INFORME nº 1330 de 2019 de Tribunal de Cuentas, 25-07-2019
| Fecha | 25 Julio 2019 |
| Emisor | Tribunal de Cuentas |
TRIBUNAL DE CUENTAS
Nº 1.330
INFORME DE FISCALIZACIÓN DEL INSTITUTO DEL
PATRIMONIO CULTURAL DE ESPAÑA, EJERCICIO
2016
T R IB U N A L D E CU E N T AS
EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS, en el ejercicio de su función
fiscalizadora establecida en los artículos 2.a), 9 y 21.3.a) de la Ley Orgánica 2/1982, de
12 de mayo, del Tribunal de Cuentas, y a tenor de lo previsto en los artículos 12 y 14 de la
misma disposición y concordantes de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del
Tribunal de Cuentas, ha aprobado en su sesión de 25 de julio de 2019, el “INFORME DE
FISCALIZACIÓN DEL INSTITUTO DEL PATRIMONIO CULTURAL DE ESPAÑA,
EJERCICIO 2016”, y ha acordado su elevación a las Cortes Generales, así como al
Gobierno de la Nación, según lo prevenido en el artículo 28.4 de la Ley de
Funcionamiento.
T R IB U N A L D E CU E N T AS
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 25/07/2019 1
ÍNDICE
I. INTRODUCCIÓN ..............................................................................................................
7
I.1. ANTECEDENTES DE LA FISCALIZACIÓN ..............................................................
7
I.2. ÁMBITO SUBJETIVO, OBJETIVO Y TEMPORAL DE LA FISCALIZACIÓN ............
7
I.2.1. Ámbito subjetivo ................................................................................................
7
I.2.2. Ámbito objetivo ..................................................................................................
7
I.2.3. Ámbito temporal .................................................................................................
7
I.3. TIPO, OBJETIVOS Y LIMITACIONES DE LA FISCALIZACIÓN ...............................
7
I.3.1. Tipo y objetivos ...................................................................................................
7
I.3.2. Limitaciones ........................................................................................................
8
I.4. RÉGIMEN JURÍDICO Y MAGNITUDES ECONÓMICAS ...........................................
8
I.5. TRÁMITE DE ALEGACIONES ..................................................................................
11
II. RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN .........................................................................
11
II.1. CONTROL INTERNO ................................................................................................
11
II.1.1. Aspectos generales ............................................................................................
11
II.1.2. Contratación administrativa .............................................................................
11
II.1.3. Encomiendas de gestión ...................................................................................
12
II.2. ANÁLISIS DE LA EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA ...............................................
12
II.3. ANÁLISIS DEL CUMPLIMIENTO DE LA LEGALIDAD Y DE DETERMINADOS
ASPECTOS DE LA GESTIÓN ..................................................................................
14
II.3.1. Gastos corrientes en bienes y servicios ..........................................................
14
II.3.1.1. ASPECTOS GENERALES .............................................................................
14
II.3.1.2. PAGOS EN FIRME ........................................................................................
16
II.3.1.3. ANTICIPO DE CAJA FIJA ..............................................................................
17
II.3.2. Actividades formativas ......................................................................................
17
II.3.3. Inversiones reales ..............................................................................................
22
II.3.3.1. ASPECTOS GENERALES ..............................................................................
22
II.3.3.2. PROCEDIMIENTO DE ADJUDICACIÓN ABIERTO ........................................
23
II.3.3.3. PROCEDIMIENTO DE ADJUDICACIÓN NEGOCIADO .................................
25
II.3.3.4. CONTRATACIÓN DE EMERGENCIA ............................................................
27
II.3.3.5. CONTRATACIÓN MENOR ............................................................................
27
II.3.3.6. ANÁLISIS DEL 1 % CULTURAL .....................................................................
28
II.3.4. Encomiendas de gestión ...................................................................................
29
II.3.4.1. ASPECTOS GENERALES .............................................................................
29
II.3.4.2. ANÁLISIS DE LAS ENCOMIENDAS DE GESTIÓN .......................................
31
II.3.5. Ingresos ...........................................................................................................
37
II.3.5.1. PRECIOS PÚBLICOS POR PRESTACIÓN DE SERVICIOS .........................
37
II.3.5.2. TASA POR LA UTILIZACIÓN DE ESPACIOS ................................................
39
II.3.6. Subvenciones ...................................................................................................
40
II.3.6.1 ASPECTOS GENERALES ..............................................................................
40
II.3.6.2. ANÁLISIS DE LAS SUBVENCIONES .............................................................
41
T R IB U N A L D E CU E N T AS
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 25/07/2019 2
ÍNDICE
II.4. PLANES NACIONALES DE PATRIMONIO CULTURAL ...........................................
42
II.4.1. Aspectos generales y régimen jurídico...............................................................
42
II.4.2. Finalidad y contenido de los Planes Nacionales ................................................
44
II.4.3. Ejecución de los Planes Nacionales ...................................................................
45
II.4.4. Financiación de los Planes Nacionales ..............................................................
52
II.4.5. Seguimiento de los Planes Nacionales ..............................................................
52
II.4.6. Fortalezas y debilidades de los Planes Nacionales ..........................................
54
II.5. PRINCIPIOS DE BUENA GESTIÓN FINANCIERA ....................................................
55
II.5.1. Aspectos generales .............................................................................................
55
II.5.2. Memorias presupuestarias ..................................................................................
56
II.5.3. Planificación estratégica plurianual ...................................................................
58
II.5.3.1. PLANES ESTRATÉGICOS DE SUBVENCIONES ............................................
58
II.5.3.2. PLANES ESTRATÉGICOS PLURIANUALES ...................................................
58
II.6. ANÁLISIS DE LA IGUALDAD EFECTIVA DE MUJERES Y HOMBRES ....................
60
II.6.1. Contratos ..............................................................................................................
60
II.6.2. Subvenciones ......................................................................................................
60
II.7. TRANSPARENCIA .....................................................................................................
60
II.8. ANÁLISIS DEL CUMPLIMIENTO DE LAS RECOMENDACIONES FORMULADAS
POR EL TRIBUNAL ....................................................................................................
61
III. CONCLUSIONES .............................................................................................................
63
III.1. RESPECTO DEL CONTROL INTERNO ....................................................................
63
III.2. RESPECTO DE LA EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA .............................................
63
III.3. RESPECTO DEL CUMPLIMIENTO DE LA LEGALIDAD Y DE DETERMINADOS
ASPECTOS DE LA GESTIÓN ..................................................................................
63
III.3.1. Gastos corrientes en bienes y servicios ...........................................................
63
III.3.2. Acciones formativas ...........................................................................................
64
III.3.3. Inversiones reales ..............................................................................................
65
III.3.4. Encomiendas de gestión .....................................................................................
66
III.3.5. Ingresos................................................................................................................
67
III.3.6. Subvenciones .....................................................................................................
68
III.4. RESPECTO DEL ANÁLISIS DE LOS PLANES NACIONALES ................................
68
III.5. RESPECTO DEL ANÁLISIS DE LOS PRINCIPIOS DE BUENA GESTIÓN
FINANCIERA .............................................................................................................
69
III.6. RESPECTO DEL ANÁLISIS DE LA IGUALDAD EFECTIVA DE MUJERES Y
HOMBRES ................................................................................................................
69
III.7. RESPECTO AL ANÁLISIS DE LOS PRINCIPIOS NORMATIVOS EN MATERIA
DE TRANSPARENCIA ...............................................................................................
69
III.8. RESPECTO DEL ANÁLISIS DEL SEGUIMIENTO DE LAS RECOMENDACIONES
FORMULADAS POR EL TRIBUNAL ........................................................................
69
IV. RECOMENDACIONES ....................................................................................................
70
ANEXOS
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RELACIÓN DE SIGLAS Y ACRÓNIMOS
ACF
Anticipos de Caja Fija
AEAT
Agencia Estatal de Administración Tributaria
AGE
Administración General del Estado
ANABAD
Archiveros, Bibliotecarios, Arqueólogos, Museólogos y Documentalistas
BDNS
Base de Datos Nacional de Subvenciones
CCAA
Comunidades y Ciudades Autónomas
CPHE
Consejo de PHE
CTS
Comisión técnica de seguimiento
DGBA
Dirección General de Bellas Artes y Patrimonio Cultural y de Archivos y Bibliotecas
EPHN
Escuela de Patrimonio Histórico de Nájera en La Rioja
IPCE
Instituto del Patrimonio Cultural de España
IVA
Impuesto sobre el valor añadido
LGS
Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones
LOIEMH
Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la Igualdad Efectiva de Mujeres y Hombres
LPHE
Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español
MECD
Ministerio de Educación, Cultura y Deporte
PHE
Patrimonio Histórico Español
PNAD
Plan Nacional de Arquitectura Defensiva
PNAMC
Plan Nacional de Abadías, Monasterios y Conventos
PNAT
Plan Nacional de Arquitectura Tradicional
PNC
Plan Nacional de Catedrales
PNCP
Plan Nacional de Conservación Preventiva
PNCPCXX
Plan Nacional de Conservación del Patrimonio Cultural del SXX
PNE
Plan Nacional de Emergencias y Gestión de Riesgos en Patrimonio Cultural
PNEP
Plan Nacional de Educación y Patrimonio
PNICPC
Plan Nacional de Investigación en Conservación de Patrimonio Cultural
PNPC
Plan Nacional de Paisaje Cultural
PNPF
Plan Nacional de Conservación del Patrimonio Fotográfico
PNPI
Plan Nacional de Patrimonio Industrial
PNPPAS
Plan Nacional de Protección del Patrimonio Arqueológico Subacuático
PNSPCI
Plan Nacional de Salvaguarda del Patrimonio del Cultural Inmaterial
POA
Plan Operativo Anual
PPNN
Planes Nacionales de Patrimonio Cultural
RLGS
Real Decreto 887/2006, de 21 de Julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley
38/2003 General de Subvenciones
SIGI
Sistema Integral de Gestión Interna
TRAGSA
Empresa de Transformación Agraria Sociedad Anónima
Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el cual se aprueba el Texto
Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público
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RELACIÓN DE CUADROS
CUADRO Nº 1
ESTADO DE LIQUIDACIÓN DE GASTOS DEL PROGRAMA
PRESUPUESTARIO 337B ......................................................................................................
13
CUADRO Nº 2
ESTADO DE LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO DE GASTOS DEL
PROGRAMA PRESUPUESTARIO 144A GESTIONADO POR EL IPCE ........................................
13
CUADRO Nº 3
EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA DEL CAPÍTULO 2 DE LOS PROGRAMAS
337B Y 144A GESTIONADO POR EL IPCE ..............................................................................
15
CUADRO Nº 4
EJECUCIÓN CAPÍTULO 2 DEL PROGRAMA 337B ...................................................................
15
CUADRO Nº 5
IMPORTE DEL COSTE DE LAS ACCIONES FORMATIVAS .......................................................
18
CUADRO Nº 6
EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA DEL CAPÍTULO 6 DEL PROGRAMA 337B ..............................
22
CUADRO Nº 7
OBLIGACIONES RECONOCIDAS EN EL CAPÍTULO 6 DEL IPCE Y MUESTRA
REALIZADA ...........................................................................................................................
23
CUADRO Nº 8
ACUERDO MARCO Y ENCOMIENDAS DE GESTIÓN FORMALIZADAS CON
TRAGSA ...............................................................................................................................
30
CUADRO Nº 9
IMPORTES DE TASAS Y PRECIOS PÚBLICOS DEL IPCE ........................................................
37
CUADRO Nº 10
SUBVENCIONES CONCEDIDAS POR EL IPCE .......................................................................
40
CUADRO Nº 11
PLANES NACIONALES DE PATRIMONIO CULTURAL Y FECHA DE
APROBACIÓN .......................................................................................................................
43
CUADRO Nº 12
INVERSIONES REALIZADAS POR EL IPCE EN EL MARCO DE LOS PPNN.
EJERCICIOS 2012-2018 .........................................................................................................
45
CUADRO Nº 13
INTERVENCIONES REALIZADAS POR EL IPCE EN EL ÁMBITO DE LOS
PPNN ...................................................................................................................................................
46
CUADRO Nº 14
PLAN FINANCIERO DE LOS PPNN ...................................................................................................
52
CUADRO Nº 15
COMPOSICIÓN DE LAS CTS DE LOS PPNN ....................................................................................
53
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INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 25/07/2019 5
RELACIÓN DE GRÁFICOS
GRÁFICO Nº 1
ORGANIGRAMA IPCE ...........................................................................................................
10
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INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 25/07/2019 7
INTRODUCCIÓN I.
ANTECEDENTES DE LA FISCALIZACIÓN I.1.
El Pleno del Tribunal de Cuentas, por acuerdo de 21 de diciembre de 2017, aprobó el “Programa
de Fiscalizaciones del Tribunal de Cuentas para el año 2018”. En este documento se encuadraba
la presente fiscalización, dentro de las programadas a realizar a iniciativa del propio Tribunal de
Cuentas, en virtud de lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del
Tribunal de Cuentas. Esta fiscalización se enmarca en el Plan Estratégico del Tribunal de Cuentas
2017-2021 dentro del objetivo estratégico 1 en los objetivos específicos 1.2.1, 1.3.2 y 1.4.
Las directrices técnicas a que debía sujetarse la fiscalización fueron establecidas por acuerdo del
Pleno de 25 de abril de 2018 con los objetivos y el alcance que se presentan en el subapartado I.2
siguiente.
ÁMBITO SUBJETIVO, OBJETIVO Y TEMPORAL DE LA FISCALIZACIÓN I.2.
Ámbito subjetivo I.2.1.
El ámbito subjetivo corresponde al Instituto del Patrimonio Cultural de España (IPCE), que es una
Subdirección General dependiente de la Secretaría de Estado de Cultura del Ministerio de
Educación, Cultura y Deporte (MECD).
Ámbito objetivo I.2.2.
El ámbito objetivo de la fiscalización se refiere a la actividad económico-financiera global
desarrollada por la Subdirección General IPCE objeto de fiscalización.
Ámbito temporal I.2.3.
La fiscalización se refiere al ejercicio 2016. No obstante, se ha extendido a aquellos hechos
anteriores o posteriores que se han considerado relevantes para el adecuado cumplimiento de los
objetivos previstos.
TIPO, OBJETIVOS Y LIMITACIONES DE LA FISCALIZACIÓN I.3.
Tipo y objetivos I.3.1.
La fiscalización se ha planteado como una fiscalización integral, y para ello se ha procedido a:
1. Evaluar los procedimientos y sistemas de gestión económico-financiera y de control interno
aplicados.
2. Comprobar el adecuado reflejo contable y presupuestario de los fondos públicos gestionados por
el IPCE conforme a los principios y criterios contables que le son de aplicación.
3. Comprobar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias a las que está
sometida la gestión de los fondos públicos asignados al IPCE.
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INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 25/07/2019 8
4. Analizar el grado de eficacia, eficiencia y economía en el empleo de sus recursos.
5. Verificar el cumplimiento de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva
de mujeres y hombres, en todo aquello en que lo dispuesto en esta norma pudiera tener
relación con el objeto de las actuaciones fiscalizadoras.
6. Verificar el cumplimiento de las recomendaciones formuladas por el Tribunal en el informe de
fiscalización de la Dirección General de Bellas Artes y Bienes Culturales, ejercicio 2004; así
como las recomendaciones formuladas en las correspondientes Resoluciones de la Comisión
Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en todo aquello que pudiera tener relación
con el objeto de las actuaciones fiscalizadoras.
7. Comprobar, asimismo, el cumplimiento de las prescripciones de transparencia y sostenibilidad
ambiental establecidas por la normativa, en todo aquello en que pudiera tener relación con el
objeto de las actuaciones fiscalizadoras.
En el desarrollo de las actuaciones fiscalizadoras se han aplicado las Normas de Fiscalización del
Tribunal de Cuentas aprobadas por el Pleno el 23 de diciembre de 2013.
Limitaciones I.3.2.
Tanto los responsables de la Subdirección fiscalizada como el personal del mismo han prestado la
colaboración requerida para la correcta ejecución de los trabajos, sin que en el desarrollo de los
mismos se hayan presentado limitaciones que hayan impedido el cumplimiento de los objetivos de
la fiscalización.
RÉGIMEN JURÍDICO Y MAGNITUDES ECONÓMICAS I.4.
El IPCE es una Subdirección General dependiente de la Secretaría de Estado de Cultura del MECD,
a través de la Dirección General de Bellas Artes y Patrimonio Cultural y de Archivos y Bibliotecas
(DGBA), conforme a lo previsto en el Real Decreto 257/2012, de 27 de enero, por el que se
desarrolla la estructura orgánica básica del citado Ministerio (en adelante RD 257/2012), durante
el ejercicio fiscalizado
1
. Se rige por la legislación general aplicable a la Administración General del
Estado, y en especial por el Real Decreto señalado.
Las funciones se encuentran reguladas en el artículo 10.2.c) del citado RD 257/2012, según el
cual se confiere al IPCE, en el ejercicio fiscalizado, las siguientes:
1. La elaboración y ejecución de los planes para la conservación y restauración de los bienes
inmuebles del patrimonio histórico, sin perjuicio de las funciones atribuidas a la Gerencia de
Infraestructuras y Equipamientos de Educación y Cultura, así como la cooperación con otras
Administraciones públicas y entidades públicas o privadas para el desarrollo de dichos planes
y su seguimiento.
2. La elaboración y ejecución de los planes para la conservación y restauración de los bienes
muebles del patrimonio histórico, así como de los fondos que constituyen el patrimonio
1
Desde el 25 de marzo de 2017, las funciones atribuidas al IPCE se regulan, en términos similares, en el Real Decreto
284/2017, de 24 de marzo, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Educación, Cultura y
Deporte.
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INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 25/07/2019 9
documental y bibliográfico y la cooperación con otras Administraciones públicas y entidades
públicas o privadas para el desarrollo de dichos planes y su seguimiento.
3. La promoción y fomento de los proyectos de investigación arqueológica española en el
exterior.
4. El archivo y sistematización de los trabajos realizados y de la documentación disponible sobre
patrimonio histórico; la investigación y estudio sobre criterios, métodos y técnicas para su
conservación y restauración, así como la formación de técnicos y especialistas en
conservación y restauración de los bienes inmuebles y muebles integrantes de dicho
patrimonio.
El IPCE posee una estructura interna articulada en torno a cuatro áreas que son el Área de
Intervenciones en Bienes Culturales, Área de Investigación y Formación, Área de Documentación
y Difusión, y Área de Régimen Interior, que a su vez se desarrollan en torno a nueve Servicios.
El desempeño de todas estas funciones se articula en torno a cuatro ejes fundamentales, como
son la conservación y restauración de los bienes integrantes del Patrimonio Cultural de España, la
investigación del Patrimonio Cultural, la conservación y gestión del fondo documental gestionado
por el Instituto, así como la difusión de los proyectos de la Subdirección.
En el ejercicio de dichas funciones, corresponde al IPCE la gestión de una parte del programa
presupuestario 144A “Cooperación, promoción y difusión cultural en el exterior”, con un crédito
definitivo asignado de 418.076 y la totalidad del programa presupuestario 337B “Conservación y
restauración de bienes culturales”, con un importe de créditos definitivos de 19.131.693 euros. Las
principales actuaciones en términos cuantitativos corresponden a la ejecución de obras para la
conservación y restauración de los bienes de Patrimonio Histórico Español (en adelante, PHE).
Asimismo, parte de dichas actuaciones se desarrollan en ejecución de los Planes Nacionales de
Patrimonio Cultural, que son instrumentos de gestión del patrimonio, compartidos por las diversas
administraciones y con participación de otras entidades públicas o privadas. El detalle de la
ejecución presupuestaria se recoge en el subapartado II.2 de este informe.
Los Planes Nacionales constituyen una base informativa para tomar decisiones, establecen una
metodología compartida de actuación y fijan prioridades en función de las necesidades del
patrimonio, con el objetivo último de proteger y conservar los bienes culturales.
En el año 2010 se propuso al Consejo de Patrimonio la revisión y actualización de los Planes
Nacionales existentes y la formulación de nuevos planes que con un carácter más transversal
dieran respuesta a los nuevos campos patrimoniales y las nuevas facetas de la conservación de
los bienes culturales. El resultado son los siguientes catorce Planes Nacionales:
1. Plan Nacional de Catedrales
2. Plan Nacional de Arquitectura Defensiva
3. Plan Nacional de Paisaje Cultural
4. Plan Nacional de Patrimonio Industrial
5. Plan Nacional de Abadías, Monasterios y Conventos
6. Plan Nacional de Salvaguarda del Patrimonio Inmaterial
7. Plan Nacional de Conservación del Patrimonio Fotográfico
8. Plan Nacional de Conservación Preventiva
9. Plan Nacional de Conservación del Patrimonio Cultural del siglo XX
10. Plan Nacional de investigación en Conservación de Patrimonio Cultural
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11. Plan Nacional de Educación y Patrimonio
12. Plan Nacional de Arquitectura Tradicional
13. Plan Nacional de Emergencias y Gestión de Riesgos en Patrimonio Cultural
14. Plan Nacional de Protección del Patrimonio Arqueológico Subacuático
Por lo que se refiere a los ingresos recaudados por el IPCE proceden de la realización de
actividades formativas, de la cesión de uso de imágenes de sus archivos y fototeca, así como de
la cesión de los espacios del edificio de su sede del arquitecto Fernando Higueras.
En el gráfico 1 siguiente se recoge el organigrama del IPCE en el ejercicio fiscalizado.
GRÁFICO Nº 1
ORGANIGRAMA IPCE
Ejercicio 2016
Fuente: Elaboración propia
T R IB U N A L D E CU E N T AS
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TRÁMITE DE ALEGACIONES I.5.
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 44.1 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento
del Tribunal de Cuentas, el anteproyecto de Informe se remitió para la formulación de alegaciones el
17 de mayo de 2019 al Ministro de Cultura y Deporte y a su predecesor en el cargo durante el
periodo fiscalizado.
En el plazo otorgado no se han recibido alegaciones; si bien, con posterioridad se ha recibido un
escrito de alegaciones del actual Ministro de Cultura y Deporte y documentación, que no fue aportada
durante los trabajos de fiscalización a pesar de haber sido requerida, y que sin embargo, ha sido
analizada, habiéndose incorporado convenientemente en el Informe el resultado de dicho análisis.
RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN II.
CONTROL INTERNO II.1.
Aspectos Generales II.1.1.
El IPCE no disponía de manuales específicos de procedimientos que definieran las funciones de
la gestión interna para sus áreas de actividad.
Por otra parte, el IPCE cuenta con un Sistema Integral de Gestión Interna (SIGI) creado “ad hoc”
por la Subdirección General de Tecnologías de la Información del MECD que permite no solo
generar y gestionar flujos de información, sino también solicitar actuaciones de un departamento a
otro. La aplicación fue creada para dar cobertura a la totalidad de las unidades del IPCE, sin
embargo, no cuenta con un grado de implantación homogéneo entre los distintos servicios. Así,
dicha aplicación no se está empleando en los servicios de arquitectura, arqueología, económico y
de programación, y seguimiento de inversiones en los que está pendiente de implantación.
El rango de subdirección del IPCE supone que buena parte de sus actuaciones quede supeditada
a las instrucciones que recibe de la DGBA, encontrándose vigentes en el ejercicio fiscalizado
varias instrucciones de la citada Dirección General en materia de contratación y de gestión de
subvenciones que han sido aplicadas en la gestión llevada a cabo por el Instituto. Asimismo, el
IPCE ha informado que en ocasiones las instrucciones recibidas se realizan únicamente de
manera verbal, siendo recomendable su formalización por escrito.
La Base de Datos empleada por el Instituto para el seguimiento de las inversiones no permitía
vincularlas de manera automática con los Planes Nacionales de Patrimonio Cultural lo que ha
dificultado el conocimiento y control de qué inversiones habían sido y estaban siendo ejecutadas
en el marco de los citado Planes.
Del análisis de las actuaciones a lo largo de la fiscalización se han obtenido una serie de
resultados que pasan a detallarse a continuación.
Contratación administrativa II.1.2.
El órgano de contratación de las adquisiciones de bienes o de servicios del IPCE es la Junta de
Contratación de la Secretaría de Estado de Cultura, si bien corresponde al propio Instituto, como
órgano gestor, la participación en las fases de elaboración de la memoria justificativa de la
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necesidad a efectos de la apertura del correspondiente procedimiento o la valoración de las
proposiciones presentadas por los licitadores al órgano de contratación. La fragmentación de las
funciones en la actividad contractual no ha impedido la puesta a disposición de esta fiscalización
de expedientes completos.
En relación con las contrataciones menores, el IPCE cuenta con mayores atribuciones
correspondiéndole la elaboración de la memoria justificativa de la propuesta firmada por el
Subdirector del IPCE y, en su caso, la remisión de las ofertas solicitadas por el propio Instituto a la
Subdirección General de Gestión Económica y Financiera conforme a lo dispuesto en la
Instrucción de 31 de julio de 2012 de la Subsecretaría de Educación, Cultura y Deporte sobre
medidas de austeridad y racionalización de los gastos generales del Ministerio.
Finalmente, es en la fase posterior a la ejecución de las prestaciones donde se observan ciertas
debilidades de carácter sistemático. Así, se ha puesto de manifiesto que no siempre queda
constancia del cumplimiento de la fecha de ejecución y entrega de las prestaciones de carácter
intelectual, esto es, estudios, planes directores o proyectos de obras, no quedando acreditada la
fecha de entrega del servicio que permita comprobar el cumplimiento del plazo de ejecución de los
contratos. Asimismo, el procedimiento de seguimiento de los proyectos durante el periodo de
garantía no permiten elaborar los informes sobre el estado de las obras por los directores
facultativos contratados con la antelación suficiente para poder cumplir los plazos de devolución
de las fianzas y garantías aportadas por los empresarios.
Encomiendas de gestión II.1.3.
El importe de las encomiendas de gestión celebradas en relación con el Real Monasterio de Santa
María de El Paular fueron imputadas al presupuesto de gastos del programa 337B gestionado por
el IPCE; sin embargo, los encargados de la gestión y seguimiento de dichas encomiendas son el
personal de la DGBA. De esta forma en todas las peticiones realizadas por esta fiscalización de
documentación así como de información respecto de estas operaciones, el personal del IPCE ha
realizado una mera labor de canalización entre la fiscalización y el personal de la unidad de apoyo
de la Dirección General que son además quienes participan en la comisión de seguimiento de la
encomienda de gestión del uso y la explotación del Monasterio y mantiene las relaciones con la
Empresa de Transformación Agraria Sociedad Anónima (en adelante, TRAGSA).
ANÁLISIS DE LA EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA II.2.
En el ejercicio 2016, el IPCE gestionaba créditos a través de los programas 337B “Conservación y
restauración de bienes culturales” y 144A “Cooperación, promoción y difusión cultural en el
exterior”. En relación con el programa presupuestario 337B le corresponde la gestión de este en
su totalidad, no así respecto del programa 144A que se gestiona a través de diversos órganos de
distintos ministerios.
En el ejercicio 2016, el importe de los créditos definitivos del programa 337B ha ascendido a
19.131.693 euros, reconociéndose obligaciones netas por importe de 14.763.113 euros, lo que
representa un grado de ejecución de un 77 %. De las citadas obligaciones, más de la mitad,
8.564.383 euros, correspondieron al capítulo 6 de “Inversiones reales”, con una ejecución del
72%, principalmente con cargo al artículo 63 “Inversión de reposición asociada al funcionamiento
operativo de los servicios”, cuyas obligaciones reconocidas ascendieron a 7.390.438 euros. En
segundo lugar, figuran los gastos de capítulo 1 “Gastos de personal” con una ejecución del 97 %,
cuyas obligaciones reconocidas ascendieron a 4.392.978 euros. En relación con el capítulo 7 de
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“Transferencias de capital” se procedió a la ejecución del 100 % del crédito definitivo mediante la
concesión de las subvenciones a los beneficiarios previstos nominativamente en el presupuesto.
El estado de liquidación del presupuesto de gastos con el grado de ejecución correspondiente a
cada capítulo se detalla en el cuadro siguiente:
CUADRO Nº 1
ESTADO DE LIQUIDACIÓN DE GASTOS DEL PROGRAMA PRESUPUESTARIO 337B
Ejercicio 2016
(euros)
Ejercicio 2016
Créditos iniciales
Créditos definitivos
Obligaciones
reconocidas netas
Grado ejecución del
presupuesto
Capítulo 1
4.668.410
4.516.934
4.392.978
97 %
Capítulo 2
1.850.000
1.865.279
960.752
52 %
Capítulo 4
31.000
31.000
30.000
97 %
Capítulo 6
11.903.480
11.903.480
8.564.383
72 %
Capítulo 7
815.000
815.000
815.000
100 %
TOTAL 337B
19.267.890
19.131.693
14.763.113
77 %
FUENTE: Elaboración propia
En relación con la ejecución del programa 144A cabe señalar que los créditos definitivos,
gestionados por el IPCE, ascendieron, en el capítulo 7 de “Transferencias de capital”, a 410.000
euros, correspondientes a ayudas y subvenciones para financiar excavaciones arqueológicas en el
exterior, así como a un importe de 5.356 euros en el capítulo 2 de “Gastos corrientes en bienes y
servicios”; sin embargo, únicamente se reconocieron obligaciones en el capítulo 2 por importe de
5.229 euros, lo que representa un grado de ejecución del programa gestionado por el IPCE de un
1,3% . El estado de liquidación del presupuesto de gastos de este programa se detalla en el
cuadro siguiente:
CUADRO Nº 2
ESTADO DE LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO DE GASTOS DEL PROGRAMA
PRESUPUESTARIO 144A GESTIONADO POR EL IPCE
Ejercicio 2016
(euros)
Ejercicio 2016
Créditos iniciales
Créditos definitivos
Obligaciones reconocidas
netas
Capítulo 2
5.356
5.356
5.229
Capítulo 7
480.000
410.000
0
TOTAL 144A
485.356
415.356
5.229
FUENTE: Elaboración propia
El bajo grado de ejecución fue motivado por la ausencia de concesión de las subvenciones de capital
que fueron convocadas mediante Resolución de 3 de mayo de 2016 (Boletín Oficial del Estado de 14
de mayo de 2016) pero no llegaron a concederse por la imposibilidad de cumplir con los plazos de
tramitación y los requerimientos de la Orden HAP/1169/2016, de 14 de julio, por la que se regulan las
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operaciones de cierre del ejercicio 2016 relativas al presupuesto de gasto y operaciones no
presupuestarias, por lo que en el ejercicio 2016 no se reconocieron obligaciones en este capítulo.
En el programa 144A se realizó, en el capítulo 7 “Transferencias de capital”, una transferencia de
crédito de 80.000 euros para la dotación de dos nuevos artículos para la concesión de dichas
subvenciones, en concreto, 10.000 euros al artículo 74 del mismo programa 144A y los restantes
70.000 euros al artículo 73 del programa 000X “Transferencias internas” en virtud de lo dispuesto
en el artículo 8.tercera de la Ley 48/2015, de 29 de octubre, de Presupuestos Generales del
Estado para el año 2016
2
. El objeto de esta modificación, prevista en el borrador de la Resolución
de la Secretaría de Estado de Cultura por la que se convocan ayudas en régimen de concurrencia
competitiva para proyectos arqueológicos en el exterior correspondientes a 2016, cuya gestión
correspondía a la DGBA, era adaptar las cuantías y aplicaciones del presupuesto a la distribución
definitiva, en función del destinatario de la Resolución de concesión de las ayudas.
En relación con el programa 337B, se tramitaron por un lado dos transferencias de crédito, una
que supuso una disminución de 175.000 euros en el capítulo 1 “Gastos de personal”, ante el
desajuste e insuficiencia de los gastos en diversos programas y servicios, y otra que incrementó el
crédito del capítulo 2 “Gastos corrientes en bienes y servicios” por importe de 15.279 euros, para
dar cobertura a insuficiencias en diversos servicios, derivadas del funcionamiento del sistema de
caja fija. Asimismo, se realizó una generación de crédito por importe de 23.523 euros, por la
participación del IPCE en el proyecto Nanorestart dentro del marco de “Horizon 2020” de la Unión
Europea, que supuso un aumento en el crédito del artículo 16 “Cuotas, prestaciones y gastos
sociales a cargo del empleador” de 5.634 euros, y en el subconcepto 131 “Laboral eventual” por
17.890 euros.
ANÁLISIS DEL CUMPLIMIENTO DE LA LEGALIDAD Y DE DETERMINADOS ASPECTOS II.3. DE LA GESTIÓN
Gastos corrientes en bienes y servicios II.3.1.
II.3.1.1. ASPECTOS GENERALES
El IPCE gestionó en 2016 los créditos del capítulo 2 “Gastos corrientes en bienes y servicios” a
través de los programas 337B “Conservación y restauración de bienes culturales” y 144A
“Cooperación, promoción y difusión cultural en el exterior”. Las obligaciones reconocidas en
ambos programas se situaron en 960.752 euros y 5.229 euros, con un grado de ejecución del 52%
y el 81 %, respectivamente, sobre el total de los créditos definitivos del capítulo 2. Este bajo nivel
de ejecución del programa 337B fue consecuencia del Acuerdo de Consejo de Ministros de abril
de 2016 en el que se declaró la no disponibilidad de 680.000 euros (36 % del total del capítulo). El
detalle de su ejecución presupuestaria se recoge en el cuadro siguiente:
2
El citado artículo 8.tercera, establece que con vigencia exclusiva para el año 2016, las transferencias de crédito y los
libramientos que se realicen entre o con cargo a los artículos 40 a 43 y 70 a 73 de la clasificación económica del gasto
deberán de efectuarse a través del programa presupuestario 000X «Transferencias internas».
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CUADRO Nº 3
EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA DEL CAPÍTULO 2 DE LOS PROGRAMAS 337B Y 144A
GESTIONADO POR EL IPCE
Ejercicio 2016
(euros)
Artículo
Descripción
Crédito Definitivo
Obligaciones
reconocidas
Remanente de
crédito
20
Arrendamientos y cánones
24.000
12.867
11.133
21
Reparaciones, mantenimiento y conservación
413.414
279.716
132.698
22
Material, suministros y otros
1.275.865
561.688
714.177
23
Indemnizaciones por razón del servicio
157.356
111.710
45.646
TOTAL
1.870.635
965.981
903.654
FUENTE: Elaboración propia
En la gestión de los gastos de carácter periódico y repetitivo del capítulo 2 del presupuesto se
aplicó el sistema de anticipo de caja fija (ACF), implantado por Orden del Subsecretario del MECD
de 22 de enero de 2016, conforme a lo previsto en el artículo 2.1 del Real Decreto 725/1989, de
16 de junio, sobre anticipos de caja fija.
El importe de las obligaciones reconocidas en el capítulo 2 gestionados a través del sistema de
ACF ascendió a 553.770 euros del programa 337B y 5.229 euros del programa 144A. Además, el
importe total tramitado en firme en dicho capítulo en el programa 337B se situó en 406.982 euros.
El detalle de los importes de las obligaciones reconocidas en el ejercicio y su distribución entre
ambas figuras, por artículos, se detalla en el siguiente cuadro.
CUADRO Nº 4
EJECUCIÓN CAPÍTULO 2 DEL PROGRAMA 337B y 144A
3
Ejercicio 2016
(euros)
Artículo
Denominación
Obligaciones
Reconocidas
2016
Pago en firme
Anticipo de caja fija
Obligaciones
reconocidas
Nº de
expedientes
Obligaciones
reconocidas
Nº de
expedientes
20
Arrendamientos y cánones
12.867
12.226
1
641
1
21
Reparaciones, mantenimiento y conservación
279.716
157.513
15
122.203
155
22
Material, suministros y otros.
561.688
237.243
26
324.445
933
23
Indemnizaciones por razón del servicio
111.710
0
0
111.710
951
TOTAL
965.981
406.982
42
558.999
2.032
FUENTE: Elaboración propia
En el análisis de los gastos corrientes en bienes y servicios de la entidad se ha seleccionado una
muestra de obligaciones reconocidas de pagos en firme y ACF por importe de 247.973 euros, que
representa el 26 % del importe total de las obligaciones reconocidas en el ejercicio fiscalizado,
cuyo detalle por procedimiento de tramitación se expone a continuación.
3
El importe de 5.229 euros de obligaciones reconocidas en el programa 144A se imputaron en su totalidad al artículo
23, y se gestionaron únicamente por anticipo de caja fija, ascendiendo el número de expedientes a 8.
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II.3.1.2. PAGOS EN FIRME
Respecto a los gastos tramitados a través de pagos en firme, se han seleccionado un total de 15
contratos que han generado en el ejercicio fiscalizado unas obligaciones reconocidas por 168.845
euros, con una cobertura del 41 % sobre el total de las obligaciones reconocidas en el capítulo 2
del presupuesto de gastos. De esos 15 contratos, 5 fueron adjudicados mediante el procedimiento
negociado sin publicidad previsto en el artículo 174.e) del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14
de noviembre, por el cual se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector
Público (en adelante, TRLCSP) y los otros 10 se tramitaron como contratos menores de los
previstos en el artículo 138 TRLCSP. El detalle de los contratos analizados se encuentra en el
Anexo I. Las deficiencias e incumplimientos derivados de su análisis se recogen a continuación:
1. En los 3 expedientes (número 2, 3 y 4) de procedimiento negociado sin publicidad por razón
de cuantía, la elección de este procedimiento no ha estado suficientemente motivada, ni
fundamentada. La justificación de su empleo expuesta en las ordenes de inicio firmadas por la
Junta de Contratación de la Secretaría de Estado de Cultura del MECD (órgano de
contratación como se ha señalado en el epígrafe II.1.2 de este informe) en los tres
expedientes
4
aludía a motivos de celeridad y simplificación administrativa, argumentos
insuficientes por sí solos para fundamentar dicho procedimiento y asegurar la eficiencia del
gasto público en materia de contratación, sino se promueve la publicidad y la concurrencia. La
excepcionalidad de este procedimiento
5
requiere una justificación adecuada para su elección,
debiendo concurrir otras circunstancias que hagan esencial la negociación, elemento distintivo
de dicho procedimiento frente a los ordinarios, sin que pueda entenderse que la opción por la
tramitación conforme a los supuestos previstos en el artículo 174.e) del TRLCSP pueda ser
decidida de forma arbitraria por simples razones de simplificación administrativa.
2. En el expediente número 4 consta la solicitud de ofertas a 5 empresas de las que sólo se ha
recibido contestación de una de ellas, la cual coincide con el empresario que hasta la fecha
venía prestando el servicio, sin que se haya tenido evidencia de la solicitud de nuevas
invitaciones ni de la acreditación de las razones de urgencia u otras que hubieran impedido su
solicitud, contraviniendo lo previsto en la Instrucción de la Junta de Contratación de la
Secretaría de Estado de Cultura de 11 de octubre de 2013 relativa a las invitaciones que se
realicen por los órganos gestores a las empresas para la adjudicación de contratos mediante
procedimiento negociado sin publicidad y con concurrencia, la cual prevé que si como
consecuencia de renuncias expresas o falta de contestación de las empresas contactadas no
hubiera al menos dos que hubieran presentado ofertas, y con las que se pueda iniciar el
proceso de negociación, se cursarán nuevas invitaciones al efecto, salvo que la urgencia del
procedimiento u otras circunstancias no lo hagan posible, dejando constancia de ello en el
expediente.
3. Durante varios ejercicios seguidos, se ha tramitado a través de contratos menores de
duración anual adjudicados a la misma empresa, el servicio de limpieza de la Escuela de
Patrimonio Histórico de Nájera en La Rioja en la que se desarrolla parte de la actividad
4
Las órdenes de inicio de los expedientes de contratación analizados indican expresamente que “considerando que la
simplificación de los procedimientos administrativos, combinada con el escaso volumen de gasto contemplado en esta
licitación, hace aconsejable utilizar el procedimiento de adjudicación negociado sin publicidad por razón de cuantía, ya
que con ello se conseguirían los objetivos de economía, celeridad y eficacia que deben presidir las actuaciones
administrativas, asegurándose al mismo tiempo un exacto cumplimiento de la legislación vigente en materia de
contratación del Estado”.
5
El TRLCSP establece como procedimientos ordinarios para efectuar la adjudicación los procedimientos abierto o
restringido.
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formativa del Instituto y la actividad de diseño de la gestión y desarrollo de las visitas guiadas
al edificio sede del IPCE. Los contratos ejecutados durante el ejercicio 2016 han generado
unas obligaciones reconocidas durante toda su ejecución (IVA incluido) de 28.282 euros
(contratos 8 y 9) para la primera actividad y 19.844 euros (contratos 11 y 12) para la segunda.
Los contratos señalados en el párrafo anterior tienen por objeto satisfacer necesidades
periódicas de carácter recurrente y de naturaleza previsible, determinada y cierta que no han
de variar de manera sustancial de un ejercicio a otro dado el carácter repetitivo de la misma.
Por tanto, la limitación anual establecida podría suponer un fraccionamiento del contrato, en
tanto que en el momento de inicio de la tramitación de los expedientes de los servicios
contratados el IPCE ya conocía o estaba en condiciones de conocer el carácter periódico de
la necesidad señalada.
4. En 8 de los 10 contratos menores analizados no se han acreditado la remisión de las
invitaciones por parte del IPCE a las empresas ofertantes excepto en los expedientes número
6 y 10. Asimismo, en 7 de estos expedientes tampoco consta la fecha de remisión de las
ofertas excepto en los contratos número 6, 9 y 10. En este sentido, debe recordarse la
conveniencia de que quede fehacientemente acreditada la realidad del envío de la solicitud de
las ofertas, los términos en los que se realiza y la fecha en la que se cursan.
5. En la memoria justificativa del expediente número 7 para la adquisición de material de
conservación para las colecciones fotográficas del archivo del IPCE no se ha tenido evidencia
documental de la realización de la consulta y examen previo del Catálogo de Bienes
Homologados del Servicio Central de Suministros a efectos de verificar si se incluyen en este
bienes similares a los propuestos, en cuyo caso no habría necesidad de solicitar tres ofertas,
tal y como prevé la Instrucción sobre aspectos procedimentales a tener en consideración en la
tramitación de propuestas de contratos menores a formalizar en el ámbito de la Secretaría de
Estado de Cultura. No obstante, cabe señalar que en la correspondiente memoria justificativa
quedó reflejada la correspondencia entre los bienes adquiridos y el material específicamente
diseñado para la conservación de archivos fotográficos.
II.3.1.3. ANTICIPO DE CAJA FIJA
En los gastos de capítulo 2 tramitados mediante ACF se ha seleccionado una muestra por un
importe de 79.128 euros, lo que supone el 14 % del total de las obligaciones reconocidas
mediante este sistema de pago en 2016, sin haberse puesto de manifiesto aspectos significativos.
Como aclaración, cabe señalar que los pagos de caja fija correspondientes a gastos del Instituto
se realizaron a través de la caja pagadora de la Secretaría de Estado de Cultura.
En el análisis efectuado se ha observado la existencia de gastos por importe de 9.443 euros que
correspondían a facturas de ejercicios anteriores, incluyéndose en todos los casos certificado
expedido por el Jefe de Servicio de Contabilidad como justificante de la imputación al ejercicio
corriente de obligaciones generadas en ejercicios anteriores, al amparo del artículo 34.3 de la Ley
47/2003 General Presupuestaria.
Actividades formativas II.3.2.
Entre las actuaciones realizadas por el IPCE en el ejercicio fiscalizado se encuentra el diseño,
gestión y ejecución de las actividades formativas sobre diferentes temas relacionados con la
conservación del Patrimonio Cultural. Dicha actividad formativa viene amparada en el artículo
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10.1.j) del RD 257/2012 y los precios aplicados para su realización están previstos en la Orden
CUL/1077/2011, de 25 de abril, por la que se fijan los precios públicos de determinados servicios
prestados por los órganos centrales del Ministerio de Cultura, cuyo análisis se detalla en el
epígrafe II.3.5 relativo al análisis de ingresos de este informe.
Para la ejecución de su actividad formativa, el IPCE ha dispuesto de la Escuela de Patrimonio
Histórico de Nájera en La Rioja (en adelante, EPHN), creada por Orden CUL/626/2008, de 29 de
febrero, que tiene como finalidad complementar los cometidos específicos del IPCE en materia de
formación de técnicos y especialistas en conservación y restauración de bienes culturales. La
EPHN está adscrita al MECD, a través del IPCE.
Por otra parte, el MECD suscribió un convenio con la Federación Española de Asociaciones de
Archiveros, Bibliotecarios, Arqueólogos, Museólogos y Documentalistas (ANABAD) el 15 de
febrero de 2013 por dos años prorrogable por otros dos años más, que ha estado vigente durante
todo el ejercicio 2016, para la gestión, organización y coordinación de cursos. En virtud de dicho
convenio, la ANABAD obtiene, por sus servicios al MECD, un 15 % del importe de las matrículas
abonadas por los alumnos en una cuenta corriente titularidad de la propia ANABAD (como se
señala en el epígrafe II.3.5 de ingresos de este informe) detrayendo dicho importe de los ingresos
cobrados. Los gastos declarados por la ANABAD en 2016 relativos a estas acciones formativas
ascendieron a 20.804 euros.
En 2016 el IPCE desarrolló un total de 34 acciones formativas, de las que 13 se realizaron en la
EPHN y 21 en la sede del IPCE o en otras instituciones con las que colaboró. Según los datos
obtenidos y analizados en la fiscalización, el coste de estas acciones ha ascendido a un total de
161.327 euros, incluyendo en dicha cuantía los 20.804 euros señalados en el párrafo anterior. En
el cuadro siguiente se desglosa el coste por sede y conceptos presupuestarios.
CUADRO Nº 5
IMPORTE DEL COSTE DE LAS ACCIONES FORMATIVAS
Ejercicio 2016
(euros)
Subconcepto presupuestario / concepto de gasto
Escuela de
Patrimonio Histórico
de Nájera
Madrid y otras
TOTAL
226.06 Gastos diversos. Reuniones, conferencias y cursos
52.889
65.319
118.208
227.06 Trabajos realizados por otras empresas y profesionales.
Estudios y trabajos técnicos
7.058
0
7.058
233 Indemnizaciones por razón del servicio. Otras indemnizaciones
3.480
11.777
15.277
Gastos ejecutados por ANABAD
7.011
13.401
20.804
TOTAL GASTO
70.438
90.497
161.327
Número de actividades formativas
13
21
34
Gasto medio por actividad formativa
5.418
5.656
5.563
FUENTE: Elaboración propia
Como se puede observar, el gasto medio por acción formativa realizada en la EPHN ha guardado
una gran similitud con el gasto medio de las actuaciones de formación realizadas en la sede del
IPCE o fuera de ella. En el cálculo de este coste medio se ha tenido en cuenta la ejecución de 5
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actividades formativas que no supusieron coste para el IPCE, ninguna de las cuales se celebró en
la EPHN.
En relación con las actuaciones desarrolladas en la EPHN se ha observado que el Consejo
Académico
6
, como órgano colegiado y asesor de las actividades de la Escuela, no se reunió con
la periodicidad semestral establecida en el artículo 3 de la citada Orden CUL/626/2008, sino tan
solo una vez al año.
Por otra parte, en el desarrollo de la actividad formativa se ha comprobado la celebración de una
actuación que no estaba prevista en el programa aprobado para 2016 y por el contrario, la falta de
ejecución de tres actividades que estaban contempladas en aquel, sin que se haya tenido
constancia de la aprobación de la modificación del programa formativo por el Consejo Académico
en dicho año. No obstante, en la memoria anual de actividades presentada ante el Consejo
Económico se incluyeron las acciones finalmente ejecutadas. El IPCE ha informado que la
Directora de la EPHN comunica mediante correo electrónico las modificaciones efectuadas a los
miembros del Consejo Académico; sin embargo, en la fiscalización únicamente se ha aportado la
comunicación de la cancelación de una de las acciones formativas suprimidas.
El baremo retributivo de las actividades formativas de los ejercicios 2016 y 2017 aprobado por el
Subsecretario de Educación, Cultura y Deporte el 28 de diciembre de 2015 y por el Director
General de Costes de Personal y Pensiones Públicas el 19 de enero de 2016 solo ha contemplado
los honorarios para las actividades realizadas bajo la modalidad presencial, no previéndose los
importes aplicables para aquellas acciones formativas que puedan desarrollarse mediante la
modalidad on-line. Dada la proliferación de dicha modalidad en la actividad formativa de las
administraciones públicas sería conveniente que dicha opción quedara regulada.
El IPCE elaboró unas instrucciones para la aplicación de dicho baremo cuyos criterios e importes
eran consistentes con el baremo retributivo aprobado por el Subsecretario de Educación, Cultura y
Deporte, estableciendo una tabla con tres posibles cuantías diferentes por hora lectiva a aplicar
según el grado de complejidad de la actividad formativa
7
; sin embargo, se ha comprobado que el
IPCE fijó importes iguales para todas las actividades de los cursos de formación, distinguiendo
únicamente entre clases teóricas, remuneradas con el importe máximo de la tabla, y clases
prácticas, donde las 3 primeras se abonaron por el importe mínimo contemplado y la cuarta y
siguientes a 50 euros por hora lectiva, cuantía por debajo del importe mínimo de dicha tabla. No
parece que la fijación de un importe único para cualquier actividad, distinguiendo únicamente entre
clase teórica y práctica, se acomode en su totalidad a los criterios y finalidad establecidos en el
baremo señalado, que más bien tiene por objeto clasificar los cursos de formación y su retribución
en función de su aportación académica a los alumnos, de la excelencia o novedad de la materia a
tratar o del nivel exigido a los ponentes.
6
Compuesto por el Director Gene ral de Bellas Artes y Bienes Culturales como Presidente, por el Subdirector General
del IPCE como secretario, así como diez vocales designados por el MECD entre personas de reconocido prestigio
profesional y académico en el ámbito de las disciplinas relacionadas con la restauración y protección de los bienes
integrantes del patrimonio histórico español, de los cuales, cinco serán propuestos por el Director General de Bellas
Artes y Bienes Culturales y los cinco restantes propuestos uno por cada una de las siguientes entidades con
representación en el Patronato del Monasterio de Santa María de Nájera: Comunidad Autónoma de La Rioja,
Comunidad Foral de Navarra, Diputación Foral de Álava, Diputación Foral de Guipúzcoa y Diputación Foral de Vizcaya.
7
Según d ichas instrucciones, la retribución por hora lectiva para los cursos de fo rmación se debe adecuar a una tabla
en la que se fijan tres cuantías: una mínima de 80 euros por hora lectiva, otra media de 100 euros por hora lectiva y
finalmente una máxima de 130 euros también por hora lectiva. Asimismo, se dispone que “ para la determinación de la
correspondiente retribución se valorará el grado de dificultad de la materia, en función de la complejidad didáctica, de la
novedad de los temas a impartir, del nivel de titulación o cualificación exigido a los profesores o del grupo o nivel
profesional de los alumnos”.
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INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 25/07/2019 20
Del análisis de las memorias justificativas de las acciones formativas del IPCE en el ejercicio 2016
y del importe de las retribuciones abonadas a los ponentes en las acciones formativas, se han
obtenido los resultados que se relacionan a continuación:
1. Las memorias justificativas de las actividades formativas que autorizaban el gasto de cada
actividad no siempre han sido completas, al fijar solo la cuantía máxima para cada una de las
acciones sin incluir la totalidad de los gastos de la actividad realizados por el IPCE, como los
derivados de la organización de los cursos, detallados en el punto 6 siguiente, o el importe de
aquellos abonados directamente por ANABAD para la ejecución de las actividades.
Así, por ejemplo, en la memoria justificativa del “III Congreso Internacional de Educación
Patrimonial” coorganizado con la Comunidad de Madrid y las Universidades de Valladolid y
País Vasco, el importe máximo previsto ascendió a 7.500 euros relativos a desplazamientos y
alojamientos de los ponentes, sin incluir los 4.961 euros abonados por la ANABAD por cuenta
del IPCE por gastos de ponencias o gastos de restauración. Asimismo, en la memoria del
curso on-line “Conservación de cerámica” la cuantía máxima fijada ascendió a 7.200 euros en
concepto de honorarios, pero según los datos obrantes relativos a los gastos ejecutados por
la ANABAD, esta actividad también conllevó un gasto adicional de 2.899 euros por servicios.
Además, entre estos últimos gastos figuran 1.484 euros que ANABAD justificó al IPCE
mediante un recibí, sin que en la memoria justificativa aprobada por el Subdirector del IPCE
se hiciera ninguna referencia a dicha colaboración por lo que no ha quedado acreditada ni su
objeto, ni su relación con la actividad formativa.
2. En los gastos que ANABAD declaró asumir en el “III Congreso Internacional de Educación
Patrimonial”, se han incluido 841 euros por honorarios de ponencias, cuyo importe no se
ajusta a las instrucciones de aplicación del baremo retributivo aprobado por el MECD. En la
fiscalización se ha solicitado el convenio que regulaba la ejecución del citado congreso,
habiéndose informado por el IPCE que el mismo no se formalizó.
3. En las memorias de las acciones formativas del IPCE no siempre ha quedado constancia
clara e inequívoca de su clasificación como curso de formación, conferencia, congreso, mesa
redonda, jornada o seminario, aspecto que resulta esencial dado que el baremo retributivo
aprobado por el MECD prevé diferente retribución según la naturaleza de la acción realizada.
4. El curso “Con-Ciencia en Patrimonio” celebrado en el marco de los Cursos de Verano de la
Universidad Complutense de Madrid, fue coorganizado por el IPCE y la Universidad
Complutense de Madrid, comprometiéndose el primero a contribuir en los honorarios de parte
de los ponentes de acuerdo con el baremo retributivo del segundo; sin embargo, los importes
abonados por el IPCE excedieron de los incluidos en el baremo aprobado por el MECD, en
1872 euros
8
. En la fiscalización se ha solicitado el convenio que regula dicha colaboración,
habiéndose informado por el IPCE que el mismo no se formalizó.
5. Según la memoria justificativa del encuentro denominado “La Salvaguarda de la Cultura del
Esparto en España” celebrado en Murcia, al IPCE le correspondía el abono de los gastos de
desplazamiento y alojamiento de los ponentes, así como los honorarios por la dirección y una
conferencia, por un importe máximo de 3.399 euros, no asumiéndose gasto alguno por el
8
En concreto asumió gastos de Dirección 1.082 euros (en el baremo es máximo de 320 euros por año y persona ) y 3
conferencias a 433 euros cada una (el importe por conferencia según instrucciones es de 200 euros y 300 euros para
conferenciante en el e xtranjero) y participación e n mesa redonda a 217 euros con 3 mesas redondas (en las
instrucciones se fija el importe máximo por conferenciante por otras intervenciones en 80 euros).
T R IB U N A L D E CU E N T AS
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 25/07/2019 21
resto de ponencias o gastos de coordinación, los cuales correspondían al Gobierno de la
Región de Murcia. No obstante, se ha comprobado que el IPCE abonó a una empresa privada
externa un importe de 7.058,33 euros en concepto, según la factura presentada, de trabajos
de coordinación y de otros trabajos correspondientes a otras acciones formativas, por lo que
el importe imputable a los gastos de coordinación de esta actividad no han podido se
cuantificados. Se ha solicitado el convenio que regula dicha colaboración indicándose por el
IPCE que el mismo no se formalizó.
6. El baremo retributivo aprobado para el MECD, para el ejercicio 2016, establecía que
correspondía al Subdirector General de Personal la determinación de las retribuciones por las
tareas de organización, dirección, coordinación y tutoría, así como la designación de la
persona encargada de la designación del curso, y que tales retribuciones se abonarían
siempre que la naturaleza o complejidad de la actividad formativa lo requiriera, no pudiendo
en ningún caso superar dichas tareas 320 euros por año y persona. Además, dicho baremo
no previó la posibilidad de externalizar en profesionales o empresas especializadas las
labores de organización y coordinación de las acciones formativas a diferencia de su
impartición, que sí podía serlo de forma excepcional y previa justificación. A pesar de lo
anterior, se ha comprobado lo siguiente:
a) Una trabajadora del IPCE cobró en el año 2016 un importe de 600 euros por tareas de
dirección en dos acciones formativas, superando el importe máximo anual de 320 euros.
b) El IPCE externalizó las funciones de organización y coordinación en, al menos, los
siguientes supuestos:
1. En el curso “El Patrimonio Cultural Inmaterial: acciones de salvaguarda en España”
celebrado en la Escuela de Patrimonio de Nájera, las labores de organización fueron
asumidas por una empresa externa a través de un contrato menor denominado
“Desarrollo de acciones vinculadas al plan nacional de salvaguarda del patrimonio
cultural inmaterial”
9
. El importe abonado por el IPCE por dichas labores, que ascendió a
7.058 euros, fue muy superior al máximo de 320 euros por actividad permitido en el
baremo y se alejó de lo abonado por la organización de actividades similares. En
consecuencia, no se encuentra justificada su realización atendiendo a las labores
efectuadas, que consistieron en tareas de gestión de la participación de los ponentes,
la gestión de la inscripción, la selección de asistentes y la emisión de las actas de las
jornadas.
2. En el encuentro “La Salvaguarda de la Cultura del Esparto en España” la misma
empresa señalada en el inciso anterior (y a través del mismo contrato mencionado
anteriormente, en otro pago), también facturó al IPCE labores de organización, si bien,
su importe no ha podido ser cuantificado, al haberse abonado estos servicios dentro de
un pago que incluye otros trabajos, sin que el IPCE haya podido individualizarlo.
3. La ANABAD obtuvo en el ejercicio 2016 un total de 3.450 euros por la gestión
económico-administrativa, las tareas de gestión de inscripciones y el cobro de
matrículas en virtud del convenio firmado con entre la DGBA y dicha entidad con fecha
15 de febrero de 2013, citado anteriormente.
9
Contrato número 43 del anexo de contratos menores del capítulo 6.
T R IB U N A L D E CU E N T AS
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 25/07/2019 22
En ninguno de los supuestos señalados anteriormente se ha cumplido además con la necesaria
designación del coordinador por el Subdirector General de Personal, prevista en el baremo
aprobado por el MECD.
Paralelamente a esta actividad formativa y de forma complementaria, el IPCE celebró dos
exposiciones en la EPHN durante el ejercicio 2016: la exposición “Photographica Ovidiana” y la
exposición “Inmaterial. Patrimonio y memoria colectiva”. El coste directo por la organización y
desarrollo de estas exposiciones ascendió a 7.340 y 11.843 euros, respectivamente. La memoria
justificativa correspondiente a la segunda exposición previó un gasto máximo de 5.000 euros (el
gasto final ejecutado ascendió a 4.785 euros) correspondiente al diseño gráfico, cartelería y
servicio de recepción de visitantes, pero no incluyó en dicha cuantía el importe de los servicios
prestados y facturados a través del contrato denominado “Desarrollo de acciones vinculadas al
plan nacional de salvaguarda del patrimonio cultural inmaterial” por importe de 7.058 euros
10
.
Tampoco se hizo mención en dichas memorias a la participación de la Fundación del Monasterio
Santa María La Real de Nájera en la financiación de dichas actividades por la que asumió un total
de 5.907 euros (4.469 y 1.437 euros, respectivamente) sin que las condiciones de dicha
colaboración, con indicación de las obligaciones de las partes, hayan quedado instrumentadas en
ningún negocio jurídico.
Inversiones reales II.3.3.
II.3.3.1. ASPECTOS GENERALES
El importe total de las obligaciones reconocidas en el capítulo 6 de Inversiones reales del
programa 337B en el ejercicio 2016 ha ascendido a 8.564.383 euros, lo que supone un grado de
ejecución del 72 %. El mayor peso en la ejecución presupuestaria se ha producido en el artículo
63 en las “Inversiones de reposición asociadas al funcionamiento operativo de los servicios” que
han alcanzado los 7.390.438 euros, esto es, un 86 % del total de las obligaciones reconocidas en
el capítulo 6 en el ejercicio fiscalizado.
CUADRO Nº 6
EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA DEL CAPÍTULO 6 DEL PROGRAMA 337B
Ejercicio 2016
(euros)
Artículo
presupuestario
Descripción
Créditos
Definitivos
Obligaciones
Reconocidas
Remanente
Crédito
62
Inversión nueva asociada al funcionamiento operativo de los
servicios
200.000
216.307
- 16.307
63
Inversión. de reposición asociada al funcionamiento
operativo de los servicios
10.481.480
7.390.438
3.091.042
64
Gastos de inversiones de carácter inmaterial
1.222.000
957.638
264.362
TOTAL
11.903.480
8.564.383
3.339.097
FUENTE: Elaboración propia
10
Corresponde con el mismo contrato señalado en el punto 6.b) anterior, pero en otro pago distinto.
T R IB U N A L D E CU E N T AS
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 25/07/2019 23
En el periodo comprendido entre los ejercicios 2015 y 2017 ha habido un aumento paulatino y muy
significativo del importe de las obligaciones reconocidas, pasando de 6.686.635 euros en 2015, a
9.671.804 euros en 2017. El órgano de contratación de las adquisiciones de bienes o de servicios
del IPCE es la Junta de Contratación de la Secretaría de Estado de Cultura, como se señala en el
epígrafe II.1.2 de este informe.
En el año 2016, se formalizaron 175 contratos y 3 encomiendas de gestión con cargo al capítulo 6
del programa 337B gestionado por el IPCE. El detalle del procedimiento de adjudicación de los
contratos se recoge en el cuadro 7 siguiente. En la fiscalización se ha analizado una muestra de
44 contratos que suponen un importe de obligaciones reconocidas de 1.443.883,60 euros (9 por
procedimiento abierto; 4 por procedimiento negociado; 30 contratos menores, 1 de emergencia),
así como un total de 6 encomiendas de gestión que ascienden a un importe de obligaciones
reconocidas de 1.227.683 euros, lo que representa el 31 % del importe total del ejercicio. El
detalle de la muestra se recoge en los Anexos II y III.
CUADRO Nº 7
OBLIGACIONES RECONOCIDAS EN EL CAPÍTULO 6 DEL IPCE Y MUESTRA REALIZADA
Ejercicio 2016
(euros)
Procedimiento de
adjudicación /
encomienda
Importe obligaciones
reconocidas
Peso (%)
Nº de expedientes
Importe muestra
Nº de expedientes
muestra
Abierto
4.879.069
57 %
39
207.591
9
Negociado
374.875
5 %
8
249.882
4
Menor
1.284.904
15 %
127
188.558
30
Emergencia
797.852
9 %
1
797.852
1
Encomienda
1.227.683
14 %
3
1.227.683
6
TOTAL
8.564.383
100 %
178
2.671.566
50
FUENTE: Elaboración propia a partir de la información aportada por el IPCE
Como puede observarse, la tramitación abierta en los procedimientos de adjudicación de contratos
ha representado el 57% del total de las obligaciones reconocidas en el capítulo 6 en el ejercicio
fiscalizado, seguida de los contratos menores y de emergencia, con unos porcentajes del 15 y 9
%, respectivamente. Las obligaciones registradas por encomiendas de gestión han alcanzado el
14 % del total de obligaciones imputadas al ejercicio y todas ellas han correspondido a
actuaciones referidas al Real Monasterio de Santa María de El Paular. Finalmente, los contratos
negociados han dado lugar al registro del 5 % restante de las obligaciones reconocidas en el año.
En los siguientes epígrafes se ponen de manifiesto los principales resultados obtenidos del
análisis de la muestra anterior, con excepción de las encomiendas de gestión, que son analizadas
en el epígrafe II.1.3 de este informe por su singularidad con respecto al resto de negocios
analizados.
II.3.3.2. PROCEDIMIENTO DE ADJUDICACIÓN ABIERTO
En relación con los 9 contratos analizados tramitados a través del procedimiento abierto, por
importe total de 207.591 euros, se han detectado las deficiencias e irregularidades que se detallan
a continuación:
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1. En los contratos números 2, 4, 5, 8 y 9 se incumplió el plazo máximo de dos meses para la
adjudicación (un mes para el contrato número 5 declarado de urgencia, conforme al artículo
112.2.b) señalado en el artículo 161.2 del TRLCSP, superando el plazo previsto entre 1 mes y
3 meses. Si bien este incumplimiento únicamente permitiría a los licitadores retirar sus ofertas
conforme a lo previsto en el artículo 161.4 del TRLCSP, hecho que no sucedió; sin embargo,
pone de manifiesto una insuficiente celeridad y eficacia temporal en la cumplimentación de los
trámites que corresponde a las unidades participantes en el procedimiento de contratación del
MECD. Ha de destacarse en este sentido el expediente número 5, declarado de tramitación
urgente, para el que el plazo transcurrido desde la apertura de las proposiciones hasta la
adjudicación por la junta de contratación alcanzó los tres meses.
2. No se han cumplido los plazos de tramitación del contrato número 5 declarado de urgencia
realizó dentro de los 5 días siguientes a la fecha de apertura de los criterios no evaluables
mediante fórmulas, según lo previsto en el subapartado 2.a) de dicho precepto, sin que se
haya justificado documentalmente la imposibilidad de cumplirlo. A pesar de su carácter
urgente, no se ha observado una mayor celeridad en el cumplimiento de los trámites en
comparación con el resto de los expedientes de contratación analizados. Así, se ha
comprobado que desde la apertura de las proposiciones evaluables mediante fórmulas hasta
la emisión del informe global de valoración de las proposiciones transcurrieron 2 meses, plazo
exactamente igual al de los expedientes número 2 y 9 en los que también se presentaron
ofertas con valores anormales o desproporcionados.
También se ha incumplido el plazo de inicio de ejecución previsto en el artículo 112.2
apartado c) al no haberse emitido el acta de comprobación de replanteo para el inicio de las
actuaciones hasta un mes después a la formalización del contrato, como si se tratara de un
procedimiento ordinario y no urgente. Asimismo, al haber sido dicha acta negativa, hasta
transcurridos otros 15 días no se obtuvo el carácter positivo para el inicio de las actuaciones.
Por todo ello, y a la vista del desarrollo temporal de la contratación, no parece debidamente
justificada la declaración de urgencia del mismo.
3. En los contratos números 2, 3 y 9 también se incumplió el plazo máximo de un mes para la
recepción de las obras previsto en el artículo 222.2 TRLCSP, superando dicho plazo entre 10
días y casi 3 meses.
4. En los expedientes números 2 y 9 se superó en 8 y 4 meses el plazo máximo de 3 meses
para la aprobación de la certificación final por el órgano de contratación de las obras
ejecutadas contados desde la recepción, contraviniendo lo previsto en el artículo 235.1
5. En dos de los cuatro contratos de redacción de proyecto de obras (números 4 y 8) analizados
no ha quedado acreditada la fecha de presentación del proyecto, por lo que no ha sido posible
verificar el cumplimiento de su plazo de ejecución. En el caso del contrato número 8, el
informe de supervisión del proyecto, que se debe emitir conforme al artículo 125 del TRLCSP
antes de la aprobación del proyecto y por tanto antes del fin del plazo de ejecución, fue
evacuado superando en ocho meses el fin del plazo de ejecución, sin que hayan quedado
debidamente justificadas en el expediente las razones que motivaron dicha dilación.
6. En los expedientes números 2, 3, 6 y 9 se ha constatado que el informe sobre el estado de las
debe efectuarse con carácter previo a la finalización del plazo de garantía por el director de la
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obra o contratista que presta el servicio, se efectuó con posterioridad a la fecha de finalización
del plazo de garantía. Esto ha conllevado retrasos en la devolución de los importes
consignados como fianza por los contratistas que ejecutaron las obras con relación al plazo
previsto en el artículo 102.2 TRLCSP.
7. En los dos expedientes analizados de redacción de proyecto de obras número 1 y 4 se ha
verificado que se ha excedido en 2 y 14 meses el plazo de 2 meses para la devolución de la
fianza regulado en el artículo 102.2 del TRLCSP. Dicho retraso, al igual que lo mencionado en
el párrafo anterior, supone un riesgo financiero para el MECD por las eventuales
reclamaciones del interés legal del dinero sobre la cantidad adeudada en los términos
señalados en el citado precepto.
II.3.3.3. PROCEDIMIENTO DE ADJUDICACIÓN NEGOCIADO
Se han analizado cuatro expedientes tramitados por el procedimiento negociado sin publicidad.
Tres de ellos por razón de cuantía, en los supuestos previstos en los artículos 171.d) y 174.e) del
(número de orden 11). En el análisis realizado se han puesto de manifiesto los siguientes
incumplimientos:
1. En los expedientes números 10, 12 y 13 no se ha motivado de forma suficiente y adecuada la
establece como procedimientos ordinarios para efectuar la adjudicación los procedimientos
abierto o restringido. Por tanto, la elección del procedimiento negociado, en tanto que
excepcional, debe quedar suficientemente justificada en la concurrencia de otras
circunstancias que hagan esencial la negociación, elemento distintivo de dicho procedimiento
frente a los ordinarios. Sin embargo, en las órdenes de inicio firmadas por la Junta de
Contratación de la Secretaría de Estado de Cultura del MECD de los tres expedientes
11
, la
justificación de la utilización de dicho procedimiento se basó en la necesaria celeridad y
simplificación administrativa, cuestiones insuficientes por sí solas para justificar la elección del
procedimiento negociado y asegurar la asignación eficiente del gasto público en materia de
contratación cuyo aseguramiento se consigue fundamentalmente promoviendo la publicidad y
la concurrencia. Por consiguiente, la excepcionalidad del procedimiento negociado requiere
una justificación suficiente y motivada para su elección, sin que pueda ser decidida de forma
arbitraria por simples razones de simplificación administrativa.
2. En todos los procedimientos negociados analizados, los pliegos acotaron los términos de la
negociación exclusivamente a la oferta económica. La acreditación de los términos de las
negociaciones efectuadas en los expedientes puestos a disposición en la fiscalización se ha
documentado únicamente en un correo electrónico remitido por el IPCE a las empresas
participantes indicándoles si deseaban modificar su oferta económica y la contestación de
estas, que en la mayor parte de los casos, se ha reducido a una mera respuesta negativa. Si
bien la normativa aplicable no excluye la posibilidad de usar como único elemento sobre el
que versa la negociación el precio, no parece que los contactos mantenidos entre el Instituto y
las empresa licitadoras responda a una verdadera “negociación”, que debe ser la finalidad
11
Las órdenes de inicio d e los expedientes de contratación analizados indican expresamente que “considerando que la
simplificación de los procedimientos administrativos, combinada con el escaso volumen de gasto contemplado en esta
licitación, hace aconsejable utilizar el procedimiento de adjudicación negociado sin publicidad por razón de cuantía, ya
que con ello se conseguirían los objetivos de economía, celeridad y eficacia que deben presidir las actuaciones
administrativas, asegurándose al mismo tiempo un exacto cumplimiento de la legislación vigente en materia de
contratación del Estado”.
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esencial del procedimiento negociado para adaptar el contrato a las necesidades y objetivos
del órgano contratante.
3. En el expediente número 12 no se considera promovida adecuadamente la concurrencia con
las invitaciones remitidas para participar en el procedimiento por los siguientes motivos:
a) No se tramitó el número mínimo de invitaciones ni se procedió a la valoración del número
de ofertas previsto en la Instrucción de la Junta de Contratación de la Secretaría de
Estado de Cultura de 11 de octubre de 2013, al invitarse únicamente a tres empresas para
la presentación de propuestas, de las cuales sólo una remitió oferta a valorar. Según la
citada Instrucción, de cara a garantizar la adecuada concurrencia y posterior negociación,
el número de empresas a invitar no debe ser inferior a cinco, salvo justificación motivada
de la que se debe dejar constancia en el expediente, de forma que incluso en caso de
que, como consecuencia de renuncias expresas o falta de respuesta invitadas, no hubiera
al menos dos empresas que hayan presentado oferta con las que se pueda realizar el
proceso de negociación, se cursarán nuevas invitaciones, salvo que la urgencia de la
tramitación, u otras circunstancias, no lo haga posible, dejando constancia de ello en el
expediente.
b) Tampoco se concedió un plazo adecuado para la presentación de ofertas resultando una
única oferta recibida de las tres invitaciones realizadas. En primer lugar cabe señalar que
la información trasladada por la subdirección del IPCE a la Junta de Contratación de la
Secretaría de Estado de Cultura del MECD en su informe global de valoración de las
ofertas presentadas no fue fiel a la información obrante en el expediente, al señalar que
dos de las tres empresas invitadas habían rehusado realizar oferta alguna por “considerar
que no dominaban el tema lo suficiente”, cuando el motivo aludido por estas dos
empresas fue la insuficiencia de plazo. En segundo lugar, para una de las tres empresas,
que no realizó oferta, no se respetó ni siquiera el plazo de 10 días hábiles desde la
recepción de la solicitud previsto en las invitaciones; así en el correo en el que el IPCE
realizó la solicitud de invitación se señalaba que el plazo vencía el día 19 de diciembre sin
tener en cuenta que el correo se recibió el día 12 de diciembre.
El artículo 143 del TRLCSP prevé que los plazos dados a los licitadores para la
presentación de sus proposiciones deben ser adecuados para su preparación, de acuerdo
a la complejidad del contrato y respetando, en todo caso, los plazos mínimos fijados en la
proposiciones de las ofertas en este tipo de procedimientos, al menos hay que respetar los
plazos fijados en las invitaciones remitidas, y se ha de valorar que dichos son adecuados
para la preparación de las ofertas lo cual, a la vista del contenido de las respuestas
recibidas, no parece que se cumpliera.
4. En el expediente número 12 el adjudicatario, que fue el único empresario que finalmente
presentó una oferta, no cumplió con los requisitos de solvencia económica y técnica previstos
en el pliego, lo que podría suponer la aplicabilidad de causa de nulidad de conformidad con lo
previsto en el artículo 32.a) del TRLCSP. En los pliegos del contrato se exigía expresamente la
acreditación de la solvencia económica mediante el modelo 390 de la Agencia Estatal de
Administración Tributaria (AEAT) con un volumen concreto de actividades que no ha sido
aportado. En cuanto a la solvencia técnica y profesional para la que se pide certificados de
buena ejecución de contratos en los tres últimos ejercicios con un determinado volumen, los
certificados aportados no han cumplido con los requerimientos previstos en el pliego.
T R IB U N A L D E CU E N T AS
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 25/07/2019 27
5. En los contratos números 11 y 12 no se han cumplido los plazos de ejecución fijados,
habiendo previsto los pliegos, expresamente, la imposibilidad de conceder prórroga para su
ejecución. Asimismo, dichos pliegos señalaban la posibilidad de que la administración
impusiera las penalidades establecidas en el artículo 212 del TRLCSP, sin que conste que la
aquella haya hecho uso de dicha facultad.
6. En el contrato número 10 la emisión del primer acta de comprobación de replanteo se realizó
superando en un mes el plazo máximo previsto en el artículo 229 TRLCSP desde la
formalización del contrato. Además, como consecuencia de este retraso, también se
sobrepasó el plazo de inició de la ejecución previsto en el contrato.
7. El plazo de devolución de la fianza al que hace referencia el artículo 102.2 del TRLCSP en el
expediente número 13 sufrió un retraso de 3 meses. Como se ha indicado anteriormente, este
retraso supone un riesgo financiero para el MECD por el abono que pudiera reclamarse del
interés legal del dinero sobre la cantidad adeudada en los términos señalados en el citado
precepto.
II.3.3.4. CONTRATACIÓN DE EMERGENCIA
En el ejercicio 2016 se tramitó el contrato de emergencia (número 14 del Anexo II) para la
ejecución de las obras en la Iglesia de la Inmaculada Concepción en Melilla con motivo del
terremoto acaecido el 23 de enero de 2016 con sucesivas réplicas. Sin embargo, el inicio de
ejecución de las obras superó en casi un mes el plazo máximo de un mes previsto en el artículo
113.1.e) del TRLCSP a contar desde el acuerdo de la declaración de obras de emergencia por el
órgano de contratación el 2 de marzo de 2016, por lo que el mismo debió tramitarse mediante un
procedimiento ordinario conforme al citado precepto. No consta en el expediente justificación de
dicho retraso.
II.3.3.5. CONTRATACIÓN MENOR
La Instrucción de 31 de julio de 2012 de la Subsecretaría de Educación, Cultura y Deporte sobre
medidas de austeridad y racionalización de los gastos generales del Ministerio estableció la
recomendación a todos los centros directivos del MECD de solicitar al menos tres ofertas para
todos los contratos menores que tramitasen, debiendo motivarse oportunamente en la memoria
justificativa en caso de que, conforme a la naturaleza de la contratación a realizar, el órgano
gestor no considerase necesario solicitar esas ofertas.
En veinte de los treinta contratos menores analizados se ha constatado la ausencia de, al menos,
tres ofertas, conforme a lo previsto en la citada Instrucción (solo constan ofertas en los contratos
número 35 a 44), y sin que conste motivación alguna en la memoria justificativa. En relación con
dichas ofertas cabe señalar para los expedientes número 35 a 42 que no se ha aportado
acreditación del efectivo envío de la invitación para la presentación de las tres ofertas
incorporadas en los expedientes. Asimismo, se indica que las diferencias mínimas entre los
precios de las ofertas que constan en el expediente, el formato similar de todas ellas, o la
vinculación entre algunos de los oferentes, no permite asegurar la efectiva realidad de la
búsqueda de ofertas para promover la concurrencia.
Por otra parte, el procedimiento de contratación menor no cabe en los contratos de dirección de
obra (números 16 a 33 y 35 a 42) puesto que su plazo de ejecución es superior a un año, y en
ocasiones necesariamente deben ser objeto de prórroga por modificación de la obra a la que
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INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 25/07/2019 28
están vinculados, por lo que no cumplen el requisito de plazo y ausencia de prórroga previsto en el
artículo 23.3 del TRLCSP para estos contratos. En este sentido cabe señalar que:
1. Todos los contratos de dirección de obra han tenido una duración superior al año conforme a
lo previsto en el artículo 303.4 del TRLCSP, según el cual los contratos de servicios que
tengan por objeto la asistencia a la dirección de obra tendrán una duración igual a la del
contrato de obras al que están vinculados más el plazo estimado para proceder a la liquidación
de las obras, teniendo en cuenta que en dicho plazo ha de entenderse incluido el período de
garantía del mencionado contrato de obras, que para todos los casos analizados es de un año.
Por tanto, se ha superado la duración en todos ellos del plazo de un año, límite para su
consideración como contrato menor.
2. Además, los contratos números 20, 21, 29, 30, 34, 37, 38, 39, y 40 fueron objeto de prórroga
como consecuencia de ampliación del plazo de ejecución o modificación del proyecto de las
obras a las que estaban vinculados.
3. Finalmente, y en línea con lo anterior, en los contratos números 16 y 17 para la dirección de
obras de restauración del Convento de San José de las Batuecas en La Alberca en
Salamanca, se aprobó un proyecto reformado para la obra que supuso la tramitación de otros
dos contratos menores (expedientes 18 y 19) para la dirección de dicha obra, que si bien
individualmente considerados son de importe inferior a los contratos menores,
acumuladamente lo superan, por lo que tampoco cabría esta forma de tramitación.
II.3.3.6. ANÁLISIS DEL 1 % CULTURAL
Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español (LPHE) establece la obligación de
destinar en los contratos de obras públicas una partida de al menos el 1 % a trabajos de
conservación o enriquecimiento del Patrimonio Cultural Español o al fomento de la creatividad
artística, con preferencia en la propia obra o en su inmediato entorno. El 1 % Cultural se genera
reservando el 1 % de los fondos aportados por el Estado en presupuestos de cada obra pública
financiada total o parcialmente por el Estado, o de los presupuestos de obras públicas construidas
y explotadas por particulares en virtud de concesión administrativa y sin la participación financiera
del Estado.
Las obras cuyo presupuesto total no exceda de los 601.012,10 euros, o las obras que afecten a la
seguridad y defensa del Estado, así como a la seguridad de los servicios públicos no tienen esta
obligación.
El Ministerio de Fomento incrementó, con fecha 15 de octubre de 2013, el porcentaje de
aplicación a las obras públicas que promovía, pasando del 1 al 1,5 %. Por otra parte, En el
ejercicio 1994 se inicia una cooperación entre el Ministerio de Fomento y el MECD que se recoge
en el I Acuerdo de Colaboración entre el Ministerio de Fomento y el Ministerio de Cultura para la
actuación conjunta en el PHE a través del 1 % Cultural de 3 de noviembre de 1994. En el ejercicio
2016, esta colaboración se recoge en el VI Acuerdo formalizado el 15 de octubre de 2013. El
órgano encargado de acordar, en sus diferentes reuniones anuales, la financiación de actuaciones
en el PHE con cargo al 1,5 % Cultural es la “Comisión Mixta Ministerio de Fomento-MECD”.
Entre los ejercicios 2015 a 2018 el IPCE no gestionó créditos presupuestarios en relación con el 1-
1,5 % cultural, al no haberse producido modificaciones presupuestarias en los programas
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INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 25/07/2019 29
gestionados por el IPCE en esta materia. En el ejercicio fiscalizado, la gestión realizada por el
IPCE en relación con el 1-1,5 % cultural consistió, únicamente, en la colaboración con el Ministerio
de Fomento en la valoración de dos de los siete criterios de la convocatoria por la que dicho
Ministerio concede subvenciones para la gestión del 1,5 % cultural. Esa puntuación se valora
conjuntamente en la reunión de la citada Comisión Mixta, a la que acuden, por parte del MECD, el
Director General de Bellas Artes y los Subdirectores Generales de Protección del Patrimonio
Histórico y del IPCE.
En el análisis realizado se solicitaron las actas de la gestión La comisión interministerial para la
coordinación del 1 % cultural, creada por Real Decreto 1893/2004, de 10 de septiembre. Dichas
actas no fueron aportadas ya que la última reunión se celebró el 24 de enero de 2011, por lo que
no existen actas posteriores a dicha fecha. Tampoco se emitieron, en los ejercicios 2015 y 2016,
los informes anuales que el MECD debía realizar en relación con el 1 % cultural conforme a lo
previsto en el artículo 60 del Real Decreto 111/1986, de 10 de enero, de desarrollo parcial de la
LPHE.
Encomiendas de gestión II.3.4.
II.3.4.1. ASPECTOS GENERALES
Entre las actuaciones de conservación y restauración ejecutadas por el IPCE en el ejercicio
fiscalizado destacan, por su singularidad, las realizadas en el conjunto patrimonial del Real
Monasterio de Santa María de El Paular
12
, puesto que a diferencia del resto de intervenciones
similares de obras de conservación y restauración, en las que el IPCE acudió, con carácter
general, a la contratación externa; sin embargo, en este caso, optó, principalmente, por la figura
de la encomienda de gestión a TRAGSA.
En el periodo comprendido entre el ejercicio 2014 a 2018 el MECD formalizó un Acuerdo Marco y
seis encomiendas de gestión con TRAGSA para diversas actuaciones a realizar en el conjunto
monumental Santa María de El Paular, que dieron lugar al reconocimiento de obligaciones por un
importe conjunto de 2.958.903 euros, con el detalle que se recoge en el cuadro 8 siguiente.
Además, el MECD formalizó 1 contrato de obras (número 9 del Anexo II), 8 contratos para la
dirección de las obras (números 35 a 42 del Anexo III), y 2 contratos de servicios
13
(números 14
del Anexo I) para distintas actuaciones en el Monasterio por una cuantía total de 590.000 euros,
cuyo análisis se expone en los epígrafes II.3.1 y II.3.3 relativos a gastos corrientes e inversiones
reales de este informe.
12
Bien de dominio público sobre el que el Estado ostenta la prop iedad, afectado al MECD y declarado Bien de Interés
Cultural.
13
Contrato 14 y 15 del Anexo I.
T R IB U N A L D E CU E N T AS
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 25/07/2019 30
CUADRO Nº 8
ACUERDO MARCO Y ENCOMIENDAS DE GESTIÓN FORMALIZADAS CON TRAGSA
Ejercicios 2014 a 2018
(euros)
Expediente
Denominación
Fecha acuerdo
Obligaciones
reconocidas 2016
(IVA incluido)
Obligaciones
reconocidas
desde inicio
(IVA incluido)
1
Gestión del uso y la explotación del Real Monasterio de Santa María de
El Paular
14/07/2014
0
0
2
Acuerdo Marco de encomienda del MECD a la empresa pública
TRAGSA
14/09/2014
0
0
3
Actualización del Plan Director del Conjunto Monumental del Real
Monasterio de Santa María de El Paular
15/09/2014
0
60.500
4
Redacción de proyecto y ejecución de obras de restauración de la
Galería de La Artesa en el Real Monasterio de Santa María de El Paular
15/09/2014
21.345
256.076
5
Redacción de proyecto y ejecución de obras de restauración y
rehabilitación del Claustro de Legos para centro de recepción de
visitantes del Real Monasterio de Santa María de El Paular
15/09/2014
619.130
1.382.783
6
Redacción de proyecto y ejecución de las obras de adecuación
paisajística de los acceso y remodelación del espacio de aparcamiento
en el Real Monasterio de Santa María de El Paular
15/09/2014
0
49.603
7
Redacción de proyecto y ejecución de las obras de restauración y
rehabilitación de la planta baja de la panda norte del Claustro Mayor
para Centro de Espiritualidad del Real Monasterio de Santa María de El
Paular
27/05/2016
587.208
1.209.941
TOTAL
1.227.683
2.958.903
FUENTE: Elaboración propia
La primera encomienda de gestión de las previstas en los artículos 4.1.n) y 24.6 del TRLCSP se
suscribió el 14 de julio de 2014 entre la sociedad TRAGSA y la DGBA. Su objeto es la gestión del
uso y la explotación del citado conjunto monumental (expediente 1), por un plazo inicial de
veinticinco años a partir de la fecha de firma y posibilidad de prórroga, estando, por tanto vigente,
en el año fiscalizado. Según se indica en el acuerdo, esta encomienda no conlleva compromiso de
gasto alguno por parte del Estado. A su vez TRAGSA puede obtener ingresos del cobro a terceros
de los importes, previamente aprobados por la Secretaría de Estado de Cultura, mediante la
puesta en marcha y explotación de las unidades de negocio que considere oportunas en el
conjunto, sin más limitaciones que el cumplimiento de los fines y objetivos relacionados en el
Anexo 1 del acuerdo.
Por otra parte, el 14 de septiembre de 2014 la DGBA del MECD firmó un Acuerdo Marco de
encomienda a la empresa pública TRAGSA (expediente 2) con la finalidad de celebrar ocho
encomiendas de gestión específicas a TRAGSA para la realización de diversas obras entre los
ejercicios 2014 a 2017. En el Acuerdo Marco citado se incluyó la relación de dichas obras y el
cronograma para su ejecución con un plazo de duración total de 39 meses; sin embargo, no se
detalló el coste estimado para las intervenciones, que fue posteriormente detallado en los
presupuestos de las encomiendas. Como consecuencia de lo anterior, la firma del acuerdo se
realizó por el Director General de Bellas Artes y Bienes Culturales y de Archivos y Bibliotecas, si
bien atendiendo al importe de los costes previstos de obras en los presupuestos de las
encomiendas, su firma hubiera correspondido al Secretario de Estado de Cultura en virtud de las
T R IB U N A L D E CU E N T AS
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 25/07/2019 31
atribuciones de competencias previstas en la Orden ECD 465/2012, de 2 de marzo, de delegación
de competencias del MECD.
Al día siguiente de la firma del anterior Acuerdo Marco, el MECD procedió a la formalización de
cuatro de las ocho encomiendas de gestión previstas en el citado Acuerdo con TRAGSA: una de
ellas para la actualización del Plan Director del Real Monasterio de El Paular (expediente 3), y las
otras tres para la realización de obras de restauración y rehabilitación en diversas zonas del
Monasterio (expedientes 4 a 6). Posteriormente, con fecha 27 de mayo de 2016, se firma una
quinta encomienda de gestión (expediente 7) para la realización de otras intervenciones de las
previstas en el Acuerdo Marco de 14 de septiembre de 2014. Simultáneamente a la firma de
dichas encomiendas, el IPCE acudió a la contratación externa, celebrando un contrato de obras
para la consolidación, adecuación paisajística y puesta en valor de los restos arqueológicos del
área este del Monasterio (expediente 9 del Anexo II analizado en el epígrafe II.3.3 de inversiones
reales de este informe).
Finalmente, es preciso indicar que si bien la financiación de las encomiendas se realiza a través
de los presupuestos anuales del IPCE, la coordinación técnica y el seguimiento corresponde al
personal de la DGBA, sin que el personal del IPCE participe en la comisión de seguimiento de la
encomienda de gestión del uso y explotación del Monasterio, a la que se hará mención en los
puntos siguientes.
II.3.4.2. ANÁLISIS DE LAS ENCOMIENDAS DE GESTIÓN
En el análisis efectuado de los acuerdos de encomiendas de gestión mencionados anteriormente
entre el MECD y TRAGSA para diversas obras y prestaciones de servicios se han obtenido los
resultados que se relacionan a continuación:
1. Insuficiente justificación de la elección y procedencia de la figura de la encomienda de gestión
No se han acreditado suficientemente los elementos que han servido al MECD para la elección de
la figura de la encomienda de gestión frente a otras modalidades de gestión alternativas, por lo
que no se ha podido valorar la eficacia y la eficiencia de la decisión adoptada. No obstante, dicha
falta de motivación es distinta en el caso de la encomienda del uso y explotación, que en el resto
de encomiendas de gestión de ejecución de obras derivadas del Acuerdo Marco.
En la encomienda relativa a la gestión del uso y la explotación (expediente 1) el MECD ha
aportado un cuadro comparativo con diversas alternativas para la gestión del conjunto
monumental en el que de forma somera se enuncian las ventajas e inconvenientes de cada una
de ellas, en términos fundamentalmente de carácter procedimental; sin embargo, no ha quedado
constancia de que hubieran sido tenidos en cuenta aspectos directamente vinculados con la
eficiencia y eficacia de las alternativas analizadas, tales como estudios de coste o beneficios de
cada una de las opciones, análisis de rendimientos o posibilidades de éxito a medio y largo plazo
para garantizar la sostenibilidad económica, social y medioambiental del conjunto y su
compatibilidad con la preservación del patrimonio inmaterial, así como su incidencia probable en la
difusión y uso cultural del Monasterio.
Por lo que se refiere a la elección de la figura de la encomienda de gestión para el resto de las
actuaciones de obras (expedientes 3 a 7) derivadas del Acuerdo Marco (expediente 2) se observa,
de nuevo, que dicha elección no ha estado sustentada en la realización de estudios de costes o
rendimientos entre las distintas alternativas que avalasen la mayor eficiencia y eficacia del método
de aprovisionamiento seleccionado. De hecho, el IPCE llevó a cabo la contratación externa de
T R IB U N A L D E CU E N T AS
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 25/07/2019 32
diversas actuaciones en el Monasterio simultáneamente a las realizadas a través de la
encomienda a TRAGSA sin que se haya aportado justificación alguna para su diferente
tratamiento.
Además, según el Acuerdo Marco de encomienda, el MECD consideró conveniente y oportuno
encomendar a TRAGSA la realización de las citadas actuaciones para favorecer la pronta
implantación y correcto desarrollo del denominado “Plan de Gestión del uso y la explotación del
Monasterio” (que había sido igualmente encomendado a TRAGSA), al estar dicha empresa
pública técnicamente capacitada; sin embargo, a la finalización de la fiscalización todavía no se
había presentado el referido Plan, para cuyo éxito se justificó la encomienda, a pesar de que aquel
debía presentarse a más tardar al mes de la firma de la encomienda, esto es, en agosto de 2014.
2. Falta de idoneidad del marco funcional de TRAGSA al objeto de la encomienda de gestión del
uso y explotación
No consta que la selección efectuada por la DGBA de TRAGSA como medio propio haya estado
soportada en un análisis previo de su idoneidad para la realización del objeto de la encomienda de
gestión del uso y explotación del Monasterio de El Paular (expediente1). Dicho encargo ha tenido
por objeto, no sólo la conservación o mantenimiento funcional y ordinario del Monasterio, sino la
realización de todas las labores necesarias para garantizar su promoción y difusión, garantizando
la sostenibilidad económica, social y medioambiental. Se trata, por tanto, de un objeto inconcreto
que ha conllevado la realización, por TRAGSA, de labores tan diversas como la gestión de las
visitas guiadas al conjunto, la gestión de la tienda de recuerdos, la celebración de mercadillos,
cursos, ferias y otras exposiciones, la licitación del espacio hotelero, o la elaboración de la página
web de El Paular.
La amplitud con la que se ha definido el objeto social de TRAGSA en los apartados 1, 4 y 5 de la
Disposición Adicional vigésimo quinta del TRLCSP ha sido puesta de manifiesto en diversos
informes de fiscalización del Tribunal de Cuentas
14
y en la Moción elevada a las Cortes Generales
sobre la necesidad de desarrollar un adecuado marco legal para el empleo de las encomiendas de
gestión por las administraciones públicas aprobada por el Pleno del Tribunal de Cuentas el 22 de
diciembre de 2016, alertando del riesgo que puede conllevar dicha falta de concreción. Esta
amplitud sirve para amparar encargos de todo tipo de actividad a TRAGSA fuera de su área de
especialización, desvirtuándose la propia definición de medio propio como servicio técnico
especializado, de igual forma que no cabría la contratación de cualquier prestación de servicio u
obra con cualquier operador privado que no contara con las mínimas garantías de solvencia
técnica y profesional. Además, la especialización funcional de los medios propios es un elemento
esencial para garantizar la eficacia, eficiencia y economía en la gestión de los fondos públicos.
Por otra parte, no parece cumplirse en esta encomienda de gestión lo dispuesto en el artículo 24.6
del TRLCSP en relación con lo señalado en el artículo 4.1.n) de esta norma, conforme al cual uno
de los requisitos previstos para que una relación pueda ser calificada como encomienda de
gestión, consiste en que el medio propio actúe conforme a las instrucciones fijadas
unilateralmente por la entidad encomendante; sin embargo, en el caso concreto de la encomienda
referida, las funciones atribuidas no ha sido concretadas, ni antes, ni después del acuerdo, siendo
muchas las actuaciones esenciales que se han dejado a la voluntad unilateral del medio propio,
sin más requisito que la comunicación a la comisión de seguimiento o al acuerdo entre las partes.
Así, por ejemplo, se ha dejado al acuerdo mutuo entre las partes, la fijación de los días y horario
de visitas al Monasterio; o se ha previsto la determinación unilateral por el medio propio de la
14
Informes números 1003 y 1088.
T R IB U N A L D E CU E N T AS
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 25/07/2019 33
propuesta de nuevas unidades de negocio, del establecimiento de precios de las visitas, de los
productos de la tienda y de cualquier otra actividad susceptible de generar recursos, así como su
revisión anual.
3. Incumplimiento del régimen económico de TRAGSA
El régimen económico de TRAGSA viene regulado en el artículo 3 del Real Decreto 1072/2010, de
20 de agosto, según el cual dicha empresa pública debe percibir, por las actuaciones
encomendadas, el importe de los costes en los que hubiera incurrido, mediante la aplicación de un
sistema de tarifas. Por tanto, la cobertura de los costes reales constituye el elemento definitorio de
las retribuciones a abonar al medio propio.
Frente a lo señalado, el sistema de remuneración previsto en la encomienda analizada para la
gestión del uso y la explotación del Monasterio (expediente1) firmada por el MECD no ha estado
relacionada con los costes reales de realización, quebrándose la lógica económica señalada. Así,
el sistema de remuneración establecido permite que TRAGSA pueda cobrar ingresos de terceros
por las actividades realizadas sin que exista ningún compromiso de gasto por parte del Estado,
con la posibilidad de obtener tanto beneficios como pérdidas. Ambos escenarios son
incompatibles con el régimen económico de la figura jurídica de las encomiendas de gestión.
Han sido numerosos los pronunciamientos del Tribunal de Cuentas
15
en relación con la
incoherencia que supondría la existencia de márgenes de beneficios (y también se entiende de
pérdidas) con la propia definición de la relación jurídico-económica de la encomienda a medios
propios en tanto que la encomendataria no es sino un servicio técnico del poder adjudicador, y
dichos márgenes no harían sino trasladar sobrecostes en la ejecución de las actuaciones o
menoscabar, en caso de márgenes negativos, la viabilidad del ente instrumental.
En el anexo del acuerdo de esta encomienda se prevé que el MECD solicite a TRAGSA el balance
contable de la actividad y se acepta expresamente la posibilidad de desfases entre costes reales e
ingresos del medio propio al prever que cuando el balance económico de la explotación durante
dos anualidades consecutivas distintas de las tres siguientes a la fecha de la firma del acuerdo, no
permita la sostenibilidad de las mismas y sus actividades, la Administración pueda resolver la
encomienda de mutuo acuerdo con TRAGSA. En realidad, esta ejecución “a riesgo y ventura” del
medio propio no es compatible con la figura jurídica de la encomienda de gestión, debiéndose
haber previsto una fase de liquidación o regularización periódica del proyecto, previa verificación
de la realidad de los gastos e ingresos de la actividad de gestión para asegurar el equilibrio entre
ambos y con ello el régimen económico previsto para TRAGSA de cobertura de costes reales.
Por otra parte, tanto en esta como en el resto de las encomiendas analizadas encargadas a
TRAGSA (expedientes 3 a 7), en las que la retribución ha sido fijada con relación a unas tarifas
incluidas en los presupuestos, tampoco se ha garantizado la eficiencia del sistema de
retribuciones fijado, puesto que el MECD no ha llevado a cabo estudios acerca de si los precios
obtenidos mediante la aplicación de las tarifas resultan efectivamente inferiores al valor de
mercado, con el fin de verificar que el recurso a la encomienda constituye una solución
económicamente ventajosa con respecto a la licitación pública.
En las pruebas realizadas solo ha sido posible comparar los costes estimados de las obras que
figuran en el Plan Director del Monasterio, encomendado a TRAGSA (expediente 3), con los
presupuestos de las encomiendas de las obras firmadas posteriormente con TRAGSA, pero no se
15
Informes números 1003, 1088 y Moción número 1098.
T R IB U N A L D E CU E N T AS
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 25/07/2019 34
ha podido acreditar la adecuación de los costes de los presupuestos de las encomiendas con los
que se hubieran podido obtener en el mercado. Los resultados obtenidos han sido los siguientes:
a) En tres de las cuatro encomiendas analizadas los importes coincidían, si bien, en la cuarta
(expediente 7), el coste del presupuesto de la encomienda firmado con TRAGSA era muy
superior (1.110.849 euros) al fijado en el Plan Director (736.147 euros).
b) El valor de adjudicación de la única obra licitada en el mercado (expediente 9 del Anexo II) fue
muy inferior (383.642 euros) al coste estimado de dichas obras previsto en el citado Plan
Director (734.416 euros).
En este sentido, debe tenerse en cuenta que si bien cubrir los costes reales de los medios propios
a través de las retribuciones de las tarifas supone cumplir en sentido estricto con la literalidad de
la norma, ello no basta para garantizar la eficiencia de la ejecución de las actividades
encomendadas siempre y cuando la entidad encomendante no asegure que las retribuciones
ingresadas son, al menos, iguales a los costes en los que hubiera incurrido en caso de acudir al
mercado.
Por último, debe indicarse que el sistema de retribución previsto para la encomienda de gestión
del uso y la explotación del Monasterio y la aceptación de la existencia de pérdidas para el medio
propio en su ejecución incorpora un alto riesgo de incentivo para que el medio propio pueda
considerar compensar dichos márgenes negativos con otros de sentido contrario en las
encomiendas de ejecución de obras. Esto aumenta el riesgo tanto de ineficiencias en el
aprovisionamiento de las obras, como de incremento de los costes de ejecución de las obras por
encima de los que se hubieran ofrecido por diversos licitadores en concurrencia en el mercado.
4. Incumplimiento del límite para la subcontratación de los trabajos en las encomiendas de
gestión
El artículo 5 del Real Decreto 1072/2010, de 20 de agosto, que desarrolla el régimen jurídico de
TRAGSA y de sus filiales, señala que TRAGSA y sus filiales podrán requerir en sus actuaciones
obligatorias la colaboración de empresarios particulares sin que el importe de dicha colaboración
pueda ser igual o superior al 50 % del importe total del proyecto, suministro o servicio
encomendado.
Del análisis realizado se ha constatado la ausencia de acreditación de medidas de supervisión por
parte del MECD tendentes a asegurar el cumplimiento de dicho límite, ni el establecimiento en
ninguno de los acuerdos de las encomiendas tramitadas de medidas expresas para la
comunicación previa o posterior de los porcentajes de subcontratación. Las actuaciones, en
relación con este extremo, de la DGBA se han limitado a facilitar en la fiscalización un certificado
emitido por TRAGSA en el que se señala que la subcontratación alcanzó el 41,19 %, para una de
las encomiendas realizadas (expediente 5), sin que conste un certificado similar para el resto de
actuaciones.
De hecho, se ha podido constatar que en la encomienda para la actualización del Plan Director
(expediente 3), TRAGSA ha superado el límite previsto legalmente al subcontratar con una
empresa privada la totalidad de la prestación a través de un contrato cuyo importe de adjudicación
coincidió con el que figuraba en el presupuesto de la encomienda abonado por el MECD al medio
propio. En este caso, por tanto, se ha realizado una subcontratación del 100 % que ha permitido
eludir y relajar los requerimientos de contratación que hubieran sido aplicables en caso de licitarse
en el mercado la prestación por el MECD.
T R IB U N A L D E CU E N T AS
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 25/07/2019 35
Por otra parte, las tarifas fijadas y abonadas por el MECD al medio propio, en relación con la
redacción de los proyectos de los expedientes 5, 6 y 7, fueron un 25 % superiores a los importes
adjudicados y abonados por el medio propio a las empresas subcontratadas (38.536 euros) para
la realización de dicha redacción según se desprende de los datos recabados en el portal de
transparencia (perfil del contratante) de dicha empresa pública.
Dado que la subcontratación en sí misma supone la alteración del régimen económico de
TRAGSA ya aludido, la facturación a la entidad encomendante debería realizarse por el importe
del coste real abonado por el medio propio al empresario contratado y no por el fijado en el
presupuesto (siempre que no coincidieran) para garantizar de este modo la coincidencia entre las
tarifas abonadas al medio propio y sus costes y por tanto asegurar la eficiencia en la gestión de
los fondos públicos por la entidad encomendante.
5. Insuficiente seguimiento y control por la entidad encomendante de la ejecución de las
actuaciones encomendadas
La encomienda relativa a la gestión del uso y la explotación del conjunto monumental (expediente
1) estableció mecanismos para el control y seguimiento del cumplimiento de su objeto. Por un
lado, la designación de una comisión de seguimiento por el MECD, con reuniones semestrales, en
la que participaran representantes de TRAGSA y a través de la cual el medio propio presentara
informes anuales de actividades, balances contables, o la modificación de los precios de los
servicios al público; y por otro lado, la designación por parte de TRAGSA de un coordinador
técnico que sirviera de interlocutor entre ambas partes. De las comprobaciones efectuadas se ha
observado que dichos mecanismos no se han aplicado con la extensión prevista para poder
garantizar la efectividad de las labores de control y seguimiento efectuadas por el MECD.
En relación con la comisión de seguimiento, de la revisión de las actas de las reuniones aportadas
se ha constatado que la periodicidad de la celebración de las reuniones de esta comisión no ha
sido la prevista en el acuerdo, de carácter semestral, sino que la primera fue celebrada un año
después de la firma del acuerdo, el 29 de junio de 2015. Tampoco consta la presentación a la
comisión de seguimiento de los informes anuales de actividad y los balances contables de
TRAGSA. Asimismo, en la fiscalización no se han aportado los datos solicitados relativos a los
visitantes del ejercicio 2016, habiéndose observado que en el acta de la reunión de febrero de
2017 se ponen de manifiesto la existencia de divergencias entre los datos aportados por el medio
propio, para el 2016, y los que les consta a la Comunidad Benedictina (cuyos miembros realizan
las visitas guiadas).
En relación con la figura del coordinador técnico, no se ha tenido constancia de su designación,
extremo expresamente previsto en el acuerdo de encomienda, y recogido posteriormente en las
actas de marzo de 2016 y febrero de 2017.
Por otra parte, el MECD no pudo valorar en una primera instancia la propuesta de gestión de
TRAGSA y controlar con posterioridad la actuación de la empresa, al no haber dispuesto del “Plan
de Gestión del uso y explotación del Monasterio” que debía contener las líneas de actuación de la
gestión del medio propio. Sobre esta cuestión, cabe destacar que la inconcreción de las
actividades a realizar por el medio propio en el acuerdo de la encomienda firmado, unido a la falta
de instrucciones precisas del MECD en relación con las tareas a realizar, atribuyen a la figura del
“Plan de Gestión” un papel imprescindible para la supervisión de los trabajos ejecutados por el
medio propio y la valoración de su contribución en la gestión eficaz, eficiente y sostenible del
conjunto monumental.
T R IB U N A L D E CU E N T AS
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 25/07/2019 36
En cualquier caso, precisamente por la inconcreción y amplitud de las actuaciones del objeto de la
encomienda, de los objetivos y de los mecanismos para su consecución, hubiera sido necesario
exigir, además de la efectiva presentación en tiempo del citado “Plan de Gestión”, la fijación de
objetivos concretos y cuantificables, de indicadores que permitieran su valoración, y de
mecanismos correctores en caso de desviaciones a fin de que el MECD hubiera podido ejercer de
forma efectiva su labor de seguimiento y control.
6. Omisiones de trámites necesarios e incorrecciones en el procedimiento
En el examen de los expedientes examinados se han observado frecuentes omisiones de trámites
o documentación necesaria para su tramitación, así como retrasos en la ejecución del mismo,
cuyo detalle se expone a continuación:
a) En ninguna de las encomiendas de obras se previó un plazo de garantía de las obras
ejecutadas ni un trámite de revisión del estado de las mismas previa a la finalización de este,
si bien en el acta de recepción de las obras del expediente 4, firmada tanto por el
representante del MECD, representante de la entidad comendataria y de la dirección
facultativa, se indica que “desde la fecha del acta de recepción se cuenta el plazo de garantía
cuya duración es de un año, a los fines previstos en los artículos 222 y 235 del TRLCSP”. La
omisión de dicho trámite supone un menoscabo en las labores de vigilancia de la
administración sobre su patrimonio a efectos de verificar la correcta ejecución de las obras y la
efectiva defensa de los intereses del Estado.
b) No constan los certificados de insuficiencia de medios en los expedientes de encomienda de
gestión analizados, con la excepción del expediente 7.
c) No ha sido posible acreditar fehacientemente la fecha efectiva de presentación de la
actualización del Plan Director o los proyectos de las obras encomendadas, por lo que no se
ha podido verificar el cumplimiento de los plazos de ejecución previstos en los contratos.
d) En las encomiendas de obras no se fijó el plazo en el que debía realizarse la recepción de las
prestaciones, si bien tomando como referencia el plazo máximo para la recepción de las obras
al que se refiere el artículo 222.2 del TRLCSP, a efectos meramente comparativos, dicho
plazo fue superado en los tres expedientes de encomienda de obras en los que se realizó
dicha recepción (expedientes 4, 5 y 7).
e) Tampoco se determinó el plazo para la realización del acto de medición general de las obras
realmente ejecutadas, excediendo en casi dos meses, a efectos comparativos, el plazo
previsto en el artículo 166.1 del Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se
aprueba el Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, en
los expedientes 5 y 7, y sin que conste su realización en el expediente 4.
f) No se señaló el plazo para la aprobación de la certificación final en las encomiendas de obras,
si bien considerando como referencia el plazo máximo previsto en el artículo 235.1 párrafo 2
del TRLCSP, en los tres expedientes de encomienda de obras (expedientes 4, 5 y 7) dicho
plazo fue superado.
T R IB U N A L D E CU E N T AS
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 25/07/2019 37
Ingresos II.3.5.
El IPCE obtiene ingresos por tasas correspondientes a la cesión de los espacios de su sede en
virtud de lo establecido en la Orden de 18 de enero de 2000 por la que se determinan las tarifas
de los servicios o actividades sujetos a la tasa por utilización de espacios en museos y otras
instituciones culturales del MECD, así como otros recursos por precios públicos derivados de los
servicios previstos en la Orden CUL/1077/2011, de 25 de abril por la que se fijan los precios
públicos de determinados servicios prestados por los órganos centrales del MECD. Los importes
cobrados en los ejercicios 2016 y 2017 son los siguientes:
CUADRO Nº 9
IMPORTES DE TASAS Y PRECIOS PÚBLICOS DEL IPCE
(euros)
Descripción
2016
2017
Precios públicos por prestación de servicios previstos en la Orden
CUL/1077/2011
29.775
27.893
Precios públicos por acciones formativas
23.238
21.855
Precios públicos por servicios de reproducción de archivos y bibliotecas
6.537
6.038
Tasa por la utilización de espacios
0
22.317
TOTAL
29.775
50.210
FUENTE: Elaboración propia
II.3.5.1. PRECIOS PÚBLICOS POR PRESTACIÓN DE SERVICIOS
La Orden CUL/1077/2011, de 25 de abril por la que se fijan los precios públicos de determinados
servicios prestados por los órganos centrales del MECD, establece el catálogo de los servicios
prestados por el IPCE y fija en su Anexo II.2 los importes de los precios públicos exigibles
resultantes. En base a dicha Orden, el IPCE exige precios públicos por la realización de
actuaciones como servicios de reproducción de archivos y bibliotecas, cesión de imágenes, o
acciones formativas. Los ingresos recaudados por prestación de tales servicios, en concepto de
precios públicos, ascendieron, en 2016 y 2017, a un total de 29.775 y 27.893 euros,
respectivamente, según se detalla en el cuadro 9 anterior desglosado por tipo de servicio
prestado.
En relación con la determinación del importe de este precio público, en la fiscalización se ha
comprobado que el IPCE ha cumplido con el requisito formal exigido en el artículo 26.2 de la Ley
8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos de elaborar una memoria económico-
financiera sobre la justificación de la cuantía de los precios públicos propuestos y el grado de
cobertura financiera de los costes correspondientes. En dicha memoria se indica que la cuantía de
los precios públicos se ha determinado a partir de los importes de la regulación anterior intentando
equilibrar el derecho de acceso a determinados servicios con la cobertura de los costes originados
en tal actividad. Sin embargo, no se han aportado datos que sustenten dichas valoraciones, por lo
que no se ha podido determinar que los importes de los precios públicos cubran, como mínimo,
los costes económicos originados por la realización de las actividades o la prestación de los
servicios a un nivel que resulte equivalente a la utilidad derivada de los mismos, sin perjuicio de
las razones sociales, benéficas, culturales o de interés público que aconsejen la fijación de
importes inferiores en virtud de lo previsto en el artículo 25 de la citada Ley 8/89.
T R IB U N A L D E CU E N T AS
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 25/07/2019 38
Se han analizado todos los expedientes de ingresos correspondientes a acciones formativas, que
en el ejercicio fiscalizado, han ascendido a un importe de 23.238 euros. De dicho análisis se han
obtenido las siguientes conclusiones:
1. Los importe fijados por el IPCE en concepto de matrícula de acciones formativas han sido muy
inferiores a los establecidos en la Orden CUL/1077/2011 de 25 de abril por la que se fija los
precios públicos de los servicios prestados por los órganos centrales del MECD. Así, el IPCE
ha establecido, con carácter general, un precio por matrícula de 20 euros, con excepciones en
las que se cobraron entre 15 a 75 euros, mientras que los importes previstos en la citada
orden para los cursos eran de entre 160 y 310 euros en función de las horas impartidas y de
entre 60 y 310 euros para las jornadas, seminarios y talleres.
2. El IPCE estableció supuestos de gratuidad en las ofertas publicadas a colectivos como
desempleados o personal de la DGBA que no estaban previstos en la Orden CUL/1077/2011.
3. Además, el IPCE aplicó exenciones de pago para las matrículas a determinados colectivos sin
que se hubiera incluido en la publicidad de las convocatorias de programas formativos, y sin
que quedaran debidamente fundamentadas, lo que supone una quiebra en el principio de
igualdad de acceso y transparencia que ha de regir la actividad formativa.
Por otro lado, como se ha señalado en el epígrafe II.3.2 de acciones formativas de este informe, el
MECD suscribió un convenio con la ANABAD el 15 de febrero de 2013 por dos años prorrogable
por otros dos años más, que estuvo vigente durante todo el ejercicio 2016, para la gestión,
organización y coordinación de cursos, habiéndose informado favorablemente por la Abogacía del
Estado. A su finalización se firmó otro convenio en similares términos con fecha de 17 de junio de
2017.
En los programas de las actividades publicitados a través de la web del IPCE se indicaba que el
abono de la matrícula debía realizarse en una cuenta corriente de titularidad de la ANABAD,
Recaudación. La ANABAD realizaba gastos y pagos de servicios para la realización de las
acciones formativas, cobrando por sus servicios un 15 % del importe de las matrículas abonadas
por los alumnos y detrayendo dicho importe de los ingresos cobrados, que ha ascendido en el
ejercicio 2016 a un importe de 3.486 euros. Los saldos al final de cada ejercicio (diferencia entre
los ingresos de los alumnos y los gastos realizados incluida la correspondiente comisión de
ANABAD) quedaban en la cuenta bancaria de la Federación de un ejercicio a otro. A final del
ejercicio 2017 y según los datos aportados por el IPCE, el importe de dicho saldo a favor del
Estado ascendía a 7.191 euros. Los gastos declarados como realizados por la ANABAD en estas
acciones formativas en 2016 han ascendido a 20.804 euros. En relación con este procedimiento
es preciso señalar lo siguiente:
1. La formalización de una relación jurídica cuyo objeto es la gestión de recursos de Derecho
público por parte de una entidad de naturaleza privada supone el incumplimiento de lo previsto
en el artículo 3.1 de la Ley 8/1989, según el cual los precios públicos correspondientes al
Estado se ingresarán en las cajas del Tesoro Público o en cuentas bancarias autorizadas por
el Ministerio de Economía y Hacienda, así como de lo establecido en el artículo 4.2 de la
Orden CUL/1077/2011, de 25 de abril, que establece que el pago del importe de los precios
públicos se efectuará en efectivo o mediante ingreso en la cuenta corriente que cada unidad
tenga autorizada al efecto por la Dirección General del Tesoro y Política Financiera.
T R IB U N A L D E CU E N T AS
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 25/07/2019 39
2. Al ser la ANABAD, entidad no sujeta a la normativa presupuestaria y contractual del sector
público, la que directamente acomete gastos para la realización de los cursos tales como
contratación de servicios de autobuses, servicios de azafatas, gastos de publicidad y
maquetación de material, el sistema diseñado permite eludir respecto de dichos gastos la
aplicación de la normativa contractual y la justificación de la necesidad y oportunidad de
haberlos efectuado en el caso de que hubiera sido el IPCE quien los realizase. En cualquier
caso, ha de señalarse la escasa relevancia cuantitativa de los mismos, que han alcanzado un
total de 20.804 y 19.649 euros para los ejercicios 2016 y 2017, respectivamente.
3. No ha quedado acreditado que el IPCE verificara la corrección de los gastos e ingresos
declarados por ANABAD en relación con las distintas acciones formativas en las que participó
en su gestión. La ANABAD remitió una relación de todos los gastos realizados (20.804 euros);
sin embargo, únicamente remitió justificantes de gasto válidos por importe de 15.915 euros y
justificantes de pago por una cuantía de 2.511 euros.
II.3.5.2. TASA POR LA UTILIZACIÓN DE ESPACIOS
El edificio en el que se sitúa la sede del IPCE fue declarado bien de interés cultural con categoría
de monumento a través del Real Decreto 1261/2001, de 16 de noviembre. Por su valor
arquitectónico dicho inmueble es requerido para la realización de actividades de rodajes y
sesiones fotográficas. La utilización de los espacios del edificio del IPCE para tales fines
constituye el hecho imponible de la tasa regulada en la mencionada Orden de 18 de enero de
2000.
En relación con la determinación del importe de esta tasa, se ha comprobado que el MECD ha
cumplido con el requisito formal exigido en el artículo 20 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de
Tasas y Precios Públicos de elaborar una memoria económica-financiera sobre la justificación de
la cuantía de la tasa propuesta, si bien es necesario señalar que en dicha memoria no se ha
realizado una evaluación de los costes del servicio prestado, por lo que aquella no ha estado
soportada en un estudio riguroso que contuviese los elementos esenciales que acreditasen el
cumplimiento del principio de equivalencia establecido en el artículo 7 de la citada Ley, en cuya
virtud las tasas debe tender a cubrir el coste del servicio o de la actividad que constituya su hecho
imponible. En la memoria se señala que para la determinación de la cuantía de la tasa se atendió
al anterior régimen de precios públicos y que, dada la heterogeneidad de la naturaleza de los
centros sobre los que se aplicó, así como la inexistencia de una contabilidad independiente para
ellos, se ha considerado inviable la aplicación de unos criterios contables a partir del análisis de
los costes imputables a la gestión de la tasa.
En el ejercicio 2016, según la documentación facilitada, la entidad no cedió ningún espacio del
edificio, optándose por analizar la legalidad de dichas cesiones a través de los convenios firmados
durante el ejercicio 2017. En dicho ejercicio el importe total de las cuotas devengadas ascendió a
22.317 euros, correspondientes a 5 convenios. Del análisis de los mismos se comprueba que han
incluido las condiciones de uso de los espacios y demás aspectos de su utilización, así como la
cuantía exigible por la tasa, conforme a lo previsto en el artículo 6 de la Orden de 18 de enero de
2000. Los pagos se realizaron mediante ingreso en las entidades de depósito de acuerdo con el
procedimiento establecido en la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 4 de junio de
1998 mediante los modelos previstos y antes del devengo de la actividad.
T R IB U N A L D E CU E N T AS
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 25/07/2019 40
En el análisis de los expedientes se ha constatado que en una cesión se cobró en concepto de
tasa una cuantía inferior, en 6.888 euros, a la que hubiera correspondido según la normativa, al
aplicar un factor de ponderación de 0,7 puntos
16
superior al máximo previsto en el artículo 4.1 de
la Orden de 18 de enero de 2000, que era de 0,5 puntos.
Subvenciones II.3.6.
II.3.6.1. ASPECTOS GENERALES
El IPCE tiene previsto en los PGE del ejercicio 2016 la concesión de subvenciones en el capítulo 7
tanto en el programa 144A “Cooperación, promoción, y difusión cultural en el exterior”, como en el
programa 337B “Conservación y restauración de bienes culturales” por un importe total de
480.000 y 815.000 euros respectivamente.
Las subvenciones del programa 144A destinadas a conceder ayudas y subvenciones para la
financiación de excavaciones arqueológicas en el exterior en régimen de concurrencia competitiva
no llegaron a concederse en el ejercicio fiscalizado, a pesar de haber sido publicada su
convocatoria mediante resolución de 3 de mayo de 2016 de la Secretaría de Estado de Cultura,
como figura en la Base de Datos Nacional de Subvenciones, debido a que, según ha explicado el
IPCE, la publicación sobrevenida de la Orden HAP/1169/2016, de 18 de julio, de cierre contable,
hizo imposible alcanzar la fase de concesión de las Ayudas a Proyectos Arqueológicos en el
Exterior conforme a los hitos establecidos en la misma.
Por tanto, en el ejercicio 2016 las subvenciones concedidas fueron las previstas nominativamente
en los Presupuestos Generales del Estado en el capítulo 7 del programa 337B según el detalle
que se incluye en el siguiente cuadro.
CUADRO Nº 10
SUBVENCIONES CONCEDIDAS POR EL IPCE
Ejercicio 2016
(euros)
Aplicación
presupuestaria
Beneficiario
Finalidad
Crédito
definitivo
Obligaciones
reconocidas
76
A entidades locales
760.65
CONSORCIO DE LA CIUDAD ROMANA DE
POLLENTIA (ALCUDIA-MALLORCA)
Aportación institucional para
excavaciones arqueológicas
60.000
60.000
78
A familias e instituciones sin fines de lucro
784.11
OBISPADO DE TENERIFE
Cubiertas de la catedral de La
Laguna
695.000
695.000
784.23
FUNDACION SANTA MARIA LA REAL-CENTRO DE
ESTUDIOS DEL ROMÁNICO (AGUILAR DE CAMPO).
Elaboración de una enciclopedia
del románico
60.000
60.000
TOTAL
815.000
815.000
FUENTE: Elaboración propia
16
El importe de la tasa exigible c orrespondería al importe de la tarifa multiplicada por (1-factor de ponderación). En
dicho expediente se calculó la tasa aplicando sobre la tarifa un importe de 0,3, lo que equivale a aplicar un factor de
ponderación de 0,7 puntos.
T R IB U N A L D E CU E N T AS
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 25/07/2019 41
II.3.6.2. ANÁLISIS DE LAS SUBVENCIONES
En la revisión de los expedientes de concesión de estas tres subvenciones nominativas se han
puesto de manifiesto los siguientes resultados:
1. Las resoluciones de concesión de las tres subvenciones nominativas analizadas, que tienen el
carácter de bases reguladoras, han contenido todos los extremos previstos en el artículo 65.3
del Real Decreto 887/2006, de 21 de Julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley
38/2003 General de Subvenciones (RLGS).
2. Con carácter general, el procedimiento empleado por el IPCE para la ejecución de las
inversiones realizadas sobre las catedrales y demás bienes de titularidad de la Conferencia
Episcopal, ha consistido en la contratación externa por parte del Instituto; si bien, en esta
ocasión, de manera excepcional, las obras ejecutadas sobre las cubiertas de la catedral de La
Laguna fueron contratadas por el propio Obispado para lo cual el IPCE le concedió una
subvención nominativa. La principal implicación de este cambio de criterio consiste en que
mientras que la contratación externa realizada por el IPCE debe sujetarse a la normativa
contractual del sector público, la canalización de los gastos a través de subvenciones
nominativas permite su contratación conforme a las normas de carácter privado con la única
limitación de solicitar tres ofertas a diferentes proveedores según exige el artículo 31.3 de la
Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS).
La inversión acometida de 6 millones de euros hubiera requerido la instrumentación de un
subvención nominativa ha permitido la solicitud de cuatro ofertas a empresas seleccionadas
por el Obispado, habiendo presentado solo dos de ellas oferta.
3. La resolución de concesión de la subvención a la Fundación Santa María La Real definía de
forma genérica su objeto, contraviniendo lo previsto en el artículo 65.3.a) del RLGS. Tampoco
el convenio firmado el 11 de diciembre de 2014 en relación con la colaboración del MECD con
la Fundación para los ejercicios 2015 a 2017 especificaba las actuaciones a realizar en cada
ejercicio. Así, el objeto previsto en la resolución de concesión de la subvención para el
ejercicio 2016 consistía en “la elaboración de la Enciclopedia del Románico”, y el convenio
firmado entre el MECD y la Fundación señalaba la ejecución por parte de esta de los tomos
correspondientes a las provincias de Tarragona, Orense, Huesca, Gerona, Lugo y Lérida a lo
largo de los ejercicios 2015 a 2017, destacando el especial interés del MECD por la
divulgación de dichos trabajos a través de la plataforma www.romanicodigital.com propiedad
de la Fundación.
Los gastos financiados en la anualidad del ejercicio 2016 según se desprende de la
justificación, corresponden con los tomos de Huesca y Gerona. No obstante, a la fecha de
finalización de los trabajos de fiscalización no estaban publicados on line los tomos
correspondientes a Huesca, ni constaba la finalización, ni en papel, de los correspondientes a
la provincia de Gerona. La delimitación del objeto de la subvención constituye un elemento
esencial para poder evaluar el cumplimiento del proyecto así como la efectiva aportación de la
subvención a los fines encomendados a la entidad concedente.
4. No se ha obtenido constancia de la constitución ni del funcionamiento efectivo de las
comisiones de seguimiento a las que se refieren las cláusulas cuartas de los respectivos
convenios de colaboración celebrados entre el MECD y la Diócesis de San Cristóbal de La
Laguna, Obispado de Tenerife y la Fundación Santa María La Real.
T R IB U N A L D E CU E N T AS
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 25/07/2019 42
5. No ha quedado acreditado suficientemente que ninguno de los tres beneficiarios ingresaran en
la AEAT los importes de las retenciones de IRPF derivados de las facturas de profesionales
independientes cuyo gasto ha sido objeto de subvención. El importe del gasto subvencionado
para el que no se ha acreditado el pago ha ascendido a 7.465 euros para la subvención a la
Fundación Santa María La Real, 3.234 euros para el Consorcio de la Ciudad Romana de
Pollentia y 35.236 euros para la subvención al Obispado de Tenerife.
En relación con el cumplimiento de los requisitos de publicidad de las subvenciones previsto en el
artículo 20 de la LGS y en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la
información pública y buen gobierno, cabe señalar que el IPCE ha publicado en la Base de Datos
Nacional de Subvenciones (BDNS), tanto las subvenciones de concurrencia competitiva destinada
a proyectos arqueológicos en el exterior como las subvenciones nominativas analizadas. No
obstante, el registro de los datos correspondientes a las subvenciones nominativas al Obispado de
Tenerife y al Consorcio de la Ciudad Romana de Pollentia en la BDNS se realizó con un leve
retraso de mes y medio.
Finalmente, se ha comprobado que el texto íntegro de la convocatoria de las ayudas de
concurrencia competitiva para el ejercicio 2016 no fue publicado en el Boletín Oficial del Estado,
sino únicamente el extracto de la misma y una nota con sello del IPCE indicando la no posibilidad
de conceder las ayudas por las limitaciones temporales establecidas en la ya referida Orden
HAP/1169/2016, de 18 de julio.
PLANES NACIONALES DE PATRIMONIO CULTURAL II.4.
Aspectos generales y régimen jurídico II.4.1.
Los Planes Nacionales de Patrimonio Cultural (en adelante, PPNN) son unos instrumentos de
gestión del patrimonio, compartidos por las diversas administraciones y con participación de otras
entidades públicas o privadas cuyo objetivo es el desarrollo de criterios y métodos compartidos y
una programación coordinada de actividades en función de las necesidades del patrimonio, que
incluye actuaciones de protección, conservación, restauración, investigación, documentación,
formación y difusión.
Los PPNN constituyen el establecimiento de una base informativa para la toma de decisiones,
establecen una metodología compartida de actuación y fijan prioridades en función de las
necesidades del patrimonio, con el objetivo último de proteger y conservar los bienes culturales.
El fundamento legal de la existencia de los PPNN de Patrimonio Cultural se encuentra en el
artículo 2.2 de la LPHE según el cual, la Administración del Estado debe adoptar las medidas
necesarias para facilitar la colaboración con los restantes poderes públicos y la de éstos entre sí,
recabar y proporcionar cuanta información fuera precisa, para garantizar la conservación del
Patrimonio Histórico Español (PHE), así como promover el enriquecimiento del mismo y fomentar
y tutelar el acceso de todos los ciudadanos a los bienes comprendidos en él.
La figura de los PPNN no está regulada en la normativa existente, por lo que no consta indicación
alguna sobre su naturaleza, finalidad o contenido, a excepción del Plan Nacional de Salvaguarda
del Patrimonio Cultural Inmaterial (PNSPCI), que fue regulado en la Ley 10/2015, de 26 de mayo,
para la Salvaguardia del Patrimonio Cultural Inmaterial, en la que se prevé expresamente su
consideración como “instrumento de gestión”, señalando que debe “contener una relación de los
programas y líneas de trabajo imprescindibles para la salvaguardia del patrimonio cultural
inmaterial” y “prever especiales actuaciones de fomento”.
T R IB U N A L D E CU E N T AS
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 25/07/2019 43
Como se indica en la propia redacción introductoria de los PPNN, dicha figura es el resultado de
combinar dos instrumentos que sí se encuentran regulados, pero que no han sido desarrollados.
Por un lado, los Planes de Conservación y Restauración de los bienes inmuebles y bienes
muebles del Patrimonio Histórico Español (PHE) previstos en el RD 257/2012, cuyo artículo
10.2.c) atribuye al IPCE su elaboración y ejecución; y por otro, los Planes Nacionales de
Información sobre el PHE regulados en el artículo 35 de la LPHE, que atribuyen su elaboración
periódica y aprobación al Consejo de PHE (CPHE). No obstante, tampoco la normativa que prevé
estas figuras contiene indicación alguna respecto a su finalidad o contenido.
Los PPNN comparten de facto, por un lado, con la figura de los Planes Nacionales de Información
la competencia para su aprobación, que ha correspondido al CPHE, y por otro lado, con los
denominados Planes de Conservación y Restauración del PHE del RD 257/2012 la competencia
para su elaboración y ejecución que ha correspondido al IPCE.
Los PPNN nacieron en la segunda mitad de la década de 1980, una vez que las competencias
sobre patrimonio habían sido transferidas a las Comunidades y Ciudades Autónomas (CCAA) y
existía una nueva LPHE. El primer Plan Nacional fue el de Catedrales, elaborado a partir de 1987
y aprobado en 1990, al que siguieron los de Patrimonio Industrial, Arquitectura Defensiva, Paisaje
Cultural, y Abadías, Monasterios y Conventos en la primera década del siglo XXI.
En el año 2010 se propuso al CPHE la revisión y actualización de los PPNN existentes y la
formulación de nuevos planes que con un carácter más transversal dieran respuesta a los nuevos
campos patrimoniales y las nuevas facetas de la conservación de los bienes culturales. El
resultado son los 14 PPNN que se encuentran en vigor en la actualidad. Estos Planes con sus
correspondientes fechas de aprobación y renovación se detallan en el cuadro 11 siguiente.
CUADRO Nº 11
PLANES NACIONALES DE PATRIMONIO CULTURAL Y FECHA DE APROBACIÓN
PLANES NACIONALES
Fecha
aprobación
Plan inicial
Fecha
aprobación
Plan vigente
en 2016
Órgano de
aprobación
Periodo de
vigencia
Fecha revisión
Plan
(5 años desde
aprobación)
PN de Catedrales (PNC)
1990
2012
CPHE
10
2017
PN de Abadía, Monasterios y Conventos (PNAMC)
2004
2012
10
2017
PN de Arquitectura Defensiva (PNAD)17
-
2012
10
2017
PN de Patrimonio Industrial (PNPI)
2001
2011
10
2016
PN de Paisaje Cultural (PNPC)
2002
2012
10
2017
PN de Conservación del Patrimonio Cultural del SXX (PNCPCXX)
-
2014
10
2019
PN de Arquitectura Tradicional (PNAT)
-
2014
10
2019
PN de Salvaguarda del Patrimonio del Cultural Inmaterial (PNSPCI)
-
2011
10
2016
PN de Investigación en Conservación de Patrimonio Cultural (PNICPC)
-
2011
10
2015
PN de Conservación Preventiva (PNCP)
-
2011
10
2016
PN de Conservación del Patrimonio Fotográfico (PNPF)
-
2015
10
2020
PN de Educación y Patrimonio (PNEP)
-
2012
10
2017
PN de Emergencias y Gestión de Riesgos en Patrimonio Cultural (PNE)
-
2015
10
2020
PN de Protección del Patrimonio Arqueológico Subacuático (PNPPAS)
2007
No consta
Consejo de
Ministros
No consta
No consta
FUENTE: Elaboración propia
17
En 2006 se aprueba l a carta de Baños de la Encina que es un antecedente a este Plan pero que no tiene dicha
consideración.
T R IB U N A L D E CU E N T AS
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 25/07/2019 44
A excepción del PNPPAS, que fue aprobado por el Consejo de Ministros y coordinado por la
Subdirección General de Protección de Patrimonio Histórico del MECD, el resto de PPNN se
aprobaron por el CPHE y son gestionados por el IPCE, en virtud de lo dispuesto en el artículo
10.2.c) del RD 257/2012. No existe ninguna norma en la que se fundamente este cambio en la
ejecución del citado Plan.
Por otra parte, a la finalización de la fiscalización aún no se había aprobado un nuevo PNSPCI, a
pesar de su expresa previsión en la Ley 10/2015, de 26 de mayo, para la Salvaguardia del
Patrimonio Cultural inmaterial, posterior a la aprobación del citado Plan por el CPHE en 2011, que
dispone que sea el Gobierno, a propuesta del MECD, y previo acuerdo del CPHE, quien apruebe
el futuro Plan en el plazo máximo de tres años desde la entrada en vigor de dicha ley, esto es, el
28 de mayo de 2018.
Finalidad y contenido de los Planes Nacionales II.4.2.
La ausencia de desarrollo normativo ha permitido que los PPNN, a pesar de su denominación
como “Planes” (que a priori podría entenderse que van a ser verdaderos instrumentos de gestión
con una programación o planificación detallada de las actuaciones concretas a realizar), se hayan
diseñado y enfocado como unos elementos metodológicos para el conocimiento de los bienes del
patrimonio cultural y como unos mecanismos de coordinación, información y difusión científica y
técnica entre distintos agentes en materia de conservación y restauración del PHE, pero no como
unos instrumentos de planificación y gestión con unos objetivos concretos, definidos y
cuantificables y con unos indicadores asociados a los mismos. En el desarrollo de la fiscalización
no se han aportado otros instrumentos análogos a los PPNN que estén supliendo esta finalidad
como instrumentos de planificación y gestión.
Esta finalidad, señalada en el párrafo anterior, se recoge en diversas actas de las reuniones de las
comisiones técnicas de seguimiento (en adelante, CTS) de los diversos PPNN, como la relativa al
PNPF de 29 de noviembre de 2016 en la que se indica que “El Plan no es una bolsa de dinero
para financiar proyectos (…). Los Planes Nacionales nacieron como Planes Nacionales de
Información (…) La finalidad esencial y prioritaria del Plan Nacional es impulsar la creación de una
Red desde la que sea posible compartir recursos, experiencias y proyectos; así como proveer
ayuda técnica a quien lo necesite.”
En cuanto a la participación de los distintos agentes en la elaboración de los planes gestionados
por el IPCE, las comisiones redactoras han estado constituidas por personal del IPCE, del MECD,
de otros ministerios y de las CCAA, así como por expertos independientes. En el caso de las
comisiones de los planes relacionados con patrimonio de carácter religioso (Plan Nacional de
Catedrales y Plan Nacional de Abadías, Monasterios y Conventos) también ha participado en las
mismas otro personal perteneciente a la Conferencia Episcopal. Por consiguiente, se puede
considerar que desde el primer momento los planes se han configurado como instrumentos de
colaboración y coordinación de los poderes públicos, de los que depende en gran medida el
patrimonio nacional, si bien, como posteriormente se indica, en ninguno de los planes han estado
representadas todas las CCAA.
En relación a la estructura y contenido de los planes, todos ellos han recogido, con carácter
general, su objeto, las líneas generales de actuación, una serie de elementos (inventarios, fichas
de proyectos, cartas de riesgo, estudios de conservación o planes directores para los diversos
elementos patrimoniales) para el desarrollo de esas líneas de actuación, las unidades destinadas
a su coordinación y seguimiento, así como, en ocasiones, las fuentes de financiación. Se ha
T R IB U N A L D E CU E N T AS
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 25/07/2019 45
comprobado que el contenido de los PPNN y su estructura ha sido, en términos generales,
homogéneo, si bien, se han observado diferencias en cuanto al nivel de concreción y detalle de
estos elementos en cada uno de los mismos.
La figura de los planes directores se determina, con carácter general, en la casi totalidad de los
PPNN, como un instrumento esencial para el conocimiento y documentación exhaustiva de los
bienes patrimoniales o manifestaciones culturales inmateriales. Otro elemento esencial entre los
“instrumentos de gestión” son los inventarios, que deben recoger una relación nominal de todos
los elementos que componen el Patrimonio Cultural actualizada e informatizada, incluyendo una
serie de datos mínimos de identificación y catalogación que permita conocer la amplitud del
campo de trabajo abarcado por el Plan.
Por tanto, como consecuencia de todo lo señalado anteriormente, en ninguno de los planes se
han establecido unos objetivos cuantificables para el periodo de vigencia del plan, ni se han
definido unos indicadores de medición de resultados que sirvan para valorar su grado de
cumplimiento, conocer su grado de avance y proponer las rectificaciones o revisiones oportunas
en los mismos.
Ejecución de los Planes Nacionales II.4.3.
La ausencia de una planificación plurianual de las intervenciones y su financiación ha impedido
determinar el grado de ejecución de los Planes. El importe de las actuaciones realizadas por el
IPCE entre los ejercicios 2012 a 2018 en relación con los bienes del PHE en el marco de los
PPNN ascendió a 61.614.952 euros, con el detalle que se recoge en el cuadro siguiente. En el
Anexo IV se recoge el detalle, para este periodo, de cada una de las actuaciones realizadas con
indicación del plan al que están vinculadas.
CUADRO Nº 12
INVERSIONES REALIZADAS POR EL IPCE EN EL MARCO DE LOS PPNN
Ejercicios 2012-2018
(euros)
PLANES NACIONALES
Número de intervenciones
Importe
PNC
36
20.854.381
PNAMC
29
12.242.300
PNAD
56
19.756.324
PNPI
15
3.664.601
PNPC
5
130.913
PNCPCXX
8
124.132
PNAT
11
1.124.621
PNSPCI
25
467.623
PNICPC
22
2.241.906
PNCP
20
271.243
PNPF
14
486.593
PNEP
8
113.704
PNE
10
136.611
TOTAL
259
61.614.952
FUENTE: Elaboración propia. Datos facilitados por el IPCE
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INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 25/07/2019 46
Las intervenciones desarrolladas por el IPCE en el ejercicio 2016 en el marco de cada uno de los
PPNN ascendieron a un total de 73 con un importe de 5.740.996 euros, con el detalle por Plan
que se recoge en el cuadro 13 siguiente. Adicionalmente, en dicho ejercicio el IPCE llevó a cabo
otras 93 actuaciones fuera del marco de los PPNN por 2.823.386 euros.
CUADRO Nº13
INTERVENCIONES REALIZADAS POR EL IPCE EN EL ÁMBITO DE LOS PPNN
Ejercicio 2016
(euros)
PLANES NACIONALES
INTERVENCIONES
Número
Importe
PNC
9
1.650.322
PNAMC
7
1.869.271
PNAD
13
1.580.983
PNPI
3
134.791
PNPC
3
46.078
PNCPCXX
1
10.739
PNAT
9
117.621
PNSPCI
7
76.958
PNICPC
7
100.178
PNCP
8
81.047
PNEP
5
58.080
PNE
1
14.928
TOTAL
73
5.740.996
FUENTE: Elaboración propia
Como se ha señalado anteriormente, las actuaciones anteriores no se han realizado en el marco
de una planificación o programación plurianual en la que se fundamenten las decisiones de
inversión argumentando los motivos de la selección de los proyectos objeto de financiación, por lo
que no ha quedado acreditada la existencia de una metodología clara en la selección de los
mismos.
Por otra parte, en relación con las líneas de actuación previstas, se ha comprobado que, en
términos generales, estas han sido muy genéricas. En el Anexo V se recoge, para cada plan, el
contenido relativo a dichas líneas. En el desarrollo de la fiscalización se ha analizado el grado de
ejecución y cumplimiento de las líneas de actuación establecidas en los PPNN, habiéndose
comprobado que las cuestiones tratadas y las actuaciones promovidas por las CTS se
corresponden con las líneas previstas en los PPNN. Asimismo, las actuaciones realizadas por el
IPCE en el marco de cada uno de los PPNN han estado vinculadas con dichas líneas de
actuación; sin perjuicio de que, con carácter general, la ausencia de indicadores no ha permitido
valorar el grado de ejecución de las mismas, ni cuantificar la contribución de las acciones
financiadas por el IPCE en su consecución. Los resultados obtenidos se señalan a continuación
para cada uno de los PPNN gestionados por el IPCE.
Plan Nacional de Catedrales (PNC)
El ámbito de aplicación del PNC lo constituyen las 93 catedrales existentes en todo el territorio
español, que se detallan en el Anexo VI. Entre sus líneas de actuación se prevé un programa
especial de revisión y actualización de los planes directores de las catedrales que comenzaron a
T R IB U N A L D E CU E N T AS
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 25/07/2019 47
redactarse desde 1990, para que sean conformes a la realidad actual; sin embargo, no se ha
tenido constancia del inicio de su efectiva revisión y actualización. Adicionalmente, el IPCE sólo
disponía de los planes directores de 54 de las 93 catedrales, sin que tenga constancia de la
realización de planes directores en las 39 catedrales restantes.
Por otra parte, la CTS en su reunión de 2018 recomendó que se comenzara a redactar planes de
emergencia y gestión de riesgos para cada una de las catedrales.
Por lo que se refiere a la revisión del PNC que debía realizarse en 2017, no se ha revisado ni
actualizado el contenido del Plan, a pesar de los cambios y avances metodológicos, técnicos y
científicos habidos desde su aprobación.
Tampoco se ha dispuesto de información estructurada en la que se hayan determinado unos
criterios claros y concretos para la priorización de las actuaciones e inversiones a llevar a cabo. El
PNC ha previsto que un criterio de priorización para la selección de las actuaciones a realizar en
las catedrales consista en hacerlo en aquellas que tengan un plan director revisado y actualizado;
sin embargo, no ha quedado acreditado que las actuaciones ejecutadas por el IPCE hayan
aplicado este criterio.
El grado de ejecución de las inversiones previstas en los distintos planes directores de catedrales
ha sido muy bajo como consecuencia de la insuficiente disponibilidad económica por parte de las
Administraciones y cabildos. En la fiscalización no ha sido posible determinar a nivel global un
porcentaje representativo de la ejecución conjunta de todos los planes directores.
Como posteriormente se detalla, no ha sido hasta el ejercicio 2018 cuando la CTS se ha reunido
por segunda vez desde su constitución en 2015 (el PNC se aprobó en 2012), lo que constata la
ausencia del oportuno seguimiento y control de las actuaciones realizadas hasta entonces.
Plan Nacional de Abadías, Monasterios y Conventos (PNAMC)
El ámbito de aplicación del PNAMC lo constituyen las 557 abadías, monasterios y conventos
declarados bienes de interés cultural, cuyo desglose por CCAA se recoge en el Anexo VII. El
PNAMC prevé la conveniencia de que el IPCE promueva la redacción de los primeros planes
directores y de documentación que sirvan de guía o experiencia piloto para el resto de planes a
desarrollar.
No se tiene constancia de que se haya elaborado un mapa o carta de riesgos con la valoración de
los riesgos de deterioro de las abadías, monasterios y conventos, ni de que se haya priorizado la
asignación de los recursos previstos para controlar dichos riesgos.
El IPCE ha financiado dos planes directores en el marco del PNAMC en los ejercicios 2013 y
2014, si bien, la ausencia de una planificación concreta de los planes directores a desarrollar en el
ámbito del Plan no permite valorar el grado de cumplimiento de dicha línea de actuación, sino tan
solo realizar una enumeración de las actuaciones financiadas por el IPCE. Cabe destacar el Plan
Director del Monasterio de Santa María de El Paular, analizado en el epígrafe II.3.4 de este
informe. El contenido del citado plan director es conforme con el mínimo definido para esta figura
en el Anexo IV del PNAMC en el que se indican, además, los aspectos a desarrollar y la
documentación que ha de contener un plan director.
T R IB U N A L D E CU E N T AS
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 25/07/2019 48
Plan Nacional de Arquitectura Defensiva (PNAD)
El ámbito de aplicación del PNAD lo constituyen los bienes de interés cultural que forman parte de
la arquitectura defensiva tales como murallas, torres, atalayas, puentes, castros o fortificaciones.
En la revisión efectuada se ha comprobado la ausencia de una carta de riesgos que ayude a la
CTS a fijar las prioridades de actuación en función de las necesidades existentes en el patrimonio
defensivo a favor de su correcta conservación, tal y como había demandado dicha Comisión.
Tampoco se tiene constancia de que se haya elaborado el denominado “Catálogo Nacional de
Arquitectura Defensiva”, habiéndose observado la existencia de distintas bases de datos de
bienes de arquitectura defensiva entre las que no existía homogeneidad ni en cuanto al número, ni
en cuanto a la naturaleza de los bienes integrados.
Se ha comprobado que, para estas actuaciones, el 14 de febrero de 2018 la DGBA firmó un
convenio con el Instituto Geológico y Minero de España para la elaboración de un inventario
general de arquitectura defensiva. A la finalización de la fiscalización, el Instituto Geológico y
Minero de España había elaborado un Sistema de información geocientífica aplicado al patrimonio
arquitectónico monumental (SIG/PAM) en el que se habían establecido unos criterios uniformes,
habiendo sido probados en los bienes defensivos de Extremadura.
Plan Nacional de Patrimonio Industrial (PNPI)
El ámbito de aplicación del PNPI lo constituye el patrimonio industrial que consiste en el conjunto
de los bienes muebles, inmuebles y sistemas de sociabilidad relacionados con la cultura del
trabajo que han sido generados por las actividades de extracción, de transformación, de
transporte, de distribución y gestión generadas por el sistema económico surgido de la “revolución
industrial”.
Entre las líneas de actuación se prevé la elaboración de un inventario general, habiéndose
comprobado que en 2012 se constituyó el denominado “Sistema de Información del Patrimonio
Industrial Español”, si bien, dicha base de datos no había sido objeto de actualización desde el
ejercicio 2015.
La falta de una planificación concreta de estudios a realizar o de planes directores a desarrollar en
el ámbito del Plan no permite valorar el grado de cumplimiento de dichas líneas de actuación, sino
tan solo realizar una enumeración de las actuaciones financiadas por el IPCE. A tales efectos se
ha comprobado que hasta marzo de 2019 se habían realizado 8 estudios previos de determinados
bienes, 11 planes directores de bienes y 7 catálogos y estudios en general.
Plan Nacional de Paisaje Cultural (PNPC)
El PNPC define el paisaje cultural como aquella área de terreno, incluyendo las costas y el mar,
donde la interacción de gentes y naturaleza a lo largo del tiempo ha producido un espacio de
carácter distintivo con unos valores estéticos, ecológicos y culturales específicos, y a menudo con
una rica diversidad biológica.
El PNPC preveía la elaboración de un inventario o registro de los paisajes de interés cultural. Se
ha comprobado la implantación de un registro accesible a través de la página web
www.100paisajes.es, en la que se recogen espacios naturales protegidos, lugares de interés
T R IB U N A L D E CU E N T AS
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 25/07/2019 49
cultural, parques nacionales y reservas de la biosfera. No obstante, de las pruebas realizadas se
observa que dicha página no goza de suficiente publicidad ni es fácilmente accesible desde la
página web del IPCE.
Plan Nacional de Conservación del Patrimonio Cultural del S. XX (PNCPCXX)
El PNCPCXX se orienta hacia la preservación y conservación del patrimonio cultural moderno del
s. XX en tres ámbitos disciplinares diferentes pero complementarios: la arquitectura, el urbanismo
y la ingeniería civil; las artes plásticas; y los registros fotográficos, audiovisuales y sonoros.
Las principales actuaciones llevadas a cabo se han centrado en el registro de los bienes de
patrimonio cultural del s. XX en los que destaca el desarrollo del registro para la arquitectura del
movimiento moderno en la península ibérica denominado “Registro DoCoMoMo”, que incluye los
bienes entre 1925 a 1965 (actualmente se está trabajando para incluir los elementos entre 1965
a 1975); la base de datos sobre las Salas de cine en España; y la base de datos del cine
español conservado en las filmotecas, habiéndose inventariado hasta la fecha los largometrajes
de ficción en soporte fotoquímico 1896-2000, y los cortometrajes de cine mudo español 1896-
1939.
Plan Nacional de Arquitectura Tradicional (PNAT)
El PNPI concibe la arquitectura tradicional como el conjunto de construcciones que surgen de la
implantación de una comunidad en su territorio y que manifiestan en su diversidad y evolución su
adaptación ecológica, tanto a los condicionantes y recursos naturales, como a los procesos
históricos y modelos socioeconómicos que se han desarrollado en cada lugar. Constituyen un
destacado referente entre las señas de identidad culturales de la comunidad que la ha generado, y
es el resultado de experiencias y conocimientos compartidos, transmitidos y enriquecidos de una
generación a otra.
Por lo que se refiere a la actuación tendente a la elaboración de un inventario de los elementos
que integran la arquitectura tradicional, se ha comprobado que no existe a cierre de los trabajos
de fiscalización un inventario de dichos elementos. Únicamente, se había avanzado en la
elaboración de unas fichas de inventario tipo que sirvieran de base para la elaboración del mismo,
habiéndose experimentado dichas fichas, para comprobar su viabilidad, en dos elementos
concretos en 2015. A partir de 2017 se han realizado diversos estudios y documentación de
diversos elementos de la arquitectura tradicional.
Se han desarrollado diversas actuaciones relacionadas con cada una de las líneas de actuación,
si bien únicamente se había realizado un “Plan Director del Paisaje Cultural de la Isla de Sálvora y
su Arquitectura Tradicional” y un “Plan de gestión para el desarrollo de estrategias de actuación
para compatibilizar el impacto del turismo con la arquitectura tradicional a través de un estudio
piloto en la isla de Formentera”, así como un estudio de buenas prácticas.
Finalmente, se ha constatado la ausencia de desarrollo de algunas acciones enumerados en el
Plan, como por ejemplo la concesión de subvenciones, premios o acuerdos de colaboración con
países latinoamericanos.
T R IB U N A L D E CU E N T AS
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 25/07/2019 50
Plan Nacional de Salvaguarda del Patrimonio del Cultural Inmaterial (PNSPCI)
El PNSPCI tiene por objeto salvaguardar el Patrimonio Cultural Inmaterial, entendiendo por este,
los usos, representaciones, expresiones, conocimientos y técnicas, junto con los instrumentos,
objetos, artefactos y espacios culturales que les son inherentes, que las comunidades, los grupos
y en algunos casos los individuos reconozcan como parte integrante de su patrimonio cultural.
Este patrimonio cultural inmaterial, que se transmite de generación en generación, es recreado
constantemente por las comunidades y grupos en función de su entorno, su interacción con la
naturaleza y su historia, infundiéndoles un sentimiento de identidad y continuidad y contribuyendo
así a promover el respeto de la diversidad cultural y la creatividad humana.
En relación con la línea de actuación tendente a la elaboración de inventarios de los elementos
que integran el Patrimonio Cultural Inmaterial, se han desarrollado varios inventarios en el ámbito
de las distintas CCAA, como Asturias, Canarias, Valencia, Castilla-La Mancha, Melilla, Menorca,
Navarra y Andalucía. Además, el IPCE ha llevado a cabo diversas actuaciones en relación con las
líneas de actuación establecidas.
Plan Nacional de Investigación en Conservación de Patrimonio Cultural (PNICPC)
Entre las actuaciones a desarrollar en el marco del PNICPC se encuentra la creación del
Observatorio de Investigación en Conservación del Patrimonio Cultural, a la que se dio
cumplimiento mediante su creación en junio de 2014. En virtud de lo establecido en el PNICPC
dicho Observatorio debía ser el encargado de definir, implantar y evaluar los indicadores de
cumplimiento del Plan, conforme a diversos aspectos; sin embargo, no ha quedado acreditado el
establecimiento de dichos indicadores por el Observatorio.
El IPCE ha realizado diversas intervenciones en materia de conservaciones y otras actuaciones
en el marco de las distintas líneas de actuación del PNICPC.
Plan Nacional de Conservación Preventiva (PNCP)
EL PNCP establece que la conservación preventiva se aborda como estrategia de identificación,
detección y control de los factores de deterioro de los bienes culturales, con el fin de minimizar sus
efectos en los mismos. Consiste en una actuación continuada en el entorno de los bienes para
evitar, en la medida de lo posible, la intervención directa sobre los mismos.
El PNCP es el documento de todos los PPNN que define con mayor concreción las actuaciones a
realizar, determinando el coste de cada una de las intervenciones previstas y los plazos estimados
para su ejecución, dentro de cada una de las líneas de actuación; sin embargo, ninguna de las
actuaciones concretas previstas en el PNCP llegaron a ejecutarse. No obstante, el IPCE ha
realizado diversas actuaciones en el marco de este Plan.
La CTS ha señalado, en sus actas, la falta de utilidad del “plan financiero” que, a pesar de haber
sido aprobado por el CPHE, nunca entró en vigor. La administración central incumplió los niveles
de inversión previstos en los documentos de los PPNN y las administraciones autonómicas se
negaron a comprometer o programar cualquier gasto vinculado a ellos.
T R IB U N A L D E CU E N T AS
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 25/07/2019 51
Plan Nacional de Conservación del Patrimonio Fotográfico (PNPF)
El ámbito de aplicación del PNPF lo constituyen los fondos fotográficos. El PNPF señala diversas
carencias en relación con el patrimonio fotográfico como: la falta de cuantificación del patrimonio
fotográfico nacional, el amplio número de instituciones públicas y privadas que albergan
colecciones de fotografía como una parte más del patrimonio que custodian y sin contar con
expertos en la materia, la falta de coordinación de los esfuerzos en materia de conservación de
este patrimonio, la focalización de la conservación en la digitalización y no en la conservación del
material original o los objetos fotográficos, la ausencia de criterios uniformes en los trabajos de
digitalización,
El PNPF prevé entre otras actuaciones la promoción de la elaboración y mantenimiento de un
censo o mapa nacional de centros, tanto públicos como privados, que custodian fondos
fotográficos; así como la creación de un Observatorio de Patrimonio Fotográfico que asesore en
materia de gestión, conservación y difusión de fotografía y promueva la articulación de una red
nacional de centros. No obstante, a la finalización de la fiscalización no se había creado dicho
Observatorio, ni el censo o mapa de centros que custodian fondos fotográficos.
Plan Nacional de Educación y Patrimonio (PNEP)
Este Plan tiene como objetivos la definición de bases teóricas y criterios sobre la disciplina de la
educación patrimonial en España, el fomento de la investigación en educación patrimonial, la
incorporación de la educación patrimonial como línea de desarrollo prioritario en el marco de los
planes estratégicos del MECD y de las CCAA, la implementación de la normativa educativa, la
creación de instrumentos de coordinación entre educadores y gestores, entre otros.
El IPCE ha desarrollado diversas actuaciones en el marco de cada una de las líneas de actuación
del PNEP, vinculado con el Observatorio de Educación Patrimonial en España y La Red
Internacional de Educación Patrimonial. Hasta el momento y con una periodicidad bianual, se han
realizado 4 Congresos Internacionales de Educación Patrimonial, en 2012, 2014, 2016 y 2018
todos enmarcados en el ámbito y propuestas del PNEP. Asimismo, en 2018 se celebró la I
Jornada Europea de Educación y Patrimonio.
Plan Nacional de Emergencias y Gestión de Riesgos en Patrimonio Cultural (PNE)
Entre las líneas de actuación del PNE se encuentra la creación de un mapa de riesgos de los
elementos que integran el patrimonio cultural. A la fecha de finalización de los trabajos en marzo
de 2019, no se había elaborado dicho mapa de riesgos al estar condicionado a la conclusión de la
Base de Datos georreferenciada de los Bienes de Interés Cultural de España, en la que solo 9 de
las 17 CCAA habían volcado la información pertinente.
Por lo que se refiere a la línea relativa a la creación de unidades de gestión de emergencias en
Patrimonio cultural en las CCAA coordinadas con Protección Civil, se han constituido en Murcia,
Castilla y León, y Asturias; y se encuentra en tramitación de creación en Castilla–La Mancha,
Aragón y Valencia. La Unidad del Estado se creó en noviembre de 2010.
En relación con la creación de Planes de emergencia para bienes culturales, se han elaborado los
Planes de Salvaguarda del IPCE y del Museo Nacional de Antropología, y están en fase de
elaboración los relativos al Museo Nacional del Prado, Museo Nacional Centro de Arte Reina
Sofía, Biblioteca Nacional de España y Archivo Histórico Nacional.
T R IB U N A L D E CU E N T AS
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 25/07/2019 52
Financiación de los Planes Nacionales II.4.4.
Por lo que se refiere a la financiación de las actuaciones a realizar en el marco de los PPNN, cabe
señalar que seis de los trece PPNN elaborados por el IPCE no han dispuesto de un plan
financiero en el que se reflejase la financiación prevista por líneas de actuación durante su
vigencia, siendo preciso indicar, asimismo, que únicamente en dos de ellos se ha determinado la
financiación a realizar por cada uno de los agentes participantes, como se detalla en el cuadro 14
siguiente.
CUADRO Nº 14
PLAN FINANCIERO EN LOS PPNN
PLAN FINANCIERO
PARTICIPACIÓN
AGENTES
IMPORTES POR LÍNEAS
DE ACTUACIÓN
PNC
NO
NO
NO
PNAMC
SÍ
NO
SÍ
PNAD 18
SÍ
NO
SÍ
PNPI
NO
NO
NO
PNPC
NO
NO
NO
PNSPCSXX
SÍ
NO
SÍ
PNAT
NO
NO
NO
PNSPCI
NO
NO
NO
PNICPC
SÍ
SÍ
SÍ
PNCP
SÍ
SÍ
SÍ
PNPF
SÍ
NO
SÍ
PNEP
SÍ
NO
SÍ
PNE
SÍ
NO
SÍ
PNPPAS
NO
NO
NO
FUENTE: Elaboración propia
No ha quedado acreditado que los importes de financiación reflejados en los distintos PPNN estén
sustentados en estudios de costes tanto en relación con el importe a invertir en cada línea de
actuación como en el importe a aportar por cada agente (en aquellos planes en los que se indica
dicho dato). Además, ninguna de las comisiones técnicas ha realizado un seguimiento de la
aportación global de todos los agentes en el marco del plan nacional, al no contar con
herramientas suficientes para requerir el grado de colaboración que resultaría necesario de todos
los actores implicados.
Seguimiento de los Planes Nacionales II.4.5.
Los PPNN prevén la existencia de una CTS por cada Plan integrada por miembros del IPCE, del
resto de la AGE, CCAA, expertos independientes, así como por representantes de la Conferencia
Episcopal en el PNC, y en el PNAMC. A las CTS se les atribuye la función de velar por el
cumplimiento de las líneas de trabajo establecidas en los documentos rectores, el seguimiento del
cumplimiento de los objetivos y la propuesta en su caso al CPHE de su revisión. El detalle de la
18
En 2006 se aprueba l a carta de Baños de la Encina que es un antecedente a este Plan pero que no tiene dicha
consideración.
T R IB U N A L D E CU E N T AS
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 25/07/2019 53
composición de la CTS se recoge, por cada PN, en el cuadro 15. En el análisis efectuado sobre
las actuaciones desarrolladas por las CTS se han obtenido los siguientes resultados:
1. Los PPNN han atribuido a las CTS diversas funciones de imposible ejecución como, por
ejemplo, “el análisis y evaluación de los indicadores de seguimiento”, al no haberse
establecido en ellos ningún indicador; el “seguimiento y evaluación de los objetivos”, dado que
estos no son cuantificables ni medibles; o “la proposición al CPHE de la revisión y modificación
del Plan cuando el grado de cumplimiento del plan no entre dentro de los límites establecidos”,
debido a que no se han determinado unos límites que permitan conocer si se han cumplido o
no los objetivos genéricos de cada plan.
2. Ninguna de las CTS de los PPNN ha contado entre sus miembros con representantes de
todas las CCAA
19
. El IPCE ha informado en la fiscalización que, aunque no estén designados
representantes de todas las CCAA, la participación a las reuniones siempre está abierta a
todas ellas, sean o no miembros. No obstante, no ha quedado acreditada la invitación a todas
las CCAA en las distintas sesiones celebradas, lo que unido a la inexistencia de un calendario
anual de reuniones, ha dificultado la asistencia de los representantes de las CCAA. Esta
circunstancia es especialmente importante si tenemos en cuenta que los PPNN se configuran
como instrumentos de colaboración y coordinación.
CUADRO Nº 15
COMPOSICIÓN DE LAS CTS DE LOS PPNN
IPCE
RESTO AGE
CCAA
EXPERTOS
INDEPENDIENTES
CONFERENCIA
EPISCOPAL
TOTAL
PNC
4
0
13
3
3
23
PNAMC
6
0
11
3
3
23
PNAD
3
4
12
9
0
28
PNPI
4
2
12
8
0
26
PNPC
4
3
13
8
0
28
PNSPCSXX
6
0
10
10
0
26
PNAT
3
3
12
12
0
30
PNSPCI
3
4
15
6
0
28
PNICPC
6
0
12
10
0
28
PNCP
3
3
10
6
0
22
PNPF
4
5
17
4
0
30
PNEP
4
3
18
8
0
33
PNE
4
6
8
3
0
21
FUENTE: Elaboración propia
3. Las “Reglas de actuación de las CTS de los PPNN” prevén que estas se deben reunir dos
veces al año en sesiones ordinarias. No obstante, no ha quedado acreditada su aprobación,
sin perjuicio de que se ha constatado su reflejo en las actas de, al menos, tres PPNN (PNAD,
PNSPCI y PNPF).
19
En la CTS del PNPF están representadas 12 CCAA con 17 miembros y en la del PNEP están representadas 11
CCAA con 18 miembros.
T R IB U N A L D E CU E N T AS
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 25/07/2019 54
Se ha comprobado que siete de los 13 PPNN gestionados por el IPCE se reunieron conforme
a las citadas reglas. De los 6 restantes, 4 lo hicieron al menos una vez al año. Únicamente, las
CTS de los PNC y PNAMC, aprobados en 2012, no se constituyeron hasta mayo de 2015, y
no volvieron a reunirse hasta 2018. En el desarrollo de la fiscalización se solicitó aclaración
sobre los motivos de la ausencia de reunión de estas CTS, habiendo aclarado el IPCE que
dichas se debieron, principalmente, a la falta de consenso entre el Estado y la Conferencia
Episcopal en relación con algunos aspectos puntuales de la redacción de estos PPNN.
4. Por lo que se refiere a la revisión intermedia de objetivos, que debe ser llevada a cabo por las
CTS a los cinco años de aprobación de los planes, se ha comprobado que de los 9 Planes en
los que procedía su realización a la fecha de finalización de la fiscalización, solo en 5 se ha
tenido constancia de su elaboración, si bien, únicamente en 2 de ellos se ha acreditado su
aprobación por el CPHE.
5. Solo en siete
20
de los trece planes se ha previsto expresamente la elaboración de informes de
evaluación de cumplimiento de los objetivos y de la metodología recogida en el Plan con el fin
de informar al CPHE, y únicamente en uno de ellos (PNAD) se ha definido su periodicidad. En
la fiscalización se han solicitado los informes de evaluación elaborados por las CTS y
remitidos al CPHE, habiéndose comprobado que si bien el IPCE ha informado anualmente al
CP sobre la situación de los planes, el contenido de estos informes ha respondido más bien a
una relación de las actividades realizadas anualmente que a una verdadera evaluación del
logro de sus fines y objetivos.
6. No han existido unos criterios concretos y objetivos para la designación de los expertos
independientes en las CTS. Tampoco se han fijado unas normas internas para la posible
participación de estos expertos en los procedimientos de contratación llevados a cabo en el
marco de los PPNN que garanticen los principios de libertad de acceso a las licitaciones,
publicidad y transparencia en estos procedimientos de contratación..
7. Finalmente, teniendo en cuenta el importante peso relativo que la financiación destinada por el
Ministerio de Fomento a proyectos de patrimonio histórico a través del 1,5 % cultural, debería
valorarse la oportunidad de que este participara de forma activa en la gestión de los planes, a
fin de que estos puedan constituirse en verdaderos elementos de gestión coordinada.
Fortalezas y debilidades de los Planes Nacionales II.4.6.
En febrero de 2017, la DGBA plantea la conveniencia de efectuar un balance de la situación de los
PPNN, por lo que el IPCE desarrolló un cuestionario dirigido a todas las Direcciones Generales
vinculadas al patrimonio cultural de las CCAA y a todos los coordinadores de las CTS de los
PPNN, a fin de analizar los puntos que se juzgan como debilidades y fortalezas.
El resultado fue presentado al CPH en Santo Domingo de la Calzada y San Millán de la Cogolla
(La Rioja) en octubre de 2017. No todas las CCAA y ciudades autónomas aportaron contestación
a la consulta realizada y tampoco las que lo hicieron aportaron respuesta a todos y cada uno de
los catorce Planes Nacionales. El resultado obtenido tras el análisis ha puesto de manifiesto una
serie de debilidades y fortalezas en la ejecución de los PPNN. También se aportaron propuestas
de mejora.
20
En concreto PNC, PNAMC, PNAD, PNPI, PNPC, PNSPCI y PNCPF.
T R IB U N A L D E CU E N T AS
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 25/07/2019 55
1. Debilidades de los PPNN:
a) La ausencia de equilibrio en la representación de las CCAA en las CTS.
b) La inexistencia de un calendario anual de reuniones que optimice la asistencia de los
representantes de las CCAA a las convocatorias de las CTS.
c) El déficit de comunicación entre CCAA en la materia objeto de los PPNN.
d) La escasez de actividades dirigidas a la difusión de los PPNN.
e) La ausencia de claridad en la metodología de selección de proyectos objeto de financiación
de los PPNN.
f) La falta de cofinanciación autonómica de una parte de las iniciativas propuestas a ejecutar
en el marco de los PPNN.
2. Fortalezas de los PPNN:
a) Los PPNN se valoran como instrumentos necesarios y útiles de coordinación entre las
administraciones públicas, los titulares y gestores de bienes culturales.
b) El desarrollo teórico-metodológico de los PPNN ha enriquecido las líneas de actuación de
las administraciones que se integran en su dinámica de programación.
c) Los PPNN han supuesto, por el volumen y calidad de proyectos ejecutados, una clara
mejora en la actividad conjunta y coordinada de conservación del Patrimonio Cultural.
3. Propuestas de mejora:
a) Constitución abierta de las CTS de los PPNN.
b) Diseño de un calendario anual de reunión de las CTS, con concentración de sesiones en
virtud de la temática de los PPNN.
c) Incremento de las acciones de difusión de los PPNN: alimentación regular de espacio web,
creación de perfiles específicos en redes sociales, habilitación en los programas editoriales
y académicos de una línea de actividad denominada “Planes Nacionales”.
d) Diseño y mantenimiento evolutivo de espacios y repositorios digitales que permitan la
comunicación continua de los miembros de las CTS.
e) Informe regular al CPHE de las actuaciones en el marco de los PPNN.
f) Propuesta de incremento presupuestario para las partidas de los PPNN.
PRINCIPIOS DE BUENA GESTIÓN FINANCIERA II.5.
Aspectos generales II.5.1.
La programación y ejecución del gasto público desarrollado por las administraciones públicas ha
de ajustarse a los principios de buena gestión financiera. Para ello, la definición de objetivos es un
elemento esencial en la implantación y posterior valoración de modelos de gestión orientados a
resultados; si bien dichos objetivos deben cumplir una serie de requisitos mínimos que garanticen
su validez, como concreción, adecuación a los fines y competencias atribuidas, integridad,
posibilidad de medida y proporcionalidad. Asimismo, es imprescindible definir indicadores válidos
para evaluar el grado de consecución de los objetivos definidos, que contribuyan a la
retroalimentación del sistema y la toma de decisiones.
En todo este proceso la transparencia en cada una de estas fases y en concreto en los resultados
finales es un elemento esencial de la actuación pública, a fin de que los ciudadanos puedan
T R IB U N A L D E CU E N T AS
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 25/07/2019 56
conocer la orientación de la política pública y en qué medida las administraciones alcanzan los
objetivos y resultados que han de satisfacer el interés público. De esta forma, el control de
eficacia, eficiencia y economía, que va a ser desarrollado en este epígrafe, tiene por objeto
verificar el alcance de los objetivos de acuerdo con las funciones atribuidas al IPCE y el entorno
en el que desarrolla su gestión.
En primer lugar, se ha constatado en el desarrollo de la fiscalización que las actividades
desarrolladas por el IPCE relacionadas con el patrimonio cultural inmaterial no vienen entre las
funciones previstas en el RD 257/2012. El mencionado Real Decreto enumera las funciones
atribuidas al IPCE en base a la tradicional clasificación entre bienes muebles e inmuebles; sin
embargo, dichas funciones quedan superadas por la realidad de la amplitud de los contenidos de
las actuaciones que, de facto, realiza el Instituto en materia de bienes del patrimonio cultural
inmaterial, definidos en la Ley 10/2015, de 26 de mayo, para la salvaguardia del Patrimonio
Cultural Inmaterial como “los usos, representaciones, expresiones, conocimientos y técnicas que
las comunidades, los grupos y en algunos casos los individuos, reconozcan como parte integrante
de su patrimonio cultural”. Las posteriores normas de organización y funcionamiento de los
departamentos ministeriales no han incorporado dichas competencias entre aquellas asignadas al
IPCE, si bien entre los PPNN que gestiona dicha subdirección se encuentra el Plan de
Salvaguarda del Patrimonio Cultural Inmaterial.
Con carácter general y conforme a los resultados del trabajo que se exponen a continuación, cabe
señalar la insuficiente implantación de un modelo de gestión orientado a resultados, señalándose
una serie de debilidades que ponen de manifiesto la escasa operatividad del presupuesto y de
otros instrumentos de gestión y evaluación como elementos de control de la acción pública y
fuente de información de los objetivos y de la valoración de los resultados alcanzados, además de
la insuficiencia a estos fines de los PPNN tal y como se ha detallado en el apartado anterior de
este informe.
Memorias presupuestarias II.5.2.
Como ya se ha señalado, corresponde al IPCE la gestión de la totalidad de los créditos del
programa presupuestario 337B “Conservación y restauración de bienes culturales” y una cuantía
reducida de créditos del programa 144A “Cooperación, promoción y difusión cultural en el
exterior”. Para que el procedimiento de seguimiento y valoración de la actividad desarrollada por el
IPCE pueda realizarse a través de los programas presupuestarios de su competencia, es preciso
que las memorias de dichos programas contengan una correcta definición de los objetivos
pretendidos y los resultados o servicios obtenidos, así como de los medios empleados para ello.
Del examen de las memorias presupuestarias se deduce que estas no contienen los referidos
elementos esenciales para proceder a la mencionada valoración por las siguientes cuestiones:
1. Las memorias presupuestarias de los programas que gestiona el IPCE no contienen una
descripción válida de la programación anual efectuada con referencia a las actuaciones que va
a desarrollar la Subdirección. En concreto la memoria presupuestaria del programa 337B
realiza su exposición en torno a las líneas de actuación genéricas desarrolladas por el IPCE
que hace corresponder con cada uno de los distintos Planes Nacionales, de forma que la
memoria presupuestaria se limita a recoger la definición genérica del objeto de cada uno de
estos planes nacionales. Hay que tener en cuenta que tal y como se detalla más
extensamente en el subapartado II.4 de este informe, los planes nacionales están siendo
aplicados como instrumentos de carácter esencialmente metodológico y no son el vehículo a
través del cual el IPCE programa, prioriza y decide la ejecución de las actuaciones que se
acometen a través del presupuesto.
T R IB U N A L D E CU E N T AS
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 25/07/2019 57
El contenido de la memoria del programa resulta vago, generalista e inconcreto; y constituye
una mera réplica prácticamente literal de un ejercicio a otro. De esta forma la memoria
presupuestaria se convierte en un elemento invariable meramente descriptivo sin ningún valor
para permitir la evaluación de la programación anual y su contribución a la política en la que se
fundamenta.
2. No consta en la memoria presupuestaria los objetivos y metas que se pretenden alcanzar a
través de la actividad desarrollada por el IPCE. Tampoco consta una valoración de los
objetivos anuales.
3. No se realiza una definición de indicadores que resulten válidos para la valoración de los
efectos del programa presupuestario, de forma que no se prevén mecanismos para la
obtención de información suficiente y relevante sobre la gestión desarrollada y la efectividad
de las actuaciones o medidas emprendidas y en su caso la sustitución por otras más
adecuadas. Así en el análisis de los indicadores reflejados en las memorias presupuestarias
se han comprobado las siguientes debilidades:
a) Únicamente se definen indicadores en términos de “número de actuaciones”, sin que se
incluya ningún indicador de eficacia para la medición del impacto real de las actuaciones
realizadas por el IPCE en el desarrollo de sus competencias. En relación con el programa
144A y las subvenciones de concurrencia competitiva para la ejecución de proyectos de
excavaciones en el exterior se define como indicador el “número de subvenciones
concedidas”; sin embargo, no se puede considerar que este valor sea relevante y suficiente
en sí mismo para conocer el impacto o efectos de la citada actividad de fomento.
b) No existe una adecuada definición de la unidad de medida de dichos indicadores, al
señalarse como tal el “número de actuaciones” sin identificar la naturaleza de estas. A
modo de ejemplo, en los indicadores definidos como: “Plan Nacional de Catedrales”,
“Arquitectura militar” o “Conservación y restauración de bienes culturales de propiedad o
gestión del Estado” la unidad de medida establecida exclusivamente ha sido “número de
actuaciones”, lo que impide identificar si estas se refieren a la redacción de cartas de
riesgo, planes directores, otros estudios, o a la realización de obras de conservación o
restauración en sí, y si ambos tipos de acciones computan por igual.
c) No se define ningún indicador para valorar la eficiencia de la acción pública en el que se
ponga en relación los efectos alcanzados con los recursos destinados o costes de las
actividades.
d) No se define indicadores que permitan valorar el grado de economía de la acción pública,
esto es, las variaciones en los resultados/impactos ante disminuciones o aumentos de los
recursos destinados.
e) El sistema de indicadores, además de no ser adecuado para la medición de los objetivos,
tampoco es integro al no abarcar la totalidad de las actividades previstas en las memorias
presupuestarias o la totalidad de las funciones atribuidas al IPCE. Así, por ejemplo en el
programa 337B no se definen indicadores para medir actividades relacionadas con el Plan
Nacional de Conservación Preventiva, Plan Nacional de Patrimonio fotográfico, Plan
Nacional de Patrimonio Inmaterial, Plan Nacional de Arquitectura Tradicional o Plan
Nacional de Emergencias de Patrimonio, ni tampoco en relación con la actividad formativa
desarrollada por el Instituto. En situación similar están las subvenciones nominativas
T R IB U N A L D E CU E N T AS
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 25/07/2019 58
concedidas por el IPCE para las que no sólo no se definen indicadores, sino respecto de las
cuales ni siquiera se realiza mención alguna en la propia memoria.
4. Las memorias presupuestarias no hacen mención a la realización del seguimiento sobre la
efectividad de los proyectos y actividades desarrollados en los ejercicios anteriores, y la
incidencia que dicho análisis hubiera supuesto en la asignación presupuestaria del ejercicio,
en lo relativo a la definición y diseño de nuevas líneas de actuación que hubieran podido
proponerse más eficaces y eficientes como consecuencia de ese proceso de evaluación.
Planificación estratégica plurianual II.5.3.
Las memorias presupuestarias analizadas en el epígrafe anterior son instrumentos en los que se
recogen las actividades y objetivos del ejercicio presupuestario, y que suponen plasmar en el
ámbito anual la planificación estratégica plurianual que debe definir los objetivos a largo plazo, la
definición de las líneas de actuación que van a ser desarrolladas, los proyectos concretos que van
a ser ejecutados y los criterios para su selección futura, la descripción de los factores externos
que pudieran afectar significativamente al cumplimiento de dichos objetivos, así como los
indicadores que permitan medir los impactos, efectos y resultados de las actuaciones que vayan
ejecutándose.
En la valoración y análisis de la planificación estratégica plurianual se han solicitado todos
aquellos instrumentos de planificación a largo plazo, tanto a nivel general, con el plan estratégico
de cultura o los Planes Nacionales de Patrimonio Cultural (cuyo análisis pormenorizado se
desarrolla en el apartado anterior de este informe), como en el ámbito de las subvenciones (plan
estratégico de subvenciones), obteniéndose los resultados que se exponen a continuación.
II.5.3.1. PLANES ESTRATÉGICOS DE SUBVENCIONES
En el ejercicio 2016, el MECD no había elaborado un plan estratégico de subvenciones en los
términos exigidos en el artículo 8.1 de la LGS, por lo que el IPCE no ha dispuesto de un
instrumento de planificación en la gestión de las subvenciones, lo que ha impedido conocer los
objetivos y los efectos pretendidos con las ayudas concedidas, así como su grado de eficacia. No
obstante, el MECD aprobó por Orden de 21 de diciembre de 2017 un Plan Estratégico de
Subvenciones para el periodo 2018-2020.
II.5.3.2. PLANES ESTRATÉGICOS PLURIANUALES
El IPCE no disponía para el ejercicio fiscalizado de un plan estratégico plurianual que contuviese
la programación de su actividad. La Secretaria de Estado de Cultura aprobó un plan estratégico
para los ejercicios 2012 a 2015 y el siguiente a este fue aprobado en marzo de 2017 con una
vigencia también cuatrienal de 2017 a 2020. Ninguno de los dos planes estratégicos abarca, por
tanto, el ejercicio 2016. Se ha revisado, no obstante, el contenido del “Plan Estratégico de la
Secretaria de Estado de Cultura 2017-2020” a fin de analizar la razonabilidad de los indicadores
definidos, la metodología de seguimiento y sistema de retroalimentación de la información.
El Plan Estratégico 2017-2020 está estructurado en torno a cinco objetivos generales para cuyo
cumplimiento se prevé el desarrollo de una serie de estrategias y proyectos por el IPCE. El Plan
Estratégico no es completo, al no comprender la totalidad de las actuaciones que se desarrollan
por el Instituto. Así, en relación con las subvenciones que concede, se define únicamente una
línea de actuación o estratégica relativa a la creación de nuevas convocatorias de ayudas, pero no
T R IB U N A L D E CU E N T AS
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 25/07/2019 59
se fijan objetivos en relación con las ya aprobadas anualmente, tanto las de concurrencia como
las nominativas; esto unido a la ausencia del plan estratégico de subvenciones en el Ministerio
excluyen de cualquier programación plurianual a la actividad de fomento desarrollada por el
Instituto.
En relación con la traslación de los objetivos plurianuales a metas de ejecución anual, la
Subdirección ha dispuesto del correspondiente Plan Operativo Anual 2017 (POA) que recoge los
resultados de los siete proyectos en los que ha participado el IPCE para la articulación de los
cinco objetivos generales definidos por la Secretaria de Estado de Cultura en el Plan Estratégico,
así como el grado de realización de los mismos y los valores de los indicadores que se han
definido para medir los resultados alcanzados.
Los indicadores definidos en el POA 2017 para la medición del grado de realización de los
proyectos fijados para el IPCE no proporcionan información relevante sobre aspectos de eficiencia
o economía, en tanto que sólo vienen a ofrecer información en relación con el número de
actuaciones realizadas, pero no sobre la contribución de estas a los efectos pretendidos en
materia de eficiencia. Así por ejemplo puede señalarse que al definir el Proyecto 3.6.1 como el
“Fortalecimiento y difusión de los Planes Nacionales de Patrimonio Cultural ya existentes. Objetivo
específico del proyecto: Mejorar la gestión y la colaboración y dar a conocer los Planes Nacionales
a la sociedad”, se establecen como indicadores el número de reuniones de las comisiones de
seguimiento de los planes nacionales, el número de estudios realizados, número de cursos y
conferencias, y número exposiciones, páginas web o publicaciones. Todos estos indicadores se
estiman insuficientes para obtener una medición del efecto o impacto del proyecto al no tener en
consideración cuestiones relevantes tales como el número de CCAA presentes en las reuniones
de seguimiento y la incorporación a ellas de las que no hubieran asistido en convocatorias
anteriores, la implementación de proyectos en sus respectivos ámbitos tras la participación en las
comisiones, la realización de proyectos conjuntos, medición de la satisfacción de los participantes
en las comisiones y contribución de las reuniones a sus respectivos ámbitos laborales, o
variaciones en el flujo de información o comunicación entre el Estado y las CCAA en ambos
sentidos.
En el ejercicio 2017, la Secretaria de Estado de Cultura emitió el informe anual de seguimiento y
evaluación del POA 2017, que se ha articulado a partir de un doble sistema de seguimiento y
evaluación para la medición cualitativa y cuantitativa de los objetivos y resultados observados.
Por otra parte, se ha comprobado que los objetivos, fines y actividades incluidas en dichos
instrumentos han resultado coherentes con los fines y objetivos previstos en la normativa del
IPCE. No obstante, en línea con lo expuesto anteriormente, no ha existido una adecuada
vinculación entre las actividades definidas en las memorias presupuestarias y el Plan Estratégico
Plurianual, como instrumento de planificación plurianual, por lo que no ha sido posible conectar los
objetivos y actividades de alcance temporal anual recogidas en las primeras (y su correspondiente
asignación presupuestaria), con las incluidas en la documentación relativa a los instrumentos de
planificación y gestión de ámbito temporal superior. De esta manera, los indicadores de las
memorias presupuestarias, además de por las deficiencias antes señaladas, no han sido
adecuados como elementos de control y valoración tanto de las actuaciones desarrolladas como
de las desviaciones existentes con respecto a las previsiones establecidas en el Plan Estratégico
Plurianual.
T R IB U N A L D E CU E N T AS
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 25/07/2019 60
ANÁLISIS DE LA IGUALDAD EFECTIVA DE MUJERES Y HOMBRES II.6.
De conformidad con lo dispuesto en las directrices técnicas de la presente fiscalización, se ha
realizado un análisis específico de las cuestiones relacionadas con las previsiones contenidas en
la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la Igualdad Efectiva de Mujeres y Hombres
(LOIEMH).
Contratos II.6.1.
En la muestra de contratos seleccionados recogida en los Anexos I, II y III de este informe se ha
comprobado el cumplimiento de las previsiones recogidas en los artículo 33 y 34 de la LOIEMH,
es decir, el establecimiento de condiciones especiales de ejecución en los contratos que se
celebren y preferencia en la adjudicación por las empresas que cumplan dichas condiciones
especiales, así como los artículos 60 y 118 TRLSCP, esto es, prohibición de contratar y
condiciones especiales de ejecución, y se han obtenido los siguientes resultados:
1. No consta la aprobación del Acuerdo anual del Consejo de Ministros previsto en el artículo
34.1 LOIEHM.
2. Seis de los nueve pliegos analizados de las contrataciones mediante procedimiento abierto
prevén el criterio preferencial, en caso de igualdad de puntuación entre dos o más licitadores,
de adjudicación a favor de aquellas empresas que, en el momento de acreditar su solvencia
técnica o profesional, hubieran adoptado medidas en materia de igualdad entre mujeres y
hombres, previsto, con carácter potestativo, en el artículo 34.2 de la LOIEMH, mediante la
presentación de aquella documentación que acredite la promoción de la igualdad efectiva de
oportunidades entre hombres y mujeres. Los pliegos que no contienen dicha previsión datan
del primer semestre de 2014. No se establece dicho criterio u otras medidas en este sentido
en los pliegos de ninguno de los procedimientos negociados analizados.
Subvenciones II.6.2.
Se analizaron las previsiones en materia de igualdad en las subvenciones de concurrencia
competitiva gestionadas por el IPCE, pues si bien no llegaron a concederse sí se realizó la
oportuna convocatoria. En concreto no se observa que en las ayudas convocadas en 2016 se
estableciera ninguna de las actuaciones tendentes a la promoción de la igualdad efectiva de
mujeres y hombres en el ámbito de la creación y producción artística e intelectual previstas en el
artículo 26.2 de la LOIEMH.
TRANSPARENCIA II.7.
La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen
gobierno tiene por objeto ampliar y reforzar la transparencia de la actividad pública, regular y
garantizar el derecho de acceso a la información relativa a aquella actividad y establecer las
obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables públicos, así como establecer
las consecuencias derivadas de su incumplimiento. En el desarrollo de la fiscalización se ha
comprobado la aplicación de las disposiciones en materia de publicidad y transparencia, teniendo
en cuenta para ello todas las disposiciones que contenían obligaciones concretas de publicidad
activa para ciertos negocios o informaciones vigentes durante el ejercicio 2016. En el análisis
realizado se ha identificado algunos puntos o materias que pudieran ser objeto de mejora en la
publicidad activa dada y se detallan a continuación.
T R IB U N A L D E CU E N T AS
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 25/07/2019 61
1. En relación con la información institucional, organizativa y de planificación prevista en el
artículo 6.2 de la Ley de Transparencia, cabe señalar que para el ejercicio fiscalizado no
consta la publicidad de un plan o programa anual o plurianual que fije objetivos concretos, así
como las actividades, medios y tiempo previsto para su consecución, puesto que la Secretaria
de Estado de Cultura aprobó un plan estratégico para los ejercicios 2012 a 2015 y el siguiente
a este fue aprobado en marzo de 2017 con una vigencia también cuatrienal de 2017 a 2020.
Estos planes, así como los correspondientes planes anuales operativos e informes de
seguimiento de los ejercicios 2012 a 2015 y 2017 fueron publicados en el Portal de
transparencia.
No obstante, los citados planes estratégicos plurianuales no abarcan la totalidad de las
actividades que desarrolla el IPCE, sino solo aquellas que en el plan se identifican como
claves para la obtención de los cinco objetivos sobre los que se estructura, por lo que
tampoco la publicidad dada a estos planes estratégicos puede entender que satisfaga las
necesidades de publicidad activa completa en cuanto a los objetivos, actividades y medios
previstos para las funciones desarrolladas por el IPCE.
Incidiendo en esta ausencia de una adecuada publicidad activa de esta información, la
publicación de los planes nacionales no suple la carencia descrita, en tanto que como se ha
señalado también en el apartado correspondiente del informe, los planes nacionales tienen un
carácter esencialmente técnico como herramientas metodológicas y cuya principal virtud es la
de haberse constituido en elementos facilitadores de un foro o marco de comunicación entre
el Estado y las CCAA y de estas entre sí, y sin que hasta la fecha el IPCE haya hecho uso
efectivo de las herramientas en ellos previstas de planificación, tales como objetivos
cuantificados, indicadores, seguimiento de las aportaciones financieras de las partes
implicadas previstas, revisiones y valoraciones de resultados, que permita garantizar que la
publicación de los mismos surta los efectos previstos en el citado artículo 6 de la Ley de
Transparencia.
2. En relación con la información económica, presupuestaria y estadística a la que hace
referencia el artículo 8 de la Ley de Transparencia, se ha verificado la publicidad activa de la
información requerida en dicho precepto en relación con aquella objeto de examen por esta
fiscalización en las respectivas áreas concluyéndose el cumplimiento de la publicidad de
dicha información salvo lo relativo a dos de las seis encomiendas analizadas en el epígrafe
II.3.4 de este informe
21
, respecto de las cuales no se obtiene evidencia de su publicidad. Para
las publicadas no consta la información requerida en el artículo 8.1.b) de la Ley de
Transparencia respecto de las subcontrataciones realizadas y la mención del adjudicatario,
del procedimiento seguido para la adjudicación e importe de dichas subcontrataciones.
ANÁLISIS DEL CUMPLIMIENTO DE LAS RECOMENDACIONES FORMULADAS POR EL II.8. TRIBUNAL
En el Informe de Fiscalización de la Dirección General de Bellas Artes y Bienes Culturales
ejercicio 2004, aprobado por el Pleno del Tribunal de Cuentas el 27 de marzo de 2008, se
formularon diversas recomendaciones
22
para que la DGBA adoptaran medidas para la
21
La encomienda de gestión para la redacción de proyecto y ejecución de las obras de restauración y rehabilitación de
la planta baja de la panda norte del Claustro Mayor para Centro d e Espiritualidad del Real Monasterio de Santa María
de El Paular y la encomienda de gestión del uso y la explotación del Real Monasterio de Santa María de El Paular.
22
Se formulan 3 recomendaciones. Se reproduce la primera y parte de la segunda recomendación, al no encontrarse la
otra parte de la segunda y la tercera dentro del ámbito objetivo de esta fiscalización.
T R IB U N A L D E CU E N T AS
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 25/07/2019 62
subsanación de las deficiencias y debilidades puestas de manifiesto en el citado informe. A
continuación se analiza el grado de cumplimiento e implantación de las recomendaciones
relacionadas con el ámbito objetivo de la presente fiscalización.
1. Recomendación primera
“El Tribunal de Cuentas recomienda el reforzamiento de los controles internos y de los
procedimientos de gestión económico-financiera de la Dirección General de Bellas
Artes y Bienes Culturales, al objeto de subsanar las deficiencias puestas de manifiesto
en este Informe en las áreas que el mismo comprende: contratación, adquisición de
bienes de interés cultural, subvenciones, tesorería e ingresos.”
En relación con las deficiencias puestas de manifiesto en el informe del ejercicio 2008 referidas a
las áreas de actuación de competencia del IPCE objeto de análisis de esta fiscalización, cabe
señalar en relación con la gestión económico-financiera con la contratación de las necesidades del
IPCE, que es la Junta de Contratación de la Secretaría del Estado la que ostenta las
competencias como órgano de contratación, sin perjuicio de la participación de las diversas
subdirecciones en la diversas fases y sin que dicha concurrencia haya entrañado dificultad para
aportar la información relativa a los expedientes de contratación requeridos, habiéndose
observado una adecuada gestión, en términos generales, en materia de contratación, sin perjuicio
de las deficiencias concretas puestas de manifiesto a lo largo del informe y de las debilidades de
control interno incluidas en el subapartado II.1.
2. Recomendación segunda
“Se recomienda también mejorar sustancialmente los procedimientos de planificación
e información sobre la gestión estatal del Patrimonio Histórico Español, a fin de
superar las carencias expuestas en este Informe. En particular, se recomienda la
elaboración de planes relativos a las actividades de catalogación, protección,
conservación y restauración de los bienes del Patrimonio Histórico Español (…)”.
Cabe señalar la ausencia de un instrumento transparente en el que vengan expuestos los planes
que contengan las actuaciones y acciones que se ejecutan anualmente en relación con la
conservación, restauración, investigación y documentación del patrimonio, así como su encaje en
la planificación efectuada en el largo plazo.
En la actualidad se encuentran aprobados por el Consejo de Patrimonio trece planes nacionales
cuya gestión corresponde al IPCE y que son el resultado de combinar la figura de los planes de
conservación y restauración atribuidos cuya aprobación es competencia del Instituto tal y como
prevén los sucesivos reales decretos de organización del Ministerio de Cultura, y por otro lado los
Planes Nacionales de Información sobre el PHE del artículo 35 de la LPHE cuya aprobación se
atribuye al Consejo de Patrimonio. No obstante, tal y como se señala en el subapartado II.4 de
PPNN de este informe, su análisis no permite concluir que los mismos sirvan ni estén siendo
utilizados como verdaderos instrumentos de planificación y gestión. De esta forma cabría plantear
la pertinencia de mantener la recomendación del informe aprobado en el 2008 en tanto se estima
necesaria la aprobación de instrumentos eficaces, ágiles, y transparentes que guíen la actividad
del Instituto en sus inversiones de conservación y restauración, dada la dificultad puesta de
manifiesto en el subapartado II.5 de principios de buena gestión financiera este informe de valorar
la eficacia, eficiencia y economía de la acción del Instituto con los instrumentos que se han puesto
a disposición de esta fiscalización.
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INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 25/07/2019 63
CONCLUSIONES III.
RESPECTO DEL CONTROL INTERNO III.1.
1. El control interno del Instituto presentó una serie de debilidades que han sido detalladas en el
subapartado II.1 del presente informe, entre las que destacan las que se señalan a
continuación:
a) El IPCE no contaba con un manual en el que se definieran las funciones y procedimientos
de gestión aplicables a sus diferentes áreas de actividad y se establecieran los grados de
responsabilidad existentes en cada una de ellas, así como los registros y documentos a
emplear en dicha gestión.
b) El IPCE disponía de un Sistema Integral de Gestión Interna (SIGI) cuyo grado de
implantación era heterogéneo, al no haberse empleado en algunos servicios como
arquitectura, arqueología, económico o de seguimiento de inversiones.
c) El registro empleado por el Instituto para el seguimiento de las inversiones no permitía
obtener de forma sencilla y automática listados de situación de las inversiones por
anualidad y por CCAA, lo que dificulta la realización de un seguimiento y programación
adecuado.
RESPECTO DE LA EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA III.2.
2. El IPCE ha gestionado en el ejercicio 2016 la totalidad de los créditos del programa 337B
“Conservación y restauración de bienes culturales” y una parte del programa 144A
“Cooperación, promoción y difusión cultural en el exterior”, habiéndose registrado unas
obligaciones reconocidas por 14.763.113 y 5.229 euros, con unos grados de ejecución del
77% y 1,3 %, respectivamente. Este bajo porcentaje de ejecución del programa 144A se ha
debido a la falta de concesión de las ayudas para excavaciones arqueológicas en el exterior,
por importe de 410.000 euros, convocadas mediante Resolución de 3 de mayo de 2016, ante
la imposibilidad de cumplir con los plazos de tramitación y los requerimientos de la Orden
HAP/1169/2016, de 14 de julio, por la que se regulan las operaciones de cierre del ejercicio
2016 relativas al presupuesto de gasto y operaciones no presupuestarias. (Subapartado II.2)
RESPECTO DEL CUMPLIMIENTO DE LA LEGALIDAD Y DE DETERMINADOS III.3. ASPECTOS DE LA GESTIÓN
Gastos corrientes en bienes y servicios III.3.1.
3. En 3 contratos negociados sin publicidad por razón de la cuantía analizados se ha constatado
la ausencia de motivación suficiente para este procedimiento de contratación, argumentando
motivos de celeridad y simplificación administrativa; sin embargo, la excepcionalidad de este
procedimiento requiere la concurrencia de circunstancias que hagan esencial la negociación,
elemento distintivo de dicho procedimiento frente a los ordinarios, sin que pueda
fundamentarse en simples razones de simplificación administrativa. En otro contrato se ha
incumplido la Instrucción de la Junta de Contratación de la Secretaría de Estado de Cultura de
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INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 25/07/2019 64
11 de octubre de 2013 al no haber solicitado nuevas invitaciones, ni haber acreditado las
razones de urgencia u otras que lo impidieron. (epígrafe II.3.1)
4. El IPCE ha tramitado durante varios ejercicios a través de contratos menores anuales gastos y
actuaciones que tenían por objeto satisfacer necesidades periódicas de carácter recurrente y
de naturaleza previsible, determinada y cierta que no variaron de un ejercicio a otro dado su
carácter repetitivo, superando en su conjunto el límite cuantitativo establecido en la LCAP para
la contratación menor. Esta limitación anual podría suponer un fraccionamiento del contrato,
en tanto que en el momento de inicio de la tramitación de los expedientes de los servicios
contratados el IPCE ya conocía o estaba en condiciones de conocer el carácter periódico de la
necesidad.
5. En 11 de los 14 contratos menores analizados no se ha acreditado la remisión de las
solicitudes de ofertas o invitaciones enviadas por el IPCE a las empresas ofertantes. Tampoco
se ha tenido evidencia documental de la realización de la consulta y examen previo del
Catálogo de Bienes Homologados del Servicio Central de Suministros a efectos de verificar si
se incluyen en este, bienes similares a los propuestos para la adquisición de material para las
colecciones fotográficas de archivo.
Acciones formativas III.3.2.
6. El IPCE desarrolló en 2016 un total de 34 acciones formativas, de las que 13 se realizaron en
la EPHN y 21 en la sede del IPCE o en otras instituciones con las que colaboró, por un importe
conjunto de 161.327 euros y un coste medio por acción de 5.563 euros. Del análisis de dichas
actividades se han obtenido las siguientes conclusiones (epígrafe II.3.2):
a. El Consejo Académico, como órgano colegiado y asesor de las actividades de la EPHN, no
se reunió con la periodicidad establecida en su normativa reguladora.
b. Una de las actividades formativas llevadas a cabo no estaba prevista en el programa
aprobado para 2016 y otras tres actividades que sí estaban contempladas en aquel no se
ejecutaron, sin que se haya tenido constancia de la modificación del programa formativo por
el Consejo Académico en dicho año. No obstante, en la memoria anual de actividades
presentada se incluyeron las acciones finalmente ejecutadas.
c. El baremo retributivo de las actividades formativas de los ejercicios 2016 y 2017 aprobado
por el Subsecretario de Educación, Cultura y Deporte el 28 de diciembre de 2015 y por el
Director General de Costes de Personal y Pensiones Públicas el 19 de enero de 2016 solo
contempló los honorarios para las actividades realizadas bajo la modalidad presencial, no
habiéndose previsto los importes aplicables para aquellas acciones formativas
desarrolladas on-line.
d. Las instrucciones para la aplicación del mencionado baremo elaboradas por le IPCE fueron
consistentes con los criterios e importes establecidos en el mismo, excepto en lo relativo a
las cuantías establecidas a partir de las tres horas prácticas impartidas, que se abonaron
por debajo del importe mínimo fijado en dichas instrucciones. Asimismo, los importes fijados
fueron iguales para todas las actividades de los cursos de formación, distinguiendo
únicamente entre clases teóricas y prácticas, sin haberse establecido una clasificación de
los cursos de formación y su retribución en función de la aportación académica a los
alumnos, de la excelencia o novedad de la materia a tratar o del nivel exigido a los
ponentes.
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INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 25/07/2019 65
e. Las memorias justificativas de las acciones formativas pusieron de manifiesto deficiencias e
incumplimientos como la ausencia de integridad al no contener todos los gastos realizados;
la insuficiente concreción del tipo de acción formativa, la ausencia de convenios en los que
se regulase su ejecución, o la falta de designación del coordinador por el Subdirector
General de Personal del coordinador del curso.
Inversiones reales III.3.3.
7. En la adjudicación de los contratos por el procedimiento abierto se han puesto de manifiesto
incumplimientos en los plazos máximos previstos en la normativa de la contratación pública
para la adjudicación, el inicio de la ejecución y recepción de las obras, así como para la
aprobación de la certificación final, la realización del informe sobre el estado de las obras o
prestaciones realizadas y para la devolución de la fianza. Tampoco se cumplieron los plazos
de tramitación del único contrato declarado de urgencia. (Epígrafe II.3.3).
8. Respecto a los contratos tramitados por el procedimiento negociado sin publicidad:
a. Los Pliegos de Cláusulas Administrativas Particulares acotaron los términos de la
negociación exclusivamente a la oferta económica, y aunque la normativa aplicable no
excluye la posibilidad de usar el precio como único elemento sobre el que versa la
negociación, no parece que los contactos mantenidos entre el Instituto y las empresa
licitadoras responda a una verdadera “negociación”, que debe ser la finalidad esencial del
procedimiento negociado para adaptar el contrato a las necesidades y objetivos del órgano
contratante.
b. En tres contratos negociados sin publicidad por razón de la cuantía no se motivó de forma
suficiente y adecuada la elección del procedimiento de adjudicación, al fundamentarse su
realización en la necesaria celeridad y simplificación administrativa, cuestiones insuficientes
por sí solas para justificar la elección del procedimiento negociado y asegurar la asignación
eficiente del gasto público en materia de contratación cuyo aseguramiento se consigue
fundamentalmente promoviendo la publicidad y la concurrencia.
c. En un contrato no se efectuó el número mínimo de solicitudes previstas en la Instrucción de
la Junta de Contratación de la Secretaría de Estado de Cultura de 11 de octubre de 2013,
no se concedió un plazo adecuado para la presentación de ofertas, ni se respetó el plazo
de 10 días hábiles desde la recepción de la solicitud previsto en las invitaciones, resultando
una única oferta recibida de las tres invitaciones realizadas. A su vez, la información
trasladada por la Subdirección del IPCE a la Junta de Contratación del MECD en su informe
global de valoración de las ofertas presentadas no fue fiel a la información obrante en el
expediente, al señalar que dos de las tres empresas invitadas habían rehusado realizar
oferta alguna por “considerar que no dominaban el tema lo suficiente”, cuando el motivo
aludido por estas dos empresas fue la insuficiencia de plazo. Asimismo, en este contrato, el
adjudicatario no cumplió con los requisitos de solvencia económica y técnica previstos en el
pliego de prescripciones técnicas.
d. Se han superado los plazos fijados en la normativa para diversos hitos procedimentales,
como: el plazo de ejecución previsto, el plazo para la emisión del primer acta de
comprobación de replanteo, el plazo de devolución de la fianza, o el plazo de inicio de
ejecución de las obras del único contrato de emergencia.
T R IB U N A L D E CU E N T AS
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 25/07/2019 66
8. En los contratos menores se han puesto de manifiesto incumplimientos derivados de la
obligación de solicitar, al menos, tres ofertas, conforme a lo previsto en la Instrucción de 31 de
julio de 2012 de la Subsecretaría de Educación, Cultura y Deporte sobre medidas de
austeridad y racionalización de los gastos generales del MECD, la falta de acreditación del
envío efectivo de las ofertas existentes, el empleo del procedimiento de contratación menor en
los contratos de dirección de obra al ser su plazo de ejecución superior a un año, así como la
concesión de prórroga contraviniendo lo previsto en el artículo 23.3 del TRLCSP.
Encomiendas de gestión
III.3.4.
9. En el periodo comprendido entre el ejercicio 2014 a 2018 el MECD formalizó para la
realización de diversas actuaciones en el conjunto patrimonial del Real Monasterio de Santa
María de El Paular un Acuerdo Marco y 6 encomiendas de gestión con TRAGSA, una para la
gestión del uso y explotación del conjunto monumental y cinco para diversas actuaciones a
realizar en el Monasterio derivadas del Acuerdo marco citado, por un importe conjunto de
2.958.903 euros, todos ellos vigentes durante el periodo fiscalizado. La gestión del citado
Acuerdo marco y de las encomiendas de gestión celebradas con cargo al programa 337B
presentó los siguientes incumplimientos y deficiencias (epígrafe II.3.4):
a. Insuficiente justificación de la elección y procedencia de la figura de la encomienda de
gestión, al no quedar constancia de que dicha elección se sustentase en la realización de
estudios de costes o rendimientos entre las distintas alternativas que avalasen la mayor
eficiencia y eficacia del método de aprovisionamiento seleccionado. Además, en virtud del
Acuerdo Marco de encomienda el MECD consideraba oportuno y conveniente encomendar
a TRAGSA la realización de las citadas actuaciones para favorecer la pronta implantación y
correcto desarrollo del denominado “Plan de Gestión del uso y la explotación del
Monasterio”, que, si bien, a la finalización de la fiscalización todavía no había sido
presentado, a pesar de que la fecha de presentación era en agosto de 2014.
b. Falta de acreditación de la selección del medio propio efectuada por el MECD y ausencia
de un análisis previo de la idoneidad de su marco funcional para la realización del objeto de
la encomienda de gestión del uso y explotación del Monasterio.
c. Ausencia de la necesaria concreción del objeto encomendado, habiéndose dejado a la
voluntad unilateral del medio propio la realización de muchas actuaciones esenciales, sin
más requisito que la comunicación a la comisión de seguimiento o al acuerdo entre las
partes.
d. No realización de estudios para verificar que los precios obtenidos mediante la aplicación
de las tarifas se encontraban por debajo de su valor de mercado y determinar por tanto si la
encomienda era una solución económicamente ventajosa
e. Riesgo de ineficiencias y de incentivo a la compensación de los márgenes negativos
obtenidos por el medio propio en el sistema de retribución previsto en la encomienda de
gestión del uso y la explotación del Monasterio.
f. Incumplimiento en una de las encomiendas (relativa a la actualización del Plan Director) de
los límites establecidos en la normativa específica del medio propio para la subcontratación
de los trabajos en las encomiendas de gestión.
T R IB U N A L D E CU E N T AS
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 25/07/2019 67
g. Insuficiente seguimiento y control por la entidad encomendante de la ejecución de las
actuaciones al no aplicarse los mecanismos establecidos con la extensión prevista, tales
como la falta de acreditación de la presentación a la comisión de seguimiento de los
informes anuales de actividad y los balances contables de TRAGSA; la ausencia de
constancia de la designación del coordinador técnico previsto en el acuerdo de
encomienda; así como la falta de presentación del “Plan de Gestión del uso y explotación
del Monasterio” que debía contener las líneas de actuación de la gestión del medio propio
h. Establecimiento y cobro de tarifas por TRAGSA al MECD en una encomienda (relativa a la
redacción de los proyectos) un 25 % superiores a los importes adjudicados y abonados a
las empresas subcontratadas por TRAGSA (38.536 euros) para la realización de dicha
redacción según se desprende de los datos recabados en el portal de transparencia (perfil
del contratante) de dicha empresa pública.
i. Deficiencias, omisiones de trámites, incorrecciones en el procedimiento como: la ausencia
del trámite de revisión del estado de las obras previo a la finalización del plazo de garantía,
la falta de los certificados de insuficiencia de medios, o la falta de acreditación de la fecha
efectiva de presentación de la actualización del Plan Director o de los proyectos de las
obras encomendadas; así como retrasos en la ejecución de las actuaciones
encomendadas.
Ingresos
III.3.5.
10. La gestión de los ingresos realizada por el IPCE en el ejercicio fiscalizado presentó los
siguientes incumplimientos (epígrafe II.3.5):
a. La memoria económico-financiera de la “tasa por utilización de espacios en museos y otras
instituciones culturales del Ministerio de Educación y Cultura” gestionada por el Instituto
determinó un coste del servicio prestado que no ha estado soportado en ningún estudio de
costes que garantizara el cumplimiento del principio de equivalencia establecido en el
artículo 7 de la Ley 8/89, de 13 de abril de Tasas y Precios Públicos.
b. Los precios públicos fijados por el IPCE tampoco han estado respaldados en unos estudios
y análisis sobre los costes económicos de la realización de las actividades o prestación de
la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios públicos.
c. En relación con las acciones formativas realizadas por el IPCE, se han efectuado cobros
en concepto de matrícula inferiores a los establecidos en la Orden CUL/1077/2011 por la
que se fijan los precios públicos, se han establecido supuestos de gratuidad en las ofertas
publicadas a colectivos no previstos en la citada Orden, y se han aplicado exenciones de
pago en determinados supuestos que no estaban previstas en las convocatorias
publicadas de los programas formativos.
d. La realización del ingreso de las matrículas en los programas formativos sujetos al
convenio suscrito en 2013 entre el MECD y la ANABAD, en una cuenta corriente de
titularidad de la ANABAD, supone un incumplimiento del art. 3.1 de la Ley 8/1989, de 13 de
abril, de tasas y precios públicos, que impide ingresar recursos de derecho público en
entidades de naturaleza privada. Asimismo, y sin perjuicio de su escasa relevancia
cuantitativa, los servicios contratados por la ANABAD no han estado sujetos a la normativa
presupuestaria y de contratación pública. Por otra parte, tampoco ha quedado acreditado
T R IB U N A L D E CU E N T AS
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 25/07/2019 68
que el IPCE haya verificado la corrección de los gastos e ingresos declarados por la
ANABAD en relación con las distintas acciones formativas.
Subvenciones III.3.6.
11. En el ejercicio 2016 el IPCE concedió 3 subvenciones nominativas por 815.000 euros, en
cuyos procedimientos de concesión y justificación se han detectado deficiencias que han
afectado, principalmente, a la definición genérica del objeto de una de ellas, a la ausencia de
constitución ni del funcionamiento efectivo de las comisiones de seguimiento, o a la falta de
de ingreso en la AEAT de los importes de las retenciones de IRPF derivados de las facturas o
nóminas cuyo gasto había sido objeto de subvención. (Epígrafe II.3.6).
RESPECTO DEL ANÁLISIS DE LOS PLANES NACIONALES III.4.
12. Los PPNN surgieron del resultado de combinar dos instrumentos que a pesar de estar
regulados, no fueron desarrollados: los denominados Planes de Conservación y Restauración
de los bienes inmuebles y bienes muebles del Patrimonio Histórico Español (PHE), previstos
en el RD 257/2012, cuyo artículo 10.2.c) atribuye al IPCE su elaboración y ejecución; y los
Planes Nacionales de Información sobre el PHE, regulados en el artículo 35 de la LPHE, que
atribuyen su elaboración periódica y aprobación al Consejo de PHE (CPHE). La falta de
desarrollo normativo ha permitido que los 14 PPNN vigentes en el ejercicio fiscalizado, a pesar
de su denominación como “planes”, no se hayan diseñado y enfocado como unos auténticos
instrumentos de planificación y gestión, sino como unos elementos metodológicos y de
coordinación entre los distintos agentes intervinientes en la conservación y restauración del
patrimonio cultural.
13. La mencionada ausencia de una planificación plurianual de las intervenciones, actuaciones y
financiación de los planes ha impedido conocer su grado de ejecución y sus posibles
desviaciones. De acuerdo con los datos facilitados por el IPCE en el periodo 2012-2018 el
IPCE desarrolló un total de 259 intervenciones con una inversión de 61.614.952 euros, 73 de
las cuales, por importe de 5.740.996 euros, se registraron en el ejercicio 2016.
14. La estructura y contenido de los planes ha sido homogénea, si bien han presentado
diferencias en cuanto a su nivel de concreción y detalle. En su elaboración han participación y
colaboración los distintos agentes públicos intervinientes, si bien en ninguno de los planes han
estado representadas todas las CCAA.
15. Dentro de los planes, destaca por su importancia el Plan Nacional de Catedrales. Este plan,
que no ha contado con un presupuesto, ni unas actuaciones y medidas concretas, se ha
desarrollado a través de los planes directores de cada catedral, así como mediante convenios
específicos de ejecución de las obras de restauración y conservación suscritos por el
Ministerio, las Comunidades Autónomas y los respectivos Obispados. En la fiscalización no se
ha dispuesto de una información global que permita conocer el grado de consecución de las
medidas de inversión y conservación de las catedrales previstos en dichos instrumentos, así
como el grado de ejecución de los compromisos financieros asumidos y ejecutados por cada
uno de los agentes financiadores.
16. Por lo que se refiere al seguimiento de los PPNN, se han puesto de manifiesto carencias y
debilidades entre las que destacan la ausencia de elaboración de informes periódicos de
evaluación y cumplimiento de los planes, la inexistencia de unos criterios concretos y objetivos
T R IB U N A L D E CU E N T AS
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 25/07/2019 69
para la designación de expertos independientes, así como la atribución a las Comisiones
Técnicas de Seguimiento de funciones en muchos casos de imposible cumplimientos debido a
la ausencia, en muchos casos, de unos objetivos medibles y cuantificables.
RESPECTO DEL ANÁLISIS DE LOS PRINCIPIOS DE BUENA GESTIÓN FINANCIERA III.5.
17. Con carácter general, el IPCE no ha efectuado un uso adecuado de los instrumentos
previstos tanto en la normativa reguladora de subvenciones, presupuestaria o contable, para
realizar un adecuado seguimiento y control de la aplicación de los principios de buena
gestión. Las principales deficiencias presentadas han sido las siguientes: la existencia de un
contenido generalista e inconcreto en las memorias presupuestarias, sin detalle de los
objetivos específicos a alcanzar; la ausencia de indicadores para medir determinadas
actividades o la presencia de indicadores que no han proporcionado información suficiente y
relevante para la toma de decisiones; la falta de seguimiento de los resultados obtenidos y de
las desviaciones producidas; la falta de vinculación entre el Plan Estratégico General de
carácter plurianual existente y la planificación anual prevista en las memorias
presupuestarias; así como la inexistencia de un Plan Estratégico de Subvenciones en el
ejercicio fiscalizado. (Subapartado II.5).
RESPECTO DEL ANÁLISIS DE LA IGUALDAD EFECTIVA DE MUJERES Y HOMBRES III.6.
18. El IPCE ha mantenido en el ejercicio fiscalizado una política de igualdad de trato entre mujeres
y hombres en materia de contratación, si bien en 3 de los 9 pliegos de cláusulas
administrativas particulares analizados no se establecieron criterios preferenciales previstos en
el artículo 34.2 de la LOIEMH. Además, en la regulación de las subvenciones convocadas
tampoco se recogió ninguna actuación tendente a la promoción de la igualdad efectiva.
(Subapartado II.6).
RESPECTO AL ANÁLISIS DE LAS PRESCRIPCIONES NORMATIVAS EN MATERIA DE III.7. TRANSPARENCIA
19. El IPCE ha cumplido, en 2016, las obligaciones impuestas por la normativa en materia de
transparencia y acceso a la información relativa a la información económica, presupuestaria y
estadística, a excepción de algunos aspectos como la ausencia de publicidad de dos de las
seis encomiendas de gestión analizadas o la falta de publicidad del adjudicatario y de las
subcontrataciones realizadas en las encomiendas publicadas. Asimismo, no se ha dado
respuesta a las prescripciones de transparencia en materia de planificación al no haberse
publicado un plan estratégico plurianual aplicable al ejercicio fiscalizado. (Aparatado II.7).
RESPECTO DEL ANÁLISIS DEL SEGUIMIENTO DE LAS RECOMENDACIONES III.8. FORMULADAS POR EL TRIBUNAL
20. A la finalización de la fiscalización persistían algunas de las deficiencias e irregularidades
señaladas en el informe anterior relativo a la gestión de la DGBA, como la ausencia de un
instrumento de planificación plurianual en el que se prevean las actuaciones y acciones que se
ejecutan anualmente en relación con la conservación, restauración, investigación y
documentación del patrimonio. (Subapartado II.8).
TRIBUNAL DE CUENTAS
RECOMENDACIONES
1 . Sería conveniente que el IPCE elaborara unos manuales de procedimientos de sus distintas
áreas de gestión, definiendo las funciones y responsabilidades de cada unidad.
2. EI IPCE debería reTorzar los mecanismos de control interno haciendo extensible la aplicación
del Sistema Integral de gestión Interna a todas las áreas de gestión y estableciendo registros
y programas para el control de las inversiones realizadas en el marco de los PPNN.
Asimismo, la DGBA debería formular en todo momento las instrucciones dirigidas al IPCE por
escrito.
3. Las deficiencias puestas de manifiesto en la gestión de las subvenciones concedidas, y
contratos y encomiendas de gestión formalizados deben superarse mediante una evaluación
exhaustiva de los procedimientos implantados por el Instituto.
4. Sería conveniente realizar un estudio de costes adecuado de la actividad gravada con la tasa
gestionada por el IPCE que garantice el cumplimiento del principio de equivalencia
establecido en el artículo 7 de la Ley 8/89, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos, así
como determinar correctamente los costes económicos de las actuaciones de formación que
dan lugar al cobro de precios públicos, así como su grado de cobertura financiera.
5. Los Planes Nacionales de Patrimonio Cultural deberían ser regulados al objeto de determinar
su naturaleza, finalidad y contenido. En el marco de los PPNN sería conveniente establecer
aspectos tales como la programación plurianual, una metodología clara para la selección de
los proyectos objeto de financiación, los procedimientos de conservación preventiva y de
protección activa de los bienes culturales, los mecanismos adecuados de coordinación y
control de las actuaciones, la promoción del conocimiento a través de la investigación, así
como el fomento del acceso de los ciudadanos y su difusión. La amplitud de los PPNN y el
reparto competencial previsto en la Constitución Española en esta materia precisaría, para que
los PPNN pudieran desplegar todos sus efectos, de mecanismos ágiles de comunicación y
colaboración entre todos los agentes implicados.
6. EI IPCE debería acomodar el contenido de las memorias presupuestarias a los instrumentos
de planificación plurianual y redefinir los indicadores de gestión de forma que proporcionen
información válida para el seguimiento de los objetivos establecidos y para la toma de
decisiones. Asimismo, sería necesaria la realización de una adecuada planificación
estratégica de subvenciones que permitiera mejorar la eficacia en el cumplimiento de los
objetivos de las subvenciones concedidas, así como la eficiencia y la economía en la gestión
de estos recursos.
Madrid, 25 de julio de 2019
LA PRESIDENTA
PRESIDENTA
María José de la Fuente y de la Calle
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 25/07/2019
70
T R IB U N A L D E CU E N T AS
Anexos
T R IB U N A L D E CU E N T AS
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 25/07/2019 73
RELACIÓN DE ANEXOS
ANEXO I - MUESTRA DE CONTRATOS FISCALIZADOS DE CAPÍTULO 2
ANEXO II - MUESTRA DE CONTRATOS MAYORES FISCALIZADOS DE CAPÍTULO 6
ANEXO III - MUESTRA DE CONTRATOS MENORES FISCALIZADOS DE CAPÍTULO 6
ANEXO IV - ACTUACIONES EFECTUADAS POR EL IPCE EN EL MARCO DE LOS PLANES
NACIONALES. Ejercicio 2016
ANEXO V - LÍNEAS DE ACTUACIÓN DE LOS PLANES NACIONALES DE PATRIMONIO
CULTURAL
ANEXO VI - NÚMERO DE CATEDRALES POR COMUNIDADES AUTÓNOMAS
ANEXO VII - NÚMERO DE ABADÍAS, MONASTERIOS Y CONVENTOS POR
COMUNIDADES AUTÓNOMAS
T R IB U N A L D E CU E N T AS
FISCALIZACIÓN DEL INSTITUTO DEL PATRIMONIO CULTURAL DE ESPAÑA
EJERCICIO 2016 Anexo I
_____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 25/07/2019
ANEXO I:
MUESTRA DE CONTRATOS FISCALIZADOS DE CAPÍTULO 2
(euros)
Concepto
presupuestario
Orden
Nº expediente
MECD
Tipo de
contrato
(*)
Objeto de contrato
Fecha contrato
/Fecha aprobación
gasto (CM)
Procedimiento
(**)
Importe
adjudicación
(con IVA)
Obligaciones
reconocidas
2016
212
1
2016/00000531
SE
Prórroga servicio de mantenimiento y conservación del edificio sede del IPCE
01/07/2016
-
63.973
26.655
216
2
2015/00000605
SE
Servicio de mantenimiento, gestión y administración de las redes informáticas existentes en el IPCE
23/02/2016
PN
26.031
19.523
213
3
2016/00000155
SE
Mantenimiento del jardín exterior y apoyo al mantenimiento del jardín interior de la Subdirección general
del IPCE
23/02/2016
PN
22.090
7.363
227
4
2015/00000276
SE
Explotación del servicio de cafetería y comedor-autoservicio de la Subdirección general del IPCE
30/07/2015
PN
16.940
11.293
227
5
2016/00000582
SE
Prórroga explotación del servicio de cafetería y comedor-autoservicio de la Subdirección general del
IPCE
29/07/2016
-
16.940
5.647
213
6
2015/00000983
SE
Mantenimiento de los ascensores del IPCE
27/11/2015
CM
3.775
3.461
22199
7
2016/00000177
SU
Adquisición de material de conservación para las colecciones fotográficas conservadas en el archivo
del IPCE
24/02/2016
CM
17.061
17.061
22700
8
2015/00000321
SE
Servicio de limpieza de la Escuela de Patrimonio Histórico de Nájera
20/04/2015
CM
21.031
4.943
22700
9
2016/00000392
SE
Servicio de limpieza de la Escuela de Patrimonio Histórico de Nájera
25/04/2016
CM
20.184
8.143
22799
10
2015/00000839
SE
Alimentación de contenidos de las bases de datos de subvenciones, envío de documentación de las
mismas al archivo del Ministerio
26/10/2015
CM
18.876
18.876
22706
11
2015/00000084
SE
Diseño gestión y desarrollo de visitas guiadas al edificio sede IPCE
02/02/2015
CM
7.744
1.936
22706
12
2015/00000907
SE
Diseño, gestión y desarrollo de visitas guiadas al edificio sede del IPCE durante el año 2016
11/11/2015
CM
12.100
9.075
22706
13
2016/00000264
SE
Desarrollo de acciones vinculadas al plan nacional de salvaguarda del Patrimonio Cultural Inmaterial
21/03/2016
CM
14.117
7.058
22706
14
2016/00000421
SE
Producción y montaje expositivo de la exposición sobre el proceso de recuperación del Monasterio de
Santa María de El Paular en el antiguo Claustro de Legos
28/04/2016
CM
17.133
17.133
22706
15
2016/00000463
SE
Implantación de protocoles de mantenimiento del Plan de conservación preventiva del Real Monasterio
de Santa María de El Paular
20/05/2016
CM
21.356
10.678
TOTAL
299.351
168.845
* SE: Contrato de servicios; SU: Contrato de suministros
** PN: Procedimiento negociado; CM: Contratación menor
FUENTE: Elaboración propia
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FISCALIZACIÓN DEL INSTITUTO DEL PATRIMONIO CULTURAL DE ESPAÑA
EJERCICIO 2016 Anexo II
_____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 25/07/2019
ANEXO II:
MUESTRA DE CONTRATOS MAYORES FISCALIZADOS DE CAPÍTULO 6
(euros)
Concepto
presupuestario
Orden
Nº expediente
MECD
Tipo de
contrato
(*)
Objeto de contrato
Fecha
Procedimiento
(**)
Importe
adjudicación
Obligaciones
reconocidas
2016
63002
1
2014/00000264
SE
Redacción proyecto básico y de ejecución, Estudio S.S., Coordinación S.S. y Dirección obras de consolidación y
restauración diversas zonas del Monasterio de S. Juan de los Reyes, Toledo
01/12/2016
PA
37.122
958
63002
2
2016/00000036
OB
Obras de consolidación y restauración de diversas zonas (escalera y sacristía, iglesia y claustro) del Monasterio de
San Juan de los Reyes en Toledo
28/07/2016
PA
447.679
23.811
63002
3
2015/00000026
OB
Obras de actuación urgente por la acción de térmidos de la cubierta de la Capilla del Santo Cristo de la Catedral de
Santa María de Tortosa (Tarragona)
24/06/2015
PA
180,597
111.078
63002
4
2014/00000122
SE
Redacción proyecto básico y Dirección obras de consolidación y restauración de las cubiertas del Monasterio de Santa
María del Parral en Segovia.
06/02/2014
PA
39.567
510
63002
5
2016/00000204
OB
Obras de consolidación y restauración de las cubiertas del Monasterio de Santa María del Parral en Segovia
26/07/2016
PA
1.307.069
16.808
63002
6
2016/00000138
SE
Restauración y montaje 4 tapices del salón de estufa y 2 cortinas del cuarto mirador del Museo Cerralbo
04/07/2016
PA
217.600
0
63002
7
2016/00000035
OB
Obras de consolidación y restauración tramos de la muralla Albaicín Granada
04/07/2016
PA
1.014.594
0
63002
8
-
SE
Redacción del proyecto básico y de ejecución, estudio de seguridad y salud, coordinación de seguridad y salud, y
Dirección de obras de Monasterio San Pedro de Arlanza.
14/08/2015
PA
112.081
0
63002
9
2014/00000323
OB
Obras de consolidación, adecuación paisajística y puesta en valor de los restos arqueológicos del área este del
Monasterio de Santa María de El Paular en Rascafría, Madrid
02/12/2014
PA
383.642
54.426
63002
10
2015/00000351
OB
Obras de conservación de la catedral de Murcia
03/11/2015
PN
72.376
72.376
62005
11
2016/00000160
SU
Adquisición de un equipo de microfluorescencia de rayos x para el área de investigación y formación, sección de
análisis de materiales del IPCE
22/04/2016
PN
95.590
95.590
64008
12
2014/00000762
SE
Trabajos de investigación y documentación sobre la producción y transformación del esparto en España
07/04/2015
PN
68.969
29.886
64008
13
2015/00000448
SE
Estudio del estado de conservación de varios monumentos declarados bienes de interés cultural de titularidad estatal,
afectos al Ministerio de Educación, Cultura y Deporte
02/11/2015
PN
52.030
52.030
63002
14
2016/00000215
OB
Obras de emergencia en la Iglesia de la Inmaculada Concepción de Melilla
02/03/2016
TE
816.962
797.852
TOTAL
4.665.462
1.255.325
* OB: Contrato de obras; SE: Contrato de servicios; SU: Contrato de suministros
** PA: Procedimiento abierto; PN: Procedimiento negociado; PNS: Procedimiento negociado sin publicidad; TE: Tramitación de emergencia
FUENTE: Elaboración propia
T R IB U N A L D E CU E N T AS
FISCALIZACIÓN DEL INSTITUTO DEL PATRIMONIO CULTURAL DE ESPAÑA
EJERCICIO 2016 Anexo III-1/2
_____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 25/07/2019
ANEXO III:
MUESTRA DE CONTRATOS MENORES FISCALIZADOS DE CAPÍTULO 6
(euros)
Concepto
presupuestario
Orden
Nº expediente
MECD
Tipo de
contrato
(*)
Objeto de contrato
Fecha AD
Importe
(sin IVA)
Importe
(con IVA)
Obligaciones
reconocidas
2016
(con IVA)
62005
15
2016/00000319
SU
Adquisición de un equipo para la limpieza y reducción electrolítica de material metálico de procedencia
subacuática (PLECO)
04/04/2016
16.000
19.360
0
63002
16
2013/00000880
SE
Arquitecto director y coordinación de la seguridad y salud de las obras de restauración del Convento de San
José de las Batuecas en La Alberca (Salamanca)
20/08/2013
17.248
20.870
228
63002
17
2013/00000880
SE
Arquitecto técnico para la dirección y coordinación de seguridad y salud de las obras de restauración del
Convento de San José de las Batuecas en La Alberca (Salamanca)
20/08/2013
17.248
20.870
228
63002
18
2013/00000880
SE
Arquitecto director y coordinación de la seguridad y salud de las obras de restauración del Convento de San
José de las Batuecas en La Alberca (Salamanca)
24/03/2015
1.421
1.720
1.720
63002
19
2013/00000880
SE
Arquitecto técnico para la dirección y coordinación de seguridad y salud de las obras de restauración del
Convento de San José de las Batuecas en La Alberca (Salamanca)
24/03/2015
1.421
1.720
1.720
63002
20
2014/00000977
SE
Arquitecto director y coordinación de la seguridad y salud de las obras de consolidación y restauración de la
cortina sureste del Castillo de San Fernando en Figueras (Gerona)
09/12/2014
15.518
18.776
3.669
63002
21
2014/00000977
SE
Arquitecto técnico para la dirección y coordinación de la seguridad y salud de las obras de consolidación y
restauración de la cortina sureste del Castillo de San Fernando en Figueras (Gerona)
09/12/2014
15.518
18.776
0
63002
22
2014/00000918
SE
Arquitecto director y coordinación de seguridad y salud de las obras de consolidación y restauración de las
fachadas principal y de la torre de la Iglesia de Nuestra Señora de Montserrat en Madrid
15/12/2014
2.223
2.689
1.849
63002
23
2014/00000918
SE
Arquitecto director y coordinación de seguridad y salud de las obras de consolidación y restauración de las
fachadas principal y de la torre de la Iglesia de Nuestra Señora de Montserrat en Madrid
15/12/2014
2.223
2.689
1.849
63002
24
2014/00000918
SE
Arquitecto técnico para la dirección y coordinación de seguridad y salud de las obras de consolidación y
restauración de las fachadas principal y de la torre de la Iglesia de Nuestra Señora de Montserrat en Madrid
15/12/2014
5.433
6.574
4.520
63002
25
2015/00000269
SE
Arquitecto director y coordinación de la seguridad y salud de obras de consolidación y restauración de la
sacristía y ábside de la Colegiata de Santa María La Mayor Calatayud (Zaragoza)
14/04/2015
10.364
12.541
3.883
63002
26
2015/00000269
SE
Arquitecto técnico para la dirección y coordinación de la seguridad y salud de obras de consolidación y
restauración de la sacristía y ábside de la Colegiata de Santa María La Mayor Calatayud (Zaragoza)
14/04/2015
10.364
12.541
3.883
63002
27
2015/00000589
SE
Arquitecto director y coordinación de la seguridad y salud de las obras de consolidación y restauración del
Alcázar del Rey Don Pedro en Carmona, Sevilla
26/10/2015
10.435
12.626
12.626
63002
28
2015/00000589
SE
Arquitecto técnico para la dirección y coordinación de la seguridad y salud de las obras de consolidación y
restauración del Alcázar del Rey Don Pedro en Carmona, Sevilla
26/10/2015
10.495
12.699
12.699
63002
29
2015/00000616
SE
Arquitecto director y coordinación de la seguridad y salud de las obras de consolidación y restauración del
templo del convento de Santa María de las Huertas en Lorca, Murcia
24/07/2015
17.445
21.109
16.808
T R IB U N A L D E CU E N T AS
FISCALIZACIÓN DEL INSTITUTO DEL PATRIMONIO CULTURAL DE ESPAÑA
EJERCICIO 2016 Anexo III-2/2
_____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 25/07/2019
Concepto
presupuestario
Orden
Nº expediente
MECD
Tipo de
contrato
(*)
Objeto de contrato
Fecha AD
Importe
(sin IVA)
Importe
(con IVA)
Obligaciones
reconocidas
2016
(con IVA)
63002
30
2015/00000616
SE
Arquitecto técnico para la dirección y coordinación de la seguridad y salud de las obras de consolidación y
restauración del templo del convento de Santa María de las Huertas en Lorca, Murcia
24/07/2015
14.903
18.033
17.654
63002
31
2015/00000777
SE
Arquitecto director y coordinación de la seguridad y salud de las obras de consolidación y restauración de la
zona de acceso y la zona oeste de la plaza de San Fernando del Castillo de Sagunto, Valencia
30/10/2015
7.155
8.658
8.658
63002
32
2015/00000778
SE
Arquitecto director y coordinación de la seguridad y salud de las obras de consolidación y restauración de la
zona de acceso y la zona oeste de la plaza de San Fernando del Castillo de Sagunto, Valencia
30/10/2015
7.155
8.658
8.658
63002
33
2015/00000777
SE
Arquitecto técnico para la dirección y coordinación de la seguridad y salud de las obras de consolidación y
restauración de la zona de acceso y la zona oeste de la plaza de San Fernando del Castillo de Sagunto,
Valencia
30/10/2015
15.545
18.810
18.810
63002
34
2014/00000591
SE
Redacción del proyecto básico y de ejecución, estudio de seguridad y salud, coordinación de seguridad y salud,
y dirección de obras de conservación en la Catedral de Murcia
06/08/2014
12.658
15.316
7.433
63002
35
2014/00000935
SE
Arquitecto director y coordinadoción de la seguridad y salud de obras en Galeria La Artesa
01/12/2014
6.000
7.260
0
63002
36
2014/00000935
SE
Arquitecto técnico para la dirección y coordinadoción de la seguridad y salud de obras en Galeria La Artesa
01/12/2014
5.900
7.139
0
63002
37
2014/00001024
SE
Arquitecto director y coordinación de la seguridad y salud de las obras de consolidación, adecuación paisajística
y puesta en valor de los restos arqueológicos del área este del Monasterio de Santa María de El Paular
22/12/2014
12.685
15.349
2.183
63002
38
2014/00001024
SE
Arquitecto técnico para la dirección y coordinación de la seguridad y salud de las obras de consolidación,
adecuación paisajística y puesta en valor de los restos arqueológicos del área este del Monasterio de Santa
María de El Paular
22/12/2014
12.685
15.349
2.183
63002
39
2014/00000932
SE
Arquitecto director y coordinación de la seguridad y salud de las obras de restauración del claustro de Legos
para centro de recepción de visitantes del Monasterio de Santa María de El Paular
09/12/2014
17.250
20.872
10.701
63002
40
2014/00000932
SE
Arquitecto técnico para la dirección y coordinación de la seguridad y salud de las obras de restauración del
claustro de Legos para centro de recepción de visitantes del Monasterio de Santa María de El Paular
09/12/2014
17.250
20.872
10.701
63002
41
2016/00000694
SE
Arquitecto director y coordinación de la seguridad y salud de las obras de restauración y rehabilitación de la
planta baja de la panda norte del claustro mayor para centro de espiritualidad en el Monasterio de Santa María
de El Paular
19/07/2016
17.880
21.635
10.817
63002
42
2016/00000694
SE
Arquitecto técnico para la dirección y coordinación de la seguridad y salud de las obras de restauración y
rehabilitación de la planta baja de la panda norte del claustro mayor para centro de espiritualidad en el
Monasterio de Santa María de El Paular
19/07/2016
17.800
21.538
10.769
64008
43
2016/00000263
SE
Desarrollo de acciones vinculadas al Plan Nacional de Salvaguarda del Patrimonio cultural Inmaterial
10/05/2016
5.993
7.058
7.058
64008
44
2016/00000395
SE
Estudio de documentación, Investigación y trabajo de campo para elaborar inventario de patrimonio cultural
inmaterial en Navarra
10/05/2016
17.980
21.756
7.252
TOTAL
342.195
413.863
188.559
* OB: Contrato de obras; SE: Contrato de servicios; SU: Contrato de suministros
FUENTE: Elaboración propia
T R IB U N A L D E CU E N T AS
FISCALIZACIÓN DEL INSTITUTO DEL PATRIMONIO CULTURAL DE ESPAÑA Anexo IV-1/3
EJERCICIO 2016
______________________________________________________________________________________________________________________
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 25/07/2019
ANEXO IV:
ACTUACIONES EFECTUADAS POR EL IPCE EN EL MARCO DE LOS PLANES NACIONALES
Ejercicio 2016
(euros)
PLAN NACIONAL
Subconcepto
presupuestario
Descripción expediente
Obligaciones
Reconocidas
P. N. CATEDRALES
63002
Restauración del campanario y claustro de la Catedral
107.607
63008
Conservación y restauración del coro de la Catedral de Plasencia (Cáceres)
272.468
63002
Obras de actuación urgente por la acción de términos de la cubierta de la capilla del Santo Cristo de
la Catedral de Santa María de Tortosa (Tarragona)
111.078
63002
Obras de restauración de la sala capitular y cubiertas de la naves laterales de Santa María de
Calahorra (La Rioja)
190.491
63002
Obras de consolidación y restauración de la cubiertas del cimborrio, ábside y piedad de la catedral
de Santa Marai D’Urgel (Lleida)
512.940
63002
Obras de intervención en las cubiertas pabellón 2 de la Catedral de Jaén
125.961
63008
Conservación y restauración de la escultura policromada de Nuestra Señora de la Virgen Blanca
52.359
63002
Obras de conservación de la Catedral de Murcia
79.809
63008
Conservación y restauración del Alfarje "Tanto Monta" del Palacio Episcopal viejo anejo a la Catedral
de Huesca
197.609
1.650.322
P.N. ABADfAS,
MONASTERIOS Y
CONVENTOS
63002
Encomienda de gestión para la redacción del proyecto y la ejecución de obras de restauración y
rehabilitación del claustro de Legos para el monasterio de El Paular en Rascafría (Madrid)
640.533
63002
Encomienda de gestión para la redacción del proyecto y ejecución de las obras de restauración de la
galería de la ARTESA en el Monasterio de Santa María de El Paular en Rascafría (Madrid)
21.345
63002
Obras de consolidación, adecuación paisajística y puesta en valor de los restos arqueológicos del
área del monasterio de Santa María de El Paular en Rascafría (Madrid)
58.792
63002
Encomienda de gestión a la empresa pública TRAGSA para la redacción proyecto y la ejecución de
obras de restauración y rehabilitación planta baja de la Panda Norte del claustro mayor para el
Monasterio de Santa María de El Paular en Rascafria (Madrid)
608.794
63002
Obras de restauración de las cubiertas del Real Monasterio de Ntra. Sra. de Guadalupe
497.720
63002
Obras de consolidación y restauración de diversas zonas, escalera y sacristía, iglesia y claustro del
Monasterio de San Juan de los Reyes
24.769
63002
Obras de consolidación y restauración de las cubiertas del monasterio de Santa María del Parral en
Segovia
17.318
1.869.271
P. N. ARQUITECTURA
DEFENSIVA
63002
Obras de consolidación y restauración de la cortina sureste del castillo de Figueras (Girona)
46.994
63002
Obras de consolidación y restauración del Alcazar del Rey don Pedro en Carmona (Sevilla)
372.150
63002
Obras de restauración en la muralla de Jerez de los Caballeros (Badajoz) parte meridional, calle
Monte Dorado y Parque de Santa Lucia
86.850
63002
Obras de consolidación y restauración del Castillo de Ucero (Soria)
40.665
63002
Obras de consolidación y restauración de la ciudadela del castillo de San Pedro en Jaca (Huesca)
334.426
63002
Redacción proyecto básico y de ejecución, estudio , coordinación y dirección de obras de
restauración puerta de San Vicente y del Alcazar de las Murallas de Avila
8.336
63002
Redacción proyectos básico y de ejecución y restauración de la Puerta del Cambrón de las Murallas
de Toledo
13.189
63002
Obras menores de reparaciones puntuales y urgentes en el Castillo de Montearagón en Quincena
(Huesca)
1.771
64008
Redacción del Plan Director de las Murallas de Santo Domingo de la Calzada (La Rioja)
36.886
64008
Elaboración de un nuevo plan director del Castillo de Elda (Alicante)
29.040
64008
Estudio del estado de conservación de varios monumentos declarados bienes de interés cultural de
titularidad estatal, afectos al Ministerio de Educación, Cultura y Deporte
52.030
63002
Obras de consolidación y restauración de la zona de acceso y la zona oeste de la Plaza de San
Fernando en el Castillo de Sagunto (Valencia)
522.520
63002
Dirección de las obras de consolidación y restauración de la zona de acceso y la zona oeste de la
Plaza de San Fernando del Castillo de Sagunto (Valencia)
36.126
1.580.983
T R IB U N A L D E CU E N T AS
FISCALIZACIÓN DEL INSTITUTO DEL PATRIMONIO CULTURAL DE ESPAÑA Anexo IV-2/3
EJERCICIO 2016
______________________________________________________________________________________________________________________
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 25/07/2019
PLAN NACIONAL
Subconcepto
presupuestario
Descripción expediente
Obligaciones
Reconocidas
P.N. PATRIMONIO
INDUSTRIAL
63002
Restauración diversas edificaciones en el pozo de Santa Bárbara, el Valle del río Turón en Mieres
(Asturias)
92.400
64008
Servicio de catálogo de los Faros con interés patrimonial en España
21.216
Estudio del Paisaje de la Industria azucarera en la Vega de Granada
21.175
134.791
P. N. PAISAJE
CULTURAL
64008
Redacción del plan director del paisaje cultural en Isla de Sálvora y su arquitectura tradicional
Pontevedra
10.603
64008
Servicio de realización de un inventario cartográfico digital de 100 paisajes culturales de España
21.175
64008
Elaboración de documentación para el estudio de la situación legal del paisaje en España
14.300
46.078
P. N. ARQUITECTURA
TRADICIONAL
64008
Realización de un estudio de buenas prácticas en las intervenciones de arquitectura tradicional
española en el marco del Plan Nacional
20.630
64008
Documentación e investigación para conocimiento de los sistemas tradicionales, así como de la
extracción, utilización y puesta en obra de los materiales tradiciones en España
16.705
64008
Servicio realización de estudio de documentación en el Plan Nacional de Arquitectura Tradicional de
viabilidad estudio piloto en los Pedroches (Córdoba)
4.235
64008
Realización de ficha de catalogación de la música y danza tradicional española en dos comarcas
españolas
16.063
64008
Inventario de viviendas subterráneas según plan nacional de arquitectura tradicional en Caravaca de
la Cruz (Murcia)
11.551
64008
Desarrollo de acciones vinculadas al Plan Nacional de Salvaguardia del Patrimonio Cultural
Inmaterial
7.058,33
64008
Análisis de principios de ordenación e instrumentos urbanísticos para protección arquitectura
tradicional en municipios rurales en España
10.285
64008
Estudio del Yeso tradicional en España, su estado de conservación y propuesta para su
revalorización y difusión
20.812
64008
Plan de gestión desarrollo estrategias de compatibilizar el impacto de turismo con la arquitectura
tradicional estudio piloto en la Isla Formentera Plan Nacional Arquitectura Tradicional
10.282
117.621
P. N. DE
SALVAGUARDIA DEL
PATRIMONIO
CULTURAL
INMATERIAL
64008
Trabajos de investigación y documentación sobre la producción y transformación del Esparto en
España
29.886
64008
Realización de inventario sobre patrimonio cultural inmaterial en la Comunidad Valenciana
13.493
64008
Inventario del Patrimonio Cultural inmaterial menorquín a través de documentación Etnográfica
participativa
0
64008
Estudio de documentación, investigación y trabajo de campo para elaborar inventario de patrimonio
cultural inmaterial en Navarra. Plan Nacional Salvaguarda del PCI
7.252
64008
Estudio y diagnóstico de los sistemas de trashumancia en áreas de montaña del sureste peninsular y
Mediterráneo
7.058
64008
Directorio de órganos AGE con fondos fotográficos y audiovisuales interés patrimonio etnográfico e
inmaterial
9.650
64008
Realización del Plan para la confección de inventario del PCI en reserva biosfera tierras Ebro
extrapolable a otras áreas españolas
9.619
76.958
P. N. DE
INVESTIGACiON en
conservacion DE
PATRIMONIO
CULTURAL
64008
Control y seguimiento del biodeterioro y de las condiciones ambientales del agua de filtración y de
las emisiones de gas radón de la cueva de Altamira establecidas en el Plan de conservación
preventiva de la cueva de Altamira
30.250
64008
Validación de vitrinas con atmosferas de aire y anoxia para conservación de bienes culturales
delicados y singulares
21.623
64008
Servicio de alimentación de contenidos del observatorio de investigación en conservación durante el
año 2016
17.721
64008
Servicio de estudio con video endoscopio de la reja de la Catedral de Granada
2.190
64008
Estudio técnico de evaluación del riesgo para la intervención de restauración en bienes culturales en
piedra policromada
14.358
T R IB U N A L D E CU E N T AS
FISCALIZACIÓN DEL INSTITUTO DEL PATRIMONIO CULTURAL DE ESPAÑA Anexo IV-3/3
EJERCICIO 2016
______________________________________________________________________________________________________________________
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 25/07/2019
PLAN NACIONAL
Subconcepto
presupuestario
Descripción expediente
Obligaciones
Reconocidas
64008
TA-Aplicación de varias técnicas de tratamientos de limpieza de restos fósiles de vertebrados del
yacimiento paleontológico de lo hueco. Fuetes (Cuenca)
9.196
64008
TA-aplicación de técnicas electroquímicas para la caracterización y tratamiento de las Monedas de
Plata
4.840
100.178
P. N. DE
CONSERVACIÓN
PREVENTIVA
64008
Estudio de contaminantes en museos estatales de la Comunidad de Madrid y diseño de medidas
conservación preventiva
7.220
64008
Servicio de colaboración edición texto referencia conservación preventiva bienes inmuebles
10.648
64008
Estudio de contaminantes que afectan a la conservación de bienes culturales en Vitrinas
1.794
64008
Acciones de seguimiento de condiciones ambientales de infiltración agua y emisiones de gas Radón
en el PCP de la cueva de Altamira.
21.538
64008
Validación y difusión del proyecto implantación conservación preventiva en exposiciones temporales
de bienes culturales
5.384
64008
Implantación de protocolos de mantenimiento del Plan de conservación preventiva del Real
Monasterio de Santa María de El Paular
10.678
64008
Estudio y optimización de la técnica de diagnóstico por imagen en fluorescencia ultravioleta sobre
bienes culturales textiles
14.293
64008
Servicio de cuantificación del riesgo de deterioro de los bienes muebles en espacios interiores
9.492
81.047
P. N DE
CONSERVACIÓN DEL
PATRIMONIO
FOTOGRAFICO
0
0
P. N. DE EDUCACION Y
PATRIMONIO
64008
Análisis de uso y propuestas de desarrollo de APPS, dispositivos móviles y mobile learning en la
educación patrimonial
14.520
64008
Diseño, desarrollo y puesta en marcha de maleta educativa de apoyo a la arquitectura tradicional.
14.117
64008
Proyecto didáctico enseñanza arte rupestre del arco mediterráneo en etapas educativas en las
CCAA Aragón, Comunidad Valenciana y Región de Murcia
11.293
64008
Relación de estudio sobre estrategias de educación para reconocimiento del patrimonio cultural a
través de la negociación social
7.260
64008
Servicio de realización de inventario, análisis y evaluación de programas educativos centrados en el
patrimonio cultural inmaterial
10.890
58.080
P. N. DE EMERGENCIAS
Y GESTI0N DE riesgos
EN PATRIMONIO
CULTURAL
64008
Evaluación de incidencia de riesgo catastrófico en sede del IPCE medidas preventivas de protección
bienes culturales allí depositados en situaciones de emergencia
14.928
14.928
P.N. PATRIMONIO S. XX
64008
Mapa del Patrimonio sonoro no musical de España. Proyecto Piloto
10.738,74
10.739
TOTAL
5.740.996
FUENTE: Elaboración propia
T R IB U N A L D E CU E N T AS
FISCALIZACIÓN DEL INSTITUTO DEL PATRIMONIO CULTURAL DE ESPAÑA Anexo V-1/2
EJERCICIO 2016
______________________________________________________________________________________________________________________
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 25/07/2019
ANEXO V:
LÍNEAS DE ACTUACIÓN DE LOS PLANES NACIONALES DE PATRIMONIO CULTURAL
LÍNEAS DE ACTUACIÓN
PNC
- Cuestionario a las CCAA sobre la situación de las Catedrales y diagnóstico de problemas.
- Identificación de bienes (inventarios).
- Elaboración y redacción de Planes directores.
- Revisión y actualización de los Planes Directores de cada Catedral.
- Cartas de riesgo para establecer estrategias de protección y conservación preventiva.
- Actuaciones de Conservación y restauración.
- Programas específicos de documentación e investigación.
- Acciones de formación, accesibilidad y difusión.
PNAMC
- Identificación y clasificación de los bienes mediante la elaboración de inventarios y catálogos.
- Análisis y cualificación de los bienes mediante elaboración de Fichas Técnicas de bienes sobre su situación.
- Planes Directores para cada bien.
- Cartas de riesgo para establecer la conservación preventiva.
- Actuaciones de mantenimiento
- Actuaciones de Conservación y restauración.
- Programas específicos de documentación e investigación.
- Acciones de formación, accesibilidad y difusión.
PNAD
- Estudio y diagnóstico, con la elaboración de un inventario, para un futuro Catálogo nacional de Arquitectura
Defensiva.
- Investigación y estudios
- Cartas de riesgo, planes estratégicos, planes directores.
- Actuaciones de Conservación y mantenimiento.
- Acciones de formación, accesibilidad y difusión.
PNPI
- Elaboración de una lista de los principales elementos de los sectores del patrimonio industrial enumerados en
el PN anterior. Confeccionar un inventario general.
- Fomentar estudios sobre la cultura industrial.
- Redactar Planes directores.
- Difundir ejemplos de buenas prácticas en la preservación y reutilización del patrimonio industrial.
- Localizar los paisajes industriales más importantes e iniciar con las CCAA planes de protección.
- Fomentar el turismo industrial y difundir ejemplos de regeneración de barrios y territorios.
- Plan de inversión en bienes de patrimonio industrial que cumplan con los criterios definidos en el PN.
PNPC
- Documentación e investigación: elaboración de un inventario/Registro de paisajes; elaboración de catálogos;
estudios; proyectos de investigación.
- Formación y difusión.
- Intervenciones: elaboración de planes directores de los paisajes más significativos; proyectos de intervención o
fomento de turismo cultural.
PNCSXX
- Documentación: Inventario, y elaborar marco conceptual.
- Investigación: fomento de estudios de investigación.
- Protección: actuaciones y estudio de nuevas prácticas de protección.
- Conservación e intervención: actuaciones, difundir buenas prácticas, desarrollo y mejora de proyectos.
- Formación.
- Fomento y difusión.
- Adquisición y recuperación.
PNAT
- Programa de investigación y documentación: estudios de investigación, manuales, guías, planes directores y
planes especiales, fichas de contenido para elaborar un inventario, creación de una Plataforma de Arquitectura
Tradicional.
- Programa de protección: dotar de protección jurídica o impulsar la valoración y protección.
- Programa de intervención y recuperación de los sistemas tradicionales.
- Programa de difusión, transmisión y cooperación.
T R IB U N A L D E CU E N T AS
FISCALIZACIÓN DEL INSTITUTO DEL PATRIMONIO CULTURAL DE ESPAÑA Anexo V-2/2
EJERCICIO 2016
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INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 25/07/2019
LÍNEAS DE ACTUACIÓN
PNSPCI
- Programa de investigación y documentación.
- Programa de conservación de los soportes materiales del PCI.
- Programa de formación, transmisión, promoción y difusión del PCI (a través de internet y redes sociales entre
otros). Creación de centros de interpretación del PCI en ámbitos locales.
- Establecimiento de criterios y buenas prácticas en la explotación turística.
PNIC
- Programa de conservación y medio ambiente.
- Programa de materiales y nuevas tecnologías de estudio y análisis.
- Programa de estudio de la tecnología de los bienes culturales.
- Programa de economía, valor social y sostenibilidad
Programa de puesta a punto y mejora de metodología y protocolos de conservación y restauración
Observatorio de investigación en conservación (que no se plantea como un programa de investigación como
los anteriores, sino como un instrumento transversal de implementación del PN, liderado por la Comisión de
Expertos)
PNCP
- Propuesta de estudios e investigación.
- Propuesta de proyectos piloto de conservación.
- Propuesta de formación de profesionales.
- Propuesta de difusión.
PNPF
- Conservación de originales y preservación digital.
- Descripción de fondos y colecciones.
- Uso y difusión.
- Formación.
- Política de adquisiciones.
- Propiedad intelectual.
- Creación de un Observatorio sobre Patrimonio Fotográfico que "asesore en materia de gestión, conservación y
difusión de fotografía, promueva la articulación de una red nacional de centros"
PNEP
- Programa de investigación en educación patrimonial e innovación en didáctica del patrimonio.
- Programa de formación de educadores, gestores y otros agentes culturales e investigación en educación
patrimonial.
- Programa de difusión.
PNE
- Creación de unidades de gestión de emergencias en patrimonio cultural en las CCAA coordinadas con
Protección Civil.
- Programa de investigación y documentación: mapa de riesgos
- Planes de emergencia de bienes culturales.
- Programas de formación.
- Programa de difusión
PNSUB
- Protección de los yacimientos arqueológicos en las aguas jurisdiccionales españolas
- Protección de los pecios españoles en aguas internacionales o terceros países
FUENTE: Elaboración propia
T R IB U N A L D E CU E N T AS
FISCALIZACIÓN DEL INSTITUTO DEL PATRIMONIO CULTURAL DE ESPAÑA Anexo VI-1/2
EJERCICIO 2016
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ANEXO VI:
NÚMERO DE CATEDRALES POR COMUNIDADES AUTÓNOMAS
Nº
CATEDRAL - LOCALIDAD
COMUNIDAD AUTÓNOMA
1
Almería
ANDALUCÍA
2
Baeza (Jaén)
3
Baza (Granada)
4
Vieja de Cádiz
5
Nueva de Cádiz
6
Córdoba
7
Granada
8
Guadix (Granada)
9
Huelva
10
Jaén
11
Jerez de la Frontera (Cádiz)
12
Málaga
13
Sevilla
14
Barbastro (Huesca)
ARAGÓN
15
Monzón (Huesca)
16
Huesca
17
Jaca (Huesca)
18
Roda de Isábena (Huesca)
19
Tarazona (Huesca)
20
Albarracín (Teruel)
21
Teruel
22
Zaragoza (La Seo)
23
Zaragoza (El Pilar)
24
Oviedo
ASTURIAS
25
Mallorca
BALEARES
26
Ciudadela (Menorca)
27
Ibiza
28
La Laguna (Tenerife)
CANARIAS
29
Las Palmas (Gran Canaria)
30
Santander
CANTABRIA
31
Albacete
CASTILLA-LA MANCHA
32
Ciudad Real
33
Cuenca
34
Sigüenza (Guadalajara)
35
Guadalajara
36
Toledo
37
Astorga (León)
CASTILLA Y LEÓN
38
Ávila
39
Burgos
40
Ciudad Rodrigo (Salamanca)
41
León
42
Burgo de Osma (Soria)
43
Soria
44
Palencia
45
Vieja de Salamanca
46
Nueva de Salamanca
47
Segovia
48
Valladolid
49
Zamora
T R IB U N A L D E CU E N T AS
FISCALIZACIÓN DEL INSTITUTO DEL PATRIMONIO CULTURAL DE ESPAÑA Anexo VI-2/2
EJERCICIO 2016
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INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 25/07/2019
Nº
CATEDRAL - LOCALIDAD
COMUNIDAD AUTÓNOMA
50
Barcelona
CATALUÑA
51
Girona
52
Nueva de Lérida
53
Vieja de Lérida
54
Manresa (Barcelona)
55
Sant Feliu de Llobregat (Barcelona)
No es bien de interés cultural
56
Solsona (Lérida)
57
Tarragona
58
Terrassa (Barcelona)
No es bien de interés cultural
59
Tortosa (Tarragona)
60
Seo de Urgell (Lleida)
61
Vic (Barcelona
62
Ceuta
CEUTA
63
Orihuela (Alicante)
COMUNIDAD VALENCIANA
64
Alicante
65
Segorbe (Castellón)
66
Castellón
67
Valencia
68
Cáceres
EXTREMADURA
69
Coria (Cáceres)
70
Badajoz
71
Mérida (Badajoz)
72
Plasencia
73
Lugo
GALICIA
74
Mondoñedo (Lugo)
75
Orense
76
Santiago de Compostela
77
Tuy (Pontevedra)
78
Santo Domingo de la Calzada
LA RIOJA
79
Calahorra
80
Logroño
81
Alcalá de Henares (Madrid)
MADRID
82
Getafe (Madrid)
83
Madrid-La Almudena
84
Madrid-Fuerzas Armadas
85
Madrid-San Isidro
86
Tudela (Navarra)
NAVARRA
87
Pamplona
88
Bilbao
PAÍS VASCO
89
San Sebastián
90
Vieja de Vitoria (Álava)
91
Nueva de Vitoria (Álava)
92
Cartagena (Murcia)
REGIÓN DE MURCIA
93
Murcia
FUENTE: Elaboración propia
T R IB U N A L D E CU E N T AS
FISCALIZACIÓN DEL INSTITUTO DEL PATRIMONIO CULTURAL DE ESPAÑA Anexo VII
EJERCICIO 2016
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ANEXO VII:
NÚMERO DE ABADÍAS, MONASTERIOS Y CONVENTOS
POR COMUNIDADES AUTÓNOMAS
COMUNIDAD AUTÓNOMA
PROVINCIA
TOTAL
Provincia
TOTAL
Comunidad Autónoma
ANDALUCÍA
Almería
4
87
Cádiz
5
Córdoba
15
Granada
10
Huelva
6
Jaén
10
Málaga
11
Sevilla
26
ARAGÓN
Huesca
11
29
Teruel
4
Zaragoza
14
ASTURIAS (PRINCIPADO DE)
Asturias
10
10
BALEARS (ILLES)
Illes Balears
14
14
CANARIAS
Las Palmas
1
12
Santa Cruz de Tenerife
11
CANTABRIA
Cantabria
4
4
CASTILLA Y LEÓN
Ávila
12
112
Burgos
16
León
14
Palencia
11
Salamanca
15
Segovia
11
Soria
6
Valladolid
21
Zamora
6
CASTILLA-LA MANCHA
Albacete
3
68
Ciudad Real
8
Cuenca
12
Guadalajara
14
Toledo
31
CATALUÑA
Barcelona
22
60
Girona
19
Lleida
14
Tarragona
5
COMUNITAT VALENCIANA
Alicante
3
20
Castellón
3
Valencia
14
EXTREMADURA
Badajoz
10
23
Cáceres
13
GALICIA
A Coruña
11
42
Lugo
11
Ourense
11
Pontevedra
9
MADRID (COMUNIDAD DE)
Madrid
29
29
MURCIA (REGIÓN DE)
Murcia
14
14
NAVARRA (COMUNIDAD FORAL DE)
Navarra
10
10
PAÍS VASCO
Álava
1
13
Guipúzcoa
12
RIOJA (LA)
La Rioja
9
9
MELILLA
1
1
TOTAL ABADÍAS, MONASTERIOS Y CONVENTOS DECLARADOS BIENES DE INTERÉS CULTURAL
557
FUENTE: Elaboración propia
