INFORME nº 1296 de 2018 de Tribunal de Cuentas, 29-11-2018
| Fecha | 29 Noviembre 2018 |
| Emisor | Tribunal de Cuentas |
TRIBUNAL DE CUENTAS
Nº 1.296
INFORME DE FISCALIZACIÓN DEL PROGRAMA DE
ACTIVACIÓN PARA EL EMPLEO
EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS, en el ejercicio de su función fiscalizadora establecida
en los artículos 2.a), 9 y 21.3.a) de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y a tenor de lo
de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, ha aprobado en su sesión de 29 de
noviembre de 2018, el Informe de Fiscalización del Programa de Activación para el Empleo, y
ha acordado su elevación a las Cortes Generales, así como al Gobierno de la Nación, según lo
prevenido en el artículo 28.4 de la Ley de Funcionamiento.
ÍNDICE
I. INTRODUCCIÓN ........................................................................................................................ 11
I.1. INICIATIVA DEL PROCEDIMIENTO FISCALIZADOR ........................................................ 11
I.2. ÁMBITOS SUBJETIVO, OBJETIVO Y TEMPORAL ........................................................... 11
I.3. OBJETIVOS, ALCANCE Y LIMITACIONES DE LA FISCALIZACIÓN ................................ 12
I.4. TRÁMITE DE ALEGACIONES ............................................................................................ 13
I.5. MARCO NORMATIVO ......................................................................................................... 14
I.6. EL SISTEMA NACIONAL DE EMPLEO Y LA ACCIÓN PROTECTORA POR
DESEMPLEO ................................................................................................................................ 15
I.7. EL PROGRAMA DE ACTIVACIÓN PARA EL EMPLEO ..................................................... 22
I.7.1. Concepto y atribución de competencias del Programa de Activación para el
Empleo ..................................................................................................................................... 22
I.7.2. Requisitos de los beneficiarios del Programa de Activación para el Empleo ........ 27
I.7.3. Financiación del Programa de Activación para el Empleo ...................................... 28
I.7.4. Régimen contable de la ayuda económica de acompañamiento del Programa
de Activación para el Empleo .................................................................................................. 34
II. RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN ................................................................................... 36
II.1. ESTIMACIÓN INICIAL DE LOS BENEFICIARIOS Y EVALUACIÓN DEL PROGRAMA
DE ACTIVACIÓN PARA EL EMPLEO........................................................................................... 36
II.1.1. Estimación inicial de los beneficiarios ..................................................................... 36
II.1.2. Evaluación del PAE .................................................................................................... 38
II.2. GESTIÓN Y CONTROL DEL PROGRAMA DE ACTIVACIÓN PARA EL EMPLEO ............ 40
II.2.1. Análisis de las solicitudes denegadas ...................................................................... 41
II.2.2. Análisis de la tramitación de las solicitudes aceptadas .......................................... 44
II.2.3. Análisis del pago de la ayuda económica ................................................................ 50
II.2.4. Registro contable de la ayuda económica de acompañamiento ............................. 53
II.2.5. Resultados de la circularización a las Direcciones Provinciales del Servicio
Público de Empleo Estatal ....................................................................................................... 57
II.3. POLÍTICAS ACTIVAS DE EMPLEO EN EL MARCO DEL PROGRAMA DE
ACTIVACIÓN PARA EL EMPLEO ................................................................................................ 59
II.3.1. Análisis de la distribución de fondos del Servicio Público de Empleo Estatal
para su gestión por las Comunidades Autónomas ................................................................ 59
II.3.2. Análisis de la eficacia del Programa de Activación para el Empleo ....................... 66
II.3.3. Análisis de la eficiencia del Programa de Activación para el Empleo .................... 72
II.4. ANÁLISIS COMPARATIVO DE LOS REQUISITOS Y OBLIGACIONES DE LOS
BENEFICIARIOS DEL PROGRAMA DE ACTIVACIÓN PARA EL EMPLEO ................................ 77
II.5. CUESTIONES RELACIONADAS CON LAS PREVISIONES CONTENIDAS EN LA
LEY ORGÁNICA 3/2007, DE 22 DE MARZO, PARA LA IGUALDAD EFECTIVA DE
MUJERES Y HOMBRES ............................................................................................................... 78
II.6. CUESTIONES RELACIONADAS CON LAS PREVISIONES CONTENIDAS EN LA
LEY 19/2013, DE 9 DE DICIEMBRE, DE TRANSPARENCIA, ACCESO A LA
INFORMACIÓN PÚBLICA Y BUEN GOBIERNO .......................................................................... 78
III. CONCLUSIONES ....................................................................................................................... 79
III.1. CONCLUSIONES RELATIVAS AL SISTEMA NACIONAL DE EMPLEO Y LA ACCIÓN
PROTECTORA PARA DESEMPLEADOS DE LARGA DURACIÓN ............................................. 79
III.2. CONCLUSIONES EN RELACIÓN CON EL PROGRAMA DE ACTIVACIÓN PARA EL
EMPLEO ........................................................................................................................................ 80
III.3. CONCLUSIONES EN RELACIÓN CON LA GESTIÓN DESARROLLADA POR EL
SERVICIO PÚBLICO DE EMPLEO ESTATAL .............................................................................. 81
III.3.1. Conclusiones relativas a la gestión del Programa de Activación para el
Empleo 81
III.3.2. Conclusiones relativas al pago de la ayuda económica de acompañamiento ....... 84
III.3.3. Conclusiones relativas al registro contable de la ayuda económica de
acompañamiento ...................................................................................................................... 84
III.3.4. Conclusiones relativas al análisis de la circularización a las Direcciones
Provinciales del Servicio Público de Empleo Estatal ............................................................. 87
III.4. CONCLUSIONES SOBRE EL ANÁLISIS DE LA EFICACIA DEL PROGRAMA DE
ACTIVACIÓN PARA EL EMPLEO ................................................................................................. 87
III.5. CONCLUSIONES SOBRE EL ANÁLISIS DE LA EFICIENCIA DEL PROGRAMA DE
ACTIVACIÓN PARA EL EMPLEO ................................................................................................. 88
IV. RECOMENDACIONES ............................................................................................................... 89
IV.1. RECOMENDACIONES DIRIGIDAS AL GOBIERNO ........................................................... 89
IV.2. RECOMENDACIONES DIRIGIDAS AL MINISTERIO DE TRABAJO, MIGRACIONES
Y SEGURIDAD SOCIAL ................................................................................................................ 89
IV.3. RECOMENDACIONES DIRIGIDAS AL SERVICIO PÚBLICO DE EMPLEO ESTATAL ...... 90
ANEXOS ........................................................................................................................................... 92
ALEGACIONES FORMULADAS .................................................................................................... 116
RELACIÓN DE ABREVIATURAS, SÍMBOLOS, SIGLAS Y ACRÓNIMOS
BAE Búsqueda activa de empleo
CCAA Comunidades Autónomas
DDPP Direcciones Provinciales del Servicio Público de Empleo Estatal
EEAE Estrategia Española de Activación para el Empleo
IPE Itinerario individual y personalizado de empleo
IPREM Indicador Público de Renta de Efectos Múltiples
LGP Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria
PAE Programa de Activación para el Empleo
PAPE Planes Anuales de Política de Empleo
PLD Parados de larga duración
PREPARA Programa de Recualificación Profesional
PRODI Programa Temporal de Protección e Inserción por Desempleo
RAI Renta Activa de Inserción
RPSP Registro de Prestaciones Sociales Públicas
SEPE Servicio Público de Empleo Estatal
SISPE Sistema de información de los Servicios Públicos de Empleo
SMI Salario mínimo interprofesional
SNE Sistema Nacional de Empleo
SPEA Servicios Públicos de Empleo de las Comunidades Autónomas
SSCC Servicios Centrales del Servicio Público de Empleo Estatal
STC Sentencia del Tribunal Constitucional
RELACIÓN DE CUADROS
CUADRO Nº 1 OBLIGACIONES RECONOCIDAS NETAS DE LAS PRESTACIONES Y
SUBVENCIONES A LOS DESEMPLEADOS, EJERCICIOS 2015 Y 2016 ................................... 19
CUADRO Nº 2 ALTAS INICIALES DE LOS BENEFICIARIOS DE PRESTACIONES Y
SUBVENCIONES A LOS DESEMPLEADOS, EJERCICIOS 2015 Y 2016 ................................... 20
CUADRO Nº 3 MODIFICACIONES MÁS SIGNIFICATIVAS INTRODUCIDAS POR LAS
PRÓRROGAS DEL PROGRAMA INICIAL EN LOS REQUISITOS Y OBLIGACIONES LOS
BENEFICIARIOS DEL PAE .......................................................................................................... 28
CUADRO Nº 4 EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA DE LA AYUDA ECONÓMICA DE
ACOMPAÑAMIENTO DEL PAE EN EL PERIODO 2015-2016 ..................................................... 29
CUADRO Nº 5 DISTRIBUCIÓN DE LOS BENEFICIARIOS DEL PAE POR COMUNIDADES
AUTÓNOMAS Y CIUDADES AUTÓNOMAS ................................................................................ 31
CUADRO Nº 6 CUANTÍAS DE LAS SUBVENCIONES IMPUTADAS AL PROGRAMA
PRESUPUESTARIO 241A “FOMENTO DE LA INSERCIÓN Y ESTABILIDAD LABORAL”,
DISTRIBUIDAS POR COMUNIDADES AUTÓNOMAS ................................................................. 33
CUADRO Nº 7 DIFERENCIA ENTRE LOS BENEFICIARIOS ESTIMADOS Y LOS REALES DEL
PAE INICIAL, CON DETALLE POR COMUNIDAD Y CIUDAD AUTÓNOMA ................................ 37
CUADRO Nº 8 DATOS UTILIZADOS POR EL SERVICIO PÚBLICO DE EMPLEO ESTATAL
PARA LA EVALUACIÓN DEL PAE INICIAL Y DE LA PRIMERA PRÓRROGA, BENEFICIARIOS
EMPLEADOS ............................................................................................................................... 39
CUADRO Nº 9 DATOS UTILIZADOS POR EL SERVICIO PÚBLICO DE EMPLEO ESTATAL
PARA LA EVALUACIÓN DEL PAE INICIAL Y DE LA PRIMERA PRÓRROGA, BENEFICIARIOS
QUE PERMANECEN EMPLEADOS TRAS LA FINALIZACIÓN DE LA AYUDA ........................... 40
CUADRO Nº 10 NÚMERO Y PORCENTAJE DE SOLICITUDES DENEGADAS DEL PAE .......... 41
CUADRO Nº 11 CAUSAS MÁS REPRESENTATIVAS DE LA DENEGACIÓN DE SOLICITUDES41
CUADRO Nº 12 ACTUACIONES DE REVISIÓN DE DENEGACIONES REALIZADAS COMO
CONSECUENCIA DEL CAMBIO EN LA INTERPRETACIÓN DEL ART. 2.1.a) DEL RD-L
16/2014 ........................................................................................................................................ 42
CUADRO Nº 13 ESTIMACIÓN PORCENTUAL DE LOS MOTIVOS DE DENEGACIÓN DE
SOLICITUDES POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE BÚSQUEDA ACTIVA DE
EMPLEO, POR DIRECCIONES PROVINCIALES ........................................................................ 43
CUADRO Nº 14 DENEGACIONES POR NO QUEDAR ACREDITADA LA REALIZACIÓN DE
LAS TRES ACCIONES DE BAE EN EL PLAZO Y FORMA ESTABLECIDOS (DDPP
CIRCULARIZADAS) ..................................................................................................................... 44
CUADRO Nº 15 EQUIVALENCIA ENTRE LOS REQUISITOS DE LA RENTA ACTIVA DE
INSERCIÓN Y EL PROGRAMA INICIAL DE ACTIVACIÓN PARA EL EMPLEO .......................... 45
CUADRO Nº 16 REPRESENTATIVIDAD DE LOS BENEFICIARIOS DEL PAE INICIAL Y DE LA
PRIMERA PRÓRROGA QUE PODRÍAN HABER RECIBIDO LA RENTA ACTIVA DE
INSERCIÓN .................................................................................................................................. 46
CUADRO Nº 17 DEUDORES POR PRESTACIONES INDEBIDAMENTE ABONADAS DE PAE
PENDIENTES DE COBRO ........................................................................................................... 55
CUADRO Nº 18 DETALLE REINTEGROS PAE 2015-2016 .......................................................... 55
CUADRO Nº 19 IMPORTES IMPAGADOS EN NÓMINAS DE NOVIEMBRE DE 2015 Y DE
2016, SOBRE LOS QUE SE REITERÓ EL PAGO ........................................................................ 56
CUADRO Nº 20 TOTAL RECLAMACIONES PREVIAS FORMULADAS POR LOS
SOLICITANTES A LOS QUE SE LES DENEGÓ EL PAE INICIAL Y LA PRIMERA PRÓRROGA
EN LAS DIRECCIONES PROVINCIALES CIRCULARIZADAS ..................................................... 57
CUADRO Nº 21 RECLAMACIONES PREVIAS FORMULADAS POR LOS SOLICITANTES A
LOS QUE SE LES DENEGÓ EL PAE INICIAL Y LA PRIMERA PRÓRROGA, CON DESGLOSE
DE LAS DIRECCIONES PROVINCIALES CIRCULARIZADAS ..................................................... 58
CUADRO Nº 22 EJECUCIÓN DE LOS RECURSOS ASIGNADOS A LAS COMUNIDADES
AUTÓNOMAS ............................................................................................................................... 60
CUADRO Nº 23 MODALIDADES DE GASTO DE LOS FONDOS DESTINADOS A LA
ASIGNACIÓN DE LOS TUTORES POR LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS ............................ 62
CUADRO Nº 24 RECURSOS UTILIZADOS PARA POLÍTICAS ACTIVAS DISTINTAS DEL
PROGRAMA DE ACTIVACIÓN PARA EL EMPLEO ..................................................................... 63
CUADRO Nº 25 COMUNIDADES AUTÓNOMAS QUE HAN UTILIZADO RECURSOS PROPIOS
EN LA EJECUCIÓN DEL PROGRAMA DE ACTIVACIÓN PARA EL EMPLEO............................. 64
CUADRO Nº 26 EJECUCIÓN DE LA SUBVENCIÓN RECIBIDA POR LAS COMUNIDADES
AUTÓNOMAS PARA LA GESTIÓN DEL PROGRAMA DE ACTIVACIÓN PARA EL EMPLEO ..... 65
CUADRO Nº 27 COMUNIDADES AUTÓNOMAS QUE PRESENTARON LA RENDICIÓN
FUERA DE PLAZO ....................................................................................................................... 66
CUADRO Nº 28 DÍAS TRABAJADOS POR LOS BENEFICIARIOS EN LOS 6, 12 Y 18 MESES
ANTERIORES Y POSTERIORES A LA SOLICITUD DE LA AYUDA ECONÓMICA DE
ACOMPAÑAMIENTO ................................................................................................................... 68
CUADRO Nº 29 VARIACIÓN DE LA SITUACIÓN LABORAL DE LOS BENEFICIARIOS ANTES
Y DESPUÉS DE SOLICITAR EL PAE .......................................................................................... 68
CUADRO Nº 30 NÚMERO DE COLOCACIONES/BENEFICIARIOS Y NÚMERO DE
COLOCACIONES/DENEGADOS A LOS 6, 12 Y 18 MESES DE LA SOLICITUD DE ACCESO
AL PROGRAMA DE ACTIVACIÓN PARA EL EMPLEO................................................................ 69
CUADRO Nº 31 NÚMERO DE DÍAS TRABAJADOS/BENEFICIARIOS Y NÚMERO DE DÍAS
TRABAJADOS/DENEGADOS A LOS 6, 12 Y 18 MESES DE LA SOLICITUD DE ACCESO AL
PAE .............................................................................................................................................. 69
CUADRO Nº 32 SERVICIOS RECIBIDOS POR LOS BENEFICIARIOS DEL PAE Y POR LOS
SOLICITANTES A LOS QUE SE DENEGÓ EL ACCESO AL MISMO ........................................... 70
CUADRO Nº 33 PROMEDIO DE BENEFICIARIOS ATENDIDOS POR TUTOR ........................... 73
CUADRO Nº 34 COMUNIDADES AUTÓNOMAS CON PROMEDIO BENEFICIARIO ATENDIDO
/ TUTOR MÁS ELEVADO ............................................................................................................. 74
CUADRO Nº 35 COSTES INCURRIDOS EN 2015 PARA EL PROGRAMA DE ACTIVACIÓN
PARA EL EMPLEO, POR COMUNIDAD AUTÓNOMA Y CIUDAD AUTÓNOMA .......................... 76
RELACIÓN DE GRÁFICOS
GRÁFICO Nº 1 DISTRIBUCIÓN DE LOS DESEMPLEADOS DE LARGA DURACIÓN EN
ESPAÑA, AÑO 2015, DISTRIBUIDOS POR EDAD Y SEXO ........................................................ 16
GRÁFICO Nº 2 COMPARACIÓN DE LOS DESEMPLEADOS DE LARGA DURACIÓN EN
ESPAÑA Y EN LA UNIÓN EUROPEA, AÑO 2015, DISTRIBUIDOS POR EDAD Y SEXO ........... 17
GRÁFICO Nº 3 COMPETENCIAS EN MATERIA DE POLÍTICAS ACTIVAS Y PASIVAS DE
EMPLEO EN RELACIÓN CON EL PAE ....................................................................................... 23
GRÁFICO Nº 4 ESQUEMA GENERAL DEL PROCEDIMIENTO DE RECEPCIÓN E
INCORPORACIÓN AL PAE .......................................................................................................... 25
GRÁFICO Nº 5 DISTRIBUCIÓN DE BENEFICIARIOS POR SEXO .............................................. 32
Programa de Activación para el Empleo 11
INTRODUCCIÓN I.
I.1. INICIATIVA DEL PROCEDIMIENTO FISCALIZADOR
El Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de las funciones atribuidas por el artículo 2.a) de la Ley
Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas, ha realizado, a iniciativa propia, la
“Fiscalización del Programa de Activación para el Empleo”, la cual figura incluida en el
Programa de Fiscalizaciones del Tribunal de Cuentas para el año 2017, aprobado por su Pleno en
sesión de 22 de diciembre de 2016.
Asimismo, el Pleno de Tribunal de Cuentas, en sesión de 30 de marzo de 2017, y en el ejercicio de
las competencias que le atribuye el artículo 3.b) de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento
del Tribunal de Cuentas, acordó el inicio de esta fiscalización. Con posterioridad, y dado que las
Directrices Técnicas de la actuación se aprobaron por el Pleno en la sesión de 21 de diciembre de
2017, la misma se incorporó al Programa de Fiscalizaciones del Tribunal de Cuentas para el año
2018, aprobado por su Pleno en sesión de 21 de diciembre de 2017.
La presente fiscalización se incluye dentro del objetivo estratégico 1 “Contribuir al buen gobierno y
a la mejora de la actividad económico-financiera del Sector Público”, objetivos específicos 1.2
“Fomentar buenas prácticas de organización, gestión y control de las entidades públicas” (medida 1
“Desarrollar fiscalizaciones en las que se determinen las irregularidades y deficiencias detectadas
en la organización, gestión y control de las entidades públicas fiscalizadas, así como los progresos
y buenas prácticas de gestión observadas”, y medida 3 “Fiscalizar actuaciones económico-
financieras de relevancia y actualidad”) y 1.4 “Incrementar las fiscalizaciones operativas” (medida 2
“Incrementar las fiscalizaciones operativas que contribuyan al buen gobierno y a orientar la toma de
decisiones en la gestión de la actividad económico-financiera pública y la ejecución de los
programas de ingresos y gastos”), del Plan Estratégico del Tribunal de Cuentas 2018-2021,
aprobado por su Pleno en sesión de 25 de abril de 2018.
I.2. ÁMBITOS SUBJETIVO, OBJETIVO Y TEMPORAL
La fiscalización se ha referido, en su ámbito subjetivo, al Servicio Público de Empleo Estatal
(SEPE), organismo autónomo de la Administración General del Estado adscrito al Ministerio de
Empleo y Seguridad Social1, al que se le encomiendan la ordenación, desarrollo y seguimiento de
los programas y medidas de la política de empleo, en el marco de lo establecido en el Real Decreto
Legislativo 3/2015, de 23 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Empleo;
y al Instituto Social de la Marina, que ejercerá las competencias atribuidas al SEPE relativas a la
gestión del PAE cuando se aplique a los desempleados procedentes del Régimen Especial de la
Seguridad Social de los Trabajadores del Mar.
El ámbito objetivo de la fiscalización se refiere, en relación con el Programa de Activación para el
Empleo (PAE), tanto a las políticas activas de empleo e intermediación laboral establecidas con la
finalidad de incrementar las oportunidades de retorno al mercado de trabajo, como a los
procedimientos de gestión, pago y contabilización de la ayuda económica de acompañamiento.
Por último, el ámbito temporal de la fiscalización se ha referido al PAE inicial, aprobado por el Real
Decreto-ley 16/2014, de 19 de diciembre, por el que se regula el Programa de Activación para el
Empleo2; a la primera prórroga, aprobada por el Real Decreto-ley 1/2016, de 15 de abril, por el que
1 Tras las modificaciones operadas por el Real Decreto 355/2018, de 6 de junio, por el que se reestructuran los
departamentos ministeriales, Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social.
2 La solicitud de incorporación al programa debía presentarse entre el 15 de enero de 2015 y el 15 de abril de 2016.
12 Tribunal de Cuentas
se prorroga el Programa de Activación para el Empleo3; y a los requisitos del Real Decreto-ley
7/2017, de 28 de abril, por el que se prórroga y modifica el Programa de Activación para el
Empleo4. Todo lo anterior, sin perjuicio del análisis de cuantos hechos y operaciones anteriores o
posteriores se ha considerado necesario para el cumplimiento de los objetivos fijados para esta
fiscalización.
I.3. OBJETIVOS, ALCANCE Y LIMITACIONES DE LA FISCALIZACIÓN
De acuerdo con las Directrices Técnicas aprobadas por el Pleno del Tribunal de Cuentas en sesión
de 21 de diciembre de 2017, se ha realizado una fiscalización de cumplimiento y operativa, siendo
los objetivos específicos de la misma los siguientes:
1. Analizar los procedimientos de gestión y control de la ayuda económica de acompañamiento,
implantados por el Servicio Público de Empleo Estatal, así como verificar su adecuación a la
normativa vigente y su adecuada contabilización financiera y presupuestaria.
2. Determinar la eficacia del Programa de Activación para el Empleo, inicial y de la primera
prórroga, en función del grado de inserción laboral o de mejora de la empleabilidad de sus
beneficiarios, teniendo en cuenta la evaluación que, según la Disposición adicional tercera del
Real Decreto-ley 16/2014, se realiza de forma conjunta entre el Ministerio de Empleo y
Seguridad Social, las autoridades competentes de las Comunidades Autónomas y los
interlocutores sociales.
3. Estudiar la eficiencia del Programa de Activación para el Empleo, relacionando la totalidad de
los recursos económicos utilizados para la asignación de tutores y para la realización de
itinerarios personalizados de empleo con los resultados obtenidos en la mejora de la
empleabilidad de los beneficiarios del programa.
4. Analizar el Programa de Activación para el Empleo inicial y sus dos prórrogas, valorando las
analogías y diferencias existentes en los requisitos de acceso y en las obligaciones
establecidas para los desempleados, con el fin de determinar si dichos requisitos han influido
en la reducida ejecución del Plan.
Asimismo, se han abordado las cuestiones relacionadas con las previsiones contenidas tanto en la
Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, de Igualdad efectiva de mujeres y hombres, como en la Ley
19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, en
el supuesto de que hayan guardado relación con los objetivos de la fiscalización.
Para el cumplimiento de estos objetivos se han utilizado los procedimientos habituales y
específicos para cada una de las diferentes áreas de fiscalización, que han quedado plasmados en
los correspondientes programas de trabajo, dirigidos a la obtención de evidencias adecuadas y
suficientes sobre la gestión del Programa de Activación para el Empleo por el SEPE.
La obtención de los datos, las comprobaciones y las verificaciones se han realizado en los
Servicios Centrales del SEPE (SSCC). Asimismo, se han solicitado datos a las siguientes de sus
Direcciones Provinciales (DDPP): Barcelona, Ciudad Real, Las Palmas, Madrid, Sevilla y Valencia.
3 La solicitud de incorporación a esta primera prórroga del programa debía presentarse entre el 16 de abril de 2016 y el
15 de abril de 2017.
4 La solicitud de incorporación a esta segunda prórroga del programa debe presentarse “dentro del año siguiente
contando a partir del 1 de mayo de 2017”, por lo que únicamente se analizarán los requisitos establecidos por el Real
Decreto-ley 7/2017 para la incorporación al Programa de Activación para el Empleo y las obligaciones establecidas para
los beneficiarios como consecuencia de dicha incorporación.
Programa de Activación para el Empleo 13
Para ello se ha revisado la documentación correspondiente (manuales de procedimiento, cuentas
anuales, controles efectuados, expedientes, registro contable de pagos, deudores y reintegros,
cruces con la información obrante en otros organismos y bases de datos, entre otros), y se han
realizado entrevistas con los responsables de las principales áreas en relación con los objetivos de
la fiscalización. Para la elección de las DDPP que han sido seleccionadas se ha tenido en cuenta a
aquellas con un mayor y menor número de solicitudes denegadas por beneficiario, siempre que
tuvieran más de 5.000 beneficiarios de PAE.
Adicionalmente, se ha solicitado información a los Servicios Públicos de Empleo de las
Comunidades Autónomas (SPEA) con competencias transferidas en esta materia. En relación con
esta cuestión, debe señalarse que no han sido objeto de la presente fiscalización los
procedimientos de gestión de las Comunidades Autónomas (CCAA) en relación con las políticas
activas de empleo, sino que la información remitida ha sido utilizada para determinar el grado de
eficacia y de eficiencia del PAE.
En el desarrollo de las actuaciones fiscalizadoras no se han producido limitaciones que hayan
impedido cumplir los objetivos previstos. Tanto el SEPE, donde se han efectuado comprobaciones,
como los SPEA, a los que se les ha solicitado información, han cumplido con el deber de
colaboración con el Tribunal de Cuentas.
La presente fiscalización se ha realizado de acuerdo con lo previsto en las Normas de Fiscalización
del Tribunal de Cuentas, aprobadas por su Pleno en sesión de 23 de diciembre de 2013, y con el
Manual de Fiscalización Operativa o de Gestión, aprobado por el Pleno el Tribunal de Cuentas en
sesión de 30 de abril de 2015.
I.4. TRÁMITE DE ALEGACIONES
En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 44.1 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de
Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, el Anteproyecto de Informe de esta fiscalización fue
remitido, el 16 de julio de 2018, a los actuales titulares del Ministerio de Trabajo, Migraciones y
Seguridad Social, de la Secretaría de Estado de Empleo y del Servicio Público de Empleo Estatal,
para que pudiesen efectuar cuantas alegaciones se estimasen pertinentes y para que presentasen
los documentos y justificantes que considerasen convenientes. Con el mismo fin, se remitió el
Anteproyecto de Informe a los anteriores titulares de los citados órganos y entidades durante el
periodo fiscalizado.
El Servicio Público de Empleo Estatal solicitó ampliación del plazo para la formulación de
alegaciones, ampliación que fue concedida a todos los destinatarios del Anteproyecto de Informe.
Formularon alegaciones la Ministra de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social y el Director
General del Servicio Público de Empleo Estatal, a la vista de las cuales, este Tribunal de Cuentas
ha efectuado las oportunas modificaciones en el texto del Informe y, en los casos en que se ha
considerado necesario plantear algunas consideraciones respecto al contenido de las alegaciones,
aquellas se reflejan mediante notas al pie de página.
Por último, debe indicarse que no se formulan observaciones o comentarios sobre las alegaciones
que constituyen meras explicaciones en relación con el contenido del Anteproyecto de Informe y
que, por tanto, no implican oposición al mismo.
En cumplimiento del precitado artículo 44 de la Ley 7/1988, todas las alegaciones formuladas se
adjuntan al presente Informe de fiscalización.
14 Tribunal de Cuentas
I.5. MARCO NORMATIVO
El marco normativo que regula la gestión económico-financiera objeto de la fiscalización cuyos
resultados se incluyen en el presente Informe está constituido, entre otras, por las siguientes
disposiciones:
2. Texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado mediante Real Decreto
Legislativo 8/2015, de 30 de octubre5 (entrada en vigor el 2 de enero de 2016).
3. Texto refundido de la Ley de Empleo, aprobado mediante Real Decreto Legislativo 3/2015, de
23 de octubre6 (entrada en vigor el 13 de noviembre de 2015).
4. Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones
Pública7 (entrada en vigor el 2 de octubre de 2016).
5. Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la jurisdicción social.
6. Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria.
7. Ley 42/1994, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y de orden social.
8. Real Decreto-ley 16/2014, de 19 de diciembre, por el que se regula el Programa de Activación
para el Empleo.
9. Real Decreto-ley 1/2016, de 15 de abril, por el que se prórroga el Programa de Activación para
el Empleo.
10. Real Decreto-ley 7/2017, de 28 de abril, por el que se prórroga y modifica el Programa de
Activación para el Empleo.
11. Real Decreto 1369/2006, de 24 de noviembre, por el que se regula el programa de renta activa
de inserción para desempleados con especiales necesidades económicas y dificultad para
encontrar empleo.
12. Real Decreto 751/2014, de 5 de septiembre, por el que se aprueba la Estrategia Española de
Activación para el Empleo 2014-2016.
13. Real Decreto 1032/2017, de 15 de diciembre, por el que se aprueba la Estrategia Española de
Activación para el Empleo 2017-2020.
14. Órdenes ESS/1978/2015, de 17 de septiembre, y ESS/2760/2015, de 18 de diciembre, por las
que se distribuyen territorialmente para el ejercicio económico de 2015, para su gestión por las
comunidades autónomas con competencias asumidas, subvenciones del ámbito laboral
financiadas con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, destinadas a la ejecución de
las competencias del Programa de Activación para el Empleo.
5 Con anterioridad regía el Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la
6 Anteriormente estaba vigente la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo.
7 Con anterioridad era de aplicación la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
Programa de Activación para el Empleo 15
15. Orden ESS/2570/2015, de 30 de noviembre, por la que se distribuyen territorialmente para el
ejercicio económico de 2015, para su gestión por las comunidades autónomas con
competencias asumidas, subvenciones del ámbito laboral, financiadas con cargo a los
Presupuestos Generales del Estado.
16. Resolución de 22 de agosto de 2016, de la Secretaría de Estado de Empleo, por la que se
publica el Acuerdo del Consejo de Ministros de 5 de agosto de 2016, por el que se aprueba el
Plan Anual de Política de Empleo para 2016, según lo establecido en el artículo 11.2 del texto
refundido de la Ley de Empleo, aprobado por el Real Decreto Legislativo 3/2015, de 23 de
octubre.
17. Resolución de 29 de julio de 2015, de la Secretaría de Estado de Empleo, por la que se publica
el Acuerdo del Consejo de Ministros de 24 de julio de 2015, por el que se aprueba el Plan Anual
de Política de Empleo para 2015, según lo establecido en el artículo 4 ter de la Ley 56/2003, de
16 de diciembre, de Empleo.
18. Resolución de 3 de julio de 2014, de la Intervención General de la Seguridad Social, por la que
se aprueba la Instrucción de contabilidad para las entidades que integran el sistema de la
Seguridad Social.
19. Resolución de 1 de julio de 2011, de la Intervención General de la Administración del Estado,
por la que se aprueba la adaptación del Plan General de Contabilidad Pública a las entidades
que integran el sistema de la Seguridad Social.
I.6. EL SISTEMA NACIONAL DE EMPLEO Y LA ACCIÓN PROTECTORA POR DESEMPLEO
promoverán las condiciones favorables para el progreso social y económico... De manera especial
realizarán una política orientada al pleno empleo... los poderes públicos fomentarán una política
que garantice la formación y readaptación profesionales…”, mientras que el artículo 41 dispone que
“Los poderes públicos mantendrán un régimen público de Seguridad Social para todos los
ciudadanos que garantice la asistencia y prestaciones sociales suficientes ante situaciones de
necesidad, especialmente en caso de desempleo. La asistencia y prestaciones complementarias
serán libres”. Teniendo en cuenta lo anterior, la política de empleo se configura como el conjunto de
decisiones adoptadas por el Estado y las CCAA que tienen por finalidad el desarrollo de programas
y medidas tendentes a la consecución del pleno empleo, así como la calidad en el empleo, a la
adecuación cuantitativa y cualitativa de la oferta y demanda de empleo, a la reducción y a la debida
protección de las situaciones de desempleo.
Dicha política de empleo se enmarca dentro de los criterios y recomendaciones establecidos en el
ámbito de la Unión Europea. En este sentido, el Consejo de la Unión Europea emitió una
Recomendación, el 15 de febrero de 2016, sobre la integración de los desempleados de larga
duración en el mercado laboral, proponiendo una serie de medidas a adoptar por los Estados
miembros, entre las que destacan, en materia del ámbito objetivo del presente Informe, las
siguientes consideraciones:
− La implicación de los empleadores en la integración de las personas desempleadas de larga
duración es esencial, y debe contar con el apoyo de servicios especializados prestados por los
servicios de empleo, que vayan acompañados de incentivos financieros cuyos destinatarios
estén bien elegidos, y con la implicación de los interlocutores sociales.
16 Tribunal de Cuentas
− Un acuerdo de integración laboral, redactado de manera que refleje la situación de cada
persona desempleada de larga duración, debe detallar un paquete de medidas personalizadas
disponibles a escala nacional (como los relativos al mercado de trabajo, educación, formación y
a servicios de asistencia social), concebidas para ayudar y capacitar a la persona desempleada
de larga duración para que consiga superar los obstáculos específicos a los que se enfrenta a
la hora de encontrar empleo. Dichos acuerdos deben definir los objetivos, el calendario, las
obligaciones de la persona desempleada de larga duración y la oferta del prestador o
prestadores de servicios, y deben indicar también las medidas de integración disponibles.
La situación en España, a 1 de enero de 2015, muestra un total de 5.457.700 parados, de los que
más de 2.700.000, son considerados de larga duración, entendiendo como tales a aquellas
personas desempleadas que llevan doce meses como mínimo buscando empleo y no han
trabajado en ese período8.
En el gráfico siguiente se muestra la distribución por edad y sexo de los desempleados de larga
duración en España en el año 2015, según datos del Instituto Nacional de Estadística:
GRÁFICO Nº 1
DISTRIBUCIÓN DE LOS DESEMPLEADOS DE LARGA DURACIÓN EN ESPAÑA, AÑO 2015, DISTRIBUIDOS POR
EDAD Y SEXO
Fuente: Instituto Nacional de Estadística.
Si se comparan los datos de los desempleados de larga duración en España con los de la Unión
Europea en el año 2015, se observa una mayor repercusión del problema en los desempleados
españoles, tal y como se muestra en el gráfico siguiente:
8 Fuente: Encuesta de Población Activa (Instituto Nacional de Estadística).
Programa de Activación para el Empleo 17
GRÁFICO Nº 2
COMPARACIÓN DE LOS DESEMPLEADOS DE LARGA DURACIÓN EN ESPAÑA Y EN LA UNIÓN EUROPEA, AÑO
2015, DISTRIBUIDOS POR EDAD Y SEXO
Fuente: Instituto Nacional de Estadística.
La lucha contra el desempleo de los parados de larga duración en España se realiza a través de
políticas activas de empleo e intermediación laboral, gestionadas por los Servicios Públicos de
Empleo nacional y autonómicos; y, también mediante políticas pasivas de empleo, ofreciendo una
ayuda económica de acompañamiento gestionada por el SEPE y vinculada a la participación del
beneficiario de dicha ayuda en las mencionadas políticas activas. En el ámbito temporal de esta
actuación fiscalizadora cohabitaban 3 programas destinados a desempleados de larga duración en
18 Tribunal de Cuentas
situación de necesidad económica y que tienen graves dificultades para acceder de nuevo al
mercado de trabajo:
− Renta Activa de Inserción (RAI): vigente desde febrero del año 2000. Consiste en una
ayuda económica del 80% del Indicador Público de Renta de Efectos Múltiples mensual (en
2015, la ayuda ascendía a 426 euros mensuales) durante 11 meses, pudiendo percibirse un
máximo de 3 veces, previa suscripción por el beneficiario de un compromiso de actividad.
− Programa de Recualificación Profesional9 (PREPARA): vigente desde febrero de 2011 hasta
el 30 de abril de 2018 (sustituyó al Programa Temporal de Protección por Desempleo e
Inserción (PRODI)). Consiste en la percepción de una ayuda económica equivalente al 75%
del Indicador Público de Renta de Efectos Múltiples mensual (o del 85% de dicho indicador
en el supuesto de que se reúnan ciertos requisitos de cargas familiares) durante 6 meses,
previa realización por el beneficiario de acciones para la búsqueda activa de empleo.
− Programa de Activación para el Empleo (PAE), objeto de la presente fiscalización.
En el cuadro siguiente se detallan las obligaciones reconocidas netas derivadas de las prestaciones
y subvenciones a los desempleados en los ejercicios 2015 y 2016:
9 El Tribunal Constitucional, mediante sentencia 100/2017, de 20 de julio, estimó parcialmente el recurso de
inconstitucionalidad interpuesto por el Gobierno Vasco contra algunas disposiciones relativas a las competencias sobre el
empleo del Real Decreto-ley 1/2013, de 25 de enero, por el que se prorroga el Programa de Recualificación Profesional.
Programa de Activación para el Empleo 19
CUADRO Nº 1
OBLIGACIONES RECONOCIDAS NETAS DE LAS PRESTACIONES Y SUBVENCIONES A LOS DESEMPLEADOS,
EJERCICIOS 2015 Y 2016
(Importe en euros)
DESCRIPCIÓN 2015 2016 VARIACIÓN %
VARIACIÓN
IMPORTE % IMPORTE %
PRESTACIONES CONTRIBUTIVAS POR
DESEMPLEO 9.361.680.086,24 44,95 8.443.086.888,16 45,11 (918.593.198,08) (9,81)
SUBSIDIO POR DESEMPLEO 4.757.724.890,34 22,84 4.266.457.260,29 22,79 (491.267.630,05) (10,33)
SUBSIDIO POR DESEMPLEO PARA
EVENTUALES DEL SISTEMA ESPECIAL
AGRARIO
541.533.193,25 2,60 515.229.500,03 2,75 (26.303.693,22) (4,86)
AYUDA ECONÓMICA DE
ACOMPAÑAMIENTO DEL PROGRAMA DE
ACTIVACIÓN PARA EL EMPLEO
160.582.136,23 0,77 124.995.114,90 0,67 (35.587.021,33) (22,16)
CUOTAS DE PRESTACIONES
CONTRIBUTIVAS POR DESEMPLEO 3.680.137.086,82 17,67 3.228.193.550,39 17,25 (451. 943.536,43) (12,28)
CUOTAS DE SUBSIDIO POR DESEMPLEO 762.117.779,02 3,66 726.298.713,24 3,88 (35.819.065,78) (4,70)
CUOTAS DE BENEFICIARIOS DEL SUBSIDIO
POR DESEMPLEO PARA EVENTUALES DEL
SISTEMA ESPECIAL AGRARIO
110.546.963,13 0,53 106.720.394,70 0,57 (3.826.568,43) (3,46)
RENTA ACTIVA DE INSERCIÓN 1.286.539.982,19 6,18 1.182.403.153,98 6,32 (104.136.828,21) (8,09)
AYUDAS PARA LA RECUALIFICACIÓN
PROFES. DE LAS PERSONAS QUE HAN
AGOTADO LA PREST. POR DESEMPLEO
166.124.554,48 0,80 124.425.783,46 0,66 (41.698.771,02) (25,10)
TOTAL PRESTACIONES Y SUBVENCIONES 20.826.986.671,70 100 18.717.810.359,15 100 (2.109.176.312,55) (10,13)
Fuente: Presupuesto de gastos del Servicio Público de Empleo Estatal.
Si se tienen en cuenta las altas iniciales de beneficiarios de las prestaciones y subvenciones a los
desempleados, se obtiene el resultado que muestra el cuadro siguiente:
20 Tribunal de Cuentas
CUADRO Nº 2
ALTAS INICIALES DE LOS BENEFICIARIOS DE PRESTACIONES Y SUBVENCIONES A LOS DESEMPLEADOS,
EJERCICIOS 2015 Y 2016
TIPO DE PRESTACIÓN/SUBVENCIÓN AÑO 2015 AÑO 2016
ALTAS INICI ALES % ALTAS INICI ALES %
Prestación contributiva por desempleo 1.349.841 47,60 1.383.771 51,20
Subsidio por desempleo 789.265 27,83 710.942 26,30
Renta activa de inserción 279.299 9,85 257.864 9,54
Subsidio por desempleo para eventuales
del Sistema Especial Agrario 148.716 5,24 141.170 5,22
Renta Agraria 109.413 3,86 104.827 3,88
Programa Activación Empleo 86.110 3,04 50.342 1,86
Ayudas para la recualificación profes. de
las personas que han agotado la prest.
por desempleo 73.151 2,58 54.088 2,00
TOTAL 2.835.795 100,00 2.703.004 100,00
Fuente: Servicio Público de Empleo Estatal.
En materia de política de empleo, el Sistema Nacional de Empleo (SNE) es el instrumento nuclear
para asegurar la cooperación y coordinación necesaria entre el Estado y las CCAA, con el fin de
lograr la máxima efectividad movilizando y optimizando todos los recursos disponibles.
El artículo 6 del Real Decreto Legislativo 3/2015, de 23 de octubre, por el que se aprueba el texto
refundido de la Ley de Empleo, define al SNE como “El conjunto de estructuras, medidas y
acciones necesarias para promover y desarrollar la política de empleo. El Sistema Nacional de
Empleo está integrado por el Servicio Público de Empleo Estatal y los servicios públicos de empleo
de las comunidades autónomas”.
El Servicio Público de Empleo Estatal se define en el artículo 15 como el “organismo autónomo de
la Administración General del Estado al que se le encomienda la ordenación, desarrollo y
seguimiento de los programas y medidas de la política de empleo, en el marco de lo establecido en
esta ley”. Por su parte, el artículo 19 define los SPEA como los “órganos o entidades de las mismas
a los que dichas administraciones encomienden, en sus respectivos ámbitos territoriales, el
ejercicio de las funciones necesarias para la gestión de la intermediación laboral, según lo
establecido en los artículos del 31 al 35, ambos inclusive, y de las políticas activas de empleo, a las
que se refieren los artículos del 36 al 40, ambos inclusive”.
Dentro de los fines del SNE, recogidos en el artículo 7, destacan, en relación con la materia objeto
de esta fiscalización, el de fomentar el empleo y apoyar la creación de puestos de trabajo, en
especial dirigidos a personas con mayor dificultad de inserción laboral, y el de garantizar la
aplicación de las políticas de activación para el empleo y de la acción protectora por desempleo.
Para el ejercicio de sus competencias, el SNE cuenta con dos órganos:
a) La Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales, que es el instrumento general de
colaboración, coordinación y cooperación entre la Administración General del Estado y la de
Programa de Activación para el Empleo 21
las CCAA en materia de política de empleo y de formación profesional para el empleo en el
ámbito laboral.
b) El Consejo General del Sistema Nacional de Empleo, que se configura como un órgano
consultivo y de participación institucional en esta materia. En su composición figuran
representantes de las CCAA, de la Administración General del Estado, de las
organizaciones empresariales y de las organizaciones sindicales más representativas.
Los instrumentos mediante los que se lleva a cabo la coordinación del SNE, recogidos en el artículo
9 del mencionado Real Decreto Legislativo, son:
a) La Estrategia Española de Activación para el Empleo10 (EEAE): aprobada por el Gobierno a
propuesta del Ministerio de Empleo y Seguridad Social, constituye el marco para la
determinación de objetivos comunes a conseguir por el conjunto de Servicios Públicos de
Empleo, garantizando la igualdad en el acceso y atención a los beneficiarios de las políticas
de activación para el empleo en todo el territorio nacional permitiendo, asimismo, la
flexibilidad suficiente para su adaptación a las especiales características de los beneficiarios
de dichas políticas en las distintas CCAA, de tal manera que se garantice, en todo
momento, la igualdad de acceso, la cohesión social y la complementariedad entre la unidad
de mercado y la diversidad territorial, así como la eficacia y eficiencia en la utilización de
fondos públicos.
b) Los Planes Anuales de Política de Empleo (PAPE)11: elaborado por el Ministerio de Empleo
y Seguridad Social, concretan los objetivos de la EEAE, definiéndolos en cada año para el
conjunto del Estado y para cada una de las distintas CCAA, así como los indicadores que se
van a utilizar para conocer y valorar anualmente el grado de cumplimiento de los mismos.
El Plan de 2015 presentó como novedad la inclusión de la Cartera Común de Servicios del
Sistema Nacional de Empleo, aprobada por el Real Decreto 7/2015, de 16 de enero, y que
tiene por objeto garantizar, en todo el Estado, el acceso en condiciones de igualdad a los
servicios públicos de empleo y a las oportunidades de empleo, constituyéndose como un
compromiso con las personas y empresas usuarias de los mismos. La Cartera está
integrada por los servicios de orientación profesional, de colocación y de asesoramiento a
las empresas, formación y cualificación para el empleo y de asesoramiento para el
autoempleo y el emprendimiento. La articulación de un itinerario personalizado para el
empleo se configura como un derecho para las personas desempleadas y una obligación
para los Servicios Públicos de Empleo.
c) El Sistema de Información de los Servicios Públicos de Empleo (SISPE): se articula como
un sistema de información común organizado con una estructura informática integrada y
compatible, con el fin de aglutinar la información relativa a la intermediación laboral, a la
gestión de las políticas activas de empleo y a la protección por desempleo, que realicen los
Servicios Públicos de Empleo en todo el territorio del Estado, garantizando la completa
trazabilidad de la participación de los usuarios de los servicios.
10 En el ámbito temporal objeto de este Informe se aprobaron dos Estrategias mediante: Real Decreto 751/2014, de 5 de
septiembre, por el que se aprueba la Estrategia Española de Activación para el Empleo 2014-2016 y el Real Decreto
1032/2017, de 15 de diciembre, por el que se aprueba la Estrategia Española de Activación para el Empleo 2017-2020.
11 Dentro del ámbito temporal de esta fiscalización se aprobaron los Planes Anuales de Política de Empleo del periodo
2014-2017, respectivamente, mediante Resoluciones de la Secretaría de Estado de Empleo de 16 de septiembre de
2014, de 29 de julio de 2015, de 22 de agosto de 2016 y de 18 de diciembre de 2018, por las que se publican los
Acuerdos del Consejo de Ministros que aprueban los mismos.
22 Tribunal de Cuentas
I.7. EL PROGRAMA DE ACTIVACIÓN PARA EL EMPLEO
I.7.1. Concepto y atribución de competencias del Programa de Activación para el Empleo
El PAE surge como consecuencia del Acuerdo de 29 de julio de 2014, adoptado por el Gobierno y
las organizaciones empresariales y sindicales más representativas, siendo su objetivo principal el
fortalecimiento del crecimiento económico y el empleo, y teniendo como una de sus iniciativas el
diseño, con la colaboración de las CCAA, de un programa de activación para el empleo con un
contenido específico de orientación, formación, recualificación y/o reconocimiento de la experiencia
laboral que, acompañado de una medida de protección, tuviera por objetivo facilitar la reinserción
laboral a los desempleados de larga duración con cargas familiares y con mayores dificultades de
colocación. Posteriormente, el 15 de diciembre de 2014, se firmó el Acuerdo sobre el Programa
Extraordinario de Activación para el Empleo, destinado a mejorar la empleabilidad y dotar de
nuevas oportunidades al colectivo de trabajadores desempleados de larga duración con cargas
familiares.
Asimismo, el PAE se alinea con las Recomendaciones específicas del Consejo de la Unión
Europea, de 8 de julio de 2014, relativas al Programa Nacional de Reformas de 2014 de España.
En particular, en el papel a desempeñar por los Servicios Públicos de Empleo en el sentido de
prestar servicios personalizados y eficaces, en especial con aquellas personas que tienen más
dificultades para acceder a un empleo, como son los parados de larga duración; como en la
importancia de mantener el compromiso de los beneficiarios con el mercado laboral a través de su
búsqueda activa de empleo, coordinando y dirigiendo, de este modo, las políticas de empleo
activas y pasivas a un objetivo común.
El PAE es un programa específico y extraordinario de carácter temporal, dirigido a personas
desempleadas de larga duración, que comprende políticas activas de empleo e intermediación
laboral gestionadas por los SPEA y por el propio SEPE en las ciudades autónomas de Ceuta y
Melilla, con la finalidad de incrementar las oportunidades de retorno al mercado de trabajo.
Además, el programa ofrece una ayuda económica de acompañamiento (política pasiva de empleo)
gestionada por el SEPE, vinculada a la participación en las mencionadas políticas activas de
empleo.
En el gráfico 3 se muestran las competencias en materia de políticas activas y pasivas de empleo,
en relación con el PAE:
Programa de Activación para el Empleo 23
GRÁFICO Nº 3
COMPETENCIAS EN MATERIA DE POLÍTICAS ACTIVAS Y PASIVAS DE EMPLEO EN RELACIÓN CON EL PAE
Como consecuencia del mencionado Acuerdo firmado por el Gobierno y los interlocutores sociales,
se aprobó el PAE, que fue prorrogado hasta en dos ocasiones, según el siguiente detalle:
− Real Decreto-ley 16/2014, de 19 de diciembre, por el que se regula el Programa de
Activación para el Empleo (en adelante PAE inicial). El plazo para la presentación de la
solicitud de incorporación al programa, se fijó entre el 15 de enero de 2015 y el 15 de abril
de 2016.
− Real Decreto-ley 1/2016, de 15 de abril, por el que se prórroga el Programa de Activación
para el Empleo (en adelante primera prórroga). El plazo para la presentación de la solicitud
de incorporación al programa, se fijó entre el 16 de abril de 2016 y el 15 de abril de 2017.
− Real Decreto-ley 7/2017, de 28 de abril, por el que se prórroga y modifica el Programa de
Activación para el Empleo (en adelante segunda prórroga). El plazo para la presentación de
24 Tribunal de Cuentas
la solicitud de incorporación al programa, se fijó “dentro del año siguiente contando a partir
del 1 de mayo de 2017”.
La distribución de competencias para la gestión del PAE, establecida en el Real Decreto-ley
16/2014 anteriormente citado, es la siguiente:
a) Servicio Público de Empleo Estatal:
1. La gestión administrativa de la ayuda económica prevista en el PAE, que incluye: la
recepción de las solicitudes; el control de requisitos e incompatibilidades; la resolución
de reconocimiento o denegación del derecho a la admisión en el programa; y la
resolución sobre las bajas y las reincorporaciones al mismo. El plazo máximo para que
el SEPE dicte la resolución de incorporación al PAE es de 3 meses desde que se
efectuó la solicitud.
2. El pago de la ayuda económica de acompañamiento y, en su caso, la exigencia de la
devolución de las cantidades indebidamente percibidas, así como las compensaciones
por este motivo en la prestación o el subsidio por desempleo o en la renta activa de
inserción.
3. El desarrollo de las acciones de mejora de la empleabilidad en el ámbito de las políticas
activas de empleo que hayan de ser financiadas con cargo a los créditos
específicamente autorizados en su estado de gastos, como reserva de gestión directa,
por la Ley anual de Presupuestos Generales del Estado de conformidad con lo
establecido en el artículo 18.h).5º del Real Decreto Legislativo 3/2015, de 23 de octubre,
por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Empleo, que entró en vigor el 13
de noviembre de 201512.
4. Por último, con el fin de promover el correcto funcionamiento del programa y garantizar
las mismas posibilidades de acceso a todos sus potenciales beneficiarios, se habilita al
SEPE para establecer los mecanismos necesarios de coordinación e intercambio de
información con los SPEA, así como con las agencias de colocación cuando actúen en
colaboración con aquéllos.
b) Instituto Social de la Marina:
En el caso de que el solicitante admitido en el PAE sea un desempleado procedente del
Régimen Especial de la Seguridad Social de los Trabajadores del Mar, el ejercicio de las
competencias atribuidas al SEPE corresponde al Instituto Social de la Marina.
c) Servicios Públicos de Empleo de las Comunidades Autónomas:
Las CCAA, que han asumido el traspaso de la gestión realizada por el SEPE en el ámbito
del trabajo, el empleo y la formación, les corresponde, en relación con el PAE, el ejercicio
de las siguientes competencias:
12 El artículo 18.h) establece, en relación con las competencias del SEPE, la de “Gestionar los servicios y programas
financiados con cargo a la reserva de crédito establecida en su presupuesto de gastos”, y dentro de estos, el apartado 5º
se refiere a los “Programas que se establezcan con carácter excepcional y duración determinada, cuya ejecución afecte a
todo el territorio nacional, siendo imprescindible su gestión centralizada a los efectos de garantizar la efectividad de las
mismas, así como idénticas posibilidades de obtención y disfrute a todos los potenciales beneficiarios”. Anteriormente
esta competencia estaba atribuida al SEPE por el artículo 13.h).4 de la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo, que
se pronunciaba en los mismos términos respecto a la gestión de estos programas financiados con cargo a la reserva de
crédito establecida en su presupuesto de gastos.
Programa de Activación para el Empleo 25
1. La asignación de un tutor individual que confeccione un itinerario individual y
personalizado de empleo (IPE) al desempleado. El itinerario debe estar preparado en el
plazo de 1 mes desde la presentación de la solicitud de admisión al PAE.
La información sobre los servicios o programas que configuran el itinerario individual
deberán incorporarse al SISPE en el plazo máximo de 1 mes desde su inicio. Asimismo,
los SPEA deben comunicar al SEPE: la identidad del tutor individual; los itinerarios
asignados; el seguimiento de su cumplimiento y, en su caso, el incumplimiento de las
obligaciones contraídas por el beneficiario; el mantenimiento de la inscripción como
demandante de empleo; la búsqueda activa de empleo; y las colocaciones que se
realicen.
2. Las acciones de mejora de la empleabilidad para la realización del PAE, de conformidad
con lo previsto en los reales decretos de traspaso de competencias.
En el gráfico 4 se detalla el esquema general del procedimiento de recepción de solicitudes e
incorporación al PAE:
GRÁFICO Nº 4
ESQUEMA GENERAL DEL PROCEDIMIENTO DE RECEPCIÓN E INCORPORACIÓN AL PAE
En relación con la distribución de competencias, hay que tener en cuenta las siguientes Sentencias
del Tribunal Constitucional (STC):
26 Tribunal de Cuentas
a) STC 153/2017, de 21 de diciembre, por la que se resuelve el recurso de
inconstitucionalidad 1571-2015, interpuesto por el Gobierno Vasco respecto de diversos
preceptos del Real Decreto-ley 16/2014, de 19 de diciembre, por el que se regula el
Programa de Activación para el Empleo.
b) STC 156/2017, de 21 de diciembre, que resuelve el recurso de inconstitucionalidad 3849-
2016, interpuesto por el Gobierno Vasco en relación con el Real Decreto-ley 1/2016, de 15
de abril, por el que se prórroga el Programa de Activación para el Empleo.
Ambos recursos de inconstitucionalidad se refieren, fundamentalmente, a cuestiones relativas a las
competencias sobre el empleo y a la nulidad de los preceptos legales que atribuyen diversas
funciones ejecutivas al SEPE y regulan las relaciones de este con los SPEA.
El Tribunal Constitucional decidió estimar parcialmente ambos recursos de inconstitucionalidad,
declarando inconstitucional y nula la referencia al Servicio Público de Empleo Estatal, recogida en
varios artículos de las mencionadas disposiciones reguladoras del PAE.
No obstante lo anterior, en el apartado de fundamentos jurídicos de la STC 153/2017 se recoge que
inconstitucionalidad y nulidad contenida en la presente sentencia no afecta a las situaciones
jurídicas consolidadas, debiéndose considerar como tales las establecidas mediante actuaciones
administrativas firmes o las que, en la vía judicial, hayan sido decididas mediante sentencia con
que se contiene en idéntico sentido en el apartado de fundamentos jurídicos de la STC 156/2017.
Por tanto, es a partir de la fecha de publicación de las STC citadas (17 de enero de 2018) cuando
se modifica el régimen competencial recogido en los Reales Decretos-leyes recurridos, afectando a
las solicitudes de incorporación al programa que se produjesen a partir de la misma. Y dado que
cuando se publicaron dichas sentencias, el plazo para la presentación de las solicitudes al
programa inicial (15 de enero de 2015 a 15 de abril de 2016) y la primera prórroga (16 abril de 2016
a 15 de abril de 2017), así como la admisión de los beneficiarios, ya estaban cerrados, en función
del principio constitucional de seguridad jurídica, no se han visto afectadas las situaciones jurídicas
consolidadas.
En relación con el Real Decreto-ley 7/2017, de 28 de abril, por el que se prorroga y modifica el
Programa de Activación para el Empleo, y en el que se fijó como plazo para la presentación de la
solicitud de incorporación al programa, un año contado a partir del 1 de mayo de 2017, la
Generalitat de Catalunya interpuso el recurso de inconstitucionalidad 4007-2017, sin que a la fecha
de redacción del presente Informe se haya producido fallo alguno por parte del Tribunal
Constitucional.
Ante esta situación, el SEPE solicitó a la Abogacía del Estado en el Ministerio de Empleo y
Seguridad Social, un informe sobre la vigencia del Real Decreto-ley 7/2017 precitado tras las STC
referidas anteriormente. El 18 de enero de 2018 se emitió el informe solicitado, en cuya conclusión
tercera se recoge que “El Real Decreto Ley 7/2017, de 28 de abril que prórroga y modifica el
Programa de Activación para el Empleo, hasta que se resuelva el recurso de inconstitucionalidad
4.007/2017 (promovido por la Generalidad de Cataluña), mantiene formalmente su vigencia, en
todas su previsiones, porque no ha sido objeto de declaración de inconstitucionalidad…”.
Programa de Activación para el Empleo 27
I.7.2. Requisitos de los beneficiarios del Programa de Activación para el Empleo
El Real Decreto-ley 16/2014 regula en su artículo 213 los requisitos que, a la fecha de su solicitud,
han de cumplir los desempleados para ser beneficiarios del PAE. Se trata de aspectos relativos a la
situación familiar, económica y de desempleo del solicitante, entre los que destacan el transcurso
de, al menos, 6 meses desde el agotamiento de alguna de las ayudas o prestaciones concedidas
por cualquier Administración Pública; la permanencia de la inscripción como demandante de
empleo durante 360 días en los 18 meses inmediatamente anteriores a la fecha de la solicitud;
carecer de rentas, de cualquier naturaleza, superiores en cómputo mensual al 75% del salario
mínimo interprofesional; o, acreditar responsabilidades familiares.
Por su parte, el artículo 314 recoge las obligaciones de activación necesarias para la incorporación y
mantenimiento en el programa, entre las que cabe destacar la suscripción por el solicitante de un
compromiso de actividad en pos de la inserción laboral y la acreditación ante el SEPE la realización
de, al menos, tres acciones de búsqueda activa de empleo (BAE) durante el plazo de un mes a
partir de la presentación de la solicitud.
Asimismo, en el artículo 515 se prevén diversas circunstancias que provocan la baja (definitiva o
temporal) en el programa, existiendo, en este último caso, la posibilidad de reincorporación al
mismo. Dentro de las causas de baja definitiva, cabe mencionar: el incumplimiento de las
obligaciones derivadas del compromiso de actividad; la incomparecencia ante un requerimiento del
SEPE o SPEA; la no renovación de la demanda de empleo; no acreditar la búsqueda activa de
empleo; rechazar una oferta de colocación adecuada o la participación en programas de empleo,
acciones de promoción, formación o reconversión profesional; trabajar por cuenta ajena a tiempo
completo o parcial por un plazo igual o superior a 90 días, cuando la empresa no proceda a
descontar del salario que perciba el trabajador la ayuda económica que este perciba; trabajar por
cuenta propia por un periodo superior a 180 días, entre otros.
En cuanto a las bajas temporales en el programa, se producen: cuando el beneficiario trabaje por
cuenta ajena a tiempo completo o parcial por un plazo inferior a 90 días, siempre que la empresa
no proceda a descontar del salario que perciba el trabajador la ayuda económica que este perciba;
cuando se trabaje por cuenta propia por un periodo inferior a 180 días; o por la pérdida de los
requisitos de rentas o responsabilidades familiares.
Por último, con el fin de dotar de un incentivo que pueda coadyuvar a la inserción y contratación
laboral del colectivo de beneficiarios del PAE, en el artículo 8 se recoge la posibilidad de
compatibilizar la percepción de la ayuda económica de acompañamiento con un contrato de trabajo
por cuenta ajena con una empresa privada, siempre que esta descuente la cuantía de la ayuda
económica del importe del salario que corresponda percibir al trabajador, durante un máximo de 5
meses.
Tras el agotamiento del PAE inicial, se acordaron dos prórrogas consecutivas que recogieron
algunas modificaciones en los requisitos y obligaciones de activación, con el fin de ampliar el
colectivo y facilitar el acceso al programa de los posibles beneficiarios. Entre los aspectos
modificados, cabe mencionar los que se recogen en el cuadro siguiente:
13 En el anexo 1 se transcribe el artículo 2 (Beneficiarios) del Real Decreto-ley 16/2014, de 19 de diciembre, por el que se
regula el Programa de Activación para el Empleo.
14 En el anexo 2 se transcribe el artículo 3 (Obligaciones de activación) del Real Decreto-ley 16/2014, de 19 de diciembre,
por el que se regula el Programa de Activación para el Empleo.
15 En el anexo 3 se transcribe el artículo 5 (Baja y reincorporación al programa y a la ayuda económica) del Real Decreto-
ley 16/2014, de 19 de diciembre, por el que se regula el Programa de Activación para el Empleo.
28 Tribunal de Cuentas
CUADRO Nº 3
MODIFICACIONES MÁS SIGNIFICATIVAS INTRODUCIDAS POR LAS PRÓRROGAS DEL PROGRAM A INICIAL EN
LOS REQUISITOS Y OBLIGACIONES LOS BENEFICIARIOS DEL PAE
PAE INICIAL
(Real Decreto-ley 16/2014)
1ª PRÓRROGA
(Real Decreto-ley 1/2016)
2ª PRÓRROGA
(Real Decreto-ley 7/2017)
Transcurso de, al menos, 6 meses
desde el agotamiento
de alguna de
las ayudas o prestaciones que se
citan
Sin cambios
Transcurso de, al menos, 1 mes
desde el agotamiento de alguna de
las ayudas o prestaciones que se
citan
Estar
inscrito como demandante de
empleo a fecha de
1 de diciembre
de 2014.
Estar inscrito como demandante de
empleo a fecha de
1 de abril de
2016.
Se admiten solicitudes de personas
en situación de desempleo a 1 de
diciembre de 2014
y reúnan los
requisitos
(Disposición trans itoria
única).
Antigüedad de la inscripción de la
demanda de empleo: 1 de mayo de
2017.
Se admiten solicitudes de personas
en situación de desempleo a 1 de
diciembre de 2014 o
1 de abril de
2016 y reúnan los requisitos
(Disposición tra nsitoria única).
Permanencia como demandantes de
empleo durante 360 días
en los 18
meses inmediatamente anteriores a
la solicitud.
Sin cambios
Permanencia como demandantes de
empleo durante 270 días en los 18
meses inmediatamente anteriores a
la solicitud.
Transcurso mínimo de 6 meses
desde la percepción de rentas
mínimas, salarios sociales o ayudas
análogas de asistencia social.
Sin cambios
Transcurso mínimo de 1 mes desde
la percepción de rentas mínimas,
salarios sociales o ayudas análogas
de asistencia s ocial.
Acreditar ante el SEPE las acciones
para la búsqueda activa de empleo Sin cambios Acreditar ante el SPEA las acciones
para la búsqueda activa de empleo.
Fuente: Elaboración propia.
I.7.3. Financiación del Programa de Activación para el Empleo
entre los recursos financieros destinados al pago de la ayuda económica de acompañamiento, y
aquellos cuya finalidad es la financiación del diseño, la asignación y el seguimiento del IPE, así
como las acciones de inserción incluidas en el PAE.
a) Ayuda económica de acompañamiento:
De acuerdo con lo dispuesto en el precitado artículo 9, “La financiación de la ayuda
económica recogida en el artículo 7 se incluirá dentro de la acción protectora por desempleo
y se realizará con cargo al presupuesto del Servicio Público de Empleo Estatal”.
El coste de la ayuda económica, según consta en la Memoria del análisis de impacto
distribuyéndose el gasto entre los años 2015 y 2016 según se indica en la Memoria citada
(850.189.500 euros en 2015; y los restantes 181.910.520 euros en 2016). Teniendo en
cuenta que el PAE se aprobó el 19 de diciembre, los importes de la ayuda de
acompañamiento que regula no pudieron tenerse en cuenta en la elaboración de los
Presupuestos Generales del Estado para el año 2015, al estar prácticamente finalizada su
tramitación.
Programa de Activación para el Empleo 29
Por lo anterior, para la implementación de estos recursos se aplicó lo establecido en el
artículo 55 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (LGP), que
determina que cuando haya que realizarse un gasto con cargo al Presupuesto del Estado
que no pueda demorarse hasta el ejercicio siguiente y no exista crédito adecuado y su
dotación no sea posible a través de las restantes modificaciones presupuestarias, deberá
procederse a la tramitación un crédito extraordinario. Por su parte, el artículo 56 señala que
la financiación de los créditos extraordinarios en los organismos autónomos únicamente
podrá realizarse con cargo a la parte del remanente de tesorería al fin del ejercicio anterior
que no haya sido aplicada al presupuesto del organismo, o con mayores ingresos sobre los
previstos inicialmente.
En el caso de la ayuda económica de acompañamiento del PAE, cumpliéndose las
circunstancias mencionadas, se propuso su financiación con cargo al remanente de
tesorería que tendría el SEPE en 2014, dado que no se aplicó ninguna cantidad de éste en
su presupuesto.
Por tanto, para la ejecución del PAE, se aprobó por acuerdo del Consejo de Ministros
importe de 850.189.500 euros.
En cuanto a la ejecución presupuestaria, la ayuda económica se incluye dentro de la acción
protectora por desempleo, financiándose con cargo al presupuesto de gastos del SEPE, en
el programa 251M “Prestaciones a los desempleados”. Su ejecución presupuestaria, en el
periodo 2015-2016, se detalla en el cuadro siguiente:
CUADRO Nº 4
EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA DE LA AYUDA ECONÓMICA DE ACOMPAÑAMIENTO DEL PAE EN EL PERIODO
2015-2016
(Importes en euros)
EJERCICIO CRÉDITOS
INICIALES MODIFICACIONES
DE CRÉDITO CRÉDITOS
DEFINITIVOS OBLIGACIONES
RECONOCIDAS
GRADO DE
EJECUCIÓN
(%)
2015 0,00 850.189.500,00 850.189.500,00 160.582.136,23 18,89
2016 350.000.000,00 (59.308.824,95) 290.691.175,05 124.995.114,90 43,00
Diferencia 350.000.000,00 (909.498.324,95) (559.498.324,95) (35.587.021,33) -
Fuente: Presupuesto de gastos del Servicio Público de Empleo Estatal.
Como se observa en el cuadro, en el ejercicio 2016 el crédito definitivo disminuyó en
559.498.324,95 euros (un 65,81%), mientras que las obligaciones reconocidas se redujeron
en 35.587.021,33 euros (un 22,16%).
Los reintegros derivados de esta ayuda correspondientes a los ejercicios 2015 y 2016
fueron, respectivamente, 424.876,66 y 708.027,58 euros, cantidades que fueron imputadas
a los respectivos presupuestos de gastos como minoración de las obligaciones reconocidas.
La cuantía de esta ayuda se establece en el 80% del Indicador Público de Renta de Efectos
Múltiples (IPREM) mensual vigente en cada momento (532,51 euros en 2015 y 537,84 en
2016), fijándose en 426 euros para 2015 y 430,27 euros para 2016, durante un plazo
máximo de 6 meses.
30 Tribunal de Cuentas
De conformidad con los datos contenidos en la memoria que se acompaña al expediente de
crédito extraordinario aprobado por el Consejo de Ministros para financiar la ayuda
económica de acompañamiento, el SEPE estimó la existencia de un total de 403.795
beneficiarios durante toda la vigencia del programa inicial (15/01/2015 a 15/04/2016), cifra
que se quedó muy lejos de las 107.892 personas que, finalmente, resultaron beneficiarias.
Por su parte, el número de beneficiarios de la primera prórroga del programa fue de 47.272,
y de 114.505 en la segunda prórroga.
En el cuadro siguiente se recoge la distribución de dichos beneficiarios por CCAA y
ciudades autónomas:
Programa de Activación para el Empleo 31
CUADRO Nº 5
DISTRIBUCIÓN DE LOS BENEFICIARIOS DEL PAE POR COMUNIDADES AUTÓNOMAS Y CIUDADES
AUTÓNOMAS
COMUNIDAD / CIUDAD
AUTÓNOMA
PAE INICIAL PRIMERA PRÓRROGA SEGUNDA PRÓRROGA
16
BENEFICIARIOS
% BENEFICIARIOS % BENEFICIARIOS %
ANDALUCÍA 37.228
34,50 18.244 38,59
42.821
37,40
ARAGÓN 1.699
1,60 476 1,00
1.282
1,12
C. F. DE NAVARRA 232
0,22 56 0,12
185
0,16
CANARIAS 10.334
9,58 4.333 9,17
9.995
8,73
CANTABRIA 518
0,48 191 0,40
590
0,52
CASTILLA Y LEÓN 3.371
3,12 1.187 2,51
3.863
3,37
CASTILLA-LA MANCHA 8.969
8,31 4.158 8,80
7.680
6,71
CATALUÑA 7.931
7,35 3.015 6,38
8.771
7,66
CEUTA 1.348
1,25 588 1,24
1.003
0,88
COMUNIDAD DE MADRID 5.294
4,91 1.938 4,10
5.910
5,16
COMUNIDAD VALENCIANA 14.677
13,60 6.438 13,62
14.965
13,06
EXTREMADURA 4.134
3,83 1.824 3,86
4.538
3,96
GALICIA 4.299
3,98 1.700 3,60
4.704
4,11
ILLES BALEARS 649
0,60 192 0,41
425
0,37
LA RIOJA 275
0,25 111 0,23
334
0,29
MELILLA 377
0,35 287 0,60
684
0,60
PAÍS VASCO 316
0,29 83 0,18
394
0,34
PRINCIPADO DE ASTURIAS 908
0,84 349 0,74
972
0,85
REGIÓN DE MURCIA 5.333
4,94 2.102 4,45
5.389
4,71
TOTAL 107.892
100,00 47.272 100,00
114.505
100,00
Fuente: Servicio Público de Empleo Estatal.
En cuanto al impacto del PAE por sexo17, se observa una mayor incidencia del mismo en
las mujeres que en los hombres, como se puede observar en el siguiente gráfico:
16 Datos extraídos por el Servicio Público de Empleo Estatal referidos al 10 de mayo de 2018.
17 En el anexo 4, se detalla la distribución de los beneficiarios por sexo y Comunidad Autónoma.
32 Tribunal de Cuentas
GRÁFICO Nº 5
DISTRIBUCIÓN DE BENEFICIARIOS POR SEXO
b) Diseño, asignación y seguimiento del itinerario individual y personalizado de empleo, así
como acciones de inserción incluidas en el PAE:
Estas acciones se incluyen dentro de las políticas activas de empleo, y de acuerdo con el
respectivas CCAA.
No obstante, las CCAA utilizarán, en la ejecución del PAE, las cantidades procedentes del
presupuesto de gastos del SEPE que les sean asignadas como consecuencia de los
criterios aprobados en la respectiva Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales,
en los términos dispuestos en las normas o convenios que fijen, entre otras cuestiones las
condiciones de gestión de estos fondos, de acuerdo a lo establecido en el artículo 86 de la
LGP, que regula los créditos gestionados por las CCAA. Asimismo, el Real Decreto-ley
16/2014 contempla la posibilidad de que las CCAA puedan destinar recursos propios
adicionales para financiar la adecuada gestión del PAE.
La Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales, celebrada el día 13 de abril de
2015, fijó los criterios de distribución territorial de las subvenciones del ámbito laboral
financiadas con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, destinadas a la ejecución
de las competencias del PAE en el ejercicio económico 2015, para su gestión por las CCAA
con competencias asumidas.
Las Órdenes ESS/1978/2015, de 17 de septiembre, y ESS/2760/2015, de 18 de diciembre,
por las que se distribuyen territorialmente para el ejercicio económico de 2015, para su
gestión por las comunidades autónomas con competencias asumidas, subvenciones del
ámbito laboral financiadas con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, destinadas
a la ejecución de las competencias del Programa de Activación para el Empleo, fijaron los
criterios de dicha distribución, en los que se recogía que el 40% de los fondos destinados a
la financiación del PAE, por un montante total de 128.888.519,00 euros, se asignarían en
función del número de potenciales beneficiarios tenido en cuenta para elaborar la Memoria
de Análisis de Impacto Normativo del Real Decreto-ley 16/2014, de 19 de diciembre; y el
60% restante, se distribuiría entre las CCAA en función de la inserción de los beneficiarios
del citado Programa, en el período comprendido entre el 15 de febrero y el 31 de julio de
2015.
Estos recursos, tienen el carácter de fondos de empleo de ámbito nacional a los efectos de
lo dispuesto en el artículo 21 del Real Decreto Legislativo 3/2015, por el que se aprueba el
texto refundido de la Ley de Empleo, por lo que es el Estado, a través del SEPE, quien tiene
las competencias en esta materia, figurando los fondos en su presupuesto debidamente
63,00%
37,00%
Beneficiarios PAE inicial por sexo
MUJERES
HOMBRES
64,59%
35,41%
Beneficiarios 1ª Prórroga por sexo
MUJERES
HOMBRES
Programa de Activación para el Empleo 33
identificados y desagregados. Asimismo, se les aplica lo dispuesto en la Ley 38/2003, de 17
de noviembre, General de Subvenciones.
Con cargo a los fondos distribuidos se podrá financiar los gastos destinados a garantizar
que todo beneficiario del PAE disponga de un tutor que elaborará el IPE, realizará el
seguimiento de dicho itinerario, controlará las obligaciones adquiridas por el beneficiario en
el compromiso de actividad y propondrá las medidas de activación necesarias para
posibilitar la inserción laboral del trabajador en los términos previstos en el artículo 6 del
Real Decreto-ley 16/2014, de 19 de diciembre.
La asignación de un tutor a cada beneficiario del PAE se podrá realizar con sus propios
medios o bien con la colaboración público-privada (concesión de subvenciones públicas,
contratación administrativa, suscripción de convenios, gestión directa o cualquier otra forma
jurídica ajustada a derecho).
En todo caso, los servicios públicos de empleo u órganos de las CCAA con competencias
en la ejecución del PAE, podrán utilizar agencias de colocación para garantizar la
asignación de un tutor a cada beneficiario, de acuerdo con lo previsto en el Real Decreto
1796/2010, de 30 de diciembre, por el que se regulan las agencias de colocación.
Las subvenciones se imputaron al programa presupuestario 241A “Fomento de la inserción
y estabilidad laboral”, siendo las cuantías asignadas, distribuidas por CCAA, las recogidas
en el cuadro siguiente:
CUADRO Nº 6
CUANTÍAS DE LAS SUBVENCIONES IMPUTADAS AL PROGRAMA PRESUPUESTARIO 241A “FOMENTO DE LA
INSERCIÓN Y ESTABILIDAD LABORAL”, DISTRIBUIDAS POR COMUNIDADES AUTÓNOMAS
(Importes en euros)
COMUNIDADES AUTÓNOMAS ASIGNACIÓN
ANDALUCÍA 38.451.189,53
ARAGÓN 2.781.293,96
C. F. DE NAVARRA 733.650,90
CANARIAS 11.076.035,06
CANTABRIA 993.770,52
CASTILLA Y LEÓN 5.578.834,33
CASTILLA-LA MANCHA 9.860.872,94
CATALUÑA 12.548.141,01
COMUNIDAD DE MADRID 8.850.297,17
COMUNIDAD VALENCIANA 16.435.429,39
EXTREMADURA 5.389.237,90
GALICIA 6.556.607,58
ILLES BALEARS 1.193.949,53
LA RIOJA 550.845,36
PRINCIPADO DE ASTURIAS 1.687.969,00
REGIÓN DE MURCIA 6.200.394,82
TOTAL 128.888.519,00
Fuente: Órdenes de distribución del Programa de Activación para el Empleo.
34 Tribunal de Cuentas
Debe señalarse que en el cuadro anterior no se incluye al País Vasco debido a que recibe la
asignación para las políticas activas de acuerdo a lo establecido en el Real Decreto 1441/2010, de
5 de noviembre, sobre traspaso de funciones y servicios a la Comunidad Autónoma del País Vasco
en materia de ejecución de la legislación laboral en el ámbito del trabajo, el empleo y la formación
profesional para el empleo, que realiza el Servicio Público de Empleo Estatal.
Por su parte, de conformidad con las órdenes de distribución de fondos para el ejercicio 2015, que
2015, y no más tarde del 31 de marzo de 2016, las CCAA debían remitir al SEPE la información
relativa a la totalidad de los compromisos de créditos adquiridos hasta el 31 de diciembre de 2015,
de las obligaciones reconocidas y de los pagos realizados, relativos a las subvenciones
gestionadas, financiadas con cargo a los Presupuestos de dicho organismo en 2015. Asimismo, se
establece que la ejecución de estas subvenciones por las CCAA, se ha de imputar al ejercicio para
el que se hayan distribuido territorialmente las mismas.
Con respecto a los remanentes de fondos no comprometidos resultantes al finalizar cada ejercicio,
el artículo 86 determina que “seguirán manteniendo el destino específico para el que fueron
transferidos y se utilizarán en el siguiente ejercicio como situación de tesorería en el origen como
remanentes que serán descontados de la cantidad que corresponda transferir a cada Comunidad
Autónoma”. No obstante, se apostilla que “Si el gasto o actuación a la que corresponda el
remanente resulta suprimida en el presupuesto del ejercicio siguiente, se destinará aquél en primer
lugar a hacer efectivas las obligaciones pendientes de pago al fin del ejercicio inmediatamente
anterior y el sobrante que no estuviese comprometido se reintegrará al Estado”.
relación con el régimen presupuestario de fondos de empleo de ámbito nacional, establece que
“Será objeto de devolución al Servicio Público de Empleo Estatal los fondos con destino específico
que no se hayan utilizado para tal fin, salvo que por circunstancias excepcionales, sobrevenidas y
de urgente atención dichos fondos deban utilizarse para otros colectivos dentro de las finalidades
presupuestarias específicas, precisando en otro caso informe del Ministerio de Hacienda y
Administraciones Públicas. En todo caso, el Servicio Público de Empleo Estatal y el
correspondiente órgano de la comunidad autónoma acordarán la reasignación de tales fondos,
reasignación que en ningún caso dará lugar a la modificación del presupuesto de este organismo”.
El importe del remanente no comprometido por las CCAA de las subvenciones gestionadas del
PAE, ascendió, en el año 2015, a 84.908.792,27 euros.
En relación con el año 2016, el SEPE no dispone de información específica sobre la distribución de
fondos para las CCAA relacionada con el PAE, debido a que en la Conferencia Sectorial de Empleo
y Asuntos Laborales, celebrada el 18 de abril de 2016, los recursos correspondientes a la totalidad
de las políticas activas de empleo se distribuyeron sin establecer criterios específicos para el PAE.
Por tanto, los recursos destinados para la ejecución de las competencias del PAE, fueron
subsumidos en los globales para la financiación de las políticas activas, por lo que no se exigió a
las CCAA que rindiesen un estado justificativo de las subvenciones correspondientes a su
ejecución.
I.7.4. Régimen contable de la ayuda económica de acompañamiento del Programa de
Activación para el Empleo
acompañamiento se incluye dentro de la acción protectora por desempleo, y se realiza con cargo al
Programa de Activación para el Empleo 35
presupuesto del SEPE, motivo por el que la ayuda se registra contablemente de igual forma que el
resto de las prestaciones de desempleo.
El régimen contable general aplicable al SEPE, como organismo autónomo de la Administración
Institucional del Estado, está incluido en la Orden EHA/1037/2010, de 13 de abril, por la que se
aprueba el Plan General de Contabilidad Pública, con carácter de plan contable marco para todas
las Administraciones públicas y de aplicación obligatoria por las entidades integrantes del sector
público administrativo estatal; y la Orden EHA/2045/2011, de 14 de julio, por la que se aprueba la
Instrucción de contabilidad para la Administración Institucional del Estado.
El registro contable del pago de la nómina mensual sigue el procedimiento habitual del pago de
cualquier prestación del SEPE. Se inicia con la contabilización de las fases de ejecución
presupuestaria (retención del crédito por el importe estimado a abonar, autorización del gasto,
compromiso o disposición del gasto y el reconocimiento de la obligación) por el importe a pagar de
la nómina. El pago efectivo lo efectúa la Tesorería General de la Seguridad Social.
Con respecto a los deudores por prestaciones indebidamente percibidas, la normativa de aplicación
en relación con el registro contable establece el reconocimiento de un derecho de cobro no
presupuestario en el momento de la notificación de la liquidación al interesado por la que se declara
la existencia de una deuda por este concepto.
En relación con los reintegros de pagos indebidos, la mencionada Orden EHA/2045/2011, señala
en su Disposición adicional única, que las cantidades reintegradas como consecuencia de pagos
presupuestarios realizados indebidamente se imputarán, si se trata de presupuesto corriente, al
propio presupuesto de gastos con cargo al que se hubiesen reconocido las respectivas
obligaciones, minorando el importe de estas así como el de los correspondientes pagos; y si se
trata de reintegros de presupuestos cerrados, se considerarán como un recurso más de la entidad,
imputándose al presupuesto de ingresos del ejercicio en que se efectúe el reconocimiento del
derecho.
No obstante, el apartado uno de esta disposición señala que el tratamiento de los reintegros será el
descrito para las entidades que apliquen esta Instrucción de Contabilidad cuyo presupuesto de
gastos tenga carácter limitativo, “siempre que en la normativa presupuestaria específica por la que
se rijan no se disponga otro tipo de tratamiento para los reintegros de pagos indebidos”. Este
supuesto concurre en el SEPE, puesto que la Ley 48/2015, de 29 de octubre, de Presupuestos
Generales del Estado para 2016, en materia de reintegros de prestaciones, en su Disposición final
sexta18, modifica la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, estableciendo que,
con efectos de 1 de enero de 2016, “Los importes por impagados, retrocesiones o reintegros de
prestaciones económicas del Sistema de la Seguridad Social (…) se imputarán al presupuesto de
gastos corrientes en el ejercicio en que se reintegren, como minoración de las obligaciones
satisfechas en cualquier caso”.
Por tanto, esta norma habilita al SEPE a registrar los reintegros de los pagos indebidos por
prestaciones como menor gasto del ejercicio corriente, cualquiera que sea el ejercicio del que
provengan, y supone, además, que el registro contable de dichos reintegros no esté sometido al
régimen general establecido para la Administración Institucional.
18 La Disposición final sexta se pronuncia en los mismos términos que la Disposición adicional trigésimo segunda de la
Ley 42/1994, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y de orden social, que señalaba que “Los importes
por impagados, retrocesiones o reintegros de pagos indebidos de prestaciones del Sistema de Seguridad Social se
imputarán al presupuesto de gastos corrientes en el ejercicio en que se reintegren, como minoración de las obligaciones
satisfechas en cualquier caso”.
36 Tribunal de Cuentas
Esta excepcionalidad fue reflejada por este Tribunal de Cuentas en el Informe de Fiscalización del
Instituto Nacional de Empleo, ejercicio 1994, aprobado por su Pleno en sesión de 23 de enero de
1997, en el que se recoge que “Esta norma supone una excepción a los principios contables
aplicables, y puede servir para amparar la actual situación en que no es posible discriminar cual es
el origen de los reintegros que se producen”. En el mismo sentido se pronunció este Tribunal de
Cuentas en el Informe de Fiscalización de los procedimientos de gestión y control de las
prestaciones por desempleo indebidamente percibidas, aprobado por su Pleno en sesión de 29 de
octubre de 2015, y en la Declaración sobre la Cuenta General del Estado del ejercicio 2016,
aprobada por el Pleno en sesión de 31 de mayo de 2018, en donde se indica también que este
proceder es contrario al principio contable de no compensación.
RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN II.
II.1. ESTIMACIÓN INICIAL DE LOS BENEFICIARIOS Y EVALUACIÓN DEL PROGRAMA DE
ACTIVACIÓN PARA EL EMPLEO
El colectivo beneficiario del PAE está integrado por aquellos parados de larga duración, en
situación de difícil empleabilidad y con especial necesidad de protección por soportar cargas
familiares, carecer de rentas y haber visto agotadas desde hace, al menos, 6 meses todas las
posibilidades que ofrece el sistema de protección, es decir, haber agotado la RAI, el PRODI o el
PREPARA, careciendo del derecho a una prestación contributiva o asistencial por desempleo.
II.1.1. Estimación inicial de los beneficiarios
El SEPE estimó en un total de 270.349 el número de personas inscritas en los registros de los
Servicios Públicos de Empleo que cumplirían los requisitos de elegibilidad para cuando empezara
el programa el 15 de enero de 2015, al cual se iría incorporando un flujo de otras 133.446 personas
hasta el 15 de abril de 2016. En suma, 403.795 potenciales beneficiarios19, podrían acreditar el
cumplimiento de los requisitos exigidos y podrían beneficiarse del programa.
Sin embargo, la estimación de los 403.795 potenciales beneficiarios quedó lejos de las 107.89220
personas que, finalmente, resultaron beneficiarias del PAE inicial.
En relación con los bajos ratios de solicitudes respecto a las estimaciones realizadas, según
informa el SEPE, hay que partir de que las estimaciones que se realizan en estos casos siempre
tienen el carácter de máximos, con el fin de asegurar que la financiación prevista es suficiente para
atender el gasto necesario. Asimismo, se debe tener en cuenta que al calcular los potenciales
beneficiarios no se puede conocer si cumplen todos los requisitos recogidos en la norma, como es
el caso de la carencia de rentas, o si perciben o han agotado salarios sociales de las CCAA.
Por otro lado, en opinión del SEPE, con carácter general, en este tipo de programas siempre existe
un porcentaje de potenciales beneficiarios que no solicitan la ayuda. No se conocen las causas de
esta falta de solicitud, ya que la única forma de tener conocimiento de ellas sería mediante una
encuesta personal, lo que dado las características del colectivo de desempleados a los que se
dirige, no resulta sencillo. Un hecho similar sucedió con programas anteriores como el PREPARA y
el PRODI.
19 Información obtenida de la memoria que se acompaña al expediente de crédito extraordinario aprobado por el Consejo
de Ministros para financiar la ayuda económica de acompañamiento.
20 Dato obtenido del listado de beneficiarios del PAE inicial solicitado por este Tribunal al SEPE.
Programa de Activación para el Empleo 37
En el cuadro siguiente, se recoge la diferencia existente entre los beneficiarios estimados y los
reales del PAE inicial, con detalle por CCAA:
CUADRO Nº 7
DIFERENCIA ENTRE LOS BENEFICIARIOS ESTIMADOS Y LOS REALES DEL PAE INICIAL, CON DETALLE POR
COMUNIDAD Y CIUDAD AUTÓNOMA
COMUNIDAD/CIUDAD
AUTÓNOMA ESTIMADOS21 REALES % DE REALES SOBRE
ESTIMADOS
ANDALUCÍA 110.856
37.228 33,58
ARAGÓN 8.135
1.699 20,89
C. F. DE NAVARRA 3.169
232 7,32
CANARIAS 34.138
10.334 30,27
CANTABRIA 4.393
518 11,79
CASTILLA Y LEÓN 18.398
3.371 18,32
CASTILLA-LA MANCHA 26.148
8.969 34,30
CATALUÑA 39.881
7.931 19,89
CEUTA 1.655
1.348 81,45
COMUNIDAD DE MADRID 30.123
5.294 17,57
COMUNIDAD VALENCIANA 50.028
14.677 29,34
EXTREMADURA 16.058
4.134 25,74
GALICIA 21.120
4.299 20,35
ILLES BALEARS 4.158
649 15,61
LA RIOJA 1.869
275 14,71
MELILLA 1.447
377 26,05
PAÍS VASCO 9.079
316 3,48
PRINCIPADO DE ASTURIAS 8.191
908 11,09
REGIÓN DE MURCIA 14.949
5.333 35,67
Fuente: Servicio Público de Empleo Estatal.
Si se comparan los datos de beneficiarios reales por cada CCAA con los estimados inicialmente, se
aprecia la falta de acierto en las previsiones respecto a algunas de ellas (País Vasco, Comunidad
Foral de Navarra, Principado de Asturias, Cantabria, La Rioja, Illes Balears y Comunidad de
Madrid), lo que podría ser consecuencia de factores muy diversos, como por ejemplo, la existencia
de una renta básica de ingresos mínimos con mejores condiciones que las de la ayuda económica
de acompañamiento del PAE, tal y como han puesto de manifiesto algunas CCAA, circunstancia
21 El reparto por CCAA se realiza teniendo en cuenta la aplicación de una fórmula cuyo resultado arroja decimales. A
efectos de garantizar la coincidencia con el total contenido en la de la memoria del expediente de crédito extraordinario
aprobado por el Consejo de Ministros para financiar la ayuda económica de acompañamiento (403.795 beneficiarios
estimados), se han efectuado los redondeos necesarios por el equipo fiscalizador.
38 Tribunal de Cuentas
esta última que habría provocado que estos beneficiarios se decantasen finalmente por solicitar
dicha renta y no la ayuda del programa. Asimismo, según manifiesta el SEPE, lo anterior podría
justificar una desviación de más del 15% en las estimaciones de potenciales beneficiarios a nivel
nacional, ya que esta es la proporción que sobre el total de beneficiarios se estimó que
correspondería a las comunidades señaladas.
II.1.2. Evaluación del PAE
La Disposición adicional tercera del Real Decreto-ley 16/2014, que regula el PAE inicial, prevé la
realización, tres meses antes de la fecha de finalización de su vigencia, de una evaluación de los
resultados obtenidos con el fin de determinar su eficacia y, en su caso, valorar la necesidad de
prorrogarlo o de realizar cualquier tipo de adaptación. Asimismo, dispone que esta evaluación se
realice de forma conjunta entre el Ministerio de Empleo y Seguridad Social, las autoridades
competentes de las CCAA y los interlocutores sociales.
En relación con la realización de la evaluación del PAE, conviene efectuar las siguientes
observaciones:
a) En el Informe sobre la gestión financiera del Programa de Activación para el Empleo, emitido
el 31 de marzo de 2016, no se incluía conclusión alguna sobre la eficacia del programa en
virtud de los datos recogidos en el mismo. Además, la evaluación se efectuó 3 meses más
tarde del plazo establecido.
b) La evaluación de la primera prórroga del PAE fue realizada únicamente por el SEPE, sin
incluir las valoraciones realizadas por las CCAA. Además, fue presentada a los agentes
sociales en marzo de 2017, por tanto, ya concluido el plazo para presentar dicha evaluación
conjunta.
Por otro lado, para la realización de estas evaluaciones, en el Anexo V de los Planes Anuales de
Políticas de Empleo para los años 2015 y 2016, se incluyeron dos indicadores relativos al PAE:
1. Número de personas distintas que han recibido la ayuda del PAE y se han colocado, con
posterioridad a su reconocimiento, durante el 2015, sobre el total de personas distintas que han
recibido la ayuda del Programa22.
En el cuadro siguiente se reflejan los datos sobre este indicador que el SEPE tuvo en cuenta en
la evaluación del PAE inicial y en la primera prórroga del programa:
22 Este indicador se incluye en el objetivo estratégico D, cuya finalidad es conocer el esfuerzo y eficacia de las acciones
que se realizan para reforzar la vinculación entre políticas activas y pasivas, como instrumento para promover la
activación e inserción de los desempleados y para mejorar su protección a través de un mejor aprovechamiento de los
recursos.
Programa de Activación para el Empleo 39
CUADRO Nº 8
DATOS UTILIZADOS POR EL SERVICIO PÚBLICO DE EMPLEO ESTATAL PARA LA EVALUACIÓN DEL PAE
INICIAL Y DE LA PRIMERA PRÓRROGA, BENEFICIARIOS EMPLEADOS
COMUNIDAD/CIUDAD
AUTÓNOMA
Beneficiarios
PAE inicial
empleados
hasta marzo
2016
(A)
Beneficiarios PAE
inicial y primera
prórroga
empleados hasta
marzo 2017
(B)
Beneficiarios
PAE inicial
hasta marzo
2016
(C)
Beneficiarios
PAE inicial y
primera
prórroga hasta
marzo 2017
(D)
% Bos PAE
empleados / Bos
PAE inicial hasta
marzo 2016
(A/C)
% Bos PAE
empleados / Bos PAE
inicial y primera
prórroga hasta
marzo 2017
(B/D)
ANDALUCÍA 5.008 8.797 33.871 52.817
14,79
16,66
ARAGÓN 327 490 1.597 2.104
20,48
23,29
C. F. DE NAVARRA 57 73 215 287
26,51
25,44
CANARIAS 1.455 2.390 9.613 14.084
15,14
16,97
CANTABRIA 73 123 485 685
15,05
17,96
CASTILLA Y LEÓN 606 986 3.119 4.410
19,43
22,36
CASTILLA-LA MANCHA 1.277 2.127 8.296 12.484
15,39
17,04
CATALUÑA 1.323 2.067 7.375 10.516
17,94
19,66
CEUTA 86 205 1.254 1.848
6,86
11,09
COM. DE MADRID 1.032 1.612 4.868 6.895
21,20
23,38
COM. VALENCIANA 2.087 3.456 13.610 20.235
15,33
17,08
EXTREMADURA 618 985 3.804 5.665
16,25
17,39
GALICIA 787 1.303 3.996 5.756
19,69
22,64
ILLES BALEARS 117 193 594 805
19,70
23,98
LA RIOJA 60 95 259 370
23,17
25,68
MELILLA 17 28 346 607
4,91
4,61
PAÍS VASCO 55 74 301 390
18,27
18,97
PRINCIP. DE ASTURIAS 174 297 834 1.198
20,86
24,79
REGIÓN DE MURCIA 795 1.233 4.973 7.156
15,99
17,23
TOTAL 15.954 26.534 99.410 148.312
16,05
17,89
Fuente: Informe de situación de la gestión del PAE a 31 de marzo de 2016, proporcionado por el SEPE.
A nivel nacional, y según este indicador, hasta el mes de marzo de 2016 y de 2017, un 16,05%
y un 17,89%, respectivamente, de las personas beneficiarias del PAE habían encontrado un
trabajo por cuenta ajena o por cuenta propia.
Por Comunidades Autónomas, estos porcentajes varían, hasta marzo de 2016, desde el 4,91%
de Melilla, hasta el 26,51% de la Comunidad Foral de Navarra; y hasta marzo de 2017, desde el
4,61% de Melilla, hasta el 25,68% de La Rioja.
2. Inserción/colocación de las personas desempleadas perceptoras de la ayuda del PAE que
permanecen colocadas tras la finalización de la ayuda con compatibilidad o del plazo de
compatibilidad23.
En el cuadro siguiente se reflejan los datos sobre este indicador que el SEPE tuvo en cuenta en
la evaluación del PAE inicial y en la primera prórroga del programa:
23 Este indicador se incluye en el Eje 3 Oportunidades de Empleo, dentro de los objetivos estructurales, Objetivo 3.4, cuya
finalidad es el fomento de la inserción laboral de personas desempleadas perceptoras de prestaciones por desempleo.
40 Tribunal de Cuentas
CUADRO Nº 9
DATOS UTILIZADOS POR EL SERVICIO PÚBLICO DE EMPLEO ESTATAL PARA LA EVALUACIÓN DEL PAE
INICIAL Y DE LA PRIMERA PRÓRROGA, BENEFICIARIOS QUE PERMANECEN EMPLEADOS TRAS LA
FINALIZACIÓN DE LA AYUDA
COMUNIDAD/CIUDAD
AUTÓNOMA
Bos PAE que
permanecen
colocados
Beneficiarios
hasta marzo
2016
% Beneficiarios
PAE que
permanecen
colocados /
Beneficiarios PAE
hasta marzo 2016
Bos PAE que
permanecen
colocados
Acumulado hasta
marzo 2017
Beneficiarios
Acumulado
hasta marzo
2017
% Beneficiarios
PAE que
permanecen
colocados /
Beneficiarios PAE
Acumulado hasta
marzo 2017
ANDALUCÍA 149 33.871
0,44 301 52.817 0,57
ARAGÓN 10 1.597
0,63 12 2.104 0,57
C. F. DE NAVARRA 7 215
3,26 8 287 2,79
CANARIAS 47 9.613
0,49 91 14.084 0,65
CANTABRIA 7 485
1,44 10 685 1,46
CASTILLA Y LEÓN 53 3.119
1,70 83 4.410 1,88
CASTILLA-LA MANCHA 55 8.296
0,66 85 12.484 0,68
CATALUÑA 42 7.375
0,57 77 10.516 0,73
CEUTA 1 1.254
0,08 1 1.848 0,05
COM. DE MADRID 110 4.868
2,26 184 6.895 2,67
COM. VALENCIANA 141 13.610
1,04 249 20.235 1,23
EXTREMADURA 23 3.804
0,60 38 5.665 0,67
GALICIA 114 3.996
2,85 189 5.756 3,28
ILLES BALEARS 13 594
2,19 23 805 2,86
LA RIOJA 0 259
0,00 0 370 0,00
MELILLA 1 346
0,29 1 607 0,16
PAÍS VASCO 4 301
1,33 6 390 1,54
PRINCIP. DE ASTURIAS 11 834
1,32 15 1.198 1,25
REGIÓN DE MURCIA 51 4.973
1,03 83 7.156 1,16
TOTAL 839 99.410
0,84 1.456 148.312 0,98
Fuente: Informe de situación de la gestión del PAE a 31 de marzo de 2016, proporcionado por el SEPE.
Del análisis de estos datos, se desprende que del total de beneficiarios del PAE inicial y de la
primera prórroga, hasta el mes marzo de 2016 y de 2017, únicamente el 0,84% y el 0,98%,
respectivamente, del total han continuado trabajando tras agotar la posibilidad de beneficiarse de la
compatibilidad, destacando además el hecho de que en ambos períodos solamente una comunidad
autónoma sobre pasa el 3% y otras tres sobrepasan el 2%.
II.2. GESTIÓN Y CONTROL DEL PROGRAMA DE ACTIVACIÓN PARA EL EMPLEO
Según los datos facilitados por el SEPE, el número definitivo de solicitudes recibidas, resueltas
favorablemente y denegadas, ha sido el recogido en el cuadro siguiente:
Programa de Activación para el Empleo 41
CUADRO Nº 10
NÚMERO Y PORCENTAJE DE SOLICITUDES DENEGADAS DEL PAE
SOLICITUDES
RESUELTAS
FAVORABLEMENTE
SOLICITUDES
DENEGADAS
TOTAL
SOLICITUDES
PAE
%
DENEGADOS/
TOTAL
SOLICITUDES
PAE INICIAL 107.892 44.774 152.666 29,33
PAE PRIMERA PRÓRROGA 47.272 16.957 64.229 26,40
Fuente: Listados de beneficiarios y de denegados proporcionados por el Servicio Público de Empleo Estatal.
II.2.1. Análisis de las solicitudes denegadas
De acuerdo con la información facilitada por el SEPE, las causas de denegación con porcentaje
más significativo se reflejan en el siguiente cuadro:
CUADRO Nº 11
CAUSAS MÁS REPRESENTATIVAS DE LA DENEGACIÓN DE SOLICITUDES
CAUSA DE DENEGACIÓN PAE INICIAL % PRIMERA
PRÓRROGA %
No se ha agotado alguna de las prestaciones o ayuda que dan
derecho al programa 8.826 19,71 1.126
6,64
No queda acreditada la realización de las tres acciones de BAE
en el plazo y forma establecidos 7.809 17,44 4.475
26,39
Otras causas (distintas causas de denegación agrupadas, todas
ellas de menor importancia relativa respecto a las anteriores) 28.139 62,85 11.356
66,97
TOTAL SOLICITUDES DENEGADAS 44.774 100,00 16.957
100,00
Fuente: Listados de solicitudes denegadas proporcionados por el Servicio Público de Empleo Estatal.
Las causas con más porcentaje de denegaciones han resultado ser en el PAE inicial, en primer
lugar, no haber agotado alguna de las prestaciones o ayuda que dan derecho al programa
(19,71%), causa que pierde relevancia en la prórroga del programa (6,64%); y, en segundo lugar,
no quedar acreditada la realización de las tres acciones de BAE en el plazo y forma establecidos
(17,44% en el PAE inicial; y 26,39 % en la primera prórroga).
En relación con estas causas de denegación, cabe destacar las siguientes cuestiones:
a) No haber agotado alguna de la prestación o ayuda que dan derecho al PAE:
La interpretación dada por el SEPE al artículo 2.1.a)24 del Real Decreto-ley 16/2014, consistió
en la exigencia de que el solicitante hubiese agotado el tercer derecho a la RAI, la prestación
del PRODI o el plan PREPARA, teniendo que haber sido percibidas alguna de estas tres
ayudas en último lugar, sin poder acceder al PAE el solicitante que, después de las mismas,
hubiera sido beneficiario de una prestación por desempleo distinta de las indicadas.
24 El artículo 2.1.a) del Real Decreto-ley 16/2014, en su redacción original, establece que: “Podrán ser beneficiarias del
presente programa las personas desempleadas que (…), reúnan los siguientes requisitos a la fecha de dicha solicitud: a)
Haber transcurrido al menos seis meses desde el agotamiento de alguna de las siguientes ayudas o prestaciones: …
(RAI)…(PRODI)… (PREPARA)…”.
42 Tribunal de Cuentas
Tras la presentación de diversas reclamaciones por parte de los solicitantes a los que se les
denegó la ayuda por esta causa, el SEPE planteó una consulta a la Abogacía del Estado, para
que determinase si procedía reconocer el PAE cuando lo último percibido hubiera sido una
prestación o subsidio por desempleo. La Abogacía se pronunció en ese sentido, que resulta
más favorable a los solicitantes, por lo que a partir del 23 de marzo de 2015 se empezó a
aplicar el nuevo criterio tanto para las nuevas solicitudes, como en las solicitudes y en las
reclamaciones previas pendientes de resolver.
Asimismo, el SEPE solicitó a las DDPP que contactasen con todas las personas a las que se
les hubiera denegado el derecho a PAE por no haber percibido en último lugar RAI, PRODI o
PREPARA, para que volvieran a presentar la solicitud de acceso al programa, y además envió
un fichero con los DNI de 2.548 personas que, habiendo recibido RAI, PRODI o PREPARA, no
hubieran entrado en el PAE por no ser ninguna de estas la última prestación recibida.
Con la identificación de los solicitantes a los que se les denegó el PAE por esta causa, este
Tribunal de Cuentas efectuó un cruce con el listado de beneficiarios definitivos del PAE, para
determinar cuántos de los denegados accedieron finalmente al programa. De los 2.548
potenciales beneficiarios, se incorporaron al programa 60825 (un 23,86%).
Con objeto de conocer la repercusión de la interpretación errónea de este apartado por parte
del SEPE, en la circularización a la que se hace referencia en el epígrafe II.2.5, este Tribunal
solicitó información sobre la gestión, realizada por 6 Direcciones Provinciales (Barcelona,
Ciudad Real, Las Palmas, Madrid, Sevilla y Valencia), del fichero remitido por los SSCC.
A estas 6 DDPP, se les preguntó por el número de solicitantes denegados con los que habían
contactado y con los que no lo habían hecho, y el número de los que fueron admitidos en el
debido a otras causas. De la información remitida por las DDPP, se han obtenido los resultados
que figuran en el cuadro siguiente:
CUADRO Nº 12
ACTUACIONES DE REVISIÓN DE DENEGACIONES REALIZADAS COMO CONSECUENCIA DEL CAMBIO EN L A
INTERPRETACIÓN DEL ART. 2.1.a) DEL RD-L 16/2014
PROVINCIA
Solicitantes
denegados a
contactar
(A)
Solicitantes
con los que no
se contactó
(B)
%
(A/B)
Solicitantes
admitidos sin
contactar
(C)
%
(C/B)
Solicitantes
con los que se
contactó
(D)
Solicitantes
admitidos
(E)
%
(D/E)
BARCELONA 668
656 98,20
54 8,23
12 5 41,67
CIUDAD REAL 23
16 69,57
0 0,00
7 7 100,00
LAS PALMAS 100
59 59,00
0 0,00
41 27 65,85
MADRID 122
104 85,25
0 0,00
18 14 77,78
SEVILLA 123
65 52,85
0 0,00
58 58 100,00
VALENCIA 174
92 52,87
15 16,30
82 48 58,54
TOTAL 1.210
992 81,98
69 6,96
218 159 72,94
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos facilitados por el SEPE y por sus Direcciones en contestación a la
circularización. Datos confirmados por las DDPP.
25 En el anexo 5 se detalla el número de potenciales beneficiarios del PAE y los que, finalmente, se incorporaron al
mismo, a nivel provincial, como consecuencia del cambio en la interpretación del art.2.1.a) del Real Decreto Ley 16/2014.
Programa de Activación para el Empleo 43
Del cuadro anterior se puede deducir lo siguiente:
1. A pesar de que todas las DDPP realizaron alguna gestión sobre el fichero remitido por los
SSCC, ninguna lo trató en su totalidad, destacando por el escaso número de beneficiarios
contactados las DDPP de Barcelona y Madrid, indicando la DP de Barcelona que en los
datos facilitados sólo se computan las citaciones notificadas por el servicio de correos,
mientras que la de Madrid indica que en las distintas oficinas de prestaciones no se
mantienen datos sobre si se contactó o no con estos solicitantes. En consecuencia, la
circunstancia indicada no parece derivar de la falta de gestión por parte de estas DDPP sino
que más bien parece tener que ver con el sistema de notificación y archivo de la
documentación relativa a estas comunicaciones.
2. Por otro lado, el porcentaje de admitidos en el PAE resulta mayor en el caso de los
solicitantes con los que se contactó (72,94%) que en los casos en los que desde las DDPP
no se pusieron en contacto con ellos (6,96%), por lo que parece que sí que era necesario
corregir el efecto producido por la interpretación del artículo 2.1.a) precitado.
Y además, como se indicó anteriormente, esta causa de denegación perdió relevancia en la
primera prórroga del programa (6,64%), ya que la interpretación del SEPE del artículo 2.1.a) en
el ámbito temporal de la aplicación del Real Decreto-ley 1/2016 fue distinta.
b) No quedar acreditada la realización de las tres acciones de BAE en el plazo y forma
establecidos (17,44% en el PAE inicial y 26,39 % en la primera prórroga):
Para tratar de conocer los motivos por los que la falta de acreditación de BAE se configura
como una de las causas de denegación más importante, se solicitó a las 6 DDPP ya
mencionadas que estimasen un porcentaje atribuible a los distintos motivos por los que se
produjo esta denegación, obteniéndose el resultado que se muestra en el cuadro siguiente:
CUADRO Nº 13
ESTIMACIÓN PORCENTUAL DE LOS MOTIVOS DE DENEGACIÓN DE SOLICITUDES POR INCUMPLIMIENTO DEL
REQUISITO DE BÚSQUEDA ACTIVA DE EMPLEO, POR DIRECCIONES PROVINCIALES
(Datos en %)
DDPP FALTA DE
PRESENTACIÓN PRESENTACIÓN
FUERA DE PLAZO BAE INCOMPLETA O
DEFECTO DE FORMA OTROS
TOTAL
BARCELONA 5 5 90 - 100
CIUDAD REAL 96 1 3 - 100
LAS PALMAS 95 5 - - 100
MADRID 33 12 54 1 100
SEVILLA 30 10 60 - 100
VALENCIA 63 2 30 5 100
Fuente: Direcciones Provinciales del Servicio Público de Empleo Estatal en contestación a la circularización.
Por otro lado, hay que hacer mención al artículo 3.b) del Real Decreto-ley 16/201426, que
recoge las actuaciones que se consideran BAE. El SEPE ha interpretado que se cumple con el
26 “Se considerarán actuaciones de búsqueda activa de empleo cada una de las siguientes:
1.ª Trabajo por cuenta propia o ajena.
44 Tribunal de Cuentas
requisito si se acredita el envío de currículos a 9 o más empresas, la realización de 3 o más
entrevistas de trabajo o la inscripción en 3 o más webs o portales de empleo, de manera que no
es necesario que el solicitante efectúe tres actuaciones de diferente naturaleza de BAE, sino
que basta con que repita una de ellas las veces necesarias, interpretación que este Tribunal de
Cuentas considera no ajustada al tenor literal del citado artículo. Si lo que se pretende con
programas de esta naturaleza es que el solicitante participe activamente en la búsqueda de un
empleo, resultaría más conforme con este objetivo que el mismo se vea obligado a realizar
distintas acciones dentro de las recogidas en el precitado artículo.
En el cuadro siguiente se muestra el número de denegados por esta causa y el porcentaje
provincial27 sobre el total nacional, tanto en el primer programa como en la primera prórroga:
CUADRO Nº 14
DENEGACIONES POR NO QUEDAR ACREDITADA LA REALIZACIÓN DE LAS TRES ACCIONES DE BAE EN EL
PLAZO Y FORMA ESTABLECIDOS (DDPP CIRCULARIZADAS)
PROVINCIA DENEGADOS
PAE INICIAL % DENEGADOS
PRIMERA PRÓRROGA %
BARCELONA 542 12,20 261 9,45
CIUDAD REAL 45 1,01 30 1,09
LAS PALMAS 256 5,76 148 5,36
MADRID 392 8,82 244 8,84
SEVILLA 177 3,98 194 7,03
VALENCIA 267 6,01 180 6,52
Fuente: Listado de solicitudes denegadas proporcionado por el Servicio Público de Empleo Estatal. La columna de
% se refiere a los denegados del PAE inicial y de la primera prórroga sobre el total de denegados por falta de
acreditación de las tres acciones de BAE, como se detalla en el anexo 6.
II.2.2. Análisis de la tramitación de las solicitudes aceptadas
En relación con esta fase del procedimiento, se han detectado las siguientes incidencias:
a) Como consecuencia de la existencia de supuestos de revocación del PAE por haber detectado
el SEPE la existencia del derecho por parte del beneficiario a percibir la RAI en su lugar, se ha
2.ª Envío o presentación de currículos en, al menos, tres empresas distintas.
3.ª Realización de, al menos, una entrevista de trabajo.
4.ª Inscripción en, al menos, una agencia de colocación.
5.ª Inscripción como solicitante de empleo en, al menos, dos portales de empleo públicos o privados.
6.ª Presentación, al menos, a una oferta de trabajo gestionada por los Servicios Públicos de Empleo.
7.ª Cualesquiera otras ofertadas por los Servicios Públicos de Empleo y específicamente acciones formativas o
acciones de información y actuaciones dirigidas al autoempleo y emprendimiento”.
Este artículo seguirá teniendo virtualidad jurídica aun cuando se extinga el PAE puesto que la normativa reguladora de la
Renta Activa de Inserción (artículo 2.1.b) del Real Decreto 1369/2006) indica, en relación con las acciones de búsqueda
activa de empleo, que “En tanto se produzca ese desarrollo normativo se acreditarán de la forma establecida en el
artículo 3 del Real Decreto-ley 16/2014” (únicamente es preciso tener en cuenta una mínima diferencia y es que, en
relación con la presentación a una oferta de trabajo, se admite que la misma sea gestionada por una agencia de
colocación, de acuerdo con la modificación introducida por el artículo único.2 del Real Decreto-ley 7/2017, de 28 de abril).
27 En el anexo 6 se recoge la distribución por provincias del número de solicitudes denegadas por no quedar acreditada la
realización de las tres acciones de BAE.
Programa de Activación para el Empleo 45
considerado que podría existir el riesgo de concesiones a beneficiarios que no hubieran
agotado su derecho previo a esta ayuda.
La RAI consiste en la percepción de una ayuda del mismo importe que el PAE (80% del
IPREM), durante un periodo máximo de 11 meses y que puede ser percibida hasta en 3 veces
distintas, siempre que hubiera transcurrido al menos 1 año entre el agotamiento del último
derecho percibido y la solicitud del siguiente.
Los principales requisitos que tiene que cumplir un solicitante de la RAI, y su equivalencia con
los requisitos exigidos para percibir el PAE, se muestran en el cuadro siguiente:
CUADRO Nº 15
EQUIVALENCIA ENTRE LOS REQUISITOS DE LA RENTA ACTIVA DE INSERCIÓN Y EL PROGRAMA INICIAL DE
ACTIVACIÓN PARA EL EMPL EO
REQUISITO RAI PAE
Edad mínima Mayor de 45 años No se exige
Inscripción como demandante de
empleo 12 meses ininterrumpidos
anteriores a la fecha de solicitud
360 días dentro de los 18 meses anteriores a
la fecha de solicitud
Rentas No superiores al 75% del salario
mínimo interprofesional (SMI) No superiores al 75% del SMI
Responsabilidades familiares No se exigen Se exige que se acrediten
Prestaciones extinguidas y
tiempo transcurrido desde dicha
extinción
Tienen que haberse extinguido la
prestación por desempleo y/o el
subsidio por desem pleo, no
exigiéndose ningún período de
tiempo desde dicha extinción
Tienen que haber transcurrido al menos 6
meses desde la extinción de la RAI, el
PRODI, el PREPARA, o desde el
agotamiento de cualquier tipo de rentas
mínimas, salarios sociales o ayudas
análogas de asistencia social concedidas por
cualquier Admini stración Pública
Carecer del derecho a la
protección contributiva o
asistencial por d esempleo Se exige Se exige, y además se exige no tener
derecho a la RAI
Cese involuntario en un trabajo
por cuenta ajena
Se exige implícitamente, puesto
que el requisito de haber
extinguido la prestación por
desempleo y/o el subsidio por
desempleo implica que la situaci ón
anterior era situación legal de
desempleo, circunstancia que
exige el cese involuntario en el
trabajo
Se exige expresamente
Colectivos especiales Minusvalías, inmigrantes
retornados, víctimas violencia de
género
No hay
Tal y como se indica en el cuadro anterior, es importante tener en cuenta que para percibir el
PAE es necesario carecer, en el momento de la solicitud, del derecho a la RAI (artículo 2.1.d)
Por tanto, un beneficiario del PAE con más de 45 años, con un periodo ininterrumpido de
inscripción como demandante de empleo en los 12 meses inmediatamente anteriores a la fecha
46 Tribunal de Cuentas
de la solicitud, que no hubiera agotado los tres derechos que establece la normativa de la RAI,
y que cumpliera el resto de requisitos comunes a ambas prestaciones, podría haber tenido que
percibir una nueva prestación de esta naturaleza.
Para la detección y evaluación de esta circunstancia, se ha seleccionado una muestra de los
beneficiarios de PAE con mayor riesgo en este sentido, de acuerdo con los siguientes criterios:
que procedieran de las ayudas de PRODI o PREPARA, y que fueran mayores de 45 años y
próximos a esta edad, seleccionándose un total de 1.282 beneficiarios del PAE inicial y de la
primera prórroga.
Dicho listado fue remitido al SEPE con el fin de efectuar un cruce con sus bases de datos que
confirmase la inscripción ininterrumpida en demanda durante los 12 meses anteriores a la
solicitud del PAE. Como resultado, un total de 238 beneficiarios cumplirían los requisitos para
percibir la RAI en lugar del PAE.
Por tanto, se observa una debilidad en el procedimiento de análisis de las solicitudes del PAE,
así reconocida implícitamente por el SEPE en un informe sobre los controles de las
aplicaciones utilizadas para la tramitación del PAE, puesto que se indica que “el sistema no
informa sobre si es posible tener derecho a una prestación o programa distinto, dado que los
requisitos son diferentes (edad, colectivos, responsabilidades familiares, período de inscripción,
entre otros), por lo que queda en manos del gestor el análisis de todas las posibilidades. Se
reitera que una aplicación diseñada para el pago no permite obtener como producto de salida la
prestación o programa que corresponde...”.
En el cuadro siguiente se muestra la representatividad, tanto en número de beneficiarios como
en importe de los casos positivos del cruce, tanto para el PAE inicial como para la primera
prórroga, y los totales:
CUADRO Nº 16
REPRESENTATIVIDAD DE LOS BENEFICIARIOS DEL PAE INICIAL Y DE LA PRIMERA PRÓRROGA QUE PODRÍAN
HABER RECIBIDO LA RENTA ACTIVA DE INSERCIÓN
(Importe en euros)
CONCEPTO Nº BENEFICIARIOS IMPORTE PAE
PAE inicial 865 2.020.503,80
Supuestos RAI 172 415.151,20
% 19,88 20,5
1ª prórroga 417 943.473,70
Supuestos RAI 66 147.449,44
% 15,83 15,63
Total PAE 1.282 2.963.977,50
Supuestos RAI 238 562.600,64
% 18,56 18,98
Fuente: Servicio Público de Empleo Estatal.
Programa de Activación para el Empleo 47
Lo anterior ha supuesto un perjuicio económico para los 238 beneficiarios, puesto que mientras
que el PAE supone la percepción de 6 meses de remuneración por un importe total de 2.556
euros, la RAI implica el abono de 11 meses por un total de 4.686 euros.
b) Entre las obligaciones de activación que deben cumplir los solicitantes al PAE, se encuentra la
acreditación ante el SEPE de que en el plazo de un mes, a partir de la presentación de la
solicitud, la persona desempleada ha realizado, al menos, tres acciones de búsqueda activa de
empleo. Esta acreditación se ha de efectuar dentro de los 10 días posteriores a la finalización
de dicho mes, a través de la presentación de un impreso normalizado. Los procedimientos del
SEPE establecen que este certificado de las acciones de búsqueda de empleo ha de anexarse
necesariamente al expediente electrónico.
No obstante, y a pesar de que en la aplicación informática de gestión y pago de prestaciones es
imprescindible, para activar el pago, que el gestor valide la existencia del certificado de BAE, se
han detectado casos en los que la ayuda había sido activada sin que constara acreditada la
presentación del certificado.
A la vista del riesgo detectado, se analizó una muestra dirigida a la detección de esta
incidencia, compuesta por 51 expedientes del listado de beneficiarios del PAE inicial con el
objeto de comprobar el efectivo cumplimiento de esta obligación. Como resultado de dicho
análisis se detectó que en 8 de ellos (15,69% del total) no se había cumplido esta obligación, o
se había hecho de forma incompleta (números de identificador D0045474779F, EX6853068B,
EX6770778S, D0028456714X, D0028618119R, EX3713729B, D0053090391C y
D0029011526Q).
A este respecto, se constata que la existencia del riesgo de incumplimiento de esta obligación
se produce, principalmente, cuando concurre alguna de las siguientes circunstancias:
− Cuando habiendo sido la solicitud denegada por el SEPE por incumplimiento de los
requisitos iniciales, se estima la reclamación previa correspondiente. En este supuesto se
han detectado casos en los que se le ha dado de alta en la ayuda de forma directa sin
exigírsele la realización de la BAE.
− Cuando el PAE fue concedido tras una sentencia judicial y el certificado de BAE no fue
presentado en su momento, detectándose casos en los que no se le requirió al beneficiario
el cumplimiento de esta obligación.
Asimismo, para comprobar si esta incidencia había sido detectada y solventada por el SEPE o,
por el contrario, se produjo durante la primera prórroga del PAE, se seleccionaron 34
expedientes de dicho periodo, de los que en 3 (números de identificador D0043693957Y,
D0026801022L y D0019880548S) (un 8,82% del total), no quedó justificado el cumplimiento de
la obligación de acreditación de la BAE.
c) En el procedimiento que regula la asignación de tutor individual y del IPE se establece que el
SPEA debe acreditar al SEPE la prestación de este servicio con carácter previo a la resolución
de incorporación al programa del solicitante. La acreditación se materializa mediante la
grabación en el SISPE de un código, así como de la fecha de inicio de dicho itinerario,
quedando esta información reflejada en el historial de demanda de empleo del solicitante.
Tras analizar el listado de beneficiarios del PAE inicial se ha detectado que un total de 66 no
tenían grabado el citado código en el momento de la activación de la ayuda. Una vez
comunicada esta incidencia al SEPE, este confirma que el sistema informático está diseñado
48 Tribunal de Cuentas
para impedir que se active el pago si no existe el código, si bien ese no fue el caso de estos 66
expedientes. En relación con los mismos se ha podido verificar lo siguiente:
1. En el 42,42% de estos casos (28 expedientes) la no constancia del código establecido se
explica por un error informático; en todos los casos los SPEA afirman que los IPE fueron
efectivamente implementados, acreditándose documentalmente dicha circunstancia en la
mayoría de los mismos.
2. En el 4,55% (3 expedientes) no se ha podido determinar la causa de la omisión del código.
Los SPEA acreditaron la realización del IPE en dos casos, mientras que en el otro
expediente se procedió a iniciar su revocación al constatarse, en el momento de realización
de los trabajos de la presente fiscalización, el incumplimiento de otro requisito.
3. En el 9,09% de los supuestos (6 expedientes con números de identificador D0075442695G,
D0045074758W, D0045151393R, D0045104681W, D0045096643Z y D0045066995J) figura
grabado el código, pero con una fecha posterior al inicio del pago de la ayuda económica, lo
que supone un incumplimiento de la norma reguladora del PAE.
4. En el 43,94% (29 expedientes28) no consta el código, sin que el SEPE haya justificado la
causa de esta omisión, ni se ha podido determinar fehacientemente la existencia de IPE. En
3 de estos expedientes, se ha iniciado el procedimiento de revisión de oficio con el fin de
revocar la prestación (en uno de ellos el SEPE informa de que tampoco consta la BAE);
asimismo, en 2 de estos expedientes, el SPEA ha certificado que la no constancia de la
existencia de IPE se debe a que en ningún momento se tuvo conocimiento de las solicitudes
correspondientes, circunstancia que pone de manifiesto una falta de coordinación entre el
SEPE y el SPEA correspondiente.
Adicionalmente, para comprobar si esta circunstancia ha sido detectada y solventada por el
SEPE o si había seguido produciéndose durante la primera prórroga del PAE, este Tribunal ha
pedido información sobre 13 expedientes en los que se ha detectado la no constancia del
código. En esta ocasión, el SEPE ha informado de que en todos los casos se ha debido a un
problema informático, aportando la documentación correspondiente que acredita la existencia
efectiva de IPE para cada beneficiario.
d) El artículo 5.2 del Real Decreto-ley 16/2014, permite que el beneficiario cause baja temporal en
el programa cuando deje de cumplir los requisitos de rentas o cargas familiares, y también
cuando obtenga un trabajo, ya sea por cuenta propia o ajena, que no supere los límites de
tiempo establecidos (90 días en trabajos por cuenta ajena, siempre que la empresa no
descuente del salario la ayuda económica de acompañamiento, y 180 días en trabajos por
cuenta propia), pudiendo reincorporarse al programa posteriormente siempre que se solicite
dentro del plazo de vigencia del mismo. En el supuesto de que el período de trabajo exceda de
causará baja definitiva.
Para comprobar el cumplimiento de los requisitos establecidos en el supuesto de baja temporal,
se han seleccionado y analizado 23 expedientes correspondientes al PAE inicial en los que el
tiempo transcurrido entre la baja y la reincorporación ha sido elevado, por lo que existiría un
riesgo de incumplir el límite temporal citado, obteniéndose los siguientes resultados:
28 En el anexo 7 se identifican los 29 expedientes referidos.
Programa de Activación para el Empleo 49
1. En el 47,83% de los supuestos analizados (12 expedientes, con números de identificador
EX4769321H, D0046429047M, EX2552652C, D0048954304T, D0074913568S,
D0011437431Z, D0012764318P, D0078615554J, D0054109838S, D0024473498A y
D0071934108K), se han aportado las vidas laborales acreditándose que los días trabajados
superan los límites establecidos en la norma. En cuatro de estos supuestos (números de
identificador EX2552652C, D0012764318P, D0078615554J y D0054109838S) el SEPE ha
procedido a revocar la reanudación, iniciando el procedimiento correspondiente.
2. En el expediente D0071934108K, no se ha adjuntado la vida laboral ni se ha especificado si
ha sido el único periodo trabajado por el beneficiario.
Asimismo, para comprobar este aspecto durante la primera prórroga del PAE, este Tribunal ha
seleccionado 3 expedientes del listado de beneficiarios correspondiente, habiendo detectado
que, en 2 de ellos (66,67%), la reincorporación al PAE no debió producirse (números de
identificador D0038171888F y D0078715843E). En el primero de los supuestos, la DP
correspondiente ha revocado la reincorporación al PAE y, en el otro, la DP ha presentado la
vida laboral solicitada, pero no ha emitido valoración ni ha iniciado actuación alguna.
e) En el artículo 8 del Real Decreto-ley 16/2014 se establece la posibilidad de que los beneficiarios
puedan compatibilizar la ayuda económica con un trabajo por cuenta ajena por un periodo no
superior a 5 meses. Durante el transcurso de esta compatibilidad el beneficiario seguirá
percibiendo la ayuda y el empresario que le contrate tendrá derecho a su descuento directo en
la nómina correspondiente. Transcurridos los 5 meses, el beneficiario ya no tiene derecho a la
ayuda y entra en la situación de baja temporal en la misma, pudiendo tener derecho al cobro
del mes restante, hasta completar los 6 meses del PAE, en un momento posterior, vía
reincorporación al programa.
En la aplicación informática utilizada por el SEPE, no existe ningún mecanismo que suspenda
automáticamente la percepción de la ayuda económica al trascurrir los 5 meses desde el inicio
de la compatibilidad; tan sólo existe un listado informativo que es puesto a disposición de las
DDPP por los SSCC.
Con el fin de comprobar el cumplimiento de los plazos anteriores, se seleccionó una muestra de
24 expedientes del PAE inicial en los que concurrieran las siguientes circunstancias: que el
trabajador hubiera comunicado una compatibilidad en el transcurso del percibo de la ayuda; que
hubiera cobrado el importe completo de la ayuda o al menos una cantidad superior a la
correspondiente a los 5 meses del máximo de compatibilidad; que hubiera agotado el cobro de
la ayuda; y, finalmente, que la diferencia entre la fecha del inicio de la compatibilidad y la de
baja definitiva en el programa, indicara un periodo superior a 150 días.
Tras el análisis de los expedientes, se detectó la percepción indebida de la ayuda económica
de acompañamiento en 13 de ellos, lo que representa el 54,17% de la citada muestra (números
de identificador D0074521434P, D0074230554D, D0048533210J, D0075252211Y,
D0043087190W, D0046482380R, D0076016776M, EX8229608R, D0045549881Z,
D0009417835W, D0078712800S, D0045652433D y D0052638308W).
Asimismo, para comprobar este aspecto durante la primera prórroga del PAE, se seleccionaron
7 expedientes, de los que en el 57,14% de los casos (4 expedientes, con números de
identificador D0021693332P, D0076238134B, D0027347120M y D0027318996X), se ha
pagado la ayuda económica con compatibilidad por encima del plazo máximo de 5 meses que
establece la norma.
50 Tribunal de Cuentas
f) Por último, se ha detectado que la ayuda económica comenzó a abonarse antes de transcurrido
el plazo de un mes desde la solicitud establecido por la normativa reguladora del PAE, en 4
expedientes (números de identificador EX2299827, D0023272556Y, D0044801961P y
EX6101862P). Si bien es cierto que el porcentaje sobre el total de beneficiarios del programa
inicial (107.892) a los que afecta esta incidencia es prácticamente inapreciable, no obstante
esta incidencia revela un fallo grave en el sistema de control interno, que supone el
incumplimiento de la fecha de efectos económicos de la ayuda económica, señalada en el
artículo 7.c) del Real Decreto-ley 16/2014, de 19 de diciembre.
II.2.3. Análisis del pago de la ayuda económica
Se ha efectuado una comprobación de la regularidad de los pagos de la ayuda económica de
acompañamiento reflejados en las nóminas del PAE, detectándose las siguientes incidencias:
a) En el análisis del acumulado de las nóminas de PAE facilitadas por el SEPE correspondientes
al periodo desde febrero de 2015 hasta agosto de 2017, se han detectado 130 beneficiarios que
figurarían con un importe líquido pagado superior al máximo permitido por la normativa del PAE
(importes líquidos acumulados en nómina superiores a 2.556 euros o 2.581,62 euros a partir de
29 de junio de 2017, fecha de entrada en vigor de la Ley 3/2017, de 27 de junio, de
Presupuestos Generales del Estado para el año 2017). De estos 130 casos, se ha analizado
una muestra dirigida a la detección de esta incidencia compuesta por 63 expedientes (el
48,46%) resultando que en un total de 49 supuestos (77,78% de la muestra) el importe
percibido se ha justificado, fundamentalmente, por liquidaciones de atrasos procedentes de
prestaciones distintas del PAE; sin embargo, en los 14 supuestos restantes (22,22% de la
muestra) el importe cobrado ha sido, efectivamente, superior al máximo legal. Analizando estos
últimos, se ha podido comprobar lo siguiente:
1. Hay 4 expedientes en los que el pago indebido de la ayuda se ha producido por distintos
fallos de control:
− En los expedientes con números de identificador EX6800571T y D0053417816V se han
abonado excesos motivados por no haberse tenido en cuenta la existencia de días
consumidos en la ayuda a la hora de tramitar una reanudación de la prestación tras una
baja temporal.
− En los expedientes con números de identificador EX6809343D y D0026027656M se han
producido errores en la tramitación de sendos procedimientos de cobro indebido, que
han dado lugar a pagos excesivos de la ayuda.
2. En los otros 10 casos (expedientes con números de identificador D0005678687X,
D0029441101C, D0078494913F, D0004255220J, D0053016359W, D0079016985W,
D0026332703A, D0076020727T, D0025333834R y D0052223463P) se ha detectado el
reconocimiento y pago consecutivo de dos ayudas del PAE, contraviniendo lo establecido
de la ayuda en 6 meses. De estos 10 casos, se constató la existencia de un procedimiento
de recuperación del pago indebido ya tramitado por parte de la Dirección Provincial
correspondiente en dos expedientes, mientras que respecto a los otros 8 (importe total de
19.993,60 euros) el procedimiento se ha iniciado a raíz de los hallazgos efectuados por el
equipo de este Tribunal de Cuentas que ha desarrollado los trabajos de campo de la
presente fiscalización, tal y como se concreta más adelante en este mismo epígrafe.
Programa de Activación para el Empleo 51
En consecuencia, se constata que la aplicación informática de gestión del PAE permite
emitir dos resoluciones de concesión de la ayuda económica a un mismo beneficiario,
incluso aunque la primera no esté revocada. Desde el SEPE se informó de que existe una
advertencia en dicha aplicación que, cuando se tramita la incorporación al PAE de un
beneficiario, avisa al tramitador de que al beneficiario ya se le ha concedido previamente la
ayuda, si bien, a la vista de los casos detectados, dicha advertencia no parece ser efectiva.
Por otra parte, la actuación de las DDPP afectadas por estos casos de PAE duplicado no ha
sido homogénea en cuanto al procedimiento seguido para su reclamación. De los 8 casos
en los que procedía ahora regularizar dado que la duplicidad no había sido detectada en su
momento por la oficina de empleo o la dirección provincial correspondiente, se ha procedido
de la siguiente manera:
− En 5 supuestos (expedientes con números de identificador D0005678687X,
D0079016985W, D0076020727T, D0025333834R y D0052223463P), las DDPP
afectadas (Illes Balears, Málaga, Cáceres y Sevilla) han iniciado un procedimiento de
revocación de la segunda resolución emitida y de recuperación de la prestación
indebidamente abonada, considerando que se trata de error material, aritmético o de
hecho (habiendo transcurrido más de un año desde la resolución a revocar no cabe la
por el cual el único supuesto de revisión sería el previsto en el apartado 2.a), esto es, el
error material, aritmético o de hecho).
− En los otros 3 casos (expedientes con números de identificador D0029441101C,
D0078494913F y D0004255220J), las DDPP (Huelva, Las Palmas y Toledo) han
iniciado un procedimiento de revisión acudiendo al Juzgado de lo Social competente al
considerar que no se pueden asimilar estos casos a un error material, aritmético o de
hecho.
A la vista de la existencia de actuaciones diferentes que parten de una situación idéntica,
durante la fiscalización se solicitó al SEPE aclaración al respecto, quien contestó aportando
unas Instrucciones en materia de desempleo dictadas para establecer criterios uniformes de
aplicación de la citada ley, que ya habían trasladado en su momento a las DDPP.
En concreto, la Instrucción Tercera de este documento se refiere a la aplicación del artículo
146 de la Ley 36/2011, detallando los procedimientos correspondientes. Sin embargo, no se
llega a definir lo que se ha de considerar “error material, aritmético o de hecho”, cuestión
clave para dilucidar qué procedimiento de revisión es el que hay que aplicar en cada caso.
29 El artículo 146 “Revisión de actos declarativos de derechos” de la Ley reguladora de Jurisdicción Social (Ley 36/2011,
de 10 de octubre) establece que:
“1. Las Entidades, órganos u Organismos gestores, o el Fondo de Garantía Salarial no podrán revisar por sí mismos
sus actos declarativos de derechos en perjuicio de sus beneficiarios, debiendo, en su caso, solicitar la revisión ante el
Juzgado de lo Social competente, mediante la oportuna demanda que se dirigirá contra el beneficiario del derecho
reconocido.
2. Se exceptúan de lo dispuesto en el apartado anterior:
a) La rectificación de errores materiales o de hecho y los aritméticos, así como las revisiones motivadas por la
constatación de omisiones o inexactitudes en las declaraciones del beneficiario, así como la reclamación de las
cantidades que, en su caso, se hubieran percibido indebidamente por tal motivo.
b) Las revisiones de los actos en materia de protección por desempleo, y por cese de actividad de los trabajadores
autónomos, siempre que se efectúen dentro del plazo máximo de un año desde la resolución administrativa o del
órgano gestor que no hubiere sido impugnada, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 147.
(…)”.
52 Tribunal de Cuentas
Para la clarificación de qué casos responden a esa definición, desde los SSCC se informó a
las DDPP, en un correo de 18 de diciembre de 2017 que “por errores materiales sólo
pueden tenerse los evidentes, los que se pueden apreciar sin necesidad de hipótesis,
deducciones o conjeturas, sin que puedan tener tal consideración aquellos errores cuya
apreciación requiera realizar una nueva calificación jurídica o resolver cuestiones
discutibles”.
A la vista de esta definición, podría parecer que se trata claramente de casos de error
material o de hecho, pero examinando la Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de
noviembre de 2009, puede comprobarse que en ella se sigue una doctrina en la que se
Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común,
vigente en el momento de emitir la sentencia. Esta doctrina afirma que la apreciación de
este tipo de error supone “que no padezca la subsistencia del acto administrativo es decir,
que no genere la anulación o revocación del mismo, en cuanto creador de derechos
subjetivos, produciéndose uno nuevo sobre bases diferentes y sin las debidas garantías
para el afectado, pues el acto administrativo rectificador ha de mostrar idéntico contenido
dispositivo, sustantivo y resolutorio que el acto rectificado, sin que pueda la Administración,
so pretexto de su potestad rectificatoria de oficio, encubrir una auténtica revisión, y que se
aplique con profundo criterio restrictivo".
Por tanto de lo anterior se deduce que en los supuestos de revocación de la segunda
resolución duplicada de PAE, habría que proceder a la revisión por la vía de la Jurisdicción
Social.
Asimismo, y considerando las incidencias detectadas por este Tribunal de Cuentas, los
SSCC emitieron un correo electrónico dirigido a todas las DDPP, en el que se las instaba a
realizar una revisión general de todos los supuestos posibles en los que figuraran dos o más
fechas de resolución, con la finalidad de que dichas sedes codificaran cada una de las
situaciones para determinar si se trataba de pagos en exceso u otra casuística. Para ello,
envió a las DDPP un fichero con 1.365 expedientes que debían analizar.
Como resultado de esta revisión a efectuar por las DDPP, se detectaron un total de 15
casos de PAEs duplicados (se confirmaron 6 nuevos casos de PAE duplicado distintos a los
ya detectados por este Tribunal). Hay que tener en cuenta que a la fecha de redacción del
presente Informe se encontraba pendiente de comunicación el resultado del análisis de un
total de 300 expedientes.
b) En la fiscalización se ha efectuado un cruce entre las nóminas del PAE de los años 2015 y
2016 y la base de datos de beneficiarios del PAE inicial elaborada a petición de este Tribunal
por el SEPE (beneficiarios de la ayuda económica comprendidos entre enero de 2015 y 15 de
abril de 2016). Un total de 265 teóricos beneficiarios según la base de datos elaborada a estos
efectos, no figuran en las nóminas correspondientes. De estos, el 30,19% (80 casos), aparecen
en la citada base de datos, y en consecuencia, en la aplicación informática utilizada para
tramitar, con un importe devengado total de 130.040,05 euros, mientras que en el resto el
importe que figura como devengado es cero, respondiendo estos últimos a supuestos
revocados en los que no se llegó a abonar cantidad alguna por la ayuda ni a emitir nómina de
ninguna clase.
De los 80 expedientes en los que consta importe devengado en la base de datos de
beneficiarios, se analizaron 8, y se constató que, si bien presentaban nómina de PAE en la
aplicación informática de pago correspondiente, no se produjo abono alguno a los beneficiarios
Programa de Activación para el Empleo 53
(en su liquidación mensual se incluyó un descuento del total del importe a cobrar en concepto
de compensación de prestaciones indebidamente abonadas con anterioridad). Por tanto se
trataba de nóminas no efectivas que no han dado lugar a ningún pago indebido.
Desde el punto de vista contable, tal y como se analiza en el epígrafe II.2.4 siguiente, debe
resaltarse que estos registros no han formado parte del gasto contabilizado correspondiente a
las nóminas, ni de los reintegros por descuento en nómina en cada una de las cuentas de gasto
representativas de las prestaciones de las que procedieran los abonos indebidos.
II.2.4. Registro contable de la ayuda económica de acompañamiento
Tras el análisis del procedimiento de registro contable seguido por el SEPE, tanto en lo que se
refiere al reconocimiento y pago de la ayuda económica de acompañamiento del PAE, como en lo
que respecta a los deudores por prestaciones indebidamente abonadas y al reintegro del cobro de
las mismas, cabe efectuar los siguientes comentarios:
a) En relación con la aplicación informática utilizada en la gestión de las prestaciones y subsidios
que concede el SEPE, de la que se obtienen los datos para proceder a su registro contable, se
han detectado las siguientes carencias:
1. En aquellos meses dentro de los cuales finaliza el cobro de una ayuda determinada y
comienza la vigencia de otra distinta, produciéndose por tanto el devengo de dos partes de
subsidio diferentes para un mismo beneficiario, el SEPE elabora una sola nómina por el
importe total que imputa presupuestariamente al nuevo subsidio de manera íntegra (a título
de ejemplo, expedientes con números de identificador D0047054857P, D0020025633Q,
D0021503082Z y D0079317912C)
Este hecho se produce, tal y como ha confirmado el SEPE, al tener asociadas las
prestaciones con carácter de subsidio (entre las que está la ayuda económica del PAE) el
mismo código de devengo en la aplicación informática, lo que imposibilita que en la
información que proporciona para la contabilización del gasto se puedan distinguir los
importes correspondientes a estos efectos.
De esta manera, el gasto imputado al PAE está infravalorado por los importes
correspondientes a aquellos supuestos en los que su término haya coincidido en el mismo
mes con el comienzo del devengo de otro subsidio (quedando el gasto de este último
subsidio sobrevalorado). Debido a la mencionada limitación de la aplicación informática, el
cálculo del importe de la infravaloración sería, según informó el SEPE, muy costoso en
términos de programación y extracción de los datos.
2. En las nóminas de pago de la ayuda del PAE se observan importes significativos en el
concepto de “Otros devengos”, que derivan de liquidaciones a favor de los beneficiarios.
Analizados 32 expedientes, se comprueba que en 20 casos (62,50%) dichas liquidaciones
proceden de prestaciones distintas del PAE. Estas cantidades han sido, sin embargo,
contabilizadas como gasto del PAE en los ejercicios correspondientes, por un total de
46.243,19 euros, debiéndose esta imputación errónea a que la aplicación informática que
utiliza el SEPE para la gestión de los pagos de prestaciones no permite imputar gastos a
prestaciones distintas a aquella que esté siendo gestionada en el momento en el que se
produce la liquidación.
b) En los supuestos en los que la entidad financiera colaboradora en el pago de las prestaciones
devuelve el importe de la nómina por problemas con la cuenta corriente del beneficiario, no se
54 Tribunal de Cuentas
produce el registro contable de dicha prestación hasta que se materializa el pago en un
momento posterior.
c) La nómina del mes de diciembre de las prestaciones y subsidios que abona el SEPE no tiene
reflejo en la contabilidad presupuestaria hasta el ejercicio siguiente, circunstancia que también
ha sido reflejada en la Declaración sobre la Cuenta General del Estado del ejercicio 2016,
aprobada por el Pleno en sesión de 31 de mayo de 2018, en donde se hace constar lo
siguiente: “En el epígrafe Acreedores, acreedores comerciales y otras cuentas a pagar>> se
recogen obligaciones de diciembre de 2016,… derivadas de los gastos por las prestaciones
contributivas y no contributivas, no imputadas al presupuesto de 2016 por el… esta falta de
imputación no supone un incumplimiento normativo, puesto que se encuentra sometida al
principio de legalidad… sin embargo en el mes de diciembre tales gastos reúnen todos los
requisitos para que pueda efectuarse dicho reconocimiento y liquidación, previa dotación del
crédito presupuestario correspondiente. Este criterio ha de hacerse extensivo a las prestaciones
de desempleo del SEPE del mes de diciembre de 2016, que ascienden a 1.536,6 millones, ya
que, según dispone el artículo 42.1 del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad
Social (TRLGSS), estas forman parte de la acción protectora del sistema de la Seguridad Social
(párrafo 4.116)”.
d) Al no disponer de una base de datos histórica sobre la evolución de los deudores por reintegros
de pagos indebidos de prestaciones de desempleo, ni de un adecuado control y seguimiento de
esta deuda, el SEPE no genera la información que le permita confeccionar un inventario de los
deudores y, en consecuencia, no registra contablemente los deudores por reintegros de pagos
indebidos de prestaciones de desempleo. La consecuencia de la carencia de un inventario de
deudores, por tanto, es contraria a los criterios y principios (criterio de registro y principio de
devengo) que regulan la contabilización de los ingresos procedentes de estos derechos de
cobro30.
A los efectos oportunos en relación con este tema, se solicitó al SEPE que, mediante la
información estadística que generan sus aplicaciones informáticas, proporcionase datos sobre
la cuantía de los deudores por prestaciones en relación con la ayuda económica de
acompañamiento del PAE. En el momento de la extracción de datos (marzo de 2018), la cifra a
la que ascendían los derechos de cobro era de 1.461.335,12 euros, según el detalle que se
muestra en el cuadro siguiente:
30 Este hecho se refleja en el Informe de Fiscalización de los procedimientos de gestión y control de las prestaciones por
desempleo indebidamente percibidas, aprobado por el Pleno de este Tribunal en sesión de 29 de octubre de 2015, y en la
Declaración sobre la Cuenta General del Estado del ejercicio 2016, aprobada por el Pleno en sesión de 31 de mayo de
2018.
Programa de Activación para el Empleo 55
CUADRO Nº 17
DEUDORES POR PRESTACIONES INDEBIDAMENTE ABONADAS DE PAE PENDIENTES DE COBRO
(Importe en euros)
AÑO IMPORTE PENDIENTE
2018 42,36
2017 234.528,35
2016 475.557,49
2015 751.206,92
TOTAL 1.461.335,12
Fuente: Servicio Público de Empleo Estatal.
e) Los ingresos por los reintegros derivados de pagos indebidos de la ayuda económica de
acompañamiento se reflejan patrimonialmente cuando se efectúa su cobro, ya que, de acuerdo
con lo indicado en la letra anterior, las liquidaciones a los deudores pendientes de reintegrar,
tanto en periodo voluntario como en vía ejecutiva, no se registran en el momento de su emisión.
Ello supone, por tanto, el incumplimiento del principio contable de devengo31.
f) Por otra parte, se ha procedido a analizar las cantidades reintegradas por los beneficiarios
como consecuencia de pagos indebidos del PAE. Para ello, y dado que los procedimientos de
reintegro a presupuesto de gastos y contables, así como el concepto no presupuestario
utilizado para la aplicación de los cobros y para la financiación del reintegro a presupuesto de
gastos (concepto no presupuestario 321009 “Ingresos pendientes de distribución”), son los
mismos en los supuestos de reintegros por pagos indebidos y en aquellos que derivan de
impagados y retrocesiones de nómina, ha sido preciso recurrir a información extra-contable
suministrada por el SEPE.
El detalle de los reintegros de los años 2015 y 2016, se contiene en el cuadro siguiente:
CUADRO Nº 18
DETALLE REINTEGROS PAE 2015-2016
(Importe en euros)
REINTEGROS
EJERCICIO PRESTACIONES
INDEBIDAME NTE ABONADAS IMPAGADOS Y
RETROCESIONES TOTAL
REINTEGROS
2015 0 424.876,66 424.876,66
2016 265.905,44 442.122,14 708.027,58
TOTAL 265.905,44 866.998,80 1.132.904,24
Fuente: Servicio Público de Empleo Estatal.
De acuerdo con lo que se indica en la letra anterior y en el epígrafe I.7.4 del presente informe,
estos reintegros no se imputan al ejercicio en el que se abonó la ayuda, sino en el que se
producen, minorando las obligaciones reconocidas, por lo que además patrimonialmente se
registran como un menor gasto del ejercicio. Si bien, desde el punto de vista de la contabilidad
31 Este hecho se refleja en la Declaración sobre la Cuenta General del Estado del ejercicio 2016, aprobada por el Pleno
en sesión de 31 de mayo de 2018.
56 Tribunal de Cuentas
presupuestaria existe una excepcionalidad en esta materia recogida en la Disposición final
sexta de la Ley 48/2015, de 29 de octubre, de Presupuestos Generales del Estado para 2016,
tal y como se ha descrito en el apartado I.6.4, desde el punto de vista del resultado económico-
patrimonial el reintegro se debería registrar como un ingreso en lugar de como un menor gasto,
ya que la excepción mencionada se refiere únicamente a la contabilidad presupuestaria. Por lo
tanto, la minoración del gasto es contraria al principio contable de no compensación.
g) El SEPE no imputa cada reintegro cobrado a la prestación que dio origen al pago indebido, sino
que utiliza un criterio de imputación que elabora a partir de sus estadísticas (en función de las
obligaciones reconocidas de prestaciones contributivas, subsidio de desempleo, subsidio de
eventuales agrarios, RAI y PAE).
Además de lo anterior, en el año 2015 no se incluyó el PAE en el criterio de imputación, por lo
que los reintegros correspondientes a esta ayuda económica se imputaron a las aplicaciones
presupuestarias correspondientes a prestaciones distintas (el importe de los reintegros del PAE
en 2015 fue 424.876,66 euros, correspondiendo en su totalidad a prestaciones impagadas); y
en el año 2016, sí que se tuvo en cuenta esta ayuda a efectos del reintegro a presupuesto de
gastos, asignando a la ayuda económica de acompañamiento unos reintegros por importe de
708.027,58 euros, los cuales, de acuerdo con lo que se expresa en el párrafo anterior, no se
corresponden con las devoluciones efectuadas por abonos indebidos de esta prestación
(ascendieron, según informó el SEPE, a 265.905,44 euros).
h) Por lo que se refiere a las retrocesiones, impagados y anulaciones, al no tratarse de reintegros
de prestaciones indebidamente abonadas, si bien la contabilidad presupuestaria es correcta por
la excepcionalidad mencionada anteriormente (Disposición final sexta de la Ley 48/2015, de 29
de octubre, de Presupuestos Generales del Estado para 2016), no lo es desde el punto de vista
patrimonial, ya que se está minorando el importe de los gastos del ejercicio derivados de
prestaciones. Dado que el importe de la prestación es correcto, el importe correspondiente
debería permanecer como pendiente de pago hasta que se produzca el abono, puesto que la
forma de actuar del SEPE da lugar al incumplimiento del principio del devengo cuando el
reintegro se produce en el ejercicio en el que se abonó la prestación por primera vez y el pago
definitivo se produce en el siguiente.
Teniendo en cuenta lo anterior, se solicitó información al SEPE sobre los pagos realizados
hasta 2017 de los impagados contabilizados en el 2015 y 2016, con el objetivo de poder
cuantificar el ajuste contable de los mismos. El SEPE informó de los impagados de las nóminas
de noviembre de 2015 y noviembre de 2016 que se volvieron a poner al pago en el ejercicio
siguiente. Los datos obtenidos se reflejan en el cuadro siguiente:
CUADRO Nº 19
IMPORTES IMPAGADOS EN NÓMINAS DE NOVIEMBRE DE 2015 Y DE 2016, SOBRE LOS QUE SE REITERÓ EL
PAGO
(Importe en euros)
IMPAGADOS REHABILITAD OS
EN 2016 REHABILITADO S
EN 2017 NO REHABILITADOS TOTAL
2015 22.816,11 - 1.292,20 24.108,31
2016 - 16.669,40 3.889,72 20.559,12
TOTAL 22.816,11 16.669,40 5.181,92 44.667,43
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos facilitados por el SEPE.
Programa de Activación para el Empleo 57
De los datos del cuadro anterior se deduce que el resultado del ajuste ascendería, al menos, a
22.816,11 euros, en 2015 y, en sentido contrario, a 6.146,71 euros, en 2016.
II.2.5. Resultados de la circularización a las Direcciones Provinciales del Servicio Público
de Empleo Estatal
Con la finalidad de comprobar si el procedimiento de gestión de la ayuda económica de
acompañamiento del PAE ha sido homogéneo, durante la fiscalización se realizó una
circularización a 6 DDPP del SEPE solicitándoles datos sobre la verificación del cumplimiento de
los requisitos de acceso al programa y sobre la emisión de las resoluciones, en su caso,
denegatorias.
Las DDPP del SEPE seleccionadas han sido Barcelona, Ciudad Real, Las Palmas, Madrid, Sevilla
y Valencia. Para la selección, se ha tenido en cuenta a aquellas DDPP con alto y bajo número de
denegados por beneficiario, siempre que tuvieran más de 5.000 beneficiarios de PAE, y
seleccionando sólo una DP por CCAA.
En el análisis de la información remitida por las mismas, se han obtenido los siguientes resultados:
1. En relación con las reclamaciones previas formuladas por los solicitantes a los que se les
denegó el PAE, se solicitó información al SEPE para analizar si ha habido un porcentaje
significativo de las mismas que hayan sido estimadas y, en ese caso, si la estimación se ha
debido a error del gestor o a presentación de documentación adicional por parte de los
solicitantes32. El resultado del análisis de dicha información se contiene en el cuadro siguiente:
CUADRO Nº 20
TOTAL RECLAMACIONES PREVIAS FORMULADAS POR LOS SOLICITANTES A LOS QUE SE LES DENEGÓ EL
PAE INICIAL Y LA PRIMERA PRÓRROGA EN LAS DIRECCIONES PROVINCIALES CIRCULARIZADAS
NORMATIVA
Nº
RECLAMACIONES
PREVIAS
PRESENTADAS
Nº RECLAMACIONES PREVIAS ESTIMADAS
POR
PRESENTACIÓN
DE DOCUMENTO
ADICIONAL
POR ERROR
DEL GESTOR TOTAL %
Real Decreto-ley
16/2014 1.693 128 139 267
15,77
Real Decreto-ley
1/2016 514 57 31 88
17,12
TOTAL 2.207 185 170 355
16,09
Fuente: Direcciones Provinciales del Servicio Público de Empleo Estatal.
Se han presentado 2.207 reclamaciones previas, de las cuales se han estimado 355 (16,09%),
en 185 casos por haberse presentado documentación adicional, y en 170 por haberse
producido errores por parte de los gestores. Llama la atención el hecho de que prácticamente el
50% de las reclamaciones estimadas lo hayan sido como consecuencia de errores por parte de
los gestores.
32 En cuanto a la información sobre la estimación de las reclamaciones previas presentadas y sobre su causa de
estimación, se solicitó inicialmente al SEPE información sobre todas las DDPP, respondiendo que, a la fecha, no existía
una funcionalidad que permitiera obtener esta información, sin perjuicio de que se encontrara en fase de pruebas en
determinadas Direcciones Provinciales.
58 Tribunal de Cuentas
La información anterior, con detalle por cada DDPP circularizada, se recoge en el siguiente
cuadro:
CUADRO Nº 21
RECLAMACIONES PREVIAS FORMULADAS POR LOS SOLICITANTES A LOS QUE SE LES DENEGÓ EL PAE
INICIAL Y LA PRIMERA PRÓRROGA, CON DESGLOSE DE LAS DIRECCIONES PROVINCIALES CIRCULARIZADAS
DIRECCIÓN
PROVINCIAL
Nº
RECLAMACIONES
PREVIAS
Nº RECLAMACIONES PREVIAS ESTIMADAS
POR DOCUMENTACIÓN
ADICIONAL POR ERROR DEL GESTOR
Nº % Nº %
BARCELONA 611 116 18,99 5
0,82
CIUDAD REAL 28 1 3,57 1
3,57
LAS PALMAS 175 5 2,86 5
2,86
MADRID 419 22 5,25 38
9,07
SEVILLA 533 33 6,19 40
7,50
VALENCIA 441 8 1,81 81
18,37
TOTAL 2.207 185 8,38 170
7,70
Fuente: Direcciones Provinciales del Servicio Público de Empleo Estatal en contestación a la circularización.
Como se observa en el cuadro, el mayor número de reclamaciones previas presentadas en las
provincias seleccionadas en la muestra corresponde a Barcelona, seguida de Sevilla, Valencia
y Madrid, pero las estimaciones derivadas de errores de los gestores se localizan en mayor
proporción en Valencia, Sevilla y Madrid.
2. Por otra parte, respecto de la percepción de rentas mínimas, salarios sociales o ayudas
análogas de asistencia social concedidas por cualquier Administración Pública, se ha evaluado
la existencia de dos posibles riesgos: por un lado su percepción sin el transcurso del tiempo
mínimo de 6 meses desde la finalización de la percepción de estas rentas antes de la solicitud
del PAE, una vez aprobada su percepción, con cualquiera de estas ayudas.
Ambos riesgos se ven reducidos por el hecho de estar los órganos de las CCAA actualmente
adheridos al Registro de Prestaciones Sociales Públicas (RPSP); no así la mayoría de los
Ayuntamientos y restantes Administraciones Públicas, por lo que, para estos casos, existe el
riesgo de situaciones de incompatibilidad y concurrencia en el reconocimiento de otras
prestaciones económicas.
Los gestores de las oficinas de prestaciones del SEPE tienen acceso al RPSP, por lo que
pueden comprobar si los solicitantes del PAE han percibido una renta social en los 6 meses
anteriores a la solicitud. Asimismo, desde los SSCC se realiza un cruce informativo con el
RPSP.
En relación con la comprobaciones que hacen los gestores, hay que destacar que las
comprobación y acreditación de la no percepción de estas ayudas, que se ha de consultar el
RPSP, pero dado que la información que se ofrece en las transacciones correspondientes a
Programa de Activación para el Empleo 59
este registro es incompleta en cuanto a la fecha de baja, se ha de requerir, además, certificado
de las entidades locales, en el que conste la no percepción de estas ayudas sociales (basta, en
algunos casos, con un certificado permanente de las entidades cuando estas no concedan este
tipo de ayudas).
En respuesta a la circularización, las 6 DDPP han informado lo siguiente:
− Todas las DDPP comprueban el cumplimiento de este requisito accediendo al RPSP,
excepto la de Barcelona (que únicamente comprueba las rentas solicitando información al
SPEA). Asimismo, las DDPP de Sevilla y Las Palmas solicitan certificados de rentas a los
ayuntamientos y esta última, consulta transacciones de vida laboral e información del SPEA
correspondiente.
− Sobre la realización de comprobaciones posteriores para detectar la posible percepción de
las citadas rentas mínimas, una vez concedida la ayuda económica del PAE, con carácter
previo a cada uno de los pagos de la ayuda económica, las citadas Instrucciones no
establecen nada al respecto. Las DDPP de Barcelona, Sevilla y Las Palmas han informado
que no realizan dichas comprobaciones posteriores, mientras que las DDPP de Madrid,
Ciudad Real y Valencia sí que realizan comprobaciones posteriores a través del RPSP.
En consecuencia, si bien no hay diferencia de criterios en cuanto a la necesidad de analizar
este tipo de rentas antes de conceder la ayuda, sí que hay distintas formas de proceder en
cuanto a la manera de comprobarlas y en cuanto a la hora de analizarlas en momentos
posteriores.
II.3. POLÍTICAS ACTIVAS DE EMPLEO EN EL MARCO DEL PROGRAMA DE ACTIVACIÓN
PARA EL EMPLEO
II.3.1. Análisis de la distribución de fondos del Servicio Público de Empleo Estatal para su
gestión por las Comunidades Autónomas
Como se ha descrito en el epígrafe I.7.3, la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales,
en la reunión celebrada el día 13 de abril de 2015, acordó los criterios de distribución territorial
entre las CCAA de las subvenciones correspondientes al ejercicio 2015, financiadas con cargo a
los Presupuestos Generales del Estado, destinadas a la ejecución de las competencias del PAE.
En el cuadro siguiente se detalla la ejecución de los recursos asignados a las CCAA:
60 Tribunal de Cuentas
CUADRO Nº 22
EJECUCIÓN DE LOS RECURSOS ASIGNADOS A LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS
(Importe en euros)
CCAA33 ASIGNACIÓN (A) EJECUCIÓN (B) EJECUCIÓN (%)
(B/A)
ANDALUCÍA 38.451.189,53 0,00
0,00
ARAGÓN 2.781.293,96 1.993.422,01
71,67
C. F. DE NAVARRA 733.650,90 733.650,90
100,00
CANARIAS 11.076.035,06 10.917.238,71
98,57
CANTABRIA 993.770,52 993.770,52
100,00
CASTILLA Y LEÓN 5.578.834,33 0,00
0,00
CASTILLA-LA MANCHA 9.860.872,94 4.155.672,43
42,14
CATALUÑA 12.548.141,01 12.004.987,46
95,67
COMUNIDAD DE MADRID 8.850.297,17 2.520.325,37
28,48
COMUNIDAD VALENCIANA 16.435.429,39 0,00
0,00
EXTREMADURA 5.389.237,90 840.000,00
15,59
GALICIA 6.556.607,58 2.734.765,95
41,71
ILLES BALEARS 1.193.949,53 624.408,48
52,30
LA RIOJA 550.845,36 362.848,78
65,87
PRINCIPADO DE ASTURIAS 1.687.969,00 609.634,40
36,12
REGIÓN DE MURCIA 6.200.394,82 5.489.001,72
88,53
TOTAL 128.888.519,00 43.979.726,73
34,12
Fuente: Anexos de distribución de las Órdenes de distribución del Programa de Activación para el Empleo y Servicios
Públicos de empleo de las CCAA.
Como se refleja en el cuadro anterior, los gastos comprometidos fueron, tan solo, del 34,12%, y las
CCAA de Andalucía, de Castilla y León y de Valencia no ejecutaron cantidad alguna de la
asignación recibida para desarrollar las competencias asumidas en el PAE debido, según
manifiestan estas comunidades, al retraso en la materialización de los fondos.
El apartado 2, regla quinta, del artículo 86 de la LGP establece que “Los créditos que corresponda
gestionar a cada Comunidad Autónoma se le librarán y harán efectivos por cuartas partes en la
segunda quincena natural de cada trimestre…”. Tanto en el ejercicio 2015, como en el 2016, las
transferencias de fondos a las CCAA, reguladas en las Órdenes ESS/2570/2015 y ESS/1857/2016,
se han hecho efectivas en un único pago en el último trimestre del año. Asimismo, el libramiento de
fondos correspondientes a las órdenes de distribución específicas para el PAE, ESS/1978/2015 y
ESS/2760/2015, no se han materializado hasta noviembre y diciembre de 2015, respectivamente.
33 Tal y como ya se ha indicado en el epígrafe I.7.3 no se incluye la CA del País Vasco debido a que recibe la asignación
para las políticas activas de acuerdo a lo establecido en el Real Decreto 1441/2010, de 5 de noviembre.
Programa de Activación para el Empleo 61
Por su parte, el apartado Tercero de la Resolución de 27 de febrero de 2013, de la Secretaría de
Estado de Presupuestos y Gastos, por la que se publica el Acuerdo del Consejo de Ministros de 22
de febrero de 2013, por el que se aprueban las instrucciones para la aplicación del artículo 86 de la
Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, establece, sobre el compromiso de
aportación de fondos a favor de las Comunidades Autónomas, en el punto 4, que “La mera
consignación de los créditos en los Presupuestos Generales del Estado, su distribución territorial
mediante Conferencia Sectorial y su formalización por el Acuerdo de Consejo de Ministros
no crean derecho alguno a favor de las Comunidades Autónomas, frente a la Administración del
Estado, mientras no se suscriba el convenio o se apruebe la resolución unilateral”.
En relación con el año 2016, la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales, celebrada el
18 de abril de 2016, no fijó criterios específicos para la distribución de fondos para la ejecución del
PAE, por lo que el SEPE no dispone de información al respecto y, en consecuencia, no ha podido
realizar el seguimiento y la valoración de la utilización de estos recursos de financiación específicos
para PAE relacionados con las políticas activas de empleo.
Con la finalidad de contrastar y ampliar información sobre la ejecución presupuestaria de los fondos
asignados, durante la fiscalización se realizó una circularización a las CCAA34, que tienen
transferida la competencia en materia de trabajo, empleo y formación, solicitándoles información
sobre la misma.
Los resultados obtenidos tras el análisis de los datos solicitados, son los siguientes:
a) La información sobre la ejecución presupuestaria justificada por las CCAA ante el SEPE
(43.979.726,73 euros), coincide con la remitida por dichas CCAA a este Tribunal, a
excepción de dos diferencias:
− 199.111,20 euros localizados en Cataluña, justificada por una anulación de un
compromiso de gasto realizada con posterioridad a la rendición de cuentas al SEPE,
situación que quedó regularizada en el año 2017.
− 402,85 euros localizados en la Región de Murcia, donde hubo un error en la fecha, ya
que el gasto no fue comprometido en 2016, sino en 2015 (y pagado en 2016).
Por tanto, los fondos ejecutados de los recursos asignados a las CCAA para la gestión del
PAE fueron 43.781.018,38 euros, tal y como se recoge en el total del cuadro nº 23
siguiente.
b) En relación con los compromisos de gastos, las CCAA informan que los fondos recibidos del
SEPE destinados a la asignación de un tutor a cada beneficiario del PAE, se han canalizado
a través de las modalidades de gastos que se reflejan en el siguiente cuadro:
34 En el anexo 8 se relacionan las fechas en las que las distintas Comunidades Autónomas han asumido las
competencias en materia de trabajo, empleo y formación.
62 Tribunal de Cuentas
CUADRO Nº 23
MODALIDADES DE GASTO DE LOS FONDOS DESTINADOS A LA ASIGNACIÓN DE LOS TUTORES POR LAS
COMUNIDADES AUTÓNOMAS (Importes en euros)
CCAA CLASIFICACIÓN DE LOS GASTOS
CONTRATOS SUBVENCIONES CONVENIOS PERSONAL TOTAL
ANDALUCÍA - - - - -
ARAGÓN 91.353,79 1.710.404,05 60.000,00 131.664,17 1.993.422,01
C. F. DE NAVARRA - 32.949,68 - 700.701,22 733.650,90
CANARIAS 1.358.111,17 8.631.583,04 927.544,50 - 10.917.238,71
CANTABRIA - 993.770,52 - - 993.770,52
CASTILLA Y LEÓN - - - - -
CASTILLA-LA MANCHA - 4.155.672,43 - - 4.155.672,43
CATALUÑA - 7.297.406,50 - 4.508.469,76 11.805.876,26
COM. VALENCIANA - - - - -
COMUNIDAD DE MADRID - - - 2.520.325,37 2.520.325,37
EXTREMADURA - 840.000,00 - - 840.000,00
GALICIA 385.819,63 - - 2.348.946,32 2.734.765,95
ILLES BALEARS - 624.408,48 - - 624.408,48
LA RIOJA - 163.332,78 - 199.516,00 362.848,78
PRINCIP. DE ASTURIAS - 609.634,40 - - 609.634,40
REGIÓN DE MURCIA - 5.489.404,57 - - 5.489.404,57
TOTAL 1.835.284,59 30.548.566,45 987.544,50 10.409.622,84 43.781.018,38
Fuente: Comunidades Autónomas.
Como se desprende del cuadro anterior, la distribución de gastos refleja el modelo de
gestión de las políticas activas de empleo que sigue cada comunidad. Estas,
mayoritariamente, optan por la subvención a otras entidades para que sean ellas las que
realicen la contratación de tutores que lleven a cabo las tareas de orientación profesional
(30.548.566,45 euros, lo cual supone el 69,78% del total); o por la gestión directa
contratando personal (10.409.622,84 euros, un 23,78%).
c) Cabe destacar el hecho, amparado en el artículo 5.2 de las órdenes de distribución territorial
de fondos de 2015 en relación con el PAE (Órdenes ESS/1978/2015 y ESS/2760/2015), de
que existen recursos procedentes del programa que se utilizan para políticas activas
distintas del PAE, tal y como se muestra en el cuadro siguiente:
Programa de Activación para el Empleo 63
CUADRO Nº 24
RECURSOS UTILIZADOS PARA POLÍTICAS ACTIVAS DISTINTAS DEL PROGRAMA DE ACTIVACI ÓN PARA EL
EMPLEO (Importes en euros)
CCAA GASTOS DISTINTOS A PAE 2015
APLICACIÓN IMPORTE
CANARIAS OPORTUNIDADES DE EMPLEO 6.415.300,24
CANTABRIA EMPRENDIMIENTO 415.474,17
CASTILLA-LA MANCHA OPORTUNIDADES DE EMPLEO 4.155.672,43
CATALUÑA FORMACI ÓN Y RECUALIFICACIÓN 7.297.406,50
ILLES BALEARS OPORTUNIDADES DE EMPLEO 624.408,48
LA RIOJA OPORTUNIDADES DE EMPLEO 163.332,78
PRINCIPADO DE ASTURIAS OPORTUNIDADES DE EMPLEO 609.634,40
REGIÓN DE MURCIA FORMACI ÓN Y RECUALIFICACIÓN 4.232.423,15
TOTAL
23.913.652,15
Fuente: Comunidades Autónomas.
En definitiva, los recursos estatales que realmente utilizaron las CCAA para la gestión de
sus competencias en relación con el PAE, fueron 19.936.381,47 euros, según el siguiente
detalle:
- Recursos estatales utilizados por las CCAA: 43.850.033,6235
- Recursos estatales utilizados en gastos distintos PAE: 23.913.652,15
- Recursos estatales utilizados por las CCAA en la gestión del PAE: 19.936.381,47
d) Por último, se han solicitado a las CCAA datos sobre la utilización de recursos financieros
propios para la financiación de la ejecución del PAE, siendo la información aportada la que
se refleja en el cuadro siguiente:
35 Esta cifra se obtiene de la suma de 43.781.018,38 euros que representa el importe de los fondos asignados a los
tutores por las Comunidades Autónomas (cuadro nº 23), y de 69.015,24 euros correspondientes a Illes Balears, según lo
que a continuación se explica en la nota al pie número 47.
64 Tribunal de Cuentas
CUADRO Nº 25
COMUNIDADES AUTÓNOMAS QUE HAN UTILIZADO RECURSOS PROPIOS EN LA EJECUCIÓN DEL PROGRAMA
DE ACTIVACI ÓN PARA EL EMPLEO
(Importes en euros)
COMUNIDADES AUTÓNOMAS RECURSOS PROPIOS
ANDALUCÍA 2.535.940,70
ARAGÓN 1.926.571,70
C. F. DE NAVARRA 733.650,90
CANTABRIA 784.295,46
CASTILLA-LA MANCHA 822.421,52
EXTREMADURA 357.206,62
PRINCIPADO DE ASTURIAS 630.000,00
TOTAL 7.790.086,90
Fuente: Comunidades Autónomas.
Como se deduce del cuadro anterior, las CCAA de Canarias, Castilla y León, Cataluña,
Comunidad de Madrid, Comunidad Valenciana, Galicia, Illes Balears, La Rioja, País Vasco y
la Región de Murcia no emplearon recursos propios para la ejecución del PAE. Cabe
destacar que de ellas, las CCAA de Castilla y León y Valencia informaron que no imputaron
recursos financieros para la gestión de sus beneficiarios del PAE, ni los recibidos del SEPE
ni recursos propios. Por su parte, Andalucía no utilizó los recursos estatales, pero sí que
imputó fondos de su presupuesto.
II.3.1.1. REINTEGROS DE SUBVENCIONES GESTIONADAS POR LAS COMUNIDADES
AUTÓNOMAS
En el siguiente cuadro se muestra el detalle por CCAA del estado de ejecución presupuestaria de
los fondos recibidos:
Programa de Activación para el Empleo 65
CUADRO Nº 26
EJECUCIÓN DE LA SUBVENCIÓN RECIBIDA POR LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS PARA LA GESTIÓN DEL
PROGRAMA DE ACTIVACIÓN PARA EL EMPLEO
(Importe en euros)
CCAA SUBVENCIÓN
RECIBIDA COMPROMISOS
DE CRÉDITO OBLIGACIONES
RECONOCIDAS PAGOS
REALIZADOS REMANENTE NO
COMPROMETIDO
% NO
COMPRO-
METIDO
ANDALUCÍA 38.451.189,53 0,00 0,00 0,00
38.451.189,53 100,00
ARAGÓN 2.781.293,96 1.993.422,01 1.993.422,01 343.935,03
787.871,95 28,33
C. F. DE NAVARRA 733.650,90 733.650,90 733.650,90 733.650,90
0,00 0,00
CANARIAS 11.076.035,06 10.917.238,71 9.633.662,21 7.342.844,74
158.796,35 1,43
CANTABRIA 993.770,52 993.770,52 993.770,52 578.296,35
0,00 0,00
CASTILLA Y LEÓN 5.578.834,33 0,00 0,00 0,00
5.578.834,33 100,00
CASTILLA-LA MANCHA 9.860.872,94 4.155.672,43 4.155.672,43 3.997.837,27
5.705.200,51 57,86
CATALUÑA 12.548.141,01 12.004.987,46 1.527.188,96 1.527.188,96
543.153,55 4,33
COM. DE MADRID 8.850.297,17 2.520.325,37 2.520.325,37 2.520.325,37
6.329.971,80 71,52
COM. VALENCIANA 16.435.429,39 0,00 0,00 0,00
16.435.429,39 100,00
EXTREMADURA 5.389.237,90 840.000,00 840.000,00 0,00
4.549.237,90 84,41
GALICIA 6.556.607,58 2.734.765,95 77.163,92 77.163,92
3.821.841,63 58,29
ILLES BALEARS 1.193.949,53 624.408,48 0,00 0,00
569.541,05 47,70
LA RIOJA 550.845,36 362.848,78 362.848,78 199.516,00
187.996,58 34,13
PRINCIP. DE ASTURIAS 1.687.969,00 609.634,40 609.634,40 609.634,40
1.078.334,60 63,88
REGIÓN DE MURCIA 6.200.394,82 5.489.001,72 9.750,00 0,00
711.393,10 11,47
TOTAL 128.888.519,00 43.979.726,73 23.457.089,50 17.930.392,94
84.908.792,27 65,88
Fuente: Comunidades Autónomas.
Resulta significativo que, a excepción de las comunidades de Navarra y Cantabria, que carecen de
remanente no comprometido, y de Canarias (1,43%) y Cataluña (4,33%) que presentan un bajo
porcentaje del mismo, el resto presenta un alto porcentaje de remanente no comprometido o, en
sentido contrario, una escasa utilización de los recursos financieros puestos a disposición de las
CCAA por el Estado para coadyuvar a la consecución de objetivos del PAE.
Como se ha descrito en el epígrafe I.7.3 de este Informe, las CCAA, una vez finalizado el ejercicio
económico 2015, y no más tarde del 31 de marzo de 2016, debían remitir al SEPE la información
relativa a la totalidad de los compromisos de créditos adquiridos hasta el 31 de diciembre de 2015,
así como de las obligaciones reconocidas y de los pagos realizados, todos ellos relativos a las
subvenciones gestionadas, financiadas con cargo a los Presupuestos de dicho organismo en 2015.
Asimismo, la ejecución de dichas subvenciones se debía imputar al ejercicio para el que se
hubieran distribuido territorialmente las mismas. Y en idéntico sentido, en la Orden ESS/1857/2016,
de 5 de diciembre, que como ya se ha indicado en el precitado epígrafe, incluía la financiación de
66 Tribunal de Cuentas
todas las políticas activas de empleo para el ejercicio 2016, se establecía la misma obligación de
rendición de datos hasta el 31 de marzo de 2017.
Con respecto a los plazos máximos de rendición correspondientes a ambos ejercicios (31 de marzo
de 2016 y 31 de marzo de 2017), las siguientes CCAA remitieron los datos con posterioridad a los
mismos:
CUADRO Nº 27
COMUNIDADES AUTÓNOMAS QUE PRESENTARON LA RENDICIÓN FUERA DE PLAZO
COMUNIDADES AUTÓNOMAS
FECHA RENDICIÓN PARA
2015 FECHA
RENDICIÓN PARA
2016
ANDALUCÍA 10/11/2016 28/04/2017
C. F. DE NAVARRA En plazo 12/04/2017
CANARIAS 11/05/2016 20/04/2017
CANTABRIA En plazo 10/04/2017
CASTILLA-LEÓN 07/06/2016 En plazo
COMUNIDAD VALENCIANA 18/04/2016 25/04/2017
EXTREMADURA En plazo 05/04/2017
LA RIOJA 17/06/2016 02/05/2017
PRINCIPADO DE ASTURIAS En plazo 06/04/2017
Fuente: Servicio Público de Empleo Estatal.
Por otra parte, este Tribunal de Cuentas ha revisado los descuentos que el SEPE ha realizado a las
CCAA en el año 2016 como consecuencia de no haber comprometido todas las cantidades
asignadas en 2015, o por no haber efectuado los pagos de las mismas en el periodo máximo
permitido, comprobándose que se han realizado según lo previsto en la normativa vigente.
las subvenciones gestionadas se realiza mediante un “estado de ejecución del ejercicio, indicando
las cuantías totales de compromisos de créditos, obligaciones reconocidas y pagos realizados”,
rubricado por el órgano competente de la Comunidad Autónoma y por el Interventor de la misma,
por lo que la forma de justificar estas subvenciones gestionadas es coherente con la normativa
vigente y es totalmente compatible con el traspaso de funciones y servicios en materia de políticas
activas de empleo a las CCAA.
II.3.2. Análisis de la eficacia del Programa de Activación para el Empleo
Como se ha señalado en el subapartado I.3, uno de los objetivos de esta fiscalización ha sido
determinar la eficacia del PAE, para lo cual se ha efectuado un análisis del cumplimiento del fin
fundamental para el que se arbitró este programa: la mejora del grado de inserción laboral o de la
empleabilidad de sus beneficiarios. El análisis se ha efectuado sobre el PAE inicial y la primera
prórroga. La segunda prórroga no ha sido objeto de estudio debido a que en el momento de
ejecución de los trabajos de campo, el plazo de presentación de solicitudes se encontraba aún
abierto. Para poder concluir sobre la eficacia del PAE en su objetivo de mejora del grado de
inserción laboral, se solicitó al SEPE la explotación de sus bases de datos de servicios y contratos,
Programa de Activación para el Empleo 67
con el fin fundamental de comparar las vidas laborales de los beneficiarios antes y después de
solicitar la ayuda económica de acompañamiento, así como de los solicitantes a los que se les
denegó el acceso al programa. La explotación solicitada fue la siguiente:
− Número de días que los beneficiarios del PAE inicial y los de la primera prórroga han trabajado
en los 6, 12 y 1836 meses anteriores y posteriores a la solicitud de la ayuda económica de
acompañamiento.
− La misma información que el punto anterior, pero referida a los solicitantes del PAE a los que se
les denegó la incorporación, sin que posteriormente hayan accedido al programa, y
exclusivamente sobre los 6, 12 y 18 meses posteriores a la solicitud de la ayuda económica de
acompañamiento.
− Colocaciones obtenidas por los solicitantes del PAE inicial (tanto de los que resultaron
beneficiarios como de aquellos a los que se denegó la ayuda) y los de la primera prórroga, en
los 6, 12 y 18 meses posteriores a la solicitud de acceso al programa.
− Servicios obtenidos (de orientación, formación, autoempleo, envíos de ofertas de trabajo) por
los beneficiarios del PAE inicial, por los de la primera prórroga y, por último, por los solicitantes
a los que se les denegó la incorporación, sin que posteriormente hayan accedido al programa.
− Parados de larga duración (PLD) inscritos en los SPEA, excluidos los beneficiarios del PAE,
con el detalle de los que obtuvieron, al menos, una colocación laboral durante el año
correspondiente y la duración de esta (distinguiendo entre colocaciones de hasta de 6, 12 y 18
meses).
Los principales resultados obtenidos tras la explotación de las bases de datos del SEPE, han sido
los siguientes:
a) De la comparativa del número de días37 que los beneficiarios del PAE inicial han trabajado en
los 6, 12 y 18 meses anteriores y posteriores a la solicitud de la ayuda económica de
acompañamiento, se han obtenido los resultados que se detallan en el siguiente cuadro:
36 La solicitud de datos referida a los 18 meses, se fundamenta en que uno de los requisitos para poder ser beneficiario
del programa, es haber permanecido inscrito como demandante de empleo durante 360 días en los dieciocho meses
inmediatamente anteriores a la fecha de la solicitud de incorporación al programa (artículo 2.1.c del Real Decreto-ley
16/2014), y definitorio de aquellos desempleados que son considerados parados de larga duración (ver a este respecto la
nota al pie número 41).
37 En relación con comparativa mencionada, hay que mencionar que la información facilitada por el SEPE sobre el
número de días recoge a las bajas en afiliación, con carácter general, un día fijo a la semana, pudiendo, por tanto, variar
de 1 a 6 días respecto a la fecha real de cada contratación. Este Tribunal de Cuentas ha adoptado el criterio de corregir el
dato de días trabajados sustrayendo tres días (error teórico medio) por cada contrato trabajado, tanto para la situación
anterior como posterior a la solicitud del programa por parte de los beneficiarios del mismo.
68 Tribunal de Cuentas
CUADRO Nº 28
DÍAS TRABAJ ADOS POR LOS BENEFICIARIOS EN LOS 6, 12 Y 18 MESES ANTERIORES Y POSTERIORES A LA
SOLICITUD DE LA AYUDA ECONÓMICA DE ACOMPAÑAMIENTO
DÍAS TRABAJ ADOS A LOS
6 MESES DÍAS TRABAJADOS A LOS
12 MESES DÍAS TRABAJ ADOS A LOS
18 MESES
TOTALES MEDIA POR
BENEFICIARIO TOTALES MEDIA POR
BENEFICIARIO TOTALES MEDIA POR
BENEFICIARIO
DESPUÉS DEL PAE 958.071 8,88 3.794.499
35,17 8.049.464
74,61
ANTES DEL PAE 558.213 5,17 1.185.581
10,99 2.017.417
18,70
DIFERENCIA 399.858 3,71 2.608.918
24,18 6.032.047
55,91
% DIFERENCIA 71,63 220,05 299,00
Fuente: Servicio Público de Empleo Estatal.
Del análisis de este cuadro se puede deducir lo siguiente:
1. Transcurridos 6 meses, los beneficiarios del PAE obtuvieron una media de 8,88 días de
trabajo frente a los 5,17 que habían obtenido en los 6 meses anteriores a la solicitud, lo cual
supone una diferencia a favor del período posterior a la solicitud de 3,71 días (un 71,60%).
2. La tendencia al cabo de 12 y 18 meses desde la percepción de la ayuda económica
continúa siendo favorable, hasta el punto en que al cabo de 18 meses desde la solicitud los
beneficiarios del PAE obtuvieron el triple de días trabajados como media que los que habían
logrado en los 18 meses anteriores a dicha solicitud (74,61 frente a 18,70).
En cuanto a cuál ha sido la tendencia en la variación de la situación laboral de los beneficiarios
antes y después de solicitar el PAE considerando el número real de beneficiarios, en el
siguiente cuadro se presentan los resultados:
CUADRO Nº 29
VARIACIÓN DE LA SITUACIÓN LABORAL DE LOS BENEFICIARIOS ANTES Y DESPUÉS DE SOLICITAR EL PAE
SITUACIÓN DE LOS BENEFICIARIOS DEL PAE A LOS 6 MESES A LOS 12 MESES A LOS 18 MESES
MEJORARON SU SITUACIÓN LABORAL 15,7% 32,3% 43,9%
PERMANECIERON IGUAL 73,5% 54,9% 41,9%
EMPEORARON 10,8% 12,8% 14,3%
Fuente: Servicio Público de Empleo Estatal.
El cuadro refleja una evolución positiva en la vida laboral de los beneficiarios del programa, de
manera que el porcentaje de beneficiarios que mejoró su situación laboral después de ser
beneficiario del PAE va aumentando a medida que lo hace el periodo de tiempo comparado.
b) En cuanto a la comparativa entre las colocaciones y el número de días trabajados por los
beneficiarios del PAE inicial y de la primera prórroga, y los datos de los solicitantes del
programa a los que se les denegó su incorporación al programa, sin que posteriormente hayan
Programa de Activación para el Empleo 69
accedido al mismo, en el siguiente cuadro se recoge el porcentaje de colocaciones obtenidas,
correspondiente a los 6, 12 y 18 meses desde la finalización del PAE38:
CUADRO Nº 30
NÚMERO DE COLOCACIONES/BENEFICIARIOS Y NÚMERO DE COLOCACIONES/DENEGADOS A LOS 6, 12 Y 18
MESES DE LA SOLICITUD DE ACCESO AL PROGRAMA DE ACTIVACI ÓN PARA EL EMPLEO
TOTAL
SOLICITANTES
Nº
COLOCACIONES
A LOS 6 MESES % Nº
COLOCACIONES
A LOS 12 MESES % Nº
COLOCACIONES
A LOS 18 MESES %
BENEFICIARIOS
PAE INICIAL 107.892 19.640
18,20
39.846 36,93 53.384 49,48
PRIMERA
PRÓRROGA 47.272 9.054
19,15
15.976 33,80 17.419 36,85
DENEGADOS
PAE INICIAL 30.428 10.414
34,23
14.558 47,84 17.066 56,09
PRIMERA
PRÓRROGA 11.264 3.731
33,12
4.791 42,53 5.011 44,49
Fuente: Servicio Público de Empleo Estatal.
Como se observa en el cuadro anterior, los desempleados a los que se les denegó el acceso al
PAE han obtenido más colocaciones que los que resultaron beneficiarios del mismo.
Por otro lado, si se calcula el ratio del número de días trabajados en relación con los
beneficiarios del PAE y dicho número en relación con los desempleados a los que les fue
denegado, a los 6, 12 y 18 meses desde la solicitud de la incorporación al programa, se
obtienen las cifras recogidas en el cuadro siguiente:
CUADRO Nº 31
NÚMERO DE DÍAS TRABAJADOS/BENEFICIARIOS Y NÚMERO DE DÍAS TRABAJADOS/DENEGADOS A LOS 6, 12
Y 18 MESES DE LA SOLICITUD DE ACCESO AL PAE
Total
Solicitantes
Días
trabajados a
los 6 meses
Nº días por
solicitante a
los 6 meses
Días
trabajados a
los 12 meses
Nº días por
solicitante a
los 12 meses
Días
trabajados a
los 18 meses
Nº días por
solicitante a
los 18 meses
BENEFICIARIOS
PAE INICIAL 107.892 958.071 8,88
3.794.499 35,17 8.049.464 74,61
PRIMERA
PRÓRROGA 47.272 450.507 9,53
1.361.797 28,81 1.781.582 37,69
DENEGADOS
PAE INICIAL 30.428 720.927 23,69
1.955.710 64,27 3.415.909 112,26
PRIMERA
PRÓRROGA 11.264 269.679 23,94
580.015 51,49 707.784 62,84
Fuente: Servicio Público de Empleo Estatal.
38 En los anexos 9 y 10 se detalla el porcentaje de colocaciones/beneficiarios y el de colocaciones/denegados a los 6, 12
y 18, por Comunidades Autónomas.
70 Tribunal de Cuentas
Como se desprende del cuadro anterior, y en consonancia con el resultado obtenido en relación
con las colocaciones, los desempleados a los que se les denegó el acceso al PAE han
trabajado por término medio más días (media de 23,69, 64,27 y 112,26 días por desempleado,
a los 6, 12 y 18 meses de la solicitud, respectivamente) en comparación con los beneficiarios
del programa (8,88, 35,17 y 74,61 días trabajados por parte de dichos beneficiarios); situación
que se repite para los desempleados a los que se les denegó el acceso a la primera prórroga
de PAE si se comparan los datos con los de los desempleados que resultaron beneficiarios de
la misma. Y, transcurridos 18 meses desde la solicitud de la ayuda, los 107.892 beneficiarios
del PAE inicial obtuvieron 53.384 colocaciones, las cuales, traducidas a número de días
trabajados, totalizan 8.049.464 días, lo cual supone una media de 74,61 días por beneficiario.
Por CCAA39, el dato oscila entre los 104 días de media del Principado de Asturias y los 32 días
de Melilla.
c) En lo que se refiere a los servicios recibidos tanto por los beneficiarios del PAE inicial y los de la
primera prórroga, como por los solicitantes del PAE a los que se les ha denegado el acceso al
mismo, sin que posteriormente hayan accedido al programa, los resultados se exponen a
continuación.
En este análisis se ha tenido en cuenta el número de servicios que han recibido ambos
colectivos en los ejercicios 2015, 2016 y 2017, entendiendo por tales las actuaciones de
intermediación laboral, gestionadas por los Servicios Públicos de Empleo, con la finalidad de
incrementar las oportunidades de retorno al mercado de trabajo o la mejora de su
empleabilidad.
Asimismo, hay que matizar que la información extraída por el SEPE se refiere a los servicios
recibidos en un ámbito temporal que abarca desde la solicitud de acceso al programa hasta el
31 de diciembre de 2017. Esto es, los datos de los servicios recibidos por parte de ambos
colectivos exceden en algunos meses el ámbito temporal del PAE, lo que no obsta a que los
mismos sean homogéneos.
CUADRO Nº 32
SERVICIOS RECIBIDOS POR LOS BENEFICIARIOS DEL PAE Y POR LOS SOLICITANTES A LOS QUE SE DENEGÓ
EL ACCESO AL MISMO
TOTAL
SOLICITANTES
SERVICIOS
ORIENTACIÓN /
SOLICITANTE
SERVICIOS
FORMACIÓN /
SOLICITANTE
SERVICIOS
AUTOEMPLEO /
SOLICITANTE
ENVÍOS
OFERTAS /
SOLICITANTE
SERVICIOS 176 /
SOLICITANTE
BENEFICIARIOS
PAE INICIAL 107.892 4,99
0,16 0,10 0,82 1,76
PRIMERA
PRÓRROGA 47.272 5,37
0,13 0,10 0,24 1,93
DENEGADOS
PAE INICIAL 30.428 1,19
0,07 0,02 0,72 0,08
PRIMERA
PRÓRROGA 11.264 0,64
0,03 0,01 0,34 0,09
Fuente: Servicio Público de Empleo Estatal.
39 En los anexos 11 y 12 se detallan los días de media trabajados por los beneficiarios y denegados del PAE por CCAA.
Programa de Activación para el Empleo 71
El principal resultado obtenido es que, excepto en el dato de envíos de ofertas en la primera
prórroga de PAE, en la práctica totalidad de las CCAA40, los beneficiarios del PAE han recibido
más servicios que los solicitantes a los que se les denegó la incorporación al programa. Sin
embargo, los datos de las colocaciones y del número de días trabajados de ambos colectivos,
ya comentados en el punto anterior, reflejan que la inserción laboral de aquellos a los que se
les denegó el acceso es mayor que la de los beneficiarios del programa.
d) Por último, en lo que se refiere a las colocaciones de las personas consideradas PLD41,
inscritas en cada SPEA en los años 2015 y 2016, excluidos los beneficiarios del PAE, el objeto
del estudio ha sido comparar, en términos de obtención de empleo, la eficacia de la política
activa recibida por los beneficiarios del PAE, con la eficacia de la recibida por otros PLD que no
se incorporaron al programa.
Con carácter previo al análisis hay que tener en cuenta que:
− Los datos de los PLD, excluidos los beneficiarios del PAE, se refieren a la vida laboral de
los mismos a lo largo de 2015 y 2016.
− Los datos de los beneficiarios del PAE proporcionados por el SEPE están referenciados al
plazo para presentar las solicitudes de incorporación al programa (PAE inicial: desde el 15
de enero de 2015 hasta el 15 de abril 2016; y primera prórroga: desde el 15 de abril de
2016 hasta el 15 de abril de 2017).
− La ayuda económica de acompañamiento se cobra transcurrido el plazo de un mes a contar
desde el día de la solicitud de incorporación al programa, siempre que se acredite que dicho
mes se ha realizado la búsqueda activa de empleo y que se le ha asignado el itinerario
individual y personalizado, o bien, si dicho itinerario no se le ha asignado, desde la fecha en
que se le asigne dicho itinerario.
− Esta ayuda se cobra durante un período máximo de seis meses.
Por tanto, con el fin de trabajar con datos homogéneos a efectos de realizar una comparación
de las colocaciones de los dos colectivos en las fechas posteriores a recibir los servicios de
orientación o formación correspondientes, los datos de beneficiarios del PAE se han tratado con
el siguiente criterio: las solicitudes presentadas hasta junio de 2015, se han imputado al año
natural 2015 y aquellas presentadas entre julio de 2015 y junio de 2016, se han imputado al año
natural 2016.
Una vez aplicados estos criterios, los resultados más relevantes han sido los siguientes:
1. Comparación entre los PLD42, excluidos los beneficiarios del PAE, y los beneficiarios del
PAE que obtuvieron alguna colocación, con independencia de su duración, en los años
2015 y 2016:
40 En los anexos 13 y 14 se detalla, por CCAA, el promedio de servicios recibido por los beneficiarios del PAE y por los
solicitantes a los que se denegó el acceso al mismo.
41 El concepto de parado de larga duración utilizado para la extracción de estos datos ha sido el de desempleado que
está inscrito como demandante de empleo más de 360 días dentro de los últimos 540 días, concepto que resulta
homogéneo al de la situación de desempleo de larga duración de los beneficiarios del PAE.
42 En los anexos 15 y 16 se muestra el detalle por CCAA del porcentaje de desempleados (PLD que no fueron
beneficiarios del PAE y beneficiarios del programa) que no ha trabajado ningún día en 2015 y 2016.
72 Tribunal de Cuentas
AÑO
% PLD (Excl. PAE) % PAE
OCUPADOS NO
OCUPADOS OCUPADOS NO
OCUPADOS
2015 46 54 35 65
2016 45 55 39 61
Los resultados de esta comparativa muestran porcentajes de ocupación más favorables de
los PLD que de los beneficiarios del PAE.
2. Comparación entre los PLD43 excluidos los beneficiarios del PAE y los beneficiarios del PAE
que han trabajado más de 6 meses, en los años 2015 y 2016:
AÑO % PLD
(Excl. PAE) % PAE DIFERENCIA
2015 25 6 19
2016 26 8 18
Como se desprende de los datos anteriores, tanto en 2015 como en 2016, los PLD que no
fueron beneficiarios del PAE tuvieron mejores resultados en la obtención de un trabajo que
los beneficiarios de este programa.
En resumen, el resultado de la comparación entre el número de días trabajados y número de
colocaciones de ambos colectivos, ha sido que los PLD que no han sido beneficiarios de PAE, han
trabajado más días y han obtenido más colocaciones que estos últimos, tanto en el año 2015 como
en 2016.
II.3.3. Análisis de la eficiencia del Programa de Activación para el Empleo
Como se ha indicado en el epígrafe I.3, uno de los objetivos de esta fiscalización ha sido
determinar la eficiencia del PAE en lo relativo a la mejora de la empleabilidad de sus beneficiarios,
para lo cual se ha analizado, por una parte, el número de beneficiarios atendidos por cada tutor, y
por otra, el coste incurrido en la ejecución del PAE inicial. Y de la misma manera, la segunda
prórroga no ha sido objeto de estudio a estos efectos debido a los motivos ya expresados en el
epígrafe II.3.2 (en el momento de ejecución de los trabajos de campo, el plazo de presentación de
solicitudes se encontraba aún abierto).
II.3.3.1. ANÁLISIS DEL NÚMERO DE BENEFICIARIOS ATENDIDOS POR CADA TUTOR
Según información aportada por el SEPE, de acuerdo con los datos existentes en 2012, cada
trabajador de un Servicio Público de Empleo tenía a su cargo a 269 desempleados, mientras que
en países como Holanda la cifra era de 125, y en Francia o Finlandia este ratio era de 120, siendo
todavía inferior en países como Suecia, Dinamarca o Austria.
Teniendo en cuenta el carácter extraordinario del PAE se consideró adecuado que cada tutor
atendiera, como máximo, a 120 personas desempleadas. Este fue uno de los factores tenidos en
43 En los anexos 15 y 16 se muestra el detalle por CCAA del porcentaje de desempleados (PLD que no f ueron
beneficiarios del PAE y beneficiarios del programa) que ha trabajado 6 meses o más.
Programa de Activación para el Empleo 73
cuenta para la cuantificación de la aportación estatal para financiar el programa, tal y como explicó
la Secretaria de Estado de Empleo en la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales de
13 de abril de 2015.
Para comprobar la ejecución de esta previsión, este Tribunal de Cuentas solicitó a las CCAA la
identidad de cada tutor asignado a cada uno de los beneficiarios del PAE inicial y de la primera
prórroga. Con los datos obtenidos, se ha efectuado un promedio de los beneficiarios del programa
a cargo de cada tutor, reflejado en el siguiente cuadro44:
CUADRO Nº 33
PROMEDIO DE BENEFICIARIOS ATENDIDOS POR TUTOR
CCAA PAE INICIAL PRIMERA PRÓRROGA
ANDALUCÍA 37,90 26,29
ARAGÓN 25,33 10,09
C. F. DE NAVARRA 12,21 3,50
CANARIAS 67,95 41,55
CANTABRIA 41,33 11,67
CASTILLA Y LEÓN 27,20 10,53
CASTILLA-LA MANCHA 122,56 48,30
CATALUÑA 20,56 14,23
COMUNIDAD DE MADRID 37,12 21,45
COMUNIDAD VALENCIANA 53,39 33,71
EXTREMADURA 75,43 35,33
GALICIA 26,15 15,14
ILLES BALEARS 19,61 5,62
LA RIOJA 68,75 22,20
PAÍS VASCO 2,41 1,47
PRINCIPADO DE ASTURIAS 16,65 7,91
REGIÓN DE MURCIA 30,73 13,8
Fuente: Comunidades Autónomas.
Tan sólo en Castilla-La Mancha se superaron los 120 beneficiarios por tutor en el PAE inicial
(122,56 = 8.947 beneficiarios informados/73 tutores identificados).
44 Hay que destacar que, en prácticamente la totalidad de las CCAA, existen beneficiarios para los que no se ha
informado acerca de los datos solicitados de los tutores. En la mayoría de los casos, según las explicaciones facilitadas,
esto se debe principalmente a dos motivos:
- Los beneficiarios se han trasladado a otra autonomía y los datos únicamente figuran en la comunidad de destino
actual.
- Los beneficiarios han cambiado su identificador personal. Es el caso de los demandantes que obtienen la
nacionalidad y cambian el NIE por el DNI.
En el caso de Ceuta y Melilla, no se solicitaron los datos identificativos de los tutores, al no participar las mismas en el
reparto de fondos de la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales.
74 Tribunal de Cuentas
Además de lo anterior, se solicitó a las CCAA información sobre el número de otros parados de
larga duración que hubieran recibido servicios en los ejercicios correspondientes por parte de los
tutores que tenían ya asignados beneficiarios del PAE. Tras el análisis de los datos, se aprecia que,
cuando se tiene también en cuenta a los desempleados de otros programas, existe un porcentaje
elevado de dichos tutores que superan esta regla de los 120 desempleados atendidos anualmente,
lo cual podría influir en la calidad de la atención dispensada a los mismos.
Las CCAA45 con un porcentaje de tutores más elevado que superan el ratio de 120 beneficiarios
atendidos / tutor asignado, son las siguientes:
CUADRO Nº 34
COMUNIDADES AUTÓNOMAS CON PROMEDIO BENEFICIARIO ATENDIDO / TUTOR MÁS ELEVADO
CCAA % TUTORES MÁS DE 120
PAES+PLDS EN PAE INICIAL % TUTORES MÁS DE 120 PAES+PLDS EN
PAE PRIMERA PRÓRROGA
ANDALUCÍA 49,16 38,56
CASTILLA Y LEÓN 49,29 -
CASTILLA-LA MANCHA - 32,04
CATALUÑA 79,8 29,58
EXTREMADURA 80,36 78,57
REGIÓN DE MURCIA 60,92 50,00
Fuente: Comunidades Autónomas.
Como se puede comprobar estos porcentajes son más significativos en el periodo de vigencia del
PAE inicial, que en el de la primera prórroga, en consonancia con la caída en los demandantes del
programa que se produce entre ambos periodos.
II.3.3.2. ANÁLISIS DEL COSTE DEL PROGRAMA DE ACTIVACIÓN PARA EL EMPLEO INICIAL
Para llevar a cabo este análisis se ha elaborado un indicador que relaciona los costes incurridos en
la ejecución del PAE regulado por el Real Decreto-ley 16/2014, con el número de días trabajados
por parte de los beneficiarios del programa a los 12 y 18 meses desde la fecha de solicitud de
incorporación al mismo. Por tanto, los 2 componentes del indicador son:
a) Los costes efectivos incurridos en la ejecución del PAE regulado por el Real Decreto-ley
16/2014. Para el cálculo de dichos costes, se han tenido en cuenta las siguientes magnitudes:
1. El importe total de la ayuda46 económica de acompañamiento abonada por el SEPE en el
PAE inicial.
2. El importe efectivo de los recursos que el SEPE transfirió a las CCAA que se obtiene de
restar a la cantidad total concedida a las mismas para la gestión de las competencias del
PAE según los criterios de reparto, el importe que de dicha subvención fue aplicado por las
45 En el anexo 17 se muestra el número de tutores y el número de beneficiarios del PAE y PLD atendidos, con detalle por
CCAA.
46 El importe de la ayuda económica de acompañamiento se ha calculado sumando las nóminas de febrero de 2015 a
abril de 2016 facilitadas por el SEPE.
Programa de Activación para el Empleo 75
Comunidades a políticas activas de empleo distintas del PAE, en función de lo previsto en el
artículo 5.2 de las órdenes de distribución de fondos para el año 2015.
3. El importe de los recursos propios detraídos de sus respectivos presupuestos que las CCAA
han utilizado para la gestión de las competencias del PAE.
4. En último lugar se ha excluido del análisis de eficiencia a las CCAA de Castilla y León,
Comunidad Valenciana, Ceuta y Melilla, debido a que no han remitido información sobre los
gastos de las políticas de empleo aplicadas al PAE o han comunicado desconocer el dato.
Asimismo, tampoco se ha tenido en cuenta al País Vasco debido a la regulación especial,
en esta materia, por la que no participa en la distribución de fondos como el resto de CCAA,
tal y como se ha hecho constar en el epígrafe I.7.3.
De acuerdo con los anteriores criterios, el detalle de los importes por cada CCAA se recoge en
el cuadro siguiente:
76 Tribunal de Cuentas
CUADRO Nº 35
COSTES INCURRIDOS EN 2015 PARA EL PROGRAMA DE ACTIVACIÓN PARA EL EMPLEO, POR COMUNID AD
AUTÓNOMA Y CIUDAD AUTÓNOMA
(Importe en euros)
CCAA AYUDA ECON ÓMICA
PAE(1) RECURSOS SEPE
A LAS CCAA RECURSOS PROPIOS
UTILIZADOS TOTAL
ANDALUCÍA 72.600.890,51
- 2.535.940,70 75.136.831,21
ARAGÓN 3.441.177,82
1.993.422,01
1.926.571,70 7.361.171,53
C. F. DE NAVARRA 480.457,00
733.650,90
733.650,90 1.947.758,80
CANARIAS 20.748.079,74
4.501.938,47
- 25.250.018,21
CANTABRIA 1.038.641,96
578.296,35
784.295,46 2.401.233,77
CASTILLA-LA MANCHA 17.999.118,79
-
822.421,52 18.821.540,31
CATALUÑA 15.754.832,37
4.508.469,76
- 20.263.302,13
COMUNIDAD DE MADRID 10.400.817,74
2.520.325,37
- 12.921.143,11
EXTREMADURA 8.127.969,65
840.000,00
357.206,62 9.325.176,27
GALICIA 8.699.267,19
2.734.765,95
- 11.434.033,14
ILLES BALEARS 1.299.853,80
69.015,2447
- 1.368.869,04
LA RIOJA 559.844,22
199.516,00
- 759.360,22
PRINCIPADO DE ASTURIAS 1.769.920,10
-
630.000,00 2.399.920,10
REGIÓN DE MURCIA 11.020.934,47
1.256.981,42
- 12.277.915,89
TOTAL 173.941.805,36
19.936.381,47
7.790.086,90 201.668.273,73
Fuente: Servicio Público de Empleo Estatal (datos de la ayuda económica del PAE) y Co munidades Autónomas (resto de
los datos).
(1) Incluye todo el periodo de vigencia del Programa de Activación para el Empleo inicial.
b) El número de días trabajados por parte de los beneficiarios del programa a los 12 y 18 meses
de la fecha de solicitud de incorporación al mismo48.
En el estudio de la eficiencia del PAE hay que tener en cuenta, además, 2 factores: por un lado la
naturaleza del colectivo al que se dirige el PAE, que como se ha descrito en el epígrafe I.7.1, son
personas desempleadas de larga duración, con una clara desvinculación del mercado de trabajo y
cuyas posibilidades de retorno al mismo son escasas; y de otro, la dificultad para determinar con
precisión el periodo sobre el que cual el programa ha tenido influencia directa sobre la
empleabilidad de los beneficiarios.
47 El Servei d’Ocupació de les Illes Balears (SOIB) informa de que estos 69.015,24 euros no proceden de las Órdenes
ESS/1978/2015 y ESS/2760/2015 específicas del PAE (los fondos que utilizaron asignados por estas órdenes fueron
objeto de la redistribución prevista en el artículo 5.2 de las mismas), si no que proceden de la Orden ESS/2570/2015, de
30 de noviembre, por la que se distribuyen territorialmente para el ejercicio económico de 2015, para su gestión por las
Comunidades Autónomas con competencias asumidas, subvenciones del ámbito laboral financiadas con cargo a los
Presupuestos Generales del Estado y que se corresponden a la totalidad de los fondos que se ejecutaron para la
prestación de servicios de política activa de empleo destinados a los beneficiarios del PAE de su CCAA.
48 En el anexo 18 se detalla el número de días trabajados por parte de los beneficiarios del PAE a los 12 y 18 meses para
las Comunidades Autónomas objeto del estudio.
Programa de Activación para el Empleo 77
Considerando que, según refleja el cuadro nº 35 anterior, el coste total incurrido en la ejecución del
PAE inicial asciende a 201.668.273,73 euros, y dado que el número de días trabajados por el total
de beneficiarios del primer programa, desde el momento de la solicitud de incorporación al mismo y
hasta los 12 y 18 meses siguientes, ha sido de 3.084.729 y 6.555.853 días, respectivamente, el
coste por jornada diaria trabajada del PAE ha sido de 65,38 euros a los 12 meses, bajando a 30,76
euros a los 18 meses.
II.4. ANÁLISIS COMPARATIVO DE LOS REQUISITOS Y OBLIGACIONES DE LOS
BENEFICIARIOS DEL PROGRAMA DE ACTIVACIÓN PARA EL EMPLEO
Tal y como se recoge en el cuadro nº 3, “Modificaciones más significativas introducidas por las
prórrogas del programa inicial en los requisitos y obligaciones los beneficiarios del PAE” (epígrafe
I.7.2), tras el análisis de los datos, y con la finalidad de mantener las medidas de activación para el
empleo establecidas para contribuir a la mejora de la empleabilidad de los trabajadores en situación
de desempleo de larga duración con responsabilidades familiares, facilitando su retorno al mundo
laboral, se procedió a la modificación de los requisitos y las obligaciones de los beneficiarios en la
primera prórroga y, posteriormente, en la segunda, mejorando así el acceso al programa de los
potenciales beneficiarios.
Las modificaciones introducidas en la primera prórroga se refirieron, principalmente, a la
modificación de la fecha en la cual era preciso estar inscrito como demandante de empleo para ser
beneficiario del programa (se estableció el 1 de abril de 2016), aunque se admitió la presentación
de solicitudes por personas en situación de desempleo a 1 de diciembre de 2014 que reuniesen los
demás requisitos.
En lo que se refiere a las modificaciones introducidas en la segunda prórroga, las mismas fueron de
más calado, ya que:
− Se modificó la fecha en la cual era preciso estar inscrito como demandante de empleo (se
estableció el 1 de mayo de 2017 aunque, de igual manera que en la primera prórroga, se
admitió la presentación de solicitudes por personas en situación de desempleo a 1 de
diciembre de 2014 o 1 de abril de 2016 que reuniesen los demás requisitos).
− Se redujo de 6 meses a 1 mes el período de tiempo que debía transcurrir desde el
agotamiento de las prestaciones que se señalan en la normativa (RAI, PRODI o
PREPARA).
− También se minoró el tiempo de permanencia como demandantes de empleo exigido en los
18 meses inmediatamente anteriores a la solicitud (pasó de 360 a 270 días).
− El período de tiempo que debía transcurrir desde la percepción de rentas mínimas, salarios
sociales o ayudas análogas de asistencia social, también se redujo de 6 meses a 1 mes.
− Y por último, se modificó el órgano ante el cual debía acreditarse la realización de acciones
para la búsqueda activa de empleo, que pasó a realizarse ante el SPEA correspondiente en
lugar de ante el SEPE.
Los resultados producidos por estas modificaciones supusieron que el número de beneficiarios de
la primera y segunda prórroga alcanzase, respectivamente, los 47.272 y 114.505 desempleados,
habiendo sido 107.892 los beneficiarios del programa inicial. En consecuencia, si bien la primera
prórroga tuvo como resultado con respecto al programa inicial un descenso considerable (56,19%)
en el número de beneficiarios, la segunda prórroga produjo, respecto a la primera, un incremento
notable (142,23%), situando el número de beneficiarios un 6,13% por encima del número de
beneficiarios del programa inicial.
78 Tribunal de Cuentas
Además de lo anterior, teniendo en cuenta los resultados obtenidos en relación con la eficacia del
PAE, reflejados en el epígrafe II.3.2, se podría deducir que las modificaciones introducidas en los
requisitos y obligaciones de los beneficiarios de la primera prórroga del programa no han supuesto
mejores ratios de días trabajados y número de ocupaciones obtenidas en comparación con los
beneficiarios del programa inicial (tal y como ya se ha indicado en el precitado epígrafe II.3.2, la
segunda prórroga no ha sido objeto de estudio desde el punto de vista de su eficacia debido a que
en el momento de ejecución de los trabajos de campo, el plazo de presentación de solicitudes se
encontraba aún abierto).
II.5. CUESTIONES RELACIONADAS CON LAS PREVISIONES CONTENIDAS EN LA LEY
ORGÁNICA 3/2007, DE 22 DE MARZO, PARA LA IGUALDAD EFECTIVA DE MUJERES Y
HOMBRES
Entre los objetivos de esta fiscalización, previstos en las Directrices Técnicas, se recoge la
comprobación del cumplimiento de lo dispuesto en la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, de
igualdad efectiva de mujeres y hombres, si bien con la indicación de que ello se haría en el
supuesto de que las cuestiones relacionadas con las previsiones contenidas en esta Ley Orgánica
guardasen relación con los objetivos de la fiscalización, circunstancia que, teniendo en cuenta la
naturaleza de los procesos analizados, no ha concurrido.
II.6. CUESTIONES RELACIONADAS CON LAS PREVISIONES CONTENIDAS EN LA LEY
19/2013, DE 9 DE DICIEMBRE, DE TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIÓN
PÚBLICA Y BUEN GOBIERNO
La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen
gobierno, resulta de aplicación al SEPE en virtud de su artículo 2.1.c), estableciendo aquella que la
transparencia, el acceso a la información pública y las normas de buen gobierno deben constituir
los ejes fundamentales de toda acción política. El alcance de esta Ley es triple:
− Incrementa y refuerza la transparencia en la actividad pública (lo que se articula a través de
obligaciones de publicidad activa para todas las Administraciones y entidades públicas).
− Reconoce y garantiza el acceso a la información (que se regula como un derecho de amplio
ámbito subjetivo y objetivo).
− Establece las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables públicos así
como las consecuencias jurídicas derivadas de su incumplimiento.
En materia de información institucional, organizativa y de planificación se exige a los sujetos
comprendidos en su ámbito de aplicación la publicación de información relativa a las funciones que
desarrollan, la normativa que les resulta de aplicación y su estructura organizativa, además de sus
instrumentos de planificación y la evaluación de su grado de cumplimiento.
Durante los trabajos de campo de la fiscalización se ha comprobado la documentación que el
SEPE publica en su portal de transparencia, acreditándose que la publicación de la información
fácil y gratuito.
En concreto, se ha verificado que la información de carácter institucional, organizativa y de
planificación (artículo 6), la información de relevancia jurídica (artículo 7), y la información
económica, presupuestaria y estadística (artículo 8), constan en dicho portal de transparencia. En
relación al PAE, cabe destacar la publicación en el Portal de la Carta de Servicios para el periodo
2015-2018, donde se recoge, dentro de la gestión de los servicios que presta, el de “Tramitar y
Programa de Activación para el Empleo 79
pagar la ayuda económica de acompañamiento del Programa de Activación para el Empleo”.
Asimismo, en el anexo de normativa reguladora de los servicios del SEPE, consta el Real Decreto-
ley por el que se regula el programa. Por su parte, en el apartado de información presupuestaria, se
muestra, dentro del presupuesto de gastos del Organismo, el crédito para la ayuda económica de
acompañamiento del PAE, dentro del programa 251M Prestaciones a los desempleados, así como
su ejecución.
Asimismo, el SEPE ha establecido los siguientes canales de información sobre la prestación de sus
servicios: personal, atendiendo a las solicitudes de información y reconocimiento de prestaciones
en las oficinas de empleo; telefónico, mediante cita previa y servicio de atención a trabajadores y
empresas; y electrónico, por el que a través de la sede electrónica del SEPE, se pueden gestionar
sus servicios, a excepción del PAE, del programa PREPARA y del cese de actividad, que se
gestionan únicamente de manera presencial. Por último, se ha establecido un sistema para la
solicitud de información al SEPE mediante un buzón de consultas disponible en su web.
CONCLUSIONES III.
III.1. CONCLUSIONES RELATIVAS AL SISTEMA NACIONAL DE EMPLEO Y LA ACCIÓN
PROTECTORA PARA DESEMPLEADOS DE LARGA DURACIÓN
1. En relación con los desempleados de larga duración, durante el ámbito temporal al que se
refiere el presente Informe, han coexistido 3 programas (Renta Activa de Inserción, Programa
de Recualificación Profesional y el Programa de Activación para el Empleo –PAE-), que aunque
son distintos en algunos aspectos, su naturaleza y propósito pueden considerarse análogos
(Subapartados I.5 y I.6).
2. La Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales fijó los criterios sobre la distribución
territorial entre las Comunidades Autónomas de las subvenciones correspondientes a la gestión
de las competencias relativas al Programa de Activación para el Empleo del ejercicio 2015,
financiadas con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, que ascendieron a
128.888.519,00 euros, de los que se ejecutaron 43.979.726,73 euros (un 34,12%). Estos
recursos, tal y como se recoge en el artículo 86 de la Ley General Presupuestaria, deben
librarse y hacerse efectivos por cuartas partes en la segunda quincena natural de cada
trimestre. No obstante, la transferencia de estos fondos a las comunidades se efectuó en los
meses de noviembre y diciembre de 2015, demora que podría influir significativamente en la
escasa ejecución de las acciones a cuya financiación se dirigen, tal y como adujeron las
Comunidades Autónomas de Andalucía, Castilla y León y Valencia.
En el año 2016, la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales no fijó criterios
específicos para la distribución de fondos para la ejecución del Programa de Activación para el
Empleo, por lo que no se ha podido efectuar el seguimiento y la valoración de la utilización de
los recursos de financiación específicos para el programa (Epígrafes I.7.3 y II.3.1).
3. De conformidad con la normativa vigente, las Comunidades Autónomas debían justificar los
compromisos de crédito sobre los fondos recibidos con fecha límite de 31 de marzo del ejercicio
siguiente y, en su caso, reintegrar el remanente no comprometido. Para el ejercicio 2015, 5
Comunidades Autónomas procedieron a la justificación una vez concluido el plazo indicado, en
un periodo que abarca del 18 de abril al 11 de noviembre de 2016. En relación con el ejercicio
80 Tribunal de Cuentas
2016, fueron 8 las Comunidades Autónomas que incumplieron el plazo señalado, enviando las
justificaciones en los meses de abril y mayo.
No obstante el incumplimiento del plazo máximo establecido, se ha verificado la corrección de
los descuentos realizados por el Servicio Público de Empleo Estatal como consecuencia de no
haber comprometido todas las cantidades asignadas en 2015 (Subepígrafe II.3.1.1).
III.2. CONCLUSIONES EN RELACIÓN CON EL PROGRAMA DE ACTIVACIÓN PARA EL
EMPLEO
4. El Programa de Activación para el Empleo es un programa específico y extraordinario de
carácter temporal, dirigido a personas desempleadas de larga duración que comprende
políticas activas de empleo e intermediación laboral, gestionadas por los Servicios Públicos de
empleo nacional y autonómicos, con la finalidad de incrementar las oportunidades de retorno al
mercado de trabajo, así como una ayuda económica de acompañamiento gestionada por el
Servicio Público de Empleo Estatal, vinculada a la participación en las mencionadas políticas de
activación para el empleo. El Programa de Activación para el Empleo inicial fue objeto de dos
prórrogas, por lo que ha estado vigente en el periodo de 15 de enero de 2015 a 30 de abril de
2018.
En relación con el reparto competencial establecido por la normativa reguladora de este
programa, es importante destacar que el Tribunal Constitucional, mediante las sentencias
153/2017 y 156/2017, ambas de 21 de diciembre, estimó parcialmente los recursos de
inconstitucionalidad interpuestos por el Gobierno Vasco respecto de diversos preceptos de los
Reales Decretos-leyes 16/2014 y 1/2016, declarando inconstitucional y nula la referencia al
Servicio Público de Empleo Estatal, recogida en varios artículos de los mismos, aunque
también se dispuso que la declaración de inconstitucionalidad y nulidad no afectaría a las
situaciones jurídicas consolidadas, debiéndose considerar como tales las establecidas
mediante actuaciones administrativas firmes, de manera que no se vieron afectadas las
situaciones jurídicas consolidadas de los beneficiarios del Programa de Activación para el
Empleo inicial y la primera prórroga (Epígrafe I.7.1).
5. Los créditos definitivos para el abono de la ayuda económica de acompañamiento del
Programa de Activación para el Empleo, recogida en el Presupuesto del Servicio Público de
Empleo Estatal en los ejercicios 2015 y 2016 fue de 850.189.500,00 y 290.691.175,05 euros,
respectivamente, habiéndose producido en el ejercicio 2015 una ejecución presupuestaria muy
reducida (18,89%), mientras que en 2016 dicha ejecución fue mayor (43,00%).
El motivo fundamental de la baja ejecución presupuestaria de estos créditos fue una
desacertada estimación de los potenciales beneficiarios, que se cifraron en 403.795 para el
programa inicial, frente a los 107.892 que, finalmente, se incorporaron al mismo.
En cuanto al número de beneficiarios de la primera prórroga, ascendió a 47.272, mientras que
en la segunda, tras las modificaciones introducidas en los requisitos exigidos para acceder al
programa, el número de beneficiarios se elevó a 114.505 (Epígrafes I.7.3 y II.1.1).
6. La Disposición adicional tercera del Real Decreto-ley 16/2014 dispone la realización, de forma
conjunta entre el Ministerio de Empleo y Seguridad Social, las autoridades competentes de las
Comunidades Autónomas y los interlocutores sociales, de una evaluación de los resultados
obtenidos en el Programa de Activación para el Empleo, con el fin de determinar su eficacia y,
en su caso, valorar la necesidad de prorrogarlo o de realizar cualquier tipo de adaptación. Sin
embargo, dicha evaluación se efectuó incumpliendo el plazo establecido, así como la
Programa de Activación para el Empleo 81
participación regulada de los actores previstos, puesto que se realizó 3 meses más tarde del
plazo establecido (programa inicial) y además solamente se llevó a cabo por el Servicio Público
de Empleo Estatal (primera prórroga), sin incluir las valoraciones realizadas por las
Comunidades Autónomas, siendo presentada a los agentes sociales en marzo de 2017, por
tanto, ya concluido el plazo establecido para su realización (Epígrafe II.1.2).
7. Las evaluaciones del Programa de Activación para el Empleo inicial y de la primera prórroga
utilizaron, entre otra información, 2 indicadores reflejados en los Planes Anuales de Políticas de
Empleo para los años 2015 y 2016:
a) El primer indicador proporciona información sobre el número de personas distintas que han
recibido la ayuda del PAE y han obtenido un trabajo con posterioridad a su reconocimiento.
Los resultados alcanzados fueron que, hasta el mes de marzo de 2016 y de 2017, un
16,05% y un 17,89%, respectivamente, de las personas beneficiarias del PAE habían
encontrado un trabajo por cuenta ajena o por cuenta propia.
b) El segundo indicador se refiere a la inserción/colocación de las personas desempleadas
perceptoras de la ayuda del PAE tras la finalización de la ayuda con compatibilidad o del
plazo de compatibilidad. En este caso, el resultado obtenido fue que del total de
beneficiarios del programa inicial y de la primera prórroga, hasta el mes marzo de 2016 y de
2017, únicamente el 0,84% y el 0,98%, respectivamente, del total de beneficiarios han
continuado trabajando tras agotar la posibilidad de beneficiarse de la compatibilidad.
A pesar de que, como se ha descrito, se trataba de un proceso de evaluación y, por tanto, el
objetivo del mismo debía ser valorar los datos expuestos, en el Informe sobre la gestión
financiera del Programa de Activación para el Empleo a 31 de marzo de 2016, no se incluye
conclusión alguna en este sentido. Sí que se incluye esta valoración en el apartado I de la
Exposición de Motivos del Real Decreto-ley 1/2016, de 15 de abril, por el que se prorroga el
PAE, concluyendo que el programa ha sido eficaz, afirmación no soportada por los datos que
muestran los indicadores citados (Epígrafe II.1.2).
III.3. CONCLUSIONES EN RELACIÓN CON LA GESTIÓN DESARROLLADA POR EL
SERVICIO PÚBLICO DE EMPLEO ESTATAL
III.3.1. Conclusiones relativas a la gestión del Programa de Activación para el Empleo
8. En relación con las causas de denegación de las solicitudes, cabe concluir lo siguiente
(Epígrafe II.2.1):
a) La interpretación que el Servicio Público de Empleo Estatal hizo del artículo 2.1.a) del Real
Decreto-ley 16/2014 (el transcurso de 6 meses desde el agotamiento de alguna de las
prestaciones o ayudas que señala la normativa) propició la presentación de numerosas
reclamaciones. Tras una consulta a la Abogacía del Estado, se cambió de criterio resultando
más favorable para los solicitantes, y a partir del 23 de marzo de 2015 se empezó a aplicar
tanto para las nuevas solicitudes, como en las solicitudes y en las reclamaciones previas
pendientes de resolver. Así, esta causa de denegación pasó de representar el 19,71% del
total de las solicitudes denegadas en el programa inicial, al 6,64% en la primera prórroga.
En consecuencia, la denegación del acceso al PAE por este motivo en un porcentaje
elevado de solicitantes, podría haberse evitado si el SEPE hubiese efectuado una
interpretación literal del artículo desde el inicio, en lugar de hacerlo tras el pronunciamiento
82 Tribunal de Cuentas
de la Abogacía del Estado. Además, una vez detectado el error, debió efectuarse un control
y seguimiento exhaustivo de la gestión efectuada por las DDPP tras el cambio de criterio.
b) En cuanto a la interpretación que el Servicio Público de Empleo Estatal hizo del requisito de
acreditar la realización de las tres acciones de búsqueda activa de empleo en el plazo y
forma establecidos en la normativa (el organismo ha entendido que si el solicitante acredita
la realización de la misma clase de acción, repetida el número de veces determinado en el
Cuentas considera que, dado que lo que se pretende con programas de esta naturaleza es
que el solicitante participe activamente en la búsqueda de un empleo, resultaría más
conforme con ese objetivo que el solicitante se vea obligado a realizar distintas acciones
dentro de las recogidas en dicho artículo49.
Por otra parte, en las direcciones provinciales a las que se solicitó información se ha
observado que el número de solicitudes denegadas por incumplimiento de este requisito
presenta una variación acusada en el programa inicial, que oscila entre el 12,20% en
Barcelona y el 1,01% en Ciudad Real. En la primera prórroga dicha diferencia se ha
atemperado, pasando a un arco situado entre el 9,45% y el 1,09%, respectivamente, en
dichas provincias.
Lo anterior podría denotar un riesgo de que se estén aplicando criterios heterogéneos de
revisión de las solicitudes, lo que implicaría un tratamiento desigual a los administrados,
vulnerando los principios de intervención de las Administraciones Públicas para el desarrollo
Régimen Jurídico del Sector Público.
9. Las aplicaciones informáticas utilizadas en la gestión del Programa de Activación de Empleo
presentan carencias que provocan debilidades en el procedimiento de control interno como
consecuencia de las cuales se producen incumplimientos en aspectos determinantes de la
regulación del programa. Las incidencias más significativas que se han detectado son las
siguientes (Epígrafe II.2.2):
a) Se observa una debilidad en el procedimiento de análisis de las solicitudes del Programa de
Activación para el Empleo, así reconocida implícitamente por el Servicio Público de Empleo
Estatal en un informe sobre los controles de las aplicaciones utilizadas para la tramitación
del programa: “el sistema no informa sobre si es posible tener derecho a una prestación o
programa distinto, dado que los requisitos son diferentes (edad, colectivos,
responsabilidades familiares, período de inscripción, entre otros), por lo que queda en
manos del gestor el análisis de todas las posibilidades. Se reitera que una aplicación
diseñada para el pago no permite obtener como producto de salida la prestación o programa
que corresponde...”.
49 El Director General del SEPE manifiesta en sus alegaciones que la interpretación de este Tribunal supone un criterio
restrictivo en la aplicación de un requisito de acceso, que además no responde a la voluntad del legislador, puesto que no
se ha previsto expresamente la necesidad de que las tres acciones de búsqueda activa de empleo sean distintas entre sí,
indicando que ello podría llegar a impedir el acceso a la prestación de personas que buscan empleo activamente, y que a
estos efectos se han tenido en cuenta los criterios interpretativos aplicados anteriormente en prestaciones similares
(PREPARA). Esta alegación no es compartida por este Tribunal de Cuentas dado que, a falta de una literalidad clara en
este aspecto, y en aplicación de uno de los elementos previstos en el artículo 3 del Código Civil para la interpretación de
las normas (el espíritu y finalidad de las mismas, en el presente supuesto, que el solicitante participe activamente en la
búsqueda de empleo), cabe considerar más acorde con la voluntad del legislador que se exijan tres acciones distintas
entre sí.
Programa de Activación para el Empleo 83
Esta debilidad del sistema ha supuesto la existencia de 238 beneficiarios del Programa de
Activación para el Empleo que debieron percibir en su lugar la Renta Activa de Inserción.
b) Con carácter previo a la resolución de incorporación al Programa de Activación para el
Empleo, debe grabarse en el Sistema de Información de los Servicios Públicos, por el
servicio público de empleo autonómico correspondiente, la acreditación de la asignación de
un tutor y un itinerario personal de empleo a un beneficiario. En el programa inicial se
detectaron 66 expedientes en los que no existía dicha grabación, y de ellos, en 29
supuestos (43,94%) no se ha justificado la causa de la omisión ni se ha podido determinar
fehacientemente la existencia de Itinerario individual y personalizado de empleo.
c) El Programa de Activación para el Empleo permite compatibilizar el cobro de la ayuda
económica de acompañamiento con un trabajo por cuenta ajena por un periodo no superior
a 5 meses, habiéndose detectado que en la aplicación informática utilizada por el Servicio
Público de Empleo Estatal no existe ningún mecanismo que suspenda automáticamente la
percepción de la ayuda económica al trascurrir esos 5 meses desde la situación de inicio de
la compatibilidad.
En consecuencia, el control del final de la compatibilidad se sustenta exclusivamente en un
listado informativo que es puesto a disposición de las direcciones provinciales, que se ha
manifestado insuficiente. Así, en el 54,17% de una muestra dirigida a la detección de esta
incidencia compuesta por 24 expedientes, se detectó el abono en exceso de la ayuda
económica. Esta incidencia se reitera en la primera prórroga50.
d) La activación del pago de la ayuda económica del Programa de Activación para el Empleo
necesita, con carácter previo, la validación de la existencia del certificado de la búsqueda
activa de empleo por el gestor. En una muestra dirigida a la detección de esta incidencia,
compuesta por 51 expedientes del programa inicial, se detectaron 8 supuestos (15,69%) en
los que no se había acreditado dicha búsqueda. Estos casos se referían a beneficiarios a
los que se les había denegado la solicitud para, posteriormente, estimarles una reclamación,
o supuestos de incorporación al programa tras una sentencia judicial. En la primera
prórroga, en una muestra de 34 expedientes, en 3 (8,8%), se detectó la misma incidencia51.
e) El Programa de Activación para el Empleo prevé la baja temporal del beneficiario cuando
obtenga un trabajo, permitiendo su reincorporación siempre que no se hayan superado 90
días trabajados por cuenta ajena o 180 días por cuenta propia. En una muestra dirigida a la
detección de esta incidencia compuesta por 23 expedientes, se detectaron 11 casos
(47,83%) en los que los días trabajados superaban los límites citados. En 4 de ellos, el
50 El Director General del SEPE reconoce la incidencia en sus alegaciones al indicar que “el tratamiento del fin de la
compatibilidad, al ser manual, ha generado alguna incidencia”, pero a continuación discrepa de que se haya abonado en
exceso la ayuda económica puesto que considera que “la cuantía y duración total de la ayuda económica vinculada al
programa es la misma se encuentre o no compatibilizando su derecho”. Esta alegación no es compartida por este
Tribunal de Cuentas puesto que, teniendo en cuenta lo dispuesto en los apartados 1.b) y 4.d) del artículo 8 del Real
Decreto-ley 16/2014, no cabe otra posibilidad que definir como indebido cualquier pago de la ayuda económica que se
haya producido mientras el perceptor haya estado trabajando más allá de los 5 meses en los que se permite simultanear
la percepción de la ayuda económica y el trabajo por cuenta ajena.
51 El Director General del SEPE, en referencia exclusiva a los supuestos derivados de la ejecución de una sentencia,
manifiesta en sus alegaciones que esta situación es “consecuencia de la lógica del funcionamiento del programa, que
requiere la acreditación de la búsqueda activa de empleo con carácter previo al inicio de los efectos económicos, pero
dentro del mes posterior a la solicitud, lo que no es posible llevar a cabo de manera retroactiva cuando se ha de ejecutar
una sentencia favorable al ciudadano”. Esta alegación no es compartida por este Tribunal de Cuentas puesto que en
estos supuestos procede dar una respuesta análoga a la prevista en las Instrucciones de gestión del PAE emitidas por el
Organismo (epígrafe 2.2 de la Instrucción SEGUNDA), y por tanto dar un plazo al solicitante para acreditar la búsqueda
activa de empleo.
84 Tribunal de Cuentas
Servicio Público de Empleo Estatal procedió a revocar la reanudación, iniciando el
procedimiento correspondiente.
Todo lo anterior es manifestación de que el procedimiento de control del cumplimiento de estos
requisitos presenta debilidades, que pueden provocar cobros indebidos en la ayuda económica
de acompañamiento.
III.3.2. Conclusiones relativas al pago de la ayuda económica de acompañamiento
10. En el análisis de las nóminas del Programa de Activación para el Empleo del periodo febrero
2015 - agosto 2017, se ha revisado una muestra dirigida a la detección de esta incidencia
compuesta por 63 expedientes, detectándose que en 14 casos se produjo un cobro indebido
por errores al tramitar la reanudación de la prestación tras una baja temporal, por errores en la
tramitación de sendos procedimientos de cobro indebido de la prestación o por el
reconocimiento y pago consecutivo de 2 ayudas al mismo beneficiario. En 2 de estos
expedientes, la dirección provincial correspondiente ya había iniciado el trámite para la
recuperación del importe abonado indebidamente.
Puestas de manifiesto estas incidencias a los Servicios Centrales del Servicio Público de
Empleo Estatal, estos instaron a las direcciones provinciales para que efectuasen un análisis de
1.365 expedientes de beneficiarios del programa en los que figuraban 2 o más fechas de
resolución, confirmándose la existencia de 15 supuestos de duplicidad, si bien, a la fecha de
redacción de este Informe, se encontraban pendientes de análisis 300 expedientes.
Por tanto, la aplicación informática utilizada para la gestión de los pagos presenta una grave
deficiencia al permitir que a un mismo beneficiario se le concedan y paguen dos ayudas.
Asimismo, esta incidencia ha puesto de manifiesto la falta de control en los procedimientos
internos, que no incluyen ningún mecanismo de revisión que detecte la emisión de dos
resoluciones y el pago duplicado de la ayuda.
Por otra parte, la actuación del SEPE en el procedimiento para la reclamación del cobro
indebido no ha sido homogénea. Así, 5 direcciones provinciales trataron el expediente como
una revisión de un acto declarativo de un derecho derivado de un error material, aritmético o de
hecho; mientras que otras 3 iniciaron un procedimiento de revisión acudiendo a la jurisdicción
social.
Lo anterior pone de manifiesto la inexistencia de un mecanismo de coordinación efectivo por
parte de los Servicios Centrales que proporcione criterios para que las direcciones provinciales
procedan a la recuperación del pago duplicado siguiendo las mismas directrices (Epígrafe
II.2.3).
III.3.3. Conclusiones relativas al registro contable de la ayuda económica de
acompañamiento
11. La aplicación informática utilizada para la gestión de las prestaciones y subsidios que concede
el Servicio Público de Empleo Estatal, presenta serias carencias y debilidades en lo referido a la
información que proporciona para que se efectúe el registro contable de las mismas,
propiciando que se produzcan las siguientes incidencias en ese ámbito (Epígrafe II.2.4):
a) Cuando se produce el devengo de 2 subsidios diferentes en el mismo mes, se elabora una
sola nómina por el importe total que se imputa presupuestariamente al nuevo subsidio en su
Programa de Activación para el Empleo 85
integridad, habiéndose detectado supuestos en los cuales el gasto imputado al programa se
encuentra infravalorado.
b) Por otra parte, la aplicación informática no ofrece la información adecuada para imputar
gastos de prestaciones distintas a aquella que está siendo gestionada, de forma que los
importes por liquidaciones pendientes de otras anteriores que reciben con posterioridad los
beneficiarios, se registran contablemente como gasto de la prestación vigente en este
momento, motivo por el cual se han detectado supuestos en los cuales el gasto imputado a
la prestación de acompañamiento está sobrevalorado.
c) En relación con el registro contable de los deudores por prestaciones indebidamente
percibidas, la aplicación informática no proporciona información suficiente que permita
confeccionar un inventario de deudores por prestaciones ni, en consecuencia, registrar
contablemente los derechos de cobro por reintegros de pagos indebidos de estas
prestaciones. Esta conclusión ya fue reflejada en el Informe de Fiscalización de los
procedimientos de gestión y control de las prestaciones por desempleo indebidamente
percibidas, aprobado por el Pleno del Tribunal de Cuentas en sesión de 29 de octubre de
2015, y en la Declaración sobre la Cuenta General del Estado del ejercicio 2016, aprobada
por el Pleno en sesión de 31 de mayo de 201852.
12. Otras incidencias detectadas en relación con el registro contable de la ayuda económica de
acompañamiento, son las siguientes (Epígrafe II.2.4):
a) La devolución de una nómina por la entidad financiera colaboradora debido a un problema
con la cuenta corriente del beneficiario implica que la prestación no se registra
contablemente hasta que se materializa el pago en un momento posterior.
b) La nómina del mes de diciembre no tiene reflejo en la contabilidad presupuestaria hasta el
ejercicio siguiente. Si bien esta falta de imputación no supone un incumplimiento normativo,
puesto que se encuentra sometida al principio de legalidad, sin embargo en el mes de
diciembre tales gastos reúnen todos los requisitos para que pueda efectuarse dicho
reconocimiento y liquidación, previa dotación del crédito presupuestario correspondiente.
c) Como consecuencia de la falta de contabilización de los ingresos procedentes de los
derechos de cobro por reintegros de pagos indebidos de prestaciones en el momento de la
emisión de la reclamación de deuda, las liquidaciones pendientes de reintegrar, tanto en
periodo voluntario como en vía ejecutiva, se registran contablemente cuando se efectúa su
cobro, lo cual es contrario al principio del devengo (las transacciones y otros hechos
económicos deberán reconocerse en función de la corriente real de bienes y servicios que
los mismos representan, y no en el momento en que se produzca la corriente monetaria o
financiera derivada de aquéllos)53. Esta conclusión ya fue reflejada en el Informe de
52 En el trámite de alegaciones, el Director General del SEPE señala que desde el ejercicio 2015 se está trabajando en la
puesta en funcionamiento de un inventario de deudores por cobros indebidos de prestaciones por desempleo que permita
corregir las deficiencias señaladas y la adaptación a los principios de contabilidad pública, lo que permitirá generar un
inventario de deuda por ejercicio y realizar un seguimiento detallado de los deudores.
53 En el trámite de alegaciones, el Director General del SEPE señala que no entiende que la circunstancia indicada
constituya una incidencia puesto que “el pago no se ha llegado a realizar y el documento contable con la nómina pagada
no recoge el importe impagado”. Esta alegación no se comparte por este Tribunal de Cuentas puesto que el principio del
devengo obliga a que las transacciones y otros hechos económicos se reconozcan en función de la corriente real de
bienes y servicios que los mismos representan, y no en el momento en que se produzca la corriente monetaria o
financiera derivada de aquéllos; asimismo, los Criterios de registro o reconocimiento contable de los elementos de las
cuentas anuales (apartado 5º de la Primera Parte de la Adaptación del Plan General de Contabilidad Pública a las
entidades que integran el sistema de la Seguridad Social) disponen que se reconocerá un gasto presupuestario en el
86 Tribunal de Cuentas
Fiscalización de los procedimientos de gestión y control de las prestaciones por desempleo
indebidamente percibidas, aprobado por el Pleno del Tribunal de Cuentas en sesión de 29
de octubre de 2015, y en la Declaración sobre la Cuenta General del Estado del ejercicio
2016, aprobada por el Pleno en sesión de 31 de mayo de 2018.
d) Teniendo en cuenta que los procedimientos de reintegro a presupuesto de gastos y
contables son los mismos en los supuestos de reintegros por pagos indebidos y en aquellos
que derivan de impagados y retrocesiones de nómina, la información contable no permite
distinguir entre unos y otros casos, de manera que para ello es necesario acudir a
información extra-contable.
e) Los reintegros de pagos indebidos no se imputan al ejercicio en el que se abonó la ayuda,
sino a aquel en el que se producen, minorando las obligaciones reconocidas, por lo que se
registran contablemente como un menor gasto del ejercicio. Si bien, desde el punto de vista
de la contabilidad presupuestaria existe una excepcionalidad en esta materia recogida en la
Disposición final sexta de la Ley 48/2015, de 29 de octubre, de Presupuestos Generales del
Estado para 2016, desde el punto de vista del resultado económico-patrimonial el reintegro
se debería registrar como un ingreso en lugar de como un menor gasto, ya que la excepción
mencionada lo es únicamente para la contabilidad presupuestaria. Por lo tanto, la
minoración del gasto es contraria al principio contable de no compensación. Esta conclusión
ya fue reflejada en el Informe de Fiscalización del Instituto Nacional de Empleo, ejercicio
1994, aprobado por su Pleno en sesión de 23 de enero de 1997, en el Informe de
Fiscalización de los procedimientos de gestión y control de las prestaciones por desempleo
indebidamente percibidas, aprobado por el Pleno del Tribunal de Cuentas en sesión de 29
de octubre de 2015 y en la Declaración sobre la Cuenta General del Estado del ejercicio
2016, aprobada por el Pleno en sesión de 31 de mayo de 2018.
En el caso de los reintegros por retrocesiones, impagados y anulaciones, al no tratarse de
reintegros de prestaciones indebidamente abonadas, se minora el importe de las
obligaciones reconocidas de prestaciones por no haber podido realizar el pago ordenado, lo
que se considera acorde con la contabilidad presupuestaria por la excepcionalidad
mencionada en el párrafo anterior, pero desde el punto de vista de la contabilidad
patrimonial se incumple el principio de devengo cuando el reintegro se produce en el
ejercicio en el que se abonó la prestación por primera vez y el pago definitivo se produce en
el siguiente. En estos supuestos, el importe pendiente de pago debería permanecer en esa
situación hasta que se produjera materialmente el mismo.
f) El Servicio Público de Empleo Estatal no imputa directamente cada reintegro cobrado a la
prestación que dio origen al pago indebido, sino que utiliza un criterio de imputación
estimativo basado en la ponderación de las obligaciones reconocidas de prestaciones
contributivas, subsidio de desempleo, subsidio de eventuales agrarios, Renta Activa de
Inserción y Programa de Activación para el Empleo. Este proceder ha supuesto que en 2016
los reintegros hayan sido contabilizados por importe superior al correcto, mientras que en
2015 no se incluyó el PAE en el criterio de imputación, por lo que los reintegros
correspondientes a esta ayuda económica se imputaron presupuestariamente a otras
distintas.
estado de liquidación del presupuesto cuando, de acuerdo con el procedimiento establecido, se dicte el correspondiente
acto administrativo de reconocimiento y liquidación de la obligación presupuestaria.
Programa de Activación para el Empleo 87
III.3.4. Conclusiones relativas al análisis de la circularización a las Direcciones Provinciales
del Servicio Público de Empleo Estatal
Durante la fiscalización se solicitó información a las direcciones provinciales de Barcelona, Ciudad
Real, Las Palmas, Madrid, Sevilla y Valencia, con la finalidad de verificar si el procedimiento de
gestión de la ayuda económica de acompañamiento del Programa de Activación para el Empleo ha
sido homogéneo. Las principales conclusiones obtenidas son las siguientes:
13. En relación con las reclamaciones previas formuladas por los solicitantes a los que se les
denegó el programa inicial y la primera prorroga, destaca el hecho de que prácticamente el 50%
de las reclamaciones estimadas lo hayan sido como consecuencia de errores por parte de los
gestores (Epígrafe II.2.5).
14. La ayuda económica de acompañamiento es incompatible con la percepción de rentas mínimas,
salarios sociales o ayudas análogas de asistencia social concedidas por cualquier
administración pública sin el transcurso del tiempo mínimo de 6 meses desde la finalización de
la percepción de estas rentas antes de la solicitud, así como durante la percepción de la misma.
En las direcciones provinciales consultadas hay heterogeneidad de actuaciones para la
realización de las comprobaciones sobre la existencia de dichas rentas, no acudiendo todas a
las mismas fuentes de información o incluso, en algún caso, no efectuando las verificaciones
oportunas.
Estas conclusiones, ponen de manifiesto actuaciones heterogéneas por parte de las
direcciones provinciales ante cuestiones en las que se debería actuar de forma uniforme y
utilizando el mismo criterio (Epígrafe II.2.5).
III.4. CONCLUSIONES SOBRE EL ANÁLISIS DE LA EFICACIA DEL PROGRAMA DE
ACTIVACIÓN PARA EL EMPLEO
15. En cuanto al análisis de los servicios recibidos por los beneficiarios del Programa de Activación
para el Empleo inicial y de la primera prórroga, y por los desempleados que solicitaron y a los
que se le denegó su incorporación al mismo, se puede concluir que en la práctica totalidad de
las Comunidades Autónomas, los beneficiarios del programa han recibido más servicios de
formación que el resto de desempleados, lo cual es un factor que debería contribuir
positivamente a la eficacia del programa (Epígrafe II.3.2).
16. Del análisis del número de días que los beneficiarios del Programa de Activación para el
Empleo inicial han trabajado en los 6, 12 y 18 meses anteriores y posteriores a la solicitud de la
ayuda económica de acompañamiento, se concluye que trabajaron más días desde el acceso al
programa que antes del mismo, siendo la tendencia más favorable cuanto mayor es el periodo
transcurrido desde la inclusión en el programa, lo cual es indicativo de que las políticas activas
recibidas por los beneficiarios del programa han mejorado su empleabilidad frente a su
situación anterior (Epígrafe II.3.2).
No obstante, realizada la comparación de la empleabilidad de los beneficiarios del Programa de
Activación para el Empleo, tanto con aquellos desempleados que solicitaron y se les denegó el
acceso al programa, como con el conjunto de parados de larga duración, excluidos los
beneficiarios del PAE, en ambos casos se constató que los colectivos ajenos al programa
obtuvieron relativamente mejores datos en lo que a colocaciones y número de días trabajados
se refiere (Epígrafe II.3.2).
88 Tribunal de Cuentas
III.5. CONCLUSIONES SOBRE EL ANÁLISIS DE LA EFICIENCIA DEL PROGRAMA DE
ACTIVACIÓN PARA EL EMPLEO
17. El Servicio Público de Empleo Estatal, en el proceso de diseño del Programa de Activación para
el Empleo, consideró adecuado que los tutores establecidos por la norma que tienen que
elaborar el itinerario de empleo de los solicitantes, tuvieran asignados un máximo de 120
personas desempleadas. En relación con esto, en todas las Comunidades Autónomas excepto
en una y solamente en el programa inicial, el promedio de beneficiarios atendido por cada tutor
se ha adaptado a este objetivo.
No obstante, si se tiene en cuenta la atención dispensada simultáneamente por parte de estos
tutores a los desempleados de larga duración de otros programas, el promedio se eleva
considerablemente, comprobándose la existencia, en 5 Comunidades Autónomas, de un
número significativo de tutores con más de 120 desempleados atendidos, con el riesgo de que
la calidad de los servicios prestados a los beneficiaros del Programa de Activación para el
Empleo se haya visto mermada (Subepígrafe II.3.3.1).
18. Computando la totalidad de los costes del Programa de Activación para el Empleo (ayuda
económica más la totalidad de los recursos destinados al mismo por los Servicios Públicos de
Empleo estatal y autonómicos), el coste por jornada diaria trabajada ascendió a 65,38 euros y a
30,76 euros a los 12 y 18 meses, respectivamente, desde la incorporación al programa
(Subepígrafe II.3.3.2).
Programa de Activación para el Empleo 89
RECOMENDACIONES IV.
El Programa de Activación para el Empleo se concibió como una actuación de carácter específico,
extraordinario y temporal, dirigida a aquellos desempleados de larga duración que reuniesen unos
requisitos específicos. Comenzó el 15 de enero de 2015 y finalizó el 30 de abril de 2018.
Durante su vigencia, el Tribunal Constitucional estimó parcialmente un recurso de
inconstitucionalidad interpuesto contra determinados artículos de los reales decretos-leyes de
creación del programa inicial y la primera prórroga, que regulaban la distribución de competencias
entre el Servicio Público de Empleo Estatal y los Servicios Públicos de Empleo autonómicos.
Por lo anterior, las siguientes recomendaciones y, específicamente, las dirigidas al Servicio Público
de Empleo Estatal, han de entenderse dirigidas a los gestores de futuros programas de naturaleza
y objetivos similares, con el fin de que se subsanen las deficiencias y carencias observadas en la
gestión del Programa de Activación para el Empleo, y con independencia de quien sea el
organismo o administración pública competente en la gestión de dichos programas.
IV.1. RECOMENDACIONES DIRIGIDAS AL GOBIERNO
1. El Gobierno debería, con la participación de los interlocutores sociales y de las Comunidades
Autónomas, promover una reflexión sobre la idoneidad de implementar distintos programas
sucesivos de carácter temporal en relación con la acción protectora de los desempleados de
larga duración, y sobre la eficacia y eficiencia de las políticas activas y pasivas de empleo,
valorando la conveniencia de continuar por la misma senda, o bien reorientar dichas políticas
hacia un único programa de carácter permanente que, de manera eficaz, sirva para paliar la
situación en que se encuentra el colectivo de los desempleados de larga duración.
Evidentemente, en esta reflexión debe tenerse en cuenta que, en relación con este tipo de
prestaciones, el marco competencial ha sido clarificado por el Tribunal Constitucional54.
2. El Gobierno debería estudiar la conveniencia de homogeneizar el marco contable aplicable al
Servicio Público de Empleo Estatal, en cuanto al reintegro de cobros indebidos, al del resto de
la Administración Institucional del Estado, conformado, fundamentalmente, por la Orden
EHA/2045/2011, de 14 de julio, por la que se aprueba la Instrucción de contabilidad para la
Administración Institucional del Estado. Para ello, resultaría necesario modificar el artículo 27.4
retrocesiones y reintegros de pagos indebidos de prestaciones del Sistema de la Seguridad
Social.
IV.2. RECOMENDACIONES DIRIGIDAS AL MINISTERIO DE TRABAJO, MIGRACIONES Y
SEGURIDAD SOCIAL
1. El Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social debería adoptar las medidas
54 En el trámite de alegaciones, el Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social señala que se ha planteado,
tanto en la Mesa de Diálogo Social para el Empleo de 31 de julio de 2018, como en la LXXI Conferencia Sectorial de
Empleo y Asuntos Sociales de 25 de julio de 2018, la necesidad de desarrollar un nuevo modelo de políticas activas de
empleo orientadas al colectivo de desempleados de larga duración basada en una mayor estabilidad.
Asimismo, manifiesta la creación de un nuevo subsidio recogido en la Disposición final cuadragésima de la Ley 6/2018,
de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018 (LPGE 2018), denominado el Subsidio
Extraordinario de Desempleo (SED), cuyo objetivo es ofrecer cobertura, pero con la naturaleza de subsidio del nivel
asistencial, y, por lo tanto, inequívocamente integrado entre las prestaciones de Seguridad Social, de acuerdo con la
jurisprudencia del Tribunal Constitucional. En este mismo sentido, el Director General del SEPE indica que el subsidio
extraordinario de desempleo constituye una nueva prestación que busca cubrir a las personas que antes eran
beneficiarias del PREPARA y del PAE.
90 Tribunal de Cuentas
oportunas para garantizar el cumplimiento de los plazos establecidos para poner a disposición
de las Comunidades Autónomas el crédito que les corresponda gestionar en relación con las
competencias asignadas en el Programa de Activación para el Empleo55.
2. El Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social debería impulsar la integración en el
Registro de Prestaciones Sociales Públicas, de todas las rentas mínimas, salarios sociales o
ayudas de asistencia social concedidas por cualquier administración pública, con el fin de evitar
posibles situaciones de incompatibilidad y concurrencia en el reconocimiento de prestaciones
económicas, vinculadas al requisito de carencia de rentas56.
3. El Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social debería realizar los desarrollos
reglamentarios oportunos para definir con exactitud el concepto de búsqueda activa de empleo,
recogido en el artículo 3.b) del Real Decreto-ley 16/2014, de 19 de diciembre, por el que se
regula el Programa de Activación para el Empleo, al que en la actualidad se remite la regulación
de la Renta Activa de Inserción (artículo 2.1.b del Real Decreto 1369/2006, de 24 de
noviembre)57.
IV.3. RECOMENDACIONES DIRIGIDAS AL SERVICIO PÚBLICO DE EMPLEO ESTATAL
1. El Servicio Público de Empleo Estatal debería efectuar un análisis de las causas que han
motivado la desviación tan acusada entre los beneficiarios potenciales y los reales del
Programa de Activación para el Empleo, con el fin de aproximar lo máximo posible las
estimaciones al número real de los destinatarios, en el supuesto de que se desarrollen futuras
acciones de naturaleza similar.
2. El Servicio Público de Empleo Estatal debería mejorar la planificación de los distintos
programas de ayudas que gestione, definiendo, con carácter previo a su ejecución, las metas a
alcanzar, para disponer así de un criterio objetivo de valoración de los resultados dados por los
indicadores y, en su caso, determinar la necesidad de articular su continuidad o de realizar
cualquier tipo de adaptación. Asimismo, debería efectuar una evaluación de los resultados
finales obtenidos en el Programa de Activación para el Empleo con el fin de determinar si ha
sido eficaz y eficiente, valorando en qué medida los desempleados de larga duración han
recibido una atención acorde con parámetros de eficiencia, han aumentado su empleabilidad e
inserción laboral e identificando las modificaciones a realizar de cara a futuras acciones de
naturaleza similar. Por último, dado que uno de los factores tenidos en cuenta para la
cuantificación de la aportación estatal para financiar el programa fue el dato de 120
beneficiarios atendidos por cada tutor, debería contemplar el incremento o reelaboración de ese
55 Con la entrada en vigor de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, el informe
preceptivo y vinculante regulado en el 20.3 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y
Sostenibilidad Financiera se debe emitir antes de la celebración de la Conferencia Sectorial que aprueba los criterios de
reparto de fondos a las Comunidades Autónomas, con lo que los plazos se han visto reducidos drásticamente.
56 En el trámite de alegaciones, el Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social señala que la Disposición
adicional centésima cuadragésima primera de la Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para el
año 2018, ha establecido la Tarjeta Social Universal, que va a servir como instrumento de coordinación de las políticas de
protección social impulsadas por las diferentes administraciones públicas. El contenido del actual Registro de
Prestaciones Sociales Públicas va a quedar integrado en la Tarjeta Social Universal en el momento de su puesta en
funcionamiento, de acuerdo con lo previsto en la Disposición transitoria tercera de la propia Ley de Presupuestos
Generales del Estado para 2018.
57 En el trámite de alegaciones, el Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social y el Director General del SEPE
señalan que en la actualidad el concepto de búsqueda activa de empleo está pendiente de un desarrollo ulterior a través
de Resolución del Director del Servicio Público de Empleo Estatal, previéndose que dicha resolución se publique en
breve.
Programa de Activación para el Empleo 91
ratio dado que se ha comprobado la utilización simultánea de dichos tutores para atender a
parados de larga duración ajenos al Programa de Activación para el Empleo.
3. El Servicio Público de Empleo Estatal debería revisar el procedimiento de gestión
implementado en el Programa de Activación para el Empleo con el fin de corregir las
debilidades y deficiencias reflejadas en este Informe, principalmente, aquellas que dependen
directamente de la actuación del gestor.
4. El Servicio Público de Empleo Estatal debería reforzar los criterios para la interpretación de la
normativa aplicable, coordinando a su estructura orgánica periférica (direcciones provinciales y
oficinales de empleo) y verificando que todas actúen de manera uniforme.
5. El Servicio Público de Empleo Estatal debería mejorar o adaptar sus aplicaciones informáticas a
la naturaleza de la prestación que se está gestionando, priorizando la introducción de alertas y
validaciones que impidan seguir con la tramitación en el supuesto de que no se verifiquen los
requisitos exigidos y limitando, en lo posible, las acciones que dependan del análisis del gestor.
La adaptación de las aplicaciones informáticas debería, asimismo, generar toda la información
necesaria para el registro contable y la llevanza de un inventario de los deudores por el cobro
indebido de la prestación.
Madrid, 29 de noviembre de 2018
LA PRESIDENTA
María José de la Fuente y de la Calle
ANEXOS
RELACIÓN DE ANEXOS
ANEXO 1 ARTÍCULO 2 BENEFICIARIOS, DEL REAL DECRETO-LEY 16/2014, DE 19 DE
DICIEMBRE, POR EL QUE SE REGULA EL PROGRAMA DE ACTIVACIÓN PARA EL EMPLEO
ANEXO 2 ARTÍCULO 3 OBLIGACIONES DE ACTIVACIÓN, DEL REAL DECRETO-LEY 16/2014,
DE 19 DE DICIEMBRE, POR EL QUE SE REGULA EL PROGRAMA DE ACTIVACIÓN PARA EL
EMPLEO
ANEXO 3 ARTÍCULO 5 BAJA Y REINCORPORACIÓN AL PROGRAMA Y A LA AYUDA
ECONÓMICA, DEL REAL DECRETO-LEY 16/2014, DE 19 DE DICIEMBRE, POR EL QUE SE
REGULA EL PROGRAMA DE ACTIVACIÓN PARA EL EMPLEO
ANEXO 4 DISTRIBUCIÓN DE LOS BENEFICIARIOS DEL PAE POR SEXO Y COMUNIDAD
AUTÓNOMA
ANEXO 5 NÚMERO DE POTENCIALES BENEFICIARIOS DEL PAE Y LOS QUE, FINALMENTE,
SE INCORPORARON AL MISMO, A NIVEL PROVINCIAL, COMO CONSECUENCIA DEL CAMBIO
EN LA INTERPRETACIÓN DEL ART. 2.1.a) DEL REAL DECRETO LEY 16/2014. (1)
ANEXO 6 DISTRIBUCIÓN POR PROVINCIAS DEL NÚMERO DE SOLICITUDES DENEGADAS
POR NO QUEDAR ACREDITADA LA REALIZACIÓN DE LAS TRES ACCIONES DE BAE
ANEXO 7 EXPEDIENTES EN LOS QUE NO CONSTA EL CÓDIGO DEL IPE
ANEXO 8 COMUNIDADES AUTÓNOMAS QUE HAN ASUMIDO LAS COMPETENCIAS EN
MATERIA DE TRABAJO, EMPLEO Y FORMACIÓN
ANEXO 9 PAE INICIAL: NÚMERO DE COLOCACIONES/BENEFICIARIOS Y NÚMERO DE
COLOCACIONES/DENEGADOS A LOS 6, 12 Y 18, POR CCAA .
ANEXO 10 PRIMERA PRÓRROGA: NÚMERO DE COLOCACIONES/BENEFICIARIOS Y
NÚMERO DE COLOCACIONES/DENEGADOS A LOS 6, 12 Y 18, POR CCAA
ANEXO 11 PAE INICIAL: NÚMERO DE DÍAS TRABAJADOS POR LOS BENEFICIARIOS Y
DENEGADOS DEL PAE A LOS 6, 12 Y 18 MESES
ANEXO 12 PRIMERA PRÓRROGA: NÚMERO DE DÍAS TRABAJADOS POR LOS
BENEFICIARIOS Y DENEGADOS DEL PAE A LOS 6, 12 Y 18 MESES .
ANEXO 13 PAE INICIAL: NÚMERO DE SERVICIOS RECIBIDOS POR LOS BENEFICIARIOS DEL
PAE Y POR LOS SOLICITANTES A LOS QUE SE DENEGÓ EL ACCESO AL MISMO .
ANEXO 14 PRIMERA PRÓRROGA: NÚMERO DE SERVICIOS RECIBIDOS POR LOS
BENEFICIARIOS DEL PAE Y POR LOS SOLICITANTES A LOS QUE SE DENEGÓ EL ACCESO
AL MISMO
ANEXO 15 PORCENTAJE DÍAS TRABAJADOS EN 2015 POR LOS PLD QUE NO FUERON
BENEFICIARIOS DEL PAE Y POR LOS BENEFICIARIOS DEL PROGRAMA, POR
COMUNIDADES Y CIUDADES AUTÓNOMAS .
ANEXO 16 PORCENTAJE DÍAS TRABAJADOS EN 2016, RESPECTIVAMENTE, POR LOS PLD
QUE NO FUERON BENEFICIARIOS DEL PAE Y POR LOS BENEFICIARIOS DEL PROGRAMA,
POR COMUNIDADES Y CIUDADES AUTÓNOMAS
ANEXO 1
ARTÍCULO 2 BENEFICIARIOS, DEL REAL DECRETO-LEY 16/2014, DE 19 DE DICIEMBRE, POR EL QUE
SE REGULA EL PROGRAMA DE ACTIVACIÓN PARA EL EMPLEO
1. Podrán ser beneficiarias del presente programa las personas desempleadas que, presentando la solicitud de
incorporación en el plazo indicado en el artículo 4, reúnan los siguientes requisitos a la fecha de dicha solicitud:
a) Haber transcurrido al menos seis meses desde el agotamiento de alguna de las siguientes ayudas o
prestaciones: la Renta Activa de Inserción (RAI) regulada en el Real Decreto 1369/2006, de 24 de
noviembre, por el que se regula el Programa de Renta Activa de Inserción para Desempleados con
Especiales Necesidades Económicas y Dificultad para Encontrar Empleo, o en las normas que le
precedieron, cuando se haya agotado el tercer derecho a la misma; el Programa Temporal de Protección e
Inserción (PRODI) regulado por el Real Decreto-ley 10/2009, de 13 de agosto, por el que se regula el
Programa Temporal de Protección por Desempleo e Inserción; el Programa de Recualificación Profesional
de las Personas que Agoten su Protección por Desempleo (PREPARA), regulado en el Real Decreto-ley
1/2011, de 11 de febrero, de medidas urgentes para promover la transición al empleo estable y la
recualificación profesional de las personas desempleadas, así como en los sucesivos reales decreto-leyes
que han prorrogado dicho programa.
A los efectos de este apartado no se considerará agotamiento la extinción derivada de una sanción o baja
en el derecho por causa imputable al beneficiario.
b) Estar inscrito como demandante de empleo en el Servicio Público de Empleo competente a fecha 1 de
diciembre de 2014. Este requisito se entenderá cumplido en los supuestos en que el trabajador, aun no
estando inscrito como demandante de empleo en dicha fecha, tenga interrumpida la inscripción debido a la
realización de un trabajo por cuenta ajena, siempre que la duración del contrato haya sido por tiempo inferior
a 90 días.
c) Haber permanecido inscrito como demandante de empleo durante 360 días en los dieciocho meses
inmediatamente anteriores a la fecha de la solicitud de incorporación al programa.
d) Carecer del derecho a la protección contributiva o asistencial por desempleo, o a la renta activa de
inserción.
e) Haber cesado involuntariamente en un trabajo por cuenta ajena previamente al agotamiento del último
derecho de los contemplados en la letra a) anterior. Además, si se hubiera trabajado tras el agotamiento de
dicho derecho, haber cesado de forma involuntaria en el último trabajo realizado.
f) Carecer de rentas, de cualquier naturaleza, superiores en cómputo mensual al 75 por ciento del salario
mínimo interprofesional, excluida la parte proporcional de dos pagas extraordinarias, y acreditar
responsabilidades familiares. La consideración de rentas y la acreditación de las responsabilidades
familiares se efectuarán conforme a lo establecido en los apartados 3.2) y 2, respectivamente, del artículo
215 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo
1/1994, de 20 de junio. A estos efectos no se tendrán en cuenta las rentas derivadas de las actividades
compatibles con la ayuda.
g) En el caso de que tras el agotamiento de alguna de las prestaciones o ayudas incluidas en el apartado a) se
hubiese percibido cualquier tipo de rentas mínimas, salarios sociales o ayudas análogas de asistencia social
concedidas por cualquier Administración Pública, deberán haber transcurrido como mínimo 6 meses desde
la finalización de la percepción de estas rentas antes de la solicitud de este programa.
h) Cumplir con las obligaciones de activación previstas en el artículo 3.
2. A efectos del acceso al programa no se considerará desempleado a quien en la fecha de solicitud de incorporación
al mismo se encuentre trabajando por cuenta ajena a tiempo parcial.
ANEXO 2
ARTÍCULO 3 OBLIGACIONES DE ACTIVACIÓN, DEL REAL DECRETO-LEY 16/2014, DE 19 DE
DICIEMBRE, POR EL QUE SE REGULA EL PROGRAMA DE ACTIVACIÓN PARA EL EMPLEO
Para su incorporación y mantenimiento en el programa, las personas desempleadas deberán cumplir, además de los
requisitos establecidos en el artículo 2, las siguientes obligaciones:
a) Suscribir en el momento de la solicitud un compromiso de actividad en virtud del cual realizarán las distintas
actuaciones favorecedoras de su inserción laboral que se acuerden por los Servicios Públicos de Empleo, o por
sus entidades colaboradoras conforme a lo previsto en el artículo 6, así como:
1.ª Aceptar la colocación adecuada que les sea ofrecida por los Servicios Públicos de Empleo o por las agencias
de colocación cuando desarrollen actividades en el ámbito de colaboración con aquellos durante la participación
en el programa. A estos efectos se entenderá por colocación adecuada la regulada en el artículo 231.3 del texto
refundido de la Ley General de Seguridad Social.
2.ª Renovar la demanda de empleo en la forma y fechas en que se determine en el documento de renovación de
la demanda y comparecer, cuando hayan sido previamente requeridos, ante el
Servicio Público de Empleo
Estatal, los Servicios Públicos de Empleo o las agencias de colocación cuando desarrollen actividades en el
ámbito de colaboración con aquellos.
3.ª Comunicar, en el momento en que se produzcan, las variaciones de renta, patrimonio o de la unidad familiar,
así como las situaciones que puedan dar lugar a incompatibilidad con la ayuda.
4.ª Reintegrar las ayudas indebidamente percibidas.
5.ª Facilitar a los Servicios Públicos de Empleo o, en su caso, a las agencias de colocación cuando desarrollen
actividades en el ámbito de colaboración con aquellos, en el plazo de cinco días, el correspondiente justificante
de haber comparecido en el lugar y fecha indicados para cubrir las ofertas de empleo facilitadas por los mismos.
6.ª Acreditar
durante la vigencia del programa y cuando así les sea requerido por el Servicio Público de Empleo
competente, la búsqueda activa de empleo.
7.ª Proporcionar la documentación e información precisa para la incorporación y mantenimiento en el programa y
comunicar a los Servicios Públicos de Empleo y al Servicio Público de Empleo Estatal, el domicilio y, en su caso,
el cambio del domicilio, facilitado a efectos de notificaciones, en el momento en que este se produzca.
8.ª Autorizar que los Servicios Públicos de Empleo comuniquen la condición de beneficiario del programa y de la
ayuda económica a las agencias de colocación que desarrollen actividades en el ámbito de colaboración con los
mismos, así como a las empresas que lo soliciten.
9.ª Informar a las empresa
s de su condición de solicitante o beneficiario del programa cuando realicen
actuaciones de búsqueda activa de empleo o cuando celebren con estas contratos de trabajo.
b) Acreditar ante el Servicio Público de Empleo Estatal que durante el plazo de un mes a partir de la presentación de
la solicitud han realizado, al menos, tres acciones de búsqueda activa de empleo (BAE). La acreditación se
efectuará dentro de los diez días hábiles siguientes al transcurso del citado plazo de un mes.
Se considerarán actuaciones de BAE cada una de las siguientes:
1.ª Trabajo por cuenta propia o ajena.
2.ª Envío o presentación de currículos en, al menos, tres empresas distintas.
3.ª Realización de, al menos, una entrevista de trabajo.
4.ª Inscripción en, al menos, una agencia de colocación.
5.ª Inscripción como solicitante de empleo en, al menos, dos portales de empleo públicos o privados.
6.ª Presentación, al menos, a una oferta de trabajo gestionada por los Servicios Públicos de Empleo.
7.ª Cualesquiera otras ofertadas por los Ser vicios Públicos de Em pleo y específicamente acciones fo rmativas o
acciones de información y actuaciones dirigidas al autoempleo y emprendimiento.
c) Participar en las acciones de mejora de la empleabilidad y búsqueda activa de empleo, previstas en el itinerario
individual y personalizado de empleo que, con carácter previo al inicio del programa, les haya sido asignado por
los Servicios Públicos de Empleo. Este itinerario se asignará en el plazo de un mes desde la solicitud de acuerdo
con lo previsto en el artículo 6.
No obstante, si el Servicio Público de Empleo no hubiese podido realizar el itinerario en el citado plazo de un mes,
para que la solicitud de admisión al programa sea aprobada, este itinerario deberá realizarse necesariamente
antes del transcurso de los tres meses de plazo que tiene el Servicio Público de Empleo Estatal para resolver la
solicitud, de acuerdo con lo indicado en el artículo 4.3.
ANEXO 3
ARTÍCULO 5 BAJA Y REINCORPORACIÓN AL PROGRAMA Y A LA AYUDA ECONÓMICA, DEL REAL
DECRETO-LEY 16/2014, DE 19 DE DICIEMBRE, POR EL QUE SE REGULA EL PROGRAMA DE
ACTIVACIÓN P ARA EL EMPLEO
1. Causarán baja definitiva en el programa, dejando de percibir la correspondiente ayuda económ ica, los beneficiarios en los que concurra alguna
de las siguientes circunstancias:
a) Incumplimiento de las obligaciones derivadas del compromiso de actividad y que s e concretan en el itinerario individual y personalizado de
empleo, salvo causa justificada.
b) No comparecer, previo requerimiento, ante el Servicio Público de Empleo Estatal o ante los servicios públicos de empleo, no renovar la
demanda de empleo en la forma y fechas que se determinen en el documento de renovación de la demanda o no devolver en plazo a los
Servicios Públicos de Empleo el correspondiente justificante de haber compareci do en el lugar y fecha indicados para cubrir las ofertas de
empleo facilitadas por dichos servicios o las agencias de colocación cuando desarroll en actividades en el ámbito de colaboración con
aquellos, salvo causa justificada.
c) No acreditar búsqueda activa de empleo en los términos establecidos en el artículo 3, cuando sea requerido por los Servicios Públicos de
Empleo.
d) Rechazar una oferta de colocación adecuada que le sea ofrecida por los servicios públicos de empleo o por agencias de colocación cuando
desarrollen actividades en el ámbito de colaboración con aquellos.
e) Rechazar la participación en programas de empleo, acciones de promoción, formación o reconvers ión profesional, que determinen los
servicios públicos de empleo o las agencias de colocación cuando desarrollen actividades en el ámbito de colaboración con aquellos.
f) Causar baja voluntaria en el trabajo al que se acceda durante el programa.
g) Trabajar por cuenta ajena a tiempo completo o parcial, por un periodo de tiempo igual o superior a 90 días, c uando la empresa no proceda
a descontar del salario que legal o convencionalmente corresponda al trabajador la ayuda ec onómica que este perciba, conforme a lo
previsto en el artículo 8.
h) Trabajar por cuenta propia por un período superior a 180 días.
i) Acceder a una prestación por desempleo, subsidio por desempleo o renta agraria, u obtener otras pensiones, prestaciones o ayudas
sociales.
j) Dejar de reunir el requisito de carencia de rentas o de responsabilidades familiares contemplado en el artículo 2, salvo lo previst o en el
apartado siguiente.
k) El traslado al extranjero, salvo que corresponda a actuaciones contempladas en el itinerario individual y personalizado de empleo y haya
sido autorizado por el tutor asignado en el Programa.
l) La renuncia voluntaria al programa.
m) Obtener o mantener indebidamente la percepción de la ayuda económica.
2. Causarán baja temporal en el programa, dejando de percibir durante el periodo de baja la correspondiente ayuda económica, l os beneficiarios
en los que concurra alguna de las circunstancias siguientes:
a) El trabajo por cuenta ajena a tiempo completo o parcial por un periodo inferior a 90 días, c uando la empresa no proceda a descontar del
salario que legal o convencionalmente corresponda al trabajador la ayuda económica que este perciba, conforme a lo previsto en el art ículo
8.
b) Trabajar por cuenta propia por un periodo inferior a 180 días.
c) La pérdida del requisito de rentas o responsabilidades familiares contemplado en el artículo 2, por un periodo inferior a 180 días.
3. Producida la baja temporal en el programa y en la ayuda por las causas previstas en el apartado anterior, se podrá reconocer el de recho a la
reincorporación al mismo siempre que se solicite dentro del plazo de solicitud previst o en el artículo 4.1 y se acredite cumplir los requisitos
establecidos en las letras d) y f) del artículo 2, así como, en su caso, haber cesado en el trabajo por cuent a ajena acreditando situación legal de
desempleo. La reincorporación exigirá la previa inscripción como demandante de empleo y reactivación del compromiso de actividad.
El período de tiempo durante el que el trabajador se encuentre en situación de baja temporal en el programa, sin percibir la ayuda económica, de
acuerdo con lo previsto en el apartado 2 de este artículo, no se computará a efectos del período de duración de la ayuda.
4. Las bajas y las reincorporaciones al programa se resolverán por el Servicio Público de Em pleo Estatal y se comunicarán a los Servicios
Públicos de Empleo competentes a los efectos que correspondan en relación con l a continuidad, o no, de las distintas acciones de inserción
laboral previstas en el artículo 6.
5. La tramitación de las bajas en el programa en los supuestos previstos en los párrafos a), b), c), d), e) h), i) y k) del apartado 1 podrá iniciarse
desde que se disponga de información sobre el incumplimiento de alguna de las obligaciones o desde que se detecten irregularidades en l a
ejecución del programa. Como consecuencia de ello, se cursará una baja cautelar en el programa y se dará audiencia al interesado para que, en
el plazo de 15 días, formule por escrito las alegaciones que considere oportuno. Transcurrido dicho plazo se adoptará, en los 15 días siguientes,
la resolución que corresponda.
Contra la resolución que dicte el Servicio Público de Empleo Estatal podrá interponers e reclamación previa a la vía jurisdiccional social en los
términos previstos en el artículo 4.4.
6. Los beneficiarios que hayan percibido indebidamente la ayuda económica de acompañamiento vendrán obligados a reintegrar su importe. La
exigencia de la devolución se realizará conforme a lo establecido para las prestaciones por desempleo en el artículo 227 del texto refundido de la
Ley General de la Seguridad Social y en su normativa de desarrollo.
ANEXO 4
DISTRIBUCIÓN DE LOS BENEFICIARIOS DEL PAE POR SEXO Y COMUNIDAD AUTÓNOMA
BENEFICIARIOS PAE INICIAL POR SEXO BENEFICIARIOS 1ª PRÓRROGA POR SEXO
COMUNIDAD/CIUDAD
AUTÓNOMA
SEXO
TOTAL COMUNIDAD AUTÓNOMA
SEXO
TOTAL
MUJERES % s/CA HOMBRES % s/CA MUJERES % s/CA HOMBRES % s/CA
ANDALU CÍA 22.792 61,22 14. 436 38,78 37.228 ANDALUCÍA 11. 400 62,49 6.844 37,51 18.244
ARAGÓN 834 49,09 865 50,91 1.699 ARAG ÓN 278 58,40 198 41,60 476
C. F. DE NAVA RRA 142 61,21 90 38,79 232 C. F. DE NAV ARRA 41 73,21 15 26,79 56
CANARI AS 6.757 65,39 3.577 34,61 10.334 C ANARI AS 2.855 65,89 1.478 34,11 4.333
CANTABRIA 308 59,46 210 40,54 518 CANTABRIA 122 63,87 69 36,13 191
CASTILLA Y LEÓN 2.154 63,90 1.217 36,10 3.371 CASTILLA Y LEÓN 757 63,77 430 36,23 1.187
CASTIL LA-LA MANCHA 6.435 71,75 2.534 28,25 8. 969 CASTIL LA-LA MANCHA 3.037 73,04 1.121 26,96 4.158
CATALU ÑA 4.471 56,37 3.460 43,63 7.931 C ATALUÑA 1.760 58,37 1.255 41,63 3.015
CEUTA 891 66,10 457 33,90 1.348 CEUTA 370 62,93 218 37,07 588
COMUNIDAD DE MADRID 3.421 64,62 1.873 35,38 5.294 COMUNIDAD DE M ADRID 1.272 65,63 666 34,37 1.938
COMUNIDAD VALENCIANA 9.022 61,47 5.655 38,53 14.677 COMUNIDAD VALENCIANA 4.212 65,42 2. 226 34,58 6.438
EXTREMADURA 3.119 75,45 1.015 24,55 4.134 EXTREMADURA 1.319 72,31 505 27,69 1. 824
GALICIA 2.801 65,15 1.498 34,85 4.299 G ALICI A 1.066 62,71 634 37,29 1.700
ILLES BALEARS 412 63,48 237 36,52 649 ILLES BALEARS 132 68,75 60 31,25 192
LA RI OJA 148 53,82 127 46,18 275 LA RI OJA 65 58,56 46 41,44 111
MELILLA 269 71,35 108 28,65 377 MELIL LA 203 70,73 84 29,27 287
PAÍS VASCO 164 51,90 152 48,10 316 P AÍS VAS CO 39 46,99 44 53,01 83
PRINCIPADO DE ASTURIAS 480 52,86 428 47,14 908 PRINCIPADO DE ASTURIAS 209 59,89 140 40,11 349
REGIÓN DE MURCIA 3.350 62,82 1.983 37,18 5.333 REGIÓN DE MURCIA 1.395 66,37 707 33,63 2.102
TOTAL 67.970 63,00 39.922 37,00 107.892 TOTAL 30.532 64,59 16.740 35,41 47.272
ANEXO 5
NÚMERO DE POTENCIALES BENEFICIARIOS DEL PAE Y LOS QUE, FINALMENTE, SE
INCORPORARON AL MISMO, A NIVEL PROVINCIAL, COMO CONSECUENCIA DEL CAMBIO EN LA
INTERPRETACIÓN DEL ART. 2.1.a) DEL REAL DECRETO LEY 16/2014. (1)
PROVINCIA Nº PERSONAS CON LAS QUE
CONTACTAR Nº PERSONAS QUE HAN
SIDO BENEFICIARIOS PAE %
BARCELONA 668 58 8,68
ALICANTE 170 50 29,41
VALENCIA 166 53 31,93
SEVILLA 123 48 39,02
MADRID 120 16 13,33
LAS PALMAS 100 31 31,00
CÁDIZ 96 39 40,63
S.C. TENERIFE 90 39 43,33
MURCIA 86 22 25,58
PONTEVEDRA 80 16 20,00
ILLES BALEARS 79 16 20,25
BADAJOZ 60 17 28,33
MÁLAGA 57 18 31,58
JAÉN 57 11 19,30
TARRAGONA 51 11 21,57
GRANADA 50 11 22,00
A CORUÑA 43 15 34,88
TOLEDO 38 5 13,16
ALMERÍA 35 9 25,71
TERUEL 27 11 40,74
CÓRDOBA 26 9 34,62
GIRONA 26 4 15,38
ALBACETE 24 3 12,50
CÁCERES 23 12 52,17
CIUDAD REAL 23 9 39,13
HUELVA 22 10 45,45
GUADALAJARA 22 5 22,73
CEUTA 21 12 57,14
SALAMANCA 19 9 47,37
ZARAGOZA 19 7 36,84
CANTABRIA 18 2 11,11
PALENCIA 16 2 12,50
LLEIDA 14 2 14,29
PROVINCIA Nº PERSONAS CON LAS QUE
CONTACTAR Nº PERSONAS QUE HAN
SIDO BENEFICIARIOS PAE %
ZAMORA 9 4 44,44
HUESCA 8 3 37,50
BURGOS 8 2 25,00
CASTELLÓN 8 2 25,00
ASTURIAS 8 2 25,00
VALLADOLID 7 3 42,86
NAVARRA 7 2 28,57
BIZKAIA 7 2 28,57
LEÓN 4 2 50,00
OURENSE 3 2 66,67
ÁVILA 3 1 33,33
LUGO 3 - 0,00
SORIA 2 - 0,00
SEGOVIA 1 1 100,00
LA RIOJA 1 - 0,00
TOTAL 2.548 608 23,86
(1) Fuente: Elaboración propia a partir de los datos proporcionados por el SEPE. Los datos de este Anexo
discrepan en algún caso con los confirmados por las DDPP circularizadas (véase cuadro nº 12).
ANEXO 6
DISTRIBUCIÓN POR PROVINCIAS DEL NÚMERO DE SOLICITUDES DENEGADAS POR NO QUEDAR ACREDITADA LA REALIZACIÓN DE LAS TRES ACCIONES DE BAE
PROVINCIA
DENEGADOS PAE
RD-L 16/2014
%
DENEGADOS PAE
RD-L 1/2016
% PROVINCIA
DENEGADOS PAE
RD-L 16/2014
%
DENEGADOS PAE
RD-L 1/2016
%
A CORUÑA
117 2,63 56 2,03
JAÉN
65 1,46 49 1,77
ÁLAVA
4 0,09
0,00
LA RI OJA
8 0,18 5 0,18
ALBACE TE
64
1,44
40
1,45
LAS P ALMAS
256
5,76
148
5,36
ALICAN TE
228
5,13
173
6,27
LEÓN
20
0,45
12
0,43
ALMERÍA
102
2,30
38
1,38
LLEIDA
8
0,18
6
0,22
ASTURI AS
33
0,74
22
0,80
LUGO
28
0,63
11
0,40
ÁVILA
6
0,14
8
0,29
MADRID
392
8,82
244
8,84
BADAJO Z
89 2,00 81 2,93
MÁLAGA
156 3,51 125 4,53
BARCELONA
542 12,20 261 9,45
MELILLA
24 0,54 7 0,25
BIZK AIA
6
0,14
2
0,07
MURCIA
228
5,13
131
4,74
BURGOS
15
0,34
8
0,29
NAVARR A
12
0,27
4
0,14
CÁCERES
40
0,90
19
0,69
OURENSE
15
0,34
9
0,33
CÁDIZ
214
4,82
127
4,60
PALENCIA
7
0,16
3
0,11
CANTABRIA
35
0,79
15
0,54
PONTEVEDRA
106
2,39
84
3,04
CASTELLÓN
64 1,44 52 1,88
S.C. TENERIFE
224 5,04 124 4,49
CEUTA
13
0,29
11
0,40
SALAM ANC A
24
0,54
16
0,58
CIUDAD REAL
45
1,01
30
1,09
SEGOVIA
2
0,05
0,00
CÓRDOBA
104
2,34
63
2,28
SEVILLA
177
3,98
194
7,03
CUENCA
15
0,34
10
0,36
SORIA
1
0,02
3
0,11
GIPUZKOA
3
0,07
2
0,07
TARRAG ONA
102
2,30
50
1,81
GIRONA
71 1,60 47 1,70
TERUEL
10 0,23 5 0,18
GRANAD A
126 2,84 65 2,35
TOLEDO
114 2,57 61 2,21
GUADAL AJAR A
27
0,61
11
0,40
VALENCIA
267
6,01
180
6,52
HUELVA
40
0,90
45
1,63
VALLADOLID
38
0,86
21
0,76
HUESCA
12
0,27
2
0,07
ZAMO RA
6
0,14
4
0,14
ILLES BALEARS
36
0,81
28
1,01
ZARAGO ZA
101
2,27
49
1,77
ANEXO 7
EXPEDIENTES EN LOS QUE NO CONSTA EL CÓDIGO DEL IPE
IPF NOMBRE APELLIDO_1 APELLIDO_2
1 D0029011526Q ROSA MARIA VICTORIA GARCIA
2 D0039986557E SAID BELKAID THAMI
3 E X1480110Z FATOU DIABY
4 E X8409062D REDOUAN EL OUAHABI
5 D0044175921M MARIA OLGA GARCIA BONILLA
6 D0038846917D ZARAIDA RODRIGUEZ TORRES
7 D0046595169K ANNA MARIA SARRA REVERTE
8 E X3370651R FATIMA YATABARRY
9 D0009025525A DAVID ABADIA MOTOS
10 D0003105505E MARIA DEL CORAL CAMPOS LLULL
11 E X6276819G SEYNABOU CISSE
12 D0015950238Z ANTONIA GARCIA ESCOZ
13 D0053006120K LUIS GUSTAVO PEREZ RAMIRO
14 D0070279242M GUADALUPE BUCHELI FERNANDEZ
15 D0028625194S INMACULADA BARREDA GRANJA
16 D0048961636H MARIA DEL MAR CAMPILLO EXPOSITO
17 D0028804611D DESIRE CRUZ PAREJA
18 D0048860531K MARIA ANTONIA GARCIA EXPOSITO
19 D0034074116F FRANCISCO INOCE HURTADO GONZALEZ
20 D0028633731L MARIA DOLORES MORALES RODRIGUEZ
21 D0014328853Z ISABEL MARIA MORENO FLORINDO
22 D0015455897N ELENA MARIA RODRIGUEZ CABALLERO
23 D0047512141Y SONIA SANCHEZ LOBATO
24 D0073581538F ANA ISABEL SANCHEZ LOPEZ
25 D0020764555V DESAMPARADOS TALENS VAYA
26 D0077344223F JESUS MARTINEZ CRIADO
27 D0036043312N MARIA DEL PILAR CASAL GONZALEZ
28 D0006541545T CARLOS SANCHEZ MARTINEZ
29 E X7993756Z PAWEL PIO TR JAWORSKI
ANEXO 8
COMUNIDADES AUTÓNOMAS QUE HAN ASUMIDO LAS COMPETENCIAS EN MATERIA DE
TRABAJO, EMPLEO Y FORMACIÓN
COMUNIDADES AUTÓNOMAS NORMATIVA FECHA DE EFECTIVIDAD
ANDALUCÍA Real Decreto 467/2003 1/5/2003
ARAGÓN Real Decreto 646/2002 1/7/2002
CANARIAS Real Decreto 150/1999 31/5/1999
CANTABRIA Real Decreto 1418/2001 1/1/2002
CASTILLA Y LEÓN Real Decreto 1187/2001 1/1/2002
CASTILLA-LA MANCHA Real Decreto 1385/2002 1/1/2003
CATALUÑA Real Decreto 1050/1997 1/1/1998
C. F. DE NAVARRA Real Decreto 811/1999 1/10/1999
COMUNIDAD DE MADRID Real Decreto 30/2000 1/1/2000
COMUNIDAD VALENCIANA Real Decreto 2673/1998 1/1/1999
EXTREMADURA Real Decreto 664/2001 1/7/2001
GALICIA Real Decreto 1375/1997 1/1/1998
ILLES BALEARS Real Decreto 1268/2001 1/1/2002
LA RIOJA Real Decreto 1379/2001 1/1/2002
PAÍS VASCO Real Decreto 1441/2010 1/1/2011
PRINCIPADO DE ASTURIAS Real Decreto 11/2001 1/1/2001
REGIÓN DE MURCIA Real Decreto 468/2003 1/5/2003
ANEXO 9
PAE INICIAL: NÚMERO DE COLOCACIONES/BENEFICIARIOS Y NÚMERO DE COLOCACIONES/DENEGADOS A LOS 6, 12 Y 18, POR CCAA
CCAA Beneficiarios
% Colocaciones a
los 6 meses
% Colocaciones a
los 12 meses
% Colocaciones a
los 18 meses
Denegados
% Colocaciones
a los 6 meses
% Colocaciones a
los 12 meses
% Colocaciones
a los 18 meses
ANDALUCÍA 37.228 18,08 36,91 48,88
7.441 36,26 50,71 58,15
ARAGÓN 1.699 21,90 40,26 52,97
538 39,59 52,79 61,90
C. F. DE NAVARRA 232 21,98 40,09 48,28
84 27,38 36,90 42,86
CANARIAS 10.334 15,83 35,49 47,55
2.465 32,25 46,61 54,12
CANTABRIA 518 19,31 35,52 50,77
158 41,14 49,37 56,33
CASTILLA Y LEÓN 3.371 22,52 41,71 54,41
789 35,87 47,66 56,15
CASTILLA-LA MANCHA 8.969 17,04 36,63 53,23
1.464 38,87 53,01 63,39
CATALUÑA 7.931 19,48 38,83 52,36
6.338 33,42 47,00 56,28
CEUTA 1.348 12,24 21,07 30,42
148 21,62 33,11 39,86
COMUNIDAD DE MADRID 5.294 23,71 41,20 51,96
2.542 30,68 44,61 52,79
COMUNIDAD VALENCIANA 14.677 15,73 34,80 47,28
4.225 33,94 47,88 55,10
EXTREMADURA 4.134 20,66 39,38 54,04
909 33,22 44,99 53,36
GALICIA 4.299 21,24 39,78 50,34
1.229 29,29 41,66 51,18
ILLES BALEARS 649 21,88 41,45 59,48
453 37,75 50,33 58,94
LA RIOJA 275 26,91 46,91 56,36
63 36,51 49,21 58,73
MELILLA 377 3,98 15,38 23,87
92 15,22 23,91 32,61
PAÍS VASCO 316 18,04 32,91 45,57
127 33,86 48,82 56,69
PRINCIPADO DE ASTURIAS 908 22,36 43,72 53,74
179 27,93 39,11 50,84
REGIÓN DE MURCIA 5.333 17,48 34,45 46,43
1.184 37,25 48,31 56,50
TOTAL 107.892 18,20 36,93 49,48
30.428 34,23 47,84 56,09
Fuente de los Datos: Servicio Público de Empleo Estatal.
ANEXO 10
PRIMERA PRÓRROGA: NÚMERO DE COLOCACIONES/BENEFICIARIOS Y NÚMERO DE COLOCACIONES/DENEGADOS A LOS 6, 12 Y 18, POR CCAA
CC. AA. Beneficiarios % Colocaciones a
los 6 meses % Colocaciones a
los 12 meses
% Colocaciones a
los 18 meses Denegados % Colocaciones
a los 6 meses % Colocaciones a
los 12 meses % Colocaciones
a los 18 meses
ANDALUCÍA
18.244
19,26
33,84
36,91
3.401
33,08
42,52
44,37
ARAGÓN
476
26,89
41,60
43,07
150
32,00
48,00
50,00
C. F. DE NAVARRA
56
19,64
33,93
33,93
18
22,22
33,33
33,33
CANARIAS
4.333
17,66
30,93
33,90
934
31,69
40,15
41,43
CANTABRIA
191
22,51
41,36
45,03
37
29,73
45,95
45,95
CASTILLA Y LEÓN
1.187
21,74
38,16
41,87
280
30,36
45,71
48,57
CASTILLA-LA MANCHA
4.158
17,97
33,84
38,48
556
32,19
42,45
46,22
CATALUÑA
3.015
20,43
35,56
38,34
1.400
33,93
45,00
46,79
CEUTA
588
8,84
20,24
24,66
79
22,78
32,91
35,44
COMUNIDAD DE MADRID
1.938
23,07
36,02
38,44
874
30,66
38,44
40,62
COMUNIDAD VALENCIANA
6.438
17,27
31,70
34,47
1.752
34,13
42,69
44,41
EXTREMADURA
1.824
22,48
37,50
40,30
489
36,81
46,63
48,47
GALICIA
1.700
24,24
39,82
42,82
423
32,86
40,66
43,74
ILLES BALEARS
192
22,40
35,94
40,63
170
37,65
44,12
45,88
LA RIOJA
111
26,13
45,05
51,35
21
42,86
47,62
52,38
MELILLA
287
3,83
7,67
8,71
39
17,95
25,64
25,64
PAÍS VASCO
83
22,89
37,35
40,96
37
37,84
45,95
54,05
PRINCIPADO DE ASTURIAS
349
28,65
49,57
50,14
69
37,68
49,28
50,72
REGIÓN DE MURCIA
2.102
16,03
31,87
33,87
535
34,58
42,06
43,36
TOTAL 47.272 19,15 33,80 36,85
11.264 33,12 42,53 44,49
ANEXO 11
PAE INICIAL: NÚMERO DE DÍAS TRABAJADOS POR LOS BENEFICIARIOS Y DENEGADOS DEL PAE A LOS 6, 12 Y 18 MESES
CCAA Beneficiarios
nº días por
beneficiario a 6
meses
nº días por
beneficiario a 12
meses
nº días por beneficiario
a 18 meses Denegados
nº días por
denegado a 6
meses
nº días por
denegado a 12
meses
nº días por
denegado a 18
meses
ANDALUCÍA
37.228
7,92
30,52
65,01
7.441
23,06
60,22
103,56
ARAGÓN
1.699
10,58
40,56
83,08
538
26,57
71,40
127,35
C. F. DE NAVARRA
232
9,98
38,10
77,95
84
17,79
41,81
70,92
CANARIAS
10.334
8,85
37,70
78,37
2.465
25,05
67,71
114,29
CANTABRIA
518
9,25
37,13
77,48
158
27,43
68,55
125,58
CASTILLA Y LEÓN
3.371
11,44
43,75
89,04
789
27,57
73,25
122,91
CASTILLA-LA MANCHA
8.969
8,75
32,38
74,86
1.464
28,47
71,70
122,42
CATALUÑA
7.931
10,53
42,17
90,12
6.338
24,11
67,35
120,69
CEUTA
1.348
8,21
28,62
53,28
148
13,41
49,78
82,34
COMUNIDAD DE MADRID
5.294
11,78
44,87
91,13
2.542
20,71
60,16
109,92
COMUNIDAD VALENCIANA
14.677
8,00
34,65
74,13
4.225
23,54
65,39
113,15
EXTREMADURA
4.134
9,15
36,02
79,47
909
23,53
61,46
104,10
GALICIA
4.299
11,11
44,02
85,61
1.229
19,62
57,45
103,82
ILLES BALEARS
649
11,67
47,24
101,18
453
26,02
64,85
113,86
LA RIOJA
275
12,55
44,19
87,54
63
26,63
65,41
105,21
MELILLA
377
2,36
13,47
32,49
92
9,11
26,93
47,97
PAÍS VASCO
316
8,69
31,96
67,89
127
23,61
63,02
112,53
PRINCIPADO DE ASTURIAS
908
12,29
50,69
104,07
179
15,08
48,43
90,03
REGIÓN DE MURCIA
5.333
8,20
32,37
70,71
1.184
26,72
69,80
121,01
TOTAL 107.892
8,88 35,17 74,61
30.428
23,69 64,27 112,26
ANEXO 12
PRIMERA PRÓRROGA: NÚMERO DE DÍAS TRABAJADOS POR LOS BENEFICIARIOS Y DENEGADOS DEL PAE A LOS 6, 12 Y 18 MESES
CCAA Beneficiarios
nº días por
beneficiario a 6
meses
nº días por
beneficiario a 12
meses
nº días por beneficiario
a 18 meses Denegados
nº días por
denegado a 6
meses
nº días por
denegado a 12
meses
nº días por
denegado a 18
meses
ANDALUCÍA 18.244 8,92 26,71 35,01
3.401 22,51 46,60 56,68
ARAGÓN 476 14,15 39,01 47,00
150 27,11 58,87 74,87
C. F. DE NAVARRA 56 12,64 29,80 39,25
18 12,89 25,78 32,56
CANARIAS 4.333 10,14 31,33 40,28
934 23,63 51,34 60,40
CANTABRIA 191 12,69 39,50 50,53
37 25,38 52,92 66,24
CASTILLA Y LEÓN 1.187 11,33 34,76 46,03
280 22,99 51,14 60,60
CASTILLA-LA MANCHA 4.158 8,49 25,85 35,23
556 21,61 47,14 58,69
CATALUÑA 3.015 10,55 31,46 40,79
1.400 26,13 58,04 72,50
CEUTA 588 5,44 16,70 19,60
79 16,15 35,76 39,39
COMUNIDAD DE MADRID 1.938 12,62 36,12 45,87
874 23,76 51,01 62,39
COMUNIDAD VALENCIANA 6.438 9,11 28,19 36,74
1.752 24,83 54,20 65,76
EXTREMADURA 1.824 10,48 31,02 41,36
489 25,87 55,32 67,24
GALICIA 1.700 12,13 35,67 47,13
423 22,67 49,14 60,48
ILLES BALEARS 192 12,07 37,79 51,84
170 30,74 69,15 87,08
LA RIOJA 111 12,16 33,25 42,34
21 21,76 53,05 72,52
MELILLA 287 2,41 6,46 8,21
39 17,21 32,95 43,33
PAÍS VASCO 83 13,00 35,17 44,60
37 27,73 67,05 87,65
PRINCIPADO DE ASTURIAS 349 15,99 56,49 73,58
69 28,36 58,55 74,90
REGIÓN DE MURCIA 2.102 7,81 25,38 33,87
535 25,57 55,38 66,35
TOTAL 47.272 9,53 28,81 37,69
11.264
23,94 51,49 62,84
ANEXO 13
PAE INICIAL: NÚMERO DE SERVICIOS RECIBIDOS POR LOS BENEFICIARIOS DEL PAE Y POR LOS SOLICITANTES A LOS QUE SE DENEGÓ EL ACCESO AL
MISMO
CCAA Beneficiarios Servicios
Orientación por
beneficiario
Servicios
Formación por
beneficiario
Servicios
Autoempleo
por beneficiario
Envíos a
ofertas por
beneficiario
Servicios
176 por
beneficiario Denegados Servicios
Orientación por
beneficiario
Servicios
Formación por
beneficiario
Servicios
Autoempleo
por
beneficiario
Envíos a
ofertas por
beneficiario
Servicios
176 por
beneficiario
ANDALUCÍA 37.228 3,55 0,02 0,01 0,26 1,01
7.441 0,50 0,01 0,01 0,22 0,04
ARAGÓN 1.699 2,50 0,34 0,06 3,84 3,78
538 0,52 0,14 0,02 3,07 0,17
C. F. DE NAVARRA 232 10,70 0,35 0,14 5,47 2,79
84 2,50 0,21 0,00 5,23 0,10
CANARIAS 10.334 6,63 0,30 0,14 0,48 0,77
2.465 2,62 0,12 0,04 0,45 0,06
CANTABRIA 518 1,50 0,36 0,05 0,46 1,34
158 0,47 0,11 0,01 0,37 0,23
CASTILLA Y LEÓN 3.371 7,73 0,35 0,12 1,18 3,10
789 1,52 0,13 0,06 0,97 0,11
CASTILLA-LA MANCHA 8.969 4,03 0,13 0,20 1,65 3,47
1.464 0,52 0,06 0,02 1,46 0,07
CATALUÑA 7.931 5,09 0,34 0,05 1,41 1,70
6.338 1,38 0,12 0,02 1,14 0,06
CEUTA 1.348 2,50 0,15 0,43 0,48 0,12
148 0,73 0,04 0,05 0,37 0,04
COMUNIDAD DE MADRID 5.294 0,19 0,16 0,04 1,80 2,57
2.542 0,05 0,06 0,01 0,70 0,08
COMUNIDAD VALENCIANA 14.677 11,06 0,16 0,19 0,40 1,66
4.225 2,35 0,05 0,02 0,32 0,07
EXTREMADURA 4.134 3,57 0,16 0,36 0,65 1,26
909 0,65 0,05 0,08 0,72 0,07
GALICIA 4.299 7,15 0,52 0,05 1,87 2,32
1.229 1,71 0,12 0,09 1,16 0,06
ILLES BALEARS 649 7,38 0,54 0,01 0,78 2,09
453 2,55 0,19 0,01 0,49 0,05
LA RIOJA 275 2,84 0,27 0,01 0,88 4,03
63 0,29 0,03 0,00 0,75 0,05
MELILLA 377 1,37 0,28 0,28 0,21 0,83
92 0,60 0,05 0,10 0,10 0,01
PAÍS VASCO 316 8,68 0,24 0,05 1,01 0,08
127 3,49 0,17 0,02 1,93 0,00
PRINCIPADO DE ASTURIAS 908 1,98 0,34 0,10 1,65 0,64
179 0,22 0,06 0,01 1,24 0,02
REGIÓN DE MURCIA 5.333 0,97 0,12 0,06 1,14 4,58
1.184 0,16 0,04 0,01 0,80 0,36
TOTAL 107.892 4,99 0,16 0,10 0,82 1,76
30.428 1,19 0,07 0,02 0,72 0,08
ANEXO 14
PRIMERA PRÓRROGA: NÚMERO DE SERVICIOS RECIBIDOS POR LOS BENEFICIARIOS DEL PAE Y POR LOS SOLICITANTES A LOS QUE SE DENEGÓ EL
ACCESO AL MISMO
CCAA Beneficiarios Servicios
Orientación por
beneficiario
Servicios
Formación por
beneficiario
Servicios
Autoempleo por
beneficiario
Envíos a
ofertas por
beneficiario
Servicios
176 por
beneficiario Denegados Ser vicios
Orientación por
beneficiario
Servicios
Formación por
beneficiario
Servicios
Autoempleo por
beneficiario
Envíos a
ofertas por
beneficiario
Servicios
176 por
beneficiario
ANDALUCÍA 18.244 3,70 0,02 0,01 0,12 1,30 3.401 0,29 0,00 0,00 0,12 0,06
ARAGÓN 476 3,07 0,35 0,05 0,61 2,83 150 0,26 0,06 0,01 1,79 0,03
C. F. DE NAVARRA 56 10,25 0,43 0,21 0,80 2,52 18 0,39 0,06 0,00 2,44 0,11
CANARIAS 4.333 8,11 0,25 0,16 0,20 1,00 934 1,54 0,05 0,03 0,22 0,15
CANTABRIA 191 1,47 0,37 0,03 0,17 1,06 37 0,43 0,11 0,00 0,22 0,11
CASTILLA Y LEÓN 1.187 7,67 0,27 0,13 0,37 2,80 280 0,76 0,04 0,02 0,47 0,15
CASTILLA-LA MANCHA 4.158 4,44 0,12 0,28 0,50 3,12 556 0,31 0,02 0,01 0,83 0,10
CATALUÑA 3.015 5,31 0,33 0,05 0,27 1,94 1.400 0,77 0,07 0,02 0,58 0,07
CEUTA 588 2,25 0,10 0,52 0,24 0,00 79 0,29 0,01 0,00 0,22 0,00
COMUNIDAD DE MADRID 1.938 0,26 0,13 0,04 0,45 2,42 874 0,02 0,02 0,01 0,38 0,06
COMUNIDAD VALENCIANA 6.438 12,75 0,15 0,14 0,20 2,33 1.752 1,43 0,02 0,01 0,16 0,09
EXTREMADURA 1.824 2,72 0,14 0,34 0,20 1,28 489 0,21 0,02 0,03 0,28 0,04
GALICIA 1.700 6,29 0,41 0,04 0,54 4,25 423 0,65 0,05 0,01 0,70 0,22
ILLES BALEARS 192 5,58 0,20 0,00 0,22 1,74 170 1,04 0,01 0,00 0,34 0,05
LA RIOJA 111 2,51 0,25 0,05 0,40 2,67 21 0,10 0,10 0,00 0,57 0,00
MELILLA 287 2,40 0,34 0,38 0,02 0,18 39 0,44 0,08 0,08 0,05 0,00
PAÍS VASCO 83 6,92 0,20 0,08 0,45 0,04 37 1,22 0,00 0,00 0,70 0,00
PRINCIPADO DE ASTURIAS 349 1,57 0,21 0,12 0,58 0,81 69 0,09 0,03 0,00 0,77 0,03
REGIÓN DE MURCIA 2.102 1,26 0,11 0,09 0,34 4,35 535 0,15 0,02 0,01 0,48 0,34
TOTAL 47.272 5,37 0,13 0,10 0,24 1,93 11.264 0,64 0,03 0,01 0,34 0,09
ANEXO 15
PORCENTAJE DÍAS TRABAJADOS EN 2015 POR LOS PLD QUE NO FUERON BENEFICIARIOS DEL
PAE Y POR LOS BENEFICIARIOS DEL PROGRAMA, POR COMUNIDADES Y CIUDADES
AUTÓNOMAS
AÑO 2015 DÍAS TRABAJADOS EN UN AÑO
(PLD) DÍAS TRABAJADOS EN UN AÑO
(PAE)
COMUNIDAD / CIUDAD
AUTÓNOMA % 0 DÍAS % >180 DÍAS % 0 DÍAS % >180 DÍAS
ANDALUCÍA 46% 32% 65% 5%
ARAGÓN 52% 27% 62% 7%
C. F. DE NAVARRA 55% 25% 58% 9%
CANARIAS 62% 19% 67% 7%
CANTABRIA 54% 27% 67% 6%
CASTILLA Y LEÓN 54% 24% 59% 9%
CASTILLA-LA MANCHA 53% 20% 65% 5%
CATALUÑA 60% 22% 63% 9%
CEUTA 64% 13% 83% 5%
COM. VALENCIANA 60% 18% 67% 6%
COMUNIDAD DE MADRID 58% 24% 62% 8%
EXTREMADURA 41% 36% 62% 7%
GALICIA 58% 22% 63% 10%
ILLES BALEARS 52% 25% 63% 9%
LA RIOJA 53% 25% 57% 10%
MELILLA 65% 14% 83% 4%
PAÍS VASCO 49% 33% 68% 7%
PRINCIPADO DE ASTURIAS 55% 27% 59% 7%
REGIÓN DE MURCIA 59% 19% 68% 6%
TOTAL 2015 54% 25% 65% 6%
ANEXO 16
PORCENTAJE DÍAS TRABAJADOS EN 2016, RESPECTIVAMENTE, POR LOS PLD QUE NO FUERON
BENEFICIARIOS DEL PAE Y POR LOS BENEFICIARIOS DEL PROGRAMA, POR COMUNIDADES Y
CIUDADES AUTÓNOMAS
AÑO 2016 DÍAS TRABAJADOS EN UN AÑO
(PLD) DÍAS TRABAJADOS EN UN AÑO
(PAE)
COMUNIDAD / CIUDAD
AUTÓNOMA % 0 DÍAS % >180 DÍAS % 0 DÍAS % >180 DÍAS
ANDALUCÍA 47% 32% 61% 6%
ARAGÓN 53% 27% 55% 11%
C. F. DE NAVARRA 56% 25% 62% 13%
CANARIAS 62% 18% 61% 11%
CANTABRIA 57% 24% 59% 11%
CASTILLA Y LEON 56% 23% 56% 11%
CASTILLA-LA MANCHA 53% 23% 62% 7%
CATALUÑA 62% 21% 59% 9%
CEUTA 65% 13% 76% 9%
COMUNIDAD VALENCIANA 62% 17% 63% 7%
COMUNIDAD DE MADRID 59% 23% 55% 12%
EXTREMADURA 41% 36% 59% 7%
GALICIA 60% 21% 56% 12%
ILLES BALEARS 50% 28% 54% 12%
LA RIOJA 55% 22% 51% 10%
MELILLA 69% 14% 86% 1%
PAÍS VASCO 44% 40% 66% 9%
PRINCIPADO DE ASTURIAS 57% 26% 50% 18%
REGIÓN DE MURCIA 60% 19% 62% 7%
TOTAL 2016 55% 26% 61% 8%
ANEXO 17
DETALLE POR COMUNIDADES AUTÓNOMAS DE LOS TUTORES Y EL NUMERO DE BENEFICIARIOS
DE PAE Y DESEMPLEADOS DE LARGA DURACIÓN QUE ATIENDEN
CCAA TOTAL
TUTORES PAE
PAE INICIAL PAE PRÓRROGA
CON + 120 ATENDIDOS
SOLO PAE(1)
CON + 120 ATENDIDOS
PAE+PLD
CON + 120 ATENDIDOS
SOLO PAE(1)
CON + 120 ATENDIDOS
PAE+PLD
ANDALUCÍA 1.066 58 (5,44%) 524 (49,16%) 22 (2,06%) 411 (38,56%)
ARAGÓN 76 0 -(2) 0 -(2)
C. F. NAVARRA 25 0 0 0 0
CANARIAS 188 36 (19,15%) -(2) 10 (5,32%) -(2)
CANTABRIA 17 0 -(2) 0 -(2)
CASTILLA Y LEÓN 140 3 (2,14%) 69 (49,29%) 0 2 (1,43%)
CASTILLA-LA MANCHA 103 21 (20,39%) 15 (14,56%) 7 (6,8%) 33 (32,04%)
CATALUÑA 426 0 340 (79,8%) 0 126 (29,58%)
COMUNIDAD DE MADRID 155 8 (5,16%) -(2) 1 (0,65%) -(2)
COMUNIDAD VALENCIANA 289 30 (10,38%) 142 (49,13%) 17 (5,88%) 69 (23,88%)
EXTREMADURA 56 10 (17,86%) 45 (80,36%) 2 (3,57%) 44 (78,57%)
GALICIA 168 3 (1,79%) 54 (32,14%) 0 18 (10,71%)
ILLES BALEARS 46 0 -(2) 0 -(2)
LA RIOJA 5 1 (20%) 1 (20%) 0 1 (20%)
PAÍS VASCO 140 0 2 (1,43%) 0 0
PRINCIPADO DE ASTURIAS 59 0 -(2) 0 -(2)
REGIÓN DE MURCIA 174 3 (1,72%) 106 (60,92%) 0 87 (50%)
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos facilitados por las CCAA.
(1) Para la elaboración del cuadro no se han tenido en cuenta l os tutores de PAE que han atendido a menos de cinc o beneficiarios en ese
programa, por considerar que esa atención se ha producido de forma puntual.
(2) La Comunidad Autónoma manifestó la imposibilidad de facilitar la identificación de los tutores para los PLD puesto que no existe obligación
legal, a diferencia del PAE.
ANEXO 18
TOTAL DÍAS TRABAJADOS POR PARTE DE LOS BENEFICIARIOS A LOS 12 Y 18 MESES PARA LAS
COMUNIDADES AUTÓNOMAS OBJETO DEL ESTUDIO
CC. AA. DÍAS TR ABAJADOS A
LOS 12 MESES DÍAS TRABAJ ADOS A
LOS 18 MESES
ANDALUCÍA 1.136.086 2.420.055
ARAGÓN 68.903 141.149
C. F. NAVARRA 8.840 18.085
CANARIAS 389.601 809.904
CANTABRIA 19.232 40.136
CASTILLA-LA MANCHA 290.452 671.418
CATALUÑA 334.426 714.772
COMUNIDAD DE MADRID 237.553 482.449
EXTREMADURA 148.926 328.534
GALICIA 189.238 368.022
ILLES BALEARS 30.660 65.663
LA RIOJA 12.152 24.074
PRINCIPADO DE ASTURIAS 46.028 94.496
REGIÓN DE MURCIA 172.632 377.096
TOTAL 3.084.729 6.555.853
ALEGACIONES FORMULADAS
RELACIÓN DE ALEGANTES
Ministra de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social.
Director General del Servicio Público de Empleo Estatal.
ALEGACIONES FORMULADAS POR LA MINISTRA DE TRABAJO, MIGRACIONES Y
SEGURIDAD SOCIAL
ALEGACIONES FORMULADAS POR EL DIRECTOR GENERAL DEL SERVICIO PÚBLICO
DE EMPLEO ESTATAL
SERVICIO PÚBLICO
DE EMPLEO ESTATAL
SUBDIRECCION GENERAL DE
RELACIONES INSTITUCIONALES
Y ASISTENCIA JURIDICA
C/ Condesa de Venadito nº 9
28027 – MADRID
TEL.: 91/585 98 20/99 68
FAX: 91/585 98 19/98 09
DIR3 EA0021614
CORREO ELECTRÓNICO:
subdireccion.institucionaljuridica@sepe.es
ALEGACIONES AL ANTEPROYECTO DE INFORME DE FISCALIZACIÓN DEL
TRIBUNAL DE CUENTAS DEL PROGRAMA DE ACTIVACIÓN PARA EL EMPLEO
El Tribunal de Cuentas ha realizado durante el período 2017-2018 la fiscalización del Programa
de Activación para el Empleo, de conformidad con el acuerdo del Pleno del Tribunal de
Cuentas en sesión de 22 de diciembre de 2016 y que se incorporó al Programa de
Fiscalizaciones del Tribunal de Cuentas para el año 2018, por acuerdo aprobado por su Pleno
en sesión de 21 de diciembre de 2017.
El ámbito objetivo de la fiscalización se refiere, en relación con el Programa de Activación para
el Empleo (PAE), tanto a las políticas activas de empleo e intermediación laboral establecidas
con la finalidad de incrementar las oportunidades de retorno al mercado de trabajo, como a los
procedimientos de gestión, pago y contabilización de la ayuda económica de acompañamiento.
Como resultado de la fiscalización, se ha presentado por el Tribunal de Cuentas, oficio de fecha
16 de julio de 2018, con entrada en la Dirección General del Servicio Público de Empleo Estatal
el día 19 de julio de 2018, correspondiente al “Anteproyecto de Informe de Fiscalización del
Programa de Activación para el Empleo”.
En relación con el mismo, el Servicio Público de Empleo Estatal realiza las siguientes
alegaciones a determinados apartados de conclusiones y recomendaciones detallados en el
anteproyecto de informe y que se exponen a continuación:
Código seguro de Verificación : GEN-f260-477c-0f5b-76be-2c1f-46da-c905-3995 | Puede verificar la integridad de este documento en la siguiente dirección : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
CSV : GEN-f260-477c-0f5b-76be-2c1f-46da-c905-3995
DIRECCIÓN DE VALIDACIÓN : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
FIRMANTE(1) : GERARDO SATURNINO GUTIERREZ ARDOY | FECHA : 29/08/2018 12:55 | Sin acción específica
2
MINISTERIO
DE TRABAJO, MIGRACIONES
Y SEGURIDAD SOCIAL
SERVICIO PÚBLICO
DE EMPLEO ESTATAL
III. CONCLUSIONES
III.3.CONCLUSIONES EN RELACION CON LA GESTION DESARROLLADA POR EL
SERVICIO PUBLICO DE EMPLEO ESTATAL
III.3.1. Conclusiones relativas a la gestión del Programa de Activación para el Empleo
9. En relación con las causas de denegación de las solicitudes, cabe concluir lo siguiente (Epígrafe
II.2.1):
a) La interpretación que el Servicio Público de Empleo Estatal hizo del artículo 2.1.a) del Real Decreto-
ley 16/2014 (el transcurso de 6 meses desde el agotamiento de alguna de las prestaciones o ayudas
que señala la normativa) propicio la presentación de numerosas reclamaciones. Tras una consulta a la
Abogacía del Estado, se cambió de criterio resultando más favorable para los solicitantes, y a partir del
23 de marzo de 2015 se empezó a aplicar tanto para las nuevas solicitudes, como en las solicitudes y en
las reclamaciones previas pendientes de resolver. Así, esta causa de denegación paso de representar el
19,71% del total de las solicitudes denegadas en el programa inicial, al 6,64% en la primera prorroga.
En consecuencia, la denegación del acceso al PAE por este motivo en un porcentaje elevado de
solicitantes, podría haberse evitado si el SEPE hubiese efectuado una interpretación literal del artículo
desde el inicio, en lugar de hacerlo tras el pronunciamiento de la Abogacía del Estado. Además, una vez
detectado el error, debió efectuarse un control y seguimiento exhaustivo de la gestión efectuada por las
DDPP tras el cambio de criterio.
ALEGACIONES:
Las conclusiones no resultan adecuadas.
Desde un punto de vista jurídico, en relación con el criterio respecto al requisito de haber
percibido en último lugar las ayudas de los Programas PRODI, PREPARA o RAI, ha de
tenerse en cuenta que, aunque el texto del articulado del Real Decreto-ley 16/2014, de 19 de
diciembre, por el que se regula el Programa de Activación para el Empleo, no dijera
expresamente que las ayudas o prestaciones citadas se hayan percibido en último lugar, y
que durante el plazo de los seis meses anteriores no se haya podido percibir la prestación o
subsidio por desempleo, ese parecía ser el sentido de la norma pues así se desprendía de la
parte expositiva de la misma cuando, inmediatamente después de mencionar el agotamiento
de dichas ayudas, y en relación directa con este requisito establece:
“Por lo tanto, el programa está destinado a las personas con responsabilidades familiares que
han estado vinculadas con el mercado laboral en el pasado y que son demandantes de
empleo en la actualidad pero que, sin embargo, han quedado fuera del ámbito de la
protección por desempleo hace al menos seis meses.”
Código seguro de Verificación : GEN-f260-477c-0f5b-76be-2c1f-46da-c905-3995 | Puede verificar la integridad de este documento en la siguiente dirección : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
CSV : GEN-f260-477c-0f5b-76be-2c1f-46da-c905-3995
DIRECCIÓN DE VALIDACIÓN : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
FIRMANTE(1) : GERARDO SATURNINO GUTIERREZ ARDOY | FECHA : 29/08/2018 12:55 | Sin acción específica
3
MINISTERIO
DE TRABAJO, MIGRACIONES
Y SEGURIDAD SOCIAL
SERVICIO PÚBLICO
DE EMPLEO ESTATAL
En relación con lo anterior hay que recordar que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 3
del Código Civil, “Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en
relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos, y la realidad social del
tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de
aquellas.”
De una interpretación conjunta de este preámbulo, donde la expresión “fuera del ámbito de la
protección por desempleo” queda referida al mismo período temporal indicado el artículo
2.1.a), se entendió inicialmente que quedaba excluida la posibilidad de que el beneficiario
hubiera podido percibir la prestación contributiva y/o asistencial en el tiempo que media entre
el agotamiento de aquellas ayudas y la solicitud de incorporación al Programa.
No obstante, las dudas que surgieron llevaron a elevar la consulta a la Abogacía del Estado el
25 de febrero de 2015, es decir, en el mes siguiente de inicio del programa.
Tras el informe de la Abogacía del Estado, el 31 de marzo de 2015 se dieron instrucciones
por las que se rectificaba el citado criterio, permitiendo que las personas que hubieran podido
percibir en último lugar una prestación o subsidio por desempleo, con posterioridad a las
ayudas de los programas citados, pudieran acceder igualmente al PAE.
Teniendo en cuenta que el programa entró en vigor el 15 de enero, la incidencia provocada
por el criterio restrictivo empleado inicialmente, solo tuvo una repercusión muy limitada en el
tiempo, lo que permitió que las unidades de gestión pudieran proceder a la revisión de las
denegaciones acordadas en base al criterio revisado.
Tras un análisis de las 5.508 solicitudes que se denegaron hasta marzo de 2015 por esta
causa, se comprobó que 929 personas habían vuelto a solicitar PAE y lo habían obtenido y
673 habían accedido a otra prestación.
Además, se analizó una muestra de las 3.906 personas restantes pudiéndose concluir que el
50% no habían percibido nunca la RAI, el PREPARA o el PRODI, el 25% se colocaron y otro
25%, 977 personas, son las únicas que hubieran podido acceder al programa, pero sólo en
el caso de que cumplieran todos los requisitos restantes, extremo éste no comprobado.
Por todo lo anterior, no parece oportuno concluir que las diferencias porcentuales de
denegaciones entre el primer programa y su prórroga se deban al cambio de criterio, ya que
éste fue adoptado e instruido a los 45 días del inicio del programa, y los desempleados a
quienes inicialmente se denegó el derecho por esta causa tuvieron posibilidad de presentar
reclamación previa frente a la resolución denegatoria, o en su caso, una nueva solicitud, por
lo que, teniendo en cuenta los plazos de resolución y notificación, en las fechas probables de
resolución de dichas reclamaciones previas o de las nuevas solicitudes ya se aplicaba el
nuevo criterio. Por tanto, se considera que los distintos porcentajes no pueden explicarse por
este motivo, más cuando la duración del primer programa se extendió a lo largo de 15 meses.
Código seguro de Verificación : GEN-f260-477c-0f5b-76be-2c1f-46da-c905-3995 | Puede verificar la integridad de este documento en la siguiente dirección : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
CSV : GEN-f260-477c-0f5b-76be-2c1f-46da-c905-3995
DIRECCIÓN DE VALIDACIÓN : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
FIRMANTE(1) : GERARDO SATURNINO GUTIERREZ ARDOY | FECHA : 29/08/2018 12:55 | Sin acción específica
4
MINISTERIO
DE TRABAJO, MIGRACIONES
Y SEGURIDAD SOCIAL
SERVICIO PÚBLICO
DE EMPLEO ESTATAL
b) En cuanto a la interpretación que el Servicio Público de Empleo Estatal hizo del requisito de
acreditar la realización de las tres acciones de búsqueda activa de empleo en el plazo y forma
establecidos en la normativa (el organismo ha entendido que si el solicitante acredita la realización de
la misma clase de acción, repetida el número de veces determinado en el artículo 3.b) del Real
Decreto-ley 16/2014, se cumplía este requisito), este Tribunal de Cuentas considera que, dado que lo
que se pretende con programas de esta naturaleza es que el solicitante participe activamente en la
búsqueda de un empleo, resultaría más conforme con ese objetivo que el solicitante se vea obligado a
realizar distintas acciones dentro de las recogidas en dicho artículo.
Por otra parte, en las direcciones provinciales a las que se solicitud información se ha observado que
el número de solicitudes denegadas por incumplimiento de este requisito presenta una variación
acusada en el programa inicial, que oscila entre el 12,20% en Barcelona y el 1,01% en Ciudad Real.
En la primera prórroga dicha diferencia se ha atemperado, pasando a un arco situado entre el 9,45% y
el 1,09%, respectivamente, en dichas provincias.
Lo anterior podría denotar un riesgo de que se estén aplicando criterios heterogéneos de revisión de
las solicitudes, lo que implicaría un tratamiento desigual a los administrados, vulnerando los principios
de intervención de las Administraciones Publicas para el desarrollo de una actividad, recogidos en el
artículo 4.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Publico.
ALEGACIONES:
Propone en este caso el Tribunal, en lo que podría parecer una contradicción con respecto a la
anterior conclusión, la aplicación de un criterio restrictivo en la aplicación de un requisito de
acceso, por resultar éste, a su juicio, más conforme con el objetivo de la norma, aunque no con
su redacción.
Entendemos que el criterio adoptado por este Organismo responde fielmente a la voluntad del
legislador, pues si hubiera pretendido que las acciones de búsqueda activa de empleo fueran
distintas entre sí, así lo habría hecho constar expresamente en la norma, en la que, sin
embargo, no se establece tal exigencia. La actuación del Servicio Público de Empleo Estatal se
encuentra sometida al principio de legalidad, y, en consecuencia, este Organismo no puede
exigir a los desempleados el cumplimiento requisitos no establecidos expresamente en la
norma.
Además, dicho criterio ha sido el más amplio que cabía dadas las analogías con la práctica que
se seguía para el programa PREPARA, programa con el que se inició la línea de un mayor
refuerzo en la vinculación entre las políticas activas y las prestaciones y ayudas a cargo del
Estado dirigidas a las personas desempleadas.
En este sentido, si se exigiese la realización de tres acciones distintas de las enumeradas en el
art. 3b) del Real Decreto-ley 16/2014, de 19 de diciembre, cabría llegar a situaciones tales
como exigir a una persona que acepta una oferta de trabajo y comienza a trabajar que,
además, se inscriba en una agencia de colocación o se presente a una oferta de trabajo, o
exigir a una persona con alto grado de formación que busca empleo con un envío masivo de
currículos que inicie un curso de formación que por su perfil puede no ser el adecuado.
Código seguro de Verificación : GEN-f260-477c-0f5b-76be-2c1f-46da-c905-3995 | Puede verificar la integridad de este documento en la siguiente dirección : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
CSV : GEN-f260-477c-0f5b-76be-2c1f-46da-c905-3995
DIRECCIÓN DE VALIDACIÓN : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
FIRMANTE(1) : GERARDO SATURNINO GUTIERREZ ARDOY | FECHA : 29/08/2018 12:55 | Sin acción específica
5
MINISTERIO
DE TRABAJO, MIGRACIONES
Y SEGURIDAD SOCIAL
SERVICIO PÚBLICO
DE EMPLEO ESTATAL
Este tipo de circunstancias han sido objeto de controversia durante el periodo 2011-2015 en el
Servicio Público de Empleo Estatal durante la gestión del programa PREPARA, y la experiencia
de ese periodo se ha tenido en cuenta en el criterio adoptado para la interpretación del artículo
antes mencionado.
Así, la activación se puede conseguir por la variedad de medidas adoptadas pero también por
su repetición, pues ello dependerá de las características de la persona en situación de
desempleo y de lo que se considere más adecuado para conseguir su inserción en el mercado
laboral a juicio del tutor u orientador correspondiente. De esta forma, el criterio adoptado por el
Tribunal podría resultar restrictivo, llegando a impedir el acceso a la ayuda o prestación a
personas que buscan empleo activamente, por el simple hecho de incidir en un solo tipo de
actuación, cuando este tipo es el que el tutor u orientador ha considerado más adecuado para
intentar la reinserción laboral de la persona desempleada.
En cuanto a la diferencia en los porcentajes de denegación por esta causa de las distintas
provincias, entendemos que la misma no es debida a la aplicación por parte de los gestores de
prestaciones de criterios heterogéneos, como indica el Tribunal, ya que necesariamente debe
atenderse en cada caso a las acciones acreditadas o no por los solicitantes, dependiendo el
éxito de la acreditación principalmente de la actuación de los tutores de empleo.
Comparar Barcelona con Ciudad Real es posiblemente tratar de poner en un mismo nivel
realidades muy diferentes, pero, en cualquier caso, los datos indicados por el Tribunal no
parecen correctos, ya que los porcentajes de denegación por la no acreditación de las acciones
de búsqueda activa de empleo (BAE) fueron, entre el 15 de enero de 2015, y el 30 de abril de
2017, del 18,9% para Ciudad Real, y de 14,7% para Barcelona.
10. Las aplicaciones informáticas utilizadas en la gestión del Programa de Activación de Empleo
presentan carencias que provocan debilidades en el procedimiento de control interno como
consecuencia de las cuales se producen incumplimientos en aspectos determinantes de la regulación
del programa. Las incidencias más significativas que se han detectado son las siguientes (Epígrafe
II.2.2):
a) Se observa una debilidad en el procedimiento de análisis de las solicitudes del Programa de
Activación para el Empleo, así reconocida implícitamente por el Servicio Público de Empleo Estatal en
un informe sobre los controles de las aplicaciones utilizadas para la tramitación del programa; “el
sistema no informa sobre si es posible tener derecho a una prestación o programa distinto, dado que los
requisitos son diferentes (edad, colectivos, responsabilidades familiares, periodo de inscripción, entre
otros), por lo que queda en manos del gestor el análisis de todas las posibilidades. Se reitera que una
aplicación diseñada para el page no permite obtener como producto de salida la prestación o programa
que corresponde...”.
Esta debilidad del sistema ha supuesto un perjuicio económico para 238 beneficiarios del Programa de
Activación para el Empleo que debieron percibir en su lugar la Renta Activa de Inserción.
Código seguro de Verificación : GEN-f260-477c-0f5b-76be-2c1f-46da-c905-3995 | Puede verificar la integridad de este documento en la siguiente dirección : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
CSV : GEN-f260-477c-0f5b-76be-2c1f-46da-c905-3995
DIRECCIÓN DE VALIDACIÓN : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
FIRMANTE(1) : GERARDO SATURNINO GUTIERREZ ARDOY | FECHA : 29/08/2018 12:55 | Sin acción específica
6
MINISTERIO
DE TRABAJO, MIGRACIONES
Y SEGURIDAD SOCIAL
SERVICIO PÚBLICO
DE EMPLEO ESTATAL
ALEGACIONES:
La conclusión a la que llega el Tribunal queda más elaborada en la página 50 del anteproyecto,
donde se indica: “Lo anterior ha supuesto un perjuicio económico para los 238 beneficiarios,
puesto que mientras que el PAE supone la percepción de 6 meses de remuneración por un
importe total de 2.556 euros, la RAI implica el abono de 11 meses por un total de 4.686 euros.”
Esta conclusión requiere de una importante matización, no siendo cierta la conclusión sobre el
perjuicio causado a los interesados, ya que la Renta Activa de Inserción (RAI) se puede
solicitar con posterioridad al agotamiento del PAE, al carecer la RAI de plazo de solicitud y
tampoco estar condicionada a una vigencia temporal, y ello mientras no se alcancen los tres
derechos previstos en la norma.
b) Con carácter previo a la resolución de incorporación al Programa de Activación para el Empleo, debe
grabarse en el Sistema de Información de los Servicios Públicos, por el servicio público de empleo
autonómico correspondiente, la acreditación de la asignación de un tutor y un itinerario personal de
empleo a un beneficiario. En el programa inicial se detectaron 66 expedientes en los que no existía
dicha grabación, y de ellos, en 29 supuestos (43,94%) no se ha justificado la causa de la omisión ni se
ha podido determinar fehacientemente la existencia de Itinerario individual y personalizado de empleo.
ALEGACIONES:
Analizados los 66 casos detectados por el Tribunal de Cuentas respecto del programa inicial,
con la información de la base de datos de prestaciones informada por Empleo en el momento
del reconocimiento (información no disponible para Direcciones Provinciales, por lo que se tuvo
que requerir al equipo de desarrollo de la Subdirección de Tecnologías para su extracción de
acuerdo con la información grabada en el momento de la activación del pago), se pudo
comprobar que todos los casos contaron con el servicio (código 175) correspondiente al
Itinerario Personal de Empleo (IPE) en el momento del reconocimiento del derecho, como así
se le indicó al Tribunal, sin que ello contradiga el hecho de que dichos códigos de servicio no
pudieran ser localizados en el momento de la fiscalización.
Por tanto, en el momento de la activación del pago, todos los derechos tenían recogida la fecha
IPE, ya que la depuración informática ha impedido a lo largo de todos los programas que se
active el pago sin esta condición, y ello aunque actualmente no conste el servicio 175 en la
consulta de Empleo. Se ha comprobado que los códigos que identifican estos servicios han
sido en ocasiones borrados del sistema de información con posterioridad a su grabación. Para
evitar esta posibilidad, Empleo decidió por acuerdo SISPE que la búsqueda activa de empleo
se acreditaría mediante colectivos especiales, permitiendo su consulta y trazabilidad futura.
Código seguro de Verificación : GEN-f260-477c-0f5b-76be-2c1f-46da-c905-3995 | Puede verificar la integridad de este documento en la siguiente dirección : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
CSV : GEN-f260-477c-0f5b-76be-2c1f-46da-c905-3995
DIRECCIÓN DE VALIDACIÓN : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
FIRMANTE(1) : GERARDO SATURNINO GUTIERREZ ARDOY | FECHA : 29/08/2018 12:55 | Sin acción específica
7
MINISTERIO
DE TRABAJO, MIGRACIONES
Y SEGURIDAD SOCIAL
SERVICIO PÚBLICO
DE EMPLEO ESTATAL
La fecha de puesta en funcionamiento del servicio de intercambio de información entre el
sistema informático de gestión del PAE (SILD) y Empleo fue el 9 de junio de 2015. A partir de
esta fecha, se recoge en los formularios electrónicos la nueva información relativa a fecha IPE
y el resto de requisitos de Empleo.
Temporalmente y hasta tanto se puso en marcha el citado servicio de intercambio con Empleo,
y la consiguiente validación automática en el momento de activación del PAE, los gestores
comprobaron el cumplimiento de este requisito por entrega de la acreditación oportuna por el
interesado, reflejando en el sistema informático la fecha de asignación IPE en la pantalla de
fase previa. Por tanto, en todos los casos quedó grabada la información del servicio de empleo.
c) El Programa de Activación para el Empleo permite compatibilizar el cobro de la ayuda económica de
acompañamiento con un trabajo por cuenta ajena por un periodo no superior a 5 meses, habiéndose
detectado que en la aplicación informática utilizada por el Servicio Público de Empleo Estatal no existe
ningún mecanismo que suspenda automáticamente la percepción de la ayuda económica al trascurrir
esos 5 meses desde la situación de inicio de la compatibilidad.
En consecuencia, el control del final de la compatibilidad se sustenta exclusivamente en un listado
informativo que es puesto a disposición de las direcciones provinciales, que se ha manifestado
insuficiente. Así, en el 54,17% de una muestra de 24 expedientes, se detectó el abono en exceso de la
ayuda económica. Esta incidencia se reitera en la primera prorroga.
ALEGACIONES:
Con ser cierto que el tratamiento del fin de la compatibilidad, al ser manual, ha generado
alguna incidencia, no lo es el hecho de que se haya abonado en exceso la ayuda económica,
cuyo límite de seis meses no ha sido sobrepasado en ningún caso.
La aplicación SILD no actúa automáticamente en función de la compatibilidad de la ayuda de
acompañamiento PAE, pero sí genera un listado mensual a efectos de seguimiento por los
gestores de las posibles bajas voluntarias en el trabajo compatible, así como de control de la
finalización del periodo máximo de cinco meses de compatibilidad.
La aplicación SILD no dispone de un contador de número de días compatibilizados. Este dato
no es posible obtenerlo informáticamente debido a que los beneficiarios compatibilizan
diferentes periodos que alternan con periodos en los que no compatibilizan.
Sin embargo, no se entiende que los derechos que han sido detectados por el Tribunal deban
revisarse ni ser objeto de reclamación de cuantías indebidamente percibidas, y ello debido a
que la cuantía y duración total de la ayuda económica vinculada al programa es la misma se
encuentre o no compatibilizando su derecho. El paso de ayuda compatible a fin de la
compatibilidad no supone en ningún caso abonos económicos en exceso de la ayuda
económica.
Código seguro de Verificación : GEN-f260-477c-0f5b-76be-2c1f-46da-c905-3995 | Puede verificar la integridad de este documento en la siguiente dirección : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
CSV : GEN-f260-477c-0f5b-76be-2c1f-46da-c905-3995
DIRECCIÓN DE VALIDACIÓN : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
FIRMANTE(1) : GERARDO SATURNINO GUTIERREZ ARDOY | FECHA : 29/08/2018 12:55 | Sin acción específica
8
MINISTERIO
DE TRABAJO, MIGRACIONES
Y SEGURIDAD SOCIAL
SERVICIO PÚBLICO
DE EMPLEO ESTATAL
d) La activación del pago de la ayuda económica del Programa de Activación para el Empleo necesita,
con carácter previo, la validación de la existencia del certificado de la búsqueda activa de empleo por el
gestor. En una muestra de 51 expedientes del programa inicial, se detectaron 8 supuestos (15,69%) en
los que, o bien no se había acreditado dicha búsqueda. Estos casos se referían a beneficiarios a los que
se les había denegado la solicitud para, posteriormente, estimarles una reclamación, o supuestos de
incorporación al programa tras una sentencia judicial. En la primera prorroga, en una muestra de 34
expedientes, en 3 (8,8%), se detectó la misma incidencia.
ALEGACIONES:
Esto no se entiende como una debilidad del sistema, sino como consecuencia de la lógica del
funcionamiento del programa, que requiere la acreditación de la búsqueda activa de empleo
con carácter previo al inicio de los efectos económicos, pero dentro del mes posterior a la
solicitud, lo que no es posible llevar a cabo de manera retroactiva cuando se ha de ejecutar una
sentencia favorable al ciudadano.
Tras la sentencia favorable, la exigencia de acreditación de acciones de búsqueda activa de
empleo en fechas que ya no se encuentran dentro del período de percepción del PAE no se
soporta jurídicamente. El pago en estos casos se debe realizar con carácter retroactivo,
acumulándose en una nómina los seis meses de duración de la ayuda económica, aunque ello
contravenga el espíritu del propio programa.
El elevado porcentaje de estos casos, un 15,69%, se explicaría en base a la metodología de
extracción de la muestra, dirigida a detectar los casos posibles en función de la demora entre la
fecha de solicitud y la fecha de reconocimiento; en realidad; no obstante, estos supuestos
fueron puntuales si se comparan los 8 casos observados con el total de 155.498
reconocimientos de los dos programas fiscalizados.
e) El Programa de Activación para el Empleo prevé la baja temporal del beneficiario cuando obtenga un
trabajo, permitiendo su reincorporación siempre que no se hayan superado 90 días trabajados por
cuenta ajena o 180 días por cuenta propia. En una muestra de 23 expedientes se detectaron 12 casos
(52,17%) en los que los días trabajados superaban los límites citados. En 4 de ellos, el Servicio Público
de Empleo Estatal procedió a revocar la reanudación, iniciando el procedimiento correspondiente.
ALEGACIONES:
Como se indica, la gestión del programa descansa en cierta medida en decisiones adoptadas
por los gestores. Aunque estos disponen de instrucciones y deben de tener la formación
necesaria impartida a nivel de Dirección Provincial, es probable que se produzcan errores que
en todo caso resultan mínimos en comparación con los expedientes tramitados. Las
aplicaciones no permiten automatizar el reconocimiento y la dinámica del derecho debido a la
imposibilidad de diseñar todo el conjunto de reglas necesario para la tramitación de las más de
seis causas de subsidio existentes, los cuatro colectivos de renta activa de inserción, las
Código seguro de Verificación : GEN-f260-477c-0f5b-76be-2c1f-46da-c905-3995 | Puede verificar la integridad de este documento en la siguiente dirección : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
CSV : GEN-f260-477c-0f5b-76be-2c1f-46da-c905-3995
DIRECCIÓN DE VALIDACIÓN : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
FIRMANTE(1) : GERARDO SATURNINO GUTIERREZ ARDOY | FECHA : 29/08/2018 12:55 | Sin acción específica
9
MINISTERIO
DE TRABAJO, MIGRACIONES
Y SEGURIDAD SOCIAL
SERVICIO PÚBLICO
DE EMPLEO ESTATAL
prestaciones agrarias y de fijo-discontinuos, el programa PREPARA o el propio PAE, todos
ellos con reglas de gestión propias y fuentes de datos diversas.
Los recursos disponibles en las unidades de gestión tampoco permiten una revisión del 100%
de los casos por los responsables de dichas unidades.
El elevado porcentaje al que se hace alusión en las conclusiones, de un 52,17 % de casos,
resulta equívoco si tomamos en consideración el escaso impacto de estos errores sobre el total
de expedientes reconocidos. El elevado porcentaje de casos detectados se explica en base a
la metodología de extracción de la muestra, muy dirigida a la obtención de dichos resultados,
pero debe primar el hecho de que estos supuestos fueron muy puntuales. Entendemos que no
debe primar en unas conclusiones el porcentaje de éxito en la extracción de una muestra, sino
el número de casos detectados sobre el total posible de casos.
No indica el Tribunal en su informe cuantos de los casos detectados fueron por uno u otro
motivo. En relación con los días trabajados por cuenta propia, ha de tenerse en cuenta que,
dado que la disposición final primera de la Ley 6/2017, de 24 de octubre, de Reformas
Urgentes del trabajo autónomo – que posibilita que hasta un máximo de tres altas al año
tengan efectos desde el momento del inicio de la actividad y no desde el primer día del mes en
que se inicia dicha actividad- no ha entrado en vigor hasta el día 1 de enero de 2018, es posible
que los trabajadores por cuenta propia que hayan permanecido de alta en la Seguridad Social
durante más de noventa días, hayan trabajado efectivamente menos de tres meses.
Respecto a los trabajos por cuenta ajena, ha de tenerse en cuenta que, hasta el día 8 de
noviembre de 2017, por aplicación del artículo 3 .4 del RD 625/1985, si la realización de los
trabajos a tiempo parcial no se extendía a todos los días laborables, únicamente se
computaban los días efectivamente trabajados multiplicados por el coeficiente 1,4, y que ha
sido a partir del día 9 de noviembre de 2017 , fecha de la Sentencia del Tribunal de Justicia de
la Unión Europea que declaró dicho precepto contrario a la Directiva 79/7/CEE del Consejo, de
19 de diciembre de 1978, cuando ha empezado a computarse la duración del contrato, con
independencia de los días efectivamente trabajados. Por ello, hasta el día 9 de noviembre, si
una persona estaba de alta en la Seguridad Social durante más de tres meses pero no
trabajara efectivamente todos los días laborables, se le han computado los días trabajados, y
no todo el periodo de duración del contrato, por lo que pudieron reanudar el PAE si su periodo
de ocupación cotizada era inferior a noventa días.
Por otra parte, si los trabajadores no debieron reanudar el PAE por acreditar 90 o más días de
trabajo, tendrían derecho a un subsidio, por lo que, compensarán los cobros indebidos con
dicho derecho.
Código seguro de Verificación : GEN-f260-477c-0f5b-76be-2c1f-46da-c905-3995 | Puede verificar la integridad de este documento en la siguiente dirección : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
CSV : GEN-f260-477c-0f5b-76be-2c1f-46da-c905-3995
DIRECCIÓN DE VALIDACIÓN : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
FIRMANTE(1) : GERARDO SATURNINO GUTIERREZ ARDOY | FECHA : 29/08/2018 12:55 | Sin acción específica
10
MINISTERIO
DE TRABAJO, MIGRACIONES
Y SEGURIDAD SOCIAL
SERVICIO PÚBLICO
DE EMPLEO ESTATAL
III.3.2. Conclusiones relativas al pago de la ayuda económica de acompañamiento
11. En el análisis de las nóminas del Programa de Activación para el Empleo del periodo febrero 2015-
agosto 2017, se ha revisado una muestra de 63 expedientes, detectándose que en 14 casos se produjo
un cobro indebido por errores al tramitar la reanudación de la prestación tras una baja temporal, por
errores en la tramitación de sendos procedimientos de cobro indebido de la prestación o por el
reconocimiento y pago consecutivo de 2 ayudas al mismo beneficiario. En 2 de estos expedientes, la
dirección provincial correspondiente ya había iniciado el trámite para la recuperación del importe
abonado indebidamente.
Puestas de manifiesto estas incidencias a los Servicios Centrales del Servicio Público de Empleo
Estatal, estos instaron a las direcciones provinciales para que efectuasen un análisis de 1.365
expedientes de beneficiarios del programa en los que figuraban 2 o más fechas de resolución,
confirmándose la existencia de 15 supuestos de duplicidad, si bien, a la fecha de redacción de este
Informe, se encontraban pendientes de análisis 300 expedientes.
Por tanto, la aplicación informática utilizada para la gestión de los pagos presenta una grave deficiencia
al no alertar y permitir que a un mismo beneficiario se le concedan y paguen dos ayudas. Asimismo,
esta incidencia ha puesto de manifiesto la falta de control en los procedimientos internos, que no
incluyen ningún mecanismo de revisión que detecte la emisión de dos resoluciones y el pago duplicado
de la ayuda.
Por otra parte, la actuación del SEPE en el procedimiento para la reclamación del cobro indebido no ha
sido homogénea. Así, 5 direcciones provinciales trataron el expediente como una revisión de un acto
declarativa de un derecho derivado de un error material, aritmético o de hecho; mientras que otras 3
iniciaron un procedimiento de revisión acudiendo a la jurisdicción social.
Lo anterior pone de manifiesto la inexistencia de un mecanismo de coordinación efectivo por parte de los
Servicios Centrales que proporcione criterios para que las direcciones provinciales procedan a la
recuperación del pago duplicado siguiendo las mismas directrices (Epígrafe 11.2.3).
ALEGACIONES:
En primer lugar, el informe debería poner en valor la respuesta del organismo al reto de
implementar una nueva prestación. El tiempo que se dispuso entre el 15 de diciembre de 2014,
fecha en que Gobierno e Interlocutores Sociales firmaron el Acuerdo sobre el Programa
Extraordinario de Activación para el Empleo, la publicación de la norma, el sábado 20 de
diciembre de 2014 y su entrada en vigor el 15 de enero de 2015, fue del todo insuficiente para
diseñar una aplicación de gestión y pago con la inteligencia suficiente para no requerir la
participación del gestor.
En cuanto a la muestra de 64 casos, esta estaba, como en el resto de casos, específicamente
dirigida a la detección de las posibles irregularidades, detectándose 2 casos de duplicidad. A
requerimiento del Tribunal, se extrajeron todos los casos posibles, que fueron remitidos para
estudio por las unidades de gestión. En total, fueron remitidos 1.365 casos, y a falta de revisar
300, el total de duplicidades aumentó a 15.
Código seguro de Verificación : GEN-f260-477c-0f5b-76be-2c1f-46da-c905-3995 | Puede verificar la integridad de este documento en la siguiente dirección : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
CSV : GEN-f260-477c-0f5b-76be-2c1f-46da-c905-3995
DIRECCIÓN DE VALIDACIÓN : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
FIRMANTE(1) : GERARDO SATURNINO GUTIERREZ ARDOY | FECHA : 29/08/2018 12:55 | Sin acción específica
11
MINISTERIO
DE TRABAJO, MIGRACIONES
Y SEGURIDAD SOCIAL
SERVICIO PÚBLICO
DE EMPLEO ESTATAL
Con resultar grave, 15 supuestos de duplicidad sobre 155.498 reconocimientos apenas llega al
0,01% de casos.
No es correcto indicar que el sistema no alerte al gestor de posibles duplicidades. El sistema
informático genera un aviso al gestor cuando éste reconoce el PAE por segunda vez tras el
agotamiento del anterior programa, pero no puede impedir el reconocimiento de un nuevo
programa, dado que en ocasiones esto es necesario para corregir errores, revisar
reconocimientos o ejecutar sentencias, lo que sucedió en general en los 1.365 casos extraídos
por el Tribunal. Solo una aplicación web, realizada con el tiempo y los recursos suficientes,
habría hecho posible introducir codificaciones para evitar errores cuando el gestor no atiende
un aviso.
En lo que refiere a las revisiones de los derechos, se afirma que “la actuación del SEPE en el
procedimiento para la reclamación del cobro indebido no ha sido homogénea […] Lo anterior
pone de manifiesto la inexistencia de un mecanismo de coordinación efectivo”. Como en el
propio anteproyecto se indica, desde la Subdirección General de Prestaciones por Desempleo
se han facilitado en los momentos oportunos (como fue el de la aprobación de la Ley 36/2011,
de 10 de octubre, reguladora de la jurisdicción social) criterios para proceder a las revocaciones
del derecho, aun cuando la determinación del tipo de procedimiento fundado en el error
material o de hecho haya sido controvertida, como lo ha sido incluso para los Juzgados de lo
Social y para las Salas de lo Social de los distintos Tribunales Superiores de Justicia, cuyos
criterios no siempre resultan homogéneos.
A raíz de los casos expuestos por el Tribunal, se remitieron nuevas instrucciones a las
Direcciones Provinciales recogiendo la jurisprudencia en este y otros aspectos.
Sobre los mecanismos de coordinación, indicar lo siguiente:
El Real Decreto 1383/2008, de 1 de agosto, por el que se aprueba la estructura orgánica y de
participación institucional del Servicio Público de Empleo Estatal, recoge las competencias de
las Subdirecciones de los Servicios Centrales del Organismo, de acuerdo con lo cual,
corresponde a la Subdirección General de Prestaciones por Desempleo, entre otras, las
siguientes:
[…] Ordenar la gestión de las funciones y servicios derivados de las prestaciones por
desempleo.
3. Establecer y mantener los procesos operativos a desarrollar por las distintas unidades del
Servicio Público de Empleo Estatal, en materia de protección por desempleo.
4. Diseñar medidas de mejora y modernización de las prestaciones por desempleo, a través
de la incorporación de nuevas tecnologías, facilitando la gestión telemática.
[…]
Código seguro de Verificación : GEN-f260-477c-0f5b-76be-2c1f-46da-c905-3995 | Puede verificar la integridad de este documento en la siguiente dirección : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
CSV : GEN-f260-477c-0f5b-76be-2c1f-46da-c905-3995
DIRECCIÓN DE VALIDACIÓN : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
FIRMANTE(1) : GERARDO SATURNINO GUTIERREZ ARDOY | FECHA : 29/08/2018 12:55 | Sin acción específica
12
MINISTERIO
DE TRABAJO, MIGRACIONES
Y SEGURIDAD SOCIAL
SERVICIO PÚBLICO
DE EMPLEO ESTATAL
6. Proponer objetivos y planes de acción, así como mecanismos de control de la gestión de
las prestaciones por desempleo, y de cumplimiento del compromiso de actividad, así como
efectuar su seguimiento.
[…]
8. Realizar el seguimiento de los ingresos y gastos de las prestaciones por desempleo, así
como evaluar el sistema de protección por desempleo y la evolución de los colectivos
protegidos.
[…]
En virtud de estas competencias, la Subdirección General de Prestaciones por Desempleo
convocó a todos los subdirectores provinciales de prestaciones a una jornada de trabajo el
día 16 de enero de 2015 con objeto de exponer las importantes diferencias de este programa
en relación con el resto de prestaciones por desempleo, en línea con el reforzamiento de la
vinculación iniciado con el programa de recualificación PREPARA.
La Subdirección General de Prestaciones por Desempleo, además de dictar las instrucciones
de aplicación de la norma con carácter previo al inicio del programa, de crear todo el material
de impresos y hojas informativas, de actualizar la página web y la información a través del
canal telefónico y de proceder al diseño y mantenimiento de las herramientas para permitir la
gestión y el seguimiento, aprobó para 2015 los planes de acción en materia de prestaciones,
que actualmente contiene 12 objetivos, varios de los cuales incluyeron el PAE como una más
de las prestaciones a controlar: seguimiento de la disponibilidad para el empleo, colocación
del beneficiario o sus familiares, reclamación de cobros indebidos y seguimiento de la
defensa jurisdiccional.
Por tanto, además de las instrucciones con criterios de gestión, existen Planes Anuales de
Acción en materia de prestaciones por desempleo que orientan la gestión y marcan las
pautas de actuación de las Direcciones Provinciales.
Mensualmente, la Subdirección General de Prestaciones por Desempleo elabora y difunde
entre las Direcciones Provinciales los datos con las actuaciones y los resultados conseguidos
por ellas en cada uno de los indicadores.
Cuando del análisis de los datos se detectan posibles inconsistencias, éstas se ponen en
conocimiento de la Inspección de Servicios, como unidad competente para la supervisión de
dichas actuaciones y con la que la Subdirección General de Prestaciones por Desempleo
acuerda planes anuales de actuación.
Hay que señalar que, de acuerdo con lo establecido inicialmente en la Disposición adicional
segunda del Real Decreto-ley 16/2014, de 19 de diciembre, corresponde a los Directores
Provinciales del Servicio Público de Empleo Estatal dictar resolución que reconozca o
deniegue el derecho a la admisión al programa, así como resolver las bajas y las
Código seguro de Verificación : GEN-f260-477c-0f5b-76be-2c1f-46da-c905-3995 | Puede verificar la integridad de este documento en la siguiente dirección : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
CSV : GEN-f260-477c-0f5b-76be-2c1f-46da-c905-3995
DIRECCIÓN DE VALIDACIÓN : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
FIRMANTE(1) : GERARDO SATURNINO GUTIERREZ ARDOY | FECHA : 29/08/2018 12:55 | Sin acción específica
13
MINISTERIO
DE TRABAJO, MIGRACIONES
Y SEGURIDAD SOCIAL
SERVICIO PÚBLICO
DE EMPLEO ESTATAL
reincorporaciones al mismo, así como resolver las reclamaciones previas que puedan
interponerse contra dichas resoluciones.
Por tanto, es competencia de las Direcciones Provinciales, el análisis, depuración, tramitación
y recuperación, en su caso, de los cobros indebidos, mientras que a la Subdirección General
de Prestaciones por Desempleo le corresponde ordenar la gestión y realizar el seguimiento
de los resultados de dichas actuaciones, lo que se realiza a través de los Planes de Acción
según lo indicado anteriormente, así como a través de GESPEDE, el mecanismo de
coordinación que permite dar respuesta a las consultas de letrados y subdirectores
provinciales de prestaciones, tanto de índole jurídica como técnica; respuestas a las que
todas las Direcciones Provinciales pueden acceder cuando las consultas son de interés
general, y que complementan la información disponible en instrucciones, correos, intranet y
página web del organismo, además de en la propia norma reguladora del PAE.
III.3.3. Conclusiones relativas al registro contable de la ayuda económica de
acompañamiento
12. La aplicación informática utilizada para la gestión de las prestaciones y subsidies que concede el
Servicio Público de Empleo Estatal, presenta serias carencias y debilidades en lo referido a la
información que proporciona para que se efectué el registro contable de las mismas, propiciando que se
produzcan las siguientes incidencias en ese ámbito (Epígrafe II.2.4):
a) Cuando se produce el devengo de 2 subsidios diferentes en el mismo mes, se elabora una sola
nomina por el importe total que se imputa presupuestariamente al nuevo subsidio en su integridad,
habiéndose detectado supuestos en los cuales el gasto imputado al programa se encuentra
infravalorado.
ALEGACIONES:
Hay que tener en cuenta que la fuente de financiación de las prestaciones por desempleo es
única, es decir, no distingue el nivel contributivo del asistencial ni de los programas de
activación. De conformidad con el artículo 9.1 del Real Decreto-ley 16/2014, de 19 de
diciembre, "La financiación de la ayuda económica recogida en el artículo 7 se incluirá dentro
de la acción protectora por desempleo y se realizará con cargo al presupuesto del Servicio
Público de Empleo Estatal".
Dada la dificultad de conocer de antemano el coste de los distintos tipos de prestaciones por
desempleo, el presupuesto de los distintos conceptos tiene cobertura presupuestaria en
cuanto al gasto final por su reconocimiento legal de créditos ampliables.
Teniendo en cuenta la dinámica de las prestaciones, con más de un 15% de bajas mensuales
sobre los casi dos millones de beneficiarios mensuales en 2017, las reanudaciones de
derechos anteriores y las altas de nuevos derechos implican con mucha frecuencia el pago
en nómina de distintos períodos de una o distintas prestaciones, así como la compensación
Código seguro de Verificación : GEN-f260-477c-0f5b-76be-2c1f-46da-c905-3995 | Puede verificar la integridad de este documento en la siguiente dirección : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
CSV : GEN-f260-477c-0f5b-76be-2c1f-46da-c905-3995
DIRECCIÓN DE VALIDACIÓN : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
FIRMANTE(1) : GERARDO SATURNINO GUTIERREZ ARDOY | FECHA : 29/08/2018 12:55 | Sin acción específica
14
MINISTERIO
DE TRABAJO, MIGRACIONES
Y SEGURIDAD SOCIAL
SERVICIO PÚBLICO
DE EMPLEO ESTATAL
de los cobros indebidos generados por cualquiera de las numerosas causas de suspensión y
extinción contempladas en la norma.
Con objeto de evitar posibles duplicidades, la nómina debe ser única, sin perjuicio de que se
identifiquen en ella los distintos conceptos de devengos y deducciones. Entre los devengos,
se distinguen las prestaciones de nivel contributivo de las de nivel asistencial, pero, por
dificultades del sistema informático, sin detallar éste último nivel en cuanto a la causa del
subsidio, RAI o PAE. La imputación del gasto se hace sobre la prestación activa en el sistema
de información, que en todo caso coincide con la última reconocida a la persona beneficiaria.
Desde un punto de vista contable, no sería posible hacer una imputación exacta dada la muy
frecuente existencia de devengos y deducciones que no se encuentran asociados a tipos de
prestación concretos.
Por otro lado, el mecanismo de la compensación de cobros indebidos entre prestaciones no
haría posible abordar la complejidad de crear distintas nóminas para cada tipo y causa de
prestación. Resulta pertinente citar el informe de la Abogacía del Estado de 5/5/2015,
refiriéndose al Real Decreto 625/1985, “El tenor de esta norma es claro en cuanto a la
posibilidad de la compensación, sin que establezca limitación alguna por razones de tiempo o
del estado de la deuda que se pretende compensar”. La compensación es un modo de
extinción de las obligaciones distinto del pago (art. 1156 Código Civil).
Lo mismo sucede con los reintegros de deuda por trabajadores, TGSS o juzgados, que se
corresponden a expedientes de deuda, sin identificar las prestaciones sobre las que se
generaron los cobros indebidos.
b) Por otra parte, la aplicación informática no ofrece la información adecuada para imputar gastos de
prestaciones distintas a aquella que está siendo gestionada, de forma que los importes por
liquidaciones pendientes de otras anteriores que reciben con posterioridad los beneficiarios, se
registran contablemente como gasto de la prestación vigente en este momento, motivo por el cual se
han detectado supuestos en los cuales el gasto imputado a la prestación de acompañamiento está
sobrevalorado.
ALEGACIONES:
Al igual que sucede con los cobros indebidos y los reintegros realizados por los deudores, los
devengos correspondientes a atrasos abonados por ejecución de sentencias o reclamaciones
no van asociados a prestaciones concretas sino a expedientes de deuda, expedientes
sancionadores o expedientes de revisión de derechos, que en muchas ocasiones refieren a
distintas prestaciones.
Código seguro de Verificación : GEN-f260-477c-0f5b-76be-2c1f-46da-c905-3995 | Puede verificar la integridad de este documento en la siguiente dirección : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
CSV : GEN-f260-477c-0f5b-76be-2c1f-46da-c905-3995
DIRECCIÓN DE VALIDACIÓN : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
FIRMANTE(1) : GERARDO SATURNINO GUTIERREZ ARDOY | FECHA : 29/08/2018 12:55 | Sin acción específica
15
MINISTERIO
DE TRABAJO, MIGRACIONES
Y SEGURIDAD SOCIAL
SERVICIO PÚBLICO
DE EMPLEO ESTATAL
Mantener una única aplicación de gestión y pago, con tener las carencias manifestadas por el
Tribunal, tiene en contraposición la fortaleza de impedir que a una misma persona se le
pueda reconocer más de un derecho, o que existan simultaneidades en el pago de distintas
nóminas.
La nómina es por tanto única, y se compone de los conceptos que identifican, por un lado, a
las prestaciones de nivel contributivo, y, de otro lado, a las de nivel asistencial, aunque,
efectivamente, sin diferenciar el tipo de prestación asistencial de que se trata.
c) En relación con el registro contable de los deudores por prestaciones indebidamente percibidas, la
aplicación informática no proporciona información suficiente que permita confeccionar un inventario de
deudores por prestaciones ni, en consecuencia, registrar contablemente los derechos de cobro por
reintegros de pagos indebidos de estas prestaciones. Esta conclusión ya fue reflejada en el Informe de
Fiscalización de los procedimientos de gestión y control de las prestaciones por desempleo
indebidamente percibidas, aprobado por el Pleno del Tribunal de Cuentas en sesión de 29 de octubre de
2015, y en la Declaración sobre la Cuenta General del Estado del ejercicio 2016, aprobada por el Pleno
en sesión de 31 de mayo de 2018.
ALEGACIONES:
Desde el ejercicio 2015, siguiendo las recomendaciones puestas de manifiesto en los informes
de fiscalización del Tribunal de Cuentas, así como en los planes de control financiero de la
Intervención Delegada, se está trabajando en la puesta en funcionamiento de un inventario de
deudores por cobros indebidos de prestaciones por desempleo que permita corregir las
deficiencias señaladas y adaptarlos a los principios de contabilidad pública, lo que le permitirá
generar un inventario de deuda por ejercicio y un seguimiento detallado de los deudores.
Actualmente, se cuenta con un inventario de la deuda reconocida, es decir, ya gestionada
como expediente de reclamación, estando pendiente de cargar la deuda no reconocida para
poder tener toda la información de los cobros indebidos desde el momento de su generación.
La construcción del inventario de deuda permitirá alimentar en una única base de datos todos
los movimientos sobre los cobros indebidos generados en SILD y SEASS, los movimientos de
compensación sobre la deuda, la gestión realizada por los gestores desde las aplicaciones de
Cobinweb y Acciones de Control, la recaudación procedente de la Tesorería General de la
Seguridad Social, así como la gestión de los pagos realizada desde las aplicaciones
Sicoin/Remesas, que recoge los reintegros a través de la cuenta del Banco de España, y
Sicoin/Aplazamientos, que recoge el plan de pago en caso de fraccionamientos o
aplazamientos, con desagregación de principal, intereses y recargos.
Una vez desarrollado el inventario de deuda, se podrán identificar las deudas generadas de
acuerdo con los ejercicios a que corresponden, y adaptar así el seguimiento a los principios de
contabilidad pública, lo que permitirá un seguimiento detallado de los deudores. Para ello, se
Código seguro de Verificación : GEN-f260-477c-0f5b-76be-2c1f-46da-c905-3995 | Puede verificar la integridad de este documento en la siguiente dirección : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
CSV : GEN-f260-477c-0f5b-76be-2c1f-46da-c905-3995
DIRECCIÓN DE VALIDACIÓN : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
FIRMANTE(1) : GERARDO SATURNINO GUTIERREZ ARDOY | FECHA : 29/08/2018 12:55 | Sin acción específica
16
MINISTERIO
DE TRABAJO, MIGRACIONES
Y SEGURIDAD SOCIAL
SERVICIO PÚBLICO
DE EMPLEO ESTATAL
desarrollarán las funcionalidades necesarias que permitan obtener los expedientes de deuda
iniciados a partir del año 2017, por año/mes, desagregada por conceptos (principal, intereses y
recargos), por tipos de prestación, por motivos, por año según período de la deuda, con
evolución mensual en base a compensaciones y reintegros, y con detalle de la fase del
procedimiento: emplazamiento, resolución, reclamación previa, inicio de la vía ejecutiva,
recaudación o data de la deuda.
13. Otras incidencias detectadas en relación con el registro contable de la ayuda económica de
acompañamiento, son las siguientes (Epígrafe 11.2.4):
a) La devolución de una nómina por la entidad financiera colaboradora debido a un problema con la
cuenta corriente del beneficiario implica que la prestación no se registra contablemente hasta que se
materializa el pago en un momento posterior.
ALEGACIONES:
No se entiende que se trate de una incidencia, ya que el pago no se ha llegado a realizar y el
documento contable con la nómina pagada no recoge el importe impagado.
b) La nómina del mes de diciembre no tiene reflejo en la contabilidad presupuestaria hasta el ejercicio
siguiente. Si bien esta falta de imputación no supone un incumplimiento normativo, puesto que se
encuentra sometida al principio de legalidad, sin embargo en el mes de diciembre tales gastos reúnen
todos los requisitos para que pueda efectuarse dicho reconocimiento y liquidación, previa dotación del
crédito presupuestario correspondiente.
ALEGACIONES:
Hay que tener en cuenta que la nómina del mes de diciembre no tiene imputación
presupuestaria en el año correspondiente sino al año siguiente por aplicación de la normativa
reguladora de dichos gastos que impiden su imputación al presupuesto hasta al menos el 10
de enero del año siguiente. Así, no existe incumplimiento normativo tal y como señala el propio
Tribunal, pero no se trata de insuficiencias o falta de crédito ya que como el propio Tribunal
señala la ejecución presupuestaria de esta prestación ha sido muy inferior a la inicialmente
propuesta.
En todo caso, si bien aplicando el principio de devengo se considera que el gasto de la nómina
de diciembre en las prestaciones por desempleo debe imputarse al resultado económico del
año en curso, se considera muy complejo que a 31/12 de cada ejercicio se pueda proceder a
reconocer una obligación previamente fiscalizada cuando se pueden incluir nuevos
beneficiarios en la nómina hasta el mismo 31/12.
Código seguro de Verificación : GEN-f260-477c-0f5b-76be-2c1f-46da-c905-3995 | Puede verificar la integridad de este documento en la siguiente dirección : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
CSV : GEN-f260-477c-0f5b-76be-2c1f-46da-c905-3995
DIRECCIÓN DE VALIDACIÓN : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
FIRMANTE(1) : GERARDO SATURNINO GUTIERREZ ARDOY | FECHA : 29/08/2018 12:55 | Sin acción específica
17
MINISTERIO
DE TRABAJO, MIGRACIONES
Y SEGURIDAD SOCIAL
SERVICIO PÚBLICO
DE EMPLEO ESTATAL
c) Como consecuencia de la falta de contabilización de los ingresos procedentes de los derechos de
cobro por reintegros de pagos indebidos de prestaciones en el momento de la emisión de la reclamación
de deuda, las liquidaciones pendientes de reintegrar, tanto en periodo voluntario como en vía ejecutiva,
se registran contablemente cuando se efectúa su cobro, lo cual es contrario al principio del devengo (las
transacciones y otros hechos económicos deberán reconocerse en función de la corriente real de bienes
y servicios que los mismos representan, y no en el momento en que se produzca la corriente monetaria
o financiera derivada de aquellos). Esta conclusión ya fue reflejada en el Informe de Fiscalización de los
procedimientos de gestión y control de las prestaciones por desempleo indebidamente percibidas,
aprobado por el Pleno del Tribunal de Cuentas en sesión de 29 de octubre de 2015, y en la Declaración
sobre la Cuenta General del Estado del ejercicio 2016, aprobada por el Pleno en sesión de 31 de mayo
de 2018.
d) Teniendo en cuenta que los procedimientos de reintegro a presupuesto de gastos y contables son los
mismos en los supuestos de reintegros por pagos indebidos y en aquellos que derivan de impagados y
retrocesiones de nómina, la información contable no permite distinguir entre unos y otros casos, de
manera que para ello es necesario acudir a información extra-contable.
e) Los reintegros de pagos indebidos no se imputan al ejercicio en el que se abonó la ayuda, sino a
aquel en el que se producen, minorando las obligaciones reconocidas, por lo que se registran
contablemente como un menor gasto del ejercicio. Si bien, desde el punto de vista de la contabilidad
presupuestaria existe una excepcionalidad en esta materia recogida en la Disposición final sexta de la
Ley 48/2015, de 29 de octubre, de Presupuestos Generales del Estado para 2016, desde el punto de
vista del resultado económico- patrimonial el reintegro se debería registrar como un ingreso en lugar de
como un menor gasto, ya que la excepción mencionada lo es únicamente para la contabilidad
presupuestaria. Por lo tanto, la minoración del gasto es contraria al principio contable de no
compensación. Esta conclusión ya fue reflejada en el Informe de Fiscalización del Instituto Nacional de
Empleo, ejercicio 1994, aprobado por su Pleno en sesión de 23 de enero de 1997, en el Informe de
Fiscalización de los procedimientos de gestión y control de las prestaciones por desempleo
indebidamente percibidas, aprobado por el Pleno del Tribunal de Cuentas en sesión de 29 de octubre de
2015 y en la Declaración sobre la Cuenta General del Estado del ejercicio 2016, aprobada por el Pleno
en sesión de 31 de mayo de 2018.
En el caso de los reintegros por retrocesiones, impagados y anulaciones, al no tratarse de reintegros de
prestaciones indebidamente abonadas, se minora el importe de las obligaciones reconocidas de
prestaciones por no haber podido realizar el pago ordenado, lo que se considera acorde con la
contabilidad presupuestaria por la excepcionalidad mencionada en el párrafo anterior, pero desde el
punto de vista de la contabilidad patrimonial se incumple el principio de devengo cuando el reintegro se
produce en el ejercicio en el que se abonó la prestación por primera vez y el pago definitivo se produce
en el siguiente. En estos supuestos, el importe pendiente de pago debería permanecer en esa situación
hasta que se produjera materialmente el mismo.
f) El Servicio Público de Empleo Estatal no imputa directamente cada reintegro cobrado a la prestación
que dio origen al pago indebido, sino que utiliza un criterio de imputación estimativo basado en la
ponderación de las obligaciones reconocidas de prestaciones contributivas, subsidio de desempleo,
subsidio de eventuales agrarios, Renta Activa de Inserción y Programa de Activación para el Empleo.
Este proceder ha supuesto que en 2016 los reintegros hayan sido contabilizados por importe superior al
Código seguro de Verificación : GEN-f260-477c-0f5b-76be-2c1f-46da-c905-3995 | Puede verificar la integridad de este documento en la siguiente dirección : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
CSV : GEN-f260-477c-0f5b-76be-2c1f-46da-c905-3995
DIRECCIÓN DE VALIDACIÓN : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
FIRMANTE(1) : GERARDO SATURNINO GUTIERREZ ARDOY | FECHA : 29/08/2018 12:55 | Sin acción específica
18
MINISTERIO
DE TRABAJO, MIGRACIONES
Y SEGURIDAD SOCIAL
SERVICIO PÚBLICO
DE EMPLEO ESTATAL
correcto, mientras que en 2015 no se incluyó el PAE en el criterio de imputación, por lo que los
reintegros correspondientes a esta ayuda económica se imputaron presupuestariamente a otras
distintas.
ALEGACIONES:
Las deudas no se refieren a prestaciones concretas, ya que en un mismo expediente pueden
acumularse cobros indebidos de prestaciones sucesivas, dependientes unas de otras y por
tanto afectadas por un hecho causante que invalida, con fecha de inicio o sobrevenida, la
prestación que origina el resto. Del mismo modo, el mecanismo de la compensación no permite
diferenciar si el cobro indebido procede de una u otra prestación. Siguiendo esta lógica, los
reintegros en la cuenta por parte de los interesados o de los juzgados, tampoco aparecen
diferenciados por tipo de prestación, ni lo hacen las recuperaciones realizadas por la TGSS en
vía ejecutiva, por lo que para poder realizar la distribución por conceptos presupuestarios, y así
calcular el porcentaje que representa el importe de cada tipo de prestación sobre el importe
total, se parte necesariamente de datos estadísticos de cobros indebidos.
Dada la dinámica de las prestaciones por desempleo, no es posible la aplicación de criterios
contables como los propuestos a la devolución de las deudas de prestaciones por desempleo.
Como el propio informe indica en su apartado 1.6.4. “Régimen contable de la ayuda económica
de acompañamiento del Programa de Activación para el Empleo”, la Ley 48/2015, de 29 de
octubre, de Presupuestos Generales del Estado para 2016, en materia de reintegros de
prestaciones, en su Disposición final sexta, modifica la Ley 47/2003, de 26 de noviembre,
General Presupuestaria, estableciendo que, con efectos de 1 de enero de 2016, “Los importes
por impagados, retrocesiones o reintegros de prestaciones económicas del Sistema de la
Seguridad Social (...) se imputaran al presupuesto de gastos corrientes en el ejercicio en que se
reintegren, como minoración de las obligaciones satisfechas en cualquier caso".
Por tanto, esta norma habilita al Servicio Público de Empleo Estatal a registrar los reintegros de
los pagos indebidos por prestaciones como menor gasto del ejercicio corriente, cualquiera que
sea el ejercicio del que provengan, y supone, además, que el registro contable de dichos
reintegros no esté sometido al régimen general establecido para la Administración Institucional.
Asimismo, tal como establece la Disposición adicional segunda del Real Decreto-ley 16/2014,
de 19 de diciembre, por el que se regula el Programa de Activación para el Empleo, los cobros
indebidos de las prestaciones por desempleo pueden ser objeto de compensación entre los
distintos tipos de prestación: “Asimismo, el Servicio Público de Empleo Estatal efectuará el
pago de la ayuda prevista en el artículo 7, el control de requisitos e incompatibilidades, la
exigencia de la devolución de las cantidades indebidamente percibidas, así como las
compensaciones en las prestaciones por desempleo o en la renta activa de inserción de las
cantidades indebidamente percibidas por cualquiera de dichas percepciones, todo ello en los
mismos términos fijados para las prestaciones por desempleo”.
Código seguro de Verificación : GEN-f260-477c-0f5b-76be-2c1f-46da-c905-3995 | Puede verificar la integridad de este documento en la siguiente dirección : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
CSV : GEN-f260-477c-0f5b-76be-2c1f-46da-c905-3995
DIRECCIÓN DE VALIDACIÓN : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
FIRMANTE(1) : GERARDO SATURNINO GUTIERREZ ARDOY | FECHA : 29/08/2018 12:55 | Sin acción específica
19
MINISTERIO
DE TRABAJO, MIGRACIONES
Y SEGURIDAD SOCIAL
SERVICIO PÚBLICO
DE EMPLEO ESTATAL
III.3.4. Conclusiones relativas al análisis de la circularización a las Direcciones
Provinciales del Servicio Público de Empleo Estatal
14. En relación con las reclamaciones previas formuladas por los solicitantes a los que se les denegó
el programa inicial y la primera prorroga, destaca el hecho de que prácticamente el 50% de las
reclamaciones estimadas lo hayan sido como consecuencia de errores por parte de los gestores
(Epígrafe 11.2.5).
ALEGACIONES:
A juicio del Servicio Público de Empleo Estatal, esta conclusión es desacertada en tanto que
llama a la confusión y genera una muy errónea impresión sobre la calidad y esfuerzo
realizado.
De acuerdo con lo indicado en el epígrafe 11.2.5., sobre los Resultados de la circularización a
las Direcciones Provinciales del Servicio Público de Empleo Estatal, en las seis provincias
analizadas se presentaron 2.207 reclamaciones.
Pues bien, si ponemos esta cifra en comparación sobre el total de 82.346 solicitudes
presentadas en dichas provincias hasta abril de 2017, las 2.207 reclamaciones previas no
llegan al 3% de los casos.
De las 82.346 solicitudes, 30.738 fueron denegadas, lo que supone un 37% del total. Puestas
en comparación las denegaciones con las reclamaciones previas, éstas serían de un 7%
sobre el total de las denegaciones, de las cuales se habrían estimado 355, es decir, un 1,2%,
siendo, según indica el Tribunal, la mitad de éstas atribuibles a errores de los gestores.
La conclusión a la que se debería llegar en este apartado es que se produjo apenas un 0,6%
de errores de los gestores, que quedaron corregidos con la estimación de las reclamaciones.
15. La ayuda económica de acompañamiento es incompatible con la percepción de rentas mínimas,
salarios sociales o ayudas análogas de asistencia social concedidas por cualquier administración
pública sin el transcurso del tiempo mínimo de 6 meses desde la finalización de la percepción de estas
rentas antes de la solicitud, así como durante la percepción de la misma. En las direcciones
provinciales consultadas hay heterogeneidad de actuaciones para la realización de las
comprobaciones sobre la existencia de dichas rentas, no acudiendo todas a las mismas fuentes de
información o incluso, en algún caso, no efectuando las verificaciones oportunas.
Estas conclusiones, ponen de manifiesto actuaciones heterogéneas por parte de las direcciones
provinciales ante cuestiones en las que se debería actuar de forma uniforme y utilizando el mismo
criterio (Epígrafe 11.2.5).
Código seguro de Verificación : GEN-f260-477c-0f5b-76be-2c1f-46da-c905-3995 | Puede verificar la integridad de este documento en la siguiente dirección : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
CSV : GEN-f260-477c-0f5b-76be-2c1f-46da-c905-3995
DIRECCIÓN DE VALIDACIÓN : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
FIRMANTE(1) : GERARDO SATURNINO GUTIERREZ ARDOY | FECHA : 29/08/2018 12:55 | Sin acción específica
20
MINISTERIO
DE TRABAJO, MIGRACIONES
Y SEGURIDAD SOCIAL
SERVICIO PÚBLICO
DE EMPLEO ESTATAL
ALEGACIONES:
No existen actuaciones heterogéneas más allá de las que obligan a cada provincia a
adecuarse a las distintas formas de actuación de las Administraciones Locales o de las
propias Comunidades Autónomas y a los tiempos y forma de respuesta de las mismas en el
reconocimiento de sus prestaciones de asistencia social. El celo del empleado público en
conocer las rentas provenientes de los salarios mínimos o análogos no puede ser puesto en
juicio.
No es oportuno indicar que no se efectúan las verificaciones oportunas cuando todas las
provincias se mueven en torno a un 10% de expedientes denegados por este motivo sobre el
total de expedientes denegados, con la excepción de provincias con cifras muy poco
relevantes (Soria, Ávila, Segovia o Lugo).
III.4. CONCLUSIONES SOBRE EL ANALISIS DE LA EFICACIA DEL PROGRAMA DE
ACTIVACION PARA EL EMPLEO
Sin alegaciones
III.5. CONCLUSIONES SOBRE EL ANALISIS DE LA EFICIENCIA DEL PROGRAMA DE
ACTIVACION PARA EL EMPLEO
Sin alegaciones
IV.1. RECOMENDACIONES AL GOBIERNO
1. El Gobierno debería, con la participación de los interlocutores sociales y de las Comunidades
Autónomas, promover una reflexión sobre la idoneidad de implementar distintos programas sucesivos
de carácter temporal en relación con la acción protectora de los desempleados de larga duración, y
sobre la eficacia y eficiencia de las políticas activas y pasivas de empleo, valorando la conveniencia de
continuar por la misma senda, o bien reorientar dichas políticas hacia un único programa de carácter
permanente que, de manera eficaz, sirva para paliar la situación en que se encuentra el colectivo de
los desempleados de larga duración. Evidentemente, en esta reflexión debe tenerse en cuenta que, en
relación con este tipo de prestaciones, el marco competencial ha sido clarificado por el Tribunal
Constitucional.
ALEGACIONES:
Efectivamente, la Sentencia 100/2017, de 20 de julio de 2017, del Tribunal Constitucional en
relación con el recurso de inconstitucionalidad presentado por el Gobierno Vasco contra el
Real Decreto-ley 1/2013, de 25 de enero, por el que se prorroga el programa de
recualificación profesional de las personas que agoten su protección por desempleo y se
adoptan otras medidas urgentes para el empleo y la protección social de las personas
Código seguro de Verificación : GEN-f260-477c-0f5b-76be-2c1f-46da-c905-3995 | Puede verificar la integridad de este documento en la siguiente dirección : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
CSV : GEN-f260-477c-0f5b-76be-2c1f-46da-c905-3995
DIRECCIÓN DE VALIDACIÓN : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
FIRMANTE(1) : GERARDO SATURNINO GUTIERREZ ARDOY | FECHA : 29/08/2018 12:55 | Sin acción específica
21
MINISTERIO
DE TRABAJO, MIGRACIONES
Y SEGURIDAD SOCIAL
SERVICIO PÚBLICO
DE EMPLEO ESTATAL
desempleadas, ha venido a establecer que la gestión de la ayuda económica de
acompañamiento a desempleados que han agotado el paro por parte del Servicio Público de
Empleo Estatal contraviene el orden constitucional de distribución de competencias en
materia de empleo.
Del mismo modo, las STC 153/2017 y 156/2017, de 21 de diciembre de 2017, declararon
inconstitucional y nula la referencia al «Servicio Público de Empleo Estatal» recogida en
distintos preceptos de la regulación del programa de Activación para el Empleo, por apreciar
que los títulos competenciales aducidos por el Estado no amparaban las competencias
ejecutivas que se atribuían al Servicio Público de Empleo Estatal en la concesión y pago de la
«ayuda económica de acompañamiento».
Por ello, finalizada la vigencia de los programas PREPARA y PAE, sin que los mismos hayan
podido prorrogarse de conformidad con la jurisprudencia constitucional, en la Ley 6/2018, de
3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018 se ha aprobado el
subsidio extraordinario de desempleo (SED), como una nueva prestación que busca cubrir a
las personas que antes eran beneficiarias de los dos programas mencionados pero con la
naturaleza de subsidio del nivel asistencial, y por tanto inequívocamente integrado entre las
prestaciones de Seguridad Social.
La necesidad de que los posibles beneficiarios de las ayudas económicas de los dos
programas citados no quedaran desprotegidos, así como la necesidad de que el Gobierno y
los interlocutores sociales dispusieran de un mayor plazo para abordar en el marco del
diálogo social una modificación de la protección por desempleo de nivel asistencial,
racionalizando y simplificando el actual sistema, es la que ha llevado a la regulación del
nuevo subsidio por desempleo, que se enmarca en la propia Ley General de la Seguridad
Social y que por tanto comparte con los subsidios existentes los criterios de acceso al
derecho, aunque manteniendo una vinculación reforzada con el compromiso de actividad del
solicitante, que se concreta en la acreditación de la búsqueda activa de empleo como
condición previa al acceso al derecho.
Este subsidio se mantendrá hasta que se lleve a cabo la reordenación en su integridad del
nivel asistencial o subsidio por desempleo.
2. El Gobierno debería estudiar la conveniencia de homogeneizar el marco contable aplicable al
Servicio Público de Empleo Estatal, en cuanto al reintegro de cobros indebidos, al del resto de la
Administración Institucional del Estado, conformado, fundamentalmente, por la Orden EHA/2045/2011,
de 14 de julio, por la que se aprueba la Instrucción de contabilidad para la Administración Institucional
del Estado. Para ello, resultaría necesario modificar el artículo 27.4 de la Ley 47/2003, de 26 de
noviembre, General Presupuestaria, referida a impagados, retrocesiones y reintegros de pagos
indebidos de prestaciones del Sistema de la Seguridad Social.
Código seguro de Verificación : GEN-f260-477c-0f5b-76be-2c1f-46da-c905-3995 | Puede verificar la integridad de este documento en la siguiente dirección : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
CSV : GEN-f260-477c-0f5b-76be-2c1f-46da-c905-3995
DIRECCIÓN DE VALIDACIÓN : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
FIRMANTE(1) : GERARDO SATURNINO GUTIERREZ ARDOY | FECHA : 29/08/2018 12:55 | Sin acción específica
22
MINISTERIO
DE TRABAJO, MIGRACIONES
Y SEGURIDAD SOCIAL
SERVICIO PÚBLICO
DE EMPLEO ESTATAL
Desde el punto de vista del resultado económico-patrimonial el reintegro se debería registrar como un
ingreso en lugar de como un menor gasto, ya que la excepción mencionada se refiere únicamente a la
contabilidad presupuestaria. Por lo tanto, la minoración del gasto es contraria al principio contable de no
compensación.
ALEGACIONES:
Desde el punto de vista del Servicio Público De Empleo Estatal, no es posible atender a dicha
recomendación por la complejidad que conllevaría su realización, tal como ha quedado
expuesto más arriba en las alegaciones a las conclusiones del Tribunal.
IV.2. RECOMENDACIONES AL MINISTERIO DE TRABAJO, MIGRACIONES Y
SEGURIDAD SOCIAL
1. El Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social debería adoptar las medidas oportunas
para garantizar el cumplimiento de los plazos establecidos para poner a disposición de las
Comunidades Autónomas el crédito que les corresponda gestionar en relación con las competencias
asignadas en el Programa de Activación para el Empleo.
ALEGACIONES:
En este sentido hay que tener en cuenta que para poder proceder al pago de las cantidades
asignadas en aplicación de lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley 47/2003, de 26 de
noviembre, General Presupuestaria, en el período objeto de auditoría, era necesario contar
con el informe preceptivo y vinculante del Ministerio de Hacienda y Función Pública recogido
en el artículo 20.3 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y
Sostenibilidad Financiera. De hecho, dicho informe era necesario para poder tramitar el
Acuerdo del Consejo de Ministros que aprobara los criterios de distribución fijados en la
respectiva Conferencia Sectorial, en los términos dispuestos en el artículo 86 de la Ley
general Presupuestaria y en el Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de febrero de 2013
que regulaba las instrucciones de aplicación del mencionado artículo 86.
Si se analizan las fechas de petición de dicho informe en el período auditado, y las fechas de
emisión del citado informe, se puede comprobar que la actuación del Ministerio de Trabajo
Migraciones y Seguridad Social fue todo lo diligente que fue posible.
En todo caso, hay que tener en cuenta que a partir de la entrada en vigor de la citada Ley
Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera los plazos de pago
recogidos en el artículo 86 de la Ley General Presupuestaria quedan supeditados al
cumplimiento de lo dispuesto en la mencionada Ley Orgánica.
Por último, y a mayor abundamiento de lo señalado antes, a partir de la entrada en vigor de la
Ley 40/2015, de 1 de octubre de Régimen Jurídico del Sector Público y en especial de lo
dispuesto en su artículo 151, el informe regulado en el 20.3 de la Ley Orgánica de Estabilidad
Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera se debe emitir antes de la celebración de la
Código seguro de Verificación : GEN-f260-477c-0f5b-76be-2c1f-46da-c905-3995 | Puede verificar la integridad de este documento en la siguiente dirección : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
CSV : GEN-f260-477c-0f5b-76be-2c1f-46da-c905-3995
DIRECCIÓN DE VALIDACIÓN : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
FIRMANTE(1) : GERARDO SATURNINO GUTIERREZ ARDOY | FECHA : 29/08/2018 12:55 | Sin acción específica
23
MINISTERIO
DE TRABAJO, MIGRACIONES
Y SEGURIDAD SOCIAL
SERVICIO PÚBLICO
DE EMPLEO ESTATAL
Conferencia Sectorial que apruebe los criterios. Así, puede comprobarse que en 2017 y 2018,
el primer libramiento de los fondos a las Comunidades Autónomas se ha producido a
mediados de año, habiéndose celebrado la Conferencia Sectorial que fija los criterios de
distribución a mediados del mes de abril. Por ello, parece plausible que el retraso en el los
plazos ordinarios de pago observado por el Tribunal no sea imputable al Ministerio de
Trabajo, Migraciones y Seguridad Social, sino a la falta de emisión del informe anteriormente
citado por parte del Ministerio de Hacienda y Función Pública.
2. El Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social debería estudiar la posibilidad de incluir en
la Orden anual de distribución territorial de fondos para las políticas activas de empleo que son
gestionadas por las Comunidades Autónomas con competencias asumidas, la obligación de que estas
Administraciones publicas acrediten la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad de la
subvención recibida, también con respecto al remanente de crédito comprometido (diferencia existente
entre los compromisos de créditos y las obligaciones reconocidas).
ALEGACIONES:
Como consecuencia del informe que cita el propio Tribunal, el Servicio Público de Empleo
Estatal comenzó a incluir en las respectivas OM que regulaban la distribución de fondos en
los Anexos que recogen información sobre el destino que las CCAA dan a las cantidades
comprometidas en un ejercicio. De esta forma ya se lleva a cabo un seguimiento en línea con
lo indicado por el Tribunal respecto a las cantidades comprometidas por las CCAA hasta su
abono a los beneficiarios o proveedores a favor de los que nació el compromiso y si dicho
abono no se produce las CCAA devuelven esos importes aumentando las deducciones
aplicadas al año correspondiente.
Así, por ejemplo la falta de utilización de fondos para la financiación de la activación de las
personas beneficiarias de la ayuda del PAE ha supuesto hasta 2017 (deducidas como
máximo en la justificación realizada en el año 2018) un importe de 4,4 millones de euros. Es
decir, de los 4,4 millones de euros comprometidos a 31/12/2015 se han descartado en años
posteriores 4,4 millones de euros derivados de la falta de utilización de los importes
comprometidos a la finalidad asignada al Servicio Público de Empleo Estatal.
Además, en lo que respecta al resto de programas, servicios e iniciativas se adjunta resumen
de la justificación presentada por las CCAA en 2018 respecto de los fondos asignados en
2017, donde se puede apreciar que por falta de compromiso de fondos (remanentes no
comprometidos a 31/12/2017) se han deducido 344 millones de euros y por falta de utilización
adecuada de fondos ya comprometidos en años anteriores (2012 al 2016) se han deducido
54 millones de euros, que con las deducciones realizadas por otras causas por importe de 61
millones de euros, resulta una cuantía total a deducir en los libramientos a realizar a las
diferentes CCAA en 2018 en una cifra global de 459 millones de euros.
Código seguro de Verificación : GEN-f260-477c-0f5b-76be-2c1f-46da-c905-3995 | Puede verificar la integridad de este documento en la siguiente dirección : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
CSV : GEN-f260-477c-0f5b-76be-2c1f-46da-c905-3995
DIRECCIÓN DE VALIDACIÓN : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
FIRMANTE(1) : GERARDO SATURNINO GUTIERREZ ARDOY | FECHA : 29/08/2018 12:55 | Sin acción específica
24
MINISTERIO
DE TRABAJO, MIGRACIONES
Y SEGURIDAD SOCIAL
SERVICIO PÚBLICO
DE EMPLEO ESTATAL
El seguimiento de la utilización adecuada de los fondos previamente comprometidos se
realizó por primera vez en la Orden ESS/2044/2012, de 24 de septiembre (anexo IV) que
concreta lo dispuesto en el apartado 8.1 de la Estrategia Española de Empleo 2012-2014
aprobada en el Real Decreto 1542/2011, de 31 de octubre.
Este seguimiento se ha mantenido en las sucesivas OM de distribución de fondos de los años
siguientes (anexos número III a partir de la orden ESS/2198/2013, de 21 de noviembre).
Por ello, se considera que el Servicio Público de Empleo Estatal y el Ministerio de Trabajo,
Migraciones y Seguridad Social han cumplido con la recomendación citada por el Tribunal
desde el primer ejercicio en que ello fue posible.
Sin alegaciones al apartado 3.
4. El Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social debería realizar los desarrollos
reglamentarios oportunos para definir con exactitud el concepto de búsqueda activa de empleo,
recogido en el artículo 3.b) del Real Decreto-ley 16/2014, de 19 de diciembre, por el que se regula el
Programa de Activación para el Empleo, al que en la actualidad se remite la regulación de la Renta
Activa de Inserción (artículo 2.1.b del Real Decreto 1369/2006, de 24 de noviembre).
ALEGACIONES:
El texto refundido de la Ley de Empleo, aprobado por el Real Decreto Legislativo 3/2015, de
23 de octubre, contempla tanto el acuerdo personal de empleo como el compromiso de
actividad. En concreto, éste último se desarrolla en su artículo 41, según el cual, en la
redacción dada al mismo por la disposición final trigésima quinta de la Ley 6/2018, de 3 de
julio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018, por acuerdo del Comité de
Dirección del Sistema de Información de los Servicios Públicos de Empleo (SISPE), se fijarán
las condiciones de la acreditación del compromiso de actividad y su certificación,
formalizándose dicho acuerdo mediante Resolución del Director General del Servicio Público
de Empleo Estatal.
Dentro del marco de colaboración establecido por la Conferencia Sectorial de Empleo y
Asuntos Laborales, con fecha 24 de julio de 2018, se convocó el Comité de Dirección del
SISPE para proceder al acuerdo de las condiciones de la acreditación del compromiso de
actividad y su certificación, estando prevista la formalización de dicho acuerdo mediante una
próxima resolución, según la habilitación recogida en el citado artículo 41 del texto refundido
de la Ley de Empleo, por la que se fijarán las condiciones de la acreditación de la búsqueda
activa de empleo y su certificación como requisito del compromiso de actividad.
Código seguro de Verificación : GEN-f260-477c-0f5b-76be-2c1f-46da-c905-3995 | Puede verificar la integridad de este documento en la siguiente dirección : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
CSV : GEN-f260-477c-0f5b-76be-2c1f-46da-c905-3995
DIRECCIÓN DE VALIDACIÓN : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
FIRMANTE(1) : GERARDO SATURNINO GUTIERREZ ARDOY | FECHA : 29/08/2018 12:55 | Sin acción específica
25
MINISTERIO
DE TRABAJO, MIGRACIONES
Y SEGURIDAD SOCIAL
SERVICIO PÚBLICO
DE EMPLEO ESTATAL
IV.3. RECOMENDACIONES DIRIGIDAS AL SERVICIO PUBLICO DE EMPLEO ESTATAL
Sin alegaciones a los apartados 1 y 2
3. El Servicio Público de Empleo Estatal debería revisar el procedimiento de gestión implementado en
el Programa de Activación para el Empleo con el fin de corregir las debilidades y deficiencias
reflejadas en este Informe, principalmente, aquellas que dependen directamente de la actuación del
gestor.
ALEGACIONES:
La Subdirección General de Prestaciones por Desempleo tiene como objetivo prioritario,
dentro del eje estratégico quinto del Plan Estratégico del Servicio Público de Empleo Estatal
“Modernizar el esquema de gestión interna y externa”, la revisión constante de las tareas de
reconocimiento, control y seguimiento de las prestaciones por desempleo, orientadas a
aumentar el nivel de eficacia y calidad en la gestión.
Las subdirecciones generales de Tecnologías y de Prestaciones vienen trabajando en los
últimos años en una aplicación que guía al gestor en la determinación del derecho, facilita los
datos de cálculo y permite el control de las modificaciones, una aplicación web que permita
facilitar el reconocimiento y su auditoría, aunque los escasos recursos del organismo y las
constantes modificaciones en la regulación llevan a que estos desarrollos se realicen a lo
largo de muchos años.
En la línea de consolidar el modelo de tramitación de simplificación administrativa y
administración electrónica, se fue avanzando en funcionalidades que han permitido reducir la
carga de trabajo y homogeneizar la gestión, con aplicaciones para la generación de las
solicitudes de prestaciones, la adaptación de dispositivos de firma electrónica y la
digitalización de los expedientes mediante la conformación del documento electrónico.
La Subdirección General de Prestaciones por Desempleo se impuso como proyecto integrar
las herramientas disponibles para el gestor en una aplicación de entrada única para todos los
tipos de prestación (ARGOS), a la que ir incorporando funcionalidades, como un punto único
de acceso al reconocimiento y la tramitación de las prestaciones por desempleo, al tiempo
que incorpora mecanismos de control en forma de informes de auditoría y de contraste.
ARGOS captura y muestra toda la información disponible para el reconocimiento, obtenida de
las distintas fuentes de datos, tanto internas como externas. Esta información se estructura
en pestañas y es accesible por el gestor en cualquier momento del proceso. El gestor puede
completar la información en varios momentos del procedimiento para añadir información
sobre el cese en el empleo, los miembros de la unidad familiar o sus rentas, entre otros datos.
Código seguro de Verificación : GEN-f260-477c-0f5b-76be-2c1f-46da-c905-3995 | Puede verificar la integridad de este documento en la siguiente dirección : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
CSV : GEN-f260-477c-0f5b-76be-2c1f-46da-c905-3995
DIRECCIÓN DE VALIDACIÓN : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
FIRMANTE(1) : GERARDO SATURNINO GUTIERREZ ARDOY | FECHA : 29/08/2018 12:55 | Sin acción específica
26
MINISTERIO
DE TRABAJO, MIGRACIONES
Y SEGURIDAD SOCIAL
SERVICIO PÚBLICO
DE EMPLEO ESTATAL
A partir de unas reglas de las que se deriva el diagnóstico de la prestación, la aplicación
genera una propuesta de reconocimiento con un informe de auditoría que se anexa al
expediente electrónico cuando finaliza el reconocimiento automático y que el gestor puede
consultar y extraer previamente a dicho reconocimiento.
Argos incorpora un sistema de avisos y ayudas que facilitarán el aprendizaje del
funcionamiento de la herramienta y evitará errores en el reconocimiento por el gestor, así
como un resumen de los cálculos realizados por la aplicación, todo lo cual debe ser tenido en
consideración por el gestor aun cuando el sistema le permita seguir adelante con el
reconocimiento.
De forma complementaria, ante la complejidad de las reglas de reconocimiento, las
constantes modificaciones en su regulación, y las deficiencias de la fuente de los datos, se ha
diseñado un formulario de reconocimiento manual donde el gestor puede editar los datos
calculados por la aplicación, dejando trazabilidad de dichas modificaciones en un informe de
contraste que requiere un seguimiento posterior por parte del responsable de la unidad de
prestaciones. Dicha información queda asimismo grabada en el sistema, lo que permitirá
evaluar y mejorar aquellos tratamientos y casuísticas que más incidencias provocan, para su
incorporación paulatina a la vía automática.
El objetivo de la Subdirección General de Prestaciones por Desempleo es seguir avanzando
en la automatización del reconocimiento a través de la mejora continua de las fuentes de
datos y de las reglas de cálculo y determinación del derecho.
4. El Servicio Público de Empleo Estatal debería reforzar los criterios para la interpretación de la
normativa aplicable, coordinando a su estructura orgánica periférica (direcciones provinciales y
oficinales de empleo) y verificando que todas actúen de manera uniforme.
ALEGACIONES:
Los mecanismos de coordinación ya existen, en forma de reuniones anuales con los
responsables de prestaciones, instrucciones, pautas de actuación, respuestas a consultas
jurídicas o técnicas y seguimiento de los planes de acción, lo que no es óbice para la mejora
continua en la comunicación con las Direcciones Provinciales del Servicio Público de Empleo
Estatal.
Código seguro de Verificación : GEN-f260-477c-0f5b-76be-2c1f-46da-c905-3995 | Puede verificar la integridad de este documento en la siguiente dirección : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
CSV : GEN-f260-477c-0f5b-76be-2c1f-46da-c905-3995
DIRECCIÓN DE VALIDACIÓN : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
FIRMANTE(1) : GERARDO SATURNINO GUTIERREZ ARDOY | FECHA : 29/08/2018 12:55 | Sin acción específica
27
MINISTERIO
DE TRABAJO, MIGRACIONES
Y SEGURIDAD SOCIAL
SERVICIO PÚBLICO
DE EMPLEO ESTATAL
5. El Servicio Público de Empleo Estatal debería mejorar o adaptar sus aplicaciones informáticas a la
naturaleza de la prestación que se está gestionando, priorizando la introducción de alertas y
validaciones que impidan seguir con la tramitación en el supuesto de que no se verifiquen los
requisitos exigidos y limitando, en lo posible, las acciones que dependan del análisis del gestor. La
adaptación de las aplicaciones informáticas debería, asimismo, generar toda la información necesaria
para el registro contable y la llevanza de un inventario de los deudores por el cobro indebido de la
prestación.
ALEGACIONES:
En efecto, el sistema no informa sobre si es posible tener derecho a una prestación
asistencial, renta activa de inserción o programa de activación, dado que los requisitos son,
en ocasiones análogos, en otros casos diferentes (edad, colectivos, responsabilidades
familiares, período de inscripción, búsqueda activa de empleo, entre otros), por lo que queda
en manos del gestor el análisis de todas las posibilidades. Una aplicación diseñada para el
pago no permite obtener como producto de salida la prestación o programa que corresponde.
El Servicio Público de Empleo Estatal tiene como un objetivo histórico el disponer de una
aplicación web que dirija al gestor, y al mismo tiempo facilite al ciudadano, conocer y acceder
al derecho que corresponda en cada caso; pero este objetivo no ha quedado finalizado
debido a la complejidad de las reglas, el distinto régimen de compatibilidades y obligaciones,
la dinámica de las prestaciones, las múltiples fuentes de los datos a procesar, las constantes
modificaciones en su regulación, los numerosos colectivos con especificidades propias y la
carencia de recursos informáticos que hagan posible una evolución más tangible. Indicar que
solo el nivel asistencial tiene seis modalidades diferentes, con distintas duraciones según
modalidad, edad, rentas y cotización previa, además de dos prestaciones específicas para los
trabajadores agrarios y numerosas especificidades según colectivos de fijo-discontinuos,
artistas, toreros, cooperativistas, entre otros.
En el momento actual, únicamente se dispone de las reglas del reconocimiento
automatizadas en una aplicación web pero limitadas a la prestación por desempleo de nivel
contributivo, y no en su totalidad.
Sin embargo, ello no implica que el reconocimiento de un derecho no incorpore filtros y
validaciones.
El Programa de Activación para el Empleo se ha beneficiado de la estructura creada para el
conjunto de las prestaciones por desempleo, y más específicamente del subsidio. Por
ejemplo, al igual que si se tratara de un subsidio con responsabilidades familiares, es
necesario cumplimentar los datos de identidad y de rentas del titular y de los miembros de la
unidad familiar. En base a dichos datos, existen controles en relación con las colocaciones de
los mismos.
Código seguro de Verificación : GEN-f260-477c-0f5b-76be-2c1f-46da-c905-3995 | Puede verificar la integridad de este documento en la siguiente dirección : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
CSV : GEN-f260-477c-0f5b-76be-2c1f-46da-c905-3995
DIRECCIÓN DE VALIDACIÓN : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
FIRMANTE(1) : GERARDO SATURNINO GUTIERREZ ARDOY | FECHA : 29/08/2018 12:55 | Sin acción específica
28
MINISTERIO
DE TRABAJO, MIGRACIONES
Y SEGURIDAD SOCIAL
SERVICIO PÚBLICO
DE EMPLEO ESTATAL
Al tiempo que el gestor procesa la solicitud en el sistema informático, se genera un
expediente electrónico que conserva la huella del reconocimiento, con identificación del
empleado actuante, y que agrupa la documentación aportada al expediente así como la
generada internamente por el sistema, como la resolución o las comunicaciones al
beneficiario.
Esta información es utilizada para establecer los controles que las Direcciones Provinciales
realizan en base a las muestras extraídas a nivel de Servicios Centrales, y ello en el marco de
los Planes de Acción de la Subdirección de Prestaciones que anualmente se establecen de
acuerdo con las líneas estratégicas de la Dirección General.
En esta línea, con el fin de facilitar el seguimiento de los expedientes reconocidos, como
complemento del control de gestión de muestras aleatorias de los expedientes y de distintos
listados periódicos, se mejoró en 2016 el fichero de actualización para identificar a los
empleados públicos actuantes, lo que facilita al responsable de la oficina para controlar los
reconocimientos diarios, principalmente de altas iniciales.
Como conclusión, dentro de los objetivos estratégicos de este organismo está la gestión
eficiente de las prestaciones por desempleo, siendo un objetivo operativo de la Subdirección
General de Prestaciones por Desempleo el apoyo al reconocimiento por los gestores de las
Direcciones Provinciales mediante las aplicaciones informáticas que le asisten durante el
proceso.
Como se ha podido constatar a lo largo de la fiscalización, la evolución de un modelo de
tramitación basado en una aplicación diseñada para el pago y la cotización como es SILD ha
dado lugar a importantes carencias que se han evidenciado en estos últimos años donde la
carga de trabajo se ha incrementado de manera dramática, mientras que los recursos que se
han ido incorporando no siempre han contado con la experiencia y tiempo suficiente para
realizar un proceso controlado del reconocimiento de las prestaciones por desempleo.
Con todo, la aplicación SILD ha permitido gestionar el PAE de manera análoga al resto de
prestaciones por desempleo: tramitar las solicitudes, denegaciones, altas, bajas,
reincorporaciones y exclusiones, así como realizar el pago y permitir el seguimiento
estadístico así como el control en base a distintas validaciones, filtros y listados de cruces
informáticos, creando para cada fase del procedimiento un apunte en el expediente
electrónico. Y ello, teniendo en cuenta el mecanismo reforzado que introduce el programa
para la cooperación con los servicios públicos de empleo con el fin de mejorar y avanzar en la
activación de los desempleados beneficiarios del mismo.
Los errores en el reconocimiento, pudiendo resultar en ocasiones graves, son casos
puntuales en comparación con los resultados del reconocimiento de un programa novedoso
en sus características, cuando apenas se contaba con un mes para ponerlo en aplicación.
Código seguro de Verificación : GEN-f260-477c-0f5b-76be-2c1f-46da-c905-3995 | Puede verificar la integridad de este documento en la siguiente dirección : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
CSV : GEN-f260-477c-0f5b-76be-2c1f-46da-c905-3995
DIRECCIÓN DE VALIDACIÓN : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
FIRMANTE(1) : GERARDO SATURNINO GUTIERREZ ARDOY | FECHA : 29/08/2018 12:55 | Sin acción específica
29
MINISTERIO
DE TRABAJO, MIGRACIONES
Y SEGURIDAD SOCIAL
SERVICIO PÚBLICO
DE EMPLEO ESTATAL
En el conjunto de las prestaciones por desempleo, existen múltiples sistemas de control,
aunque mejorables en función de la evolución de las aplicaciones de reconocimiento,
seguimiento y control, por lo que el Organismo busca reforzar los equipos involucrados en
dotar al sistema informático de un mayor grado de automatización en la aplicación de las
reglas de negocio, en sí mismas tremendamente complejas dada la disparidad de criterios
entre los distintos tipos de subsidios y programas, así como simplificar el sistema de
protección dotando al mismo de una mayor uniformidad en la gestión.
En Madrid, a 29 de agosto de 2018
EL DIRECTOR GENERAL,
Fdo.: Gerardo Gutiérrez Ardoy.
Código seguro de Verificación : GEN-f260-477c-0f5b-76be-2c1f-46da-c905-3995 | Puede verificar la integridad de este documento en la siguiente dirección : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
CSV : GEN-f260-477c-0f5b-76be-2c1f-46da-c905-3995
DIRECCIÓN DE VALIDACIÓN : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
FIRMANTE(1) : GERARDO SATURNINO GUTIERREZ ARDOY | FECHA : 29/08/2018 12:55 | Sin acción específica
