la obligación para los municipios de constituir sus
respectivos PPS con la finalidad de crear reservas para actuaciones públicas, así como para
facilitar el planeamiento territorial y urbanístico y su ejecución en el marco de sus correspondientes
competencias. A estos efectos, cada PPS debe integrar un patrimonio independiente, separado del
restante patrimonio de la Administración titular, debiendo esta documentar, los bienes integrantes y
depósitos en metálico, las enajenaciones de bienes y el destino final de éstos. Dicho articulado
determina, de forma expresa, los bienes integrantes del PPS, la reserva de terrenos, los posibles
destinos de los bienes que se integran en el PPS y las condiciones de enajenación del mismo.
Las competencias relativas a la gestión del PPS han correspondido en el Ayuntamiento de Cuenca
desde el ejercicio 2004 al Organismo Autónomo del Ayuntamiento Gerencia Municipal de
Urbanismo. Dichas competencias, fueron atribuidas por el artículo 5.15 de sus Estatutos,
aprobados por el Pleno el 6 de julio de ese año, que establecieron como competencias de dicha
Gerencia “la gestión de los Patrimonios Públicos del Suelo, a cuyo fin podrá adquirir, enajenar,
poseer, reivindicar, permutar, administrar, gravar o hipotecar toda clase de bienes y derechos,
obligarse, celebrar contratos, cualquiera que sea su naturaleza, establecer, explotar y prestar
servicios; así como asumir la titularidad fiduciaria de disposición, comprendiendo la dominical al
Municipio”.
El Informe de fiscalización del Ayuntamiento de Cuenca, ejercicios 2004 y 2005, reflejó la no
asunción de competencias en materia de gestión del PMS por parte del citado Organismo
Autónomo, así como la ausencia de constitución del PMS, y el establecimiento de procedimientos
que garantizasen el adecuado seguimiento y control de dicho patrimonio separado, no contando
con un inventario individualizado de los bienes que lo integran.
No obstante el tiempo transcurrido desde la aprobación del Informe objeto de seguimiento de
recomendaciones, la Gerencia Municipal de Urbanismo sigue sin asumir competencias en materia
de gestión del PPS. Tampoco se ha constituido formalmente el PPS, lo que no resulta conforme
con el artículo 76 del TRLOTAU. El Ayuntamiento no cuenta con un sistema que permita la
identificación individualizada de los bienes que componen el PPS, constando estos bienes
integrados en su Inventario general Municipal de Bienes Inmuebles, sin diferenciar del resto de los
bienes del mismo, sin perjuicio de su clasificación a los meros efectos de información contable.
Por consiguiente, no puede considerarse cumplida la Recomendación 26ª formulada en su Informe
por este Tribunal.
II.7 CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA EN MATERIA DE IGUALDAD
Aun cuando no fue materia objeto de recomendación, y atendiendo a lo establecido en las
Directrices Técnicas de la presente fiscalización, se han llevado a cabo por el Tribunal de Cuentas
actuaciones concretas destinadas a verificar la observancia de la normativa para la igualdad
efectiva de mujeres y hombres en todo aquello que, de conformidad con dicha normativa, ha
guardado relación con el objeto de las actuaciones fiscalizadoras.
Cumplimiento de las recomendaciones realizadas por el TCu. al Ayuntamiento de Cuenca 67
La composición de la plantilla efectiva del personal del Ayuntamiento no fue paritaria, siendo
superior el número de hombres que el de mujeres. En el cuadro siguiente se muestra, clasificado
por grupo y categoría, el personal del Ayuntamiento a 30 de noviembre de 2016, con separación
entre hombres y mujeres:
CUADRO 17: PERSONAL DEL AYUNTAMIENTO DE CUENCA A 30 DE NOVIEMBRE DE 2016
Grupo / categoría Hombres Mujeres Total % Hombres % Mujeres
A1 9 5 14 64,29 35,71
A2 17 4 21 80,95 19,05
B 0 0 0 - -
C1 73 14 87 83,91 16,09
C2 80 16 96 83,33 16,67
Total personal funcionario 179 39 218 82,11 17,89
Laboral D 22 3 25 88,00 12,00
Laboral E 45 5 50 90,00 10,00
Total personal laboral 67 8 75 89,33 10,67
Otro personal 31 28 59 52,54 47,46
Total 277 75 352 78,69 21,31
Fuente: Elaboración propia a partir de la información aportada por el Ayuntamiento.
El número de hombres fue superior al número de mujeres en todos los grupos y categorías del
personal del Ayuntamiento, resultando, en su conjunto, un 79% de hombres frente al 21% de
mujeres. La mayor diferencia de produjo en el personal laboral, en el que, de media, casi el 90%
eran hombres. En el extremo contrario, el personal consignado como Otro personal, que agrupa
tanto al personal eventual como a otro tipo de personal, fue el más equilibrado, resultando el 53%
hombres frente al 47% de mujeres, desconociendo el Ayuntamiento el detalle del grupo o categoría
profesional de la totalidad del personal incluido en esta categoría.
Por otra parte, en el marco de la obligación establecida en el artículo 9.2 de la Constitución
Española relativa al deber de los poderes públicos de promover las condiciones para que la
igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sea real y efectiva, y con objeto de dar
Cuenca aprobó, el 28 de febrero de 2011 su primer Plan de Igualdad. Dicho Plan se estructuró en
ocho ejes fundamentales para la aplicación de medidas de Igualdad: el área transversal de
igualdad, el área de acceso al empleo, el área de conciliación de la vida personal, laboral y familiar,
el área de clasificación profesional, promoción y formación, el área de retribución, el área de salud
laboral, el área de imagen y lenguaje no sexista e inclusivo, y el área de representatividad de las
mujeres. Entre las políticas aplicadas en el marco del Plan destaca la realización de cursos de
formación sobre la materia y de charlas periódicas.
El Plan aprobado entró en vigor al día siguiente de su aprobación, el 1 de marzo de 2011, y previó
una duración de tres años, hasta el 1 de marzo de 2014. No obstante haber finalizado su plazo de
vigencia, el Ayuntamiento no ha procedido a la actualización de dicho Plan ni a la aprobación de
uno nuevo que lo sustituya, no encontrándose en vigor, a fecha de finalización de los trabajos de
fiscalización, ningún Plan de Igualdad en el Ayuntamiento de Cuenca, lo que supone un
incumplimiento de la Disposición Adicional Séptima del actualmente vigente Real Decreto
Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el TREBEP.
68 Tribunal de Cuentas
II.8 CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA SOBRE TRANSPARENCIA
Son múltiples las disposiciones que en el ordenamiento jurídico español regulan, desde diversas
perspectivas y en distintos ámbitos, el principio de transparencia a que han de ajustarse las
Información Pública y Buen Gobierno (LTAIBG) la que aborda la materia de forma global. Por ello el
análisis relativo al cumplimiento de la normativa sobre transparencia que se ha llevado a cabo en
esta fiscalización se ha centrado en la observancia de los principios, obligaciones y contenidos que
para la misma establece dicha Ley.
La LTAIBG, en su artículo 1, establece entre sus objetivos el de ampliar y reforzar la transparencia
de la actividad pública y regular y garantizar el derecho de acceso a la información derivada de
dicha actividad. Para cumplir dicho objetivo, la LTAIBG recoge en su Título I un conjunto de
previsiones diferenciadas desde una doble perspectiva, la publicidad activa y el derecho de acceso
a la información pública.
De acuerdo con lo establecido en el artículo 2.1.a) de la LTAIBG, las previsiones del citado Título l
resultan de aplicación a las entidades de la Administración Local, disponiendo estas de un plazo
hasta el 10 de diciembre de 2015 para adaptarse a las obligaciones contenidas en la misma. A
tales efectos, y con objeto de regular internamente la materia, el Pleno del Ayuntamiento de
Cuenca aprobó la “Ordenanza Municipal de Transparencia, de Acceso a la Información,
Reutilización de datos y Buen Gobierno del Ayuntamiento de Cuenca”, cuyo objetivo principal era la
implantación del denominado “Gobierno abierto” en el ámbito de la administración local, como
medio de participación y colaboración de la ciudadanía en el ámbito público.
La normativa reguladora de la transparencia y el buen gobierno ha sido recientemente
complementada en el ámbito autonómico por la Ley 4/2016, de 15 de diciembre, de Transparencia
y Buen Gobierno de Castilla-La Mancha (LTBGCM), cuya entrada en vigor se ha producido el 30 de
enero de 2017.
Durante los trabajos de la presente fiscalización, y atendiendo a lo previsto en las Directrices
Técnicas aprobadas por el Pleno para el desarrollo de la misma, se han realizado comprobaciones
sobre el cumplimiento de los preceptos establecidos en la LTAIBG en su doble vertiente de
publicidad activa y derecho de información pública. También se han tenido en cuenta las
actuaciones realizadas en cumplimiento de la LTBGCM recientemente aprobada.
II.8.1 Publicidad activa
En relación con la publicidad activa deben tenerse en cuenta dos aspectos principales. Por una
parte, que se ofrece por la correspondiente Entidad, de oficio, la información que establece la
normativa de transparencia. Por otra parte, que la información publicada se ajusta a las condiciones
que la normativa dispone.
El artículo 5 de la LTAIBG establece los principios generales que deben regir la publicidad activa y
determina que la información sujeta a las obligaciones de transparencia debe ser publicada en las
correspondientes sedes electrónicas o páginas web de las entidades de una manera clara,
estructurada y entendible para los interesados, preferiblemente en formatos reutilizables. Asimismo,
indica que se deben establecer los mecanismos adecuados para facilitar la accesibilidad, la
interoperabilidad, la calidad y la reutilización de la información publicada, así como su identificación
y localización.
Se ha verificado que el Ayuntamiento de Cuenca cuenta en la actualidad con un espacio web
destinado a ofrecer información de la entidad en el marco de la transparencia y el buen gobierno. A
estos efectos, el Pleno del Ayuntamiento aprobó el 27 de diciembre de 2012 el proyecto para el
diseño de un portal de transparencia que, tras la valoración de alternativas y la realización de
pruebas, se puso en funcionamiento el 22 de febrero de 2014. Con posterioridad, y con objeto de
Cumplimiento de las recomendaciones realizadas por el TCu. al Ayuntamiento de Cuenca 69
dar cumplimiento a la LTAIBG y a la citada Ordenanza Municipal de Transparencia, se sustituyó el
portal de transparencia por el actual Portal de Gobierno Abierto, a través del cual se canaliza el
cumplimiento de lo establecido en el artículo 5 de la LTAIBG. Dicho Portal está dividido en tres
categorías, la denominada como “Datos abiertos”, que proporciona a los ciudadanos datos
accesibles y reutilizables en poder del Ayuntamiento; la categoría de “Transparencia”, que contiene
datos relativos a la organización y actividad municipal, normativa, retribuciones de los altos cargos,
información presupuestaria del Ayuntamiento, información sobre subvenciones y contratación,
información sobre los servicios prestados e impresos para la realización de trámites ante el
Ayuntamiento, entre otras cosas; y la categoría de “Participación ciudadana”, a través de la cual
pueden presentarse sugerencias y reclamaciones ante la Entidad y ofrece información de los
canales de comunicación del Ayuntamiento en redes sociales.
Publicidad activa de la información institucional, organizativa y de planificación
Los artículos 6 de la LTAIBG y 9 de la LTBGCM recogen la obligación de publicar determinada
información referente a aspectos relacionados con la estructura organizativa de las entidades a
ellas sujetas, planes de actuación y objetivos de las mismas. Se ha verificado que el Ayuntamiento
cumple, con carácter general, esta obligación, si bien se han detectado las incidencias que se
exponen a continuación.
En el Portal no se incluye un organigrama actualizado que identifique la estructura organizativa y a
los responsables de los diferentes órganos. En su lugar consta un compendio de documentación,
entre la que se encuentra copia de los Decretos de Alcaldía que aprueban la organización
municipal, así como otra documentación relativa a la constitución de la Corporación Municipal, a la
estructura institucional del Ayuntamiento y al nombramiento de los representantes del
Ayuntamiento en instituciones, órganos municipales y en otras administraciones. Si bien una vez
analizada detalladamente la información disponible, los ciudadanos podrían llegar a tener un
conocimiento general de la estructura organizativa del Ayuntamiento y de su organigrama, la
manera de facilitar la misma no responde a los principios generales de facilidad de acceso y
comprensibilidad recogidos en el artículo 5.5 de la LTAIBG.
En general, en el Portal de Gobierno Abierto se encuentran publicados los perfiles y trayectorias
profesionales de los concejales de la Entidad, como requiere el artículo 6 de la LTAIBG, salvo el de
uno de ellos.
En relación con los nuevos preceptos establecidos en el ámbito autonómico por la LTBGCM que,
como se ha referido anteriormente, entró en vigor el 30 de enero de 2017, el Ayuntamiento aún no
ha incluido en el apartado de Información institucional, organizativa y de planificación del Portal de
Gobierno Abierto la información referida a sus sedes físicas, horarios de funcionamiento del registro
y de atención al público, teléfonos y dirección electrónica, así como los trámites que pueden
realizarse a través de dicho Portal, información que, sin embargo, sí consta en la página web del
Ayuntamiento.
Publicidad activa de la información económica, presupuestaria y estadística
Los artículos 8 de la LTAIBG y 14 de la LTBGCM recogen la necesidad de publicación de
determinada información de gestión administrativa que tenga repercusiones económicas o
presupuestarias. El Ayuntamiento ofrece esta información en dos apartados del Portal de Gobierno
Abierto, uno relativo a la “Contratación, convenios y subvenciones” y otro referido a “Economía,
información financiera, presupuesto y patrimonio”. Se ha verificado que el Ayuntamiento cumple,
con carácter general, la obligación de publicidad de la información contenida en los referidos
artículos, si bien se han detectado las incidencias que se desarrollan a continuación.
En relación con la información relativa a la contratación municipal, el Portal de Gobierno Abierto
remite al perfil del contratante del Ayuntamiento, si bien en este no se incluye determinada
información referida en el artículo 8 de la LTAIBG, tal como el número de licitadores participantes
70 Tribunal de Cuentas
en los procedimientos de contratación12 y los datos estadísticos sobre el porcentaje en volumen
presupuestario de contratos adjudicados a través de cada uno de los procedimientos. La
información disponible en el Portal incorpora los contratos formalizados por el Ayuntamiento13 y por
sus entidades dependientes. No consta respecto de los mismos cual sea la entidad contratante,
salvo en los formalizados por el Instituto Municipal de Deportes.
Respecto de los convenios suscritos por el Ayuntamiento, los artículos 8 de la LTAIBG y 17.1 de la
LTBGCM, establecen la obligatoriedad de publicidad de la relación de los suscritos, con mención
de las partes firmantes, su objeto, plazo de duración, modificaciones efectuadas, obligados a la
realización de las prestaciones y, en su caso, las obligaciones económicas convenidas. Se ha
comprobado que no consta publicada tal relación, sustituyéndose por la publicación de los textos
de los convenios celebrados en 2015. Si bien esta publicación puede aportar a los ciudadanos
mayor información de la que puede obtenerse en una relación de convenios, no constan los
documentos efectivamente formalizados, por lo que no se puede verificar que el texto que consta
en los documentos publicados sea el finalmente acordado entre las partes. Asimismo, el hecho de
incluir todos los convenios sin la extracción de los datos que los indicados preceptos legales
establecen, dificulta el acceso y la comprensibilidad de los mismos, principio cuya observancia se
requiere en el artículo 5.5 de la LTAIBG.
En cuanto a las encomiendas de gestión aprobadas por el Ayuntamiento, consta la realizada por el
Ayuntamiento a la Sociedad Municipal Aguas de Cuenca S.A., aprobada por el Pleno de 27 de
diciembre de 2012, si bien no puede accederse a dicha encomienda en el enlace del Portal de
Gobierno Abierto, al redirigir la navegación a una página web de la Diputación Provincial de Cuenca
que reporta un error, lo que, en la práctica, no permite hacer efectivo lo previsto en los artículos 8.1
de la LTAIBG y 17.1 de la LTBGCM.
Por su parte, la información que se encuentra en el Portal de Gobierno Abierto a la finalización de
los trabajos de la presente fiscalización relativa a las subvenciones y ayudas públicas concedidas
por el Ayuntamiento está desactualizada, constando, únicamente, la referida al ejercicio 2015, sin
menciones a los ejercicios 2016 y primeros meses de 2017.
El Ayuntamiento tiene publicadas las retribuciones de los alcaldes y concejales, con accesibilidad
desde el Portal de Gobierno Abierto si bien, dicha publicación se realiza en el apartado de
Información institucional, organizativa y de planificación cuando debería incluirse en el apartado de
Información económica, presupuestaria y estadística de dicho portal, de acuerdo con el artículo 8.1
de la LTAIBG. La misma incidencia se produce en relación con la publicación de los acuerdos o
resoluciones de autorización o reconocimiento de compatibilidad que afectan a empleados públicos
del Ayuntamiento y respecto de las declaraciones de bienes y actividades de los representantes
locales, recogidas en los artículos 8.1 de la LTAIBG y 9.1 y 10.1 de la LTBGCM.
La publicación del resto de información económica, presupuestaria y estadística se ha realizado por
el Ayuntamiento de forma completa.
En general, de las verificaciones efectuadas se ha constatado que gran parte de la información y
documentación a la que se accede a través del Portal de Gobierno Abierto se encuentra alojada en
la página web de la entidad, incluyéndose en el portal los enlaces necesarios para el acceso a tal
información en dicha página web. Esta situación se produce, entre otros casos, en relación con la
información de la contratación del Ayuntamiento, la relativa a la información de relevancia jurídica y
a gran parte de la información económica, financiera, presupuestaria y patrimonial de la entidad.
12 El Alcalde de Cuenca indica en el trámite de alegaciones que el número de licitadores participantes se puede consultar
en la Plataforma de Contratación del Sector Público. Dicha circunstancia no contradice lo expuesto en el Proyecto de
Informe, puesto que dicha información no consta en el Portal de Gobierno Abierto del Ayuntamiento.
13 El Alcalde de Cuenca alega que, cuando nada se indica, ha de entenderse que la entidad contratante es el
Ayuntamiento, circunstancia esta que no se refleja en ningún momento en el Portal.
Cumplimiento de las recomendaciones realizadas por el TCu. al Ayuntamiento de Cuenca 71
II.8.2 Derecho de acceso a la información pública
Se ha verificado que el Ayuntamiento tiene establecido en el Portal de Gobierno Abierto de su
página web, en el apartado dedicado a “Participación ciudadana”, un sistema a través del cual
pueden presentarse sugerencias y reclamaciones, permitiendo dicho sistema que la presentación
se lleve a cabo tanto de forma anónima como nominal, mediante la identificación de quien la
realiza.
Hay que señalar, sin embargo, que el sistema habilitado por el Ayuntamiento no permite la
posibilidad de formular vía Portal las solicitudes de información recogidas en el Capítulo III del
Título I de la LTAIBG, exigiendo a los ciudadanos que pudieran requerir información pública que no
esté disponible en este la formalización de una solicitud a través del Registro General del
Ayuntamiento, que, además, debe llevarse a cabo mediante la personación del interesado en el
mismo, lo que no resulta ajustado al artículo 17 de la LTAIBG, que determina que la solicitud de
acceso a la información pública debe poder presentarse por cualquier medio.
III. CONCLUSIONES
A continuación se exponen los principales resultados obtenidos del seguimiento de las
recomendaciones efectuadas en el Informe de fiscalización del Ayuntamiento de Cuenca, ejercicios
2004 y 2005, aprobado por el Pleno del Tribunal de Cuentas el 30 de octubre de 2008, a cuyo
cumplimiento se instaba en la Resolución de la Comisión Mixta Congreso-Senado para las
Relaciones con el Tribunal de Cuentas de 25 de marzo de 2009.
De las 26 recomendaciones formuladas, cinco se han cumplido (Recomendaciones 13ª, 14ª, 18ª,
19ª y 21ª), el 19% de las mismas; y ocho lo han sido de forma parcial (Recomendaciones 7ª, 8ª, 9ª,
10ª, 11ª, 12ª, 22ª y 24ª), el 31%, si bien en distinto grado. No pueden considerarse cumplidas doce
de las recomendaciones (1ª, 2ª, 3ª, 4ª, 5ª, 6ª, 15ª, 17ª, 20ª, 23ª, 25ª y 26ª), el 46%. El
pronunciamiento sobre el cumplimiento de la Recomendación 16ª no puede efectuarse atendiendo
a los estrictos términos en los que fue formulada, en la medida en que han de tenerse en cuenta las
nuevas circunstancias en que discurre la gestión de las entidades locales, resultantes de la crisis
económico-financiera y de las medidas extraordinarias adoptadas para paliar sus efectos.
III.1 SEGUIMIENTO DE LAS RECOMENDACIONES RELATIVAS A LOS PROCEDIMIENTOS
DE GESTIÓN Y CONTROL DEL AYUNTAMIENTO (SUBAPARTADO II.1)
1. De las doce recomendaciones realizadas en el Informe de fiscalización cuyo seguimiento se
efectúa que se refieren a los procedimientos de gestión y control del Ayuntamiento (1ª, 2ª,
3ª, 4ª, 5ª, 7ª, 8ª, 9ª, 10ª, 11ª, 12ª y 13ª), se ha cumplido de forma plena una de ellas
(Recomendación 13ª). Así, la Entidad realizó en el periodo 2009-2016 actuaciones dirigidas
a la depuración de saldos acreedores y deudores, así como a la reclasificación de valores
de inmovilizado, del Patrimonio Municipal del Suelo (no obstante no estar formalmente
constituido), de elementos de transporte y de inversiones financieras con el objetivo de
ajustar la contabilidad a la realidad patrimonial y financiera de la Entidad. También se
aprobaron planes de ajuste consecuencia de la adhesión por el Ayuntamiento a diversos
mecanismos extraordinarios de financiación adoptados por el Estado en el contexto de la
crisis, y se han elaborado informes de cumplimiento de dichos planes en los que se ha ido
poniendo de manifiesto la situación económica y financiera de la Entidad.
El 50% de las recomendaciones formuladas en relación con los procedimientos de gestión y
control (7ª, 8ª, 9ª, 10ª, 11ª y 12ª) se ha cumplido parcialmente en distinto grado. En
concreto, se han elaborado previsiones y planes de tesorería en la mayor parte de los
ejercicios del periodo 2009-2016; no obstante, las mismas se aprobaron con un retraso
medio de 143 días, tomando como referencia el primer día del año natural (Recomendación
7ª). Asimismo, se han implantado, fundamentalmente entre 2013 y 2017, aplicaciones
informáticas en la mayoría de las áreas de gestión económico-financiera, que han integrado
72 Tribunal de Cuentas
e interrelacionado la información de unas con otras, pero todavía existen áreas que o bien
carecen de aplicación informática o bien las interrelaciones entre algunas de las existentes
requieren de intervención manual (Recomendación 8ª). Por otra parte, se ha mejorado el
archivo y custodia de los expedientes, debido en parte a la integración informática, aun
cuando no cuentan con procedimientos reguladores ad hoc (Recomendación 9ª). También
se ha facilitado el intercambio de información entre los Servicios encargados de la gestión
gracias a la informatización de los procesos, si bien no se han establecido procedimientos
sistemáticos y normalizados de conciliación (Recomendación 10ª). Asimismo, se han
implantado mecanismos automáticos de pase a ejecutiva de los derechos tributarios, pero la
introducción de los valores que son cobrados continúa realizándose de forma manual por un
administrativo, sin que existan mecanismos de estandarización ni supervisión de sus tareas
(Recomendación 11ª). En relación a la función interventora, debe indicarse que se ha
fortalecido la fiscalización de los gastos con la formulación de reparos tanto en gastos de
personal como en los referidos a la inexistencia de expediente administrativo o de crédito
suficiente y adecuado, aunque todavía persisten algunas deficiencias como la inexistencia
de fiscalizaciones plenas posteriores sobre muestras, la no formulación de reparos en
algunos gastos sin cobertura contractual y la omisión de la fiscalización previa de los
derechos y de la fiscalización posterior (Recomendación 12ª).
El 42% de las recomendaciones a que se refiere este Subapartado no ha sido cumplido (1ª,
2ª, 3ª, 4ª y 5ª). Así, no se ha adaptado el Reglamento Orgánico Municipal a los requisitos
legales a que se refería la Recomendación 1ª. La Relación de puestos de trabajo que se
encuentra en tramitación en la actualidad en el Ayuntamiento no contiene referencia a las
atribuciones y responsabilidades de todos y cada uno de los puestos, por lo que no resulta
suficiente para que pueda considerarse como instrumento de organización y gestión del
personal, completo y efectivo, dirigido a adecuar los medios personales a las necesidades
del Ayuntamiento (Recomendación 2ª). La Entidad no ha implantado procedimientos
escritos aplicables en los diferentes Servicios, debiendo no obstante tenerse en cuenta la
facilidad que ha supuesto la mecanización indirecta resultante de la informatización de
procesos (Recomendación 3ª). Tampoco se han establecido procedimientos normalizados
para la contratación, ni se ha realizado una planificación de las necesidades de gasto.
Asimismo, continúan prestándose servicios sin el correspondiente soporte contractual, con
la consiguiente formulación de reparos por parte de la Intervención en la mayor parte de
ellos (Recomendaciones 4ª y 5ª).
III.2 SEGUIMIENTO DE LA RECOMENDACIÓN RELATIVA A LA PRÓRROGA DEL
PRESUPUESTO Y SU INCIDENCIA EN LA GESTIÓN (SUBAPARTADO II.2)
2. En relación con la recomendación en la que se instaba a la elaboración y aprobación de un
presupuesto que fuera imagen fiel del plan anual de la Entidad enmarcado en un escenario
plurianual, debe indicarse que, no obstante haberse experimentado una cierta evolución en
esta área, el Ayuntamiento de Cuenca no ha dado el debido cumplimiento a la
recomendación formulada por este Tribunal, tanto en el Informe específico referido a su
actividad relativa a los ejercicios 2004 y 2005 (Recomendación 6ª) como en los sucesivos
Informes anuales relativos al Sector Público Local. Así, no se aprobó el presupuesto del
Ayuntamiento para los años 2010, 2011 ni 2015, aun cuando se presentaron al Pleno por su
Presidente, y el retraso medio en la aprobación de los presupuestos del resto de los
ejercicios fue de 176 días. Por lo tanto, la Entidad funcionó con presupuesto prorrogado en
los ejercicios completos en los años en los que no fue aprobado el relativo al mismo y,
durante casi la mitad del año, en los demás ejercicios. Además, los presupuestos
aprobados o prorrogados se modificaron el 39% de media, para la totalidad del periodo
analizado. Se han observado también incidencias en cuanto al contenido de los
presupuestos.
El Ayuntamiento no ha dispuesto, por tanto, de un adecuado instrumento de planificación de
la actuación municipal que sirva de apoyo al resto de herramientas y procedimientos y que
Cumplimiento de las recomendaciones realizadas por el TCu. al Ayuntamiento de Cuenca 73
permita desarrollar la actividad económico-financiera de la Entidad de conformidad con los
principios de eficacia, eficiencia y economía que deben presidir la gestión pública.
III.3 SEGUIMIENTO DE LAS RECOMENDACIONES RELATIVAS A LAS MEDIDAS DE
SANEAMIENTO ADOPTADAS Y SU EFECTO EN EL REMANENTE DE TESORERÍA
(SUBAPARTADO II.3)
3. De las tres recomendaciones (14ª, 15ª y 16ª) que se referían a la adopción de medidas de
saneamiento y a su efecto en el remanente de tesorería, se ha cumplido una de ellas. En
concreto, la número 14, relativa a la depuración de saldos deudores y acreedores, dado
que, no obstante no haberse establecido mecanismos de carácter periódico, se han llevado
a cabo por el Ayuntamiento diversos expedientes de depuración de saldos en el periodo
2009-2016, tanto de deudores, con expedientes de prescripción y anulaciones, como de
acreedores, mejorando los plazos de pago con la adhesión a los sucesivos mecanismos de
financiación.
No se ha cumplido otra de las mencionadas recomendaciones, en concreto la 15ª, referida
al establecimiento de un adecuado sistema de seguimiento de los gastos con financiación
afectada, siendo así que, si bien la Entidad dispone de una potente herramienta informática
para registrar los proyectos, integrada en su aplicación para la llevanza de la contabilidad,
se han evidenciado debilidades en el seguimiento y control de los mismos, realizándose
únicamente actuaciones específicas de control respecto de algunos gastos concretos y
persistiendo aún las deficiencias puestas de manifiesto en el Informe objeto de seguimiento
de recomendaciones. Así, no se ha efectuado una adecuada definición de la totalidad de las
previsiones de ingresos y gastos a realizar, ni es completo el seguimiento de los
efectivamente llevados a cabo, existiendo coeficientes de financiación superiores a la
unidad.
El pronunciamiento sobre el cumplimiento de la Recomendación 16ª se efectúa atendiendo
a un entorno diferente de aquel en el que se realizó la misma consecuencia de la crisis
económico-financiera y de las medidas extraordinarias adoptadas para paliar sus efectos
sobre las entidades locales. En este marco, la Entidad ha elaborado planes de saneamiento
y de ajuste de sus estados financieros vinculados esencialmente a las medidas
extraordinarias de financiación a las que se ha acogido, que persiguen obtener la liquidez
suficiente para hacer frente al pago de los créditos formalizados a su amparo, mejorando su
remanente de tesorería pero incrementando exponencialmente su deuda. Por lo tanto, los
planes adoptados, si bien han contribuido a mejorar la situación del remanente de tesorería
del Ayuntamiento, no se han traducido suficientemente en la adopción de los cambios
necesarios en las prácticas de gestión presupuestaria y en reformas estructurales que
hubieran redundado en una mayor eficiencia en la gestión, habiéndose generado, sin
embargo, un incremento del endeudamiento que puede provocar dificultades de solvencia a
medio plazo y un riesgo para la sostenibilidad económica y financiera de la Entidad.
III.4 SEGUIMIENTO DE LAS RECOMENDACIONES RELATIVAS A LAS CONDICIONES
LABORALES DEL PERSONAL AL SERVICIO DEL AYUNTAMIENTO (SUBAPARTADO
II.4)
4. No se puede considerar cumplida la Recomendación 17ª del Informe, referida a las
condiciones laborales del personal, y en la que se hacía referencia a la necesidad de
revisión del Acuerdo Marco y de su adaptación a la normativa aplicable. Así, no se ha
llevado a cabo por el Ayuntamiento la necesaria modificación del Acuerdo Marco de 8 de
junio de 2004, cuyo contenido no se ajustaba en su totalidad a la normativa aplicable en la
materia, persistiendo dicha situación no obstante la actualización realizada de la normativa
reguladora de las condiciones de trabajo del personal al servicio de las Administraciones
Públicas y la incidencia en el régimen económico y en las condiciones efectivas del personal
74 Tribunal de Cuentas
del Ayuntamiento de los preceptos establecidos en las sucesivas bases de ejecución de los
presupuestos y planes de ajuste aprobados para el mismo. (Subapartado II.4)
III.5 SEGUIMIENTO DE LAS RECOMENDACIONES RELATIVAS A LA CREACIÓN Y
FUNCIONAMIENTO DE LA EMPRESA PÚBLICA DE SERVICIOS DEL AYUNTAMIENTO
DE CUENCA, S.A. (EMPUSER) (SUBAPARTADO II.5)
5. Las dos recomendaciones del Informe relacionadas con la empresa municipal Aguas de
Cuenca, S.A. -antes EMPUSER- han sido cumplidas. Así, por acuerdo de la Junta de
Gobierno Local de 27 de diciembre de 2012, se modificó el objeto social de aquella,
quedando limitado a los servicios relacionados con la gestión del ciclo integral del agua.
Además, se estableció el régimen de relación de la Sociedad con el Ayuntamiento mediante
la firma de una encomienda de gestión a la mercantil, en la que se detallaban los cometidos
de esta (Recomendación 18ª). Por otra parte, el Consejo de Administración de la Sociedad
aprobó, el 21 de marzo de 2013, unas instrucciones de obligado cumplimiento para la
adjudicación de los contratos que estaban adaptadas al nuevo objeto social así como al
TRLCSP (Recomendación 19ª).
III.6 SEGUIMIENTO DE LAS RECOMENDACIONES RELATIVAS A LA GESTIÓN
URBANÍSTICA DE LA ENTIDAD (SUBAPARTADO II.6)
6. De las siete recomendaciones que se formularon en relación con la gestión urbanística de la
Entidad (20ª, 21ª, 22ª, 23ª, 24ª, 25ª y 26ª) se considera que se ha cumplido en su totalidad
una de ellas, en concreto, la Recomendación 21ª. En relación con esto cabe señalar que, si
bien la contracción de la actividad económica general y en especial de la actividad
urbanística acaecida desde la aprobación del Informe objeto de seguimiento de
recomendaciones, debida fundamentalmente a la situación de crisis económico-financiera
existente, ha determinado la disminución de la necesidad de disposición de suelo y la
reducción de la superficie rústica reclasificada, en todo caso, no se concedieron por el
Ayuntamiento licencias de obra en las que se admitieran excesos de edificabilidad sobre los
proyectos de reparcelación.
Otras dos de las recomendaciones formuladas en el Informe se han cumplido de forma
parcial, habiéndose constatado una mejora de la actividad de inspección y control
urbanístico llevada a cabo por el Ayuntamiento, mediante la dotación de una estructura
estable de personal con atribuciones específicas en la materia (Recomendación 22ª), aun
cuando la compatibilización con otras tareas del personal asignado a la Sección de
Disciplina Urbanística, la ausencia de herramientas informáticas específicas para la gestión
de los expedientes y la existencia, únicamente, de un inspector municipal en la Unidad han
condicionado la intensidad de la dedicación y, por tanto, de la actividad desarrollada. Por
otra parte, la puesta en uso por el Ayuntamiento en 2016 de la nueva aplicación “e-
licencias” ha provisto a este de una herramienta global para la tramitación de las solicitudes
de licencias urbanísticas recibidas que ha redundado en un fortalecimiento del sistema de
registro y control de su tramitación, así como de la relación entre los Servicios encargados
de la tramitación de licencias urbanísticas y del impuesto de construcciones, instalaciones y
obras, aun cuando dicha herramienta no permite todavía la gestión integral de la tramitación
de las solicitudes recibidas en el Ayuntamiento ni se realizan cruces de información entre
las bases de datos de los Servicios intervinientes (Recomendación 24ª).
Las cuatro recomendaciones restantes no han sido cumplidas. En efecto, no se ha
completado la tramitación del Plan de Ordenación Municipal, por lo que no se dispone de
una herramienta que contemple las características del municipio con las previsiones de
crecimiento que garanticen el desarrollo urbanístico ordenado, lo que reviste especial
importancia en el momento presente de progresiva reactivación de la actividad económica
(Recomendación 20ª). Por su parte, la Gerencia Municipal de Urbanismo continúa
careciendo de procedimientos escritos para el registro y archivo de la documentación
Cumplimiento de las recomendaciones realizadas por el TCu. al Ayuntamiento de Cuenca 75
gestionada en su ámbito (Recomendación 23ª). No se han establecido procedimientos de
supervisión y control de las valoraciones realizadas por los técnicos municipales y se siguen
produciendo retrasos en el cumplimiento de los plazos de pago de los derechos generados
en la celebración de convenios de sustitución de los aprovechamientos urbanísticos por su
equivalente en metálico (Recomendación 25ª). La Gerencia Municipal de Urbanismo
tampoco ha asumido competencias en materia de gestión del Patrimonio Público del Suelo.
Asimismo, ni la citada Gerencia ni ningún otro órgano del Ayuntamiento de Cuenca han
llevado a cabo la formación de un Inventario individualizado del Patrimonio Público del
Suelo, lo que no resulta conforme con el artículo 76 del Texto Refundido de la Ley de
Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística aprobado por Decreto Legislativo
1/2010, de 18 de mayo (Recomendación 26ª).
III.7 CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA SOBRE IGUALDAD ENTRE MUJERES Y
HOMBRES (SUBAPARTADO II.7)
7. En materia de igualdad cabe indicar que la composición del personal al servicio del
Ayuntamiento no ha sido paritaria. El número de hombres era superior al de mujeres en
todos los grupos y categorías del personal del Ayuntamiento, resultando, en noviembre de
2016, un 79% de hombres frente al 21% de mujeres, produciéndose la mayor diferencia
entre el personal laboral.
El Ayuntamiento aprobó el 28 de febrero de 2011 su primer Plan de Igualdad, estructurado
en ocho ejes, que entró en vigor el 1 de marzo de 2011 y con una duración de tres años. No
se ha actualizado dicho Plan a su finalización ni se ha aprobado uno nuevo que lo sustituya,
lo que no se ajusta a lo establecido en la Disposición Adicional Séptima del actualmente
vigente Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto
Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público.
III.8 CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA SOBRE TRANSPARENCIA (SUBAPARTADO II.8)
8. El Ayuntamiento ha cumplido, con carácter general, lo establecido en la Ley 19/2013, de 9
de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno
Castilla-La Mancha (LTBGCM). La Entidad cuenta en la actualidad con un espacio web
destinado a ofrecer la información requerida por la normativa, denominado “Portal de
Gobierno Abierto”. Además tiene aprobada la Ordenanza municipal de transparencia.
En materia de publicidad activa, respecto de la información institucional, organizativa y de
planificación (artículo 6 de la LTAIBG y artículo 9 de la LTBGCM), el Ayuntamiento cumple
globalmente las prescripciones legales, si bien se han detectado algunas incidencias. Así,
no se incorpora un organigrama actualizado que identifique la estructura organizativa y a los
responsables de los diferentes órganos y, aun cuando figuran en el Portal los Decretos de la
Alcaldía que aprueban la organización municipal, la información que de ellos puede
obtenerse no responde a los principios de facilidad de acceso y comprensibilidad que
precisa la normativa. Además, no consta el perfil y trayectoria profesional de uno de los
concejales de la Corporación.
En cuanto a la publicidad activa ofrecida en relación con la información económica,
presupuestaria y estadística (artículos 8 de la LTAIBG y 14 de la LTBGCM), el
Ayuntamiento cumple, con carácter general, las obligaciones señaladas en la normativa, si
bien se han identificado algunas omisiones en cuanto a la información relativa a la
contratación municipal (no consta el número de licitadores participantes en los
procedimientos de contratación, no se aporta información sobre el porcentaje del volumen
presupuestario de los contratos adjudicados por cada procedimiento) y a los convenios
suscritos (no se contiene la relación de los mismos). (Epígrafe II.8.1)
76 Tribunal de Cuentas
9. Por lo que se refiere al derecho de acceso a la información pública, se ha verificado que el
Ayuntamiento tiene establecido en el Portal un sistema a través del cual pueden
presentarse sugerencias y reclamaciones. Sin embargo, este no permite formular las
solicitudes de información a que se refiere el Capítulo III del Título I de la LTAIBG,
requiriendo a los ciudadanos la formalización de una solicitud a través del Registro General
del Ayuntamiento, que debe llevarse a cabo mediante la personación ante el mismo, lo que
no se ajusta al artículo 17 de la LTAIBG, que determina que la solicitud debe poder
presentarse por cualquier medio. (Epígrafe II.8.2)
IV. RECOMENDACIONES
A la vista de las incidencias observadas en el seguimiento de recomendaciones del Informe de
Fiscalización del Ayuntamiento de Cuenca cuyos resultados se recogen en el presente Proyecto de
Informe, y a la vista de los cambios acaecidos y de las nuevas circunstancias concurrentes desde
la fecha de aquella, este Tribunal de Cuentas formula las siguientes recomendaciones dirigidas a la
Entidad al objeto de continuar contribuyendo a la mejora de sus procedimientos de gestión y
control, de su presupuestación y de los efectos de esta sobre su gestión, de la eficacia de las
medidas económicas y financieras adoptadas, de las condiciones laborales de su personal y de su
actuación urbanística:
IV.1 REFERIDAS A LOS PROCEDIMIENTOS DE GESTIÓN Y CONTROL
1. Debería procederse a revisar y modificar el Reglamento Orgánico del Ayuntamiento, en el
que habrían de separarse las funciones de contabilidad y fiscalización.
2. Debería incluirse en la Relación de puestos de trabajo que el Ayuntamiento tiene en
tramitación, la determinación de las atribuciones y responsabilidades de todos y cada uno
de los puestos, de forma que constituya un instrumento completo y efectivo de organización
y gestión del personal, que adecúe los medios personales a las necesidades de la Entidad y
que potencie una actuación más eficiente y racional de la misma.
3. Deberían establecerse por escrito los procedimientos a aplicar en cada una de las áreas de
gestión por los Servicios responsables del Ayuntamiento, en los que habrían de incluirse los
trámites a desarrollar; una definición clara de las tareas a desempeñar por cada uno de los
puestos de trabajo, asegurando la necesaria segregación de funciones de gestión, registro y
control; el intercambio de información entre los Servicios; y la precisa supervisión de la
actuación que se lleve a cabo.
4. Debería planificarse la actividad contractual del Ayuntamiento y las necesidades operativas
y financieras que de ella deriven con mayor previsión, debiendo promoverse oportunamente
la licitación de las prestaciones de carácter periódico, de forma que se asegure la cobertura
contractual de los servicios que se vienen prestando y una mayor racionalidad, operatividad,
eficiencia y sostenibilidad en la actuación de la Entidad.
5. Además de aprobar anualmente los planes de disposición de fondos del Ayuntamiento,
debería promoverse en mayor medida la elaboración periódica de previsiones y planes de
tesorería que detallen los flujos de efectivo y que favorezcan una gestión de los pagos más
eficaz y eficiente.
6. Debería completarse la integración de la información incluida en cada una de las
aplicaciones informáticas que utiliza el Ayuntamiento, automatizando la interrelación entre
aquellas cuyo contenido lo permita. Además deberían informatizarse aquellas áreas en las
que todavía no se han mecanizado los procesos y determinarse por escrito los protocolos
de funcionamiento de cada una de las aplicaciones creadas por la propia Entidad y de la
interrelación de estas con las adquiridas a terceros.
Cumplimiento de las recomendaciones realizadas por el TCu. al Ayuntamiento de Cuenca 77
7. Deberían establecerse mecanismos periódicos de verificación del contenido de los
expedientes administrativos de cada área de gestión del Ayuntamiento, así como
determinarse los procedimientos para su archivo y custodia, de modo que se asegure su
integridad y fácil localización, aprovechando para ello, en mayor medida, la informatización
de los procesos llevada a cabo y los archivos electrónicos con que cuenta la Entidad.
8. Deberían implantarse mecanismos sistemáticos y normalizados de conciliación periódica de
la información en aquellos Servicios del Ayuntamiento en los que no existe interrelación
informática con el resto de Servicios. Deberían, asimismo, automatizarse los controles en
aquellos supuestos en los que, existiendo interrelación, es necesaria una supervisión.
9. Deberían implantarse mecanismos de seguimiento y supervisión de los contratos de
servicios de la Entidad, en especial los referidos a la colaboración en la gestión de los
expedientes sancionadores por infracciones a la normativa de tráfico vial urbano y el de
asistencia técnico-jurídica a la gestión e inspección tributaria local y recaudación en vía
ejecutiva, mediante el establecimiento de indicadores que permitan valorar de forma regular
la eficacia y eficiencia así como la conveniencia del mantenimiento de su contratación.
10. Deberían determinarse por escrito los procedimientos utilizados en el área de gestión
recaudatoria de la Entidad para la contabilización de los cobros, asegurando su realización
sin hacerla depender de la diligencia del personal a cargo del Servicio e introduciendo
mecanismos de estandarización y supervisión de las tareas.
11. Debería reforzarse el control ejercido por la Intervención, especialmente en el área de
recaudación. Habrían de seleccionarse muestras de expedientes de gasto para su
sometimiento a fiscalización plena, así como realizarse un control de eficacia.
12. Deberían automatizarse las acciones de depuración de saldos deudores y acreedores de la
Entidad mediante el establecimiento de mecanismos periódicos de revisión de la situación
de los derechos de cobro y las obligaciones de pago pendientes, promoviendo los
oportunos expedientes de baja y de prescripción, en su caso.
IV.2 REFERIDAS AL PRESUPUESTO Y SU INCIDENCIA EN LA GESTIÓN
13. Deberían establecerse las medidas precisas para que el presupuesto del Ayuntamiento
constituya un auténtico instrumento de gestión, planificación y toma de decisiones, evitando
la utilización de la figura de la prórroga.
Sería conveniente la elaboración de un presupuesto anual enmarcado en una planificación
plurianual, en el que se justifique cada uno de los gastos e inversiones a llevar a cabo y que
permita la realización de los ajustes necesarios en dichos gastos, y en el que la progresiva
reducción de la deuda constituya un objetivo prioritario, así como una estimación realista de
los ingresos.
IV.3 REFERIDAS A LAS MEDIDAS DE SANEAMIENTO
14. Debería mejorarse la explotación de la herramienta implantada por el Ayuntamiento para el
control de los gastos con financiación afectada, actualizando los datos de todos los
expedientes, eliminando los proyectos finalizados y corrigiendo las anotaciones que dan
lugar a cálculos incorrectos de las desviaciones de financiación.
15. Deberían adoptarse medidas de planificación y prácticas de gestión encaminadas a evitar
futuras dificultades de solvencia a corto plazo así como tensiones financieras en el medio y
largo plazo, derivadas del endeudamiento contraído que puedan afectar a la sostenibilidad
económica y financiera de la Entidad.
78 Tribunal de Cuentas
IV.4 REFERIDAS A LA GESTIÓN URBANÍSTICA
16. Debería procederse a la aprobación de la revisión del Plan de Ordenación Municipal de la
ciudad de Cuenca.
17. Debería reforzarse el personal dedicado a la inspección y control en materia de urbanismo e
intensificarse las actuaciones que lleva a cabo la Entidad en este ámbito, al objeto de
impulsar las acciones disciplinarias y sancionadoras que, en su caso, pudieran derivarse de
las referidas actuaciones.
18. Deberían establecerse por escrito los procedimientos de la Gerencia Municipal de
Urbanismo para el registro y archivo de la documentación gestionada en su ámbito, con el
fin de garantizar la recepción y custodia de toda la documentación relativa al urbanismo y
posibilitar una gestión más eficiente de su actividad.
Madrid, 29 de junio de 2017
EL PRESIDENTE
Ramón Álvarez de Miranda García
ALEGACIONES FORMULADAS AL
ANTEPROYECTO DEL INFORME DE
FISCALIZACIÓN DEL CUMPLIMIENTO DE LAS
RECOMENDACIONES REALIZADAS POR EL
TRIBUNAL DE CUENTAS EN EL INFORME DE
FISCALIZACIÓN DEL AYUNTAMIENTO DE
CUENCA
ÍNDICE
1) Alegaciones formuladas por Alcalde del Ayuntamiento de Cuenca.
2) Alegaciones formuladas por Exalcalde del Ayuntamiento de Cuenca.
ALEGACIONES PRESENTADAS POR
ALCALDE DEL AYUNTAMIENTO DE CUENCA
Recibidas a través de la Sede electrónica del Tribunal de Cuentas
el día 05/05/2017 a las 11:46:21
horas
Código CSV: 08Kyvw8JmR0y5Rk0 .Verificable en http://www.cuenca.es
Don/Doña Ángel Luis Mariscal Estrada con NIF
, Alcalde-Presidente del
Ayuntamiento de Cuenca,
RESUELVE:
Designar y autorizar a Don/Doña Francisco Suay Ojalvo cuyo cargo en la entidad local
que
presido
es
el
de
Secretario
General
con
NIF
para
que
presente
telemáticamente
las
alegaciones
de
esta
entidad
al
“Anteproyecto
de
Informe
de
Fiscalización
del
cumplimiento
de
las
recomendaciones
realizadas
por
el
Tribunal
de
Cuentas en el Informe de fiscalización del Ayuntamiento de Cuenca”.”
En Cuenca, a 5 de mayo de 2017
El Alcalde/Presidente
Fdo. D. Ángel Luis Mariscal Estrada
Documento firmado electrónicamente por el Tribunal de Cuentas.
Autenticidad verificable mediante Código Seguro de Verificación (CSV) en https://sede.tcu.es
CSV: 0101D7FF20.D7FF2001.KRSDYEQVVNLOGZTZ
D7FF2001 con DNI ha registrado el trámite Fiscalización del cumplimiento de las recomendaciones
realizadas por el Tribunal de Cuentas en el Informe de Fiscalización del Ayuntamiento de Cuenca a las
11:46:21, el día 05/05/2017.
Su número de registro es el 28637.
FISCALIZACIÓN DEL CUMPLIMIENTO DE LAS RECOMENDACIONES REALIZADAS
POR EL TRIBUNAL DE CUENTAS EN EL INFORME DE FISCALIZACIÓN DEL
AYUNTAMIENTO DE CUENCA
FORMULARIO 1: IDENTIFICACIÓN
Identificación del alegante
Nombre y apellidos:
DNI:
Cargo: Alcalde o Alcaldesa
Entidad: AYUNTAMIENTO DE CUENCA
Periodo: 2015-2019
Correo electrónico: alcaldia@cuenca.es
En caso de que el Alcalde/Exalcalde de la entidad no sea quien vaya a firmar el envío telemático de las
alegaciones marque "No" y cumplimente la información identificativa del representante. En otro caso marque
"Sí".: No
Identificación del representante
Nombre y apellidos: FRANCISCO SUAY OJALVO
DNI:
Cargo: SECRETARIO GENERAL
Correo electrónico:
Anexos:
Nombre: Autorización representante alegaciones.pdf, Hash: xvFdHV6W1JrBvWcOKYtxKw==
FORMULARIO 2: ALEGACIONES
Alegaciones al anteproyecto
Grupo 1 de 12
Tipo de alegación: Al texto
Número de página del texto (o número de cuadro o anexo): 15
Párrafo del texto (o línea del cuadro o anexo): Otro de los terceros...día
Texto sobre el que se presentan alegaciones: Otro de los terceros, con cinco contratos adjudicados en el
ejercicio, por un importe conjunto de 21.000€. Otro de los terceros, con cinco contratos adjudicados en el
ejercicio, por un importe conjunto de 25.812€, prestó servicios a la escuela deportiva, para cinco modalidades
deportivas, con cinco contratos adjudicados el mismo día.
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Alegación: Consultados los antecedentes de estos expedientes en la Sección de Contratación hay que decir
que ,según los datos obrantes, cada uno de los contratos señalados se refieren a una escuela deportiva
distinta, entendiéndose que no habría fraccionamiento del objeto del contrato puesto que el objeto de
contratación es distinto: los cinco contratos menores a los que se hace referencia corresponden a las Escuelas
Deportivas Municipales de “Rugby”, “Triatlón”, “Ajedrez”, “Bádminton” y “Balonmano”, resultando adjudicatario
“D. Corpus García Carrillo”.
Además, hay que señalar, que estos contratos se adjudicaron, mediante contrato menor, pero con
posterioridad a la tramitación de cinco expedientes de contratación, mediante procedimiento abierto,
seleccionándose el contrato menor con la segunda oferta económicamente más ventajosa de las presentadas
en el procedimiento abierto.
Entendemos que trata de cinco modalidades distintas y por ese motivo la licitación se tramitó en expedientes
distintos, al igual que las otras 17 escuelas deportivas municipales que se tramitaron en el año 2015.
Tal y como se ha señalado, rreviamente a la adjudicación de estos cinco contratos menores, se tramitaron
veintidós procedimientos de licitación de escuelas deportivas municipales (entre los que se encontraban estos
cinco), mediante procedimiento abierto, con la publicidad correspondiente en el B.O.P. nº 96 de fecha 19 de
Agosto de 2015, resultando propuesto para adjudicación de estas cinco licitaciones (Rugby, Triatlón, Ajedrez,
Bádminton y Balonmano) la sociedad mercantil “Termalía Sport, S.L.”, que finalmente no resultó adjudicataria
por incumplimiento de sus obligaciones tributarias con la Hacienda Local y la empresa Aguas de Cuenca,
presentándose por esta entidad escrito retirando sus ofertas, que fue aceptado por la Junta Rectora del
Organismo Autónomo “Instituto Municipal de Deportes” en sesión extraordinaria celebrada el día 26 de
Noviembre de 2.015.
Ante estos hechos y teniendo en cuenta el retraso en el inicio de las escuelas deportivas municipales y el
perjuicio que se estaba ocasionando a los usuarios de estas actividades, como consecuencia de los incidentes
relatados, así como valorada la posibilidad de proceder a la contratación de estos servicios mediante contrato
menor, por aplicación de los artículos 111 y 138.3 del R.D.L. 3/2011, de 14 de Noviembre, por el que se
aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, se decidió, por acuerdo de la Junta
Rectora del Organismo Autónomo “Instituto Municipal de Deportes” en sesión extraordinaria urgente de fecha 9
de Octubre de 2015, la adjudicación de estas escuelas, mediante contrato menor, tomando como referencia el
segundo mejor licitador clasificado en los procedimientos abiertos descritos con anterioridad, que en el caso
que nos ocupa resultó ser “D. Corpus García Carrillo”.
Documentos (descripción de los documentos aportados): EXPEDIENTES DE CONTRATACION
Grupo 2 de 12
Tipo de alegación: Al texto
Número de página del texto (o número de cuadro o anexo): 18 Y 19
Párrafo del texto (o línea del cuadro o anexo): De dicho análisis...
Texto sobre el que se presentan alegaciones: De dicho análisis se ha constatado la realización, durante el
ejercicio 2016, de gastos sin contrato, respecto de los que no se han formulado reparos, por lo conceptos e
importes que se recogen en el cuadro siguiente
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CUADRO 4: COMPROMISOS DE GASTO SIN EXPEDIENTE DE CONTRATACIÓN:
ConceptoImporte comprometido no justificado
Servicio de Ayuda a Domicilio667.106,61
Servicio consejería y extras de limpieza111.682,35
Servicio de Apoyo a la recaudación en ejecutiva48.150,00
Servicio de colaboración integral en la gestión de multas25.082,32
852.021,28
Alegación: SERVICIO DE AYUDA A DOMICILIO.
Tal y como se puso de manifiesto ante el equipo de fiscalización, actualmente continúa prestándose el Servicio
de Ayuda a Domicilio por la empresa EULEN SERVICIOS SOCIOSANITARIOS S.A, con una financiación del
75% aproximadamente por la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Cronológicamente los incidentes
que han motivado que no llegase a término un nuevo contrato para la prestación del servicio han sido los
siguientes:
PRIMERO.- El contrato con Eulen Servicios Sociosanitarios SA por la prestación del servicio de Ayuda a
Domicilio era de fecha 6 de abril de 2006, para un periodo de dos años, prorrogándose dos años más hasta
abril de 2010.
Con fecha 27 de mayo de 2009 la Intervención ya informó al respecto, advirtiendo que con fecha 6 de abril de
2010 finalizaba la vigencia del contrato, incluidas las prórrogas, hasta el máximo permitido por la ley, CUATRO
AÑOS, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 198 del Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio,
por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.
SEGUNDO.- El expediente de contratación se inició en 2010, una vez agotado el plazo del contrato anterior. La
empresa EULEN SERVICIOS SOCIOSANITARIOS S.A. interpuso recurso especial de contratación contra el
pliego de condiciones económico-administrativas por considerar que ”los precios fijados, llegan siquiera a
cubrir los costes del servicio”, uno de los motivos por los que se paraliza y retrasa el procedimiento.
TERCERO.- La Intervención de Fondos Municipal repara la facturación de abril 2010 a diciembre de 2010 por
estar vencido el contrato (reparo nº 15/2010 ) siendo resuelto por decreto de la Alcaldía-Presidencia con fecha
30 de diciembre de 2010. Posteriormente también se emitió reparo por el mismo motivo en el ejercicio 2011
(reparo nº 22/2011).
CUARTO.- En diciembre de 2010 se presentaron las ofertas para el servicio de ayuda a domicilio y una vez
finalizado el procedimiento de contratación se adjudicó a la empresa MNEMON CONSULTORES S.L.
QUINTO.- Con fecha 24 de octubre de 2011 la empresa MNEMON CONSULTORES S.L. presenta escrito
retirando la proposición.
SEXTO.- Con fecha 2 de julio de 2012 la Intervención informa sobre dicha renuncia y se reitera en lo
manifestado en todos sus informes en el sentido de mantener los precios hora que establece el convenio con la
Junta de Comunidades que es la titular de la competencia y así evitar daños y perjuicios a la Hacienda de la
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Entidad Local. Dicho informe se vuelve a reiterar en noviembre de 2014.
SEPTIMO.- En el ejercicio 2015, se inició un nuevo procedimiento de contratación, hasta el 31 de diciembre de
2015, sin embargo, tampoco llegó a término porque el SINDICATO DE TRABAJADORES DE
ADMINISTRACION Y SERVICIOS DE CASTILLA LA MANCHA interpuso recurso contencioso-administrativo
para impugnar la resolución del Ayuntamiento de Cuenca de fecha 21-V-15, por la que se anuncia el contrato y
se acompaña el Pliego de Claúsulas Económico-Administrativas que han de regir en la contratación de la
prestación del servicio de ayuda a domicilio en cuenca (BOP Cuenca 25-V-15), solicitando la nulidad de dicho
Pliego y que se oferte el mismo en condiciones adecuadas desde el punto de vista económico para el
sostenimiento del Servicio de Ayuda a domicilio del Ayuntamiento de Cuenca.
Dicha demanda se basa textualmente en:
“ Fundamenta la parte actora su pretensión en que el Pliego impugnado incumple los arts. 87.1, 88.2 y 152.2
RD Legislativo 3/11, por cuanto el precio de licitación no cumple con que el precio sea el adecuado para el
efectivo cumplimiento del contrato mediante la correcta estimación de su importe, dado que el pliego de
condiciones establece un precio máximo para el Servicio que no cubre la existencia de los gastos laborales
reales a la fecha de publicación del mismo, dado que el valor máximo de la hora que va a abonar el
Ayuntamiento de Cuenca se encuentra por debajo del coste que establece el Convenio Colectivo de aplicación,
por lo que la propuesta que formule la adjudicataria será temeraria o desproporcionada, al no contemplar dicha
oferta un precio adecuado, desde el momento que el valor máximo de la hora a abonar es inferior a los gastos
que se tienen que soportar por aplicación del Convenio Colectivo Provincial de ayuda a domicilio, esto es,
según los cálculos que lleva a efecto la parte actora, el precio medio de la hora de trabajo según los gastos del
Convenio Colectivo queda fijado en 12,63 euros antes de impuestos, frente al abono por el Ayuntamiento como
precio máximo en el Pliego impugnado, 11,93 euros antes de impuestos, lo que hace inviable el sostenimiento
del servicio en términos económicos, todo ello teniendo en cuenta, asimismo, las mejoras que prevee el Pliego
en su Claúsula 10ª, que deberían incrementar el servicio y consiguientemente el precio del contrato, además
de otros gastos no previstos (absentismo laboral, gastos de administración,….), y sin que a ello obste el precio
máximo del contrato que se establece en el Pliego , 492,777,44 euros, que sirve para conocer el tope máximo
que se puede destinar al Servicio siendo lo decisivo el número de horas a facturar, dado que se trata de un
Servicio a facturar en función de las horas reales de atención, siendo así que respecto a estas últimas se
establece un precio máximo de 11,93 euros por hora, que va a ser el precio real del Servicio, inferior como
antes se ha dicho, al precio medio de la hora de trabajo de los trabajadores según Convenio de aplicación,
haciendo inviable económicamente el Servicio, con la grave repercusión que ello comporta para los
trabajadores de dicho Servicio, siendo esta grave repercusión que la actora pone de manifiesto en su escrito
de demanda, dada la posibilidad de conflictividad laboral de no cubrir los costes laborales con el precio del
contrato, la que determina la legitimación activa de la parte demandante que cuestiona la parte codemandada,
en cuanto legalmente habilitada para la defensa de los derechos e intereses legítimos de los trabajadores
afiliados a la misma.”
Siendo el fallo el siguiente:
“Que desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Sindicado STAS-CLM , contra la
resolución del Ayuntamiento de Cuenca de fecha 21-V-15, debo declarar y declaro ajustada a Derecho la
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resolución impugnada, sin dar lugar a la modificación del Pliego pretendido por la parte actora; todo ello sin
costas. “
La Junta de Gobierno Local con fecha 15 de Febrero de 2016 acordó dejar sin efecto el procedimiento
licitatorio convocado para la contratación del Servicio de Ayuda a Domicilio, debido a que plazo de vigencia
para su continuidad ya no era viable.
OCTAVO.- Durante el ejercicio 2016, en dos ocasiones se han iniciado procedimientos de contratación, sin
llegar a término ya que continúan las presiones para incrementar el precio hora, es decir que se ajuste a lo
establecido en los convenios colectivos en vez del precio hora que marca la Junta de Comunidades mediante
el convenio. La Intervención se ha mantenido en la línea señalada anteriormente y que se recoge en todos los
informes, debido a que no es una competencia municipal y la Junta determina el precio hora, teniendo en
cuenta, además, la sentencia anterior.
NOVENO.-Con fecha 26 de enero de 2017 la Directora del Área de Intervención Social Municipal informa al
respecto señalando que en el año 2016 se ha realizado una revisión del precio/hora del servicio que prestan
los ayuntamientos que se indican en dicho informe con objeto de comprobar la diferencia existente entre el
precio abonado por el ayuntamiento y el que establecen otros municipios llegándose a la conclusión que el
precio hora que paga el Ayuntamiento de Cuenca por el servicio es inferior al abonado por otros
ayuntamientos. Se adjunta copia de dicho escrito.
Durante todo este tiempo, la empresa EULEN SERVICIOS SOCIOSANITARIOS S.A. ha seguido prestando el
servicio, motivado por la NECESIDAD Y URGENCIA de esta prestación básica de Servicios Sociales, y que el
precio hora está por debajo de lo establecido en los convenios colectivos.
Además de lo anterior, y tal y como se puso de manifiesto durante el proceso de fiscalización, se da la
circunstancia de que los expedientes referidos a competencias no municipales se podrían ver resueltos en
virtud de la Ley 27/2013 de Racionalización y Sostenibilidad del Gobierno Local y la asunción de las
competencias en estas materias por parte de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. A fecha actual,
se adoptó compromiso plenario de inclusión en presupuestos futuros para este contrato pero el Ministerio de
Hacienda en la emisión de su informe al proyecto de presupuesto de 2017 condiciona el mismo a la suscripción
definitiva de los convenios con la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha estando el Excmo.
Ayuntamiento obligado a adoptar un acuerdo plenario de no disponibilidad de créditos en tanto no se suscriban
los mismos.
SERVICIO CONSEJERÍA Y EXTRAS DE LIMPIEZA
El ámbito de fiscalización del presente anteproyecto, según el apartado 1.2. se establece
“… en el momento del desarrollo de las actuaciones fiscalizadoras, marzo de 2017, aun cuando, para el mejor
cumplimiento de los objetivos de la fiscalización, ha sido preciso retrotraerse hasta la fecha de aprobación del
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Informe de fiscalización del Ayuntamiento de cuenca, ejercicios 2004 y 2005 , que tuvo lugar, como se ha
indicado, el 30 de octubre de 2008, ofreciéndose información en este Anteproyecto de informe sobre el período
intermedio 2009-2016.”
El importe señalado asciende a 111.682,35€ no distinguiéndose el importe al que se refiere a uno u otro
servicio.
•Respecto al servicio de consejería. Entendemos que debería tenerse en cuenta que a lo largo del período
objeto de fiscalización, se han tramitado los siguientes expedientes de contratación referidos al servicio de
Consejería este servicio:
DOC. Nº 1: Contrato año 2013. Primer contrato que se hace con los Centros Sociales y se incluye también el
Centro Joven (condicionado a la finalización del contrato anterior) (Duración: 1 año, hasta 31 de agosto de
2014 más posibilidad de prorrogar 1 año más).
DOC. Nº 2: Contrato Modificado, con variación económica a la baja, del contrato suscrito en el 2013.
DOC. Nº 3: Acuerdo prórroga contrato 2013 (Duración: hasta 31 de Agosto 2015).
DOC. Nº 4: Contrato Menor (Duración: 3 meses Septiembre, Octubre y Noviembre 2015).
DOC. Nº 5: Contrato Menor (Duración: 3 a 31 Diciembre 2015).
DOC. Nº 6: Contrato año 2016 (Duración 1 año, hasta 15 Abril de 2017) no contempla posibilidad de prórroga.
DOC. Nº 7: Contrato Menor (Duración: desde 16 de Abril de 2017 y con una duración máxima 3 meses,
pudiendo resolverse antes en caso de adjudicación del expediente que se está tramitando mediante
procedimiento abierto).
Es decir que a tenor de lo anterior han existido, durante el período objeto de fiscalización, sucesivos contratos.
El penúltimo contrato se suscribe, con fecha 15 de abril de 2016, entre la mercantil EULEN y el Excmo.
Ayuntamiento de Cuenca por importe de 82.844,17€ y por un año de duración, es decir, que entraría dentro del
período objeto de fiscalización.
Además de lo anterior, y tal y como se puso de manifiesto durante el proceso de fiscalización, se da la
circunstancia de que los expedientes referidos a competencias no municipales se podrían ver resueltos en
virtud de la Ley 27/2013 de Racionalización y Sostenibilidad del Gobierno Local y la asunción de las
competencias en estas materias por parte de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha.
Entendemos que estos servicios no debían ser objeto de reparo.
•Respecto al servicio de “extras de limpieza”. Aunque no se especifica a qué tercero se refiere, dado que el
tercero al que se refiere el contrato referido anteriormente es el mismo, EULEN S.A., se ha podido comprobar
que según la contabilidad municipal los servicios extras de limpieza en el ejercicio 2016 realizados por esta
empresa serían los siguientes:
o2.178€ “Servicios Extras limpieza SEMANA SANTA”.
o2.134,44€ “Servicios Extras limpieza DIVERTILANDIA”.
Entendemos que estos servicios no debían ser objeto de reparo.
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SERVICIO DE APOYO A LA RECAUDACIÓN EJECUTIVA
Entendemos que existe un error en la inexistencia de contrato. En este sentido en el propio anteproyecto de
informe, en la Recomendación 9ª (página 27) se establece que “El Ayuntamiento adjudicó el 29 de octubre de
2014 a la misma empresa, con una duración de tres años y un importe de 45.000 euros al año (I.V.A. excluido),
un contrato de asistencia técnico-jurídica a la gestión e inspección tributaria local y recaudación en vía
ejecutiva…” Por lo tanto, existe contrato suscrito. Las obligaciones contabilizadas en virtud de este contrato
fueron
220160001288O07/03/20164.537,50INSPECCIONPeriodo del 5 de diciembre del 2015 al 5 de enero de 2016.
220160001297O07/03/20164.537,50INSPECCIONPeriodo del 5 de Enero del 2016 al 5 de Febrero de 2016.
220160003647O05/04/20164.537,50INSPECCIONPeriodo del 5 de Febrero del 2016 al 5 de marzo de 2016.
220160008425O20/06/20164.537,50INSPECCIONPeriodo del 5 de mayo del 2016 al 5 de junio de 2016.
220160008498O21/06/20164.537,50INSPECCIONPeriodo del 5 de marzo del 2016 al 5 de abril de 2016.
220160008502O21/06/20164.537,50INSPECCIONPeriodo del 5 de abril del 2016 al 5 de mayo de 2016.
220160012520O29/07/20164.537,50INSPECCIONPeriodo del 5 de junio del 2016 al 5 de julio de 2016.
220160016124O07/10/20164.537,50INSPECCIONPeriodo del 5 de agosto del 2016 al 5 de septiembre de
2016.
220160016122O07/10/20164.537,50INSPECCIONPeriodo del 5 de julio del 2016 al 5 de agosto de 2016.
220160017577O07/11/2016322,84INSPECCIONPeriodo del 5 de septiembre del 2016 al 5 de octubre de 2016.
220160017577O07/11/20164.214,66INSPECCIONPeriodo del 5 de septiembre del 2016 al 5 de octubre de
2016.
220160022508O30/12/20164.537,50INSPECCION Periodo del 5 de octubre del 2016 al 5 de noviembre de
2016.
220160021683O31/12/20164.537,50INSPECCION Periodo del 5 de noviembre del 2016 al 5 de diciembre de
2016.
54.450,00
Documentos (descripción de los documentos aportados): RELACIÓN DE CONTRATOS CONSEJERÍA Y
MEMORIAS EXTRAS DE LIMPIEZA
Grupo 3 de 12
Tipo de alegación: Al texto
Número de página del texto (o número de cuadro o anexo): 29
Texto sobre el que se presentan alegaciones: Respecto de la realización de gastos sin cobertura contractual,
analizados con ocasión de la verificación del cumplimiento de la Recomendación 5ª, ya se hizo constar la
ausencia de reparos de la Intervención respecto de cinco conceptos de gasto por un importe comprometido en
el ejercicio de 852.021,28€
Alegación: El motivo de la solicitud de corrección es el mismo contemplado en la alegación SEGUNDA
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Grupo 4 de 12
Tipo de alegación: Al texto
Número de página del texto (o número de cuadro o anexo): 30
Párrafo del texto (o línea del cuadro o anexo): 2
Texto sobre el que se presentan alegaciones: De las pruebas realizadas en la presente fiscalización,...
incumplimiento de determinados principios contables tales como el principio de devengo, los procedentes de
las multas... con un criterio de caja
Alegación: Entendemos que el criterio de caja puede ser adoptado en virtud de lo establecido por la I.G.A.E.
que en consulta de fecha 26/9/2011 señalaba lo siguiente:
Respuesta: En relación con dicha consulta, es preciso indicar que la norma de reconocimiento y valoración 16ª
"Ingresos sin contraprestación" del Plan General de Contabilidad Pública, aprobado por Orden EHA/1037/2010,
de 13 de abril, en su apartado 4. "Multas y sanciones" establece lo siguiente, en relación con el reconocimiento
de los derechos a cobrar:
"Las multas y sanciones pecuniarias son ingresos de Derecho público detraídos sin contraprestación y de
forma coactiva como consecuencia de la comisión de infracciones al ordenamiento jurídico.
El reconocimiento de los ingresos se efectuará cuando se recauden las mismas o cuando en el ente que tenga
atribuida la potestad para su imposición surja el derecho a cobrarlas.
El nacimiento del derecho de cobro se producirá cuando el ente impositor cuente con un título legal ejecutivo
con que hacer efectivo dicho derecho de cobro.
La existencia de tal título ejecutivo, en el caso de multas y sanciones pecuniarias se produce, en cualquiera de
los casos siguientes:
1. Cuando la legislación reguladora de las mismas establezca la ejecutividad del acto de imposición en el
momento de su emisión.
2. Cuando la legislación reguladora de las mismas establezca la ejecutividad del acto de imposición en un
momento posterior al de su emisión:
a) Por el transcurso del plazo legalmente establecido, en cada caso, para que el infractor reclame el acto de
imposición de la sanción, sin que se haya producido tal reclamación.
b) Por resolución confirmatoria del acto de imposición en el último recurso posible a interponer por el sujeto
infractor con anterioridad a la ejecutividad del acto."
De acuerdo con lo anterior, y teniendo en cuenta que la normativa reguladora, señala que las sanciones serán
ejecutivas cuando pongan fin a la vía administrativa, y que los actos de la autoridad competente agotarán dicha
vía, se considera que el reconocimiento contable de los derechos de cobro derivados de las sanciones, deberá
realizarse cuando sea ejecutivo el acto de imposición de la sanción.
Así según se ha señalado por parte de la Tesorera Municipal en las multas que se recaudan voluntariamente
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se reconoce el derecho simultáneamente cuando se recauda, con lo que sí se cumple el principio contable.
En cuanto al resto de multas, podemos decir que, a partir del 1 de enero de 2017, se reconoce el derecho de
cobro en el momento en que se notifica la providencia de apremio de cada remesa de multas, que es el título
legal ejecutivo con el que hacer efectivo dicho derecho de cobro.
Grupo 5 de 12
Tipo de alegación: Al texto
Número de página del texto (o número de cuadro o anexo): 40-43
Párrafo del texto (o línea del cuadro o anexo): VARIOS
Alegación: Respecto al seguimiento de los gastos con financiación afectada, tal y como se manifiesta en el
anteproyecto de informe a 31 de diciembre de 2015 se contaba con 121 proyectos de esta naturaleza.
•En la página 40 se establece que no se han realizado tareas periódicas de actualización, revisión y
conciliación a pesar que en el apartado siguiente se establece que en el ejercicio 2015 se establece que se
llevó a cabo un proceso de regularización de los proyectos existentes, eliminándose 42 de los 139 proyectos.
•El proyecto 2001.2.43200.1. no ha sido dado de baja porque tiene una obligación pendiente de pago referida a
un tercero que se encontraba en concurso de acreedores y con multitud de embargos pendientes por parte de
numerosas instituciones manteniéndose en espera que los juzgados, la Agencia Estatal de la Administración
Tributaria o la Tesorería General de la Seguridad Social determinaran la consignación en sus cuentas. Por
prudencia se mantuvo esta obligación pero a fecha actual no se ha determinado su consignación por lo que el
proyecto no se puede dar de baja en tanto no se determine por los mismos.
Nº OperaciónFaseFechaProyectoImporteTexto Libre
220100021482O01/01/20162001 2 43200 1 127.607,73FACT.Nº 10/54 EJECUCION DE LAS OBRAS
""REGULARIZACION Y CAPA DE RODADURA EN VIAS PUBLICAS DE CUENCA"".
•El proyecto 2002.2.44100.2 se señala que la finalización estaba prevista para 2009, no quedando actuaciones
pendientes, por lo que debería haber sido dado de baja.
Hay que señalar que respecto a este proyecto denominado “Colectores, Fondo de Cohesión” se produjeron
ingresos por parte de la Dirección General de Fondos Comunitarios en el ejercicio 2014 según el siguiente
detalle:
120141001209I11/08/2014 357.858,21
120141001209I11/08/20142002 01 79200338.617,89DIRECCION GENERAL DE FONDOS
COMUNITARIOS,APORTACION COLECTORES FONDOS DE COHESION.
120141001209I11/08/20142007 01 7920017.241,11DIRECCION GENERAL DE FONDOS
COMUNITARIOS,APORTACION COLECTORES FONDOS DE COHESION.
120141001209I11/08/20142002 01 792001.999,21DIRECCION GENERAL DE FONDOS
COMUNITARIOS,APORTACION COLECTORES FONDOS DE COHESION.
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Por lo tanto aunque el último gasto se ejecutó materialmente en el año 2004 no fue hasta agosto del ejercicio
2014 que la Dirección General de Fondos Comunitarios efectuó el último ingreso referido a este proyecto. Por
prudencia se mantuvo el proyecto en 2015.
•Existencia de coeficientes superiores a 1.
La existencia de coeficientes superiores a 1 se explicó en informe emitido por esta Intervención Acctal debido
fundamentalmente a desajustes en la aplicación informática como consecuencia de reintegros de pagos o
anulaciones de obligaciones no por una mala gestión de los proyectos. También y tal y como señala el propio
informe SE HA PRODUCIDO UN EXCESO DE RECURSOS REAL , Y NO TEÓRICO, EN MUCHOS DE
ESTOS PROYECTOS
PROYECTO 1991.2.53301.1 15 POR CIENTO FONDO MEJORA DE MONTES
Por convenio con la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha y este Ayuntamiento, el 15% de los
aprovechamientos maderables se destinaba a Mejora de Montes. En el año 2015, el citado convenio quedó sin
efecto, por lo que ya no se ingresó por la Junta de Comunidades ni llegaron comunicados de esta misma
entidad para el pago de las mejoras que se estuviesen realizando. Por tanto, el coeficiente superior a 1 se
debe a que los ingresos a lo largo de todo el periodo de vida del proyecto son superiores a los gastos. No
existen desviaciones.
PROYECTO 2001.2.43200.1 ADJUDICACIÓN PARCELA VILLAROMÁN
Examinado el proyecto hay pagos realizados por un importe superior a los ingresos recaudados. Hay que
recordar que este proyecto se inició en el año 2001 con la aplicación de contabilidad anterior y la información
de los proyectos de gasto se grabó en el nuevo programa de contabilidad para actualizar los datos por lo que
parece que existe algún error en el montante global de los gastos al hacerse la copia informática del mismo. No
existen desviaciones.
PROYECTO 2005.2.43200.4 CONVENIOS URBANISTICOS CON LA EMPRESA DAVECON SL
Este proyecto debería estar con un coeficiente 1 debido a que tanto los ingresos previstos como los gastos son
5.171.823,77.-€. Sin embargo esta empresa no abonó la totalidad de los compromisos asumidos en virtud del
mismo, que actualmente se encuentra en concurso de acreedores, constituyendo estas cantidades parte de la
masa reclamada por parte del Excmo. Ayuntamiento al Juzgado de Primera Instancia e Instrucción número 2
de Cuenca. En virtud de lo anterior no se incorporaron los remanentes de crédito de ejercicios anteriores con el
fin de controlar el gasto con una financiación incierta.
PROYECTO 2007.2.PMS.2 SECTOR AREA DE REPARTO VILLAROMAN IV SUSTITUCION DEL 10 POR 100
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Examinado este proyecto, el coeficiente de financiación figuraba correctamente hasta el año 2012 . En el año
2013 se efectuó la anulación de obligaciones pendientes de pago en virtud del decreto 5318 dándose de baja
la operación 220120014711. Dicha operación desvirtuó el coeficiente de financiación del proyecto por un error
informático.
PROYECTO 2009.2.CORRE.1 REHABILITACIÓN CASA DEL CORREGIDOR PARA ARCHIVO MUNICIPAL.
Este proyecto ha recibido ingresos pero no se ha realizado ningún pago. Para explicar la evolución del
proyecto recogemos parte de la memoria que figura en el expediente de modificación nº 3 tramitado este
ejercicio 2017. El Convenio para rehabilitar la Casa del Corregidor se firmó el 22 de diciembre de 2009 entre el
Ayuntamiento y el Ministerio de Fomento. Dicho convenio ha sido objeto de varias modificaciones para reajuste
de las anualidades. El Ministerio ingresó al Ayuntamiento 656.250,30.-€. Con posterioridad, se ha acordado por
las Administraciones interesadas en este proyecto lo siguiente una nueva Adenda, con los siguientes puntos:
PRIMERA.- Que la cantidad pendiente de abonar y que asciende a OCHOCIENTOS DOS MIL OCHENTA
TRES EUROS CON SETENTA CÉNTIMOS (802.083,70.-€) sea distribuida en los ejercicios presupuestarios y
por las cantidades siguientes:
2016802.083,70.-€
SEGUNDA.- Modificar la cláusula cuarta del Convenio para que, por razones de eficacia en la gestión, el
Ayuntamiento de Cuenca pueda delegar en el Consorcio de la Ciudad de Cuenca la tramitación de la
contratación de las obras mediante la firma de Convenio.
Tercera.- Mantener la vigencia del resto de los acuerdos suscritos en el Convenio inicial, salvo en lo que se
refiere a la nueva distribución de anualidades y la tramitación de la contratación de las obras.
Con fecha 13 de junio de 2016, se recibe escrito del Ministerio de Fomento, en el que indica, que debido a la
reunión del 19 de abril de la Comisión Mixta, se propuso un nuevo ajuste de anualidades, trasladando la
cantidad pendiente a la anualidad del 2017, por lo que deberá tramitarse una tercera Adenda.
De otra parte el Consorcio de la Ciudad de Cuenca, cuya finalidad principal es la coordinación de las
inversiones dirigidas a la conservación y revitalización del patrimonio cultura de Cuenca; ha realizado en el
inmueble diversas intervenciones desde el año 2006, siendo su intención establecer su sede definitiva en la
planta primera del edificio municipal.
El 7 de febrero de 2014, el Ayuntamiento solicita al Consorcio que se haga cargo de la ejecución de las obras y
le subvencione con la parte que le corresponde para la financiación de la obra.
Para realizar la encomienda de gestión al Consorcio, debe realizarse el Ayuntamiento aprobó una modificación
presupuestaria en el ejercicio 2017 para transferir los créditos del capítulo 6 de gastos al 7, al tratarse de una
subvención de capital y actualmente se encuentra en fase de exposición pública.
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PROYECTO 2009.3.ADUL.1 ACTUACIONES DE EDUCACION PERSONAS ADULTAS CURSO 2009-10
Este proyecto figura por un importe justificado inferior al ingreso percibido.
PROYECTO 2010.2.FEESL.1 FONDO ESTATAL PARA EL EMPLEO Y LA SOSTENIBILIDAD LOCAL 2010
INVERSIONES.
El coeficiente de financiación se ha desvirtuado por la existencia por una operación de reintegro de pago en el
año 2011.
PROYECTO 2010.3.C.EDU.1 CUENCA CIUDAD EDUCADORA 2010-2011
El programa de contabilidad ha calculado en este caso el coeficiente de financiación sobre el compromiso
concertado como una magnitud mayor que el derecho reconocido lo cual consideramos que se trata de un
error informático porque el coeficiente real sería inferior a 1
PROYECTO 2010.3.INTEG.1 PLAN INTEGRADO DE EMPLEO 2010-2011
La existencia de este coeficiente de financiación se debe a que no se han imputado a este proyecto los
seguros sociales del personal puesto que es muy complicado separarlos del montante global de los mismos.
PROYECTO 2010.3. PLIS.1 PLAN LOCAL DE INTEGRACIÓN SOCIAL 2010-2013
El coeficiente de financiación se ha desvirtuado por la existencia de operaciones de reintegro.
PROYECTO 2012.3.C.EDU.1. CUENCA CIUDAD EDUCADORA 2012-2013
El programa de contabilidad ha calculado en este caso el coeficiente de financiación sobre el compromiso
concertado como una magnitud mayor que el derecho reconocido lo cual consideramos que se trata de un
error informático porque el coeficiente real sería 1.
PROYECTO 2012.2.CULTU.1 ACTIVIDADES CULTURALES Y DE OCIO SUBVENCIONADAS POR BANCO
CLM
El programa de contabilidad ha calculado en este caso el coeficiente de financiación sobre el compromiso
concertado como una magnitud mayor que el derecho reconocido lo cual consideramos que se trata de un
error informático porque el coeficiente real sería 1.
PROYECTO 2013.3.INFAN.1 ATENCIÓN INFANCIA Y FAMILIA
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Según los datos obrantes el importe recaudado es superior al importe del gasto.
En la página 42 párrafo 1 figura que “Del análisis de los proyectos, se ha verificado que el Ayuntamiento
destinó parte de los recursos obtenidos en los mismos para finalidades no relacionadas con dicho PPS, al
menos, el 22% de los gastos del proyecto “2005.2.43200.4” y el 71% del proyecto “2007.2.PMS.2”.
No se especifica a qué gastos se refiere. No obstante conviene aclarar que el artículo 2 de la Ley 7/2005, de
07-07-2005, de modificación del Decreto Legislativo 1/2004, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el texto
refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística de Castilla-La Mancha (derogada
por el número 1 de la disposición derogatoria del D Leg. [CASTILLA-LA MANCHA] 1/2010, de 18 mayo, por el
que se aprueba el texto refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística
(«D.O.C.M.» 21 mayo) el 10 de junio de 2010) modificó los usos del Patrimonio Municipal del Suelo en este
ámbito territorial de la siguiente manera:
Artículo 2
El Artículo 79 quedará redactado de la siguiente manera:
Artículo 79 «El destino de los bienes integrantes de los patrimonios públicos de suelo»
1. Los bienes integrantes del Patrimonio Municipal del Suelo de las Corporaciones Locales, una vez
incorporados al Proceso Urbanizador Edificatorio, deberán de ser destinados a:
a) Construcción o rehabilitación de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública o destinadas a ser
alquiladas por precio tasado, incluso subvencionado, con derecho a acceder a la propiedad.
b) Usos de conservación y mejora del medio ambiente, incluyéndose tanto el medio natural como el urbano, así
como la protección del patrimonio arquitectónico, del ambiente y del paisaje rústico y urbano.
c) La gestión municipal del suelo, incluyendo la adquisición, posesión reivindicación, administración, gravamen
y enajenación de toda clase de bienes, así como la asunción de facultades fiduciarias de disposición.
2. Además podrán destinarse a los siguientes usos de interés social:
a) Creación y promoción del suelo para el ejercicio de nuevas actividades empresariales o ampliación de las
existentes, que en ambos casos generen empleo y sean compatibles con el desarrollo sostenible.
b) Obras de urbanización y ejecución de sistemas generales.
c) Construcción de equipamientos colectivos y otras instalaciones de uso público municipal, siempre que sean
promovidos por las Administraciones Públicas o sus sociedades instrumentales.
d) Operaciones de iniciativa pública de rehabilitación de viviendas o de renovación urbana.
e) Rehabilitación del Patrimonio Histórico Cultural.
f) Mejora del medio urbano o rural, de los barrios y pedanías.
g) Mejora de la configuración de parques y jardines.
h) Operaciones de conservación, protección o recuperación del medio físico natural en zonas declaradas de
especial protección.
i) Planificación territorial y gestión del Patrimonio Municipal del suelo, así como todo aquello que afecte a la
catalogación, programación y actuación permanente del inventario de dicho patrimonio.
j) Conservación, mejora y ampliación del Patrimonio Municipal del Suelo.
Grupo 6 de 12
Tipo de alegación: Al texto
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Número de página del texto (o número de cuadro o anexo): 20-21
Párrafo del texto (o línea del cuadro o anexo): VARIOS
Texto sobre el que se presentan alegaciones: Separación funciones presupuestación y contabilidad e
intervención
Alegación: En cuanto a la separación de las funciones de fiscalización y contabilidad (Recomendación
Primera), en la relación de puestos de trabajo que se está negociando con los representantes de los
trabajadores, se ha incluido la creación de un puesto de Viceinterventor, encargado de las funciones de
presupuestación. No obstante, dichas funciones ya se encuentran separadas desde la existencia de la Jefatura
de Área de Contabilidad y Presupuestos, aunque no se indique este hecho en el Reglamento Orgánico
Municipal. A este fin se indica que las funciones que el Reglamento Orgánico Municipal atribuye al Interventor
General Municipal coinciden con las recogidas en los artículos 134 y 136 de la Ley 7/85, aunque no separen
las mismas, al considerar a dicha Intervención General como el órgano que culmina el control y fiscalización
interna de la entidad. No obstante, la aprobación de la relación de puestos de trabajo podrá iniciar una nueva
revisión del Reglamento en este sentido.
Grupo 7 de 12
Tipo de alegación: Al texto
Número de página del texto (o número de cuadro o anexo): 21-23
Párrafo del texto (o línea del cuadro o anexo): VARIOS
Texto sobre el que se presentan alegaciones: Relación de puestos de trabajo: atribuciones y responsabilidades
Alegación: En cuanto a la recomendación segunda, se han identificado en la relación de puestos de trabajo
que se está negociando con los representantes de los trabajadores, las funciones de aquellos puestos que se
individualizan en sus retribuciones con respecto al resto: Funcionarios con Habilitación de Carácter Estatal (se
introducen una Viceintervención, un órgano de apoyo de la Junta de Gobierno Local, un secretario interventor
de apoyo a Secretaría, un órgano responsable dl órgano de gestión tributaria), Jefes de Área (control y
fiscalización e informática), el Asesor Jurídico, el Jefe de Servicio de Obras y del Servicio de Bomberos. Se
han suprimido las especialidades del Jefe de Servicio de Gestión de Personal (puesto que se ha normalizado
con las demás Jefaturas de Servicio), y del Jefe de Servicio de Seguimiento y Vigilancia Ambiental. Asimismo
se están definiendo las funciones del Servicio de Bomberos (Sargento, Cabos, Bomberos y Bomberos
Conductores).
Grupo 8 de 12
Tipo de alegación: Al texto
Número de página del texto (o número de cuadro o anexo): 56-58
Texto sobre el que se presentan alegaciones: Acuerdo Marco personal funcionario
Alegación: En cuanto a la recomendación de revisión del Acuerdo Marco, debemos precisar que la misma no
es voluntad de la Corporación Municipal sino que depende también de la de los trabajadores, según dispone el
artículo 38 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido del
Estatuto Básico del Empleado Público. Para lograr la adecuación de dicho acuerdo a la legalidad vigente,
además de los acuerdos relativos a los Planes de Ajuste, la Junta de Gobierno Local con fecha veintidós de
diciembre de 2016 adoptó el siguiente acuerdo:
“Acuerdo sobre Propuesta del Concejal del Área de Administración, Hacienda y Planificación Económica de
mantenimiento de medidas de eliminación del Fondo de Acción Social y compensación no económica de horas
realizadas fuera de la jornada ordinaria.
Por el Sr. Concejal de Administración, Hacienda y Planificación Económica se da cuenta de informe de
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Intervención de fecha once de marzo de 2015, que consta en el expediente administrativo y que es plenamente
vigente, en el que se concluye la imposibilidad de existencia de crédito para el reconocimiento de
indemnizaciones por antigüedad, natalidad, nupcialidad y renovación del carnet de conducir, así como
cualquier otro concepto retributivo incluido en el Plan de Acción Social, en el Acuerdo Marco o Convenio
Colectivo que mejorar la condiciones de los trabajadores municipales en materia económica, así como de la
única posibilidad de compensación de horas fuera de la jornada ordinaria en tiempo, debido a la situación del
Ayuntamiento de Cuenca que le ha llevado a la aprobación sucesiva de diversos Planes de Ajuste.
En el citado informe se hace referencia al artículo 32 apartado segundo del Real Decreto Legislativo 5/2015,
por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público que afirma
textualmente:
“2. Se garantiza el cumplimiento de los convenios colectivos y acuerdos que afecten al personal laboral, salvo
cuando excepcionalmente y por causa grave de interés público derivada de una alteración sustancial de las
circunstancias económicas, los órganos de gobierno de las Administraciones Públicas suspendan o modifiquen
el cumplimiento de convenios colectivos o acuerdos ya firmados en la medida estrictamente necesaria para
salvaguardar el interés público.
En este supuesto, las Administraciones Públicas deberán informar a las organizaciones sindicales de las
causas de la suspensión o modificación.
A los efectos de los previsto en este apartado, se entenderá, entre otras, que concurre causa grave de interés
público derivada de la alteración sustancial de las circunstancias económicas cuando las Administraciones
Públicas deban adoptar medidas o planes de ajuste, de reequilibrio de las cuentas públicas o de carácter
económico financiero para asegurar la estabilidad presupuestaria o la corrección del déficit público”.
Debatido el asunto, según lo preceptuado en el artículo 113 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre y
votado favorablemente por unanimidad de todos los miembros presentes de la Junta de Gobierno Local, al
amparo de lo previsto en la Disposición Adicional Segunda del Texto Refundido de la Ley de Contratos del
Sector Pública, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, se ACUERDA:
PRIMERO.- En atención al informe de Intervención citado motivado por las diversas aprobaciones plenarias de
planes de ajuste, entender que se mantienen suspendidas las medidas incluidas en el Plan de Acción Social,
en el Acuerdo Marco o Convenio Colectivo que mejoren la condiciones de los trabajadores municipales en
materia económica, así como de la única posibilidad de compensación de horas fuera de la jornada ordinaria
en tiempo, debido a la situación del Ayuntamiento de Cuenca que le ha llevado a la aprobación sucesiva de
diversos Planes de Ajuste.
SEGUNDO.- Que se comunique dicho acuerdo a las organizaciones sindicales indicando que el motivo para
ello es la existencia de planes de ajuste”.
Grupo 9 de 12
Tipo de alegación: Al texto
Número de página del texto (o número de cuadro o anexo): 72
Texto sobre el que se presentan alegaciones: En relación con la información relativa a la contratación
municipal, el Portal de Gobierno Abierto remite al perfil del contratante del Ayuntamiento, si bien en este no se
incluye determinada información referida en el artículo 8 de la LTAIBG, como el número de licitadores
participantes en los procedimientos de contratación, información acerca de decisiones de desistimiento y
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renuncia de los contratos, y los datos estadísticos sobre el porcentaje en volumen presupuestario de contratos
adjudicados a través de cada uno de los procedimientos. La información disponible en el Portal incorpora, de
forma general, los contratos formalizados por el Ayuntamiento y por sus entidades dependientes, aun cuando
no constan datos que permitan distinguir la entidad concreta de entre ellas que lo ha celebrado.
Alegación: El número de licitadores participantes es accesible en la Plataforma de Contratación del Sector
Público, en el que ésta Entidad también publica sus licitaciones.
https://contrataciondelestado.es/wps/portal/!ut/p/b1/hY3LDoIwFAW_hQ8w97ZAhWVVQIyiiFboxuAjpsSCUeODr
xeNW_TsTjKZAQlZhzBqE2qaDoMUZJnf1CG_qqrMj5CBlN01F17MQ9fEYD7zkPbmXWb50-
YiCJ0_lFb1fgcLSNFaJ4VzmmyTc1zU8TOqV_doENbEcYnwY49Hm8dIX4x3R7JWL1JYNUjWINgyjv8N8oPYZt8
SIzFjSRgghkN_MF4SGwPKvsCPRDSs9B60VJ0sxcLihvECPRn42A!!/dl4/d5/L2dBISEvZ0FBIS9nQSEh/pw/Z7_
AVEQAI930GRPE02BR764FO30G0/act/id=0/p=javax.servlet.include.path_info=QCPjspQCPUOEPerfilCompDe
talle.jsp/354974235567/-/
En cuanto a la renuncia y desistimiento de contratos, no se ha producido ninguna, por lo que no se ha hecho
necesaria la apertura como nuevo epígrafe en el perfil de contratante.
Los datos publicados son del Ayuntamiento de Cuenca y del Instituto Municipal de Deportes, indicándose
cuando pertenecen a éste último Organismo, siendo el resto correspondientes al Ayuntamiento de Cuenca.
Grupo 10 de 12
Tipo de alegación: Al texto
Número de página del texto (o número de cuadro o anexo): 16
Texto sobre el que se presentan alegaciones: Este Tribunal de Cuentas ha realizado un análisis del
cumplimento del procedimiento legal de la contratación menor en el ejercicio 2016 mediante el examen del
15% de los 54 contratos menores adjudicados en dicho ejercicio, que representaron el 29% del importe total
adjudicado, seleccionados de entre aquellos en los que se daba coincidencia de adjudicatarios. Los contratos
analizados cumplían con los requisitos de tramitación establecidos en el TRLCSP, si bien los expedientes
facilitados resultaron incompletos por no incorporar factura ninguno de ellos.
Alegación: Las facturas no se incorporan al expediente por su fácil acceso a través de las plataformas e-
decretos y e-facturas que permiten conocer en todo momento el estado de tramitación de las mismas.
Grupo 11 de 12
Tipo de alegación: Al texto
Número de página del texto (o número de cuadro o anexo): 23
Alegación: Las relaciones de Contratación con Tesorería y Contabilidad, básicamente se realizan a través de
las aplicaciones e-decretos y e-facturas.
Grupo 12 de 12
Tipo de alegación: Al texto
Número de página del texto (o número de cuadro o anexo): 24
Texto sobre el que se presentan alegaciones: En efecto, del análisis de los expedientes examinados en las
distintas muestras seleccionadas, así como de las solicitudes efectuadas, se ha constatado una mejora en la
formación de los expedientes, si bien continúan existiendo algunos puntos débiles evidenciados a lo largo del
examen de las distintas recomendaciones, tales como: inexistencia de facturas en los expedientes de contratos
menores –Recomendación 4ª-; pérdida de información derivada de los cambios producidos en la gestión
recaudatoria –Recomendación 8ª-; falta de control en el intercambio de información con la empresa que presta
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el servicio recaudación de multas y con la empresa Aguas de Cuenca S.A., así como sobre los importes a
abonar a la primera –Recomendación 10ª-.
Alegación: Las facturas no se incorporan al expediente por su fácil acceso a través de las plataformas e-
decretos y e-facturas que permiten conocer en todo momento el estado de tramitación de las mismas.
Anexos:
Nombre: CONTRATO APOYO AL FUNCIONAMIENTO.pdf, Hash: WjGDM6GilumQaIKmRgK/Fg==
Nombre: CONSEJERIA CENTROS SOCIALES.pdf, Hash: wgmNPbY5T4jZsdVwTthpsQ==
Nombre: LICITACION ESCUELAS DEPORTIVAS.pdf, Hash: VO6Ho6m8fJCyCm/u7CxF+g==
Nombre: Memoria EvacFijos SS2016.pdf, Hash: sYb4AGP2GtvQBiE1Avz0Eg==
Nombre: Memoria Divertilandia_Navidad1617.pdf, Hash: MeD2oeKpLbYVW+9y1PPdNg==
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ALEGACIONES PRESENTADAS POR
EX ALCALDE DEL AYUNTAMIENTO DE
CUENCA DESDE 16/06/2007 HASTA
11/06/2011
Recibidas a través de la Sede electrónica del Tribunal de Cuentas
el día 05/05/2017 a las 08:45:06 horas
Documento firmado electrónicamente por el Tribunal de Cuentas.
Autenticidad verificable mediante Código Seguro de Verificación (CSV) en https://sede.tcu.es
CSV: 0101D7FF20.D7FF2003.NPRPIIHENDLLMLNL
D7FF2003 con DNI ha registrado el trámite Fiscalización del cumplimiento de las recomendaciones
realizadas por el Tribunal de Cuentas en el Informe de Fiscalización del Ayuntamiento de Cuenca a las
08:45:06, el día 05/05/2017.
Su número de registro es el 28568.
FISCALIZACIÓN DEL CUMPLIMIENTO DE LAS RECOMENDACIONES REALIZADAS
POR EL TRIBUNAL DE CUENTAS EN EL INFORME DE FISCALIZACIÓN DEL
AYUNTAMIENTO DE CUENCA
FORMULARIO 1: IDENTIFICACIÓN
Identificación del alegante
Nombre y apellidos:
DNI:
Cargo: Exalcalde o Exalcaldesa
Entidad: AYUNTAMIENTO CUENCA
Periodo: 2007-2011
Correo electrónico:
En caso de que el Alcalde/Exalcalde de la entidad no sea quien vaya a firmar el envío telemático de las
alegaciones marque "No" y cumplimente la información identificativa del representante. En otro caso marque
"Sí".: Sí
FORMULARIO 2: ALEGACIONES
Alegaciones al anteproyecto
Grupo 1 de 1
Tipo de alegación: Al texto
Número de página del texto (o número de cuadro o anexo): 10
Texto sobre el que se presentan alegaciones: Recomendación Primera
Alegación: Se explica en archivo adjunto
Anexos:
Nombre: ALEGACIONES TRIBUNAL DE CUENTAS.docx, Hash: Pg88cdrDSVpYZtDKN59Cyw==
Justificante de registro de la Sede Electrónica del Tribunal de Cuentas
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ALEGACIONES AL ANTEPROYECTO DEL INFORME DE
FISCALIZACIÓN DEL CUMPLIMIENTO DE LAS RECOMENDACIONES
REALIZADAS POR EL TRIBUNAL DE CUENTAS EN EL INFORME DE
FISCALIZACIÓN DEL AYUNTAMIENTO DE CUENCA.
En el plazo concedido por el Tribunal de Cuentas para realizar
alegaciones al Anteproyecto de Fiscalización del cumplimiento de las
recomendaciones realizadas en el informe de fiscalización del
Ayuntamiento de Cuenca realizo la siguiente
ALEGACIÓN:
Primera: En cuanto a la separación de las funciones de
fiscalización y contabilidad (Recomendación Primera), cuando tuve el
honor de presidir la Corporación Municipal, se creó por iniciativa mía la
figura del Viceinterventor, con funciones de presupuestación y
contabilidad.
Sorprendentemente el Ayuntamiento de Cuenca, suprimió los
puestos de Oficial Mayor Clase Primera y Viceinterventor, Clase
Segunda, instando ante la Dirección General de Coordinación y
Administración Local de la Junta de Comunidades de Castilla La
mancha este hecho, que se resolvió en Resolución de 6 de octubre de
2014. Pero ya desde 2011 había cesado al Viceinterventor sin ocupar el
puesto, modificando la relación de puestos de trabajo y dejando sin
crédito el mismo, modificación que fue declarada nula por sentencia
judicial del Tribunal Superior de Justicia de Castilla La Mancha
627/2015.
Asimismo, durante el tiempo que ejercí de Alcalde se creó el
Órgano de Gestión Tributaria, que logró una mejora de la recaudación y
Reguladora de las Bases del Régimen Local.
En Cuenca, a cinco de mayo de 2017.
Fdo. Francisco Javier Pulido Morillo
