RESOLUCIÓN DE LA COMISIÓN MIXTA nº 1397 de 2022 de Tribunal de Cuentas, 19-05-2022
| Fecha | 19 Mayo 2022 |
| Emisor | Tribunal de Cuentas |
TRIBUNAL DE CUENTAS
Nº 1.397
INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LA CONTRATACIÓN CELEBRADA
POR LAS ENTIDADES GESTORAS Y SERVICIOS COMUNES DE LA
SEGURIDAD SOCIAL, ADSCRITOS A LA SECRETARÍA DE ESTADO
DE LA SEGURIDAD SOCIAL, EJERCICIO 2018
El Pleno del Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de su función fiscalizadora establecida en los
artículos 2.a), 9 y 21.3.a) de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas, y a
tenor de lo previsto en los artículos 12 y 14 de la misma disposición y concordantes de la Ley
7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, ha aprobado, en su sesión de
29 de octubre de 2020, el Informe de Fiscalización de la contratación celebrada por las Entidades
Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social, adscritos a la Secretaría de Estado de la
Seguridad Social, ejercicio 2018 y ha acordado su elevación a las Cortes Generales así como al
Gobierno de la Nación, según lo prevenido en el artículo 28 de la Ley de Funcionamiento.
ÍNDICE
I. INTRODUCCIÓN ................................................................................................................. 11
I.1. INICIATIVA DEL PROCEDIMIENTO FISCALIZADOR ........................................................ 11
I.2. ÁMBITOS SUBJETIVO, OBJETIVO Y TEMPORAL DE LA FISCALIZACIÓN .................... 11
I.3. OBJETIVOS DE LA FISCALIZACIÓN ................................................................................. 13
I.4. CUMPLIMIENTO DE LA OBLIGACIÓN LEGAL DE REMISIÓN DE
DOCUMENTACIÓN AL TRIBUNAL DE CUENTAS...................................................................... 14
I.4.1. RELACIONES DE CONTRATOS ......................................................................................... 14
I.4.2. EXTRACTOS DE EXPEDIENTES DE CONTRATACIÓN .................................................... 14
I.5. TRÁMITE DE ALEGACIONES ............................................................................................ 14
I.6. NATURALEZA JURÍDICA, MARCO NORMATIVO Y ÓRGANOS DE
CONTRATACIÓN DE LAS ENTIDADES INCLUIDAS EN EL ÁMBITO SUBJETIVO DE
LA FISCALIZACIÓN ..................................................................................................................... 15
I.6.1. NATURALEZA JURÍDICA ................................................................................................... 15
I.6.2. MARCO NORMATIVO ......................................................................................................... 16
I.6.3. ÓRGANOS DE CONTRATACIÓN DE LAS ENTIDADES INCLUIDAS EN EL
ÁMBITO SUBJETIVO DE LA FISCALIZACIÓN ........................................................................... 18
I.7. PRINCIPALES MAGNITUDES GENERALES DE LA CONTRATACIÓN DE LAS
ENTIDADES INCLUIDAS EN EL ÁMBITO SUBJETIVO DE LA FISCALIZACIÓN ...................... 18
I.8. EXPEDIENTES DE CONTRATOS FISCALIZADOS ............................................................ 21
II. RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN ............................................................................. 26
II.1. LA CONTRATACIÓN CELEBRADA POR LAS ENTIDADES INCLUIDAS EN EL
ÁMBITO SUBJETIVO DE LA FISCALIZACIÓN ........................................................................... 26
A) CONSIDERACIONES PREVIAS .............................................................................................. 26
B) DIFUSIÓN DE LA INFORMACIÓN CONTRACTUAL A TRAVÉS DEL PERFIL DE
CONTRATANTE UBICADO EN LA PLATAFORMA DE CONTRATACIÓN DEL SECTOR
PÚBLICO ...................................................................................................................................... 27
II.2. INSTITUTO NACIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL ...................................................... 28
II.2.1. ANÁLISIS DE LOS CONTRATOS DE SERVICIOS DE VIGILANCIA Y
SEGURIDAD PRIVADA Y DE LOS CONTRATOS DE SERVICIOS DE LIMPIEZA ...................... 28
A) CONTRATOS DE SERVICIOS DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA ........................... 28
B) CONTRATOS DE SERVICIOS DE LIMPIEZA ......................................................................... 30
II.2.2. INCIDENCIAS RELATIVAS A LOS CONTRATOS DE OBRAS, SUMINISTRO Y
OTROS CONTRATOS DE SERVICIOS ........................................................................................ 32
II.2.3. CUMPLIMIENTO DE LA LEY 19/2013, DE 9 DE DICIEMBRE, DE
TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Y BUEN GOBIERNO
POR EL INSS ............................................................................................................................... 36
II.2.4. CUESTIONES RELACIONADAS CON LAS PREVISIONES CONTENIDAS EN LA
LEY ORGÁNICA 3/2007, DE 22 DE MARZO, PARA LA IGUALDAD EFECTIVA DE
MUJERES Y HOMBRES .............................................................................................................. 37
II.3. TESORERÍA GENERAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL ...................................................... 37
II.3.1. ANÁLISIS DE LOS CONTRATOS DE SERVICIOS DE VIGILANCIA Y
SEGURIDAD PRIVADA Y CONTRATOS DE SERVICIOS DE LIMPIEZA .................................... 37
A) CONTRATOS DE SERVICIOS DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA ........................... 37
B) CONTRATOS DE SERVICIOS DE LIMPIEZA ......................................................................... 43
II.3.2. INCIDENCIAS RELATIVAS A LOS CONTRATOS DE OBRAS, SUMINISTRO Y
OTROS CONTRATOS DE SERVICIOS ........................................................................................ 50
II.3.3. CUMPLIMIENTO DE LA LEY 19/2013, DE 9 DE DICIEMBRE, DE
TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Y BUEN GOBIERNO
POR LA TGSS .............................................................................................................................. 55
II.3.4. CUESTIONES RELACIONADAS CON LAS PREVISIONES CONTENIDAS EN LA
LEY ORGÁNICA 3/2007, DE 22 DE MARZO, PARA LA IGUALDAD EFECTIVA DE
MUJERES Y HOMBRES DE LA TGSS ........................................................................................ 56
II.4. INSTITUTO SOCIAL DE LA MARINA ................................................................................. 56
II.4.1. ANÁLISIS DE LOS CONTRATOS DE SERVICIOS DE VIGILANCIA Y
SEGURIDAD PRIVADA Y CONTRATOS DE SERVICIOS DE LIMPIEZA .................................... 56
A) CONTRATOS DE SERVICIOS DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA ........................... 56
B) CONTRATOS DE SERVICIOS DE LIMPIEZA ......................................................................... 59
II.4.2. INCIDENCIAS RELATIVAS A LOS CONTRATOS DE OBRAS, SUMINISTRO Y
OTROS CONTRATOS DE SERVICIOS ........................................................................................ 63
II.4.3. CUMPLIMIENTO DE LA LEY 19/2013, DE 9 DE DICIEMBRE, DE
TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Y BUEN GOBIERNO
POR EL ISM ................................................................................................................................. 65
II.4.4. CUESTIONES RELACIONADAS CON LAS PREVISIONES CONTENIDAS EN LA
LEY ORGÁNICA 3/2007, DE 22 DE MARZO, PARA LA IGUALDAD EFECTIVA DE
MUJERES Y HOMBRES DEL ISM ............................................................................................... 66
II.5. INTERVENCIÓN GENERAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL ................................................ 66
III. CONCLUSIONES ................................................................................................................ 67
III.1. CUMPLIMIENTO DE LA OBLIGACIÓN LEGAL DE REMISIÓN DE
DOCUMENTACIÓN AL TRIBUNAL DE CUENTAS...................................................................... 67
III.2. DIFUSIÓN DE LA INFORMACIÓN CONTRACTUAL A TRAVÉS DEL PERFIL DE
CONTRATANTE UBICADO EN LA PLATAFORMA DE CONTRATACIÓN DEL SECTOR
PÚBLICO ...................................................................................................................................... 68
III.3. INCIDENCIAS ESPECÍFICAS RELATIVAS A LOS CONTRATOS DE SERVICIOS
DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA Y A LOS CONTRATOS DE SERVICIOS DE
LIMPIEZA ..................................................................................................................................... 68
III.4. INCIDENCIAS COMUNES A LOS CONTRATOS DE OBRAS, SUMINISTRO Y
OTROS CONTRATOS DE SERVICIOS ........................................................................................ 70
III.5. CONCLUSIÓN RELATIVA AL CUMPLIMIENTO DE LA LEY 19/2013, DE 9 DE
DICIEMBRE, DE TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Y
BUEN GOBIERNO ........................................................................................................................ 72
III.6. CONCLUSIÓN RELATIVA A LAS CUESTIONES RELACIONADAS CON LA LEY
ORGÁNICA 3/2007, DE 22 DE MARZO, PARA LA IGUALDAD EFECTIVA DE
MUJERES Y HOMBRES .............................................................................................................. 73
IV. RECOMENDACIONES ............................................................................................................ 73
RELACIÓN DE ABREVIATURAS, SÍMBOLOS, SIGLAS Y ACRÓNIMOS
BOE Boletín Oficial del Estado
GISS Gerencia de Informática de la Seguridad Social
IGSS Intervención General de la Seguridad Social
INSS Instituto Nacional de la Seguridad Social
ISM Instituto Social de la Marina
IVA Impuesto sobre el Valor Añadido
LFTCu Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas
LOTCu Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas
LCSP Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se
transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento
Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014
PCAP Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares
PPTP Pliego de Prescripciones Técnicas Particulares
RGLCAP Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas
RELACIÓN DE CUADROS
CUADRO 1 RESUMEN GENERAL DE LA CONTRATACIÓN CELEBRADA POR LAS
ENTIDADES INCLUIDAS EN EL ÁMBITO SUBJETIVO DE LA
FISCALIZACIÓN, EJERCICIO 2018, CLASIFICACIÓN POR TIPOS DE
CONTRATOS Y PROCEDIMIENTOS Y SISTEMAS DE ADJUDICACIÓN ........... 19
CUADRO 2 EXPEDIENTES DE CONTRATOS FISCALIZADOS FORMALIZADOS EN
EL EJERCICIO 2018 POR LAS ENTIDADES INCLUIDAS EN EL ÁMBITO
SUBJETIVO DE LA FISCALIZACIÓN. CLASIFICACIÓN POR TIPOS DE
CONTRATOS Y PROCEDIMIENTOS Y SISTEMAS DE ADJUDICACIÓN ........... 22
CUADRO 3 EXPEDIENTES DE CONTRATOS FISCALIZADOS DISTRIBUIDOS POR
ENTIDADES EJERCICIO 2018 ............................................................................ 23
CUADRO 4 EXPEDIENTES DE CONTRATOS DE SERVICIOS DE LIMPIEZA
FISCALIZADOS EJERCICIO 2018 ....................................................................... 24
CUADRO 5 EXPEDIENTES DE CONTRATOS DE SERVICIOS DE VIGILANCIA Y ............... 24
CUADRO 6 EXPEDIENTES DE CONTRATOS DE SERVICIOS DE VIGILANCIA Y
SEGURIDAD PRIVADA FISCALIZADOS DISTRIBUIDOS POR
ENTIDADES ......................................................................................................... 25
CUADRO 7 EXPEDIENTES DE CONTRATOS DE SERVICIOS DE LIMPIEZA
FISCALIZADOS DISTRIBUIDOS POR ENTIDADES ............................................ 25
CUADRO 8 CONTRATOS FISCALIZADOS CLASIFICADOS POR SU NORMA
REGULADORA .................................................................................................... 26
CUADRO 9 INFORMACIÓN CONTRACTUAL QUE NO FIGURA PUBLICADA EN LA
PLATATORMA DE CONTRATACIÓN DEL SECTOR PÚBLICO .......................... 28
CUADRO 10 CONTRATOS DE SERVICIOS DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD DE LA
TGSS FISCALIZADOS ......................................................................................... 38
RELACIÓN DE GRÁFICOS
GRÁFICO Nº 1 DISTRIBUCIÓN DEL IMPORTE DE LA CONTRATACIÓN,
CLASIFICACIÓN POR TIPOS DE CONTRATOS EJERCICIO 2018 ............ 20
GRÁFICO Nº 2 DISTRIBUCIÓN DEL IMPORTE DE LA CONTRATACIÓN,
CLASIFICACIÓN POR PROCEDIMIENTOS DE ADJUDICACIÓN
EJERCICIO 2018 ......................................................................................... 21
Contratación Entidades Gestoras y Servicios Comunes, adscritos a la Secretaría de
Estado de la Seguridad Social, ejercicio 2018 11
INTRODUCCIÓN
I.
I.1. INICIATIVA DEL PROCEDIMIENTO FISCALIZADOR
La Fiscalización de la contratación celebrada por las Entidades Gestoras y Servicios
Comunes de la Seguridad Social, adscritos a la Secretaría de Estado de la Seguridad
Social, ejercicio 2018, se ha realizado a iniciativa del propio Tribunal de Cuentas en el ejercicio
de la función fiscalizadora que le atribuyen la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal
de Cuentas (LOTCu), y la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas
(LFTCu), y figuraba en el Programa de Fiscalizaciones del Tribunal de Cuentas para el año 2019,
aprobado por su Pleno en sesión de 20 de diciembre de 2018.
El Pleno, en sesión de 28 de febrero de 2019, acordó la iniciación de este procedimiento
fiscalizador, siendo aprobadas las Directrices Técnicas el 30 de abril de 2019. Con posterioridad, y
teniendo en cuenta las circunstancias producidas durante el desarrollo de los trabajos de
fiscalización (las entidades solicitaron una prórroga para la remisión de la documentación
complementaria requerida por este Tribunal de Cuentas), fue necesario incorporar la fiscalización
al Programa de Fiscalizaciones del Tribunal de Cuentas para el año 2020, aprobado por su Pleno
en sesión de 19 de diciembre de 2019.
La fiscalización de los contratos celebrados por las entidades del sector público es una de las
competencias del Tribunal de Cuentas y está prevista, de forma expresa, tanto en el artículo 11 de
la LOTCu, como en los artículos 39 y 40 de la LFTCu, constituyendo uno de los objetivos
preferentes en su actividad fiscalizadora, teniendo en cuenta que la contratación es una de las
principales áreas de gestión de la actividad económico-financiera del sector público.
La fiscalización se incluye dentro de los objetivos específicos 1.2 (Fomentar buenas prácticas de
organización, gestión y control de las entidades públicas), 1.3 (Identificar y fiscalizar las principales
áreas de riesgo, con especial hincapié en las prácticas que puedan propiciar el fraude y la
corrupción) y 1.4 (Incrementar las fiscalizaciones operativas), todos ellos incardinados en el
objetivo estratégico 1 (Contribuir al buen gobierno y a la mejora de la actividad
económico-financiera del sector público) del Plan Estratégico 2018-2021, aprobado por el Pleno
del Tribunal de Cuentas en su sesión de 25 de abril de 2018, mediante la fiscalización de la
contratación de las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social, adscritos a
la Secretaría de Estado de la Seguridad Social. Debe señalarse asimismo que la presente
fiscalización y sus resultados están parcialmente enfocados a la elaboración del Informe anual de
la actividad fiscalizadora sobre la contratación del sector público que habrá de llevarse a cabo por
el Tribunal de Cuentas, en el ejercicio 2021, para dar cumplimiento a la petición formulada por la
Comisión Mixta Congreso-Senado para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas en su
Resolución de 10 de octubre de 2017.
I.2. ÁMBITOS SUBJETIVO, OBJETIVO Y TEMPORAL DE LA FISCALIZACIÓN
La fiscalización ha comprendido el análisis de los contratos formalizados durante el ejercicio 2018
por las siguientes entidades:
a) La Tesorería General de la Seguridad Social (TGSS).
b) El Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS).
12 Tribunal de Cuentas
c) El Instituto Social de la Marina (ISM).
La Gerencia de Informática de la Seguridad Social (GISS), con naturaleza de Servicio Común de
la Seguridad Social
1
, con personalidad jurídica y nivel orgánico de Subdirección General, adscrita
a la Secretaría de Estado de la Seguridad Social, no se ha incluido en el ámbito subjetivo de la
fiscalización, debido a la singularidad, desde el punto de vista contractual, de las adquisiciones
que realiza, lo cual aconseja llevar a cabo, en su caso, un informe de fiscalización diferenciado.
Además, debe tenerse en cuenta que en el Programa de Fiscalizaciones del Tribunal de Cuentas
para el año 2020, aprobado por su Pleno el 19 de diciembre de 2019, ya figura incluida la
Fiscalización integral de la Gerencia de Informática de la Seguridad Social, ejercicios 2018 y 2019.
Asimismo, aunque no se trata ni de una Entidad Gestora ni propiamente de un Servicio Común, se
ha entendido necesario incluir, en el ámbito subjetivo de esta fiscalización, a la Intervención
General de la Seguridad Social (IGSS), órgano con rango de Dirección General, y dependencia
orgánica de la Secretaría de Estado de la Seguridad Social y funcional de la Intervención General
de la Administración del Estado. El análisis de su contratación conjuntamente con el de las
Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social se ha debido, principalmente, a
las siguientes razones:
El presupuesto de la IGSS se integra, como una sección independiente, en el de la TGSS
2
.
La IGSS se encuentra adscrita, como las restantes entidades y servicios objeto de la
Fiscalización, a la Secretaría de Estado de la Seguridad Social.
El Interventor General de la Seguridad Social tiene atribuida la competencia para la
celebración de contratos.
El Servicio Jurídico de la Administración de la Seguridad Social, con carácter de Servicio Común
sin personalidad jurídica propia y dependiente de la Secretaría de Estado de la Seguridad Social,
no ha sido incluido en el ámbito subjetivo de la fiscalización, por la mínima relevancia económica
de su contratación durante el ejercicio fiscalizado.
El ámbito objetivo ha comprendido los contratos formalizados en el ejercicio 2018 y ha abarcado
todas sus fases e incidencias (preparación, adjudicación y formalización, ejecución, modificación,
prórroga y extinción).
El ámbito temporal de la fiscalización ha abarcado el análisis de los contratos formalizados
durante el ejercicio 2018 por las entidades incluidas en el ámbito subjetivo de la fiscalización,
indicadas anteriormente, extendiéndose al análisis de la ejecución de los contratos hasta el
momento de la conclusión de los trabajos de fiscalización.
En relación con lo anterior, debe señalarse que la fiscalización presenta la peculiaridad de estar
sujeta a dos regímenes jurídicos distintos: el establecido en el Real Decreto Legislativo 3/2011, de
14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector
Público (en adelante TRLCSP), y el recogido en la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos
del Sector Público (en adelante LCSP), vigente desde el 9 de marzo de 2018.
1
Artículo 74 bis del Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la
Ley General de la Seguridad Social, añadido por la Ley 3/2017, de 27 de j unio, de Presupuestos Generales del Estado
para el año 2017, y Disposición adicional segunda del Real Decreto 903/2018, de 20 de julio, por el que se desarrolla la
estructura orgánica básica del Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social.
2
Artículo 70 de la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social.
Contratación Entidades Gestoras y Servicios Comunes, adscritos a la Secretaría de
Estado de la Seguridad Social, ejercicio 2018 13
Se ha realizado una fiscalización de cumplimiento y operativa, por lo que el objetivo genérico de la
misma ha consistido en el análisis de los contratos celebrados por las Entidades Gestoras y
Servicios Comunes de la Seguridad Social adscritos a la Secretaría de Estado de la Seguridad
Social, y por la IGSS, para verificar si el procedimiento se ha adecuado a lo previsto en las
disposiciones legales y reglamentarias aplicables durante el ejercicio 2018, y si la gestión
contractual se ha adecuado a los principios de eficiencia y economía, exigibles en la gestión del
gasto público.
I.3. OBJETIVOS DE LA FISCALIZACIÓN
De acuerdo con las Directrices Técnicas de la fiscalización, los objetivos de esta han sido los
siguientes:
1. Analizar si en la documentación preparatoria del expediente de contratación se acredita
suficientemente la necesidad de contratar.
2. Analizar los métodos utilizados o estimaciones realizadas (estudios económicos y de
mercado) por parte de los órganos de contratación para calcular el precio de los contratos.
3. Comprobar que los órganos de contratación han verificado los requisitos de capacidad y
solvencia de las empresas para contratar con la Administración.
4. Verificar que el contenido de los pliegos de cláusulas administrativas y de los pliegos de
prescripciones técnicas particulares se ajusta a la normativa legal y reglamentaria aplicable
(Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, Ley de Contratos del Sector
Público, Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, etc.).
5. Analizar los procedimientos de adjudicación utilizados y la suficiencia de su justificación, en
especial en los supuestos de adjudicaciones realizadas mediante procedimientos restrictivos
de la publicidad y de la concurrencia.
6. Analizar las actuaciones de las Mesas de Contratación, en especial en relación con la
valoración de las ofertas y de las propuestas de adjudicación, para verificar que se realizaron
de acuerdo con los pliegos de cláusulas administrativas particulares y con los principios que
deben regir la contratación pública.
7. Comprobar la ejecución y el cumplimiento de los contratos, atendiendo a su recepción,
facturación y pago.
8. Analizar los supuestos de imposición de penalidades a los contratistas por incumplimiento
contractual, y los supuestos de resolución de los contratos, en su caso y cualquier otra
circunstancia que tenga lugar durante la ejecución de los mismos.
diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, en todos los
aspectos relacionados con los objetivos de la presente fiscalización. Asimismo, en las actuaciones
dirigidas al cumplimiento de los objetivos de esta fiscalización se han abordado las previsiones
contenidas en la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y
hombres, relacionadas con los objetivos de la misma.
La presente fiscalización se ha realizado de acuerdo con las Normas de Fiscalización del Tribunal
de Cuentas, aprobadas por su Pleno en sesión de 23 de diciembre de 2013, y con las Directrices
Técnicas de la misma.
14 Tribunal de Cuentas
En el desarrollo de las actuaciones fiscalizadoras no han existido limitaciones que hayan impedido
el cumplimiento de los objetivos previstos, habiendo prestado adecuadamente su colaboración las
entidades fiscalizadas.
I.4. CUMPLIMIENTO DE LA OBLIGACIÓN LEGAL DE REMISIÓN DE DOCUMENTACIÓN AL
TRIBUNAL DE CUENTAS
I.4.1. RELACIONES DE CONTRATOS
Las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social integrantes del ámbito
subjetivo de la Fiscalización remitieron a este Tribunal la relación comprensiva de la contratación
celebrada en el ejercicio 2018, cumpliendo lo dispuesto en la Instrucción General relativa a la
remisión telemática al Tribunal de Cuentas de los extractos de los expedientes de contratación y
convenios y de las relaciones de contratos, convenios y encargos a medios propios personificados
celebrados por las entidades del Sector Público Estatal y Autonómico, aprobada por su Pleno en
sesión de 28 de junio de 2018.
Por otra parte, la IGSS remitió la relación comprensiva de la contratación celebrada durante el
ejercicio 2018 el 26 de marzo de 2019, es decir, una vez concluida la fecha límite prevista en la
citada Instrucción (antes de que concluya el mes de febrero del ejercicio siguiente al que se
refieran los contratos).
I.4.2. EXTRACTOS DE EXPEDIENTES DE CONTRATACIÓN
Asimismo, las entidades fiscalizadas han cumplido con la obligación de remitir, “…dentro de los
tres meses siguientes a la formalización…”, la totalidad de los extractos de los expedientes de los
contratos formalizados durante el ejercicio 2018 y que superasen los importes establecidos en la
mencionada Instrucción General.
Por otra parte, se ha comprobado que los extractos de los expedientes remitidos telemáticamente
a través de la Plataforma de rendición telemática del Tribunal de Cuentas contienen los
documentos obligatorios relacionados en el Anexo I de la citada Instrucción General.
I.5. TRÁMITE DE ALEGACIONES
En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 44.1 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de
Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, el Anteproyecto de Informe de esta fiscalización fue
remitido a la Directora General del INSS, al Director General de la TGSS, al Director del ISM y al
Interventor General de la Seguridad Social; así como a quienes ostentaron dichos cargos durante
los ejercicios fiscalizados, con objeto de que, si lo estimaban oportuno, formularan alegaciones.
Asimismo, dicho Anteproyecto de Informe fue remitido al Secretario de Estado de la Seguridad
Social y Pensiones, en su condición de órgano superior del Ministerio, así como a quienes
ostentaron dichos cargos, durante parte del período fiscalizado. Además, se remitió para su
conocimiento al Ministro de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones.
En el plazo concedido fueron recibidas en este Tribunal las alegaciones realizadas por la Directora
General del INSS, el Director General de la TGSS y el Interventor General de la Seguridad Social;
uno de los ex Directores Generales de la TGSS y una de las ex Directoras Generales del INSS se
sumaron a las alegaciones formuladas por los responsables de las respectivas entidades. El
Contratación Entidades Gestoras y Servicios Comunes, adscritos a la Secretaría de
Estado de la Seguridad Social, ejercicio 2018 15
actual Director del ISM, que ostentó el cargo durante todo el período fiscalizado, ha manifestado
su conformidad con el Anteproyecto, expresando su deseo de no formular alegaciones.
Por su parte, el Secretario de Estado de la Seguridad Social y Pensiones asumió como propias las
alegaciones formuladas al Anteproyecto de Informe por los distintos responsables de las
entidades fiscalizadas que se encuentran bajo su dependencia orgánica.
A la vista de las citadas alegaciones, se han efectuado, cuando ha procedido, las oportunas
modificaciones en el texto del Informe. En relación con algunas alegaciones que manifiestan su
disconformidad con el contenido del mismo, el resultado definitivo de la fiscalización es el que
figura en los siguientes apartados, con independencia de las matizaciones o aclaraciones que se
exponen en estos casos.
Por último, debe indicarse que no han sido objeto de tratamiento específico aquellas alegaciones
que constituyen meras explicaciones y que, por tanto, no implican una disconformidad del
alegante con el contenido del Informe.
I.6. NATURALEZA JURÍDICA, MARCO NORMATIVO Y ÓRGANOS DE CONTRATACIÓN DE
LAS ENTIDADES INCLUIDAS EN EL ÁMBITO SUBJETIVO DE LA FISCALIZACIÓN
I.6.1. NATURALEZA JURÍDICA
El Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de
la Ley General de la Seguridad Social (TRLGSS), establece que las Entidades Gestoras de la
Seguridad Social son entidades de derecho público y tienen capacidad jurídica para el
cumplimiento de los fines que les están encomendados, que son la gestión y administración de la
Seguridad Social, bajo la dirección y tutela de los respectivos Departamentos ministeriales.
Por su parte, los Servicios Comunes de la Seguridad Social, con personalidad jurídica, realizan
funciones que afectan a todos los regímenes que integran el Sistema de la Seguridad Social y
desarrollan tareas que, por su propia naturaleza, inciden y son afines a todas las demás entidades
Gobierno, a propuesta del Ministerio de Empleo y Seguridad Social, el establecimiento de
Servicios Comunes, así como la reglamentación de su estructura y competencias”
3
.
En materia de contratación, las Entidades Gestoras y los Servicios Comunes de la Seguridad
Social están expresamente sujetos a las prescripciones de la LCSP y del TRLCSP, a tenor de lo
dispuesto en el artículo 3.1.b) del TRLCSP (así como en el artículo 3.1.b) de la LCSP), teniendo la
consideración de Administración Pública, a los efectos de aplicación del TRLCSP, tal y como
dispone su artículo 3.2.a) (y el artículo 3.2.a) de la LCSP). Asimismo, tal y como dispone el
artículo 70 de la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del
Orden Social, “Se atribuyen al Interventor General de la Seguridad Social las competencias
necesarias para la administración y gestión de…, las referentes a la celebración de contratos en
los términos previstos por la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones
Públicas…”.
3
Esta referencia al Ministerio de Empleo y Seguridad Social hay que entenderla realizada, a partir del 23 de junio de
2018, al Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social, en virtud de lo previsto en el Real Decreto 595/2018, de
22 de junio, por el que se establece la estructura orgánica básica de los departamentos ministeriales, y en la actualidad
al Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, de acuerdo c on lo previsto en el Real Decreto 2/2020, de 12
de enero, por el que se reestructuran los departamentos ministeriales.
16 Tribunal de Cuentas
En virtud de lo expresado anteriormente, en la fiscalización ha sido objeto de análisis la
contratación celebrada por las siguientes Entidades, adscritas durante el ejercicio 2018 al
Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social a través de la Secretaría de Estado de la
Seguridad Social:
1. El Instituto Nacional de la Seguridad Social, que, de acuerdo con el artículo 66 y 68 del
TRLGSS, es una Entidad Gestora de la Seguridad Social que tiene naturaleza de Entidad de
derecho público y capacidad jurídica para el cumplimiento de los fines que le están
encomendados, que son, principalmente, la gestión y administración de las prestaciones
económicas del sistema de la Seguridad Social y el reconocimiento del derecho a la
asistencia sanitaria.
2. La Tesorería General de la Seguridad Social, que es un Servicio Común con personalidad
jurídica propia, en el que, por aplicación de los principios de solidaridad financiera y caja
única, se unifican todos los recursos financieros, tanto por operaciones presupuestarias como
extrapresupuestarias. Tiene a su cargo la custodia de los fondos, valores y créditos y las
atenciones generales y de los servicios de recaudación de derechos y pagos de las
obligaciones del Sistema de la Seguridad Social (artículo 74 del TRLGSS).
3. El Instituto Social de la Marina, que, según establece el Real Decreto 504/2011, de 8 de abril,
se constituye como una entidad de ámbito nacional de derecho público, con personalidad
jurídica propia, y tiene como finalidad la asistencia a los trabajadores del mar, tanto en
España como en el extranjero, favoreciendo su mejoramiento humano, profesional y
económico-social, además de las atribuciones de gestión del Régimen Especial de la
Seguridad Social de los Trabajadores del Mar, cumpliendo las funciones y servicios que le
atribuyen sus leyes reguladoras y demás disposiciones vigentes.
Así pues, el ISM actúa con una doble dimensión de competencias: como organismo
encargado de la asistencia de los trabajadores del sector marítimo-pesquero y como Entidad
Gestora del Régimen Especial de la Seguridad Social de los Trabajadores del Mar.
4. La Intervención General de la Seguridad Social, que está adscrita a la Secretaría de Estado
de la Seguridad Social y a la que, en virtud de lo dispuesto en el precitado artículo 70 de la
Ley 66/1997, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, se le
atribuyen competencias para la celebración de contratos.
Tal y como se ha indicado anteriormente, la GISS, con naturaleza de Servicio Común de la
Seguridad Social con personalidad jurídica propia, y el Servicio Jurídico de la Administración de la
Seguridad Social, con naturaleza de Servicio Común a Seguridad Social sin personalidad jurídica
propia, ambas con nivel orgánico de Subdirección General, no se han incluido en el ámbito
subjetivo de la fiscalización.
I.6.2. MARCO NORMATIVO
La normativa de aplicación a la contratación celebrada por las Entidades integrantes del ámbito
subjetivo de la presente Fiscalización, vigente durante el ejercicio 2018 se contiene, con carácter
general, en las siguientes disposiciones:
- Texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado mediante Real Decreto
de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento
Contratación Entidades Gestoras y Servicios Comunes, adscritos a la Secretaría de
Estado de la Seguridad Social, ejercicio 2018 17
jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y
2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, que derogó el Texto refundido de la Ley de Contratos
del Sector Público.
- Ley 5/2014, de 4 de abril, de Seguridad Privada.
- Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado
mediante Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, modificado parcialmente por el Real
Decreto 773/2015, de 28 de agosto.
- Real Decreto 817/2009, de 8 de mayo, por el que se desarrolla parcialmente la Ley 30/2007,
de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público.
- Texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado mediante Real Decreto
Legislativo 8/2015, de 30 de octubre.
- Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen
gobierno.
- Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres.
- Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas.
- Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas.
- Real Decreto 703/2017, de 7 de julio, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica
del Ministerio de Empleo y Seguridad Social y se modifica el Real Decreto 424/2016, de 11 de
noviembre, por el que se establece la estructura orgánica básica de los departamentos
ministeriales.
- Real Decreto 903/2018, de 20 de julio, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica
del Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social.
- Resolución de 12 de junio de 2012, de la Tesorería General de la Seguridad Social, sobre
delegación de competencias en sus órganos centrales y provinciales y en otros servicios
comunes de la Seguridad Social.
- Resolución de 19 de noviembre de 2013, del Instituto Social de la Marina, sobre delegación
de competencias
4
.
- Resolución de 22 de diciembre de 2017, del Instituto Nacional de la Seguridad Social, sobre
delegación de competencias
5
.
- Orden HFP/1298/2017, de 26 de diciembre, por la que se publican los límites de los distintos
tipos de contratos a efectos de la contratación del sector público a partir del 1 de enero de
2018.
4
Derogada con posterioridad al ejercicio fiscalizado por la Resolución de 4 de diciembre de 2018, del Instituto Social de
la Marina, sobre delegación de competencias.
5
Derogada con posterioridad al ejercicio fiscalizado por la Resolución de 18 de febrero de 2019, del Instituto Nacional
de la Seguridad Social, sobre delegación de competencias.
18 Tribunal de Cuentas
Tal y como se ha indicado en el subapartado I.2 del presente Informe, la presente Fiscalización
presenta la peculiaridad de estar sujeta a dos regímenes jurídicos distintos: el Real Decreto
Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de
Contratos del Sector Público y la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público,
vigente desde el 9 de marzo de 2018.
I.6.3. ÓRGANOS DE CONTRATACIÓN DE LAS ENTIDADES INCLUIDAS EN EL ÁMBITO
SUBJETIVO DE LA FISCALIZACIÓN
Los Directores Generales de INSS y TGSS, el Director del ISM
6
, así como el Interventor General
de la Seguridad Social, son los órganos de contratación, con las limitaciones establecidas en el
estimado supere los 900.000 euros
7
, que requieren autorización previa del Titular del
Departamento Ministerial (durante el ejercicio fiscalizado, la Ministra de Empleo y Seguridad
Social y, a partir del 23 de junio de 2018, la Ministra de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social),
y de los contratos cuyo valor estimado sea igual o superior a 12.000.000 euros, que requieren la
autorización del Consejo de Ministros.
Los órganos de contratación pueden delegar sus competencias en materia presupuestaria y de
contratación administrativa en los órganos integrantes de sus servicios centrales y provinciales,
con la finalidad de lograr una mayor agilidad en la ejecución de los procedimientos de gestión, si
bien quedan excluidas de esta delegación, con carácter general, las facultades de interpretación
de los contratos, resolución de las dudas sobre su cumplimiento, su modificación por razón de
interés público y su resolución.
I.7. PRINCIPALES MAGNITUDES GENERALES DE LA CONTRATACIÓN DE LAS
ENTIDADES INCLUIDAS EN EL ÁMBITO SUBJETIVO DE LA FISCALIZACIÓN
Según los datos que figuran en las relaciones certificadas remitidas a este Tribunal de Cuentas, la
actividad contractual de las entidades fiscalizadas durante el ejercicio 2018 se resume en el
cuadro siguiente:
6
De acuerdo con lo dispuesto en el Real Decreto 504/2011, de 8 de abril, de estructura orgánica y funciones del
Instituto Social de la Marina, el rango orgánico del Director del Instituto Social de la Marina es el de Subdirector General.
7
Importe fijado en la Disposición transitoria segunda de la LCSP y Disposición transitoria tercera del TRLCSP.
Contratación Entidades Gestoras y Servicios Comunes, adscritos a la Secretaría de
Estado de la Seguridad Social, ejercicio 2018 19
CUADRO 1
RESUMEN GENERAL DE LA CONTRATACIÓN CELEBRADA POR LAS ENTIDADES
INCLUIDAS EN EL ÁMBITO SUBJETIVO DE LA FISCALIZACIÓN, EJERCICIO 2018,
CLASIFICACIÓN POR TIPOS DE CONTRATOS Y PROCEDIMIENTOS Y SISTEMAS DE
ADJUDICACIÓN
(Importes en euros, Impuesto sobre el Valor Añadido -IVA- incluido)
Tipo
Procedimiento de
adjudicación
Nº de
contratos
%
Importe
%
Obras
Abierto criterio precio
20
83
6.883.242,08
87
Abierto pluralidad de criterios
1
4
592.365,37
7
Abierto simplificado
1
4
285.607,47
4
Procedimiento negociado sin
publicidad
2
9
167.104,83
2
Subtotal
24
3
7.928.319,75
9
Suministro
Abierto criterio precio
14
3
1.369.770,24
3
Abierto pluralidad de criterios
6
1
546.294,14
2
Abierto simplificado
8
2
258.307,53
1
Contratación centralizada
205
42
14.244.873,02
36
Derivado de Acuerdo Marco
233
47
18.802.505,00
48
Procedimiento negociado sin
publicidad
22
4
4.047.286,00
10
Adjudicación directa
1
0
1.178,43
0
Otros
3
1
13.175,25
0
Subtotal
492
62
39.283.389,61
44
Servicios
Abierto criterio precio
46
17
7.062.079,49
17
Abierto pluralidad de criterios
118
44
30.062.852,06
71
Abierto simplificado
55
21
2.367.596,35
6
Contratación centralizada
6
2
578.061,55
1
Derivado de Acuerdo Marco
3
1
124.966,40
0
Procedimiento negociado con
publicidad
2
1
67.270,00
0
Procedimiento negociado sin
publicidad
34
13
2.077.416,35
5
Otros
2
1
13.148,87
0
Subtotal
266
33
42.353.391,07
47
Privados
Abierto simplificado
1
7
17.341,48
36
Adjudicación directa
14
93
30.686,44
64
Subtotal
15
2
48.027,92
0
Administrativo especial
Procedimiento negociado sin
publicidad
2
100
54.560,00
100
Subtotal
2
0
54.560,00
0
TOTAL
799
100
89.667.688,35
100
Fuente: elaboración propia a partir de la información rendida por las entidades fiscalizadas.
*Nota: El cuadro ha sido elaborado teniendo en cuenta la denominación de los procedimientos de adjudicación que figuran en las
relaciones certificadas de contratos remitidas por las entidades. La información relativa a los contratos formalizados en el ejercicio
2018, desglosada por tipos y procedimientos de adjudicación por cada una de las entidades de la Seguridad Social fiscalizadas, se
refleja en el anexo 1 del presente Informe.
Según los datos que figuran en el cuadro 1, en el ejercicio 2018 las entidades fiscalizadas
celebraron 266 contratos de servicios (el 33 % del total de contratos celebrados) por un importe de
42.353.391,07 euros, el 47 % del importe total contratado durante el ejercicio 2018, de los cuales
118 (el 44 % del total de contratos de servicios celebrados) fueron adjudicados mediante
procedimiento abierto con una pluralidad de criterios de adjudicación, por un importe global de
20 Tribunal de Cuentas
30.062.852,06 euros, lo que constituye el 71 % del importe de los contratos de servicios
adjudicados en el citado ejercicio.
Asimismo, celebraron un total de 492 contratos de suministro, por importe de 39.283.389,61
euros, lo que supuso el 44 % del importe total contratado en el ejercicio fiscalizado, adjudicándose
mediante el sistema de contratación centralizada y derivada de un acuerdo marco el 89 % del total
del número de los contratos celebrados y el 84 % del total del importe de los contratos de este
tipo.
Además, 65 contratos fueron celebrados mediante procedimiento abierto simplificado (un contrato
de obras, 8 contratos de suministro, 55 contratos de servicios y un contrato privado), por un
importe total de 2.928.852,83 euros, lo que supone el 3 % del importe total contratado durante el
ejercicio; y 60 contratos fueron adjudicados mediante procedimiento negociado sin publicidad (2
contratos de obras, 22 contratos de suministro, 34 contratos de servicios y 2 contratos
administrativos especiales), por un importe total de 6.346.367,18 euros, que supuso un 7 % del
importe total contratado en 2018.
La distribución del importe de la contratación celebrada se refleja, en porcentajes, en el gráfico
número 1 siguiente, clasificando los contratos en función del tipo, en el que destacan los contratos
de servicios, con un 47 % del importe total adjudicado; y recogiéndose, a continuación, en el
gráfico número 2 los porcentajes en función del procedimiento de adjudicación, destacando el
procedimiento abierto con pluralidad de criterios de adjudicación, cuyo volumen (31.201.511,57
euros) supone el 35 % del importe total de los contratos celebrados por las entidades fiscalizadas
en el ejercicio 2018.
GRÁFICO Nº 1
9 %
44 %
47 %
0 %
DISTRIBUCIÓN DEL IMPORTE DE LA CONTRATACIÓN, CLASIFICACIÓN
POR TIPOS DE CONTRATOS, EJERCICIO 2018
Obras: 7.928.319,75 €
Suministro: 39.283.389,61 €
Servicios: 42.353.391,07 €
Otros: 102.587,92 €
Contratación Entidades Gestoras y Servicios Comunes, adscritos a la Secretaría de
Estado de la Seguridad Social, ejercicio 2018 21
GRÁFICO Nº 2
I.8. EXPEDIENTES DE CONTRATOS FISCALIZADOS
En la selección de la muestra de los expedientes fiscalizados se han aplicado los siguientes
criterios:
1. Se han fiscalizado todos los contratos cuya remisión al Tribunal de Cuentas resulta
obligatoria, por razón del importe y del tipo, en virtud de lo dispuesto en el artículo 335 de la
telemática al Tribunal de Cuentas de los extractos de los expedientes de contratación y
convenios y de las relaciones de contratos, convenios y encargos a medios propios
personificados celebrados por las entidades del Sector Público Estatal y Autonómico,
aprobada por su Pleno en sesión de 28 de junio de 2018.
2. Además de los contratos indicados en el párrafo anterior, y tras realizar, durante el curso de
los trabajos, los ajustes en la selección de la muestra que han sido necesarios para el
adecuado cumplimiento de los objetivos de la fiscalización, se han seleccionado ocho
expedientes, teniendo en cuenta su objeto (obras, servicios y suministro) y los diferentes
procedimientos de adjudicación utilizados (abierto criterio precio, abierto con pluralidad de
criterios, negociado sin publicidad y de adquisición centralizada). En particular, se han
fiscalizado los siguientes expedientes, todos ellos de remisión no obligatoria:
a) Cuatro contratos de obras, adjudicados, uno de ellos mediante procedimiento abierto con
una pluralidad de criterios de adjudicación, dos mediante procedimiento abierto criterio
precio y uno mediante procedimiento negociado sin publicidad.
b) Tres contratos de suministro adjudicados, uno de ellos mediante procedimiento abierto
con una pluralidad de criterios de adjudicación, uno mediante procedimiento negociado sin
publicidad y uno mediante contratación centralizada.
c) Un contrato de servicios adjudicado mediante procedimiento negociado sin publicidad.
35 %
17 %
3 %
16 %
21 %
7 % 1 %
DISTRIBUCIÓN DEL IMPORTE DE LA CONTRATACIÓN
CLASIFICACIÓN POR PROCEDIMIENTOS Y SISTEMAS DE
ADJUDICACIÓN, EJERCICIO 2018
Abierto pluralidad de criterios: 31.201.511,57 €
Abierto criterio precio: 15.315.091,81 €
Abierto simplificado: 2.928.852,83 €
Contratación centralizada: 14.822.934,57 €
Derivado de Acuerdo Marco: 18.927.471,40 €
Negociado sin publicidad: 6.346.367,18 €
Otros: 125.458,99 €
22 Tribunal de Cuentas
Teniendo en cuenta los criterios anteriores (a y b) la muestra que ha sido analizada representa los
siguientes porcentajes calculados sobre el importe total de la contratación celebrada por las
Entidades:
a) El 75 % de los contratos de obras, el 73 % de los contratos de servicios y el 52 % de los
contratos de suministro.
b) El 61,14 % de los contratos adjudicados mediante procedimiento abierto, siendo aplicado
como único criterio de adjudicación el precio, el 85,43 % de los adjudicados mediante
procedimiento abierto con una pluralidad de criterios de adjudicación, el 67,91 % de los
contratos adjudicados mediante procedimiento negociado sin publicidad y el 50,92 % de
los contratos derivados de un acuerdo marco y de adquisición centralizada, realizados a
través de la Dirección General de Racionalización y Centralización de la Contratación.
De acuerdo con dichos criterios, en la fiscalización se han analizado 102 expedientes de contratos
formalizados en el ejercicio 2018 (que se relacionan en los anexos 2, 3, 4 y 5), por un importe
global de 57.515.127,72 euros, lo que representa el 64 % del importe total de los contratos
celebrados por las entidades. Los datos de los mencionados 102 expedientes se exponen, en
función del tipo y del procedimiento de adjudicación, en el cuadro siguiente:
CUADRO 2
EXPEDIENTES DE CONTRATOS FISCALIZADOS FORMALIZADOS EN EL EJERCICIO 2018
POR LAS ENTIDADES INCLUIDAS EN EL ÁMBITO SUBJETIVO DE LA FISCALIZACIÓN.
CLASIFICACIÓN POR TIPOS DE CONTRATOS Y PROCEDIMIENTOS Y SISTEMAS DE
ADJUDICACIÓN
(Importes en euros, IVA incluido)
Tipo
Procedimiento
Nº de
contratos
% sobre
celebrados
Importe
% sobre
celebrados
Obras
Abierto criterio precio
3
15
5.243.306,02
76
Abierto pluralidad de
criterios
1
100
592.365,37
100
Negociado sin publicidad
1
50
142.107,83
85
Subtotal
5
21
5.977.779,22
75
Suministro
Abierto pluralidad de
criterios
1
17
105.155,96
19
Negociado sin publicidad
7
32
3.248.431,77
80
Contratación centralizada
4
2
11.385.640,31
80
Derivado de Acuerdo
Marco
6
3
5.799.227,89
31
Subtotal
18
4
20.538.455,93
52
Servicios
Abierto criterio precio
14
30
4.121.059,70
58
Abierto pluralidad de
criterios
61
52
25.958.285,84
86
Negociado sin publicidad
4
12
919.547,03
44
Subtotal
79
30
30.998.892,57
73
TOTAL
102
13
57.515.127,72
64
Fuente: elaboración propia a partir de los datos facilitados por las entidades fiscalizadas.
*Nota: La información relativa a los expedientes de contratación fiscalizados en el ejercicio 2018 por cada una de las entidades de las
Seguridad Social fiscalizadas, se refleja en los anexos 2, 3, 4 y 5 del presente Informe.
En el cuadro 2 anterior se han mantenido las denominaciones de los procedimientos de
adjudicación que figuran en las relaciones certificadas de contratos remitidas por las entidades
fiscalizadas, con objeto de aplicar un criterio homogéneo que permita ofrecer información
Contratación Entidades Gestoras y Servicios Comunes, adscritos a la Secretaría de
Estado de la Seguridad Social, ejercicio 2018 23
coherente de los porcentajes de la muestra de contratos fiscalizados respecto a la totalidad de los
celebrados que constan en dicha certificación.
En relación con lo anterior debe señalarse no obstante que, una vez analizados los expedientes
por este Tribunal, se ha constatado que cinco contratos de suministro celebrados por el ISM, que
aparecen en la certificación remitida por la entidad como adjudicados mediante “procedimiento
negociado sin publicidad”, se refieren, en realidad, a contratos “derivados de acuerdo marco” en
los que se llevó a cabo una nueva licitación entre las empresas incluidas en dicho acuerdo
procedimientos de adjudicación, la muestra ha estado constituida por 63 contratos adjudicados por
procedimiento abierto con una pluralidad de criterios por importe total de 26.655.807,17 euros, 17
contratos adjudicados por procedimiento abierto siendo el criterio precio el único valorable, por un
importe total de 9.364.365,72 euros, 4 contratos adjudicados por el sistema de adquisición
centralizada, por un importe total de 11.385.640,31 euros, 11 contratos derivados de acuerdo
marco por un importe total de 8.499.227,89 euros, y 7 contratos adjudicados por procedimiento
negociado sin publicidad por importe total de 1.610.086,63 euros.
En el cuadro siguiente figuran las magnitudes totales relativas a los contratos incluidos en la
muestra, distribuidos por cada una de las entidades de la Seguridad Social fiscalizadas:
CUADRO 3
EXPEDIENTES DE CONTRATOS FISCALIZADOS DISTRIBUIDOS POR ENTIDADES
EJERCICIO 2018
(Importes en euros, IVA incluido)
ENTIDAD
Expedientes
celebrados
(A)
Expedientes
fiscalizados
(B)
%
(B/A)
Nº
Importe
Nº
Importe
% / sobre nº
de contratos
% / sobre
importes
INSS
231
23.765.411,33
14
18.319.936,63
6
77
428
50.549.911,10
62
28.862.823,47
14
57
ISM
139
14.926.143,42
25
9.906.145,12
18
66
IGSS
1
426.222,50
1
426.222,50
100
100
TOTAL
799
89.667.688,35
102
57.515.127,72
13
64
Fuente: elaboración propia a partir de los datos facilitados por las entidades fiscalizadas.
Además, debe reseñarse que de los contratos de servicios de rendición obligatoria incluidos en la
muestra, 28 son contratos de servicios de limpieza y otros 28 son de servicios de vigilancia y
seguridad privada, por un importe total de 8.751.463,80 euros y 11.727.047,28 euros
respectivamente, IVA incluido en ambos casos. En los cuadros siguientes (4 y 5) se reflejan los
datos de dichos tipos de contratos fiscalizados:
24 Tribunal de Cuentas
CUADRO 4
EXPEDIENTES DE CONTRATOS DE SERVICIOS DE LIMPIEZA FISCALIZADOS
EJERCICIO 2018
(Importes en euros, IVA incluido)
Contratos celebrados
(A)
Contratos fiscalizados
(B)
%
(B/A)
Nº de contratos
52
28
53,85
Importe de adjudicación
10.745.296,59
8.751.463,80
81,44
Fuente: elaboración propia a partir de la información remitida por las entidades fiscalizadas.
El cuadro anterior muestra que se ha analizado el 53,85 % de los contratos celebrados durante el
ejercicio 2018 con dicho objeto, los cuales suponen el 81,44 % del importe total adjudicado.
CUADRO 5
EXPEDIENTES DE CONTRATOS DE SERVICIOS DE VIGILANCIA Y
SEGURIDAD PRIVADA FISCALIZADOS
EJERCICIO 2018
(Importes en euros, IVA incluido)
Contratos celebrados
(A)
Contratos fiscalizados
(B)
%
(B/A)
Nº de contratos
54
28
51,85
Importe de adjudicación
13.945.397,44
11.727.047,28
84,09
Fuente: elaboración propia a partir de la información remitida por las entidades fiscalizadas.
Asimismo, tal y como figura en el cuadro 5, se ha examinado el 51,85 % de los contratos
celebrados durante el ejercicio 2018 con dicho objeto, los cuales suponen el 84,09 % del importe
total adjudicado.
Contratación Entidades Gestoras y Servicios Comunes, adscritos a la Secretaría de
Estado de la Seguridad Social, ejercicio 2018 25
En los siguientes cuadros se muestran las magnitudes relativas a los contratos de servicios de
vigilancia y de seguridad privada y a los contratos de servicios de limpieza fiscalizados,
distribuidos por cada una de las entidades de la Seguridad Social:
CUADRO 6
EXPEDIENTES DE CONTRATOS DE SERVICIOS DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA
FISCALIZADOS DISTRIBUIDOS POR ENTIDADES
EJERCICIO 2018
(Importes en euros, IVA incluido)
ENTIDAD
Expedientes
celebrados
(A)
Expedientes
fiscalizados
(B)
%
(B/A)
Nº
Importe
Nº
Importe
% / sobre nº
de contratos
% / sobre
importes
INSS
6
1.464.497,00
2
1.276.329,93
33
87
34
9.351.014,40
20
8.011.940,06
59
86
ISM
14
3.129.886,04
6
2.438.777,29
43
78
IGSS
0
0,00
0
0,00
-
-
TOTAL
54
13.945.397,44
28
11.727.047,28
52
84
Fuente: elaboración propia a partir de los datos remitidos por las entidades fiscalizadas.
CUADRO 7
EXPEDIENTES DE CONTRATOS DE SERVICIOS DE LIMPIEZA FISCALIZADOS
DISTRIBUIDOS POR ENTIDADES
EJERCICIO 2018
(Importes en euros, IVA incluido)
ENTIDAD
Expedientes
celebrados
(A)
Expedientes
fiscalizados
(B)
%
(B/A)
Nº
Importe
Nº
Importe
% / sobre nº
de contratos
% / sobre
importes
INSS
7
564.614,56
2
332.738,11
29
59
33
8.243.917,66
20
6.994.155,42
61
85
ISM
12
1.936.764,37
6
1.424.570,27
50
74
IGSS
0
0,00
0
0,00
-
-
TOTAL
52
10.745.296,59
28
8.751.463,80
54
81
Fuente: elaboración propia a partir de los datos remitidos por las entidades fiscalizadas.
26 Tribunal de Cuentas
RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN
II.
II.1. LA CONTRATACIÓN CELEBRADA POR LAS ENTIDADES INCLUIDAS EN EL ÁMBITO
SUBJETIVO DE LA FISCALIZACIÓN
En este apartado del presente Informe se desarrollan los resultados más significativos obtenidos
por este Tribunal como consecuencia del examen realizado de la contratación celebrada durante
el ejercicio 2018 por las entidades fiscalizadas.
En el análisis de la contratación ha sido preciso tener en cuenta como ya se ha indicado
anteriormente, que durante el período fiscalizado han resultado aplicables a los contratos del
sector público dos normas jurídicas: el TRLCSP, que estuvo en vigor hasta el 8 de marzo del año
2018, y la vigente LCSP.
En el siguiente cuadro, se reflejan los datos relativos a la muestra de contratos seleccionados para
su fiscalización, diferenciando los contratos sujetos al TRLCSP de los contratos a los que resulta
aplicable la LCSP:
CUADRO 8
CONTRATOS FISCALIZADOS CLASIFICADOS POR SU NORMA REGULADORA
(Importe en euros, IVA incluido)
Clasificación por razón de la normativa
aplicable
2018
Nº
Importe
%
64
45.106.109,36
78
38
12.409.018,36
22
T O T A L
102
57.515.127,72
100
Fuente: elaboración propia a partir de los datos remitidos por las entidades fiscalizadas.
Como puede observarse en el cuadro anterior, del total de la contratación fiscalizada celebrada
por las entidades en el ejercicio 2018, 64 contratos están sujetos al TRLCSP lo que constituye el
78 % del importe de los contratos fiscalizados, mientras que a 38 contratos les ha resultado
aplicable la LCSP, representando un 22 % del importe de la contratación examinada. Teniendo en
cuenta esta particularidad, antes de la exposición de los resultados obtenidos resulta conveniente,
a juicio de este Tribunal, hacer algunas consideraciones.
A) CONSIDERACIONES PREVIAS
Este Tribunal ha analizado conjuntamente los contratos celebrados en el ejercicio 2018 por las
entidades de la Seguridad Social fiscalizadas, comprobando el grado de cumplimiento de la
normativa que, en cada momento, resultaba aplicable (el TRLCSP o la LCSP), de conformidad
con los siguientes criterios previstos en la Disposición transitoria primera de la LCSP:
“1. Los expedientes de contratación iniciados antes de la entrada en vigor de esta Ley se regirán
por la normativa anterior. A estos efectos se entenderá que los expedientes de contratación han
sido iniciados si se hubiera publicado la correspondiente convocatoria del procedimiento de
adjudicación del contrato. En el caso de procedimientos negociados sin publicidad, para
determinar el momento de iniciación se tomara en cuenta la fecha de aprobación de los pliegos.
Contratación Entidades Gestoras y Servicios Comunes, adscritos a la Secretaría de
Estado de la Seguridad Social, ejercicio 2018 27
2. Los contratos administrativos adjudicados con anterioridad a la entrada en vigor de la presente
Ley se regirán, en cuanto a sus efectos, cumplimiento y extinción, incluida su modificación,
duración y régimen de prorrogas, por la normativa anterior”.
Por lo tanto, interpretado literalmente, los contratos adjudicados con posterioridad a la entrada en
vigor de la LCSP
8
pero cuya tramitación comenzó con anterioridad a su entrada en vigor, debían
regirse por la LCSP en cuanto a sus efectos, cumplimiento y extinción, incluida su duración y
régimen de prórrogas.
En relación con ello, debe señalarse que, con carácter general, excepto en los expedientes
números 1, 19 y 25 del anexo 3, y número 5 del anexo 4, los documentos de formalización de los
contratos analizados no contemplan en sus cláusulas la aplicación de la LCSP (en cuanto a los
efectos y extinción), habiéndose iniciado su tramitación antes de la entrada en vigor de la LCSP
pero habiendo sido adjudicados con posterioridad a dicha fecha, no previendo, como correspondía
haber hecho, la aplicación del criterio establecido en la citada Disposición transitoria.
B) DIFUSIÓN DE LA INFORMACIÓN CONTRACTUAL A TRAVÉS DEL PERFIL DE
CONTRATANTE UBICADO EN LA PLATAFORMA DE CONTRATACIÓN DEL SECTOR
PÚBLICO
La relevancia que adquiere la figura del perfil de contratante se pone de manifiesto en el
Preámbulo de la LCSP, en el que se indica que la nueva regulación del perfil de contratante
resulta “…más exhaustiva que la anterior, que le otorga un papel principal como instrumento de
publicidad de los distintos actos y fases de la tramitación de los contratos de cada entidad…”. En
este sentido, con la finalidad de “…asegurar la transparencia y el acceso público a los mismos…”,
el artículo 63.3 de la LCSP contempla la obligación de los órganos de contratación de difundir a
través de dicho perfil, alojado en la Plataforma de contratación del Sector Público
9
, la información
y documentación relativa a su actividad contractual. Por ello, este Tribunal ha considerado de
interés para la fiscalización analizar el cumplimiento por parte de las entidades de la obligación de
publicar la información contractual que se contempla, como mínima, en el citado artículo 63 de la
LCSP.
Los resultados obtenidos del examen realizado respecto de los treinta y ocho contratos
fiscalizados sujetos a la LCSP reflejan que la práctica totalidad de los documentos y de la
información relativa a los contratos formalizados en el ejercicio 2018 ha sido publicada por las
entidades, de conformidad con lo exigido por la LCSP. Además, se ha comprobado que, en todos
los casos, ha sido publicado el anuncio de licitación, cuestión que resulta relevante teniendo en
cuenta que la falta de publicación de dicho anuncio en el perfil de contratante constituye una
causa de nulidad de los contratos (artículo 39 de la LCSP). No obstante lo anterior, en el cuadro 9
siguiente se muestra la documentación contractual relativa a quince expedientes de contratación
fiscalizados sujetos a la LCSP que, según las comprobaciones realizadas por este Tribunal, no
figura publicada:
8
La Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector público, entró en vigor a los cuatro meses de su
publicación en el Boletín Oficial del Estado, es decir, el 9 de marzo 2018.
9
https://contrataciondelestado.es/wps/portal/plataforma
28 Tribunal de Cuentas
CUADRO 9
INFORMACIÓN CONTRACTUAL QUE NO FIGURA PUBLICADA EN LA PLATATORMA DE
CONTRATACIÓN DEL SECTOR PÚBLICO
Nº ref.
entidad
Entidad
1
2
3
4
5
6
7
8
9
602018 PA /1005
ISM
36/2018/PA/1007
ISM
152018/PA/1002
ISM
46-IS-041/2018
29-29-PN2/18X
48-48PA01/2019
13-13/UC3/2018
38-38/2019/03
38-38/2019/01
23-PA-4/2018
17/EXPT/2019/01GI
45/VC-02/19
INSS
45/UC-01/19
INSS
29/UC-2/19
INSS
03VC-02/19
INSS
1: Memoria justificativa de l a necesidad 2: Informe sobre insuficiencia de medios 3: Pliego de Cláusulas Adm inistrativas Particulares 4:
Pliego de Prescripciones Técnicas 5: Aprobación del Expediente 6: Licitador/es 7: Act as mesa de contratación 8: Informe de valoración
9: Composición mesa contratación.
Fuente: elaboración propia a par tir de los datos obtenidos del perfil de contratante de las entidades, ubicado en la Plataforma de contratación del
Sector Público.
A continuación, se exponen los principales resultados obtenidos del análisis de los expedientes de
contratación fiscalizados indicando la normativa que ha resultado de aplicación en cada caso. El
presente Informe se estructura enfocándose a la elaboración del Informe anual de la actividad
fiscalizadora del Tribunal de Cuentas sobre la contratación del sector público que habrá de
llevarse a cabo por el Tribunal de Cuentas en el ejercicio 2021, para dar cumplimiento a la petición
formulada por la Comisión Mixta Congreso-Senado para las Relaciones con el Tribunal de
Cuentas en su Resolución de 10 de octubre de 2017. Por ello, se exponen de forma diferenciada,
los resultados obtenidos en el examen de los expedientes de contratación de servicios de
vigilancia y de seguridad privada y de los contratos de servicios de limpieza, por cada una de las
entidades fiscalizadas y, a continuación, otras incidencias relativas a los contratos fiscalizados.
II.2. INSTITUTO NACIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL
II.2.1. ANÁLISIS DE LOS CONTRATOS DE SERVICIOS DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD
PRIVADA Y DE LOS CONTRATOS DE SERVICIOS DE LIMPIEZA
A) CONTRATOS DE SERVICIOS DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA
El INSS ha celebrado 6 contratos de servicios de vigilancia y seguridad privada en el ejercicio
2018, de los cuales se han analizado los 2 expedientes de contratación cuya remisión resulta
obligatoria por razón del precio de adjudicación, por una cuantía de 1.276.329,93 euros, lo que
supone el 87 % del importe de los contratos de servicios de vigilancia celebrados por esa Entidad,
adjudicándose, ambos, mediante procedimiento abierto con una pluralidad de criterios de
adjudicación. Los resultados del análisis realizado se exponen a continuación.
a) Actuaciones administrativas preparatorias
Justificación de la no división en lotes del objeto del contrato:
En los 2 expedientes analizados (números 6 y 8 del anexo 2), la no división del objeto del contrato
en lotes se justifica, genéricamente, en que ello dificulta "… la correcta ejecución…desde un punto
Contratación Entidades Gestoras y Servicios Comunes, adscritos a la Secretaría de
Estado de la Seguridad Social, ejercicio 2018 29
de vista técnico, siendo necesaria la coordinación de dicha ejecución por una misma empresa…",
amparándose en lo dispuesto en el artículo 99.3 b) de la LCSP, pero sin concretar las razones de
carácter técnico que fundamentan dicha justificación.
En relación con lo anterior, debe tenerse en cuenta que, sin perjuicio de las facultades
discrecionales propias del órgano de contratación, el artículo 99.3 de la LCSP contempla que
deberá preverse la realización independiente de cada una de las partes de un contrato mediante
su división en lotes, siempre que su naturaleza o el objeto lo permitan, salvo que se justifique
debidamente en el expediente su no división en “motivos válidos”, como los enumerados en el
artículo 99.3 de la LCSP. Sin embargo, este Tribunal considera que no puede resultar suficiente
que el órgano de contratación reproduzca alguno de los motivos mencionados en el precitado
artículo, sin la suficiente explicación de las razones de carácter técnico o económico que justifican
las circunstancias concurrentes.
b) Pliego de cláusulas administrativas particulares (PCAP) y pliego de prescripciones
técnicas particulares (PPTP)
1) Comprobación de que en el PCAP se ha establecido al menos una de las condiciones
especiales de ejecución que contempla, con carácter preceptivo, el artículo 202 LCSP:
En los dos expedientes de contratación citados, ambos sujetos a la LCSP, se contemplan en los
PCAP las siguientes condiciones especiales de ejecución:
- En el expediente número 6 del anexo 2, el PCAP contempla como condición especial de
ejecución durante el cumplimiento del contrato el respeto al convenio colectivo sectorial de
aplicación y, en especial, de las obligaciones salariales básicas que se deriven del mismo.
- En el expediente número 8 del anexo 2, se exige a la empresa contratista el compromiso de
adoptar determinadas medidas dirigidas a “eliminar las desigualdades entre el hombre y la mujer
en el mercado laboral…” y de “fomentar la igualdad en el trabajo”, debiendo acreditarse dichas
circunstancias mediante el distintivo de “igualdad en la empresa,” que regula el Real Decreto
1615/2009, de 26 de octubre, o, en su caso, mediante “…la adopción de un plan de igualdad o de
políticas de igualdad en la empresa…”, si bien en los PCAP no se hace referencia expresa a la
aplicación de dichas medidas vinculándolas respecto del personal adscrito a la ejecución del
servicio objeto del contrato lo que, a juicio de este Tribunal, resulta preciso en aras de lograr la
eficacia de su cumplimiento, más allá de lo que constituye la política de responsabilidad social
corporativa de la empresa adjudicataria.
Asimismo, debe señalarse que, en ambos casos, los PCAP prevén la imposición de penalidades
en caso de incumplimiento de dichas condiciones y se les atribuye el carácter de obligaciones
contractuales esenciales a los efectos señalados en la letra f) del artículo 211.1, constituyendo su
incumplimiento causa de resolución del contrato.
2) Criterios de adjudicación y fórmulas o métodos de valoración:
En el expediente número 8 del anexo 2, el criterio de adjudicación consistente en “…estar en
posesión del Sello de Entidad adherida a la estrategia de emprendimiento y empleo joven,
expedido por el Ministerio de Empleo y Seguridad Social…”, valorado con 7 puntos, constituye una
característica propia de la empresa, que hubiera tenido encaje legal, en su caso, como requisito
30 Tribunal de Cuentas
de solvencia
10
, por lo que no debió ser utilizado como criterio de valoración de la oferta. No
obstante, debe señalarse que su valoración no tuvo incidencia en el resultado de la adjudicación.
c) Ejecución y pago
Este Tribunal ha comprobado el cumplimiento del plazo en los pagos realizados analizando seis
pagos remitidos correspondientes a los expedientes fiscalizados, no habiéndose detectado
retrasos significativos.
Asimismo, el INSS ha comunicado, a petición expresa de este Tribunal, que no se han impuesto
penalidades a las empresas contratistas por no haberse producido los supuestos en los que
estaba contemplada en el PCAP dicha posibilidad.
B) CONTRATOS DE SERVICIOS DE LIMPIEZA
El INSS ha celebrado 7 contratos de servicios de limpieza en el ejercicio 2018, de los cuales se
han analizado los 2 expedientes de contratación cuya remisión resulta obligatoria por razón de su
precio de adjudicación, por una cuantía de 332.738,11 euros, lo que supone el 59 % del importe
de los contratos de servicios de limpieza celebrados por esa Entidad. Los contratos fiscalizados se
adjudicaron, uno de ellos, mediante procedimiento abierto siendo el precio el único criterio de
adjudicación y, el otro, mediante procedimiento negociado sin publicidad. Del análisis realizado de
dichos contratos cabe destacar los siguientes resultados:
a) Actuaciones administrativas preparatorias
1) Justificación de la necesidad de contratar:
En el expediente número 7 del anexo 2, la necesidad de contratar se justifica mediante un informe
de contenido excesivamente genérico basado en la falta de “medios adecuados” para llevar a
cabo la prestación pero sin concretar con la precisión suficiente la “naturaleza y extensión de la
necesidad” que pretende cubrirse con el contrato proyectado, en los términos previstos en el
artículo 28 de la LCSP, así como en el artículo 73 del Reglamento General de la Ley de Contratos
de las Administraciones Públicas (RGLCAP), aprobado mediante Real Decreto 1098/2001, de 12
de octubre, que exige la elaboración de un “informe razonado… exponiendo la necesidad,
características e importe calculado de las prestaciones objeto del contrato”.
2) Estimación del precio, presupuesto de licitación y valor estimado:
En el expediente número 3 del anexo 2, no consta, como parte de las actuaciones preparatorias,
una memoria o documento de carácter económico o algún tipo de estimación o estudio de
mercado -previo a la contratación- que justifique por qué se ha fijado un presupuesto determinado,
TRLCSP y en el artículo 73.2 RGLCAP, información que no fue remitida a pesar de haber sido
solicitada expresamente por este Tribunal.
10
En este sentido cabe citar la Resolución del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales de 8 julio de
2016 (JUR 2016\252971), de acuerdo con la cual: “…..La exigencia de certificados adicionales de calidad diferentes de
los criterios de clasificación ha sido admitida por este Tribunal…”. Y a continuación indica que “….tal exigencia ha de
estar vinculada necesariamente a la justificación de la capacidad o aptitud de la empresa”, pero “no puede ser un criterio
de valoración de las ofertas”.
Contratación Entidades Gestoras y Servicios Comunes, adscritos a la Secretaría de
Estado de la Seguridad Social, ejercicio 2018 31
3) Justificación de la no división en lotes del objeto del contrato:
En el expediente número 7 del anexo 2, la justificación de la no división en lotes del objeto del
contrato se basa en que la realización independiente de las prestaciones “…dificulta la correcta
ejecución del mismo desde el punto de vista técnico, siendo necesaria la coordinación de dicha
ejecución por una misma empresa…”, pero sin detallar las razones de carácter técnico que
fundamentan dicha justificación. Tal y como se ha indicado anteriormente, la no división en lotes
del objeto del contrato debe justificarse debidamente en el expediente basándose en “motivos
válidos”, como los enumerados en el artículo 99.3 b) de la LCSP. Sin embargo, este Tribunal
considera que no puede resultar suficiente que el órgano de contratación reproduzca, como
sucede en el contrato de referencia, alguno de los motivos mencionados en el precitado artículo,
sin la adecuada explicación de las razones de carácter técnico o económico que justifican la
concurrencia de dichas circunstancias.
4) Justificación de la elección del procedimiento de adjudicación:
Asimismo, en el expediente número 7 del anexo 2, se justifica la elección del procedimiento
abierto, siendo el factor precio el único criterio objetivo de adjudicación, de forma genérica
basándose en que las prestaciones están “…perfectamente definidas...”, por referencia a lo
dispuesto en el artículo 131.2 de la LCSP. Debe tenerse en cuenta al respecto que, en virtud de lo
dispuesto en el artículo 145.3 g) de la LCSP, en los contratos de servicios “intensivos en mano de
obra”, como es el caso analizado, en el que el coste salarial constituye el principal gasto que figura
en el presupuesto base de licitación que aparece desglosado en el PCAP, el precio no debe ser el
único factor determinante de la adjudicación.
b) Pliego de cláusulas administrativas particulares (PCAP) y pliego de prescripciones
técnicas particulares (PPTP)
Comprobación de que en el PCAP se ha establecido al menos una de las condiciones especiales
de ejecución que contempla, con carácter preceptivo, el artículo 202 LCSP:
En el único expediente sujeto a la LCSP, número 7 del anexo 2, el PCAP contempla
expresamente como condición especial de ejecución el cumplimiento por la empresa adjudicataria
de los convenios colectivos sectoriales y, en especial, de las obligaciones salariales adquiridas
con los trabajadores derivadas de dichos convenios, previendo, en caso de que dicha condición se
incumpla durante la ejecución del contrato, la imposición de penalidades económicas y
atribuyéndole el carácter de obligaciones esenciales a los efectos señalados en la letra f) del
artículo 211.1, constituyendo su incumplimiento causa de resolución del contrato.
c) Ejecución y pago
Este Tribunal ha comprobado el cumplimiento del plazo en los pagos realizados analizando 17
pagos correspondientes a los expedientes fiscalizados, no habiéndose detectado retrasos
significativos.
Asimismo, el INSS ha comunicado, a petición expresa de este Tribunal, que no se han impuesto
penalidades a las empresas contratistas por no haberse producido los supuestos en los que
estaba contemplada en el PCAP dicha posibilidad.
32 Tribunal de Cuentas
II.2.2. INCIDENCIAS RELATIVAS A LOS CONTRATOS DE OBRAS, SUMINISTRO Y OTROS
CONTRATOS DE SERVICIOS
a) Actuaciones administrativas preparatorias
1) Justificación de la necesidad de contratar:
En el expediente número 1 del anexo 2, cuyo objeto es la construcción de un edificio de la
Seguridad Social en Jerez de la Frontera (Cádiz), la justificación de la necesidad de contratar se
basa en la “...situación de la «Red de Agencias»...”, siendo “...necesario proceder a la
reordenación..., abordándose….mediante la realización de obras de adaptación de las Oficinas y
Agencias e incluso mediante construcciones de nueva planta”, pero sin concretar con la precisión
y extensión suficiente las circunstancias que determinaron que fuera preferible la construcción de
un nuevo inmueble, en los términos que prevé el artículo 22 del TRLCSP, así como en el artículo
73 del RGLCAP.
2) Justificación de la no división en lotes del objeto del contrato:
En el expediente número 9 del anexo 2, se justifica la no división del objeto del contrato en lotes
limitándose a indicar genéricamente que "…no se han previsto lotes, debiendo el licitador, en
consecuencia, ofertar por la totalidad del objeto del contrato. En ningún caso, la adjudicación
podrá recaer en más de un licitador", lo que no resulta acorde con el artículo 99.3 de la LCSP, que
prevé la posibilidad de no dividir el objeto del contrato en lotes “cuando existan motivos válidos,
que deberán justificarse debidamente en el expediente”.
En relación con lo anterior, debe señalarse que el PPT describe el objeto del contrato de
referencia diferenciando tres áreas territoriales (edificio sede de la Dirección Provincial, centros
urbanos y centros comarcales), y distintas prestaciones de mantenimiento -entre otras, de
instalaciones eléctricas, de equipos de alimentación ininterrumpida, de aparatos elevadores, de
fontanería y saneamiento o de jardinería-, por lo que, en principio, nada impedía al órgano de
contratación contemplar la división del objeto del contrato en lotes, tal y como sucede en el
expediente número 10 del anexo 2, de similar objeto, en el que se justifica la división del objeto del
contrato en distintos lotes basándose en "…que la naturaleza del contrato lo permite, porque la
correcta ejecución del contrato aconseja la realización independiente de las prestaciones...".
3) Justificación de la elección del procedimiento de adjudicación y/o de los criterios objetivos de
adjudicación:
En el precitado expediente número 9 del anexo 2, se justifica
11
la elección del procedimiento de
adjudicación abierto, siendo el único criterio objetivo aplicado el factor precio, de forma
excesivamente genérica por referencia a lo dispuesto en el artículo 131 de la LCSP, que enumera
los distintos procedimientos de adjudicación previstos en la Ley.
11
En relación con las alegaciones de la Directora General del INSS, en las que concreta la justificación de la elección
del procedimiento de adjudicación en virtud de lo dispuesto en el artículo 145.3 g) de la LCSP, a l estar las prestaciones
del contrato de referencia “perfectamente definidas técnicamente….”, debe señalarse que la adecuada justificación de la
elección del procedimiento debe realizarse en la fase inicial del expediente o preparatoria del contrato, evitando las
referencias genéricas a la normativa aplicable, como sucedió en el caso analizado.
Contratación Entidades Gestoras y Servicios Comunes, adscritos a la Secretaría de
Estado de la Seguridad Social, ejercicio 2018 33
4) Estimación del precio, presupuesto de licitación y valor estimado:
- En el expediente número 2 del anexo 2, para la realización de obras de adaptación de un local
de la Seguridad Social en Valencia, figura incluido en el presupuesto de ejecución material de la
obra un concepto de "control de calidad"
12
por importe de 6.537,48 euros, IVA excluido, sin
justificar en el expediente si se trata de una partida de gastos distintos de los que, según
contempla el PCAP, corresponde asumir al propio contratista, “...hasta un importe máximo del uno
por ciento del presupuesto de la obra adjudicada…” (artículo 67.3.i RGLCAP en relación con la
cláusula 11.3 del PCAP). En relación con lo anterior, cabe añadir que en la fecha de finalización
de los trabajos de fiscalización del presente informe, el importe facturado por la empresa
adjudicataria en concepto de “control de calidad” ascendía a 880,67 euros, IVA excluido, lo que
supone un 0,18 % (inferior al citado 1 %) del importe de adjudicación (472.644,85 euros, IVA
excluido).
b) Pliego de cláusulas administrativas particulares (PCAP) y pliego de prescripciones
técnicas particulares (PPTP)
1) Comprobación de que en el PCAP se ha establecido al menos una de las condiciones
especiales de ejecución que contempla, con carácter preceptivo, el artículo 202 LCSP:
En los dos expedientes de contratación analizados sujetos a la LCSP, los PCAP prevén al menos
una condición especial de ejecución, tal y como se expone a continuación:
- En el expediente número 9 del anexo 2, se exige a la empresa contratista el compromiso de
“respetar los derechos de los trabajadores que dimanen del convenio colectivo sectorial que
resulte aplicable al objeto de este contrato, y en especial, las obligaciones salariales básicas que
se deriven del mismo”, contemplando expresamente la imposición de penalidades en caso de
incumplimiento y atribuyéndole el carácter de obligación contractual esencial a los efectos
señalados en la letra f) del artículo 211.1, por lo que su incumplimiento constituye causa de
resolución del contrato.
- En el expediente número 10 del anexo 2, en el PCAP se contempla expresamente como
condición especial de ejecución la obligación del contratista de remitir la documentación necesaria
para la comprobación de los pagos realizados a los subcontratistas o suministradores. Asimismo
se incluye como condición especial el compromiso de la empresa contratista de “…utilizar con
responsabilidad los medios disponibles de manera que se reduzca la contaminación, se mejoren
los valores medioambientales y se reduzcan los efectos de gases de efecto invernadero", si bien
no se concretan las medidas específicas a adoptar durante la ejecución del contrato a fin de
favorecer el seguimiento y control del cumplimiento de dicha condición.
2) Criterios de adjudicación:
2.1. Se utilizan como criterios de adjudicación características propias de las empresas:
12
En relación con las alegaciones de la Directora General del INSS, consistentes, principalmente, en describir en qué
consiste el control de calidad y señalando el hecho de que algunas pruebas específicas, por sus características o su
dificultad, no pueden estar incluidas en el control genérico que asume el contratista, ese Tribunal considera que no
desvirtúan la incidencia señalada en el Informe, ya que no queda aclarado ni acreditado si los citados gastos
corresponden a una partida diferente del 1%, que, según figura en el PCAP, debe asumir el contratista (el artículo 145
del RGLCAP). Cabe añadir que dicha circunstancia, fue puesta de manifiesto en el informe de fiscalización previa de la
aprobación del gasto de la Intervención Delegada en los Servicios Centrales, de 28 de diciembre de 2017, en el que,
con carácter de observación complementaria, se indicó que se trata de “...una partida no asumible por la Entidad…".
34 Tribunal de Cuentas
En el expediente número 10 del anexo 2, se valoró como criterio de adjudicación la "Organización,
nombres, cualificación y experiencia del personal adscrito al contrato o que vaya a encargarse de
su ejecución”, con un máximo de 2 puntos, factores que, con carácter general, tienen mejor encaje
legal como requisitos de solvencia para contratar (artículo 76 de la LCSP). Asimismo, se
estableció el siguiente criterio de adjudicación: "Responsabilidad social corporativa: Propuestas
medioambientales, soluciones innovadoras, fomento de la integración social: hasta 2 puntos", que
constituyen características generales de la propia empresa que no son susceptibles de valoración
como criterios objetivos de adjudicación (Considerando 97 de la Directiva 2014/24/UE del
Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014). No obstante, debe señalarse que
la valoración de dichos criterios de adjudicación no resultó determinante para la adjudicación del
contrato.
2.2. Insuficiente concreción en el contenido o la forma de valoración de los criterios de
adjudicación:
En los expedientes números 13 y 14 del anexo 2, para la adquisición de distintos productos de
alimentación, se establecieron en los PCAP diversos criterios sujetos a un juicio de valor, tales
como el "olor característico de cada producto", la "acidez justa" o el "sabor característico"
(expediente número 13), así como, la “Calidad de los bienes que constituyen el objeto...", cuya
puntuación se realizó en función de aspectos tales como: "Duro de 9 a 12, Elástico de 5 a 8, Firme
de 1 a 4...” (expediente número 14), sin concretar suficientemente el contenido y la forma de
distribución de la puntuación otorgada a cada uno de estos aspectos o características, otorgando
un excesivo margen de discrecionalidad en la valoración de dichos criterios (artículo 150 del
13
. No obstante, debe indicarse que la valoración de estos aspectos subjetivos no resultó
determinante en el resultado de la adjudicación en ninguno de los dos contratos analizados.
c) Ejecución y pago
- En el expediente número 1 del anexo 2, de obras para la construcción de un edificio de la
Seguridad Social, se aprobó, el 26 de noviembre de 2018, la suspensión temporal total de las
obras justificada en que había "…aparecido" una canalización de “doce tubos de fibra óptica y de
cobre” que obligó a “...desplazar esos cables para poder continuar con la obra...”. En relación con
ello, concurren las siguientes circunstancias:
Consta en el expediente el acta de replanteo del proyecto modificado de la obra, de 13 de
marzo de 2017, en el que se indica que “...del resultado de las comprobaciones, se deduce
13
La Directora General del INSS manifiesta en sus alegaciones q ue se trata de criterios de adjudicación cuya
puntuación depende de un juicio de valor, sobre los que, posteriormente, se emitirá un informe técnico en el que se
describen las características de cada producto en relación con d icho baremo, circunstancia que no contradice la
incidencia expresada. Asimismo, cita la doctrina del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales
(Resoluciones 1065/2016, 176/2011 y 1160/2015) en la cual se indica que, respecto a los criterios dependientes de un
juicio de valor, la a ctividad subjetiva de quien realiza el análisis no puede ser arbitraria, pero que tampoco puede ser
matemática, por lo que estos criterios de valoración han de estar correctamente definidos en el pliego, en cuanto a la
definición del criterio en sí y los aspectos concretos que van a ser tenidos en cuenta en la valoración, para lo cual basta
con que se establezcan las pautas que van a seguirse a la hora de valorar cada oferta. Ello impediría, a su juicio, una
mayor predeterminación de la forma de valorar estos criterios. No obstante, ese Tribunal considera que la doctrina
expuesta no desvirtúa lo expresado en el Informe. Sin perjuicio del innegable margen de discrecionalidad técnica del
órgano de contratación, para conocimiento de to dos los licitadores, en los pliegos se deberían describir con la suficiente
extensión los criterios que se van a aplicar para valorar los aspectos de la oferta técnica, sentido en el que también se
ha pronunciado la Intervención Delegada en los Servicios Centrales en sus informes de fiscalización previa de 27 de
noviembre de 2017 y de 1 de marzo de 2018, en los cuales formuló observaciones complementarias haciend o constar
esta circunstancia.
Contratación Entidades Gestoras y Servicios Comunes, adscritos a la Secretaría de
Estado de la Seguridad Social, ejercicio 2018 35
la viabilidad de la ejecución del proyecto...sin que exista ningún impedimento físico para la
iniciación de las obras, una vez se haya procedido a la adjudicación de las mismas”.
Consta en el expediente de contratación el acta de comprobación de replanteo, de fecha
20 de junio de 2018, es decir, cinco meses antes de la aprobación de la citada suspensión
temporal, en la que se indica que “...se considera que el proyecto es viable, en atención a
lo cual se autoriza y ordena el inicio de las obras...”.
Según figura en la propia resolución de suspensión temporal total de la obra, ni en el
“proyecto original de 2009” ni en el “proyecto modificado de 2014” se hace mención alguna
a la existencia del trazado de los tubos.
Teniendo en cuenta lo anterior, este Tribunal considera que una mayor diligencia del INSS en la
preparación del contrato habría podido evitar la paralización de la ejecución de las obras, con el
consiguiente retraso en la ejecución y puesta a disposición del inmueble para el servicio público.
En efecto, la entidad debía conocer la instalación de la canalización de los tubos en el terreno en
el que, posteriormente, se ejecutaría el contrato de obra aquí analizado, pudiendo realizar durante
la fase de previa de elaboración, supervisión, aprobación y replanteo del correspondiente proyecto
una comprobación más exhaustiva de las circunstancias en las que se encontraba el solar, lo que
habría evitado la necesidad de acordar posteriormente la suspensión de la obra.
En relación con lo expuesto la Directora General del INSS remite, en el trámite de alegaciones,
documentación e información relevante de la que no disponía este Tribunal en relación con los
hechos descritos, tal y como se expone a continuación:
a) Las obras estuvieron paralizadas desde el 26 de noviembre 2018 (consta resolución de la
suspensión temporal total) hasta el 01 de junio de 2020, según figura en el Acta de levantamiento
de la suspensión de las obras que se adjunta.
b) La Directora General del INSS afirma que no era factible la detección previa de la
canalización de los tubos, basándose en el Informe del Servicio Jurídico Delegado Central en el
INSS, de 5 de febrero de 2019, que se pronuncia al respecto de las posibles responsabilidades
derivadas de la suspensión de las obras concluyendo, principalmente, “…dirigir demanda ante la
jurisdicción civil contra el Ayuntamiento pidiendo la indemnización por la existencia de
servidumbre no aparente y daños y perjuicios por los gastos que ha generado a la Seguridad
Social…” Asimismo, fundamenta sus alegaciones en la propia demanda interpuesta por el Servicio
Jurídico Delegado Central en el INSS en nombre de la TGSS contra el Ayuntamiento de Jerez de
la Frontera, solicitando la indemnización por el coste económico derivado del incidente
basándose, como se ha indicado, en la existencia de una servidumbre no aparente (la
canalización), habiendo realizado el Ayuntamiento la venta de la parcela a la TGSS como “libre de
carga”. En ese sentido, el citado Informe del Servicio Jurídico apunta al respecto que “…hay que
acreditar que la servidumbre es anterior a la venta…” llevada a cabo el 29 de marzo de 2004,
según consta en la escritura de compraventa remitida.
c) El coste que ha supuesto para el INSS la suspensión de la ejecución de las obras y la
gestión de la misma ha sido estimado, según figura en la citada demanda en una cuantía de
260.846,16 euros, esto es; 218.608,10 euros que correspondería abonar a la empresa contratista
(artículo 246.6 de la LCSP), 38.050,94 euros en concepto del 50% de los gastos ocasionados por
el desvío de la canalización y 4.187,12 euros, como reclamación de responsabilidad por daños
presentada por Telefónica a la Seguridad Social. Además, la Directora General cita en sus
alegaciones un certificado del Ayuntamiento, fechado el 14 de diciembre de 2019, del que extrae
36 Tribunal de Cuentas
lo siguiente: “consultados los archivos obrantes…, les indicamos que la canalización existente de
Telefónica es antigua, no existiendo registro alguno de expedientes para su ejecución ni
modificación posterior”, si bien dicho certificado no se adjunta.
En relación con lo expuesto cabe señalar que dado que el procedimiento judicial aún no ha
concluido, por parte del INSS se debería informar oportunamente a este Tribunal de Cuentas del
resultado de la Sentencia y si esta resuelve sobre la responsabilidad en la gestión de las obras y
las consecuencias económicas resultantes de dicha gestión.
- Asimismo, este Tribunal ha comprobado el cumplimiento del plazo en los pagos realizados
analizando un total de 219 pagos correspondientes a 10 expedientes de contratación, no
habiéndose detectado retrasos significativos.
- Por último, el INSS ha comunicado, a petición expresa de este Tribunal, que no se han impuesto
penalidades a las empresas contratistas al no haberse producido los supuestos en los que estaba
contemplada en el PCAP dicha posibilidad.
II.2.3. CUMPLIMIENTO DE LA LEY 19/2013, DE 9 DE DICIEMBRE, DE TRANSPARENCIA,
ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Y BUEN GOBIERNO POR EL INSS
El artículo 1 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información
pública y buen gobierno establece como objeto “…ampliar y reforzar la transparencia de la
actividad pública”, así como “…regular y garantizar el derecho de acceso a la información…” sobre
dicha actividad, para lo cual los sujetos incluidos en su ámbito de aplicación deberán difundir de
oficio determinada información que la norma considera relevante.
Respecto al ámbito subjetivo de la ley, en virtud de lo previsto en su artículo 2.1.b), sus
disposiciones son de aplicación, entre otras, a “…b) Las entidades gestoras y los servicios
comunes de la Seguridad Social...”.
De conformidad con lo dispuesto en las Directrices Técnicas de la presente Fiscalización, este
Tribunal ha realizado un análisis específico del cumplimiento de la citada Ley 19/2013, en todos
los aspectos relacionados con los objetivos de la presente fiscalización.
En el análisis de la contratación celebrada por el INSS durante el ejercicio fiscalizado se ha
respecto a la contratación, establece la obligación de hacer pública, como mínimo, información
relativa al “… objeto, duración, el importe de licitación y de adjudicación, el procedimiento utilizado
para su celebración, los instrumentos a través de los que, en su caso, se ha publicitado, el número
de licitadores participantes en el procedimiento y la identidad del adjudicatario, así como las
modificaciones del contrato. Igualmente serán objeto de publicación las decisiones de
desistimiento y renuncia de los contratos...”, si bien precisa que en el caso de los contratos
menores “…La publicación de la información… podrá realizarse trimestralmente”.
En relación con ello, debe señalarse que este Tribunal ha comprobado que el INSS publica en su
perfil de contratante, ubicado en la Plataforma de Contratación del Sector Público, los datos
relativos a su actividad contractual, tales como, “órgano de contratación”, “estado” de la licitación,
“objeto del contrato”, “importe” o “fechas” relevantes en el procedimiento de adjudicación, tal y
como se ha señalado en el epígrafe II.1.B) del presente Informe, todo ello con carácter general y
sin perjuicio de las deficiencias ya señaladas en dicho epígrafe.
Contratación Entidades Gestoras y Servicios Comunes, adscritos a la Secretaría de
Estado de la Seguridad Social, ejercicio 2018 37
Asimismo, se ha comprobado que en el Portal de la Transparencia de la Administración General
del Estado se publica el volumen anual de contratos adjudicados a través de cada uno de los
procedimientos de adjudicación previstos, a nivel de Departamento Ministerial (artículo 8.1.a) de la
citada Ley).
II.2.4. CUESTIONES RELACIONADAS CON LAS PREVISIONES CONTENIDAS EN LA LEY
ORGÁNICA 3/2007, DE 22 DE MARZO, PARA LA IGUALDAD EFECTIVA DE MUJERES
Y HOMBRES
De conformidad con lo dispuesto en las Directrices Técnicas de la presente fiscalización, este
Tribunal ha realizado un análisis específico de las previsiones contenidas, en materia de
contratación pública, en la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de
Mujeres y Hombres.
En relación con ello cabe señalar que el INSS ha hecho uso de la posibilidad prevista en la citada
Ley Orgánica 3/2007, a través de la cual pueden instrumentarse medidas de fomento de la
igualdad entre mujeres y hombres en la contratación del sector público, contemplando en los
PCAP, en caso de igualdad en la valoración de las proposiciones de los criterios de adjudicación,
entre otros criterios de desempate, la preferencia de aquellas empresas que incluyan medidas
tendentes a promover la igualdad efectiva entre mujeres y hombres. Asimismo, tal y como se ha
indicado en el subapartado II.2.1 anterior, en el expediente número 8 del anexo 2, se incluye como
condición especial de ejecución el compromiso de la empresa contratista de adoptar medidas
dirigidas a eliminar las desigualdades entre el hombre y la mujer en el mercado laboral, previendo
en caso de incumplimiento la imposición de penalidades y constituyendo causa de resolución del
contrato.
II.3. TESORERÍA GENERAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL
II.3.1. ANÁLISIS DE LOS CONTRATOS DE SERVICIOS DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD
PRIVADA Y CONTRATOS DE SERVICIOS DE LIMPIEZA
A) CONTRATOS DE SERVICIOS DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA
2018, de los cuales este Tribunal ha analizado 20 expedientes de contratación cuya remisión
resulta obligatoria por razón del precio de adjudicación, por una cuantía total de 8.011.940,06
euros, lo que supone el 86 % del importe de los contratos de servicios de vigilancia celebrados por
ese Servicio Común.
El siguiente cuadro muestra la información relativa a los contratos de servicios de vigilancia y
seguridad privada fiscalizados, clasificados en función del procedimiento de adjudicación utilizado.
38 Tribunal de Cuentas
CUADRO 10
CONTRATOS DE SERVICIOS DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD DE LA TGSS FISCALIZADOS
CLASIFICACIÓN EN FUNCIÓN DEL PROCEDIMIENTO DE ADJUDICACIÓN
EJERCICIO 2018
(Importes en euros, IVA incluido)
PROCEDIMIENTO DE
ADJUDICACIÓN
Número
contratos
% s/ Número
contratos
Importe de
adjudicación
% S/ Importe
Abierto pluralidad de criterios
15
75
5.880.478,97
73
Abierto criterio precio
4
20
1.609.451,49
20
Negociado sin publicidad
1
5
522.009,60
7
TOTALES
20
100
8.011.940,06
100
Fuente: elaboración propia a partir de los datos remitidos por la TGSS.
Tal y como se refleja en el cuadro anterior, el 75 % de los contratos de servicios de vigilancia y
seguridad privada fiscalizados se han adjudicado mediante procedimiento abierto utilizando una
pluralidad de criterios de adjudicación y un 20 % de los contratos (sujetos al TRLCSP) utilizando el
factor precio como único criterio objetivo de adjudicación. Asimismo, el único contrato adjudicado
mediante procedimiento negociado sin publicidad se ampara en lo dispuesto en el artículo
168.a).1º de la LCSP, por derivar de un procedimiento abierto que había quedado previamente
desierto, al no haberse presentado ofertas. Del análisis realizado de dichos contratos cabe extraer
los siguientes resultados.
a) Actuaciones administrativas preparatorias
1) Justificación de la necesidad de contratar:
En el expediente número 8 del anexo 3, la necesidad de contratar se justifica mediante un informe
de contenido excesivamente genérico basado en "...la ausencia de medios humanos para cubrir
las necesidades de este servicio...” pero sin concretar con la precisión suficiente la “naturaleza y
extensión de la necesidad” que pretende cubrirse con el contrato proyectado, en los términos
previstos en el artículo 22 del TRLCSP así como en el artículo 73 del RGLCAP, que exige la
elaboración de un “informe razonado… exponiendo la necesidad, características e importe
calculado de las prestaciones objeto del contrato”.
2) Justificación de la tramitación urgente:
En el expediente número 17 del anexo 3, se justificó la tramitación urgente del expediente en que
"Al tratarse de un servicio considerado esencial,…, es necesario dar continuidad al servicio… que
finaliza el 30 de marzo de 2018, cuyo expediente se ha retrasado en la tramitación por la
interrupción justificada de determinadas circunstancias y hechos que lo avalan: por necesidades
surgidas imprevistas, …", sin concretar las circunstancias concurrentes para motivar la tramitación
interpretarse con carácter restrictivo. Debe tenerse en cuenta que la fecha de finalización de la
vigencia del contrato de servicios anterior era conocida por el órgano de contratación desde la
misma fecha en que se firmó, por lo tanto, con una adecuada planificación de su contratación, no
habría resultado preciso recurrir a este tipo de tramitación.
Contratación Entidades Gestoras y Servicios Comunes, adscritos a la Secretaría de
Estado de la Seguridad Social, ejercicio 2018 39
3) Estimación del precio, presupuesto de licitación y valor estimado:
- En el expediente número 24 del anexo 3, no consta la información relativa a los estudios de
mercado o cualquier tipo de análisis previo efectuado por el órgano de contratación para la
correcta estimación del precio del contrato en el momento de fijar el presupuesto de licitación, a
del TRLCSP).
- En los expedientes números 3 y 8 del anexo 3, figuran dos informes relativos a la estimación del
precio de los contratos, fechados ambos el 12 de junio de 2019, es decir, con posterioridad a la
fecha de formalización de los contratos, por lo que dichos informes fueron elaborados
expresamente para dar respuesta a la petición realizada por este Tribunal y no con carácter
previo, en la fase preparatoria de los contratos en el momento de determinar el presupuesto de
- En los expedientes números 13, 19 y 31 del anexo 3, se justifica la estimación del precio y su
ajuste al precio general de mercado basándose en consideraciones genéricas o limitándose a
reflejar en el expediente el importe del presupuesto de licitación del contrato, sin mayor precisión y
sin concretar los cálculos previos efectuados para determinar dicha cuantía (artículos 87 y 88 del
TRLCSP).
En el expediente número 13, se indica que se ha considerado para el cálculo del
presupuesto el importe del mismo servicio "…para el pasado ejercicio 2017 y mediante
consultas preliminares a empresas de referencia del sector…”, sin mayor precisión y sin
aportar datos económicos ni la correspondiente documentación justificativa.
En el expediente número 19, la justificación para determinar el presupuesto se basa
genéricamente en que se han tenido en cuenta "las ofertas económicas presentadas en la
anterior licitación...".
En el expediente número 31, la TGSS remite documentación, sin fechar ni firmar, en la que
informa que, "...teniendo en cuenta las dificultades para encontrar empresa con este
coste/hora, las quejas de los sindicatos, el plus de scanner y el aumento de la antigüedad…",
se han tenido en cuenta los datos económicos de contratos anteriores incrementados.
- En los expedientes números 36, 42 y 51 del anexo 3, en el presupuesto base de licitación del
contrato que figura en los PCAP no se desglosa la “desagregación por género” de los costes
salariales estimados, tal y como resulta obligatorio según contempla el artículo 100.2 de la LCSP.
4) Justificación de la no división en lotes del objeto del contrato:
En cinco de los expedientes analizados, sujetos a la LCSP, la justificación de la no división en
lotes del objeto de los contratos resulta excesivamente genérica basándose, principalmente, en la
referencia a la aplicación de alguno de los motivos previstos en el artículo 99.3 b) de la LCSP,
pero sin detallar las razones de carácter técnico o económico que fundamentan dicha justificación.
Debe tenerse en cuenta que, sin perjuicio de las facultades discrecionales propias del órgano de
contratación, el artículo 99.3 de la LCSP contempla que, siempre que su naturaleza o el objeto lo
permitan, deberá preverse la realización independiente de cada una de las partes de un contrato
mediante su división en lotes, en aras de lograr la mayor concurrencia posible en los
procedimientos, salvo que existan “motivos válidos”, como son los enumerados en el artículo 99.3
b) de la LCSP que “…deberán ser, en su caso, justificados debidamente en el expediente”. En
relación con ello, este Tribunal considera que no resulta suficiente que el órgano de contratación
40 Tribunal de Cuentas
realice una motivación formal por referencia a alguno de los supuestos contemplados en el
precitado artículo, sin mayor concreción al respecto.
Los expedientes en los que se produjo dicha incidencia son los siguientes:
- En el expediente número 36 del anexo 3, la justificación se basa en la conveniencia de “…tener
unificada la seguridad de todos los centros...", sin precisar las razones técnicas o de carácter
organizativo en las que se basa dicha justificación.
- En los expedientes números 47 y 49 del anexo 3, la no división en lotes del contrato se basa en
la propia naturaleza de su objeto que “precisa su coordinación de forma integral de manera que se
alcance mayor eficacia…”, lo que, según se indica, se vería dificultado en el caso de que hubiera
una pluralidad de contratistas. Sin embargo, a juicio de este Tribunal, no cabe deducir que la
existencia de más de una empresa adjudicataria sea necesariamente menos eficaz.
- En el expediente número 51 del anexo 3, se justifica la no división en lotes en “…la búsqueda del
ahorro en la gestión del contrato y de la eficiencia en la prestación de los servicios, ya que se trata
de trabajos con una función y finalidad idénticas”. Además, se indica que la división en lotes
dificulta la ejecución del contrato “desde el punto de vista técnico…” por la necesidad de
“coordinar” a distintos contratistas, sin aportar datos adicionales ni justificar en qué se basan
dichas afirmaciones.
- En el expediente número 52 del anexo 3, la justificación se basa en que el servicio se presta en
una “única área geográfica” (Provincia de Jaén) dificultando la división en lotes la ejecución del
contrato desde el punto de vista técnico, sin mayor justificación al respecto.
En relación con todo lo anterior, debe señalarse que el expediente número 29 del anexo 3, para la
prestación del servicio de vigilancia y sistemas de seguridad en distintos edificios dependientes de
la Dirección Provincial de la TGSS de Valencia, el objeto del contrato se dividió en cuatro lotes, en
virtud de lo dispuesto en el artículo 86.3 del TRLCSP, comprendiendo las siguientes prestaciones
diferenciadas: “LOTE 1 Servicio de seguridad y vigilancia para las personas, instalaciones y
objetos que se encuentren en los edificios dependientes de la Dirección Provincial de la Tesorería
General de la Seguridad Social de Valencia... LOTE 2 Mantenimiento preventivo, correctivo y
modificativo, de los sistemas de seguridad… LOTE 3 Servicio de mantenimiento de arcos
detectores y escáneres… LOTE 4 Centralización de alarmas, custodia de llaves, servicio de
verificación y respuesta de alarmas y conexión bidireccional”. La motivación de la tramitación
separada de las prestaciones objeto de dicho contrato mediante su división en lotes, se basa en
que “…se estima que la división por lotes del contrato podrá redundar en una mejor ejecución del
mismo, a la vez que se promueve la pública concurrencia...”, circunstancia que contrasta con la
justificación que motiva la no división en lotes en los expedientes antes señalados.
5) Justificación de la elección del procedimiento y/o de los criterios objetivos de adjudicación:
- En los expedientes números 13, 18, 19 y 24 del anexo, adjudicados mediante procedimiento
abierto siendo el precio el único criterio de adjudicación, la justificación de la elección del
procedimiento resulta excesivamente genérica, basándose en que con la utilización de dicho
procedimiento se logra "…un precio competitivo en la prestación del servicio…" (expediente
número 13), así como en que están “…determinadas las prestaciones del contrato…” (expediente
número 18), y por una mera referencia a lo dispuesto en los artículos 138.2 y 157 a 161 del
Contratación Entidades Gestoras y Servicios Comunes, adscritos a la Secretaría de
Estado de la Seguridad Social, ejercicio 2018 41
- Asimismo, en los expedientes números 3, 8, 17, 20, 29 y 31 del anexo 3, adjudicados mediante
procedimiento abierto con una pluralidad de criterios de adjudicación, la elección de los criterios
objetivos de adjudicación se justifica en consideraciones genéricas, tales como, que “…se tendrá
en cuenta la oferta económicamente más ventajosa, atendiendo al precio más bajo y a otros
criterios de valoración" (expediente número 17), o que “…El procedimiento de adjudicación del
susceptibles de mejora, además del precio, las condiciones mínimas fijadas en los Pliegos…”
(expediente número 20), y en todos los casos por referencia genérica a los preceptos que regulan
este tipo de procedimiento de adjudicación (artículos 138.2, 150 y 157 a 161 del TRLCSP), sin
concretar las circunstancias concurrentes que justifican la elección de uno u otro criterio de
adjudicación en aras de la elección de la oferta económicamente más ventajosa.
b) Pliego de cláusulas administrativas particulares (PCAP) y pliego de prescripciones
técnicas particulares (PPTP)
1) Comprobación de que en el PCAP se ha establecido al menos una de las condiciones
especiales de ejecución que contempla, con carácter preceptivo, el artículo 202 LCSP:
En los siete expedientes de contratación analizados sujetos a la LCSP, los PCAP prevén
condiciones especiales de ejecución, tal y como se expone a continuación.
- En los expedientes de contratación números 36, 42, 47, 49, 51 y 52 del anexo 3 los PCAP
contemplan como condición especial de ejecución el cumplimiento de los convenios colectivos del
sector y en especial de las obligaciones salariales básicas que deriven de los mismos. Además,
en todos los casos, se prevé la imposición de penalidades en caso de incumplimiento de dicha
condición y, además, en el expediente número 51 se le atribuye el carácter de obligación
contractual esencial a los efectos señalados en la letra f) del artículo 211.1 de la LCSP,
constituyendo su incumplimiento causa de resolución del contrato.
- En el expediente número 37 del anexo 3, el PCAP prevé como condición especial de ejecución el
cumplimiento por la empresa adjudicataria de la “…legislación en materia de prevención en
riesgos laborales…” y contempla la imposición de penalidades en caso de incumplimiento, si bien
no se configura como obligación esencial del contrato (artículo 211.1 f) de la LCSP).
2) Requisitos de solvencia exigidos a las empresas para contratar:
- En los expedientes números 18, 19, 36 y 47 del anexo 3, los PCAP contemplan, como un posible
medio de acreditación de la solvencia de las empresas para contratar, la clasificación en el grupo
M, subgrupo 2 (“Servicios de seguridad, custodia y protección”), sin incluir los requisitos de
solvencia correspondientes a los servicios de mantenimiento de equipos y sistemas de seguridad
y los servicios de conexión y el mantenimiento contraincendios, que están comprendidos dentro
del objeto de los contratos y que requieren un específico subgrupo de clasificación (grupo P,
subgrupo 5: “Mantenimiento y reparación de equipos e instalaciones de seguridad y contra
incendios"), según prevé el artículo 37 del RGLCAP, que regula los grupos y subgrupos de
actividades por especialidades, de aplicación a las empresas en los contratos de servicios. Dicha
incidencia se deriva de la excesiva amplitud y diversa naturaleza de los servicios que constituyen
el objeto del contrato definido en el PPTP. No obstante, debe señalarse que, en los cuatro casos
citados, se contempla en los PCAP la posibilidad de acreditación por las empresas licitadoras de
la solvencia técnica y económica mediante otros medios distintos a la clasificación
correspondiente.
42 Tribunal de Cuentas
3) Criterios objetivos de adjudicación:
3.1. Se utilizan como criterios de adjudicación características propias de las empresas:
- En el expediente número 37 del anexo 3 se valora como criterio de adjudicación la circunstancia
de que la empresa licitadora “…cuente con un Comité de seguridad y salud laboral…", con una
ponderación de 9 puntos, lo que constituye una característica propia de las empresas que no tiene
vinculación con la ejecución de la prestación objeto del contrato, si bien debe señalarse que, en
este caso, su valoración no tuvo incidencia en el resultado de la adjudicación.
3.2. Se aplican fórmulas o métodos de valoración del criterio precio inadecuados:
En los expedientes números 3, 5, 8, 28, 29, 49 y 52 del anexo 3, la fórmula establecida en el
PCAP para valorar el criterio precio
14
, si bien ordena correctamente las ofertas económicas, no
resulta acorde con los principios de economía y eficiencia al valorar las ofertas en relación con la
proporcionalidad existente entre las propias bajas económicas ofertadas por las empresas
licitadoras. Este tipo de métodos de valoración puede dar lugar en su aplicación a resultados
desproporcionados en las puntuaciones otorgadas, de forma que, en algunos casos puede ocurrir,
que una mínima diferencia en la baja económica de las ofertas presentadas dé lugar a grandes
diferencias en la puntuación y, por lo tanto, en ese caso podría distorsionar la importancia del
criterio precio respecto del conjunto de los criterios de adjudicación. Debe señalarse que si bien en
los contratos analizados no se produjo dicha circunstancia, ello no desvirtúa la incidencia
señalada.
3.3. Otras consideraciones relativas a los criterios de adjudicación:
En los expedientes números 36 y 49 del anexo 3, se valora como criterio de adjudicación el
fomento de la contratación femenina y se atribuye una ponderación del 5 % y 6 %,
respectivamente, a las empresas licitadoras que “…se comprometan a contratar a mujeres…” en
los casos de sustituciones, vacaciones, procesos de incapacidad temporal u otras. Asimismo, en
el expediente número 51, se valora como criterio de adjudicación, con un 5 %, a las empresas que
se comprometan a contratar “…al menos dos mujeres para los servicios auxiliares y de control…”
durante la ejecución del contrato.
En relación con lo anterior debe señalarse que en el artículo 145.2 de la LCSP se contempla
expresamente la posibilidad de utilización de criterios de carácter social como criterio de
adjudicación que podrán referirse, entre otros, al “fomento de la contratación femenina”,
resultando, por lo tanto, previsto expresamente por dicho precepto su posible valoración como
criterio de adjudicación. Debe tenerse en cuenta además que, en el tipo de actividad que
constituye el objeto de los contratos analizados (servicios de vigilancia y seguridad privada), el
porcentaje habitual de mujeres existente es muy escaso. Asimismo, la ponderación asignada al
criterio (el 5 % y 6 % del total de la puntación posible) resulta proporcionada con respecto a la
ponderación atribuida al conjunto de los criterios de adjudicación cualitativos valorados. No
obstante debe señalarse que la utilización como criterio de adjudicación del compromiso de la
contratación femenina, si bien incide en la valoración comparativa de las ofertas presentadas, no
garantiza que la proposición de la empresa que resulte finalmente adjudicataria sea la que
14
Las fórmulas aplicadas son dos: puntuación = puntuación máxima x (presupuesto de licitación-oferta que se valora) /
(presupuesto de licitación-oferta más económica); y puntuación = puntuación máxima x baja de la oferta a valorar / baja
de la oferta más económica.
Contratación Entidades Gestoras y Servicios Comunes, adscritos a la Secretaría de
Estado de la Seguridad Social, ejercicio 2018 43
contempla dicho aspecto social, ya que puede ofertarse o no por las empresas licitadoras. Por
esta razón cabría plantarse si resultaría más adecuada su inclusión como condición especial de
ejecución, lo que permitiría un mayor control de su cumplimiento en aras de la eficacia de la
finalidad social perseguida, ya que su incumplimiento puede conllevar la aplicación de penalidades
económicas, e incluso configurarse como condición esencial del contrato y constituir una causa de
resolución del mismo, si así se contempla en los PCAP (artículos 202 y 211 de la LCSP).
c) Otras deficiencias del expediente
En los expedientes números 42 y 47 del anexo 3, las certificaciones remitidas relativas a la
documentación presentada por los licitadores están fechadas el 10 y el 11 de julio de 2019,
respectivamente, es decir, con posterioridad a la finalización del procedimiento, habiendo sido
elaboradas expresamente para dar cumplimiento a la petición realizada por este Tribunal,
incumpliéndose así el artículo 80.5 del RGLCAP.
d) Ejecución y pago
En los expedientes números 17, 19 y 36 del anexo 3, los certificados de conformidad con el
servicio prestado se han emitido excediéndose del plazo de un mes que, como máximo,
contempla el artículo 198.4 de la LCSP para certificar la conformidad desde la realización de la
prestación objeto del contrato. Así sucede en el expediente número 17, en los certificados
correspondientes a los meses de agosto de 2018 y enero de 2019; en el expediente número 19,
en los certificados correspondientes a los meses de agosto y octubre de 2018; y en el expediente
número 36, en los referidos a los meses de diciembre de 2018 y enero, febrero y marzo de 2019.
Asimismo, este Tribunal ha comprobado el cumplimiento del plazo en los pagos realizados
analizando 274 pagos correspondientes a 20 expedientes de contratación, no habiéndose
detectado retrasos significativos.
Por último, la TGSS ha comunicado, a petición expresa de este Tribunal, que no se han impuesto
penalidades a las empresas contratistas por no haberse producido los supuestos en los que
estaba contemplada en el PCAP dicha posibilidad.
B) CONTRATOS DE SERVICIOS DE LIMPIEZA
La TGSS ha celebrado 33 contratos de servicios de limpieza en el ejercicio 2018, de los cuales
este Tribunal ha analizado los 20 expedientes de contratación cuya remisión resulta obligatoria por
razón de su precio de adjudicación, por una cuantía total de 6.994.155,42 euros, lo que supone el
85 % del importe de los contratos de servicios de limpieza celebrados por ese Servicio Común.
El siguiente cuadro muestra la información relativa a los contratos de servicios de limpieza
fiscalizados, clasificados en función del procedimiento de adjudicación utilizado:
44 Tribunal de Cuentas
CUADRO 11
CONTRATOS DE SERVICIOS DE LIMPIEZA DE LA TGSS
CLASIFICACIÓN EN FUNCIÓN DEL PROCEDIMIENTO DE ADJUDICACIÓN
EJERCICIO 2018
(Importes en euros, IVA incluido)
PROCEDIMIENTO DE
ADJUDICACIÓN
Número
contratos
% s/ Número
contratos
Importe de
adjudicación
% S/ Importe
Abierto pluralidad de criterios
14
70
5.314.683,69
76
Abierto criterio precio
6
30
1.679.471,73
24
TOTALES
20
100
6.994.155,42
100
Fuente: elaboración propia a partir de los datos remitidos por la TGSS.
El cuadro anterior refleja que el 70 % de los contratos fiscalizados se han adjudicado mediante
procedimiento abierto utilizando una pluralidad de criterios, y un 30 % de los contratos (3 de ellos
adjudicación. Asimismo, cabe indicar que no se ha adjudicado ningún contrato mediante
procedimiento negociado sin publicidad. Del análisis realizado de dichos contratos cabe extraer
los siguientes resultados.
a) Actuaciones administrativas preparatorias
1) Justificación de la necesidad de contratar:
En el expediente número 33 del anexo 3, la necesidad de contratar se justifica mediante un
informe de contenido excesivamente genérico, basado, en que es “…necesario llevar a cabo una
nueva contratación para el periodo de 01.01.2019 a 31.12.2019 con la finalidad de garantizar el
adecuado servicio de limpieza…”, no disponiendo de medios personales y materiales para llevar a
cabo la prestación, pero sin concretar con la precisión suficiente la naturaleza y extensión de la
necesidad que pretende cubrirse con el contrato proyectado, en los términos previstos en el
artículo 28 de la LCSP, así como en el artículo 73 del RGLCAP, que exige la elaboración de un
“informe razonado… exponiendo la necesidad, características e importe calculado de las
prestaciones objeto del contrato”.
2) Justificación de la tramitación urgente:
Asimismo, en los expedientes números 44 y 48 del anexo 3 se justifica la tramitación urgente en la
existencia de una necesidad inaplazable en virtud de lo dispuesto en el artículo 119 de la LCSP.
En relación con ello debe señalarse que dicha necesidad devino inaplazable como consecuencia
de deficiencias en el procedimiento de adjudicación utilizado, lo que dio lugar a la interposición de
sendos recursos contra los PCAP y retrasó la tramitación del procedimiento. En efecto, según
criterio del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, los PCAP aplicados a los
contratos de referencia no resultaron ajustados a derecho al establecer como único criterio de
adjudicación el precio, ya que el artículo 145.3, letra g), de la LCSP establece que para los
contratos de servicios "intensivos en mano de obra" en los que “…los gastos de personal…”
constituyen “…la mayor parte de los costes necesarios para la ejecución del contrato…”, como
son los aquí analizados, el factor precio no debe ser el único criterio determinante de la
adjudicación, circunstancia que, como se ha indicado, dio lugar a la corrección de los PCAP con la
Contratación Entidades Gestoras y Servicios Comunes, adscritos a la Secretaría de
Estado de la Seguridad Social, ejercicio 2018 45
consiguiente demora en la tramitación del procedimiento para la cobertura de un servicio
necesario para el normal funcionamiento de la entidad.
3) Estimación del precio, presupuesto de licitación y valor estimado:
- En los expedientes números 6, 7 y 23 del anexo 3, se justifica la estimación del precio y su
ajuste al precio general de mercado basándose en consideraciones genéricas sin concretar los
cálculos previos efectuados y los datos económicos considerados para determinar el presupuesto
Así, en el expediente número 6, consta que la estimación del importe del presupuesto se ha
realizado “….en base a contratos anteriormente licitados”, en el expediente número 7, la memoria
económica consiste en un documento, sin fechar ni firmar, en el que figuran los datos del precio
de otros contratos celebrados en ejercicios anteriores, y, por último, en el expediente número 23,
se indica que el cálculo del presupuesto se ha basado en “…criterios de austeridad y eficiencia en
la gestión,… teniendo en cuenta el principio de eficacia para posibilitar la presencia de licitadores
que se vio comprometida en la anterior licitación…”.
- En el expediente número 46 del anexo 3 en el presupuesto base de licitación del contrato que
figura en el PCAP no se desglosa la “desagregación por género” de los costes salariales
4) Justificación de la no división en lotes del objeto del contrato:
En 11 de los 20 expedientes analizados, sujetos a la LCSP, la justificación de la no división en
lotes del objeto de los contratos resulta excesivamente genérica puesto que, si bien se basa en la
concurrencia de alguno de los motivos previstos en el artículo 99.3 b) de la LCSP, sin embargo no
detalla las razones de carácter técnico o económico que fundamentan dicha justificación.
Debe tenerse en cuenta que, sin perjuicio de las facultades discrecionales propias del órgano de
contratación para decidir dividir o no en lotes los contratos, el artículo 99.3 de la LCSP contempla
que, siempre que la naturaleza o el objeto del contrato lo permitan, deberá preverse la realización
independiente de cada una de sus partes mediante su división en lotes, en aras de lograr la mayor
concurrencia posible en los procedimientos, salvo que existan “motivos válidos”, como son los
enumerados en el artículo 99.3 b) de la LCSP que “…deberán justificarse debidamente en el
expediente”. En este sentido, este Tribunal considera que no puede resultar suficiente que, como
sucede en algunos de los expedientes analizados, el órgano de contratación realice una
motivación formal por referencia a alguno de los motivos mencionados en el precitado artículo,
que amparan la adjudicación a una única empresa contratista, sin la suficiente y necesaria
concreción al respecto.
En relación con lo anterior debe señalarse que, con carácter general, concurre la circunstancia de
que el objeto descrito en los PPTP aplicado a los contratos comprende otras prestaciones distintas
del servicio de limpieza -si bien no figura su cuantificación económica de forma diferenciada en
relación con el importe de la prestación principal-, consistentes, en la mayor parte de los casos, en
la desinfección, desinsectación y desratización y, en ocasiones, en servicios adicionales de
jardinería y otros servicios complementarios. Algunos de los citados servicios deben llevarse a
cabo por empresas especializadas del sector, que deben contar con las correspondientes
acreditaciones y habilitaciones, razón que podría justificar, a juicio de este Tribunal, la realización
independiente de parte de las prestaciones objeto del contrato. Asimismo, en otros casos, las
prestaciones se definen en el PPTP distinguiendo su ejecución en distintos edificios y en diversas
46 Tribunal de Cuentas
áreas geográficas perfectamente diferenciadas referidas a las diferentes Direcciones Provinciales
de la TGSS, todo lo cual podría justificar, razonablemente, la realización de la prestación separada
de los servicios, lo que conllevaría un incremento de la concurrencia en favor de las pequeñas y
medianas empresas.
Los expedientes en los que se produjo la incidencia descrita son los siguientes:
- En el expediente número 40 del anexo 3, se justifica la no división en lotes del objeto del contrato
"… dado que, por su naturaleza y óptima ejecución de los trabajos, se considera imprescindible la
coordinación del mismo por una sola empresa, evitando así eventuales riesgos que afecten a la
correcta prestación de dicho servicio", sin mayor precisión al respecto.
- En los expedientes números 35, 39, 43, 44 y 50 del anexo 3, se justifica la no división en lotes,
principalmente, en el riesgo de ejecución y la dificultad de coordinación del contrato con más de
una empresaria adjudicataria, circunstancia que puede resultar comprensible desde el punto de
vista de la lógica funcional del organismo, si bien, este Tribunal considera que, no cabe deducir
que la existencia de más de una empresa adjudicataria, en el caso de que se proceda a la división
en lotes del contrato, sea necesariamente menos eficaz.
- En los expedientes números 33 y 46 del anexo 3, no se admite la división en lotes "...debido a
que es necesario coordinar la ejecución de las diferentes prestaciones...", asimismo "Teniendo en
cuenta la limpieza extraordinaria y las muy específicas, así como las limpiezas que el adjudicatario
subcontrate… una vez realizados estudios de mercado, resulta más económico si se contrata para
todos los centros a la vez...", sin aportar la justificación documental que acredite la realización de
dichos estudios.
- En el expediente número 56 del anexo 3, se justifica la no división en lotes, de manera genérica,
en el hecho de que el objeto del contrato que se describe en el PPTP no solo incluye la limpieza,
sino otras prestaciones que, “…si bien puede ser susceptible de contrataciones independientes a
la que ahora se plantea, ello supondría una dificultad técnica para la correcta ejecución de la
prestación principal en la medida que sería necesaria una coordinación de todas las prestaciones
accesorias...” siendo estas prestaciones la desinfección, desinsectación y desratización, y
jardinería. Asimismo, en el PPTP se describen los locales en los que se debe prestar el servicio de
limpieza agrupados en dos grandes zonas diferenciadas, “Sevilla Capital y Sevilla Provincia”. Todo
lo anterior podría justificar, razonablemente, la realización de la prestación separada de los
servicios.
- En el expediente número 57 del anexo 3, se justifica la no división en lotes del contrato en la
necesidad de evitar el riesgo de “…que alguno de los centros quedase desierto…”, por lo que se
dispone que “…el licitador debe ofertar por la totalidad del objeto del contrato…”, sin mayor
precisión al respecto.
- En el expediente número 48 del anexo 3, el PCAP publicado en la Plataforma de Contratos del
Sector Público -que fue rectificado con posterioridad-, contempla la división del contrato en 2 lotes,
motivado en "… lo dispuesto en el artículo 99.3 de la LCSP, y dado que el objeto de este contrato
admite fraccionamiento, se ha previsto la realización independiente de sus partes, mediante su
división en dos lotes, tal como se recoge en el apartado 1 del Pliego de Prescripciones Técnicas:
Servicio de limpieza en las Dependencias TGSS sitas en Murcia capital y Molina de Segura y
cual no resulta coherente con la motivación que figura en el PCAP aplicado tras la rectificación, en
el que se justifica la no división en lotes en la propia naturaleza del objeto del contrato, que “…no
Contratación Entidades Gestoras y Servicios Comunes, adscritos a la Secretaría de
Estado de la Seguridad Social, ejercicio 2018 47
sólo se limita a labores de limpieza en sentido estricto se dificultaría la coordinación, supervisión y
el control de la correcta ejecución...”.
En último lugar, cabe indicar que en el expediente número 54 del anexo 3, cuyo objeto es la
prestación de servicios de limpieza y otros servicios complementarios, se divide el objeto del
contrato en tres lotes, según consta en el expediente, “…de acuerdo con lo dispuesto en el
artículo 99 de la LCSP y dado que el objeto de este contrato admite fraccionamiento…”, lo que
contrasta con la justificación de la no división en lotes señalada en los supuestos similares
acabados de analizar.
4) Justificación de la elección del procedimiento y/o de los criterios objetivos de adjudicación:
- En los expedientes números 23, 32, 33 y 57 del anexo 3, la elección del procedimiento de
adjudicación abierto utilizando el factor precio como único criterio de adjudicación, se justifica de
forma genérica en que “los costes laborales del servicio suponen alrededor del 90 % de su coste
total y esta tipología de costes no admite introducir otros criterios de valoración” (expediente
número 23); por referencia a las disposiciones que resultan de aplicación al procedimiento
precisión al respecto. Asimismo, en los expedientes números 33 y 57 se justifica la elección del
procedimiento de adjudicación abierto siendo valorado el factor precio como único criterio de
adjudicación, basándose en que están “…perfectamente definidas las necesidades, frecuencias,
personal mínimo y tipos de productos,..”, por referencia al artículo 131.2 de la LCSP. Sin embargo,
en virtud de lo dispuesto en el artículo 145.3 g) de la LCSP, en los contratos de servicios
“intensivos en mano de obra”, como son estos casos, en los que el coste salarial constituye el
principal gasto que figura en el presupuesto base de licitación que aparece desglosado en el
PCAP, el precio no debe ser el único factor determinante de la adjudicación.
- En los expedientes números 6, 21 y 26 del anexo 3, la justificación de la elección de los criterios
de adjudicación utilizados y su ponderación se basa, principalmente, en una referencia genérica a
ponderación asignada a cada criterio, siendo el de mayor importancia relativa el criterio precio,
que oscila entre el 80 % y el 96 % del total de los puntos.
b) Pliego de cláusulas administrativas particulares (PCAP) y pliego de prescripciones
técnicas particulares (PPTP)
1) Información sobre las condiciones de subrogación de los contratos de trabajo:
En los expedientes números 40 y 57 del anexo 3, en el PCAP consta la información relativa a las
condiciones de los trabajadores a los que afecta la subrogación, si bien no figura la referente al
Dicha información debe ser aportada por la empresa contratista que viene prestando el servicio -
en su condición de empleadora-, y requerida por el órgano de contratación para ser facilitada a los
licitadores en el PCAP, de manera que puedan hacer una estimación adecuada de los costes
laborales del contrato. En ese sentido, este Tribunal considera que resultaría adecuado que, en
estos casos, el órgano de contratación hubiera realizado un requerimiento de subsanación de la
omisión de dicha información.
2) Comprobación de que en el PCAP se ha establecido al menos una de las condiciones
especiales de ejecución que contempla, con carácter preceptivo, el artículo 202 LCSP:
48 Tribunal de Cuentas
En todos los expedientes de contratación analizados sujetos a la LCSP, los PCAP contemplan
condiciones especiales de ejecución tanto de tipo social, principalmente, el cumplimiento de los
convenios colectivos del sector y de las obligaciones salariales básicas que derivan de los mismos
en relación con el personal encargado de ejecutar el contrato, como de carácter medioambiental,
relacionadas con la gestión de residuos, la promoción del reciclado de productos, el impulso de
utilización de productos ecológicos y la utilización de productos respetuosos con el
medioambiente, entre otras. Asimismo, los PCAP contemplan penalidades en caso de
incumplimiento de dichas condiciones, si bien no se les atribuye el carácter de condición
No obstante, en relación con lo anterior debe señalarse que en el expediente número 46 del anexo
3, se establecen como condiciones especiales de ejecución el cumplimiento de determinados
requisitos en relación con la “…gestión de residuos...”, de modo que “…la empresa proporcionará
carros de limpieza con separación y recogida de residuos, así como los medios necesarios para la
retirada y traslado al punto limpio y almacenamiento selectivo de residuos…”, al tiempo que se
valora como criterio de adjudicación la aportación de un “…plan de recogida de residuos…,
medios necesarios para la retirada y el traslado al punto limpio y almacenamiento de residuos…”.
Dicha circunstancia supone introducir una duplicidad que resulta inadecuada por ineficaz al estar
valorando como criterio de adjudicación una condición de cumplimiento obligatorio (artículo 122 de
3) Criterios objetivos de adjudicación:
3.1. Se utilizan como criterios de adjudicación elementos acreditativos de la solvencia:
- En los expedientes números 35, 39 y 43 del anexo 3, fue valorado como criterio de adjudicación
la presentación de certificados de calidad
15
, tales como el ISO 9001 "sistemas de gestión de
calidad" y el OSAHS 18001 "sistema de gestión de la seguridad y salud laboral", cuyo encaje legal
adecuado es, con carácter general, como un posible medio de acreditación de la solvencia técnica
o profesional de las empresas para contratar (artículos 90, 93 y 94 de la LCSP), por lo que no
debieron ser utilizados como criterio de valoración de las ofertas. En estos casos la valoración de
dicho criterio no tuvo incidencia en el resultado de la adjudicación, si bien ello no desvirtúa la
deficiencia señalada.
3.2. Se aplican fórmulas o métodos de valoración del criterio precio inadecuados:
- En los expedientes números 6, 14, 26, 44 y 56 del anexo 3 la fórmula
16
utilizada para valorar el
criterio precio, si bien ordena correctamente las ofertas económicas, no resulta acorde con los
principios de economía y eficiencia al valorarlas en relación con la proporcionalidad existente entre
las propias bajas económicas ofertadas por las empresas licitadoras. Este tipo de métodos de
valoración puede dar lugar en su aplicación a resultados desproporcionados en las puntuaciones
otorgadas, de forma que, en algunos casos, puede ocurrir que una diferencia poco significativa en
la baja económica de las ofertas presentadas dé lugar a elevadas diferencias en la puntuación y,
en ese caso, podría distorsionar la importancia del criterio precio respecto del conjunto de los
criterios de adjudicación.
15
Ver nota al pie de página número 10.
16
La fórmula utilizada es: puntuación = puntuación máxima x (presupuesto de licitación-oferta que se valora) /
(presupuesto de licitación-oferta más económica).
Contratación Entidades Gestoras y Servicios Comunes, adscritos a la Secretaría de
Estado de la Seguridad Social, ejercicio 2018 49
En la práctica dicha circunstancia se produjo en tres expedientes, si bien debe señalarse que en
ninguno de ellos resultó determinante en la adjudicación, ya que las empresas adjudicatarias
obtuvieron la máxima puntuación no solo en el criterio precio sino en la valoración de los "Criterios
cualitativos".
Dichos expedientes fueron los siguientes:
- En el expediente número 6 del anexo 3, la oferta mejor valorada en el criterio precio, por un
importe de 259.673,54 euros, obtuvo la máxima puntuación posible, 95 puntos, mientras que la
segunda oferta mejor valorada, por una cuantía de 294.000 euros, obtuvo 21,99 puntos, 73,01
puntos menos por una diferencia en la baja de 34.326,46 euros.
- En el expediente número 26 del anexo 3, la empresa que presentó la oferta más económica, por
importe de 166.788,49 euros, obtuvo la máxima puntuación posible, 80 puntos, mientras que la
empresa que presentó la segunda oferta económica mejor valorada, por importe de 169.900
euros, con una diferencia entre las bajas de 111,51 euros, obtuvo 2,49 puntos.
- En el expediente número 56 del anexo 3, la empresa que obtuvo la máxima puntuación en el
criterio precio (90 puntos) presenta una oferta económica por una cuantía de 415.799,08 euros, lo
que supone una baja en el precio respecto del presupuesto de licitación del 11,65 %, mientras que
la empresa que presenta la segunda mejor oferta económica, por importe de 434.898 euros, lo
que supuso una baja económica de 7,6 %, obtuvo 58,65 puntos, es decir, más de 30 de puntos de
diferencia.
c) Adjudicación y formalización
1) Relativas a la admisión de licitadores:
En el expediente número 57 del anexo 3, tres de las empresas licitadoras que participaron en el
procedimiento fueron rechazadas por faltar la firma digital en “la declaración responsable del
cumplimiento de las condiciones de aptitud para contratar con la Administración”, incumpliendo lo
previsto en el PCAP, sin que, según se desprende del acta de la mesa de contratación, de 27 de
septiembre de 2018, se les concediese el plazo de subsanación que contempla el artículo 141 de
la LCSP. Dicha exclusión, si bien se ampara en la literalidad de una cláusula prevista
expresamente en el PCAP, resulta, a juicio de este Tribunal, excesivamente rigurosa y formalista,
sobre todo teniendo en cuenta que a otra de las empresas licitadoras le fue concedido un plazo de
subsanación por la falta de presentación de otro de los documentos cuya aportación resultaba
obligatoria (el "Modelo de declaración responsable sobre empresas vinculadas…”).
2) Información sobre subcontratación:
En los expedientes números 33 y 54 del anexo 3, no ha quedado acreditado que se realizase la
comunicación previa del contratista al órgano de contratación, que debe efectuar “…tras la
adjudicación del contrato y, a más tardar, cuando inicie la ejecución de este…”, de la intención de
celebrar los subcontratos, señalando la parte de la prestación que se pretende subcontratar y la
identidad, datos de contacto y representante o representantes legales del subcontratista (artículo
por las empresas adjudicatarias, el 11 de julio de 2019 y el 15 de Mayo de 2019 respectivamente,
es decir, con posterioridad al momento en que resultaba obligatorio, como consecuencia de la
petición expresa realizada por este Tribunal, lo que refleja una debilidad en el procedimiento de
control interno. En ese sentido, cabe añadir que, en ambos casos, concurre la circunstancia de
50 Tribunal de Cuentas
que en el PCAP se configura como una condición especial de ejecución la obligación de remisión
por la empresa adjudicataria de la relación detallada de los subcontratistas que participen en el
contrato “…cuando se perfeccione su participación…” junto con aquellas condiciones de cada uno
de ellos “….que guarden una relación directa con el plazo de pago”.
d) Ejecución y pago
En el certificado de los pagos efectivos realizados, remitido a petición de este Tribunal,
correspondiente al expediente número 50 del anexo 3, figura la referencia a un IBAN (código
bancario para identificar cada cuenta corriente) de la empresa adjudicataria, que es distinto al
IBAN que consta en las facturas y en los mandamientos de pago, al estar cedido el crédito desde
el mes de febrero de 2019, por lo que la información que se certifica por la TGSS no resulta
correcta en este aspecto.
Asimismo, la TGSS ha informado, a petición expresa de este Tribunal, de la imposición de
cumplimiento defectuoso del contrato en el expediente número 6 del anexo 3, y en el expediente
número 40 del anexo 3, respecto de la ejecución en el mes de mayo de 2019, ha informado de
que se encuentra en trámite la aplicación de penalidades por los incumplimientos del contrato.
Por último, este Tribunal ha comprobado el cumplimiento del plazo en los pagos realizados
analizando 211 pagos correspondientes a 20 expedientes de contratación, no habiéndose
detectado retrasos significativos.
II.3.2. INCIDENCIAS RELATIVAS A LOS CONTRATOS DE OBRAS, SUMINISTRO Y OTROS
CONTRATOS DE SERVICIOS
a) Actuaciones administrativas preparatorias
1) Justificación de la necesidad de contratar:
- En los expedientes número 9, 12, 16, 22 y 38 del anexo 3, la necesidad de contratar se justifica
de forma excesivamente genérica a través de un informe basado, principalmente, en la carencia
de medios personales y materiales, pero sin concretar con la precisión suficiente la “naturaleza y
extensión de la necesidad” que pretende cubrirse con el contrato proyectado en los términos
previstos en el artículo 22 del TRLCSP, así como en el artículo 73 del RGLCAP, que exige la
elaboración de un “informe razonado… exponiendo la necesidad, características e importe
calculado de las prestaciones objeto del contrato”.
- En el expediente número 30 del anexo 3, se justifica la necesidad de contratar el servicio de
consultoría para la elaboración e implantación del modelo genérico de producción estadística, en
la carencia estructural de recursos humanos propios cualificados, resultando necesaria la
contratación de un servicio consistente en el desarrollo de tareas técnico-estadísticas y
econométricas diversas por un equipo de dos personas en la TGSS durante un año (prorrogable
por otro). En este sentido, en el expediente se indica que se considera prioritaria "...la adecuación
de los recursos humanos destinados a la Función Estadística Pública a las necesidades de cada
momento, no solo mediante la actualización de las relaciones de puestos de trabajo existentes
sino, también, por su adaptación a los perfiles profesionales (estadísticos y tecnológicos) precisos
y la sustitución progresiva de personal no cualificado por personal técnico cualificado...", lo que de
alguna manera supone que la propia TGSS estaría cuestionando, por tanto, la fórmula utilizada
Contratación Entidades Gestoras y Servicios Comunes, adscritos a la Secretaría de
Estado de la Seguridad Social, ejercicio 2018 51
(externalización) para satisfacer una necesidad que realmente existe pero a la cual debería darse
respuesta mediante recursos propios.
2) Estimación del precio, presupuesto de licitación y valor estimado:
- En los expedientes números 4, 9, 12 y 38 del anexo 3, figuran los informes relativos a la
estimación del precio de los contratos, fechados el 17 de junio de 2020, el 12 de junio y el 17 de
julio de 2019, es decir, con posterioridad a la fecha de formalización del contrato, por lo que fueron
elaborados expresamente para dar respuesta a la petición realizada por este Tribunal y no con
carácter previo en la fase preparatoria de los contratos, en el momento de determinar el
3) Justificación de la no división en lotes del objeto del contrato:
- En el expediente número 53 del anexo 3, se justifica la no división del objeto del contrato en lotes
en que ello dificulta "… la realización independiente por centros de las diversas prestaciones...”.
Asimismo, se indica que “…La adjudicación a una pluralidad de contratistas...podría derivar en
descoordinación del servicio y prestación ineficiente del mismo...", al amparo de lo dispuesto en el
artículo 99.3 b) de la LCSP, pero sin concretar las razones de carácter técnico y económico que
fundamentan dicha justificación.
En relación con lo anterior, debe señalarse que en el PPTP se distinguen, en la descripción del
objeto del contrato, distintas dependencias (edificio sede de la Dirección Provincial, inmueble de la
oficina territorial, administraciones dependientes, unidad de control financiero, archivos y
almacenes), y diferentes prestaciones -instalaciones de climatización, grupos electrógenos o
fontanería, entre otras-, por lo que, en principio, nada impedía razonablemente al órgano de
contratación prever la división del objeto del contrato en lotes, dando así cumplimiento a lo
establecido en el artículo 99 del LCSP, tal y como se ha realizado en otros contratos celebrados
por la TGSS con similar objeto -expediente número 15 y expediente número 41 del anexo 3-, en
los que se indica expresamente que el objeto “admite fraccionamiento” mediante su división en
lotes.
4) Justificación de la elección del procedimiento de adjudicación y/o de los criterios objetivos de
adjudicación:
- En los expedientes números 15 y 45 del anexo 3, adjudicados mediante procedimiento abierto
siendo el precio el único criterio de adjudicación valorado, la justificación de la elección del
procedimiento resulta genérica, basándose en la mera referencia a la aplicación de las
disposiciones que regulan dicho procedimiento (artículos 138 y 157 y siguientes del TRLCSP y
artículos 156 a 158 de la LCSP). Además, debe tenerse en cuenta al respecto que, en el
expediente número 45, en virtud de lo dispuesto en el artículo 145.3 g) de la LCSP, al tratarse de
un contrato de servicios “intensivo en mano de obra”, en el que el coste salarial constituye el
principal componente del presupuesto base de licitación que aparece desglosado en el PCAP, el
precio no debe ser el único factor determinante de la adjudicación.
- Asimismo, en los expedientes números 9, 30, 38, 41, 53 y 55 del anexo 3, adjudicados mediante
procedimiento abierto y una pluralidad de criterios de adjudicación, la elección de los criterios
objetivos de adjudicación de los contratos se justifica con consideraciones genéricas, tales como
que “...se han propuesto unos criterios de adjudicación que están directamente vinculados con el
objeto del contrato...” (expediente número 30), o bien que la selección de los criterios de
adjudicación se ha realizado sobre la base de “...la mejor relación calidad-precio…”, (expedientes
52 Tribunal de Cuentas
números 41, 53 y 55), o que se procedería a la adjudicación “…de acuerdo con lo establecido en
el art. 157 y siguientes..." (expedientes números 9 y 38), por remisión a la aplicación de los
justifican la elección de uno u otro criterio de adjudicación en aras de la elección de la oferta
económicamente más ventajosa.
b) Pliego de cláusulas administrativas particulares (PCAP) y pliego de prescripciones
técnicas particulares (PPTP)
1) Comprobación de que en el PCAP se ha establecido al menos una de las condiciones
especiales de ejecución que contempla, con carácter preceptivo, el artículo 202 LCSP:
En los cuatro expedientes de contratación analizados en este apartado, sujetos a la LCSP, los
PCAP contemplan condiciones especiales de ejecución. Dichos expedientes son:
- En el expediente número 45 del anexo 3, se establece como condición especial de ejecución,
además de la obligación del contratista de remitir la documentación necesaria para la
comprobación de los pagos realizados a los subcontratistas y suministradores, el compromiso de
adoptar determinadas medidas dirigidas a “prevenir la siniestralidad laboral cumpliendo
estrictamente la legislación sobre prevención de riesgos laborales” referidas a los trabajadores
que prestan el servicio.
- En el expediente número 41 del anexo 3, se contempla como condición especial de ejecución
relacionada con “...la seguridad y la protección de la salud en el lugar de trabajo” la obligación de
la empresa contratista de suministrar "calzado de protección" a los trabajadores adscritos a la
ejecución de este contrato, enumerando una serie de características técnicas que
obligatoriamente debe reunir dicho calzado, permitiendo el control de su cumplimiento por parte
del órgano de contratación.
- En el expediente número 53 del anexo 3, se establece como condición especial de ejecución “el
cumplimiento de los aspectos medioambientales, gestión, transmisión, transporte y reciclado de
residuos, contemplados en el anexo XXIV del PPT que rigen la contratación”.
- En el expediente número 55 del anexo 3, se contempla como condición especial de ejecución,
relacionada con “...la seguridad y la protección de la salud en el lugar de trabajo y el cumplimiento
de los convenios colectivos...”, la obligación de la empresa contratista de "...evaluar los riesgos
específicos de los puestos de trabajo de los operarios de mantenimiento en los Centros..." de la
TGSS adscritos a la ejecución del contrato.
En relación con lo anterior debe señalarse que, excepto en el expediente número 53 del anexo 3,
los PCAP prevén la imposición de penalidades en caso de incumplimiento de dichas condiciones,
configurándose, en todos los casos, como obligaciones contractuales esenciales a los efectos
señalados en la letra f) del artículo 211, constituyendo su incumplimiento causa de resolución del
contrato.
Contratación Entidades Gestoras y Servicios Comunes, adscritos a la Secretaría de
Estado de la Seguridad Social, ejercicio 2018 53
2) Criterios de adjudicación:
2.1. Se utilizan como criterios de adjudicación requisitos acreditativos de la solvencia:
En el expediente número 41 del anexo 3, se valoró como criterio de adjudicación la presentación
de los certificados de calidad
17
ISO 9001 "sistemas de gestión de calidad" y el ISO 45001 "sistema
de gestión de la seguridad y salud laboral", cuyo encaje legal adecuado es, con carácter general,
como un posible medio de acreditación de la solvencia técnica o profesional de las empresas para
contratar (artículos 90, 93 y 94 de la LCSP), por lo que no debieron ser utilizados como criterio de
valoración de las ofertas. En este caso la valoración de dicho criterio no tuvo incidencia en el
resultado de la adjudicación, si bien ello no desvirtúa la deficiencia señalada.
2.2. Se aplican fórmulas o métodos de valoración del criterio precio inadecuados:
En los expedientes números 12, 16, 25 y 55 del anexo 3, la fórmula
18
utilizada para valorar el
criterio precio, si bien ordena correctamente las ofertas económicas, no resulta acorde con los
principios de economía y eficiencia al valorarlas en relación con la proporcionalidad existente entre
las propias bajas económicas ofertadas por las empresas licitadoras. Este tipo de métodos de
valoración puede dar lugar en su aplicación a resultados desproporcionados en las puntuaciones
otorgadas, de forma que, en algunos casos puede ocurrir, que una diferencia poco significativa en
la baja económica de las ofertas presentadas dé lugar a elevadas diferencias en la puntuación y,
en ese caso, podría distorsionar la importancia del criterio precio respecto del conjunto de los
criterios de adjudicación.
En la práctica, dicha incidencia se produjo en el expediente número 12 del anexo 3, en el que una
diferencia entre dos de las ofertas económicas presentadas de 22.650,50 euros respecto de un
presupuesto base de licitación de 276.000 euros, IVA excluido, supuso una diferencia de 70,54
puntos en la valoración del criterio precio, entre la empresa que presentó la oferta mejor valorada
en el mismo -cuyo importe fue de 247.100 euros, IVA excluido-, que obtuvo 90 puntos, y la
segunda empresa mejor valorada, que presentó una oferta por importe de 269.750,50 euros, IVA
excluido, y que obtuvo 19,46 puntos, si bien, debe señalarse que, en este caso, no fue decisivo en
el resultado de la adjudicación, porque todas las empresas licitadoras obtuvieron la máxima
puntuación (10 puntos) en la valoración del otro criterio objetivo de adjudicación previsto en el
PCAP.
2.3. Los criterios de adjudicación no están directamente relacionados con el objeto del contrato:
- En el expediente número 38 del anexo 3, el PCAP contempla como criterio de adjudicación “…la
puesta a disposición, sin coste adicional..., de una furgoneta, para traslado de mobiliario estándar,
de uso generalizado en la oficina administrativa (mesas, sillas, armarios…)”. Dichas mejoras no
tienen relación directa con el objeto del contrato que consistió en la prestación del servicio de
mantenimiento en las dependencias de la Dirección Provincial de la TGSS de Albacete, si bien su
puntuación es escasamente significativa (1 punto).
- Similar incidencia se produce en el expediente número 55 del anexo 3 en que se valora en el
PCAP como criterio de adjudicación “...el traslado de los vehículos oficiales a la revisión mecánica
de los mismos, incluyendo traslado a la Inspección Técnica de Vehículos, así como a los Centros
17
Ver nota al pie número 10.
18
La fórmula utilizada es: puntuación = puntuación máxima x (presupuesto de licitación-oferta a valorar) / (presupuesto
de licitación-oferta más económica).
54 Tribunal de Cuentas
de lavado para su limpieza,...”, puntuable con hasta 2,5 puntos, lo que no tiene relación directa
con el objeto del contrato de servicios de mantenimiento integral de las instalaciones dependientes
de la Dirección Provincial de la TGSS en Almería y de mejora medioambiental.
Debe señalarse que en ninguno de los dos casos anteriores la valoración de dichos criterios
resultó determinante en la adjudicación del contrato.
2.4. Otras incidencias relativas a los criterios de adjudicación:
En el expediente número 1 del anexo 3, para la realización de las obras en el edificio sede de la
Dirección Provincial de la TGSS en Alicante, se valoró como criterio de adjudicación con 0,5
puntos las “Pruebas finales y regulación de instalaciones” mediante "... la exposición detallada de
las pruebas a realizar en todas y cada una de las instalaciones implantadas en el edificio y su
efectiva ejecución a la finalización de las obras", actuaciones que, a juicio de este Tribunal,
debieran ser obligatorias para la empresa contratista como parte del cumplimiento efectivo del
contrato. No queda desvirtuada la deficiencia señalada por el hecho de que, en este caso, la
valoración del citado criterio no resultase determinante en la adjudicación del contrato, que recayó
en la proposición mejor valorada en el criterio precio.
c) Adjudicación y formalización
Valoración de las proposiciones:
- En el expediente número 4 del anexo 3, la justificación de las puntuaciones asignadas a las
proposiciones de las empresas licitadoras que figuran en el informe técnico de valoración está
basada en referencias excesivamente genéricas, tales como, “…solución técnica (óptimo): Detalla
las soluciones para llegar a la clasificación A", "grado de desarrollo de la propuesta (suficiente): Se
aporta memoria descriptiva, justificativa, de calidades y de instalaciones algo menos..”, "control de
calidad (completo): Resulta completo y exhaustivo,...” y otras expresiones similares, pero sin
concretar suficientemente cuáles fueron los aspectos sustantivos y de contenido que dieron lugar
a la asignación de una mayor o menor puntuación en cada caso. No obstante, la valoración de
estos criterios de adjudicación no resultó determinante para la adjudicación del contrato.
- En los expedientes números 10 y 11 del anexo 3, para la prestación de servicios de consultoría,
el PCAP contempla como criterio de adjudicación, puntuable mediante un juicio de valor, con
hasta 48 y 38 puntos respectivamente, la “solución propuesta” respecto de la “estrategia y
metodología” y la “planificación de tareas, estructura del equipo de trabajo, determinación del
seguimiento y control de actividades”, en función de la consideración de la propuesta como
“insuficiente”, “genérica” y “específica y detallada”, sobre la base de las “líneas” o “tareas de
trabajo” expuestas en el PPTP, pero sin concretar suficientemente el contenido de los parámetros
de valoración de las propuestas si se trata de un “planteamiento teórico muy detallado” o de
“planteamiento teórico detallado, completo y coherente”, dejando, a juicio de este Tribunal, un
excesivo margen de discrecionalidad en la valoración por parte del órgano de contratación
(artículo 150 del TRLCSP).
d) Ejecución y pago
- En el expediente número 1 del anexo 3, para la realización de obras en el edificio de la Dirección
Provincial de la TGSS en Alicante, el grado de ejecución de las obras tras la emisión de la cuarta
certificación, última de la que dispone este Tribunal, fue del 39 %. Sin embargo, según figura en el
“planning de la inversión” o resumen de ejecución del proyecto, el grado de ejecución de la obra
Contratación Entidades Gestoras y Servicios Comunes, adscritos a la Secretaría de
Estado de la Seguridad Social, ejercicio 2018 55
debiera haber alcanzado, aproximadamente, el 78 %, teniendo en cuenta que el plazo máximo
para su finalización era de 6 meses (el 10 de abril de 2019). El Director General de la TGSS ha
acreditado en el trámite de alegaciones la concesión a la empresa adjudicataria de una prórroga
para la ejecución del contrato hasta el 30 de junio de 2019, finalizándose la obra el 11 de julio de
2019, motivo por el cual la TGSS impuso penalidades al contratista por importe de 978,00 euros
correspondientes a 10 días de retraso, de conformidad con lo previsto en el artículo 212.4 del
TRLCSP. No obstante, debe señalarse que figura un acta de recepción negativa de la obras del 8
de agosto de 2019 por defectos subsanables, lo que dio lugar a que la recepción definitiva se
produjera el 26 de agosto de 2019.
- En el expediente número 53 del anexo 3, consta la imposición de penalidades a la empresa
contratista, por importe de 10.772,40 euros, debido a la falta de reparación de las averías
detectadas en los equipos de climatización, así como a la no implantación del servicio informático
de gestión de mantenimiento, prestaciones incluidas en el objeto del contrato como obligatorias.
- Asimismo, este Tribunal ha comprobado el cumplimiento del plazo en los pagos realizados
analizando 131 pagos correspondientes a 23 expedientes de contratación, no habiéndose
detectado retrasos significativos.
II.3.3. CUMPLIMIENTO DE LA LEY 19/2013, DE 9 DE DICIEMBRE, DE TRANSPARENCIA,
ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Y BUEN GOBIERNO POR LA TGSS
El artículo 1 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información
pública y buen gobierno establece como objeto “…ampliar y reforzar la transparencia de la
actividad pública”, así como “…regular y garantizar el derecho de acceso a la información…” sobre
dicha actividad, para lo cual los sujetos incluidos en su ámbito de aplicación deberán difundir de
oficio determinada información que la norma considera relevante.
Respecto al ámbito subjetivo de la ley, en virtud de lo previsto en su artículo 2.1.b), sus
disposiciones son de aplicación, entre otras, a “…b) Las entidades gestoras y los servicios
comunes de la Seguridad Social...”.
De conformidad con lo dispuesto en las Directrices Técnicas de la presente Fiscalización, este
Tribunal ha realizado un análisis específico del cumplimiento de la citada Ley 19/2013, en todos
los aspectos relacionados con los objetivos de la presente fiscalización.
En el análisis de la contratación celebrada por la TGSS durante el ejercicio fiscalizado se ha
respecto a la contratación, establece la obligación de hacer pública, como mínimo, información
relativa al “… objeto, duración, el importe de licitación y de adjudicación, el procedimiento utilizado
para su celebración, los instrumentos a través de los que, en su caso, se ha publicitado, el número
de licitadores participantes en el procedimiento y la identidad del adjudicatario, así como las
modificaciones del contrato. Igualmente serán objeto de publicación las decisiones de
desistimiento y renuncia de los contratos...”, si bien precisa que en el caso de los contratos
menores “…La publicación de la información… podrá realizarse trimestralmente”.
En relación con ello, debe señalarse que este Tribunal ha comprobado que la TGSS publica en su
perfil de contratante, ubicado en la Plataforma de Contratación del Sector Público, los datos
relativos a su actividad contractual, tales como, “órgano de contratación”, “estado” de la licitación,
“objeto del contrato”, “importe” o “fechas” relevantes en el procedimiento de adjudicación, tal y
56 Tribunal de Cuentas
como se ha señalado en el epígrafe II.1.B) del presente Informe, todo ello con carácter general y
sin perjuicio de las deficiencias ya señaladas en dicho epígrafe.
Asimismo, se ha comprobado que en el Portal de la Transparencia de la Administración General
del Estado se publica el volumen anual de contratos adjudicados a través de cada uno de los
procedimientos de adjudicación previstos, a nivel de Departamento Ministerial (artículo 8.1.a) de la
citada Ley).
II.3.4. CUESTIONES RELACIONADAS CON LAS PREVISIONES CONTENIDAS EN LA LEY
ORGÁNICA 3/2007, DE 22 DE MARZO, PARA LA IGUALDAD EFECTIVA DE MUJERES
Y HOMBRES DE LA TGSS
De conformidad con lo dispuesto en las Directrices Técnicas de la presente fiscalización, este
Tribunal ha realizado un análisis específico de las previsiones contenidas, en materia de
contratación pública, en la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de
Mujeres y Hombres.
En relación con ello cabe señalar que la TGSS ha hecho uso de la posibilidad prevista en la citada
Ley Orgánica 3/2007, a través de la cual pueden instrumentarse medidas de fomento de la
igualdad entre mujeres y hombres en la contratación del sector público, contemplando en los
PCAP, en caso de igualdad en la valoración de las proposiciones de los criterios de adjudicación,
entre otros criterios de desempate, la preferencia de aquellas empresas que incluyan medidas
tendentes a promover la igualdad efectiva entre mujeres y hombres.
II.4. INSTITUTO SOCIAL DE LA MARINA
II.4.1. ANÁLISIS DE LOS CONTRATOS DE SERVICIOS DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD
PRIVADA Y CONTRATOS DE SERVICIOS DE LIMPIEZA
A) CONTRATOS DE SERVICIOS DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA
El ISM ha celebrado 14 contratos de servicios vigilancia y seguridad privada en el ejercicio 2018,
de los cuales este Tribunal ha analizado los 6 expedientes de contratación cuya remisión resulta
obligatoria por razón del precio de adjudicación, por una cuantía total de 2.438.777,29 euros, lo
que supone el 78 % del importe de los contratos de servicios de vigilancia celebrados por esa
Entidad. Los contratos fiscalizados se adjudicaron, en todos los casos, mediante procedimiento
abierto con una pluralidad de criterios de adjudicación. Del análisis realizado de dichos contratos
cabe destacar los siguientes resultados.
a) Actuaciones administrativas preparatorias
1) Justificación de la no división en lotes del objeto del contrato:
En el expediente número 13 del anexo 4, no ha quedado acreditada la justificación de la no
división del objeto del contrato en lotes, a pesar de haber sido solicitado expresamente por este
Tribunal (artículo 99.3 de la LCSP).
2) Justificación de la elección de los criterios objetivos de adjudicación:
En los expedientes números 2, 6 y 15 del anexo 4, no figura justificación de la elección de los
criterios de adjudicación y su ponderación limitándose a su enumeración en el PCAP, o bien la
Contratación Entidades Gestoras y Servicios Comunes, adscritos a la Secretaría de
Estado de la Seguridad Social, ejercicio 2018 57
justificación indicada se basa en la referencia a las disposiciones del TRLCSP que resultan de
aplicación indicando que, “… dado que no resulta necesario restringir la concurrencia de
licitadores…”, se utiliza el procedimiento abierto “…con varios criterios de valoración de ofertas, tal
y como establece el artículo 150.3 del TRLCSP…”, sin que aparezcan concretadas las
circunstancias concurrentes para motivar en cada caso la elección de los mismos en aras de
lograr la oferta económicamente más ventajosa.
b) Pliego de cláusulas administrativas particulares (PCAP) y pliego de prescripciones
técnicas particulares (PPTP)
1) Comprobación de que en el PCAP se ha establecido al menos una de las condiciones
especiales de ejecución que contempla, con carácter preceptivo, el artículo 202 LCSP:
En los expedientes fiscalizados sujetos a la LCSP, se contemplan condiciones especiales de
ejecución. Dichos expedientes son:
- En los expedientes números 10 y 13 del anexo 4, figura como condición especial de ejecución el
cumplimiento de las obligaciones salariales de los trabajadores de acuerdo con el Convenio
colectivo estatal de las empresas de seguridad. Asimismo, en el expediente número 10 se incluye
como condición especial el compromiso de adoptar medidas destinadas a prevenir la siniestralidad
laboral durante la ejecución del contrato. En particular se establece la obligatoriedad de realizar
una evaluación específica de los riegos ergonómicos y psicosociales vinculados al puesto de
trabajo y adoptar las medidas necesarias en función de las conclusiones que se deduzcan del
resultado de la evaluación.
Asimismo los PCAP prevén, en caso de incumplimiento de dichas condiciones, la imposición de
penalidades a los contratistas, y en el expediente número 10 se le atribuye el carácter de
obligación contractual esencial, siendo por ello su incumplimiento causa de resolución del contrato
(artículo 211 de la LCSP).
- En el expediente número 11 del anexo 4, el PCAP no contempla expresamente condiciones
especiales de ejecución, tal y como resulta preceptivo en virtud de lo dispuesto en el artículo 202
del LCSP. No obstante, en el pliego tipo de cláusulas administrativas particulares para la
contratación de servicios mediante procedimiento abierto y abierto simplificado, aprobado por el
Director del ISM el 14 de julio de 2018, que, según se indica en el propio PCAP resulta de
aplicación, figura como condición especial de ejecución en el caso de que se trate de contratos de
servicios de vigilancia y de limpieza, el cumplimiento del convenio colectivo sectorial de aplicación,
atribuyéndole a dicha condición el carácter de obligación contractual esencial. En relación con ello,
este Tribunal considera que hubiera sido más adecuado, en garantía de la transparencia del
procedimiento y para conocimiento de las empresas contratistas, que se incluyera dicha condición
especial y las posibles consecuencias que conlleva su incumplimiento en el PCAP específico
aplicado, o bien realizar, en el PCAP específico aplicado, una referencia expresa a esta condición
especial, tal y como se hace en otras cláusulas del mismo.
2) Requisitos de solvencia exigidos a las empresas para contratar:
En tres expedientes los PCAP contemplaron como un posible medio de acreditación de la
solvencia de las empresas para contratar la clasificación en el grupo M, subgrupo 2 (“Servicios de
seguridad, custodia y protección”), sin incluir los requisitos de solvencia correspondientes a otros
servicios especializados definidos en los PPT, según prevé el artículo 37 del RGLCAP que regula
los grupos y subgrupos de actividades por especialidades, de aplicación para las empresas en los
58 Tribunal de Cuentas
contratos de servicios. No obstante, debe señalarse que, en los tres casos, se contempla en los
PCAP la posibilidad de acreditación por las empresas licitadoras de la solvencia técnica y
económica mediante otros medios distintos a la clasificación correspondiente.
Los expedientes en los que se produjo dicha incidencia son los siguientes:
- En el expediente número 6 del anexo 4, sujeto a TRLCSP, en el PCAP no se exige clasificación
en el grupo L, Subgrupo 6 “Servicios de portería, control de accesos e información al público”, y
sin embargo dichos servicios forman parte del objeto del contrato.
- En los expedientes números 2 y 11 del anexo 4, los PCAP no exigen la clasificación en el grupo
P, subgrupo 5 "Mantenimiento y reparación de equipos e instalaciones de seguridad y contra
incendios", y sin embargo se incluyen, como parte del objeto de los contratos, la prestación de
servicios de "mantenimiento preventivo y correctivo" de "sistemas de vigilancia", "sistema de
intrusión", "escáneres", "equipos de vigilancia y seguridad y conexión a central privada de
alarmas", así como el “mantenimiento del sistema de vigilancia instalado en el edificio compuesto
por cámaras, monitores y videograbado", respectivamente. La incidencia descrita se deriva de la
excesiva amplitud y diversa naturaleza de los servicios que constituyen el objeto del contrato
definido en el PPTP
3) Criterios de adjudicación:
3.1. Se utilizan como criterios de adjudicación características propias de las empresas:
En el expediente número 11 del anexo 4, el PCAP incluye como criterio objetivo de adjudicación,
valorado con 3 puntos, “… la existencia e implementación en la empresa de un Plan de Igualdad",
circunstancia que constituye una característica de la propia empresa relativa a su política de
responsabilidad social corporativa que no está vinculada a la ejecución del contrato analizado
(Considerando 97 de la Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de
febrero de 2014). No obstante, debe señalarse que la valoración de dicho criterio no tuvo
incidencia en el resultado de la adjudicación del contrato.
3.2. Se aplican fórmulas o métodos de valoración del criterio precio inadecuados:
En los expedientes números 2, 6, 11 y 13 del anexo 4 la fórmula
19
utilizada para valorar el criterio
precio, si bien ordena correctamente las ofertas económicas, no resulta acorde con los principios
de economía y eficiencia al valorarlas en relación con la proporcionalidad existente entre las
propias bajas económicas ofertadas por las empresas licitadoras. Este tipo de métodos de
valoración puede dar lugar en su aplicación a resultados desproporcionados en las puntuaciones
otorgadas, de forma que, en algunos casos puede ocurrir, que una diferencia poco significativa en
la baja económica de las ofertas presentadas dé lugar a elevadas diferencias en la puntuación y,
en ese caso, podría distorsionar la importancia del criterio precio respecto del conjunto de los
criterios de adjudicación. No obstante debe señalarse que, en la práctica, dicha incidencia no se
produjo en ninguno de los casos analizados.
19
La fórmula utilizada fue: puntuación = puntuación máxima x (presupuesto de licitación-oferta que se valora) /
(presupuesto de licitación-oferta más económica).
Contratación Entidades Gestoras y Servicios Comunes, adscritos a la Secretaría de
Estado de la Seguridad Social, ejercicio 2018 59
c) Otras deficiencias formales del expediente
En el expediente número 10 del anexo 4, el ISM remite un certificado de las proposiciones
presentadas por las empresas al procedimiento, fechado el 11 de julio de 2019, por lo que fue
elaborado con posterioridad a la adjudicación y formalización del contrato para dar contestación al
requerimiento realizado por este Tribunal.
d) Ejecución y pago
- En el expediente número 15 del anexo 4, el certificado de conformidad con el servicio prestado
correspondiente al mes de enero (lote 1) está fechado el 28 de marzo de 2019, excediéndose del
plazo de un mes que contempla, como máximo, el artículo 216.4 del TRLCSP para certificar la
conformidad desde la prestación del servicio.
- Asimismo, en el precitado expediente número 15 (lote 1) del anexo 4, el ISM realiza la
contratación de los servicios de vigilancia y seguridad por cuenta de la Generalitat Valenciana,
interviniendo como órgano de contratación, en cumplimiento de lo previsto en los “Acuerdos
Interinstitucionales” que vinculan al ISM y a la Generalitat Valenciana para la participación en
materia de gastos comunes del edificio "Casa del Mar” de Valencia. De tal modo que, a la
“Consellería d´Igualtat i Politiques Inclusives", le corresponde el 66,80 % del gasto derivado de
dicha contratación, mientras que el 33,20 % restante le corresponde a la “Consellería de Sanitat
Universal i Salut Pública”. El gasto total se financió por el ISM de “…forma extrapresupuestaria…”
debiendo proceder posteriormente a reclamar el importe a las consellerías, en virtud de los
precitados acuerdos.
En relación con lo anterior debe señalarse que consta una certificación del Director Provincial del
ISM, de 27 de febrero de 2018, en la que indica que se ha requerido a las citadas consellerías la
“…declaración expresa de conformidad en la participación del gasto así como la aportación de los
documentos acreditativos de la reserva de crédito con la que hacer frente a dicho gasto…”
mediante sendos oficios, de 19 de febrero de 2018, sin que figure en el expediente la contestación
ni la documentación requerida por ese Instituto, por lo que, no ha quedado acreditado en el
expediente que el ISM haya recuperado el importe del gasto de 228.245,24 euros, IVA incluido,
realizado por cuenta de la Generalitat.
Asimismo, este Tribunal ha comprobado el cumplimiento del plazo en los pagos realizados
analizando 103 pagos correspondientes a 6 expedientes de contratación, no habiéndose
detectado retrasos significativos.
Por último, el ISM ha comunicado, a petición expresa de este Tribunal, que no se han impuesto
penalidades a las empresas contratistas por no haberse producido los supuestos en los que
estaba contemplada en el PCAP dicha posibilidad.
B) CONTRATOS DE SERVICIOS DE LIMPIEZA
El ISM ha celebrado 12 contratos de servicios de limpieza en el ejercicio 2018, de los cuales este
Tribunal ha analizado los 6 expedientes de contratación cuya remisión resulta obligatoria por
razón de su precio de adjudicación, por una cuantía total de 1.424.570,27 euros, lo que supone el
74 % del importe de los contratos de servicios de limpieza celebrados por esa Entidad. Los
contratos fiscalizados se adjudicaron mediante procedimiento abierto con una pluralidad de
60 Tribunal de Cuentas
criterios de adjudicación. Del análisis realizado de dichos contratos cabe destacar los siguientes
resultados.
a) Actuaciones administrativas preparatorias
1) Justificación de la tramitación urgente:
En el expediente número 4 del anexo 4, la justificación de la tramitación urgente se basa en la
necesidad de "…acelerar la adjudicación del contrato por razones de interés público…”, por lo que
"...se propone que el expediente se tramite por el procedimiento de urgencia previsto en el artículo
112 del TRLCSP", motivación que resulta insuficiente, dado el carácter excepcional de este tipo
de tramitación que afecta negativamente a la concurrencia por la reducción de plazos que supone
en el procedimiento.
2) Estimación del precio, presupuesto de licitación y valor estimado:
- En los expedientes números 3 y 5 del anexo 4, no ha quedado acreditado que el ISM realizase
estudios de mercado o análisis previos para la correcta estimación del precio del contrato en el
momento de fijar el presupuesto de licitación, a pesar de haber sido solicitada expresamente dicha
documentación por este Tribunal (artículo 87 TRLCSP).
- En el expediente número 9 del anexo 4, no se desglosa en el PCAP el importe del presupuesto
base de licitación del contrato, tal y como exige el artículo 100 de la LCSP, indicándose el importe
global de los costes directos e indirectos, sin el suficiente detalle. No obstante, debe señalarse
que dicha información figura desagregada en el documento denominado “informe memoria” que
consta en el expediente.
3) Justificación de la no división en lotes del objeto del contrato:
En uno de los seis expedientes analizados, sujetos a la LCSP, expediente número 9 del anexo 4,
la justificación de la no división en lotes del objeto del contrato resulta excesivamente genérica
basándose en "…razones técnicas y de gestión..." en virtud de lo dispuesto en el artículo 99.3 b)
de la LCSP, pero sin detallar las razones de carácter técnico o económico que fundamentan dicha
justificación.
En relación con lo anterior, debe señalarse que, sin perjuicio de las facultades discrecionales
propias del órgano de contratación, el artículo 99.3 de la LCSP contempla que, siempre que su
naturaleza o el objeto lo permitan, deberá preverse la realización independiente de cada una de
las partes de un contrato mediante su división en lotes, en aras de lograr la mayor concurrencia
posible en los procedimientos, salvo que existan “motivos válidos”, como son los enumerados en
el artículo 99.3 b) de la LCSP que “…deberán justificarse debidamente en el expediente”, no
resultando suficiente una justificación formal por referencia a alguno de los “motivos”
contemplados en el precitado artículo.
4) Justificación de la elección de los criterios objetivos de adjudicación:
En los expedientes números 3, 5, 12 y 14 del anexo 4, adjudicados mediante procedimiento
abierto con una pluralidad de criterios, la elección de los criterios objetivos de adjudicación se
justifica en consideraciones genéricas, por referencia a los preceptos que regulan el procedimiento
(artículos 138.2 y 157 a 161 del TRLCSP y 145.3 y 156 de la LCSP), sin concretar las
Contratación Entidades Gestoras y Servicios Comunes, adscritos a la Secretaría de
Estado de la Seguridad Social, ejercicio 2018 61
circunstancias concurrentes que justifican la elección de uno u otro criterio de adjudicación en aras
de la elección de la oferta económicamente más ventajosa.
b) Pliego de cláusulas administrativas particulares (PCAP) y pliego de prescripciones
técnicas particulares (PPTP)
1) Información sobre las condiciones de subrogación de los contratos de trabajo:
En el expediente número 9 del anexo 4, no figura en el PCAP, con el detalle requerido en el
artículo 130 de la LCSP, toda la información relativa a las condiciones de los trabajadores a los
que afecta la subrogación, tales, como el convenio colectivo de aplicación, el vencimiento de los
contratos y la fecha de antigüedad. Dicha información debe ser aportada por la empresa
contratista que viene prestando el servicio en su condición de empleadora y requerida por el
órgano de contratación para ser facilitada a los licitadores en el PCAP, de manera que puedan
hacer una estimación adecuada de los costes laborales del contrato. En ese sentido, este Tribunal
considera que resultaría adecuado que, en estos casos, el órgano de contratación hubiera
realizado un requerimiento de subsanación de la omisión de dicha información.
2) Comprobación de que en el PCAP se ha establecido al menos una de las condiciones
especiales de ejecución que contempla, con carácter preceptivo, el artículo 202 LCSP:
- En 2 de los 3 expedientes sujetos a la LCSP, números 9 y 12 del anexo 4, los PCAP contemplan
como condición especial de ejecución el cumplimiento del convenio colectivo del sector y de las
obligaciones salariales derivadas de dicho convenio. Asimismo, en el precitado expediente
número 9, se prevé como condición especial que la ejecución del contrato que se lleve a cabo
“…de forma que se mantengan o mejoren los valores medioambientales que puedan verse
afectados por la ejecución del contrato mediante el establecimiento de puntos limpios, reutilización
de envases, desarrollo del trabajo por plantas como medida de ahorro energético…”. En ambos
casos el PCAP prevé la imposición de penalidades en caso de incumplimiento de dichas
condiciones y se les atribuye el carácter de obligación contractual esencial a los efectos señalados
en la letra f) del artículo 211.1, constituyendo su incumplimiento causa de resolución del contrato.
- En el expediente número 14 del anexo 4, se califican como condiciones especiales de ejecución,
cuyo incumplimiento se configura como causa de resolución, diversas obligaciones derivadas en
realidad del cumplimiento de la propia prestación que constituye el objeto del contrato, tales como
que la empresa adjudicataria mantenga “en todo momento...un número mínimo de limpiadores y
de horas a realizar para el desarrollo de las tareas...no inferior al que figura relacionado en el
Pliego de Prescripciones Técnicas...", o la obligación de garantizar el personal que prestará el
servicio, "...para que dicho servicio esté atendido con continuidad...", que no se corresponden con
la naturaleza propia de las posibles condiciones especiales de ejecución de carácter social, ético,
medioambiental o relacionadas con la innovación que se enumeran en el artículo 202 de la LCSP.
No obstante, en el pliego tipo de cláusulas administrativas particulares para la contratación de
servicios mediante procedimiento abierto y abierto simplificado, aprobado por el Director del ISM
el 14 de julio de 2018, al que se remite el PCAP, se contempla como condición especial de
ejecución -en el caso de que se trate de contratos de servicios de limpieza-, el cumplimiento del
convenio colectivo sectorial de aplicación, atribuyéndole a dicha condición el carácter de
obligación contractual esencial. Al igual que se ha indicado en el apartado A) anterior, relativo a
contratos de servicios de vigilancia y seguridad privada del ISM, este Tribunal considera que
hubiera sido más adecuado, en garantía de la transparencia del procedimiento y el conocimiento
de las empresas contratistas, que se incluyera dicha condición especial y las posibles
62 Tribunal de Cuentas
consecuencias en caso de incumplimiento en el PCAP específico aplicado a cada contrato, o bien
realizar, en el PCAP específico, una referencia expresa a esta condición especial, tal y como se
hace en otras cláusulas del mismo.
3) Criterios objetivos de adjudicación:
3.1) Se utilizan como criterios de adjudicación características propias de las empresas:
En el expediente número 12 del anexo 4, el PCAP incluye como criterios de adjudicación, con una
ponderación de 5 puntos, la acreditación de tener la calificación de "…Empresa de Inserción
según la regulación de la Ley 44/2007, de 13 de diciembre…”, así como la acreditación de haber
elaborado “planes de igualdad….”, circunstancias que constituyen características propias de la
empresa relativas a su política de responsabilidad social corporativa que no deben valorarse como
criterio de adjudicación (Considerando 97 de la Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y
del Consejo, de 26 de febrero de 2014). No obstante, debe señalarse que su valoración no tuvo
incidencia en el resultado de la adjudicación del contrato.
3.2) Se aplican fórmulas o métodos de valoración del criterio precio inadecuados:
En los expedientes números 3, 4, 5, 9 y 12 del anexo 4, la fórmula establecida en el PCAP para
valorar el criterio precio
20
, si bien ordena correctamente las ofertas económicas, no resulta acorde
con los principios de economía y eficiencia al valorar las ofertas en relación con la
proporcionalidad existente entre las propias bajas económicas ofertadas por las empresas
licitadoras. Este tipo de métodos de valoración puede dar lugar en su aplicación a resultados
desproporcionados en las puntuaciones otorgadas, de forma que, en algunos casos puede ocurrir
que una mínima diferencia en la baja económica de las ofertas presentadas dé lugar a grandes
diferencias en la puntuación y, por lo tanto, en ese caso podría distorsionar la importancia del
criterio precio respecto del conjunto de los criterios de adjudicación.
En la práctica, la incidencia descrita se produjo en el expediente número 9, teniendo en cuenta
que, sobre un presupuesto de 220.000 euros, la oferta por importe de 192.968,09 euros, obtuvo la
máxima puntuación, 60 puntos, mientras que la segunda mejor oferta, por importe de 211.175,16
euros, obtuvo 19.59 puntos, es decir, una diferencia entre las bajas económicas ofertadas del 8,27
% (18.207,07 euros) supuso más de 40 puntos de diferencia, aunque debe señalarse que, en este
caso, no incidió el resultado de la adjudicación, teniendo en cuenta que todas las empresas
licitadoras obtuvieron la máxima puntuación (40 puntos) en la valoración de los demás criterios de
adjudicación previstos en el PCAP distintos del precio.
c) Ejecución y Pago
- En el expediente número 14 del anexo 4, los dos certificados de conformidad con el servicio
prestado correspondientes al mes de enero de 2019 se expiden el 20 de marzo y el 12 de marzo
de 2019 respectivamente, excediéndose del plazo de un mes previsto en el artículo 198.4 de la
LCSP.
- En el expediente número 9 del anexo 4, consta la imposición de penalidades al contratista por
LCSP).
20
La fórmula aplicada fue la siguiente: puntuación = puntuación máxima x (presupuesto de licitación-oferta que se
valora) / (presupuesto de licitación-oferta más económica).
Contratación Entidades Gestoras y Servicios Comunes, adscritos a la Secretaría de
Estado de la Seguridad Social, ejercicio 2018 63
Asimismo, este Tribunal ha comprobado el cumplimiento del plazo en los pagos realizados
analizando 84 pagos correspondientes a 6 expedientes de contratación, no habiéndose detectado
retrasos significativos.
II.4.2. INCIDENCIAS RELATIVAS A LOS CONTRATOS DE OBRAS, SUMINISTRO Y OTROS
CONTRATOS DE SERVICIOS
a) Actuaciones administrativas preparatorias
1) Justificación de la necesidad de contratar:
En el expediente número 7 del anexo 4, la justificación de la necesidad de contratar no se adecua
a los términos previstos en el artículo 28 de la LCSP, al indicarse genéricamente en la memoria
justificativa del contrato únicamente que la contratación se lleva a cabo “…con el fin de que resulte
menos gravoso económicamente…” para el personal adscrito al ISM que realiza “…parte de su
jornada en horario vespertino…”, pero sin justificar con precisión la extensión de la necesidad.
Además, en la determinación del presupuesto del contrato se contempla la entrega de vales de
comida a trabajadores que no tienen obligación de realizar la jornada de tarde, lo que resulta
contradictorio con la propia justificación de la necesidad de contratar que figura en el expediente,
si bien al personal que solo realiza la jornada de mañana se les entrega menor cantidad de vales.
2) Estimación del precio, presupuesto de licitación y valor estimado:
- En el precitado expediente número 7 del anexo 4, figuran los datos globales relativos al importe
de los vales que se prevé emitir, sin aportar información concreta acerca de los cálculos o
estimaciones realizados para determinar el importe individual de cada vale o el porcentaje
- En el expediente número 8 del anexo 4, en el PCAP se indica el importe global de los costes
directos (a realizar “directamente por el astillero”) y de los costes indirectos (los que se tendrán
que “subcontratar con otras empresas”), pero sin concretar las partidas incluidas en cada uno de
los costes, tal y como debiera realizarse en virtud de lo previsto en el artículo 100.2 de la LCSP.
3) Justificación de la elección de los criterios objetivos de adjudicación:
Asimismo, en el expediente número 7 del anexo 4, adjudicado mediante procedimiento abierto con
una pluralidad de criterios de adjudicación, no consta en la documentación remitida a este Tribunal
justificación de la elección de los criterios de adjudicación (artículo 116.4 de la LCSP).
4) Deficiencias en la constitución de la garantía definitiva:
Además, en el expediente número 7 del anexo 4, la empresa adjudicataria del contrato constituyó
una garantía definitiva por importe de 12.698,40 euros, inferior en 301,97 euros a la que debiera
haber constituido (13.000,37 euros), al no considerar en su cálculo la partida de “gastos de
emisión”, incluida en el presupuesto base de la licitación.
b) Pliego de cláusulas administrativas particulares (PCAP) y pliego de prescripciones
técnicas particulares (PPTP)
1) Comprobación de que en el PCAP se ha establecido al menos una de las condiciones
especiales de ejecución enumeradas en el artículo 202 LCSP:
64 Tribunal de Cuentas
- En los expedientes números 7 y 8 del anexo 4, no se han establecido expresamente en el PCAP
condiciones especiales de ejecución. No obstante, en el pliego tipo de cláusulas administrativas
particulares para la contratación de servicios mediante procedimiento abierto y abierto
simplificado, aprobado por el Director del ISM el 14 de julio de 2018, al que se remite el PCAP, se
contempla como condición especial de ejecución la obligación del contratista adjudicatario de
remitir, en su caso, la documentación necesaria para la comprobación por el órgano de
contratación de los pagos a subcontratistas o suministradores (artículo 217 LCSP), atribuyéndole
el carácter de obligación contractual esencial cuyo incumplimiento, además de las consecuencias
previstas por el ordenamiento jurídico, permitirá la imposición de penalidades. Dicha condición, a
juicio de este Tribunal, debería figurar expresamente en el propio clausulado del PCAP aplicado a
cada contrato, en garantía de la transparencia del procedimiento y de su conocimiento y
cumplimiento por parte de las empresas contratistas, así como de su seguimiento y control por la
Administración, o bien debería realizarse, en el PCAP específico, una referencia expresa a esta
condición especial, tal y como se hace en otras cláusulas del mismo.
- En el expediente número 18 del anexo 4, se prevé como condición especial de ejecución la
obligación de la empresa contratista “…de adoptar las medidas oportunas para eliminar las
desigualdades entre el hombre y la mujer en el mercado laboral, favoreciendo la aplicación de
medidas que fomenten la igualdad entre hombres y mujeres", en unos términos que resultan
excesivamente genéricos, ya que su cumplimiento no se refiere expresamente al personal adscrito
a la ejecución del contrato dificultando su comprobación y seguimiento y, por lo tanto, su eficacia
como medida de carácter social. Cabe añadir que en el PCAP no se contempla la aplicación de
penalidades económicas en caso de incumplimiento de dicha condición durante la ejecución del
contrato y no se configura como una obligación contractual esencial (artículo 211 de la LCSP).
2) Criterios de adjudicación:
- En los expedientes números 8 y 18 del anexo 4, la fórmula
21
utilizada para valorar el criterio
precio, si bien ordena correctamente las ofertas económicas, no resulta acorde con los principios
de economía y eficiencia al valorarlas en relación con la proporcionalidad existente entre las
propias bajas económicas ofertadas por las empresas licitadoras. Este tipo de métodos de
valoración puede dar lugar en su aplicación a resultados desproporcionados en las puntuaciones
otorgadas, de forma que, en algunos casos puede ocurrir, que una diferencia poco significativa en
la baja económica de las ofertas presentadas dé lugar a elevadas diferencias en la puntuación y,
en ese caso, podría distorsionar la importancia del criterio precio respecto del conjunto de los
criterios de adjudicación.
En la práctica dicha deficiencia se produjo en el expediente número 8, ya que una diferencia en
las bajas ofertadas del 13,33 % (114.219,11 euros) respecto del presupuesto de licitación
(856.600 euros) entre la oferta económica mejor valorada, con 60 puntos (por importe de 591.329
euros), y la segunda mejor oferta económica (por importe de 705.548,11 euros), supuso una
diferencia de 25,84 puntos sobre un total de 60. Debe señalarse que dicha circunstancia, en este
caso, tuvo incidencia en el resultado de la adjudicación que recayó en la empresa que presentó la
proposición mejor valorada en el criterio precio pero no en los criterios de adjudicación de carácter
técnico cuya importancia relativa quedó, de hecho, desvirtuada al distorsionar la ponderación
atribuida al criterio precio respecto del conjunto de criterios.
21
La fórmula utilizada es: puntuación = puntuación máxima x (presupuesto de licitación-oferta a valorar) / (presupuesto
de licitación-oferta más económica).
Contratación Entidades Gestoras y Servicios Comunes, adscritos a la Secretaría de
Estado de la Seguridad Social, ejercicio 2018 65
c) Ejecución y pago
- En el expediente número 1 del anexo 4, las obras contratadas finalizaron en una fecha posterior
al plazo máximo de ejecución previsto en el documento de formalización del contrato (seis
semanas). Según consta en el acta de recepción remitida por la entidad, las obras finalizaron el 13
de agosto de 2018, cuando el plazo máximo previsto en el contrato finalizaba el 11 de julio de
2018, sin que se justifiquen en el expediente las causas de dicho retraso, y sin que conste la
imposición de penalidades a la empresa contratista.
- Asimismo, este Tribunal ha comprobado el cumplimiento del plazo en los pagos realizados
analizando 31 pagos correspondientes a 23 expedientes de contratación, no habiéndose
detectado retrasos significativos
II.4.3. CUMPLIMIENTO DE LA LEY 19/2013, DE 9 DE DICIEMBRE, DE TRANSPARENCIA,
ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Y BUEN GOBIERNO POR EL ISM
El artículo 1 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información
pública y buen gobierno establece como objeto “…ampliar y reforzar la transparencia de la
actividad pública”, así como “…regular y garantizar el derecho de acceso a la información…” sobre
dicha actividad, para lo cual los sujetos incluidos en su ámbito de aplicación deberán difundir de
oficio determinada información que la norma considera relevante.
Respecto al ámbito subjetivo de la ley, en virtud de lo previsto en su artículo 2.1.b), sus
disposiciones son de aplicación, entre otras, a “…b) Las entidades gestoras y los servicios
comunes de la Seguridad Social...”.
De conformidad con lo dispuesto en las Directrices Técnicas de la presente Fiscalización, este
Tribunal ha realizado un análisis específico del cumplimiento de la citada Ley 19/2013, en los
aspectos relacionados con los objetivos de la presente fiscalización.
En el análisis de la contratación celebrada por el ISM durante el ejercicio fiscalizado se ha
respecto a la contratación, establece la obligación de hacer pública, como mínimo, información
relativa al “… objeto, duración, el importe de licitación y de adjudicación, el procedimiento utilizado
para su celebración, los instrumentos a través de los que, en su caso, se ha publicitado, el número
de licitadores participantes en el procedimiento y la identidad del adjudicatario, así como las
modificaciones del contrato. Igualmente serán objeto de publicación las decisiones de
desistimiento y renuncia de los contratos...”, si bien precisa que en el caso de los contratos
menores “…La publicación de la información… podrá realizarse trimestralmente”.
En relación con ello, debe señalarse que este Tribunal ha comprobado que el ISM publica en su
perfil de contratante, ubicado en la Plataforma de Contratación del Sector Público, los datos
relativos a su actividad contractual, tales como, “órgano de contratación”, “estado” de la licitación,
“objeto del contrato”, “importe” o “fechas” relevantes en el procedimiento de adjudicación, tal y
como se ha señalado en el epígrafe II.1.B) del presente Informe, todo ello con carácter general y
sin perjuicio de las deficiencias ya señaladas en dicho epígrafe.
Asimismo, se ha comprobado que en el Portal de la Transparencia de la Administración General
del Estado se publica el volumen anual de contratos adjudicados a través de cada uno de los
procedimientos de adjudicación previstos, desagregando la información a nivel de Departamento
Ministerial (artículo 8.1.a) de la citada Ley).
66 Tribunal de Cuentas
II.4.4. CUESTIONES RELACIONADAS CON LAS PREVISIONES CONTENIDAS EN LA LEY
ORGÁNICA 3/2007, DE 22 DE MARZO, PARA LA IGUALDAD EFECTIVA DE MUJERES
Y HOMBRES DEL ISM
De conformidad con lo dispuesto en las Directrices Técnicas de la presente fiscalización, este
Tribunal ha realizado un análisis específico de las previsiones contenidas, en materia de
contratación pública, en la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de
Mujeres y Hombres.
En relación con ello cabe señalar que el ISM ha hecho uso de la posibilidad prevista en la citada
Ley Orgánica 3/2007, a través de la cual pueden instrumentarse medidas de fomento de la
igualdad entre mujeres y hombres en la contratación del sector público, contemplando en los
PCAP, en caso de igualdad en la valoración de las proposiciones de los criterios de adjudicación,
entre otros criterios de desempate, la preferencia de aquellas empresas que incluyan un mayor
porcentaje de mujeres empleadas en la plantilla. Asimismo, en el expediente número 18 del anexo
4, se incluye como condición especial de ejecución la obligación genérica de la empresa
contratista “…de adoptar las medidas oportunas para eliminar las desigualdades entre el hombre y
la mujer en el mercado laboral, favoreciendo la aplicación de medidas que fomenten la igualdad
entre hombres y mujeres".
II.5. INTERVENCIÓN GENERAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL
La IGSS ha remitido un expediente único de contratación (número 1 del anexo 5), formalizado en
el ejercicio 2018, cuyo objeto consiste en la prestación de los servicios de colaboración de
empresas privadas para la realización de auditorías en el sector de las Mutuas Colaboradoras con
la Seguridad Social, adjudicado mediante procedimiento abierto con una pluralidad de criterios de
adjudicación, por un importe de 352.250 euros, IVA excluido.
La necesidad de la contratación anual de estos servicios por la IGSS se justifica en la insuficiencia
de medios personales y materiales del organismo para “… dar cumplimiento a los objetivos
previstos” y garantizar la realización de “… las actuaciones incluidas en el... Plan parcial de
auditorías y debido a la insuficiencia de efectivos de la Intervención General de la Seguridad
Social…”.
En el análisis realizado por este Tribunal de Cuentas del mencionado contrato de servicios, la
IGSS justifica el importe del valor estimado
22
del contrato sobre la base de “...las propuestas
económicas ofertadas...” en ejercicios anteriores y el informe de “Situación de la auditoría en
España 2016” del Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas, aplicando al resultado obtenido
un "...incremento de un 35 % sobre el precio medio ofertado para cada una de las mutuas...", pero
sin aportar ninguno de los cálculos realizados ni justificar las razones por las que se determinó ese
porcentaje de incremento (artículos 88.1 del TRLCSP y 195 del RGLCAP). Debe tenerse en
cuenta al respecto que se produjo una baja en el importe de adjudicación respecto del
presupuesto de licitación del 45,39 %.
22
Las alegaciones del Interventor General de la Seguridad Social explican los motivos por los cuales considera correcta
la actuación de la Entidad, basándose en la obligación legal de realizar las auditorías en un periodo concreto,
considerando que “…un valor estimado más ajustado pudiera dar l ugar a que alguno de los lotes quedara desierto…”,
así como, en razones de “prudencia” para asegurar “…el cumplimiento de la obligación legal…”, que, a su juicio,
justifican el incremento del valor estimado. No o bstante, debe señalarse que el artículo 88.1 del TRLCSP obliga al
órgano de contratación a calcular el importe del valor estimado “…teniendo en cuenta los precios habituales en el
mercado…” en el momento de fijar el presupuesto de licitación, sin que deba ser el importe de las proposiciones
económicas presentadas por las propias empresas licitadoras las que se tomen como referencia para fijar “…el valor
real de la prestación…”, por lo que estas alegaciones no desvirtúan la incidencia señalada en el Informe.
Contratación Entidades Gestoras y Servicios Comunes, adscritos a la Secretaría de
Estado de la Seguridad Social, ejercicio 2018 67
Asimismo, este Tribunal ha comprobado el cumplimiento del plazo en los pagos realizados
correspondientes al expediente de contratación remitido, analizando 24 pagos y no habiéndose
detectado retrasos.
En relación con el análisis del cumplimiento de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de
transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, debe señalarse que este Tribunal
ha comprobado que la IGSS publica en su perfil de contratante, ubicado en la Plataforma de
Contratación del Sector Público, los datos relativos a su actividad contractual, tales como, “órgano
de contratación”, “pliego tipo”, “estado” de la licitación, “objeto del contrato”, “importe” o “fechas”
relevantes en el procedimiento de adjudicación, tal y como se ha expone en el epígrafe II.1.B) del
presente Informe.
Asimismo, se ha comprobado que en el Portal de la Transparencia de la Administración General
del Estado se publica el volumen anual de contratos adjudicados a través de cada uno de los
procedimientos de adjudicación previstos, a nivel de Departamento Ministerial (artículo 8.1.a) de la
citada Ley).
Por otra parte, en relación con las previsiones contenidas, en materia de contratación pública, en
la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de Mujeres y Hombres, cabe
señalar que la IGSS ha utilizado la posibilidad prevista en la citada Ley Orgánica 3/2007, de
contemplar en el PCAP como criterio de desempate, en caso de igualdad en la valoración de las
proposiciones de los criterios de adjudicación, la preferencia de la proposición de aquellas
empresas que incluyan medidas tendentes a promover la igualdad efectiva entre mujeres y
hombres.
CONCLUSIONES III.
A continuación se exponen las Conclusiones y Recomendaciones más significativas extraídas de
la fiscalización de la contratación celebrada durante el ejercicio 2018 por las Entidades
fiscalizadas, debidamente referenciadas a cada uno de los subapartados y epígrafes del presente
Informe donde se desarrollan los resultados obtenidos con mayor detalle respecto de cada una de
las entidades.
III.1. CUMPLIMIENTO DE LA OBLIGACIÓN LEGAL DE REMISIÓN DE DOCUMENTACIÓN AL
TRIBUNAL DE CUENTAS
1. Las Entidades fiscalizadas han cumplido lo dispuesto en la Instrucción General relativa a la
remisión telemática al Tribunal de Cuentas de los extractos de los expedientes de contratación
y convenios y de las relaciones de contratos, convenios y encargos a medios propios
personificados celebrados por las entidades del Sector Público Estatal y Autonómico, aprobada
por su Pleno en sesión de 28 de junio de 2018, puesto que han remitido telemáticamente, a
través de la plataforma de rendición telemática del Tribunal de Cuentas, las relaciones
comprensivas de la contratación celebrada en el ejercicio 2018, así como todos los expedientes
de contratación de rendición obligatoria, integrados por los documentos que resultan
preceptivos (Subapartado I.4).
68 Tribunal de Cuentas
III.2. DIFUSIÓN DE LA INFORMACIÓN CONTRACTUAL A TRAVÉS DEL PERFIL DE
CONTRATANTE UBICADO EN LA PLATAFORMA DE CONTRATACIÓN DEL SECTOR
PÚBLICO
2. Excepto determinada documentación relativa a cuatro expedientes del Instituto Nacional de la
Seguridad Social (29 % de los fiscalizados), ocho de la Tesorería General de la Seguridad
Social (13 % de los fiscalizados) y tres del Instituto Social de la Marina (12 % de los
fiscalizados), las Entidades fiscalizadas han difundido a través del perfil de contratante, alojado
en la Plataforma de contratación del Sector Público, la información y documentación relativa a
su actividad contractual, cumpliendo, con carácter general, lo dispuesto en el artículo 63 de la
Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (Epígrafe II.1.B).
III.3. INCIDENCIAS ESPECÍFICAS RELATIVAS A LOS CONTRATOS DE SERVICIOS DE
VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA Y A LOS CONTRATOS DE SERVICIOS DE
LIMPIEZA
III.3.1. ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS PREPARATORIAS, ADJUDICACIÓN Y
FORMALIZACIÓN
3. En tres expedientes, la necesidad de contratar se justifica mediante informes de contenido
excesivamente genérico basados en la falta de “medios adecuados” para llevar a cabo la
prestación pero sin concretar con la precisión suficiente la “naturaleza y extensión de la
necesidad” que pretende cubrirse con el contrato proyectado, en los términos previstos en los
artículos 22 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, y 28 de la Ley
9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, así como en el artículo 73 del
Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (Epígrafes II.2.1
y II.3.1).
4. En doce expedientes de contratación no figura, como parte de las actuaciones preparatorias,
una memoria o documento de carácter económico o algún tipo de estimación de mercado,
previo a la contratación, en el que se justifique por qué se ha fijado un presupuesto
determinado y no otro mayor o menor, o bien se justifica la estimación del presupuesto y su
ajuste al precio general de mercado basándose en consideraciones genéricas, sin precisar los
cálculos previos efectuados (artículo 73.2 del Reglamento General de la Ley de Contratos de
las Administraciones Públicas y artículos 87.1 y 88.2 del Texto Refundido de la Ley de
Contratos del Sector Público (Epígrafes II.2.1, II.3.1 y II.4.1).
5. En cinco expedientes de contratación, no figura en el presupuesto base de licitación la
desagregación por género de los costes salariales estimados o el desglose de los costes
directos e indirectos incluidos en el presupuesto, tal y como contempla el artículo 100.2 de la
Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (Epígrafe II.3.1 y II.4.1).
6. En veinte expedientes de contratación, la justificación de la no división en lotes del objeto de
los contratos resulta excesivamente genérica basándose, principalmente, en las dificultades de
coordinación para la correcta ejecución del contrato desde el punto de vista técnico que
supondría la existencia de distintas empresas adjudicatarias, amparándose en la aplicación de
los motivos previstos en el artículo 99.3 b) de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos
del Sector Público, pero sin detallar las razones de carácter técnico o económico que
fundamentan dicha justificación. Sin perjuicio de las facultades discrecionales propias del
órgano de contratación, no resulta suficiente que el órgano de contratación realice una
motivación formal por referencia a alguno de los supuestos contemplados en el precitado
Contratación Entidades Gestoras y Servicios Comunes, adscritos a la Secretaría de
Estado de la Seguridad Social, ejercicio 2018 69
artículo, sin la suficiente concreción al respecto. Además de lo anterior, en otro de los
expedientes no figura justificación alguna de la no división en lotes del objeto del contrato
(Epígrafes II.2.1, II.3.1 y II.4.1).
7. En tres expedientes adjudicados mediante procedimiento abierto siendo valorado el precio
como único criterio de adjudicación la justificación de la elección del procedimiento resulta
excesivamente genérica por referencia a lo dispuesto en los artículos 138.2 y 157 a 161 del
Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público. Asimismo, en tres contratos de
servicios “intensivos en mano de obra”, fue valorado el precio como único criterio de
adjudicación, lo que no resulta acorde con lo dispuesto en el artículo 145.3 g) de la citada Ley
9/2017, que contempla que en este tipo de contratos, en los que el coste salarial constituye el
principal gasto que figura en el presupuesto base de licitación, el precio no debe ser el único
factor determinante de la adjudicación (Epígrafes II.2.1 y II.3.1)
8. Asimismo, en dieciséis expedientes adjudicados mediante procedimiento abierto con una
pluralidad de criterios de adjudicación, la elección de los criterios objetivos de adjudicación
habitualmente se justifica en consideraciones genéricas, tales como, que “…se tendrá en
cuenta la oferta económicamente más ventajosa, atendiendo al precio más bajo y a otros
criterios de valoración" o que “…El procedimiento de adjudicación del contrato que se propone
es el abierto definido en el artículo 150.3 del TRLCSP, siendo susceptibles de mejora, además
del precio, las condiciones mínimas fijadas en los Pliegos…”, y por referencia a los preceptos
que regulan el procedimiento de adjudicación (artículos 138.2 y 157 a 161 del Texto Refundido
de la Ley de Contratos del Sector Público y a los artículos 131.2, 145.3 y 156 a 158 de la Ley
9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público), sin concretar las circunstancias
concurrentes que justifican la elección de uno u otro criterio de adjudicación en aras de obtener
la mejor relación calidad-precio en la oferta (Epígrafes II.3.1 y II.4.1).
III.3.2. PLIEGOS DE CLÁUSULAS ADMINISTRATIVAS Y DE PRESCRIPCIONES TÉCNICAS
PARTICULARES
9. Este Tribunal ha comprobado que en los pliegos de cláusulas administrativas particulares
aplicados a los contratos analizados se contempla, en cumplimiento del artículo 202 de la Ley
9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, al menos una condición especial
de ejecución de tipo social, consistiendo, generalmente, en el cumplimiento de los convenios
colectivos del sector y de las obligaciones salariales básicas que derivan de los mismos en
relación con el personal encargado de ejecutar el contrato, y de carácter medioambiental, como
las relacionadas con la gestión de residuos, la promoción del reciclado de productos, el impulso
de utilización de productos ecológicos y la utilización de productos respetuosos con el
medioambiente, entre otras. Asimismo, los pliegos de cláusulas administrativas particulares
suelen prever la imposición de penalidades en caso de incumplimiento de dichas condiciones
especiales a las que, en algunos casos, se les atribuye el carácter de obligaciones
contractuales esenciales, a los efectos señalados en la letra f) del artículo 211.1, constituyendo
su incumplimiento causa de resolución del contrato (Epígrafes II.2.1, II.3.1 y II.4.1).
10. En los criterios de adjudicación establecidos en los pliegos de cláusulas administrativas
particulares se han observado distintas deficiencias que no resultan acordes con los principios
de igualdad, transparencia, economía y eficiencia, que resultan aplicables a la contratación del
sector público (artículos 1, 22 y 139 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector
Público y artículos 1, 28 y 132 de la Ley 9/2017, de 9 de noviembre, de Contratos de Sector
Público (Epígrafes II.2.1, II.3.1 y II.4.1). Dichas deficiencias son:
70 Tribunal de Cuentas
a) La utilización como criterios de adjudicación de factores determinantes de la solvencia de
los licitadores (relativos a la aptitud y características de las empresas), tales como los
medios personales y técnicos propios de la empresa o los certificados de garantía de
calidad (siete expedientes).
b) La utilización de fórmulas o métodos de valoración del criterio precio que pueden no
resultar acordes con los principios de economía y eficiencia al asignar la puntuación en
función de la proporcionalidad existente entre las propias bajas económicas ofertadas por
los licitadores (veintiún expedientes).
III.3.3. EJECUCIÓN Y PAGO
11. La Tesorería General de la Seguridad Social y el Instituto Social de la Marina han informado, a
petición de este Tribunal, de la imposición de penalidades económicas al contratista en dos
expedientes, por importe total de 7.762,98 euros, encontrándose en trámite la aplicación de
penalidades por los incumplimientos parciales de otro contrato (Epígrafes II.3.1 y II.4.1).
12. Por último, este Tribunal ha comprobado el cumplimiento del plazo en los pagos realizados en
los expedientes de contratación de servicios de vigilancia y seguridad privada y de limpieza, no
habiéndose detectado retrasos significativos respecto de ninguna de las entidades fiscalizadas
(Epígrafes II.2.1, II.3.1 y II.4.1).
III.4. INCIDENCIAS COMUNES A LOS CONTRATOS DE OBRAS, SUMINISTRO Y OTROS
CONTRATOS DE SERVICIOS
III.4.1. ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS PREPARATORIAS, ADJUDICACIÓN Y
FORMALIZACIÓN
13. En siete expedientes la necesidad de contratar se justifica de forma excesivamente genérica
sin concretar con la precisión suficiente la “naturaleza y extensión de la necesidad” que
pretende cubrirse con el contrato proyectado en los términos previstos en el artículo 22 del
de noviembre, de Contratos del Sector Público, así como en el artículo 73 del Reglamento
General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (Epígrafes II.3.2 y II.4.2).
14. En seis expedientes de contratación no figura, como parte de las actuaciones preparatorias,
una memoria o documento de carácter económico o algún tipo de estimación de
mercado -previo a la contratación- que justifique por qué se ha fijado un presupuesto
determinado y no otro mayor o menor, o bien se justifica la estimación del presupuesto y su
ajuste al precio general de mercado basándose en consideraciones genéricas, sin precisar los
cálculos previos efectuados (artículo 73.2 del Reglamento General de la Ley de Contratos de
las Administraciones Públicas y artículos 87.1 y 88.2 del Texto Refundido de la Ley de
Contratos del Sector Público (Epígrafes II.3.2 y II.4.2 y Subapartado II.5).
15. En dos expedientes de contratación, en el presupuesto base de licitación no se indican si se ha
considerado o no el convenio laboral de referencia para el cálculo de los salarios de las
personas adscritas a la ejecución del contrato y/o no se desglosan otros costes directos e
indirectos y eventuales gastos calculados para su determinación, diferentes a los costes
salariales, que justifiquen el presupuesto de licitación, tal y como contempla el artículo 100 de
la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (Epígrafes II.2.2 y II.4.2).
Contratación Entidades Gestoras y Servicios Comunes, adscritos a la Secretaría de
Estado de la Seguridad Social, ejercicio 2018 71
16. En dos expedientes de contratación la justificación de la no división en lotes del objeto de los
contratos resulta excesivamente genérica amparándose en la aplicación de los motivos
previstos en el artículo 99.3 b) de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector
Público, pero sin detallar las razones indicadas de carácter técnico o económico que
fundamentan dicha justificación. En relación con ello, este Tribunal considera que, sin perjuicio
de las facultades discrecionales propias del órgano de contratación, no resulta suficiente que el
órgano de contratación realice una motivación formal por referencia a alguno de los supuestos
contemplados en el precitado artículo, sin mayor concreción al respecto (Epígrafes II.2.2 y
II.3.2).
17. En tres expedientes adjudicados mediante procedimiento abierto siendo valorado el precio
como único criterio de adjudicación, la justificación de la elección del procedimiento se basa en
una referencia genérica a lo dispuesto en los artículos 138.2 y 157 a 161 del Texto Refundido
de la Ley de Contratos del Sector Público y los artículos 131 y 156 a 158 de la Ley de
Contratos del Sector Público. Asimismo, en uno de estos contratos, tratándose de servicios
“intensivos en mano de obra”, fue valorado el precio como único criterio de adjudicación, lo que
no resulta acorde con lo dispuesto en el artículo 145.3 g) de la citada Ley 9/2017, que
contempla que en este tipo de contratos, en los que el coste salarial constituye el principal
gasto que figura en el presupuesto base de licitación, el precio no debe ser el único factor
determinante de la adjudicación (Epígrafes II.2.2 y II.3.2).
18. En siete expedientes de contratación adjudicados mediante procedimiento abierto con una
pluralidad de criterios de adjudicación, o bien no consta la justificación de la elección de los
criterios de adjudicación, o ésta se basa en consideraciones excesivamente genéricas o en la
mera referencia a la aplicación de las disposiciones que regulan dicho procedimiento, esto es,
los artículos 138.2 y 157 a 161 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público y
artículos 131.2 y 156 a 158 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector
Público (Epígrafes II.3.2 y II.4.2).
III.4.2. PLIEGOS DE CLÁUSULAS ADMINISTRATIVAS Y DE PRESCRIPCIONES TÉCNICAS
PARTICULARES
19. Este Tribunal ha comprobado que en los pliegos de cláusulas administrativas particulares
aplicados a los contratos analizados se contempla al menos una condición especial de
ejecución, en cumplimiento del artículo 202 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos
del Sector Público, de tipo social, como el compromiso de adoptar medidas destinadas a
prevenir la siniestralidad laboral durante la ejecución del contrato y el cumplimento de las
obligaciones derivadas del convenio colectivo del sector, y medioambiental, entre otras, la
reutilización de envases, el desarrollo del trabajo por plantas como medida de ahorro
energético o la gestión, transmisión, transporte y reciclado de residuos. Además, en algunos
casos, se incluye como condición especial de ejecución la obligación del contratista
adjudicatario de remitir, en su caso, la documentación necesaria para la comprobación por el
órgano de contratación de los pagos a subcontratistas o suministradores. Asimismo, con
carácter general, los pliegos de cláusulas administrativas particulares prevén la imposición de
penalidades en caso de incumplimiento de dichas condiciones, a las que se les atribuye el
carácter de obligaciones contractuales esenciales a los efectos señalados en la letra f) del
artículo 211.1, constituyendo su incumplimiento causa de resolución del contrato (Epígrafes
II.2.2, II.3.2 y II.4.2.).
72 Tribunal de Cuentas
20. En los criterios de adjudicación establecidos en los pliegos de cláusulas administrativas
particulares se han observado distintas deficiencias que no resultan acordes con los principios
de transparencia, objetividad, economía y eficiencia, que resultan aplicables a la contratación
del Sector público (artículos 1, 22 y 139 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector
Público (Epígrafes II.2.2, II.3.2 y II.4.2):
a) Los criterios de adjudicación no guardan relación directa con el objeto del contrato (dos
expedientes).
b) La utilización como criterios de adjudicación de factores determinantes de la solvencia de
los licitadores, relativos a la aptitud de las empresas (dos expedientes).
c) La insuficiente determinación previa del contenido o la forma de valoración de los criterios
de adjudicación cuya valoración no es automática (dos expedientes).
d) La utilización de fórmulas o métodos de valoración del criterio precio que no resultaron
acordes con los principios de economía y eficiencia (seis expedientes).
III.4.3. EJECUCIÓN Y PAGO
21. En tres de los cinco contratos de obras fiscalizados, se han detectado retrasos con respecto a
los plazos de ejecución inicialmente previstos que, o bien no se justifican en el expediente, o
bien evidencian deficiencias en la fase de preparación del contrato, sin que conste en los
expedientes la imposición de penalidades a la empresa contratista (Epígrafes II.2.2, II.3.2 y
II.4.2).
22. La Tesorería General de la Seguridad Social ha informado, a petición de este Tribunal, de que
se impusieron penalidades a la empresa contratista en uno de los expedientes, por importe de
10.772,40 euros, debido al cumplimiento defectuoso del contrato (Epígrafes II.3.2).
23. Por último este Tribunal ha comprobado el cumplimiento del plazo en los pagos realizados no
habiéndose detectado retrasos significativos respecto de ninguna de las entidades fiscalizadas
(Epígrafes II.2.2, II.3.2 y II.4.2 y Subapartado II.5).
III.5. CONCLUSIÓN RELATIVA AL CUMPLIMIENTO DE LA LEY 19/2013, DE 9 DE
DICIEMBRE, DE TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Y BUEN
GOBIERNO
24. En relación con el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 8.1.a) de la Ley 19/2013, este
Tribunal ha comprobado que las Entidades fiscalizadas, publican en su perfil de contratante,
ubicado en la Plataforma de Contratación del Sector Público, los datos relativos a su actividad
contractual, tales como, “órgano de contratación”, “estado” de la licitación, “objeto del contrato”,
“importe” o “fechas” relevantes en el procedimiento de adjudicación (Epígrafes II.2.3, II.3.3 y
II.4.3 y Subapartado II.5).
Contratación Entidades Gestoras y Servicios Comunes, adscritos a la Secretaría de
Estado de la Seguridad Social, ejercicio 2018 73
III.6. CONCLUSIÓN RELATIVA A LAS CUESTIONES RELACIONADAS CON LA LEY
ORGÁNICA 3/2007, DE 22 DE MARZO, PARA LA IGUALDAD EFECTIVA DE MUJERES
Y HOMBRES
25. Las Entidades fiscalizadas han hecho uso de la posibilidad prevista en el artículo 34 de la Ley
Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, de incluir en los pliegos de cláusulas administrativas
particulares, como medida de fomento de la igualdad en la contratación del sector público, la
preferencia, en caso de igualdad en la valoración de los criterios de adjudicación, de las
proposiciones de las empresas que, en el momento de acreditar su solvencia técnica, incluyan
medidas tendentes a promover la igualdad efectiva entre mujeres y hombres. Asimismo, en dos
contratos se han incluido condiciones especiales de ejecución dirigidas a eliminar
desigualdades entre el hombre y la mujer en el mercado de trabajo. No obstante, debe
señalarse que las posibilidades que se prevén en dicha Ley son potestativas, por lo que su no
utilización no constituiría un incumplimiento normativo (Epígrafes II.2.4, II.3.4 y II.4.4 y
Subapartado II.5).
IV. RECOMENDACIONES
1. Las Entidades Gestoras, la TGSS y la IGSS deberían justificar en el expediente, con la
suficiente precisión, la necesidad concreta que pretende cubrirse con el contrato proyectado,
sus características y extensión, así como elaborar, como parte de las actuaciones
preparatorias previas a la contratación, una memoria, estimación o estudio económico
justificativo detallando y desagregando los costes reales del servicio que se va a contratar
(que debe ser adecuado al precio general de mercado), dejando constancia documental en el
expediente de dichas actuaciones.
2. Las Entidades Gestoras y la TGSS deberían justificar debidamente en el expediente los
motivos que amparan la decisión del órgano de contratación de no dividir en lotes el objeto de
los contratos, dejando constancia expresa de las razones concurrentes que dificultan desde el
punto vista técnico o económico su correcta ejecución y que justifican la no conveniencia de la
realización independiente de los trabajos, teniendo en cuenta que supone una excepción a la
regla general prevista en la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público,
sin que a estos efectos sea admisible la utilización de fórmulas genéricas.
3. La TGSS y el INSS deberían considerar que, sin perjuicio de que el órgano de contratación
pueda asignar justificadamente la ponderación que considere más adecuada al factor precio,
teniendo en cuenta, en cada caso, las características y circunstancias concurrentes, en el
supuesto de tratarse de contratos de servicios denominados intensivos en mano de obra, en
los que los costes laborales son la principal partida del presupuesto de licitación del contrato,
el factor precio no debe ser el único criterio de valoración considerado en la adjudicación.
4. En los procedimientos abiertos con una pluralidad de criterios, las Entidades Gestoras y la
TGSS deberían motivar suficientemente en el expediente la justificación de la elección de los
criterios objetivos de adjudicación, así como la ponderación asignada a cada uno de ellos en
aras de lograr la mejor relación calidad-precio en las ofertas.
5. Resultaría conveniente que la TGSS y el ISM revisaran algunas de las fórmulas que son
utilizadas para la valoración del criterio precio y sustituir aquellas que, con su aplicación,
pudieran distorsionar o, cuando menos, minimizar la ponderación atribuida a otros criterios de
adjudicación distintos del precio previstos en el pliego de cláusulas administrativas
particulares. En relación con ello, parecen más adecuadas, a juicio de este Tribunal, aquellas
ANEXOS
Contratación Entidades Gestoras y Servicios Comunes, adscritos a la Secretaría de
Estado de la Seguridad Social, ejercicio 2018 77
RELACIÓN DE ANEXOS
ANEXO 1 RESUMEN GENERAL DE LA CONTRATACIÓN CELEBRADA POR LAS
ENTIDADES GESTORAS Y SERVICIOS COMUNES DE LA SEGURIDAD SOCIAL,
ADSCRITOS A LA SECRETARÍA DE ESTADO DE LA SEGURIDAD SOCIAL,
EJERCICIO 2018 ................................................................................................... 79
ANEXO 2 CONTRATACIÓN DEL INSTITUTO NACIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL,
EJERCICIO 2018 RELACIÓN DE EXPEDIENTES DE CONTRATACIÓN
FISCALIZADOS ..................................................................................................... 80
ANEXO 3 CONTRATACIÓN DE LA TESORERÍA GENERAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL,
EJERCICIO 2018 RELACIÓN DE EXPEDIENTES DE CONTRATACIÓN
FISCALIZADOS ..................................................................................................... 81
ANEXO 4 CONTRATACIÓN DEL INSTITUTO SOCIAL DE LA MARINA, EJERCICIO 2018
RELACIÓN DE EXPEDIENTES DE CONTRATACIÓN FISCALIZADOS ................ 86
ANEXO 5 CONTRATACIÓN DE LA INTERVENCIÓN GENERAL DE LA SEGURIDAD
SOCIAL, EJERCICIO 2018 .................................................................................... 88
Contratación Entidades Gestoras y Servicios Comunes, adscritos a la Secretaría de
Estado de la Seguridad Social, ejercicio 2018 79
ANEXO 1
RESUMEN GENERAL DE LA CONTRATACIÓN CELEBRADA POR LAS ENTIDADES FISCALIZADAS, EJERCICIO 2018
(Importes en euros, IVA incluido)
Tipo de
Contrato
Procedimiento/
Sistema de Adjudicación
INSS
ISM
IGSS
TOTALES
Nº
%
Importe
%
Nº
%
Importe
%
Nº
%
Importe
%
Nº
%
Importe
%
Nº
%
Importe
%
Obras
Abierto criterio precio
5
100
5.964.007,89
100
12
92
907.558,84
61
3
50
11.675,35
3
-
-
--
-
20
83
6.883.242,08
87
Abierto pluralidad de criteri os
-
-
--
-
1
8
592.365,37
39
-
-
--
-
-
-
--
-
1
4
592.365,37
7
Abierto simplificado
-
-
--
-
-
-
--
-
1
17
285.607,47
61
-
-
--
-
1
4
285.607,47
4
Proc. negociado sin public.
-
-
--
-
-
-
--
-
2
33
167.104,83
36
-
-
--
-
2
9
167.104,83
2
Total obras
5
21
5.964.007,8 9
75
13
54
1.499.924,2 1
19
6
25
464.387,65
6
-
-
--
-
24
3
7.928.319,7 5
9
Suministro
Abierto criterio precio
4
2
293.938,69
2
9
3
978.127,55
5
1
2
97.704,00
1
-
-
--
-
14
3
1.369.770,24
3
Abierto pluralidad de criteri os
4
2
342.198,49
3
1
0
36.595,65
0
1
2
167.500,00
3
-
-
--
-
6
1
546.294,14
2
Abierto simplificado
3
2
78.843,03
1
4
2
129.464,50
1
1
2
50.000,00
1
-
-
--
-
8
2
258.307,53
1
Contratación centralizada
152
92
12.086.882,36
94
16
6
1.298.645,71
7
37
57
859.344,95
13
-
-
--
-
205
42
14.244.873,02
36
Derivado de Acuerdo Marco
-
-
--
-
228
87
17.324,826,97
87
5
8
1.477.678,03
23
-
-
--
-
233
47
18.802.505,00
48
Proc. negociado sin public
2
2
51.538,75
0
5
2
104.264,25
0
15
23
3.891.483,00
59
-
-
--
-
22
4
4.047.286,00
10
Adjudicación directa
-
-
--
-
-
-
--
-
1
2
1.178,43
0
-
-
--
-
1
0
1.178,43
0
Otros
-
-
--
-
-
-
--
-
3
4
13.175,25
0
-
-
--
-
3
1
13.175,25
0
Total suministro
165
34
12.853.401 ,32
33
263
53
19.871.924 ,63
50
64
13
6.558.063,6 6
17
-
-
--
-
492
62
39.283.389 ,61
44
Servicios
Abierto criterio precio
10
17
786.892,70
16
33
24
6.117.333,74
21
3
4
157.853,05
2
-
-
--
-
46
17
7.062.079,49
17
Abierto pluralidad de criteri os
14
23
2.538.627,24
51
65
47
20.699.954,78
71
38
57
6.398.047,54
81
1
100
426.222,50
100
118
44
30.062.852,06
71
Abierto simplificado
24
40
1.012.147,53
21
23
17
1.110.787,38
4
8
12
244.661,44
3
-
-
--
-
55
21
2.367.596,35
6
Contratación centralizada
-
-
--
-
-
-
--
-
6
9
578.061,55
8
-
-
--
-
6
2
578.061,55
1
Derivado de Acuerdo Marco
-
-
--
-
3
2
124.966,40
1
-
-
--
-
-
-
--
-
3
1
124.966,40
0
Proc. negociado con publi c
1
2
12.820,00
0
1
1
54.450,00
0
-
-
--
-
-
-
--
-
2
1
67.270,00
0
Proc. negociado sin public
11
18
586.514,65
12
13
9
1.008.798,72
3
10
15
482.102,98
6
-
-
--
-
34
13
2.077.416,35
5
Otros
-
-
--
-
-
-
--
-
2
3
13.148,87
0
-
-
--
-
2
1
13.148,87
0
Total servicios
60
23
4.937.002,1 2
12
138
52
29.116.291 ,02
69
67
25
7.873.875,4 3
18
1
0
426.222,50
1
266
33
42.353.391 ,07
47
Privados
Abierto simplificado
-
-
--
-
-
-
--
-
1
50
17.341,48
58
-
-
--
-
1
7
17.341,48
36
Adjudicación directa
-
-
--
-
13
100
18.211,24
100
1
50
12.475,20
42
-
-
--
-
14
93
30.686,44
64
Total Privados
-
-
--
-
13
87
18.211,24
38
2
13
29.816,68
62
-
-
--
-
15
2
48.027,92
0
Adm.
especial
Proc. negociado sin public
1
100
11.000,00
100
1
100
43.560,00
100
-
-
--
-
-
-
--
-
2
100
54.560,00
100
Total Administrativos especiales
1
50
11.000,00
20
1
50
43.560,00
80
-
-
--
-
-
-
--
-
2
0
54.560,00
0
TOTAL
231
29
23.765.411 ,33
26
428
54
50.549.911 ,10
56
139
17
14.926.143 ,42
17
1
0
426.22,50
1
799
100
89.667.688 ,35
100
80 Tribunal de Cuentas
ANEXO 2
CONTRATACIÓN DEL INSTITUTO NACIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL, EJERCICIO 2018.
RELACIÓN DE EXPEDIENTES DE CONTRATACIÓN FISCALIZADOS
(Importes en euros, IVA excluido)
Nº
Orden
Nº Expediente
Entidad
Nº expediente
asignado por
TCu
Objeto
Tipo
contrato
Importe
adjudicación
1
60/UC-1/18
20180146
Obras de ejecución de un edificio en
Jerez de la Frontera (Cádiz)
Obras
3.725.685,95
2
60/UC-16/18
20180481
Obras de adaptación de un local para
CAISS en Aldaia (Valencia)
Obras
472.644,85
3
38/PN-11/18
20180049
Servicios integrales de limpieza de las
dependencias del INSS de la zona
geográfica de Canarias
Servicios
157.249,11
4
60/VC-48/18
20180152
Servicios de reparto de paquetería de
diversos centros del INSS y de mocería
en el ámbito de los servicios Centrales
Servicios
236.618,80
5
46/VC-60/18
20180163
Explotación de la cafetería y comedor
de la D.P del INSS de Valencia, por el
periodo de 28/5/18 a 27/5/19
Servicios
236.363,64
6
45/VC-02/19
20180323
Servicio de vigilancia y seguridad de
los edificios adscritos a la Dirección
Provincial del INSS en Toledo, 2019
Servicios
200.758,95
7
45/UC-01/19
20180370
Limpieza de los locales adscritos a la
Dirección Provincial del INSS en
Toledo, 2019
Servicios
135.936,00
8
28/VC-008/19
20180385
Servicio de vigilancia de distintos
centros dependientes de la Dirección
Provincial del INSS de Madrid, 2019
Servicios
854.059,98
9
29/UC-2/19
20180388
Servicio de mantenimiento integral
preventivo y correctivo en el edificio
sede del INSS de Málaga y centros
adscritos, durante el ejercicio 2019
Servicios
139.605,90
10
03/VC-02/19
20180434
Contratación de servicios de
mantenimiento y reparación de
instalaciones en edificios de la
Dirección Provincial del INSS de
Alicante en 2019
Servicios
127.317,40
11
60/CC-4/18
20180210
Suministro de energía eléctrica de los
Servicios Centrales del INSS 45
Direcciones Provinciales
Suministro
2.810.174,84
12
60/CC-6/19
20180402
Suministro de energía eléctrica de los
Servicios Centrales del INSS y 45
Direcciones Provinciales
Suministro
5.977.443,06
13
60/PN-36/18
20180479
Suministro de alimentación para los
servicios centrales del INSS (3 lotes:
leche, yogures y cerveza)
Suministro
22.530,55
14
60/VC-44/18
20180480
Suministro de pescados (lote 1),
congelados (lote 2), frutas y verduras
(lote 3), servicios centrales del INSS
Suministro
101.111,50
Contratación Entidades Gestoras y Servicios Comunes, adscritos a la Secretaría de
Estado de la Seguridad Social, ejercicio 2018 81
ANEXO 3 - 1/5
CONTRATACIÓN DE LA TESORERÍA GENERAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL, EJERCICIO 2018.
RELACIÓN DE EXPEDIENTES DE CONTRATACIÓN FISCALIZADOS
(Importes en euros, IVA excluido)
Nº
Orden
Nº Expediente
Entidad
Nº expediente
asignado por
TCu
Objeto
Tipo
contrato
Importe
adjudicación
1
17000259
20180483
Obras de la Dirección Provincial de la
TGSS de Alicante
Obras
489.558,16
2
P A 2017/129
20180484
Obras de reforma de local para
ubicación temporal de parte del
personal de la Dirección Provincial de
la TGSS de Coruña
Obras
134.980,00
3
21-3/PA-3/18TG
20180017
Servicio de vigilancia y seguridad del
edificio sede de las Direcciones
Provinciales de la TGSS y del INSS en
Huelva
Servicios
308.921,93
4
92-35701/16
20180018
Servicio para la redacción del proyecto
de las obras, para la construcción de
una oficina de la Seguridad Social, en
Puerto del Rosario (Las Palmas)
Servicios
235.715,02
5
33-PA 4004/2018
20180019
Servicios
240.737,00
6
15PA2017/158
20180023
Servicios
259.673,54
7
10-
001/10VC1/18X
20180026
Servicio de limpieza de los centros
Dependientes de las Direcciones
Provinciales de la TGSS y el INSS de
Cáceres
Servicios
159.031,00
8
01PA0417
20180028
Servicios de vigilancia y seguridad de
en el edificio de la Dirección Provincial
de la TGSS de Vitoria
Servicios
160.800,00
9
29-29VC2/17X
20180040
Servicio de mantenimiento integral del
edificio sede de la Dirección Provincial
de la TGSS en Málaga
Servicios
202.314,53
10
92-2018/ASDOC
20180061
Servicios de consultoría para los
trabajos de mantenimiento y evolución
del sistema de dirección por objetivos y
del cuadro de mando de control de la
eficiencia de costes en el ámbito de la
Servicios
1.348.958,16
11
92-2017/ASGI
20180062
Servicio de consultoría para la
definición de un nuevo modelo de
gestión de Afiliación, Cotización,
Recaudación y Procesos Asociados
para la TGSS
Servicios
2.716.770,94
12
14-2018/II-13PA
20180066
Servicios
247.100,00
82 Tribunal de Cuentas
ANEXO 3 - 2/5
Nº
Orden
Nº Expediente
Entidad
Nº expediente
asignado por
TCu
Objeto
Tipo
contrato
Importe
adjudicación
13
26-2018/51/TGSS
20180067
Servicios
162.236,47
14
11-
2017ALI0761118
20180069
Servicios
479.788,26
15
07-IB2017/PA02
20180085
Servicio de mantenimiento de las
instalaciones del edificio de la Dirección
Provincial de la TGSS en Palma
Servicios
277.175,58
16
28-P A 2018/2803
20180105
Servicio de conducción y
mantenimiento de los inmuebles e
instalaciones de la Dirección Provincial
de la TGSS de Madrid
Servicios
329.207,68
17
04-12/2017 T
20180110
Servicio de vigilancia y seguridad sin
armas de determinados centros de la
Dirección Provincial de la TGSS de
Almería
Servicios
236.622,33
18
18-2018/001-A
20180124
Servicios de Vigilancia y Seguridad en
los centros de la Dirección Provincial
de la TGSS de Granada
Servicios
428.377,55
19
07-IB2017/PA03
20180133
Servicio de Vigilancia y Seguridad del
Edificio de la Dirección Provincial Illes
Balears
Servicios
418.847,79
20
36-36PA18S2
20180136
Conexión y mantenimiento de los
sistema de alarma y contratación de
vigilantes de seguridad para la
Dirección Provincial TGSS de
Pontevedra
Servicios
296.800,00
21
50-PA-07/18T
20180169
Servicio de limpieza, desinfección,
desinsectación y desratización de las
dependencias de la TGSS de Zaragoza
Servicios
287.964,00
22
03-18000035
20180170
Servicios auxiliares y servicios de
conducción de vehículos en la
Dirección Provincial de la TGSS en la
provincia de Alicante
Servicios
171.162,29
23
37-37/UC-3/18X
20180171
Servicio de limpieza del edificio sede
de las Direcciones Provinciales de la
TGSS y del INSS de Salamanca
Servicios
216.245,00
24
39-39/UC-01718
20180186
Servicios
320.664,64
25
46-IS-041/2018
20180216
Servicio de mantenimiento integral de
los centros de gestión de la Dirección
Provincial de la TGSS de Valencia
Servicios
204.154,54
Contratación Entidades Gestoras y Servicios Comunes, adscritos a la Secretaría de
Estado de la Seguridad Social, ejercicio 2018 83
ANEXO 3 - 3/5
Nº
Orden
Nº Expediente
Entidad
Nº expediente
asignado por
TCu
Objeto
Tipo
contrato
Importe
adjudicación
26
01-PA0118
20180217
Servicios
166.788,49
27
09-09UC 21/2017
20180218
Servicio de limpieza en las
dependencias de la TGSS en Burgos
Servicios
218.959,00
28
09-09 VC 22/2017
20180219
Servicios
168.454,00
29
46-IS-040/2018
20180222
Servicio integral de vigilancia y
sistemas de seguridad en Valencia
Servicios
442.616,91
30
92-
2018/ASMODEST
ASS
20180232
Servicio de consultoría para la
elaboración e implantación del modelo
de producción estadística en la TGSS
Servicios
223.766,84
31
10-VC2/18X
20180233
Servicio de vigilancia, seguridad y
mantenimiento de instalaciones de los
centros compartidos por las
Direcciones Provinciales de la TGSS y
el INSS de Cáceres
Servicios
157.703,64
32
29-29UC1/18X
20180267
Servicios
311.992,00
33
3104/2018
20180268
Servicio de limpieza de la Dirección
Provincial de la TGSS de Navarra
Servicios
216.000,00
34
6091-
2017/0065PA
20180273
Servicios
1.189.680,00
35
47/VC-2/18
20180276
Servicios
349.405,47
36
29-29PN2/18X
20180309
Servicio de vigilancia en la sede de la
DP TGSS Málaga
Servicios
431.413,60
37
45-2018/36/CM
20180324
Servicios
191.058,75
38
02/VC-001/18X
20180331
Servicios
270.717,98
39
22-22VC-03/2018
20180332
Servicios
169.900,00
40
39-39/VC-01/19
20180348
Servicios
311.218,55
41
47/VC-1/19
20180356
Servicio de mantenimiento de edificios
y de las instalaciones de las
Direcciones Provinciales de la TGSS e
INSS en Valladolid
Servicios
167.000,00
84 Tribunal de Cuentas
ANEXO 3 - 4/5
Nº
Orden
Nº Expediente
Entidad
Nº expediente
asignado por
TCu
Objeto
Tipo
contrato
Importe
adjudicación
42
50-PA-01/19T
20180357
Servicios
184.393,72
43
18-2018/089-A
20180358
Servicios de limpieza de los centros
dependientes de la Dirección Provincial
TGSS de Granada
Servicios
281.629,95
44
48-48PA01/2019
20180359
Servicio de limpieza de la Dirección
Provincial de la TGSS de Bizkaia
Servicios
337.583,92
45
PA 2018/161 RI
20180360
Servicios
135.000,00
46
13-13/UC3/2018
20180372
Servicio de limpieza de las oficinas y
locales dependientes de la Dirección
Provincial de la TGSS/INSS de Ciudad
Real
Servicios
397.796,25
47
48-48PA02/2019
20180373
Servicios
316.886,60
48
30-MU2018/071
20180374
Servicios de limpieza integral de las
Dependencias de la Dirección
Provincial de la TGSS de Murcia
Servicios
328.657,00
49
38-38/2019/03
20180375
Servicios
311.576,40
50
38-38/2019/01
20180376
Limpieza de las instalaciones de los
distintos edificios de la Dirección
Provincial de la TGSS en Santa Cruz
de Tenerife
Servicios
231.013,09
51
30-MU2018/049
20180377
Servicios de Seguridad Integral de los
edificios de la TGSS en la Comunidad
Autónoma de la Región de Murcia
Servicios
392.281,21
52
23-PA-4/2018
20180378
Servicios
297.423,48
53
50-PA-02/19T
20180379
Mantenimiento integral de las
instalaciones de las dependencias de la
Dirección Provincial de la TGSS de
Zaragoza
Servicios
191.100,00
54
20-19/004
20180382
Servicios de limpieza del edificio sede
de los servicios administrativos de las
Direcciones Provinciales de la TGSS,
del INSS y del ISM en Guipúzcoa
Servicios
447.071,18
55
04-12/2018 T
20180383
Servicios de mantenimiento integral de
las instalaciones dependientes de la
Dirección Provincial de la TGSS de
Almería
Servicios
206.104,11
Contratación Entidades Gestoras y Servicios Comunes, adscritos a la Secretaría de
Estado de la Seguridad Social, ejercicio 2018 85
ANEXO 3 - 5/5
Nº
Orden
Nº Expediente
Entidad
Nº
expediente
asignado
por TCu
Objeto
Tipo
contrato
Importe
adjudicación
56
2019/ASL41
20180390
Servicios de limpieza de la Dirección
Provincial de la TGSS de Sevilla
Servicios
415.799,08
57
17-17/EXPT/2019/01 GI
20180396
Servicios
220.514,64
58
2018/CBE/05/08-19
20180380
Contratación de suministro de
energía eléctrica para los centros
dependientes de la Dirección
Provincial de la TGSS de Barcelona
Suministro
933.728,07
59
28- 018/CBE/03/28/18
20180381
Suministro de energía eléctrica desde
el 01/07/2018 hasta 31/12/2018
Suministro
557.328,21
60
2018/CBE/04/28/19
20180386
Suministro de energía eléctrica para
el año 2019
Suministro
1.114.915,84
61
2018/CBE/0004/08-18
20180389
Contratación de Suministro de
energía eléctrica para los centros
dependientes de la DP TGSS de
Barcelona
Suministro
466.894,41
62
2018/0088CC
20180436
Suministro de energía eléctrica
Servicios Centrales de la TGSS y del
centro de Formación de la Seguridad
Social
Suministro
855.468,62
86 Tribunal de Cuentas
ANEXO 4 - 1/2
CONTRATACIÓN DEL INSTITUTO SOCIAL DE LA MARINA, EJERCICIO 2018.
RELACIÓN DE EXPEDIENTES DE CONTRATACIÓN FISCALIZADOS
(Importes en euros, IVA excluido)
Nº
Orden
Nº Expediente
Entidad
Nº expediente
asignado por
TCu
Objeto
Tipo
contrato
Importe
adjudicación
1
11/2018/PN/1002
20180473
Obras de reforma de la Dirección
Provincial del ISM, en Málaga
Obras
117.444,49
2
602017PA1007
20180021
Vigilancia y seguridad en los edificios
de los SSCC y Dirección Provincial de
Madrid, Establecimiento Sanitario,
Direcciones Provinciales de Alicante,
Sevilla, Ceuta y Melilla
Servicios
996.222,08
3
562017PA1009
20180053
Servicio de limpieza de las Casas del
Mar de la Dirección Provincial del ISM
en Vilagarcía
Servicios
161.136,48
4
212017PN1003
20180080
Limpieza de las dependencias del ISM
en Huelva y de la Escuela Residencia
de estudiantes de Isla Cristina
Servicios
166.489,32
5
56/2017/PA/1003
20180179
Servicio de Limpieza del Centro
Nacional de Formación Marítima de
Bamio perteneciente a la Dirección
Provincial del ISM en Vilagarcía de
Arousa
Servicios
304.448,98
6
212018PA1001
20180223
Servicio de vigilancia en la Dirección
Provincial del ISM en Huelva y en Isla
Cristina
Servicios
429.550,40
7
602018PA1005
20180289
Servicio de emisión de vales de comida
para el personal adscrito al ISM, SSCC
y DP Madrid
Servicios
257.269,58
8
602018pa1004
20180403
Servicio de reparación y mantenimiento
en seco del buque sanitario de
salvamento Juan de la Cosa del ISM
Servicios
591.328,00
9
36/2018/PA/1005
20180404
Servicio de limpieza en los edificios de
la Dirección Provincial del ISM en Vigo
Servicios
192.968,09
10
36/2018/PA/1007
20180407
Servicio de vigilancia de la Dirección
Provincial del ISM en Vigo
Servicios
145.460,80
11
28/18 2018 PA
1001 (3088)
20180408
Servicio de vigilancia y seguridad de la
Casa del Mar de Las Palmas de Gran
Canaria
Servicios
149.500,00
12
152018PA1001
20180420
Servicio de limpieza de la Dirección
Provincial del ISM de A Coruña y
Casas del Mar dependientes
Servicios
188.076,12
Contratación Entidades Gestoras y Servicios Comunes, adscritos a la Secretaría de
Estado de la Seguridad Social, ejercicio 2018 87
ANEXO 4 - 2/2
Nº
Orden
Nº Expediente
Entidad
Nº expediente
asignado por
TCu
Objeto
Tipo
contrato
Importe
adjudicación
13
152018PA1002
20180421
Servicio de Vigilancia y Seguridad de la
Casa del Mar de A Coruña
Servicios
166.820
14
35/2018 036/18
2018 PA 1002
(3100)
20180423
Servicio de limpieza de la Dirección
Provincial de Las Palmas
Servicios
185.700
15
46/2018/PA/1002
20180424
Servicios de vigilancia y seguridad de
las Casas del Mar de Valencia y
Castellón
Servicios
182.255,01
16
2018 PN 1003
20180475
Servicio de lavandería del vestuario de
los cursos de formación en la localidad
de Isla Cristina
Servicios
23.000
17
392018PN1007
20180214
Suministro de combustible con destino
al Buque Juan de la Cosa de 1
septiembre a 31 de diciembre de 2018
Suministro
500.000
18
602018PN1003
20180401
Suministro para la actualización del
sistema de estabilización por aletas
plegables tipo ACUARIO del Buque
"Esperanza del Mar" perteneciente al
ISM
Suministro
525.000
19
35/2018 51/18
2018 PN 1003
20180405
Suministro de combustible para el
Buque Sanitario "Esperanza del Mar"
desde 01 de octubre de 2018 hasta el
31 de marzo de 2019
Suministro
600.000
20
35/2018 PN 1001
20180406
Suministro de combustible para el
Buque Sanitario "Esperanza del Mar"
desde 28 de abril de hasta el 30 de
septiembre de 2018
Suministro
600.000
21
602018MA1001
20180425
Suministro energía eléctrica península
Suministro
575.641,44
22
602018ma1002
20180426
Suministro de energía eléctrica en
Canarias
Suministro
54.457,97
23
392018PN1009
20180427
Suministro de combustible con destino
al Buque Sanitario de Salvamento y
Asistencia Marítima Juan de la Cosa
Suministro
500.000
24
392018PN1004
20180441
Suministro de lubricantes con destino al
Buque Juan de la Cosa de 29 de abril a
31 de agosto 2018
Suministro
500.000
25
602018MA1005
20180442
Suministro energía eléctrica de los
Servicios Centrales y todas las
Direcciones Provinciales del ISM
situadas en la Península, por contrato
derivado de Acuerdo Marco 23/2017
Suministro
864.418,74
88 Tribunal de Cuentas
ANEXO 5
ANEXO 1
CONTRATACIÓN DE LA INTERVENCIÓN GENERAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL, EJERCICIO 2018.
RELACIÓN DE EXPEDIENTES DE CONTRATACIÓN FISCALIZADOS
(Importe en euros, IVA excluido)
Nº
Orden
Nº Expediente
Entidad
Nº expediente
asignado por
TCu
Objeto
Tipo
contrato
Importe
adjudicación
1
2/2017
20180195
Servicios de colaboración con la IGSS
en la ejecución de auditorías previstas
en el Plan Anual de Auditorías
Servicios
352.250,00
ALEGACIONES FORMULADAS
RELACIÓN DE ALEGANTES
SECRETARIO DE ESTADO DE LA SEGURIDAD SOCIAL Y PENSIONES
DIRECTORA GENERAL DEL INSTITUTO NACIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL
DIRECTOR GENERAL DE LA TESORERÍA GENERAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL
INTERVENTOR GENERAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL
EX DIRECTORA GENERAL DEL INSTITUTO NACIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL
EX DIRECTOR GENERAL DE LA TESORERÍA GENERAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL
ALEGACIONES FORMULADAS POR EL SECRETARIO DE ESTADO DE LA SEGURIDAD
SOCIAL Y PENSIONES
MINISTERIO
DE INCLUSIÓN, SEGURIDAD SOCIAL
Y MIGRACIONES
SECRETARIA DE
ESTADO DE LA
SEGURIDAD SOCIAL Y
PENSIONES
CORREO ELECTRONICO
Codigo DIR3:E05072901
Pº Castellana, 63
28071 MADRID
TEL.: 91 363 00 27
sess.gabinete@seg-social.es
O F I C I O
S/REF S 202000100004091
N/REF 66/2020
FECHA: 15 de julio de 2020
ASUNTO : Antepro yecto de Informe de Fiscalización de la c ontratación celebrada
por las Entidades Gestoras y Se rvicios Comunes de Ia Seguridad
Social, adscritos a la Secretaría de Estad o de Ia Seguridad Social,
ejercicio 2018
DESTINATARIO:
Sra. Dª María Dolores Genaro Moya
Consejera
Departamento del Área de la Admón. Socio-Laboral y de la Seguridad
Social
TRIBUNAL DE CUENTAS
C/ Padre Damián, 19
28036 - MADRID
En contestación a su escrito del pasado 4 de junio de 2020, mediante el que nos remitían el
“Anteproyecto de Informe de Fiscalización de la contratación celebrada por las Entidades
Gestoras y Servicios Comunes de Ia Seguridad Social, adscritos a la Secretaría de Estado de
Ia Seguridad Social, ejercicio 2018", le significo que, a la vista de las alegaciones formuladas
a dicho documento por los organismos fiscalizados, esta Secretaría de Estado se adhiere al
contenido de las mismas.
EL SECRETARIO DE ESTADO,
Israel Arroyo Martínez
ALEGACIONES FORMULADAS POR LA DIRECTORA GENERAL DEL INSTITUTO NACIONAL
DE LA SEGURIDAD SOCIAL
DIRECCIÓN GENERAL
PADRE DAMIÁN 4
28036 MADRID
Código DIR3: EA0042132
ALEGACIONES AL ANTEPROYECTO DE INFORME DE FISCALIZACIÓN DEL TRIBUNAL DE
CUENTAS, SOBRE LA CONTRATACIÓN CELEBRADA DURANTE EL EJERCICIO 2018 POR EL
INSTITUTO NACIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL
II. RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN
II.1. LA CONTRATACIÓN CELEBRADA POR LAS ENTIDADES INCLUIDAS EN EL ÁMBITO
SUBJETIVO DE LA FISCALIZACIÓN
B) DIFUSIÓN DE LA INFORMACIÓN CONTRACTUAL A TRAVÉS DEL PERFIL DE CONTRATANTE
UBICADO EN LA PLATAFORMA DE CONTRATACIÓN DEL SECTOR PÚBLICO
El Tribunal de Cuentas indica que la documentación contractual relativa a los expedientes de
contratación 45/VC-02/19, 45/UC-01/19, 29/UC-2/19 y 03/VC-02/19, no ha sido publicada de
conformidad con lo exigido por la ley.
Se señala que en el expediente 45/UC-01/19, se publicó la composición de la mesa de contratación
(Resolución del Director Provincial de fecha 11 de junio de 2018), tal como consta en el anexo I.
Asimismo, en el expediente 03/VC-02/19, se publicó la Resolución, de 14 de febrero de 2018, por la
que se establece la composición y funciones de las mesas de contratación en los servicios centrales
y periféricos de dicha entidad del Instituto Nacional de la Seguridad Social, así como la memoria
justificativa de la necesidad, tal y como se puede observar en el anexo II.
En el resto de expedientes, se ha comprobado que, efectivamente, no se han publicado en PLACE
los documentos señalados por ese Tribunal. No obstante, se adjunta como anexo III la relación de
documentos que si bien no se publicaron, forman parte del expediente.
Por último, se indica que en futuras licitaciones se será más riguroso en el cumplimiento de la
obligación de publicar la información contractual que se contempla, como mínima, en el artículo 63
de la LCSP.
II.2. INSTITUTO NACIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL
II.2.1. ANÁLISIS DE LOS CONTRATOS DE SERVICIOS DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA
Y DE LOS CONTRATOS DE SERVICIOS DE LIMPIEZA
A) CONTRATOS DE SERVICIOS DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA
a) Actuaciones administrativas preparatorias
Justificación de la no división en lotes del objeto del contrato:
El Tribunal señala que en los expedientes 45/VC-02/19 y 28/VC-008/19, la no división del objeto del
contrato en lotes se justifica genéricamente. Si bien es cierto que la justificación se ampara de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 99.3 b) de la LCSP, no se concretan las razones de
carácter técnico que fundamentan dicha justificación.
- 2 -
MINISTERIO
DE INCLUSIÓN, SEGURIDAD SOCIAL
Y MIGRACIONES
INSTITUTO NACIONAL
DE LA SEGURIDAD SOCIAL
En relación con lo anterior, advierte el Tribunal que debe tenerse en cuenta que, sin perjuicio de las
facultades discrecionales propias del órgano de contratación, el artículo 99.3 de la LCSP contempla
que deberá preverse la realización independiente de cada una de las partes de un contrato mediante
su división en lotes, siempre que su naturaleza o el objeto lo permitan, salvo que se justifique
debidamente en el expediente su no división en "motivos válidos", como los enumerados en el
artículo 99.3 de la LCSP. Sin embargo, este Tribunal considera que no puede resultar suficiente que
el órgano de contratación reproduzca alguno de los motivos mencionados en el precitado artículo, sin
la suficiente explicación de las razones de carácter técnico o económico que justifican las
circunstancias concurrentes.
A este respecto, se indica que el criterio seguido para una correcta prestación del servicio de
vigilancia era que fuera ejecutado por una única empresa. Ello se fundamenta principalmente en dos
argumentos: de un lado, el de mantener una unidad de dirección que permita resolver al instante las
incidencias que pueden producirse, que dadas las especiales características de este servicio no da
margen a la dilación o al retraso, y que, de haber varias empresas adjudicatarias, su resolución
presumiblemente se dificultaría; y de otra parte, tratándose de un servicio tan sensible, evitar que los
trabajadores puedan sentirse tratados de forma distinta, según la empresa que haya sido resultado
adjudicataria. Todo ello se sustenta en una cuestión de eficiencia, al evitar que la diferencia de trato
pueda crear malestar e influir en el servicio.
Por todo ello, se entendía que, según lo dispuesto en el artículo 99.3 de la LCSP, la no división del
contrato en lotes estaba legitimado, si bien se reconoce que la justificación podría haber sido más
motivada.
No obstante, en futuras licitaciones se dará una explicación detallada de las razones de carácter
técnico o económico que justifican las circunstancias concurrentes.
b) Pliego de cláusulas administrativas particulares (PCAP) y pliego de prescripciones técnicas
particulares (PPTP)
1) Comprobación de que en el PCAP se ha establecido al menos una de las condiciones especiales
de ejecución que contempla, con carácter preceptivo, el artículo 202 LCSP:
En el expediente 28/VC-008/19, se exige a la empresa contratista el compromiso de adoptar
determinadas medidas dirigidas a eliminar las desigualdades entre el hombre y la mujer en el
mercado laboral y de fomentar la igualdad en el trabajo, debiendo acreditarse dichas circunstancias
mediante el distintivo de “igualdad en la empresa” que regula el Real Decreto 1615/2009, de 26 de
octubre, o, en su caso, mediante Ia adopción de un plan de igualdad o de políticas de igualdad en la
empresa. Sin embargo, en los PCAP no se hace referencia expresa a la aplicación de dichas
medidas vinculándolas respecto del personal adscrito a la ejecución del servicio objeto del contrato lo
que, a juicio del Tribunal, resulta preciso en aras de lograr la eficacia de su cumplimiento, más allá de
lo que constituye la política de responsabilidad social corporativa de la empresa adjudicataria.
Se reconoce lo indicado por el Tribunal, por lo que en futuras licitaciones, cuando se exija a la
empresa contratista el compromiso de adoptar tales medidas, en los PCAP se hará referencia
expresa a la aplicación de dichas medidas, vinculándolas respecto del personal adscrito a la
ejecución del servicio objeto del contrato.
- 3 -
MINISTERIO
DE INCLUSIÓN, SEGURIDAD SOCIAL
Y MIGRACIONES
INSTITUTO NACIONAL
DE LA SEGURIDAD SOCIAL
2) Criterios de adjudicación y fórmulas o métodos de valoración:
El Tribunal de Cuentas indica que en el expediente 28/VC-008/19, el criterio de adjudicación
consistente en "estar en posesión del Sello de Entidad adherida a la estrategia de emprendimiento y
empleo joven, expedido por el Ministerio de Empleo y Seguridad Social […]", valorado con 7 puntos,
constituye una característica propia de la empresa, que hubiera tenido encaje legal, en su caso,
como requisito de solvencia. No obstante, debe señalarse que su valoración no tuvo incidencia en el
resultado de la adjudicación.
En el momento de elaborar los criterios de adjudicación que regirían la licitación, se entendió que
“estar en posesión del Sello de Entidad adherida a la estrategia de emprendimiento y empleo joven,
expedido por el Ministerio de Empleo y Seguridad Social […]” era una cualidad de la empresa
licitadora, que mostraba, no una solvencia, sino una característica que reflejaba el interés de la
misma por dar acceso al mercado laboral a los jóvenes.
No obstante, se reconoce lo indicado por el Tribunal de que la valoración de la posesión del Sello de
Entidad es un criterio de solvencia y no una cualidad que pueda requerirse para valorarla como
criterio de adjudicación, por lo que se tomará en consideración para sucesivas licitaciones.
B) CONTRATOS DE SERVICIOS DE LIMPIEZA
a) Actuaciones administrativas preparatorias
1) Justificación de la necesidad de contratar:
En el expediente 45/UC-01/19, el Tribunal de Cuentas advierte que la necesidad de contratar se
justifica mediante un informe de contenido excesivamente genérico basado en la falta de "medios
adecuados" para llevar a cabo la prestación, pero sin concretar con la precisión suficiente la
"naturaleza y extensión de la necesidad' que pretende cubrirse con el contrato proyectado, en los
términos previstos en el artículo 28 de la LCSP, así como en el artículo 73 del RGLCAP, que exige la
elaboración de un "informe razonado incluyendo entre otros aspectos la exposición de la necesidad,
características e importe calculado de las prestaciones objeto del contrato.
De acuerdo con lo recogido por el Tribunal, se ampliará el argumento justificativo del informe de
necesidad a cubrir por la inexistencia de medios adecuados.
2) Estimación del precio, presupuesto de licitación y valor estimado:
Se señala que en el expediente 38/PN-11/18, no consta como parte de las actuaciones preparatorias
una memoria o documento de carácter económico o algún tipo de estimación o estudio de mercado
(previo a la contratación) que justifique por qué se ha fijado un presupuesto determinado, tal y como
resulta obligatorio de conformidad con lo dispuesto en los artículos 87.1 y 88.2 del TRLCSP y en el
artículo 73.2 RGLCAP, información que a pesar de haber sido solicitada expresamente por el
Tribunal, no fue remitida.
A este respecto se indica que inicialmente se licitó un contrato cuyo presupuesto fue fijado de
acuerdo con los precios salariales establecidos en el convenio del sector en vigor.
- 4 -
MINISTERIO
DE INCLUSIÓN, SEGURIDAD SOCIAL
Y MIGRACIONES
INSTITUTO NACIONAL
DE LA SEGURIDAD SOCIAL
Al quedar este procedimiento desierto, se iniciaron los trámites para el procedimiento negociado
38/PN-11/18, en el que se utilizaron los cálculos que sirvieron de base para el procedimiento abierto
del que se deriva el negociado de referencia.
No obstante, se reconoce lo indicado por ese Tribunal, y en futuras licitaciones se justificará el
RGLCAP.
3) Justificación de la no división en lotes del objeto del contrato:
En el expediente 45/UC-01/19, la justificación de la no división en lotes del objeto del contrato se
basa en que la realización independiente de las prestaciones " dificulta la correcta ejecución del
mismo desde el punto de vista técnico, siendo necesaria la coordinación de dicha ejecución por una
misma empresa". Sin embargo, el Tribunal considera que no se detallan las razones de carácter
técnico que fundamentan dicha justificación. En este aspecto, con la no división en lotes del objeto
del contrato, el Tribunal considera que debe justificarse debidamente en el expediente basándose en
"motivos válidos", como los enumerados en el artículo 99.3 b) de la LCSP. Sin embargo, este
Tribunal considera que no puede resultar suficiente que el órgano de contratación reproduzca, como
sucede en el contrato de referencia, alguno de los motivos mencionados en el precitado artículo, sin
la adecuada explicación de las razones de carácter técnico o económico que justifican la
concurrencia de dichas circunstancias.
En respuesta a las valoraciones realizadas por el Tribunal, se tomará en cuenta en sucesivos
procedimientos la justificación pormenorizada de la no división en lotes, al no estar debidamente
motivada.
4) Justificación de la elección del procedimiento de adjudicación:
Además de lo indicado anteriormente, el Tribunal observa en el expediente 45/UC-01/19, que la
justificación sobre la elección del procedimiento abierto, siendo el factor precio el único criterio
objetivo de adjudicación, se lleva a cabo de forma genérica al basarse en que las prestaciones están
"perfectamente definidas […]", por referencia a lo dispuesto en el artículo 131.2 de la LCSP. Debe
tenerse en cuenta al respecto que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 145.3 g) de la LCSP, en los
contratos de servicios "intensivos en mano de obra", como es el caso analizado, en el que el coste
salarial constituye el principal gasto que figura en el presupuesto base de licitación que aparece
desglosado en el PCAP, el precio no debe ser el único factor determinante de la adjudicación.
Se reconocen las observaciones del Tribunal, tomándose en cuenta en los sucesivos procedimientos,
el establecimiento de más de un criterio en los contratos de servicios intensivos en mano de obra.
b) Pliego de cláusulas administrativas particulares (PCAP) y pliego de prescripciones técnicas particulares
(PPTP)
Indica el Tribunal que en el único expediente sujeto a la LCSP, 45/UC-01/19, el PCAP contempla
expresamente como condición especial de ejecución el cumplimiento por la empresa adjudicataria de
los convenios colectivos sectoriales y, en especial, de las obligaciones salariales adquiridas con los
trabajadores derivadas de dichos convenios, previendo, en caso de que dicha condición se incumpla
durante la ejecución del contrato, la imposición de penalidades económicas y atribuyéndole el
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carácter de obligaciones esenciales a los efectos señalados en la letra f) del artículo 211.1,
constituyendo su incumplimiento causa de resolución del contrato.
Se considera, por tanto, que el Tribunal de Cuentas da por cumplida la inclusión de condiciones
especiales de ejecución en los pliegos de cláusulas que rigen el contrato.
II.2.2 INCIDENCIAS RELATIVAS A LOS CONTRATOS DE OBRAS, SUMINISTROS Y OTROS
CONTRATOS DE SERVICIOS.
a) Actuaciones administrativas preparatorias
1) Justificación de la necesidad de contratar:
En este apartado, el Tribunal de Cuentas señala en el expediente 60/UC-1/18, en relación con las
obras de construcción de un edificio de la Seguridad Social en Jerez de la Frontera (Cádiz), señala
que en la justificación de la necesidad de contratar el precitado expediente no se concreta con la
precisión y extensión suficiente las circunstancias que determinaron que fuera preferible la
construcción de un nuevo inmueble, en los términos que prevé el artículo 22 del TRLCSP, así como
en el artículo 73 del RGLCCAP.
A este respecto hay que significar los cambios que en este sentido, ha sufrido la tramitación de las
memorias justificativas de los expedientes de contratación del INSS en los últimos años.
El expediente de referencia, fue el último expediente de obras en el que la memoria justificativa se
firmó por el órgano de contratación o la unidad tramitadora. A partir de mayo de 2017, las memorias
justificativas son firmadas por las unidades proponentes (las Direcciones Provinciales normalmente,
salvo que se trate de obras de Servicios Centrales), siendo las justificaciones al respecto más
precisas y extensas.
Actualmente, con la entrada en vigor de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector
Público (LCSP), sobre la base de la regulación contenida en el art. 28 de la LCSP, se ha elaborado
un modelo de memoria que se firma por las unidades proponentes motivando la necesidad del
contrato. Este modelo también incluye las características e importe del contrato (se acompaña en el
anexo IV una copia del modelo que se utiliza como memoria justificativa).
2) Justificación de la no división en lotes del objeto del contrato:
En el expediente 29/UC-2/19 se justifica la no división del objeto del contrato en lotes limitándose a
indicar genéricamente que" […] no se han previsto lotes, debiendo el licitador, en consecuencia,
ofertar por la totalidad del objeto del contrato. En ningún caso, la adjudicación podrá recaer en más
de un licitador", lo que no resulta acorde con el artículo 99.3 de la LCSP, que prevé la posibilidad de
no dividir el objeto del contrato en lotes "cuando existan motivos válidos, que deberán justificarse
debidamente en el expediente”.
El criterio seguido para una correcta prestación del servicio de mantenimiento integral de las
instalaciones y equipamiento dependientes era que fuera ejecutado por una única empresa. Ello se
fundamenta principalmente en mantener una unidad de dirección que coordine y ejecute la totalidad
del servicio, ya que la presencia de dos personas vinculadas a la ejecución de este contrato, a
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disposición en jornada completa y con una formación multidisciplinar, ha permitido realizar las
labores de mantenimiento y reparación sin acudir a subcontrataciones específicas como ha sido
certificado.
Por ello, se entendió que según lo dispuesto en el artículo 99.3 de la LCSP, la no división del contrato
en lotes estaba legitimada, si bien se reconoce que la justificación podría haber sido más motivada.
No obstante lo anterior, se indica que en la licitación del expediente 29 VC 3/2021, se ha dividido en
dos lotes el objeto del contrato.
3) Justificación de la elección del procedimiento de adjudicación y/o de los criterios objetivos de
adjudicación:
El Tribunal señala en este apartado que en el precitado expediente 29/UC-02/19, se justifica la
elección del procedimiento de adjudicación abierto, siendo el único criterio objetivo aplicado el factor
precio, de forma excesivamente genérica por referencia a lo dispuesto en el artículo 131 de la LCSP,
que enumera los distintos procedimientos de adjudicación previstos en la Ley.
En contestación a esta observación, efectivamente el expediente de licitación 29/UC-2-/2019 estuvo
sujeto a un único criterio de adjudicación basado en el precio o coste. Sin embargo, se entiende que
está justificado según lo dispuesto en el artículo 145.3 g) de la LCSP, al disponer que la aplicación de
más de un criterio de adjudicación procederá en todo caso en los contratos de servicios, salvo que
las prestaciones estén perfectamente definidas técnicamente y no sea posible variar los plazos de
entrega ni introducir modificaciones de ninguna clase en el contrato, siendo por consiguiente el precio
el único factor determinante de la adjudicación. El objeto del contrato precitado entendemos que ha
sido definido perfectamente desde un punto de vista técnico y no se contemplan en el pliego
modificaciones previstas del mismo conforme al artículo 204 de la LCSP.
No obstante lo anterior, se indica que en la licitación del expediente 29 VC 3/2021, se han introducido
en la PCAP criterios cualitativos (cláusula 4.2 b)).
4) Estimación del precio, presupuesto de licitación y valor estimado:
En este apartado, el Tribunal de Cuentas señala en el expediente 60/UC-16/18, en relación con las
obras de adaptación de un local de la Seguridad Social en Valencia, que figura incluido en el
presupuesto de ejecución material de la obra un concepto de “control de calidad” por importe de
6.537,48 € (IVA incluido), sin justificar en el expediente si se trata de una partida de gastos distintos
de los que según contempla el PCAP, corresponde asumir al propio contratista, hasta un importe
máximo del 1% del presupuesto de la obra adjudicada (artículo 67.3 del RGLCAP en relación con la
cláusula 11.3 del PCAP).
Contestando a lo manifestado por el Tribunal de Cuentas, se indica que en relación con el control de
calidad de las obras, recogido en el PCAP, hasta un 1% del presupuesto de la obra adjudicada, se
extiende a la generalidad del proyecto, y abarca tres controles:
A. El control de recepción de productos
B. El control de la ejecución
C. El control de la obra terminada
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Para ello el adjudicatario contratará a una empresa homologada de control que realizará las
operaciones o ensayos necesarios para el cumplimiento del Plan.
A. El control de recepción tiene por objeto comprobar las características técnicas mínimas exigidas
que deben reunir los productos, equipos y sistemas que se incorporen de forma permanente en el
edificio proyectado, así como sus condiciones de suministro, las garantías de calidad y el control de
recepción. Se trata de comprobar la documentación y garantías de cada material, distintivos de
calidad, sellos etc.
B. Durante la ejecución se verificarán las instrucciones de uso y puesta en obra.
Durante la construcción, el director de la ejecución de la obra controlará la ejecución de cada unidad
de obra verificando su replanteo, los materiales que se utilicen, la correcta ejecución y disposición de
los elementos constructivos y de las instalaciones, así como las verificaciones y demás controles a
realizar para comprobar su conformidad con lo indicado en el proyecto, la legislación aplicable, las
normas de buena práctica constructiva y las instrucciones de la dirección facultativa.
C. Control de la obra terminada. Una vez finalizada la obra, se recabará toda la documentación del
seguimiento, certificaciones, fichas técnicas etc. En la recepción de la obra ejecutada pueden tenerse
en cuenta las certificaciones de conformidad que ostenten los agentes que intervienen, así como las
verificaciones que, en su caso, realicen las entidades de control de calidad de la edificación.
Estos controles abarcan la generalidad del proyecto sin distinción y permiten la realización de
pruebas o ensayos genéricos sobre cualquier partida que lo precise, si bien se concreta en la
evaluación de la correcta identificación del material o producto, de su correcta puesta en obra o
ejecución y de su idoneidad final, técnica, normativa y de garantías.
Por otro lado, puede ser necesario, a juicio de la Dirección Facultativa, efectuar pruebas específicas
sobre alguna de las partida del proyecto, pruebas que por su concreción, sus características o su
dificultad, no pueden estar incluidas en el control genérico que asume el contratista, que se ha
descrito más arriba, y que por tanto, deben ser valoradas y abonadas aparte.
A modo de ejemplo, una ventana es objeto de control genérico en cuanto a los certificados del
fabricante, que permiten que se identifique el tipo de material, en cuanto a su ejecución, que permite
certificar que su puesta en obra sigue los requisitos de su ficha técnica, y que permite recepcionar
esa partida en cuanto cumple las especificaciones de proyecto. Pero para el control de estanqueidad
al agua de una carpintería de ventana, si la dirección facultativa lo ha juzgado necesario, deberá
existir una partida específica, pues es un ensayo aparte. Otro ejemplo puede ser el ensayo mecánico
de resistencia al impacto de un vidrio, o la prueba de presión y funcionamiento del circuito de
fontanería, de los mecanismos eléctricos, etc.
Por todo ello, el importe total de estas pruebas o ensayos específicos no tiene un límite superior o
inferior y por lo tanto, se factura con relación al precio señalado y a la cantidad realmente ejecutada,
como cualquier otra partida del presupuesto.
Respecto al expediente número 29/UC-2/19, no se indica en el PCAP si se ha considerado o no el
convenio laboral de referencia para el cálculo de los salarios de las dos personas adscritas a la
ejecución (por importe de 20.383,21 euros y 19.159,16 euros, respectivamente). Asimismo, no se
detallan otros costes y eventuales gastos, además del coste laboral, que justifiquen el presupuesto
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base de licitación del contrato, que ascendió a 165.289,25 euros, IVA excluido (artículo 100.2 de la
LCSP).
Respondiendo a la observación del Tribunal, en el apartado 3.1 del PCAP 3.1 se establecen los
costes laborales de las personas empleadas para su ejecución, indicando género y categoría
profesional de cada uno, así como el convenio de referencia, que fue el del sector de las
INDUSTRIAS METALURGICAS DE MALAGA.
Por otro lado, si bien es cierto que no queda claramente expresado en la citada cláusula 3.1 del
PCAP, han sido fijados los costes previstos por clasificación económica en la cláusula 3.4 del PCAP.
Tal presupuesto se ha elaborado acudiendo a los costes reales en dichas aplicaciones
presupuestarias que cubren la integridad del contrato en el ejercicio inmediatamente anterior al de la
licitación.
Así pues, se puede observar una cuantía para material por mantenimiento correctivo por valor de
75.000 euros, que sumados a los costes salariales directos 39.542,37 euros, cubren buena parte del
presupuesto base de licitación. En todo caso, en la cláusula 2 del PPT queda perfectamente definido
cuáles serán los trabajos y los costes que tendrá que asumir por su ejecución el adjudicatario del
contrato.
b) Pliego de cláusulas administrativas particulares (PCAP) y pliego de prescripciones técnicas
particulares (PPTP)
1) Comprobación de que en el PCAP se ha establecido al menos una de las condiciones especiales
de ejecución que contempla, con carácter preceptivo, el artículo 202 LCSP:
En el expediente 29/UC-2/19, se exige a la empresa contratista el compromiso de "respetar los
derechos de los trabajadores que dimanen del convenio colectivo sectorial que resulte aplicable al
objeto de este contrato, y en especial, las obligaciones salariales básicas que se deriven del mismo",
contemplando expresamente la imposición de penalidades en caso de incumplimiento y
atribuyéndole el carácter de obligación contractual esencial a los efectos señalados en la letra f) del
artículo 211.1, por lo que su incumplimiento constituye causa de resolución del contrato.
Se entiende, por tanto, cumplido el requisito de incluir en el PCAP una de las condiciones especiales
a las que se refiere el art.202 de la LCSP.
En el expediente 03/VC-02/19, el PCAP contempla expresamente como condición especial de
ejecución la obligación del contratista de remitir la documentación necesaria para la comprobación de
los pagos realizados a los subcontratistas o suministradores. Asimismo se incluye como condición
especial el compromiso de la empresa contratista de " […] utilizar con responsabilidad los medios
disponibles de manera que se reduzca la contaminación, se mejoren los valores medioambientales y
se reduzcan los efectos de gases de efecto invernadero". No obstante, el Tribunal considera que no
se concretan las medidas específicas a adoptar durante la ejecución del contrato a fin de favorecer el
seguimiento y control del cumplimiento de dicha condición.
A este respecto se indica que las cláusulas 13.8 y 13.9 del PCAP recogen expresamente la exigencia
de las condiciones especiales de ejecución previstas en el artículo 202 de la LCSP, en concreto, la
ejecución relacionadas con la comprobación de los pagos a subcontratista y suministradores, y la
obligación de utilizar con responsabilidad los medios disponibles de manera que se reduzca la
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contaminación, se mejoren los valores medioambientales y se reduzcan los efectos de gases de
efecto invernadero. Con respecto a esta última, se reconoce que no se señalan las medidas
específicas para favorecer el control de su cumplimiento.
Se toman en consideración las observaciones del Tribunal para futuras licitaciones.
2) Criterios de adjudicación:
2.1. Se utilizan como criterios de adjudicación características propias de las empresas:
En el expediente 03/VC-02/19, se valoró como criterio de adjudicación la "Organización, nombres,
cualificación y experiencia del personal adscrito al contrato o que vaya a encargarse de su
ejecución", con un máximo de 2 puntos, factores que, con carácter general, tienen mejor encaje legal
como requisitos de solvencia para contratar (artículo 76 de la LCSP). Asimismo, se estableció el
siguiente criterio de adjudicación: "Responsabilidad social corporativa: Propuestas
medioambientales, soluciones innovadoras, fomento de la integración social: hasta 2 puntos", que
constituyen características generales de la propia empresa que no son susceptibles de valoración
como criterios objetivos de adjudicación (Considerando 97 de la Directiva 2014/24/UE del Parlamento
Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014). No obstante, el Tribunal señala que la valoración
de dichos criterios de adjudicación no resultó determinante para la adjudicación del contrato.
En respuesta a la observación planteada, la cláusula 5.2 del PCAP establece como criterio
cualitativo, dependiente de un juicio de valor, la valoración de una memoria metodológica descriptiva
del desarrollo de la prestación propuesta por el licitador. La valoración la efectúa la mesa de
contratación con el asesoramiento técnico de la unidad de contratación, de acuerdo con el artículo
146,2 b) de la LCSP, pudiendo solicitarse cuantos informes técnicos se considere preciso, tal como
En la memoria se desglosan el contenido y valoración de distintos aspectos que conforman la
prestación del ofertante, no como “criterios de adjudicación” en sí mismos, sino como parámetros
para la valoración por la unidad técnica. En consecuencia, se trataría de parámetros que subjetivos,
dado que es una valoración dependiente de un juicio de valor.
En el apartado denominado "organización, nombres, cualificación y experiencia del personal adscrito
al contrato o que vaya a encargarse de su ejecución", la referencia a "adscrito al contrato o que vaya
a encargarse de su ejecución", indicaría que se trata de una característica propia de la empresa. De
este modo, la organización de la empresa y la cualificación de las personas que van a acometer las
prestaciones, serían cuestiones que inciden directamente en el cumplimiento de todas las
obligaciones del contrato.
Existe un matiz en este apartado que lo distingue sustancialmente de la mera solvencia técnica y
hace aconsejable incluirlo en la memoria metodológica, cuestión que trasciende a la mera
acreditación de la titulación o del equipamiento; es un aspecto que coadyuva a valorar la capacidad
de la ofertante de acometer los trabajos, la frecuencia de las prestaciones, la planificación y
organización, el control de calidad, etcétera. En este sentido, cualquier memoria metodológica debe
incluir los recursos humanos disponibles para llevarla a cabo, sin perjuicio de los títulos, puesto que
su contenido formará parte de la oferta y será exigible. De esta manera, se permite un mejor control
ulterior de la ejecución, cuestión que cualquier órgano de contratación debería considerar durante la
elaboración de los pliegos.
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Respecto al apartado 5 del modelo indicado, "Responsabilidad social corporativa: Propuestas
medioambientales, soluciones innovadoras, fomento de la integración social", se reconoce lo fijado
por el Tribunal a efectos de futuras licitaciones.
2.2 Insuficiente concreción en el contenido o la forma de valoración de los criterios de adjudicación:
El Tribunal alude a la insuficiente concreción en el contenido o la forma de los criterios de valoración
de los expedientes 60/PN-36/18 y 60/VC-44/18, referidos al suministro de diversos productos para la
cafetería comedor de los Servicios Centrales del INSS. Se considera a este respecto que esa falta de
concreción en la distribución de cada uno de estos aspectos otorgan un excesivo margen de
discrecionalidad en la valoración de dichos criterios.
En contestación a esta observación, destacar que los criterios referidos son criterios cuya
cuantificación depende de un juicio de valor, que en ambos casos vienen referidos a la calidad de los
alimentos suministrados, en función de un baremo previamente establecido en un intervalo de
puntuación, y que se justifica posteriormente con la emisión de un informe técnico en el que se
describen las características de cada producto en relación con dicho baremo, tras el examen
realizado (en según qué productos, en crudo y cocinado) y en el que se refleja la puntuación
otorgada a cada uno de dichos productos.
Sentado lo anterior, atendiendo a la naturaleza de la prestación (productos comestibles), y según se
refleja en la resolución 1065/2016, de 16 de diciembre, del Tribunal Administrativo Central de
recursos Contractuales, “la esencia de los criterios dependientes de un juicio de valor estriba
precisamente en la existencia de una actividad subjetiva de quien realiza el análisis, actividad que no
puede ser arbitraria, pero que tampoco puede ser matemática…” ; razones que, a juicio de este
Organismo, y en aspectos naturalmente subjetivos como el olor o sabor, impiden mayor
predeterminación que la descrita. Así se recoge asimismo en la resolución 176/2011 del Tribunal
Administrativo Central de Recursos Contractuales, en la que se entiende que “Los criterios
evaluables en función de juicios de valor tienen la peculiaridad de que se refieren en todo caso a
cuestiones que por sus características no pueden ser evaluadas aplicando procesos que den
resultados precisos predeterminables”.
Sobre esta cuestión, puede citarse igualmente la resolución 1160/2015, de 18 de diciembre, de dicho
Tribunal, en la que se expone “Los criterios de valoración han de estar correctamente definidos en el
pliego, no solo en cuanto a la definición del criterio en sí, sino también los aspectos concretos que en
relación con dicho criterio van a ser tenidos en cuenta en la valoración, determinación que es
especialmente necesaria en el caso de los criterios sujetos a juicio de valor, pues en otro caso,
además de conculcarse el principio de transparencia y libre concurrencia, se impediría la posible
revisión posterior por parte de los órganos administrativos y judiciales competentes para ello
(resoluciones nº102/2013, 263/2011)”, pero también se indica que “En cuanto a la forma de lograr tal
nivel de detalle, sin embargo, no es necesario en todo caso que sea a través de la asignación de
bandas de puntos, sino que basta con que la descripción del criterio sea lo suficientemente
exhaustiva, estableciendo las pautas que van a seguirse a la hora de valorar cada oferta”.
Por todo lo anteriormente indicado, esta Dirección General considera que, en los expedientes que
nos ocupan, no es posible definir por anticipado una mayor concreción de los criterios mencionados,
siendo así que el margen de discrecionalidad que apunta el Tribunal no se considera excesivo.
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Criterio que resulta coincidente por lo demás con el derivado de los informes del Servicio Jurídico
Delegado Central que fueron evacuados de forma singular sobre los referidos PCAP, y que se
incorporan como anexos V y VI. En éste último, correspondiente al expediente nº 60/VC-44/18,
puede advertirse que la cláusula 4.2. de dicho Pliego, en la que figuran los criterios de valoración, fue
informada de forma expresa por dicho Servicio Jurídico, reseñando lo siguiente:
“Respecto a si los criterios son acertados y las bandas de valores tienen una amplitud adecuada, no
hay razones jurídicas que oponer a los previstos, pues cumplen con el objetivo de impedir la total
discrecionalidad del órgano de contratación, que es lo que el Tribunal Administrativo Central de
Recursos Contractuales tiene configurado como un vicio generador de la nulidad de pleno derecho
(Resolución nº 102/2013, de 6 de marzo y Resolución nº 132/2015)”.
Sin perjuicio de todo ello, se pone de manifiesto que los criterios de valoración apuntados han sido
eliminados de la tramitación ordinaria de expedientes de esta naturaleza desde el año 2019.
b) Ejecución y pago
En este apartado, el Tribunal de Cuentas señala en el expediente 60/UC-1/18, en relación con las
obras de construcción de un edificio de la Seguridad Social en Jerez de la Frontera (Cádiz), que el 26
de noviembre de 2018 se procedió a la suspensión temporal total de la obra, justificada en que había
aparecido una canalización de doce tubos de fibra óptica y de cobre que obligó a desplazar esos
cables para poder continuar con la obra, y dándose la existencia de las siguientes circunstancias ,
con fecha 13 de marzo de 2017, consta en el expediente el acta de replanteo del proyecto modificado
de la obra; con fecha 20 de junio de 2018, consta en el expediente el acta de comprobación del
replanteo; y según figura en la propia resolución de suspensión temporal total de la obra, ni en el
proyecto original de 2009, ni en el proyecto modificado de 2014, se hace mención expresa al trazado
de los tubos.
El Tribunal de Cuentas, teniendo en cuenta todo lo anterior, considera en su informe de fiscalización
que una mayor diligencia del INSS en la preparación del contrato habría podido evitar la paralización
de la ejecución de las obras, con el consiguiente retraso en la ejecución y puesta a disposición del
inmueble para el servicio público. Indicando así mismo, que la entidad debía conocer la instalación
de la canalización de los tubos en el terreno en el que, posteriormente, se ejecutaría el contrato de
obra analizado, pudiendo realizar durante la fase previa de elaboración, supervisión, aprobación y
replanteo del correspondiente proyecto una comprobación más exhaustiva de las circunstancias en
las que se encontraba el solar, lo que habría evitado la necesidad de acordar posteriormente la
suspensión de la obra.
Al objeto de dar contestación a lo manifestado por el Tribunal de Cuentas, se va a hacer una
descripción de lo acontecido en este expediente de obras:
• Según consta en escritura de segregación, agrupación y compraventa de 29 de marzo de
2004, la Gerencia Municipal de Urbanismo (GMU) del Ayuntamiento de Jerez de la Frontera vendió
en esa fecha a la Tesorería General de la Seguridad Social (TGSS) una parcela de 2.490 m2, situada
en Avda. de Arcos de la citada ciudad, para la construcción de un edificio destinado a la instalación
de oficinas para fines propios de la Seguridad Social. Por otra parte, la TGSS se comprometía a
ejecutar la urbanización correspondiente a una porción de terreno de 1.016,10 m2, que quedaba
como superficie de dominio público. Tal y como consta en la página 16 de la referida escritura la
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parcela fue adquirida libre de cargas, y asimismo lo corrobora la GMU, mediante escritos dirigidos en
2002 y 2003 a la TGSS en los que expresamente se recoge que la transmisión de la parcela se
efectuaría “absolutamente libre de cargas, arrendamientos, servidumbres y gravámenes con cuantos
derechos y usos le sean inherentes. Posteriormente, con fecha 20 de junio de 2006 la finca fue
adscrita a la D.P. de esta Entidad en Cádiz, con indicación de que el INSS debería hacerse cargo de
los gastos de construcción, instalación, mantenimiento y servicios de la finca que se adscribe (se
acompaña copia de la escritura de compraventa en el anexo VII).
• Con fecha 11 de diciembre de 2008, se formalizó el contrato entre la Dirección General de
este Instituto y la empresa PROINTEC,S.A. para la redacción del proyecto básico y de ejecución y
dirección de las obras de construcción de un edificio para Oficinas de la Seguridad Social en Jerez
de la Frontera (Cádiz), y con fecha 21 de mayo de 2014, se aprobó la modificación del contrato como
consecuencia de la variación del programa de necesidades de la D.P. de Cádiz, redactándose el
proyecto modificado de las obras precitadas.
• Una vez concedida la preceptiva licencia de obras, y tras la tramitación del correspondiente
expediente administrativo, el 24 de abril de 2018 se formalizó el contrato para la ejecución de las
obras de construcción de un edificio para oficinas de la Seguridad Social en Jerez de la Frontera
(Cádiz) con la empresa SERANCO, S.A.. y tras subsanarse por el Ayuntamiento de Jerez de la
Frontera la incidencia que impedía el inicio de las obras (ocupación de la acera a urbanizar, por la
instalación de la terraza de un bar), las obras se iniciaron el 20 de junio de 2018.
• No fue hasta que las obras se iniciaron y cuando debido al vaciado de la parcela para la
ejecución del sótano, apareció una canalización enterrada compuesta por doce tubos de PVC, en el
mismo lugar donde debería construirse el muro sur del sótano. La existencia de estos tubos no se
recogían en el proyecto de ejecución de las obras de referencia, a pesar del estudio geotécnico
realizado para la redacción del mismo, ni tampoco hacía sospechar de su existencia la mención
existente en la escritura de compraventa del local al Ayuntamiento de Jerez de la Frontera, donde
expresamente se decía que la parcela estaba libre de carga.
Por otra parte, se considera que por parte del INSS no era factible su detección, a no ser, como en
realidad ocurrió con el vaciado de la parcela, pero esta situación solamente se iba a producir con el
inicio de la obra de ejecución, como finalmente ocurrió.
• Con fecha 25 de octubre de 2018 tuvo lugar la paralización de las obras de referencia y
paralelamente, se fueron realizando sucesivas gestiones ante la Dirección Provincial y por parte de
ésta ante Telefónica y el Ayuntamiento de Jerez de la Frontera con el fin de disponer de todos los
antecedentes relativos a esta cuestión, y especialmente conocer la fecha en que se había ejecutado
la referida canalización, y si ésta era anterior o posterior a la adquisición de la parcela, así como de
instar las actuaciones necesarias para que por parte de Telefónica se llevara a cabo el traslado de
los cables.
Finalmente, el 11 de enero de 2019 la Dirección Provincial remite a estos Servicios Centrales
certificado del Ayuntamiento, fechado el 14 de diciembre de 2019, en el cual se indica que
“consultados los archivos obrantes en esta Delegación, les indicamos que la canalización existente
de Telefónica es antigua, no existiendo registro alguno de expedientes para su ejecución ni
modificación posterior”.
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• El 17 de enero de 2019 se solicita informe al Sº Jurídico Delegado Central en el INSS,
respecto a la forma en que, desde el punto de vista jurídico, resulta más adecuado actuar en este
supuesto, tanto respecto a la posible reclamación de responsabilidades, como a su adecuada
articulación con la necesidad de proseguir lo antes posible las obras iniciadas; con fecha 5 de febrero
de 2019 se obtuvo el referido informe jurídico, (se adjunta copia del informe jurídico en el anexo VIII).
En dicho informe jurídico, se recogía que, por una parte, se acordase con Telefónica la realización
del traslado de los tubos y se le abonase el importe acordado, y por otra parte, que la TGSS dirigiera
una demanda ante la jurisdicción civil contra el Ayuntamiento de Jerez de la Frontera, pidiendo la
indemnización por la existencia de servidumbre no aparente y daños y perjuicios por los gastos que
ha generado a la Seguridad Social.
• En febrero de 2019, se envió oficio a la Dirección Provincial del INSS de Cádiz, dándole
traslado de los antecedentes y de la situación de la obra de construcción de un edificio destinado a
Oficina de la Seguridad Social en Jerez de la Frontera (Cádiz) debido a la aparición de la
canalización enterrada de la empresa Telefónica, y se les solicitaba en base al informe jurídico que
se acompañaba que iniciasen las actuaciones que estimen convenientes, (se adjunta el oficio en el
anexo IX).
Con fecha 25 de septiembre de 2019, la letrada de la Administración de la Seguridad Social en
nombre y representación de la Tesorería General de la seguridad Social (TGSS), presentó una
demanda contra el Ayuntamiento de Jerez de la Frontera dirigida a obtener la indemnización por
existencia de servidumbre no aparente de canalización de telefonía en la finca adquirida por la TGSS
por escritura de segregación, agrupación y compraventa otorgada por la Gerencia Municipal de
Urbanismo del Ayuntamiento de Jerez de la Frontera (Cádiz) ( se adjunta la demanda presentada en
el anexo X).
• Por último se señala, que una vez que la empresa Telefónica y la compañía Orange retiraron
los tubos que impedían que la obra pudiese continuar, con fecha 22 de mayo de 2020 se autorizó por
la Dirección General del INSS el levantamiento de la suspensión temporal total de las obras de
referencia, y con fecha 1 de junio de 2020 se firmó el Acta de levantamiento de dicha suspensión de
obra, (se adjunta copia de la resolución y del Acta de levantamiento de la suspensión temporal total
en el anexo XI y XII, respectivamente).
En Madrid, 10 de julio de 2020
LA DIRECTORA GENERAL,
ALEGACIONES FORMULADAS POR EL DIRECTOR GENERAL DE LA TESORERÍA
GENERAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL
C/ Astros, 5 y 7
28007 MADRID
TEL: 915038000
Código DIR3 EA0042300
O F I C I O
TRIBUNAL DE CUENTAS
Departamento del Área de la
Administración Socio-laboral y de
Seguridad Social
S/REF:
N/REF. 2020/40-919
FECHA: 1 de julio de 2020
ASUNTO: Alegaciones Fiscalización Contratación
En contestación a su escrito número 4121 de fecha 4 de junio de 2020, en el
que nos remitían el “Anteproyecto de Informe de Fiscalización de la
contratación celebrada por las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de Ia
Seguridad Social, adscritos a la Secretaría de Estado de Ia Seguridad Social,
ejercicio 2018", para la formulación de alegaciones por parte de este Servicio
Común, adjunto se remiten las citadas alegaciones y la documentación
mencionada en las mismas.
EL DIRECTOR GENERAL
MINISTERIO
DE INCLUSIÓN, SEGURIDAD SOCIAL
Y MIGRACIONES
TT
TESORERÍA GENERAL
DE LA SEGURIDAD SOCIAL
Dirección General
Gabinete Técnico
MINISTERIO
DE INCLUSIÓN, SEGURIDAD SOCIAL
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TESORERIA GENERAL
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C/ Astros, 5 y 7
28007 MADRID
TEL: 915038000
Código DIR3: EA0042300
ALEGACIONES AL ANTEPROYECTO DE INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LA CONTRATACIÓN CELEBRADA
POR LAS ENTIDADES GESTORAS Y SERVICIOS COMUNES DE LA SEGURIDAD SOCIAL, ADSCRITOS A LA
SECRETARIA DE ESTADO DE LA SEGURIDAD SOCIAL, EJERCICIO 2018.
En relación con el Anteproyecto de informe de fiscalización de la contratación celebrada por las
Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social, ejercicio 2018, remitido por el Tribunal
de Cuentas, desde el ámbito competencial de la Tesorería General de la Seguridad Social (en adelante,
TGSS), este Servicio Común formula las siguientes alegaciones:
II.RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN
II.3. TESORERÍA GENERAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL
II.3.2. INCIDENCIAS RELATIVAS A LOS CONTRATOS DE OBRAS, SUMINISTRO Y OTROS CONTRATOS DE
SERVICIOS
a) Actuaciones administrativas preparatorias
2) Estimación del precio, presupuesto de licitación y valor estimado (página 52)
“En el expediente número 4 del anexo 3 (20180018), la TGSS no ha remitido la información relativa a los
estudios de mercado o de cualquier tipo de análisis previo efectuado por el órgano de contratación para
la correcta estimación del precio del contrato en el momento de fijar el presupuesto de licitación, a pesar
TRLCSP)”.
Según el informe de 17 de junio de 2020 de la Directora de la Oficina Técnica y de Supervisión de
Proyectos (Documento 3):
“(…)
los honorarios establecidos en 481.051,07 € (IVA excluido) para este contrato, para cuya obra se estimó
un Precio de Ejecución Material (PEM) de 2.552.250 € (IVA excluido), se establecieron en base a la tarifas
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oficiales aprobadas por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, para SEGIPSA, por
Resolución de su Subsecretaria de 11 de mayo de 2015, por la que se modifican diversas tarifas aplicadas
por la Sociedad Estatal de Gestión Inmobiliaria de Patrimonio S.A. y publicadas en el B.O.E de fecha 27 de
mayo de 2015, con el siguiente desglose.
- Honorarios de redacción de proyecto: 5.61% de PEM
- Honorarios de Dirección Facultativa: 4.77 % de PEM
- Honorarios por gestión de licencias y legalizaciones: 0.85% de PEM
- Honorarios por control de calidad: 2.54 % de PEM
- Honorarios por coordinación de seguridad y salud en proyecto y en ejecución de obra: 5.08 % de PEM.
Por lo tanto, para el total del objeto del contrato se establecieron unos honorarios del 18.85% del PEM,
en los que quedan incluidos todos los honorarios de todo el equipo técnico que resultara adjudicatario
del contrato, así como todos los gastos que fueran necesarios para su correcta ejecución”.
b) Pliego de cláusulas administrativas particulares (PCAP) y pliego de prescripciones técnicas (PPT)
2.4. Otras incidencias relativas a los criterios de adjudicación (página 55)
“En el expediente número 1 del anexo 3 (20180483), para la realización de las obras en el edificio sede de
la Dirección Provincial de la TGSS de Alicante, se valoró como criterio de adjudicación con 0,5 puntos las
“Pruebas finales y regulación de instalaciones” mediante “…la exposición detallada de las pruebas a
realizar en todas y cada una de las instalaciones implantadas en el edificio y su efectiva ejecución a la
finalización de las obras”, actuaciones que, a juicio de este Tribunal, debieran ser obligatorias para la
empresa contratista como parte del cumplimiento efectivo del contrato. No queda desvirtuada la
deficiencia señalada por el hecho de que, en este caso, la valoración del citado criterio no resultase
determinante en la adjudicación del contrato, que recayó en la proposición valorada en el criterio
precio”.
En relación a esta incidencia, la afirmación de que las pruebas deberían ser obligatorias para la empr esa
contratista como parte del cumplimiento efectivo del contrato, no admite discusión. No obstante, de
acuerdo con la Dirección Provincial de Alicante, la introducción de este criterio recoge “la exposición en
un documento, folleto o libro, con la explicación pormenorizada de en qué van a consistir esas pruebas,
la forma de realizarlas, y qué resultados técnicos deberían ofrecer. Así, por ejemplo, en la sustitución del
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solado, las pruebas podrían consistir en el estudio de la dureza del material utilizado, su resistencia al
rayado, al pisado prolongado, al paso del tiempo, a los productos para su tratamiento y limpieza, etc.
Y lo mismo cabe decir de las instalaciones eléctricas…pruebas de sobrecarga de las líneas, microcortes,
resistencia del cableado instalado, etc.
Esta información clara y suficientemente detallada en un documento, dada la complejidad técnica del
objeto del contrato, en especial en lo relativo a la instalación eléctrica, es lo que la Dirección Provincial
solicitaba al incluir el mencionado criterio.
Experiencias anteriores (…) han mostrado la necesidad de ser cautos y exigir ab initio lo máximo en todo
lo que hace referencia este aspecto. Se trataría, por tanto, de un plus de garantía”.
c) Adjudicación y Formalización
Valoración de las proposiciones (página 55)
“En el expediente número 4 del anexo 3 (20180018), la justificación de las puntuaciones asignadas a las
proposiciones de las empresas licitadoras que figuran en el informe técnico de valoración está basada en
referencias excesivamente genéricas, tales como, “…solución técnica (óptimo): Detalla las soluciones
para llegar a la clasificación A”, “grado de desarrollo de la propuesta (suficiente): Se aporta memoria
descriptiva, justificativa, de calidades y de instalaciones algo menos..”, “control de calidad (completo):
Resulta complejo y exhaustivo,…” y otras expresiones similares, pero sin concretar suficientemente
cuáles fueron los aspectos sustantivos y de contenido que dieron lugar a la asignación de una mayor o
menor puntuación en cada caso. No obstante, la valoración de estos criterios de adjudicación no resultó
determinante para la adjudicación del contrato”.
A este respecto, el informe antes citado (Documento 3), señala que “En la cláusula 9ª del PCAP de este
contrato, se detallaba el contenido, extensión y formato de presentación, de los documentos técnicos
que debían aportarse para ser analizados para su valoración y puntuación. Además, la cláusula 12,
establecía los criterios de valoración de la propuesta técnica y se detallaba, para cada uno de los
conceptos a valorar, (programa de necesidades, sostenibilidad, solución técnica, estimación económica
de la obra, programa de trabajo y control de calidad de proyecto) el contenido que debía tener la
documentación técnica que se iba a analizar para alcanzar en cada caso la puntuación correspondiente.
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El análisis de cualquier documentación siempre tiene un cierto grado de subjetividad, pero mediante
ambas cláusulas se pretendía conseguir su menor incidencia en la necesaria objetividad para una
ajustada puntuación. El carácter genérico de la justificación de las puntuaciones, es solo aparente. Los
licitadores incluyen la mayor cantidad de datos técnicos que pueden en la documentación ajustada a las
condiciones de presentación del PCAP, lo cual exige para su valoración, una lectura exhaustiva y un
análisis muy pormenorizado, aunque luego en el informe de valoración, se detallen solo los parámetros o
conceptos de valoración recogidos en el PCAP. Se considera que no se podría valorar la calidad de la
propuesta técnica, sólo mediante fórmulas, cifras o porcentajes, sino que, quizás al igual que en otros
ámbitos (jurídico, financiero) siempre hay un análisis derivado de la experiencia y cualificación de los
valoradores, los cuales, sin emb argo, a la hora de asignar la puntuación, siempre se ajustan de la forma
más objetivamente posible, a lo establecido en el contrato”.
d) Ejecución y pago (página 56)
“Expediente número 1 del anexo 3 (20180483), para la realización de obras en el edificio de la Dirección
Provincial de la TGSS en Alicante, el grado de ejecución de las obras tras la emisión de la cuarta
certificación, última de la que dispone este Tribunal, fue del 39%. Sin embargo, según figura en el
“planning de la inversión” o resumen de ejecución del proyecto, el grado de ejecución de la obra debiera
haber alcanzado, aproximadamente, el 78%, teniendo en cuenta que el plazo máximo para su
finalización era de 6 meses (el 10 de abril de 2019). Cabe añadir al respecto que, en el momento de
finalizar los trabajos de la presente fiscalización, este Tribunal no tenía constancia de que dichas obras
hubieran concluido”.
De acuerdo con el expediente facilitado por la Dirección Provincial de Alicante (Documento 4) y que se
remite junto con estas alegaciones, con fecha 2 de agosto de 2018 se suscribe contrato para la
realización de las obras, con un plazo de ejecución de 6 meses desde la firma del acta de comprobación
del replanteo, efectuada el 10 de octubre de 2018. A solicitud de la contratista y previo informe
favorable de la Dirección facultativa, atendiendo a los motivos concurrentes que constan en el
expediente, la Dirección Provincial dictó Resolución de fecha 27 de mayo de 2019 po r la que se autoriza
la prórroga del plazo de ejecución de las obras hasta el 30 de junio de 2019. No obstante, las obras
fueron entregadas a la Dirección Provincial el 11 de julio de 2019, según consta en el certificado emitido
por la Dirección Facultativa, motivo por el que se establece mediante Resolución de la Dire ctora
Provincial de 20 de agosto de 2019 la imposición de las penalidades previstas en el artículo 212.4 del
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Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley
de Contratos del Sector Público (LCSP).
III.CONCLUSIONES
III.2. DIFUSIÓN DE LA INFORMACIÓN CONTRACTUAL A TRAVÉS DEL PERFIL DE C ONTRATANTE
UBICADO EN LA PLATAFORMA DE CONTRATACIÓN DEL SECTOR PÚBLICO
2. Como pone de manifiesto el Tribunal de Cuentas, la práctica totalidad de los documentos y de la
información relativa a los contratos formalizados en el año 2018 ha sido publicada en el perfil de
contratante, no obstante, según las comprobaciones realizadas por dicho Tribunal, determinada
documentación contractual relativa a ocho expedientes no figura publicada.
Al respecto, co n la finalidad de evitar que se repita esta incidencia, por esta entidad se va a dirigir a
todos los órganos de contratación por delegación el correspondiente recordatorio sobre la necesidad de
difundir a través de dicho perfil la información y la documentación relativa a su actividad contractual
(página 71).
III.3. INCIDENCIAS ESPECÍFICAS RELATIVAS A LOS CONTRATOS DE SERVICIOS DE VIGILANCIA Y
SEGURIDAD PRIVADA Y A LOS CONTRATOS DE SERVICIOS DE LIMPIEZA
III.3.1. ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS PREPARATORIAS, ADJUDICACIÓN Y FORMALIZACIÓN
3. “En dos expedientes, la necesidad de contratar se justifica mediante informes de contenido
excesivamente genérico basados en la falta de medios adecuados, pero sin concretar con precisión
suficiente la naturaleza y extensión de la necesidad que pretende cubrirse” (página 71).
A este respecto debe indicarse que el objeto contractual son los servicios de vigilancia y limpieza, es
decir, servicios que se configuran co mo servicios imprescindibles para garantizar la operatividad de un
edificio y por ello necesario para el desenvolvimiento de las actuaciones propias del personal
(funcionario y laboral) que presta sus servicios en el mismo.
Puesta de manifiesto la insuficiencia de medios de la TGSS, (considerando que ninguna entidad pública
dispone de personal propio con cualificación para los servicios de limpieza y vigilancia, pues no existe
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convocatoria, ni cuerpos públicos específicos para realizar tales funciones) se ha considerado suficiente
la justificación efectuada.
III.3. INCIDENCIAS ESPECÍFICAS RELATIVAS A LOS CONTRATOS DE SERVICIOS DE VIGILANCIA Y
SEGURIDAD PRIVADA Y A LOS CONTRATOS DE SERVICIOS DE LIMPIEZA
III.3.1. ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS PREPARATORIAS, ADJUDICACIÓN Y FORMALIZACIÓN
Conclusiones 4, 5, 6, 7 y 8 (Página 72).
III.4. INCIDENCIAS COMUNES A LOS CONTRATOS DE OBRAS, SUMINISTRO Y OTROS CONTRATOS DE
SERVICIOS
III.4.1 ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS PREPARATORIAS, ADJUDICACIÓN Y FORMALIZACIÓN
Conclusiones 13, 14, 16, 17 y 18 (Página 74 y 75).
específicamente en los últimos ejercicios para la adopción de medidas que redunden en la mejora de la
contratación. Entre estas medidas se incluye la elaboración, por escrito, de unas instrucciones sobre la
información y documentación preparatoria, que deberá remitirse por las unidades promotoras cuando
se interese la tramitación de un expediente de contratación. En estas instrucciones se pone de
manifiesto la necesidad de que se incluyan entre la documentación preparatoria del expediente de
contratación los análisis previos efectuados para la correcta estimación del precio del contrato y la
determinación del presupuesto base de licitación, con la desagregación con género de los costes
salariales o el desglose de los costes directos e indirectos, el cual debe acompañarse, en su caso, de la
documentación justificativa de los estudios de mercado u otras actuaciones (conclusiones 4, 5 y 14).
Asimismo, se ha insistido en el cambio de criterio efectuado por la LCSP, en el que la regla general es la
división en lotes y, por tanto, en aquellos expedientes en los que no se produce dicha división debe
justificarse este extremo detallando las razones de carácter técnico o económico que fundamentan
dicha decisión (conclusiones 6 y 16), la necesidad de j ustificar la elección del procedimiento y los
criterios de adjudicación mediante la elaboración de Memorias específicas (conclusiones 7, 8, 17 y 18).
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Por parte de esta TGSS se han adoptado diversas medidas que tenían como objeto el cumplimiento de
las recomendaciones de anteriores informes y se continúa trabajando en la línea iniciada para dar
cumplimiento a la normativa vigente y mejorar en la puesta en práctica de las recomendaciones
efectuadas por ese Tribunal. A tal efecto, se aprobaron nuevos pliegos tipo en abril de 2018, adaptados
a la LCSP, que fueron trasladados a todas las unidades proponentes y tramitadoras y en los que se ha
configurado, como regla general que el incumplimiento de las condiciones especiales de ejecución lleve
aparejada la imposición de penalidades.
El 10 de abril de 2018 se elaboraron criterios de promoción y tramitación de expedientes que deben ser
tenidos en cuenta por todas las unidades implicadas en los expedientes de contratación y por los
órganos de contratación por delegación (documento 2), que han sido reforzados a través de la
información facilitada en las sesiones a las Direcciones Provinciales.
En la conclusión número 13, el Tribunal pone de manifiesto que la necesidad de contratar se justifica de
forma excesivamente genérica sin concretar con la precisión suficiente la naturaleza y la extensión de la
necesidad que pretende cubrirse con el contrato proyectado, en los criterios de promoción y
tramitación arriba mencionados se establece la necesidad de que la unidad proponente de la
contratación remita junto con su solicitud de tramitación del procedimiento de adjudicación, una
memoria justificativa (que concrete con precisión la naturaleza, características y extensión de la
necesidad que pretende cubrirse con el contrato proyectado, así como su relación con el objeto del
contrato, que deberá ser directa, clara y proporcional).
No obstante, lo anterior, con la finalidad de evitar que se repitan incidencias como las mencionadas, por
esta entidad se va a dirigir a todos los órganos de contratación por delegación el correspondiente
recordatorio sobre la necesidad de cumplimentar los aspectos anteriormente mencionados.
III.3.2. PLIEGOS DE CLÁUSULAS ADMINISTRATIVAS Y DE PRESCRIPCIONES TÉCNICAS PARTICULARES
Conclusión 10 (Página 73).
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III.4.2. PLIEGOS DE CLÁUSULAS ADMINISTRATIVAS Y DE PRESCRIPCIONES TÉCNICAS PARTICULARES
Conclusión 20 (Página 76).
En cuanto a deficiencias puestas de manifiesto por ese Tribunal en el establecimiento de criterios de
adjudicación que no resultan acordes con lo establecido en la LCSP y con la finalidad de evitar que se
repitan incidencias como las mencionadas, por este Servicio Común se va a dirigir a todos los órganos de
contratación por delegación recordatorio sobre la no utilización de criterios de adjudicación de factores
determinantes de la solvencia y sobre la necesidad de que los criterios guarden relación directa con el
objeto del contrato. Además se dictarán instrucciones sobre la conveniencia de no asignar la
puntuación en función de la proporcionalidad existente entre las propias bajas económicas ofertadas
por los licitadores.
Madrid, 1 de julio de 2020
ALEGACIONES FORMULADAS POR EL INTERVENTOR GENERAL DE LA SEGURIDAD
SOCIAL
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ALEGACIONES AL ANTEPROYECTO DE INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LA CONTRATACIÓN CELEBRADA
POR LAS ENTIDADES GESTORAS Y SERVICIOS COMUNES DE LA SEGURIDAD SOCIAL ADSCRITOS A LA
SECRETARIA DE ESTADO DE LA SEGURIDAD SOCIAL, EJERCICIO 2018.
Procedente del Tribunal de Cuentas se ha recibido el Anteproyecto de informe de fiscalización de la
contratación celebrada por las entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social, adscritos a
la Secretaría de Estado de la Seguridad Social, ejercicio 2018, a efectos de que puedan formularse las
alegaciones que se estimen pertinentes.
Dentro del plazo de 15 días concedidos al efecto se formulan las siguientes alegaciones:
Primera.- Se formulan en relación con las observaciones realizadas por ese Tribunal de Cuentas al
contrato cuyo objeto consiste en la prestación de los servicios de colaboración de empresas privadas
para la realización de auditorias en el sector de las Mutuas Colaboradoras con la Seguridad Social,
adjudicado por un importe de 352.250 €.
En este contrato el valor estimado se cuantificó sobre la base de las propuestas económicas ofertadas
las empresas en ejercicios anteriores y el Informe de la situación de la auditoria en España 2016 del
Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas, aplicando al resultado obtenido un incremento del 35
%.
El Tribunal de cuentas considera que no se aporta ninguno de los cálculos realizados ni se justifica las
razones por las que se determinó ese porcentaje de incremento del 35 %.
Segunda.- Esta Intervención General de la Seguridad Social aporta la siguiente justificación:
1. En relación con la determinación del importe del valor estimado.
a) La auditorias afectadas por este contrato han de realizarse, por imperativo legal y de forma
inexcusable, en un periodo de tiempo determinado. La posibilidad de que con un valor estimado más
ajustado pudiera dar lugar a que alguno de los lotes quedará desierto daría lugar a una situación difícil
de gestionar y que de no solucionarse con medios propios (que hoy son claramente insuficientes) daría
lugar al incumplimiento de la ley. Por ello, razones de prudencia aconsejan que el valor estimado se
incremente para evitar la posibilidad apuntada, si bien con la seguridad de que en condiciones normales
de concurrencia las bajas ofertadas por las empresas fijarán el valor real de la prestación. Y si no se da tal
concurrencia, al menos, se asegurará el cumplimiento de la obligación legal, cosa que con precios
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ajustados y determinados sobre las ofertas presentadas en concurrencia en ejercicios anteriores podría
dar lugar a que la adjudicación del contrato quedara desierta.
Se ha de tener en cuenta, en este sentido, que en bastantes ocasiones los lotes han sido
adjudicados con la concurrencia escasa de dos o, incluso, un único licitador, por lo que el
establecimiento de un valor estimado más ajustado hubiera podido provocar que la adjudicación
quedara desierta, con las consecuencias ya señaladas.
b) Asimismo, se considera que el hecho de establecer un valor estimado con los criterios
anteriormente indicados permite un mayor atractivo para promover la concurrencia de empresas
de auditoría en la licitación, circunstancia que interesa a esta Intervención General para asegurar
la adjudicación del contrato y evitar un eventual incumplimiento de la ley. Los servicios de
auditoría constituyen una prestación de servicios de marcado carácter intelectual, en cuya
adjudicación evidentemente se tienen en cuenta otros criterios de adjudicación distintos del
precio. Por ello, nuevamente establecer un valor demasiado ajustado, como parece pretender ese
Tribunal, podría hacer poco atractivo el contrato y quedar desierta la adjudicación con los efectos
negativos ya señalados.
2. En relación con las bajas en el importe de adjudicación
Es cierto que las bajas producidas en los importes de adjudicación con respecto al valor de
licitación son importantes y reflejan que el valor estimado está calculado con un margen elevado
de generosidad, pero ello se justifica, como se ha dicho, en razones de máxima prudencia para
asegurar la adjudicación del contrato y evitar un eventual incumplimiento de la ley. Dichas bajas,
se deben a los siguientes factores:
a) Los periodos en los que se realizan las auditorias objeto de este contrato son para
las empresas participantes en la licitación periodos de poca actividad que les
conducen a realizar ofertas con importantes bajas en muchos casos prácticamente
a precio de coste que al menos les permiten cubrir los mismos.
b) A la hora de establecer el valor estimado se tienen en cuenta costes como las dietas
y gastos de desplazamiento a abonar a los empleados de las empresas auditoras.
Pero se da la circunstancia que muchas de las empresas licitadoras tienen
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delegaciones en las localidades donde han de realizar los trabajos pudiendo
permitirse una baja en sus ofertas bastante significativa.
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