INFORME nº 1408 de 2020 de Tribunal de Cuentas, 22-12-2020
| Fecha | 22 Diciembre 2020 |
| Emisor | Tribunal de Cuentas |
TRIBUNAL DE CUENTAS
Nº 1.408
INFORME DE FISCALIZACIÓN DEL ANÁLISIS DE IMPACTO
NORMATIVO EN LOS MINISTERIOS DEL ÁREA POLÍTICO-
ADMINISTRATIVA DEL ESTADO
El Pleno del Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de su función fiscalizadora establecida en los
artículos 2.a), 9 y 21.3.a) de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas, y a
tenor de lo previsto en los artículos 12 y 14 de la misma disposición y concordantes de la Ley
7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, ha aprobado, en su sesión de
22 de diciembre de 2020, el Informe de Fiscalización del análisis de impacto normativo en los
Ministerios del Área Político-Administrativa del Estado, y ha acordado su elevación a las Cortes
Generales, así como al Gobierno de la Nación, según lo prevenido en el artículo 28.4 de la Ley de
Funcionamiento.
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN ..................................................................................................................... 7 I.
I.1. INICIATIVA DEL PROCEDIMIENTO FISCALIZADOR ..................................................... 7
I.2. EVOLUCIÓN DE LA MATERIA OBJETO DE LA FISCALIZACIÓN................................. 7
I.2.1. Política sobre mejora de la calidad normativa («Better Regulation») .................. 7
I.2.2. Memoria del Análisis de Impacto Normativo ......................................................... 8
I.2.3. Oficina de Coordinación y Calidad Normativa ..................................................... 12
I.2.4. Plan Anual Normativo ............................................................................................ 13
I.3. ÁMBITOS SUBJETIVO, OBJETIVO Y TEMPORAL ...................................................... 13
I.4. OBJETIVOS Y ALCANCE .............................................................................................. 14
I.5. TRÁMITE DE ALEGACIONES ....................................................................................... 14
I.6. MARCO NORMATIVO ................................................................................................... 15
RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN .............................................................................. 16 II.
II.1. EXPEDIENTES EXAMINADOS ...................................................................................... 16
II.1.1. Determinación de la normativa aplicable a los expedientes .............................. 16
II.1.2. Integridad documental de los expedientes .......................................................... 18
II.2. MEMORIAS DEL ANÁLISIS DE IMPACTO NORMATIVO ............................................. 19
II.2.1. Adecuación del tipo de memoria del análisis de impacto normativo ................ 19
II.2.2. Análisis de alternativas ......................................................................................... 20
II.2.3. Principios de buena regulación ............................................................................ 22
II.2.4. Inclusión en el Plan Anual Normativo .................................................................. 23
II.2.5. Análisis de impacto presupuestario ..................................................................... 24
II.2.6. Análisis del impacto económico........................................................................... 26
II.2.7. Cargas administrativas ......................................................................................... 28
II.2.8. Impacto por razón de género ................................................................................ 29
II.2.9. Otros impactos ...................................................................................................... 31
II.2.10. Descripción de la tramitación y consultas realizadas ..................................... 34
II.2.11. Procedimiento de infracción del Derecho de la Unión Europea ..................... 35
II.2.12. Planificación de la evaluación ex post ............................................................. 36
II.3. FUNCIONAMIENTO DE LA OFICINA DE COORDINACIÓN Y CALIDAD
NORMATIVA .................................................................................................................. 38
II.3.1. Emisión de memoria anual.................................................................................... 38
II.3.2. Solicitudes de informe recibidas por la OCCN entre los años 2018 y 2019 ....... 38
II.3.3. Solicitudes de informe finalizadas por la OCCN entre los años 2018 y 2019 .... 39
II.3.4. Informes pendientes de emisión .......................................................................... 40
II.3.5. Plazo de emisión de los informes ......................................................................... 40
II.3.6. Seguimiento de las recomendaciones u observaciones formuladas ................ 42
II.4. PLAN ANUAL NORMATIVO .......................................................................................... 42
II.5. INFORME ANUAL DE EVALUACIÓN NORMATIVA ..................................................... 43
II.5.1. Informe de seguimiento ........................................................................................ 43
II.6. CONSIDERACIONES EN MATERIA DE TRANSPARENCIA ........................................ 44
II.6.1. Publicidad activa ................................................................................................... 44
II.6.2. Derecho de acceso a la información pública ....................................................... 45
II.7. CONSIDERACIONES EN MATERIA DE SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL ................... 45
CONCLUSIONES .............................................................................................................. 46 III.
III.1. EN RELACIÓN CON LA TRAMITACIÓN DE LOS EXPEDIENTES ............................... 46
III.2. EN RELACIÓN CON LAS MEMORIAS DE ANÁLISIS DE IMPACTO NORMATIVO ..... 46
III.3. EN RELACIÓN CON LA OFICINA DE COORDINACIÓN Y CALIDAD NORMATIVA .... 48
III.4. EN RELACIÓN CON EL PLAN ANUAL NORMATIVO .................................................. 49
III.5. EN RELACIÓN CON EL INFORME ANUAL DE EVALUACIÓN NORMATIVA .............. 49
III.6. EN RELACIÓN CON LA TRANSPARENCIA ................................................................. 50
III.7. EN RELACIÓN A LA SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL ................................................. 50
RECOMENDACIONES ...................................................................................................... 51 IV.
ANEXO
ALEGACIONES FORMULADAS
RELACIÓN DE LAS PRINCIPALES ABREVIATURAS, SÍMBOLOS, SIGLAS Y ACRÓNIMOS
Abrev. Abreviada
AGE Administración General del Estado
LG Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno
Administraciones Públicas
LTAIPBG Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y
buen gobierno.
MAEUEC Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación
MAIN Memoria del Análisis de Impacto Normativo
MCD Ministerio de Cultura y Deporte
MCIU Ministerio de Ciencia, Innovación y Universidades
MDEF Ministerio de Defensa
MECD Ministerio de Educación, Cultura y Deporte
MEFP Ministerio de Educación y Formación Profesional
MHFP Ministerio de Hacienda y Función Pública
MINT Ministerio del Interior
MJUS Ministerio de Justicia
MPAATT Ministerio de la Presidencia y de las Administraciones Territoriales
MPRCI Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes e Igualdad
MPTFP Ministerio de Política Territorial y Función Pública
OCCN Oficina de Coordinación y Calidad Normativa
Ord. Ordinaria
PAN Plan Anual Normativo
RD Real Decreto
RELACIÓN DE CUADROS
CUADRO 1. SOLICITUDES DE INFORME OCCN DURANTE LOS AÑOS 2018 Y 2019 .......... 39
CUADRO 2. SOLICITUDES DE INFORME FINALIZADAS DURANTE LOS AÑOS
2018 Y 2019 ........................................................................................................... 39
CUADRO 3. SOLICITUDES DE INFORME PENDIENTES DE RESOLUCIÓN
CORRESPONDIENTES A SOLICITUDES DEL AÑO 2018 ................................... 40
CUADRO 4. SOLICITUDES DE INFORME PENDIENTES DE RESOLUCIÓN
CORRESPONDIENTES A SOLICITUDES DEL AÑO 2019 ................................... 40
CUADRO 5. INFORMES EMITIDOS DENTRO Y FUERA DE PLAZO AÑOS 2018 Y 2019 ....... 41
Análisis de impacto normativo en los Ministerios del Área Político-Administrativa del Estado 7
INTRODUCCIÓN I.
I.1. INICIATIVA DEL PROCEDIMIENTO FISCALIZADOR
El Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de las funciones que le atribuye la Ley Orgánica 2/1982, de
12 de mayo, ha realizado la «Fiscalización del análisis de impacto normativo en los Ministerios del
Área Político-Administrativa del Estado». Esta actuación fiscalizadora se ha efectuado por
iniciativa del propio Tribunal y en ejecución del Programa Anual de Fiscalizaciones del ejercicio
2019, aprobado por el Pleno de la institución, en su sesión de 20 de diciembre de 2018, Programa
que fue modificado en sus sesiones de 28 de febrero y 28 de marzo de 2019.
Este procedimiento de fiscalización se enmarca dentro del Plan estratégico 2018-2021 del
Tribunal de Cuentas y se vincula con el Objetivo 1.1.
I.2. EVOLUCIÓN DE LA MATERIA OBJETO DE LA FISCALIZACIÓN
I.2.1. Política sobre mejora de la calidad normativa («Better Regulation»)
Uno de los grandes retos de la política regulatoria es el de elaborar una normativa eficaz y
eficiente que estimule el crecimiento económico y favorezca el bienestar social evitando un marco
normativo confuso y cambiante. Para avanzar en esta dirección la regulación ha de ser cada vez
más simple y clara y el cumplimiento de las normas lo menos costoso posible para las empresas y
los ciudadanos.
En la actualidad, tanto la Unión Europea como la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económico defienden una regulación inteligente que permita dinamizar la actividad económica,
simplificar procesos y reducir cargas administrativas.
Los análisis de impacto normativo constituyen la técnica por excelencia del fenómeno «Better
Regulation», cuya finalidad es mejorar el enfoque regulador tradicional evitando la
«sobrerregulación», la complejidad, la incoherencia y la inestabilidad del ordenamiento jurídico.
Los principales medios para lograr dicho objetivo son los análisis de los efectos de las normas,
previos (ex ante) y posteriores (ex post), y la participación de expertos y ciudadanos en el proceso
de elaboración normativa.
La evaluación ex ante se configura como una herramienta para la mejora de la regulación,
mediante la cual se sistematiza y ordena la información relevante para valorar el impacto de una
iniciativa normativa con el fin de ayudar en el proceso de su aprobación. Por tanto, esta
evaluación se realiza en el marco del procedimiento administrativo de elaboración de la norma con
la finalidad de dotarla del contenido adecuado y proporcionado para alcanzar sus objetivos.
La tradicional ausencia de instrumentos de evaluación ex ante en nuestro país se ha visto
superada en los últimos años con un conjunto de medidas adoptadas para impulsar la mejora de
la regulación y la actuación de la Administración, entre las que destaca la figura de la Memoria del
Análisis de Impacto Normativo (MAIN) y, como órgano encargado de asegurar la coordinación y la
calidad de la actividad normativa del Gobierno, la creación de la Oficina de Coordinación y Calidad
Normativa (OCCN). También puede destacarse como instrumento básico para contribuir a la
predictibilidad del ordenamiento jurídico y procurar la congruencia de todas las iniciativas
normativas la planificación normativa a través del denominado Plan Anual Normativo (PAN).
La evaluación ex post tiene por finalidad la evaluación de las normas vigentes con la finalidad de
constatar el cumplimiento de sus objetivos, la evaluación de los costes y las cargas impuestas en
ellas.
8 Tribunal de Cuentas
Ambas, evaluación ex ante y evaluación ex post, se encuentran conectadas pues el control ex
post viene determinado por el que se haya realizado ex ante.
I.2.2. Memoria del Análisis de Impacto Normativo
La MAIN es el documento que recoge la información que acompaña a un proyecto normativo,
justificando su oportunidad y necesidad, y realizando una estimación del impacto que tendrá su
aprobación en diferentes ámbitos de la realidad. En este sentido, la sentencia del Tribunal
Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo), de 12 de diciembre de 2016, señala que la
finalidad de la MAIN es asegurar que los encargados de elaborar y aprobar los proyectos de
disposiciones generales tengan la información necesaria que les permita estimar qué impacto
tendrá en los ciudadanos y qué medios serán necesarios para su aplicación.
El primer hito en la regulación de la MAIN lo constituye el Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio,
por el que se regula la memoria del análisis de impacto normativo (RD 1083/2009) y la Guía
Metodológica para la elaboración de la Memoria del Análisis de Impacto normativo aprobada por
Acuerdo del Consejo de Ministros de 11 de diciembre de 2009 (Guía Metodológica).
De acuerdo con el artículo 1.2 del RD 1083/2009, la MAIN se presenta como un instrumento para
sistematizar las memorias, estudios e informes sobre la necesidad y oportunidad de las normas
proyectadas, así como de la memoria económica y del informe sobre el impacto por razón de
género, que ya se exigían para los anteproyectos de ley y para los proyectos de reglamentos a
nivel estatal.
La MAIN deberá contener los siguientes apartados (artículo 2 del RD 1083/2009):
a) Oportunidad de la propuesta.
b) Contenido y análisis jurídico, que incluirá el listado pormenorizado de las normas que
quedarán derogadas como consecuencia de la entrada en vigor de la norma.
c) Análisis sobre la adecuación de la norma propuesta al orden de distribución de
competencias.
d) Impacto económico y presupuestario, que comprenderá el impacto sobre los sectores,
colectivos o agentes afectados por la norma, incluido el efecto sobre la competencia, así
como la detección y medición de las cargas administrativas.
e) Impacto por razón de género: se analizarán y valorarán los resultados que se puedan seguir
de la aprobación del proyecto desde la perspectiva de la eliminación de desigualdades y de
su contribución a la consecución de los objetivos de igualdad de oportunidades y de trato
entre mujeres y hombres.
Cuando se estime que de la propuesta normativa no se derivan impactos apreciables se realizará
una memoria abreviada que deberá incluir, al menos, los siguientes apartados: oportunidad de la
norma; listado de las normas que quedan derogadas; impacto presupuestario e impacto por razón
de género. Deberá justificarse en la propia memoria los motivos de su elaboración abreviada
(artículo 3 del RD 1083/2009).
El segundo paso fundamental en la regulación de la MAIN viene marcado por la introducción de
un marco común a todas las Administraciones Públicas para el ejercicio de la iniciativa legislativa y
de la potestad para dictar reglamentos y otras disposiciones en la Ley 39/2015, de 1 de octubre,
del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP) y en la Ley
40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP). Esta última norma
incluyó una modificación ad hoc del Título V de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno
Análisis de impacto normativo en los Ministerios del Área Político-Administrativa del Estado 9
(LG) dedicado a la ordenación del procedimiento para la elaboración de normas con rango de ley
y de reglamentos a nivel estatal. El nuevo marco normativo se sigue completando con lo dispuesto
en el RD 1083/2009 así como por la Guía Metodológica.
De acuerdo con el artículo 26.3 de la LG, la MAIN que, con carácter preceptivo, debe acompañar
a los anteproyectos de ley, proyectos de real decreto legislativo y proyectos de normas
reglamentarias, habrá que contener los siguientes apartados:
a) Oportunidad de la propuesta y alternativas de regulación estudiadas, lo que deberá incluir una
justificación de la necesidad de la nueva norma frente a la alternativa de no aprobar ninguna
regulación.
b) Contenido y análisis jurídico, con referencia al Derecho nacional y de la Unión Europea, que
incluirá el listado pormenorizado de las normas que quedarán derogadas como consecuencia
de la entrada en vigor de la norma.
c) Análisis sobre la adecuación de la norma propuesta al orden de distribución de competencias.
d) Impacto económico y presupuestario, que evaluará las consecuencias de su aplicación sobre
los sectores, colectivos o agentes afectados por la norma, incluido el efecto sobre la
competencia, la unidad de mercado y la competitividad y su encaje con la legislación vigente
en cada momento sobre estas materias. Este análisis incluirá la realización del test Pyme de
acuerdo con la práctica de la Comisión Europea.
e) Asimismo, se identificarán las cargas administrativas que conlleva la propuesta, se
cuantificará el coste de su cumplimiento para la Administración y para los obligados a
soportarlas con especial referencia al impacto sobre las pequeñas y medianas empresas.
f) Impacto por razón de género, que analizará y valorará los resultados que se puedan seguir de
la aprobación de la norma desde la perspectiva de la eliminación de desigualdades y de su
contribución a la consecución de los objetivos de igualdad de oportunidades y de trato entre
mujeres y hombres, a partir de los indicadores de situación de partida, de previsión de
resultados y de previsión de impacto.
g) Un resumen de las principales aportaciones recibidas en el trámite de consulta pública.
Tratándose de proyectos de reales decretos leyes se prevé la elaboración de una MAIN abreviada
(artículo 26.11 de la LG).
Debe destacarse que la modificación introducida en la LG no resulta de aplicación a aquellos
expedientes normativos cuya tramitación se iniciara con anterioridad a 2 de octubre de 2016.
Así, de acuerdo con la disposición transitoria tercera (Procedimientos de elaboración de normas
en la Administración General del Estado) de la LRJSP, los procedimientos de elaboración de
normas que se hallaren en tramitación en la Administración General del Estado (AGE) a la entrada
en vigor de esta Ley se sustanciarán de acuerdo con lo establecido en la normativa vigente en el
momento en que se iniciaron.
La última etapa en la regulación de la MAIN viene marcada por la aprobación del Real Decreto
931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la Memoria del Análisis de Impacto Normativo
(RD 931/2017) que deroga el RD 1083/2009, ante la necesidad de adaptar su contenido a los
cambios normativos a los que se ha hecho referencia. El RD 931/2017 entra en vigor el 4 de
diciembre de 2017 y no resulta de aplicación a aquellos proyectos normativos que hayan iniciado
su tramitación con anterioridad a la entrada en vigor del mismo.
10 Tribunal de Cuentas
El RD 931/2017 profundiza en la estructura y contenido de las MAIN que deben acompañar a los
anteproyectos de ley y proyectos de reales decretos-leyes, reales decretos legislativos y normas
reglamentarias y que contendrán los siguientes apartados (artículo 2 RD 931/2017):
a) Oportunidad de la propuesta de norma que, en todo caso, incluirá:
1º La identificación clara de los fines y objetivos perseguidos.
2º Una explicación de la adecuación a los principios de buena regulación previstos en el
artículo 129 de la LPACAP y, en particular, a los principios de necesidad, eficiencia y
proporcionalidad.
3º Un análisis de alternativas.
4º Asimismo, cuando se eleve para su aprobación por el órgano competente una
propuesta normativa que no figurara en el Plan Anual Normativo, regulado en el artículo
25 de la LG, será necesario justificar este hecho en la memoria.
b) Contenido y análisis jurídico, que resumirá las principales novedades introducidas por
la propuesta de norma, incluirá una referencia a su engarce con el derecho nacional y de la
Unión Europea y contendrá el listado pormenorizado de las normas que quedarán derogadas
como consecuencia de la entrada en vigor de la misma.
En el caso de disposiciones que transpongan o desarrollen normativa de la Unión
Europea, y que contengan normas específicas en materia de procedimiento administrativo,
se deberá indicar también en la memoria sus efectos en relación con el procedimiento
administrativo común.
La memoria contendrá, además, una referencia a la vigencia indefinida o temporal de la
norma.
c) Asimismo, la atribución directa de la potestad de desarrollo reglamentario de una ley a
un titular de un departamento ministerial, a otros órganos dependientes o subordinados de
ellos, deberá explicarse en la memoria. Se justificará, también el rango normativo propuesto
para el proyecto.
d) Análisis sobre la adecuación de la propuesta de norma al orden de distribución de
competencias, precisando el título o títulos competenciales en el que se basa la norma.
e) Impacto económico y presupuestario:
1º El impacto económico evaluará las consecuencias de su aplicación sobre los sectores,
colectivos o agentes afectados por la propuesta de norma, incluido el efecto sobre la
competencia, la unidad de mercado y la competitividad y su encaje con la legislación
vigente en cada momento con estas materias. Se evaluará el efecto sobre las pequeñas y
medianas empresas realizándose el test Pyme.
2º El Impacto presupuestario comprenderá, al menos, una referencia a los efectos en los
ingresos y gastos públicos y que incluirá la incidencia en los gastos de personal,
dotaciones o retribuciones o cualesquiera otros gastos al servicio del sector público.
f) La detección y medición de las cargas administrativas que conlleva la propuesta, se
cuantificará el coste de su cumplimiento para la Administración y para los obligados a
soportarlas con especial referencia a las pequeñas y medianas empresas.
Análisis de impacto normativo en los Ministerios del Área Político-Administrativa del Estado 11
g) Impacto por razón de género, en la infancia y adolescencia y en la familia. El impacto de
género analizará y valorará los resultados que se puedan seguir de la aprobación del proyecto
desde la perspectiva de la eliminación de desigualdades y de su contribución a la
consecución de los objetivos de igualdad de oportunidades y de trato entre mujeres y
hombres, a partir de los indicadores de situación de partida, de previsión de resultados y de
previsión de impacto recogidos en la Guía Metodológica. Asimismo, se realizará un análisis
de los impactos en la infancia y adolescencia, y en la familia.
h) Otros impactos: la MAIN incluirá cualquier otro extremo que pudiera ser relevante a criterio del
órgano proponente, prestando especial atención a los impactos de carácter social y
medioambiental, al impacto en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y
accesibilidad universal de las personas con discapacidad.
i) Análisis sobre coste-beneficio: con carácter potestativo y, en todo caso, cuando una norma
específica o sectorial así lo exija, se realizará un análisis sobre coste-beneficio que consistirá
en un resumen de todos los costes y beneficios de la norma, tanto directos como indirectos,
debiendo quedar acreditado que los beneficios esperados compensan o superan los costes
derivados del proyecto y justifican la aprobación del mismo.
j) Descripción de la tramitación y consultas que incluirá:
1º Un resumen de las principales aportaciones recibidas en el trámite de consulta pública.
En caso de prescindir de este trámite de consulta pública deberá justificarse en la
memoria la concurrencia de alguna de las razones previstas la LG.
2º La referencia a las consultas realizadas y observaciones recibidas en el trámite de
audiencia e información pública así como su resultado y su reflejo en el texto del
proyecto.
3º Asimismo, se hará referencia a los informes de las Comunidades Autónomas, Entidades
Locales y a otros informes o dictámenes preceptivos o facultativos, evacuados durante la
tramitación. Quedará reflejado el modo en que las observaciones contenidas en estos
hayan sido tenidas en consideración por el órgano proponente de la propuesta de norma.
4º En el caso de que el Consejo de Ministros acuerde la tramitación urgente de iniciativas
normativas en el ámbito de la AGE, la memoria mencionará la existencia dicho acuerdo,
así como las circunstancias que le sirven de fundamento conforme a lo previsto en el
artículo 27 de la LG.
k) Evaluación ex post que incluirá la forma en la que se analizarán los resultados de la
aplicación de las normas, al que se refiere el artículo 25.2 de la LG. Para ello, la memoria
indicará si dicha norma se encuentra prevista entre las susceptibles de evaluación en el
correspondiente Plan Anual Normativo y, en su caso, describirá con claridad los objetivos y
fines de la norma y los términos y plazos que se usarán para analizar los resultados de su
aplicación.
El artículo 3 del RD 931/2017 prevé la existencia de una MAIN abreviada (debiéndose justificar en
la misma los motivos de su elaboración con tal carácter) cuando se estime que de la propuesta
normativa no se derivan impactos apreciables o estos no son significativos, así como en los
supuestos de la tramitación de proyectos de reales decretos leyes. El RD 931/2017 enumera los
extremos que debe contener: oportunidad de la norma; identificación del título competencial
prevalente; listado de las normas que quedan derogadas; impacto presupuestario y por razón de
género, así como otros impactos detectados que se juzguen relevantes; descripción de la
tramitación y consultas realizadas. También se incluirá una descripción de la forma en la que se
analizarán, en su caso, los resultados de la aplicación de la norma.
12 Tribunal de Cuentas
Finalmente, la disposición adicional primera del RD 931/2017 establecía un plazo de seis meses
desde la entrada en vigor de esta norma para que el Consejo de Ministros, a propuesta de los
titulares de los Ministerios de la Presidencia y para las Administraciones Territoriales, de Hacienda
y Función Pública, de Economía, Industria y Competitividad, y de Sanidad, Servicios Sociales e
Igualdad, adaptara la Guía Metodológica a esta nueva normativa. Igualmente disponía que tanto
que no se aprobara esta adaptación continuaría aplicándose la Guía Metodológica de 11 de
diciembre de 2009.
I.2.3. Oficina de Coordinación y Calidad Normativa
La LRJSP introdujo una importante novedad en materia de evaluación normativa que supuso la
modificación del artículo 26.9 de la LG. Con el fin de asegurar la coordinación y la calidad de la
actividad normativa del Gobierno, se encomienda al Ministerio de la Presidencia y para las
Administraciones Territoriales el análisis de diversos aspectos de los proyectos normativos que
hayan de elevarse al Consejo de Ministros evaluando, entre otras cuestiones, la calidad técnica, la
congruencia con el resto del ordenamiento jurídico, la necesidad de incluir la derogación expresa
de otras normas, el contenido preceptivo de la MAIN o la posible extralimitación en la
transposición de Derecho de la Unión Europea.
En el último párrafo del artículo 26.9 de la LG se prevé la aprobación de una norma reglamentaria
que determine la composición del órgano que se encargará de realizar estas funciones, así como
su modo de intervención en el procedimiento. Dicho órgano fue creado por el Real Decreto
771/2017, de 28 de julio, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de la
Presidencia y para las Administraciones Territoriales y se modifica el Real Decreto 424/2016, de
11 de noviembre, por el que se establece la estructura orgánica básica de los departamentos
ministeriales, con la denominación de Oficina de Coordinación y Calidad Normativa (OCCN).
Con posterioridad, el Real Decreto 1081/2017, de 29 de diciembre, vino a establecer el régimen
de funcionamiento de la OCCN.
Con relación al informe que la OCCN ha de emitir, deben destacarse, según lo dispuesto en el
artículo 7 del RD 1081/2017, que serán los Ministerios proponentes de las iniciativas normativas
los que solicitarán el informe de la OCCN remitiendo el texto del proyecto y acompañando la MAIN
y la documentación que estimen necesaria para su correcta valoración. Esta solicitud se realizará
una vez que los Ministerios proponentes cuenten con un primer texto del proyecto y la
correspondiente MAIN. El informe de la Oficina será previo a la solicitud del informe de la
Secretaría General Técnica previsto en el artículo 26.5, párrafo cuarto, de la LG.
La OCCN elaborará el informe en el plazo de 15 días, excepto en el caso de los reales decretos-
leyes, que lo emitirá en 5 días. Transcurridos dichos plazos sin que se haya emitido el informe se
podrá continuar con la tramitación del procedimiento, sin perjuicio de su eventual incorporación y
consideración cuando se reciba.
En el informe se valorarán todos los aspectos previstos en el artículo 2 del Real Decreto
1081/2017 (calidad técnica, congruencia de la iniciativa con el ordenamiento jurídico nacional y
comunitario, evaluación del contenido de la MAIN, comprobación de la conformidad de la norma
con los principios y reglas de la LPACAP y LG, etc.) y se realizarán las consideraciones,
recomendaciones u observaciones que, en su caso, se estimen convenientes.
Este informe no tendrá carácter vinculante, si bien el Ministerio proponente deberá incluirlo entre
la documentación que acompañe a la iniciativa normativa sometida a la aprobación del Consejo de
Ministros. En caso de que las recomendaciones u observaciones no hayan sido aceptadas,
deberán justificarse las razones de este rechazo de manera específica en la MAIN.
Análisis de impacto normativo en los Ministerios del Área Político-Administrativa del Estado 13
Además de estos informes, el artículo 8 del RD 1081/2017 impone a la OCCN la elaboración de
una memoria anual de actividad, que será publicada en el portal web del Ministerio antes del 30 de
abril de cada año.
La Oficina entró en funcionamiento el 16 de marzo de 2018, tal y como estableció la Orden
PRA/244/2018, de 12 de marzo, en relación con la disposición final primera del RD 1081/2017.
I.2.4. Plan Anual Normativo
La planificación normativa es una de principales novedades introducidas por el
seguridad jurídica y en una mayor predictibilidad del ordenamiento, para cuya realización
«apuesta por mejorar la planificación normativa ex ante».
El artículo 132 de la LPACAP establece que, anualmente, las Administraciones Públicas harán
público un plan normativo que contendrá las iniciativas legales o reglamentarias que vayan a ser
elevadas para su aprobación en el año siguiente. Una vez aprobado, el Plan Anual Normativo
(PAN) se publicará en el Portal de la Transparencia de la Administración Pública correspondiente.
Tratándose de la Administración del Estado, el artículo 25 de la LG señala que el PAN permite a la
OCCN controlar y asegurar la congruencia de todas las iniciativas que se tramiten y evitar
sucesivas modificaciones del régimen legal aplicable a un determinado sector o área de actividad
en un corto espacio de tiempo. Será el Ministro de la Presidencia quien elevará el PAN al Consejo
de Ministros para su aprobación antes del 30 de abril. Este Plan identificará las normas que
habrán de someterse a un análisis sobre los resultados de su aplicación (evaluación ex post).
Cuando se eleve para su aprobación por el órgano competente una propuesta normativa que no
figurara en el PAN será necesario justificar este hecho en la MAIN.
La regulación citada se completa con lo dispuesto en el Real Decreto 286/2017, de 24 de marzo,
por el que se regulan el Plan Anual Normativo y el Informe Anual de Evaluación Normativa de la
Administración General del Estado y se crea la Junta de Planificación y Evaluación Normativa (RD
286/2017).
I.2.5 Informe Anual de Evaluación Normativa
Tanto el artículo 28 de la LG como el RD 286/2017 prevén la aprobación de un Informe Anual de
Evaluación Normativa en el que se refleje el grado de cumplimiento del PAN del año anterior, las
iniciativas adoptadas que no estaban inicialmente incluidas en el PAN, así como las incluidas en
anteriores informes de evaluación con objetivos plurianuales que hayan producido al menos parte
de sus efectos en el año que se evalúa. En dicho informe se incluirán también las conclusiones del
análisis de la aplicación de las normas que, de acuerdo con lo previsto en su respectiva MAIN,
hayan tenido que ser evaluadas en el ejercicio anterior.
La Junta de Planificación y Evaluación Normativa elaborará el proyecto de informe que será
aprobado por el Consejo de Ministros antes del 30 de abril y se publicará en el Portal de
Transparencia de la Administración General del Estado.
I.3. ÁMBITOS SUBJETIVO, OBJETIVO Y TEMPORAL
El ámbito subjetivo lo constituyen los centros directivos impulsores y responsables de la
elaboración del análisis de impacto en los Ministerios de Asuntos Exteriores, Unión Europea y
Cooperación; Justicia; Defensa; Interior; Educación y Formación Profesional; Cultura y Deporte;
Ciencia, Innovación y Universidades; Presidencia, Relaciones con las Cortes e Igualdad; Política
Territorial y Función Pública, en particular, la OCCN, dependiente del Ministerio de la Presidencia.
14 Tribunal de Cuentas
La presente fiscalización tiene por objeto las actuaciones administrativas encuadradas en el
ámbito de la evaluación ex ante de impacto económico-presupuestario, reflejadas en las MAIN, de
las disposiciones normativas aprobadas dentro del ámbito temporal de la fiscalización.
La fiscalización comprende los ejercicios 2017 y 2018. No obstante, cuando ha sido preciso, se ha
extendido a ejercicios anteriores y posteriores en aquellos aspectos que se han considerado
convenientes para el adecuado cumplimiento de los objetivos previstos.
I.4. OBJETIVOS Y ALCANCE
La fiscalización ejecutada es una fiscalización de cumplimiento, teniendo como objetivo principal la
verificación del cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias aplicables a la
actividad fiscalizada.
De igual modo, como objetivo transversal, se ha verificado el cumplimiento de las prescripciones
de transparencia, sostenibilidad ambiental e igualdad de género establecidas por la normativa en
todo aquello que pudiera tener relación con el objeto de las actuaciones fiscalizadoras.
Para alcanzar los objetivos anteriormente descritos, las principales áreas de trabajo han abarcado
las actuaciones relativas a la elaboración y contenido de las MAIN, incluyendo los diversos
informes e informaciones que acompañan al proceso de evaluación previa de impacto.
La fiscalización se ha desarrollado en la sede del Tribunal de Cuentas, a partir de la
documentación rendida, sin perjuicio de haber mantenido las reuniones que se han estimado
necesarias o convenientes, al objeto de obtener la información adicional precisa para la
consecución de los objetivos de la misma.
En el desarrollo de las actuaciones fiscalizadoras no se han producido limitaciones que hayan
impedido cumplir los objetivos previstos, habiendo prestado adecuadamente su colaboración los
responsables de las entidades comprendidas en el ámbito subjetivo de la fiscalización.
La fiscalización se ha realizado aplicando las técnicas convencionales de auditoría y muestreo y
su ejecución se ha realizado de conformidad con las Directrices Técnicas aprobadas por el Pleno
del Tribunal de Cuentas el 25 de junio de 2019 y por las Normas de Fiscalización del Tribunal de
Cuentas, aprobadas por el Pleno en su reunión de 23 de diciembre de 2013.
I.5. TRÁMITE DE ALEGACIONES
Conforme a lo dispuesto en el artículo 44.1 de la Ley 7/1988, de Funcionamiento del Tribunal de
Cuentas, el Anteproyecto de Informe de Fiscalización fue remitido a los actualmente titulares de
los Ministerios de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación; Ciencia e Innovación;
Cultura y Deporte; Defensa; Educación y Formación Profesional; Interior; Justicia; Política
Territorial y Función Pública; Presidencia, Relaciones con las Cortes e Igualdad; y Universidades;
así como a quienes fueron titulares de las correspondientes carteras ministeriales durante el
periodo fiscalizado.
El plazo establecido para la formulación de alegaciones fue de veinte días hábiles, concediéndose
en todos los casos prórroga por igual plazo.
Durante el plazo concedido presentaron alegaciones los actuales titulares de los Ministerios de
Interior; Educación y Formación Profesional; Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación;
Defensa; Justicia; y Política Territorial y Función Pública.
Análisis de impacto normativo en los Ministerios del Área Político-Administrativa del Estado 15
Comunicaron por escrito que no formulan alegaciones el actual titular del Ministerio de Ciencia e
Innovación y los antiguos titulares del Ministerio de Política Territorial y Función Pública y del
Ministerio de Justicia.
Todas las alegaciones formuladas, que se acompañan al Informe, han sido analizadas y
valoradas. Como consecuencia de ese análisis, se han introducido en el texto los cambios que s e
han considerado oportunos, ya sea para aceptar su contenido o para exponer el motivo por el que
no se han aceptado. En aquellos casos en que las alegaciones formuladas constituyen meras
explicaciones o comentarios de hechos o situaciones descritos en el Informe –o de otros a los que
no se hace referencia en él– no se ha alterado el texto del Informe. En todo caso, el resultado
definitivo de la fiscalización es el expresado en el presente Informe, con independencia de las
consideraciones que se hayan manifestado en las alegaciones.
I.6. MARCO NORMATIVO
La normativa básica aplicable a la materia fiscalizada se encuentra fundamentalmente recogida,
entre otras, en las siguientes disposiciones:
- Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.
- Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen
gobierno (LTAIPBG).
- Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las
Administraciones Públicas.
- Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, por el que se regula la Memoria del Análisis de
Impacto Normativo.
- Real Decreto 286/2017, de 24 de marzo, por el que se regulan el Plan Anual Normativo y el
Informe Anual de Evaluación Normativa de la Administración General del Estado y se crea la
Junta de Planificación y Evaluación Normativa.
- Real Decreto 771/2017, de 28 de julio, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica
del Ministerio de la Presidencia y para las Administraciones Territoriales y se modifica el Real
Decreto 424/2016, de 11 de noviembre, por el que se establece la estructura orgánica básica
de los departamentos ministeriales.
- Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la Memoria del Análisis de
Impacto Normativo.
- Real Decreto 1081/2017, de 29 de diciembre, por el que se establece el régimen de
funcionamiento de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa (RD 1081/2017).
- Orden PRA/244/2018, de 12 de marzo, por la que se determina la fecha de entrada en
funcionamiento de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa.
- Guía Metodológica para la elaboración de la Memoria del Análisis de Impacto Normativo
aprobada por Acuerdo de Consejo de Ministros de 11 de diciembre de 2009.
16 Tribunal de Cuentas
RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN II.
II.1. EXPEDIENTES EXAMINADOS
Dentro del periodo fiscalizado, los Ministerios que constituyen el ámbito subjetivo de esta
fiscalización incoaron la tramitación de 7 leyes, 19 reales decretos-leyes y 140 reales decretos.
Del conjunto de estas 166 normas se han seleccionado 37 expedientes normativos (lo que
representa un 22 % del total de normas con rango de ley o real decreto aprobadas en el periodo
fiscalizado), conformando una muestra compuesta de expedientes relacionados con: 1 ley
orgánica (100 % de las aprobadas), 5 leyes ordinarias (83 % de las aprobadas), 9 reales decretos-
leyes (47 % de los aprobados) y 25 reales decretos (16 % de los aprobados). La muestra fue
completada con tres reales decretos aprobados en 2019 que se han considerado de relevancia
por su contenido económico, relacionado con la concesión de subvenciones directas. La relación
de 40 normas que constituyen la muestra de este Informe aparece recogida en el Anexo I.
El subepígrafe II.3 de este informe, relativo al funcionamiento de la OCCN, ha sido elaborado a
partir de los datos remitidos por la Oficina acerca de la totalidad de las MAIN informadas por esta
oficina entre los años 2018 y 2019.
II.1.1. Determinación de la normativa aplicable a los expedientes
Ninguno de los 40 expedientes fiscalizados contiene un acto formal de incoación del expediente
normativo, acto que, aun no siendo exigible conforme a la normativa, permitiría determinar con
exactitud la legislación aplicable.
1
Ello tiene una indudable relevancia en la presente fiscalización, en la que resultan de aplicación el
RD 1083/2009 y el RD 931/2017 (cuya entrada en vigor se produjo el 4 de diciembre de 2017). El
RD 931/2017 deroga el RD 1083/2009, sin embargo, según lo dispuesto en la Disposición
transitoria única del primero «el presente real decreto no será de aplicación para aquellos
proyectos normativos que hayan iniciado su tramitación con anterioridad a la entrada en vigor del
mismo».
De los 40 expedientes examinados, 18 (números 1, 2, 3, 4, 5, 8, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24,
27, 32 y 35 del Anexo I) se rigen por lo dispuesto en el RD 1083/2009 en tanto que 20 (números
6, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 25, 26, 28, 30, 31, 33, 34, 36, 37, 38, 39 y 40 del Anexo I) se rigen por
el RD 931/2017.
Con relación a los dos expedientes restantes, existe un caso en el que no se incluye MAIN. Se
trata del expediente número 29 del Anexo I, relativo al Real Decreto 956/2018, 27 de julio, por el
que se aprueba y publica el Acuerdo adoptado por la Mesa General de Negociación de la AGE el
23 de julio de 2018, en relación al régimen retributivo de la situación de incapacidad temporal del
personal al servicio de la AGE y organismos o entidades públicas dependientes. En el expediente
no se ha incorporado ninguna MAIN ni ningún informe, como por ejemplo el de la Secretaría
General Técnica del ministerio proponente. Aun cuando se trata de un real decreto, la finalidad del
1
Con relación al expediente número 27 del Anexo I, el Ministerio de Defensa (MDEF) alegó la existencia de
una orden de proceder para la iniciación y elaboración del expediente normativo y una comunicación de
inicio del expediente. Tras comprobar la documentación remitida a este Tribunal se ha verificado que la
misma no se refiere a la norma del expediente número 27 del Anexo I (Real Decreto 336/2018, de 25 de
mayo, por el que se crea la Medalla de Campaña, para reconocer la participación en determinadas
operaciones militares y campañas, en situaciones de conflicto armado o post-conflicto, y se dictan normas
para su concesión) sino a una orden ministerial de ejecución del referido real decreto aprobada con
posterioridad a la entrada en vigor de este último. Por este motivo, este Tribunal no acepta la alegación
formulada por el MDEF.
Análisis de impacto normativo en los Ministerios del Área Político-Administrativa del Estado 17
mismo es dar publicidad a un acuerdo celebrado entre la AGE y los sindicatos al amparo del
procedimiento de negociación colectiva reconocido en el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30
de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado
Público. El artículo 38.3 de este texto refundido afirma que para que los acuerdos alcanzados en
la Mesa de Negociación que versen sobre materias competencia de los órganos de gobierno de
las Administraciones Públicas sean válidos y eficaces, es necesaria la aprobación expresa y
formal por estos órganos. Además, la Disposición adicional quincuagésima cuarta apartado seis
de la Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018, exige por
su parte que dicha aprobación, en el ámbito de la AGE y por lo que se refiere a la prestación
económica en la situación de incapacidad temporal, adopte la forma de real decreto del Consejo
de Ministros. Es por ello que no se considera oportuna la elaboración de una MAIN, toda vez que
los correspondientes análisis de impacto deberían haberse formulado con anterioridad a la
celebración del acuerdo. A mayor abundamiento, el Ministerio de Política Territorial y Función
Pública (MPTFP) manifestó en el trámite de alegaciones que esta norma no constituye una
disposición de carácter general, por lo que no resultaba procedente en su tramitación la
elaboración de una MAIN, ni el informe previsto en el artículo 26.5 de la LG.
El otro expediente afectado es el número 7 del Anexo I, relativo al Real Decreto-ley 2/2017, de
27 de enero, por el que se adoptan medidas urgentes para paliar los daños causados por los
últimos temporales. Este expediente carece de MAIN, en contra de lo dispuesto en el artículo 26.3
de la LG en relación con el precepto 26.11 del mismo cuerpo normativo. Este documento ha sido
sustituido por una memoria económica que no reúne los requisitos que establecía el RD
1083/2009.
2
Así mismo, debe señalarse que la LG sufrió una modificación relevante operada por la
LRJSP que entró en vigor el 2 de octubre de 2016 y afectó, en lo que aquí interesa, a sus artículos
23 (entrada en vigor), 25 (PAN) y 26.3 (MAIN).
La citada modificación resulta de aplicación a 35 de los 40 expedientes examinados, no siendo
aplicable a los expedientes números 2, 3, 17, 24 y 27 del Anexo I, dado que la tramitación de
estos proyectos normativos se inició con anterioridad a la entrada en vigor de la citada Ley. De
acuerdo con la Disposición transitoria tercera «Procedimientos de elaboración de normas en la
Administración General del Estado» de la LRJSP, los procedimientos de elaboración de normas
que se hallaren en tramitación en la AGE a la entrada en vigor de esta Ley se sustanciarán de
acuerdo con lo establecido en la normativa vigente en el momento en que se iniciaron.
3
4
2
En el trámite de alegaciones el Ministerio del Interior (MINT) ha insistido en que el documento remitido era
una MAIN, aun cuando queda claro tanto por su denominación como por su contenido, que se trata de una
memoria económica que no reúne los requisitos que el RD 1083/2009 exige para las MAIN.
3
El MINT señaló en alegaciones que la norma del expediente número 21 del Anexo I, relativa al Real
Decreto 872/2017, de 29 de septiembre, por el que se fija la plantilla de la Guardia Civil para el periodo
2017-2021, comenzó su tramitación antes de la entrada en vigor de la LRJSP y, por tanto, de la
modificación de la LG. El primer documento que consta en el expediente remitido por el Ministerio está
fechado en abril de 2017. La ausencia de un acto formal de incoación del expediente y de nueva
documentación aportada por el Ministerio ha impedido que este Tribunal pueda comprobar la alegación
formulada.
4
El MDEF alegó que el expediente número 35 del Anexo I (relativo al Real Decreto 1433/2018, de 7 de
diciembre, por el que se modifica el Real Decreto 1098/2011, de 22 de julio, por el que se establecen las
normas reguladores de la concesión directa de un préstamo a la empresa «SAPA OPERACIONES S.L.»,
para el desarrollo y aplicación de la tecnología de lógica binaria y su posterior empleo en transmisiones de
vehículos civiles y militares de cadenas o ruedas) se incoó con anterioridad a la entrada en vigor de la
LPACAP. El primer documento que consta en el expediente remitido por el Ministerio está fechado en
noviembre de 2017. La ausencia de un acto formal de incoación del expediente y de nueva documentación
aportada por el Ministerio ha impedido que este Tribunal pueda comprobar la alegación formulada.
18 Tribunal de Cuentas
Finalmente, con relación a la Guía Metodológica, a la fecha de terminación de los trabajos de
habiendo vencido ya el término de 6 meses que establecía la citada norma.
II.1.2. Integridad documental de los expedientes
Dejando a un lado lo dispuesto en materia de transparencia y acceso a los expedientes
normativos, que será objeto de análisis en el subapartado II.6 «Consideraciones en materia de
transparencia», el artículo 26.10 de la LG establece que «se conservarán en el correspondiente
expediente administrativo, en formato electrónico, la Memoria del Análisis de Impacto Normativo,
los informes y dictámenes recabados para su tramitación, así como todos los estudios y consultas
emitidas y demás actuaciones practicadas».
Se ha detectado la existencia de 9 expedientes en los que no se incluye toda la documentación
generada durante la tramitación del proyecto normativo:
En los expedientes número 25, 26, 30, 39 y 40 del Anexo I, la falta de integridad del
expediente afecta al proyecto normativo o a la MAIN, ya sea porque no se incluyen todas las
versiones o porque solo se incluye la versión definitiva, aun cuando del resto de
documentación que figura en el expediente se constata la existencia de versiones anteriores.
La falta de incorporación de todas las versiones unida a la falta de indicación de las
modificaciones realizadas en los proyectos normativos y en la MAIN impide apreciar cuál ha
sido la evolución que ha sufrido el proyecto normativo. Tal y como se indica en la Guía
Metodológica «el análisis de impacto normativo es un proceso continuo. No es, por tanto, un
trámite que deba cumplirse una vez se haya terminado de redactar una nueva propuesta
normativa, ni tampoco es un trámite que se agote con la elaboración de la Memoria. Con el
Análisis de Impacto Normativo, por tanto, se estructura la información necesaria para la
valoración y toma de decisiones, y se ofrecen argumentos a favor de una propuesta normativa
como opción más adecuada para afrontar una situación». En esta línea, continúa la Guía
Metodológica indicando que «por un lado, la Memoria del análisis de impacto normativo,
permite contar con un proceso sistemático y estructurado para conocer cuáles son los
elementos que deben analizarse en la adopción de una nueva propuesta normativa. Por otro
lado, sirve para ofrecer información a los agentes afectados por la norma, y a todos aquellos
que participan en su proceso de elaboración».
Es por ello que la inclusión de las distintas versiones de estos documentos o, al menos, una
referencia detallada a cuál ha sido la evolución que han sufrido los mismos, se configura
como una exigencia necesaria para dotar a los órganos competentes de toda la información
relevante para una adecuada toma de decisiones.
5
En otros casos la falta de integridad afecta a otros documentos del expediente (números 14,
28, 30 y 37 del Anexo I) tales como el informe de la OCCN o las quejas o peticiones
presentadas en el trámite de información púbica. En particular, el informe de la OCCN no ha
5
Con relación al expediente número 25 del Anexo I, el Ministerio de Justicia (MJUS) ha aportado en el
trámite de alegaciones una versión de la MAIN. Sin embargo, no se aclara por qué en la última versión del
proyecto normativo que fue incorporada al expediente remitido al Tribunal de Cuentas no se incluye
mención a los principios de buena regulación, mientras que la versión publicada en el Boletín Oficial del
Estado si incluye esta referencia. De estas diferencias documentales se infiere que el expediente remitido al
Tribunal de Cuentas no está completo, omitiendo al menos la última versión del proyecto normativo enviado
al Boletín Oficial del Estado.
Análisis de impacto normativo en los Ministerios del Área Político-Administrativa del Estado 19
sido aportado en el expediente número 14 del Anexo I, aun cuando de los documentos que
lo integran se infiere que este documento ha sido solicitado y emitido.
6
7
II.2. MEMORIAS DEL ANÁLISIS DE IMPACTO NORMATIVO
II.2.1. Adecuación del tipo de memoria del análisis de impacto normativo
La normativa reguladora de las MAIN permite su formulación de forma abreviada en determinados
supuestos. El artículo 3.1 del RD 1083/2009, señalaba que cabría la memoria abreviada cuando
se estimara que de la propuesta normativa no se derivan impactos apreciables en alguno de los
ámbitos. Posteriormente, con la entrada en vigor del RD 931/2017 los supuestos en los que podía
optarse por una MAIN abreviada cambiaron, señalando su artículo 3.1 que se realizará una
memoria abreviada cuando se estime que de la propuesta normativa no se derivan impactos
apreciables en ninguno de los ámbitos enunciados, o estos no sean significativos.
El apartado V de la Guía Metodológica añade en relación a esta justificación que no será
suficiente señalar «de la propuesta normativa no se derivan impactos apreciables en los
ámbitos…» sino que habría que justificar por qué no se aprecian los impactos en cada ámbito.
En 2 de los expedientes examinados la justificación de la formulación abreviada es insuficiente:
indicar que «se utiliza la Memoria abreviada, en los términos previstos en el apartado V de la
Guía Metodológica para la elaboración de la memoria del análisis de impacto normativo
aprobada por Acuerdo del Consejo de Ministros de 11 de diciembre de 2009, dado que carece
de impacto económico general, de efectos en la competencia del mercado y en las cargas
administrativas. No supone modificaciones en el ordenamiento jurídico vigente que
establezcan, supriman o, alteren derechos de carácter general».
- La MAIN del expediente número 33 del Anexo I, regulado por el RD 931/2017, se limita a
justificar su formulación abreviada haciendo constar que «la memoria se presenta en forma
abreviada, dado que el proyecto carece de impactos apreciables en algunos de los ámbitos
de análisis propios de la memoria del análisis de impacto normativo».
Finalmente, en el expediente número 26 del Anexo I, la elección de la MAIN abreviada no está
amparada en los supuestos legalmente establecidos. En este expediente, relativo al Real Decreto
295/2018, de 18 de mayo, por el que se regula la concesión directa de una subvención a la
Comunidad Autónoma de Aragón para la financiación de inversiones en la provincia de Teruel que
favorezcan la generación de renta y riqueza en dicha provincia, no se ha justificado debidamente
la formulación de una MAIN abreviada. Señala el expediente que «el alcance de este proyecto
normativo es muy concreto, singular y perfectamente delimitado, por ello se opta por redactar una
memoria abreviada en atención a lo dispuesto en el artículo 3 del Real Decreto 931/2017, de 27
de octubre, por el que se regula la Memoria del Análisis de Impacto Normativo, dado que,
6
Punto modificado en virtud de las alegaciones y la documentación aportado por el MDEF en relación con el
expediente número 35 del Anexo I.
7
En el trámite de alegaciones el MINT destacó en relación al expediente número 14 del Anexo I, que la
propia naturaleza de este tipo de normas (reales decretos-leyes), derivada de la extraordinaria y urgente
necesidad inherente a las mismas, justifica que su tramitación y documentación no tenga el mismo grado de
minuciosidad que el de las restantes disposiciones de carácter general. Este Tribunal considera que, de
acuerdo con la normativa aplicable, la extraordinaria y urgente necesidad no ampara una falta de inclusión
en el expediente de los documentos exigidos por disposición legal, como es el Informe de la OCCN.
20 Tribunal de Cuentas
además, a excepción del impacto positivo en la economía de la provincia de Teruel perseguido, no
se derivan otros impactos apreciables en los ámbitos a que se refiere el artículo 2 del citado Real
Decreto 931/2017». Es por ello que, a juicio de este Tribunal, debería haberse formulado una
MAIN ordinaria, dado que sí existe un impacto apreciable –el impacto positivo en la economía de
la provincia de Teruel–, sin que haya quedado suficientemente acreditado que el mismo no es
significativo.
II.2.2. Análisis de alternativas
El RD 1083/2009 no recogía expresamente entre el contenido de la MAIN el análisis de
alternativas. Era la exposición de motivos de este real decreto la que establecía que «la finalidad
última de la Memoria del análisis de impacto normativo será garantizar que a la hora de elaborar y
aprobar un proyecto se cuente con la información necesaria para estimar el impacto que la norma
supondrá para sus destinatarios y agentes. Para ello, resulta imprescindible motivar la necesidad y
oportunidad de la norma proyectada, valorar las diferentes alternativas existentes para la
consecución de los fines que se buscan y analizar detalladamente las consecuencias jurídicas y
económicas». A mayor abundamiento, señalaba que «otros aspectos destacables que reciben un
tratamiento singular en la regulación de esta memoria del análisis de impacto normativo son, como
se ha mencionado, la identificación de los objetivos de la propuesta, el análisis de las alternativas
existentes, tanto normativas como de cualquier otra naturaleza».
Es la Guía Metodológica, a la que se refiere el artículo 2.4 de este real decreto, la que contiene un
detalle más pormenorizado del análisis de alternativas afirmando que este análisis no tiene por
qué contener una relación exhaustiva, sino una breve exposición de las alternativas más
relevantes. En el caso de que no exista ninguna alternativa, así se recogerá en la MAIN. Sin
embargo, en los casos en que exista o existan alternativas pero que resulten inviables, deberá
reflejarse así en la memoria, con una sucinta indicación de las razones por las que las alternativas
no son viables. Además, la opción de no hacer nada es, en todo caso, una alternativa que debe
considerarse. El análisis de alternativas no constituye sólo un análisis formal sobre el instrumento,
sino que deben considerarse alternativas sobre las medidas, razonando tanto distintas medidas
como distinto contenido de las medidas que pueden adoptarse.
Con posterioridad, el artículo 26.3 a) de la LG estableció expresamente que la MAIN debería
contener un apartado relativo a la oportunidad de la propuesta y a las alternativas de regulación
estudiadas en el que figurará una justificación de la necesidad de la nueva norma frente a la
alternativa de no aprobar ninguna regulación.
Más adelante, el RD 931/2017 incidió que el apartado de «oportunidad de la propuesta» de la
MAIN debía contener un «análisis de alternativas, que comprenderá una justificación de la
necesidad de la norma frente a la alternativa de no aprobar ninguna regulación. Con carácter
general se procurará valorar más de una alternativa» (artículo 2.1 a) número 3).
Se han detectado las siguientes incidencias:
8
En 2 expedientes (números 2 y 7 del Anexo I) no se analizan las posibles situaciones
alternativas para afrontar la situación regulada.
En el expediente número 27 del Anexo I, el análisis de alternativas se circunscribe
exclusivamente al resumen ejecutivo de la MAIN, sin ulterior desarrollo.
8
Punto modificado en virtud de alegaciones.
Análisis de impacto normativo en los Ministerios del Área Político-Administrativa del Estado 21
En 16 expedientes (números 4, 5, 6, 9, 11, 13, 14, 15, 16, 17, 23, 24, 26, 30, 39 y 40 del
Anexo I) el estudio de alternativas ha resultado insuficiente pues la MAIN no contempla un
verdadero análisis, limitándose en muchos casos a señalar que la alternativa elegida es la
adecuada.
En los supuestos en los que nos encontramos ante la transposición de directivas
comunitarias, o ante un desarrollo normativo realizado por imperativo legal (como ocurre en
los expedientes número 4 y 11 del Anexo I), si bien es cierto que no hay alternativa en
cuanto a esta obligatoriedad, el Estado dispone de capacidad de elección en cuanto a la
forma y medios. Por tanto, sí tiene capacidad de valorar distintas alternativas dentro de estos
límites.
9
Como se señala en el Anexo III de la Guía Metodológica, al tratar del Derecho de la Unión
Europea, es obligación de los Estados miembros que esta legislación, no sólo cumpla los
plazos establecidos en la norma comunitaria de la que traen causa (transposición en plazo),
sino que igualmente sea suficiente para lograr los objetivos previstos en dicha norma sin
entrar en contradicción ni con la norma de transposición ni con el Tratado u otro tipo de
normas que integran el Derecho de la Unión Europea (transposición correcta).
En el trámite de alegaciones el Ministerio de Educación y Formación Profesional (MEFP)
señaló en relación con el expediente número 6 del Anexo I, relativo a la Ley 4/2019, de 7 de
marzo, de mejora de las condiciones para el desempeño de la docencia y la enseñanza en el
ámbito de la educación no universitaria, que se ha llevado a cabo un análisis de las
alternativas (remitiéndose especialmente al apartado de «análisis jurídico» de la MAIN) que,
por su sencillez, no fue muy prolijo pues se trata de una Ley que busca revertir la situación
generada por el RD-Ley 14/2012 no existiendo, por tanto, alternativa. Este Tribunal considera
que, aun siendo ese el objetivo de la norma, debería haberse realizado un análisis que
considerase tanto las distintas medidas como el distinto contenido de las medidas que puedan
adoptarse, para lo que podría haberse tenido en cuenta las aportaciones recibidas en la fase
de participación pública. Además, no resulta adecuado circunscribir el análisis de alternativas
a una justificación del tipo de norma elegido (aspecto más propio del apartado «Análisis
jurídico» de la MAIN que del apartado «Alternativas»).
En el trámite de alegaciones el MPTFP expresó, en relación con el expediente número 30
del Anexo I, sobre el Real Decreto 1234/2018, de 5 de octubre, por el que se establecen las
normas reguladoras de las subvenciones a entidades locales para la financiación de
proyectos de empleo, autoempleo y emprendimiento colectivo, dirigidos a afrontar el reto
demográfico en los municipios de menor población, en el marco del Programa Operativo de
Empleo Juvenil del Fondo Social Europeo (ayudas EMP-POEJ), que no fue posible valorar
más alternativas, dado que el RD constituye un instrumento dirigido a cumplir los objetivos del
Programa Operativo de Empleo Juvenil del Fondo Social Europeo y los objetivos e
indicadores venían ya definidos. Indicó igualmente que el cumplimiento de estos objetivos
impone a la Dirección General de cooperación Autonómica y Local una senda financiera que
debe ejecutar. Además, el ámbito territorial al que van destinadas estas ayudas exige que se
instrumentalicen a través de un real decreto de concesión directa de subvenciones.
En contra de este criterio defendido por el MPTFP, la OCCN expresó en su informe emitido al
efecto que «en este sentido, por ejemplo, tendría sentido explicar el contenido del artículo 9
del texto relativo al contenido del proyecto. En concreto, en el apartado 4 de este artículo
establece que se podrá admitir el teletrabajo o la existencia de un centro de trabajo itinerante.
Parece razonable explicar las razones que han llevado a elegir esta opción».
9
Las alegaciones presentadas por el MJUS no enervan el contenido del informe.
22 Tribunal de Cuentas
Este Tribunal coincide con el criterio sentado por la OCCN al entender que la concreta
regulación acordada por el ministerio incluye la adopción discrecional de distintas variables
cuya decisión debió ser explicada al analizar las distintas alternativas existentes; sin que sea
adecuado circunscribir el análisis de alternativas a una justificación del tipo de norma elegido,
que constituye un aspecto más propio del apartado «Análisis jurídico» de la MAIN que del
apartado «Alternativas».
Esta incidencia relativa a la justificación de la elección de un concreto instrumento normativo
(ley, real decreto, etc.) en el apartado relativo al análisis de alternativas también se ha
observado en los expedientes número 4, 11, 14, 24 y 40 del Anexo I.
II.2.3. Principios de buena regulación
El artículo 129 de la LPACAP señala que, en el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad
reglamentaria, las Administraciones Públicas actuarán de acuerdo con los principios de necesidad,
eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, y eficiencia. En la exposición de
motivos o en el preámbulo, según se trate, respectivamente, de anteproyectos de ley o de
proyectos de reglamento, quedará suficientemente justificada su adecuación a dichos principios.
Centrándonos en las MAIN, es a partir de la entrada en vigor del RD 931/2017, cuando se
empieza a exigir expresamente, según su artículo 1 a) número 2º, que el apartado relativo a la
oportunidad de la propuesta incluya una explicación de su adecuación a los principios referidos en
el citado artículo y, en particular, a los principios de necesidad y eficiencia (justificando la razón de
interés general en la que se funda, y que es el instrumento más adecuado para garantizar su
consecución) y proporcionalidad (de forma que la iniciativa contenga la regulación imprescindible
para atender la necesidad a cubrir, tras constatar que no existen otras medidas menos restrictivas
de derechos o que impongan menos obligaciones a los destinatarios).
Finalmente, la doctrina sentada por el Consejo de Estado, recogida en su Dictamen número
806/2018, de 4 de octubre, señala que «los principios de buena regulación exigidos por el artículo
129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, no son meros enunciados retóricos que hayan de
reproducirse formulariamente en los preámbulos de las disposiciones generales (…)». Se trata,
por el contrario, de principios que han de inspirar esencialmente el procedimiento de elaboración
de las normas, cuya adecuación a los mismos debe justificarse en cada caso mediante un
razonamiento concreto, en los términos que establecen los apartados 2 a 6 del artículo 129 de la
Se han detectado incidencias en 11 expedientes relacionadas con estos principios:
Existen 2expedientes (números 19 y 35 del Anexo I) en los que los reales decretos
publicados en el Boletín Oficial del Estado carecen de referencia a los principios de buena
regulación.
10
En 9 expedientes (números 6, 12, 14, 28, 30, 33, 38, 39 y 40 del Anexo I) la referencia a los
principios de buena regulación es insuficiente, habiendo detectado supuestos en los que solo
se menciona que la norma es acorde a los principios de buena regulación, casos en los que
no se analizan todos los principios y otros en los que la mención es una mera copia literal del
artículo 129 LPACAP sin realizar una aplicación de los mismos al caso concreto.
11
12
10
Párrafo modificado en virtud de alegaciones.
11
En el trámite de alegaciones el MEFP manifestó, en relación con el expediente número 28 del Anexo I
(relativo al Real Decreto 951/2018, de 27 de julio, por el que se establecen los umbrales de renta y
patrimonio familiar y las cuantías de las becas y ayudas al estudio para el curso 2018-2019, y se modifica el
Real Decreto 1721/2007, de 21 de diciembre, por el que se establece el régimen de las becas y ayudas al
Análisis de impacto normativo en los Ministerios del Área Político-Administrativa del Estado 23
II.2.4. Inclusión en el Plan Anual Normativo
De conformidad con el artículo 25.1 de la LG, en su redacción dada por la LRJSP, «el Gobierno
aprobará anualmente un Plan Normativo que contendrá las iniciativas legislativas o reglamentarias
que vayan a ser elevadas para su aprobación en el año siguiente», añadiendo en su apartado 3
que «cuando se eleve para su aprobación por el órgano competente una propuesta normativa que
no figurara en el Plan Anual Normativo al que se refiere el presente artículo será necesario
justificar este hecho en la correspondiente Memoria del Análisis de Impacto Normativo».
El RD 286/2017 desarrolla el artículo citado especificando que el PAN de la AGE está constituido
por las iniciativas legislativas o reglamentarias que los distintos departamentos ministeriales
prevean elevar cada año natural al Consejo de Ministros para su aprobación.
En el RD 931/2017, tanto si se trata de una memoria abreviada como si se trata de una memoria
ordinaria, se exige que, dentro del apartado «Oportunidad de la Norma», cuando se eleve para su
aprobación por el órgano competente una propuesta normativa que no figurara en el PAN
regulado en el artículo 25 de la LG, se justifique este hecho en la memoria.
A la fecha de conclusión de los trabajos de fiscalización, el único PAN aprobado fue el
correspondiente al año 2018. Durante el trámite de alegaciones, el 8 de septiembre de 2020, el
Consejo de Ministros aprobó el PAN de 2020.
En relación a la justificación sobre la no inclusión de la norma en el PAN se han detectado
incidencias en 3 de los expedientes examinados:
En 2 expedientes (números 10 y 25 del Anexo I) no se contiene justificación alguna que
motive la falta de inclusión en el PAN. Destaca que el proyecto normativo del expediente
número 10 del Anexo I adopta la forma de real decreto-ley por lo que, aun cuando queda claro
que la propia naturaleza de urgencia de este tipo de norma podría justificar la falta de
inclusión en el Plan Anual Normativo, la MAIN debería haber hecho mención a esa falta de
inclusión.
13
estudio personalizadas) que esta deficiencia se había solventado en los ulteriores reales decretos
aprobados sobre la materia, poniendo como ejemplo la MAIN del RD 688/2020 , de 21 de julio, por el que se
establecen los umbrales de renta y patrimonio familiar y las cuantías de las becas y ayudas al estudio para
el curso 2020-2021. Según ha podido comprobar este Tribunal, este real decreto y su MAIN siguen
incurriendo en la misma deficiencia señalada en este Informe, al señalar que «en lo que concierne a los
principios de proporcionalidad, seguridad jurídica, eficacia y eficiencia, consigue su objetivo mediante la
única alternativa posible, la aprobación de una norma con rango de real decreto». A juicio de este Tribunal
esta justificación únicamente es válida para el principio de seguridad jurídica, dejando sin justificar los tres
principios restantes.
12
En el trámite de alegaciones el Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación
(MAEUEC) señaló que en el real decreto relativo al expediente número 38 del Anexo I se mencionan y
justifica la aplicación de todos los principios mencionados en el artículo 129 de la LPACAP. Este Tribunal no
acepta la alegación al entender que el preámbulo del real decreto omite la justificación de la adecuación de
la norma al principio de transparencia y justifica su adecuación a los principios de seguridad jurídica y
eficiencia mediante copia del artículo 129 de la LPACAP.
13
En el trámite de alegaciones el MJUS señaló, en relación al expediente número 25 del Anexo I, que
«dada la discutible naturaleza de los reales decretos de concesión directa de subvenciones como
disposición general de carácter regulatorio, no se incluyen entre las iniciativas del Plan Anual Normativo,
como se puede comprobar en los dos aprobados hasta el momento, los correspondientes a los años 2018 y
2020 (sin perjuicio de que, en este último, figuren en el listado de reales decretos aprobados hasta el
momento de aprobación del PAN, que se ubican en el anexo, pero ello por la peculiar tramitación del PAN a
finales del propio ejercicio. No parece tener sentido que se excluyan de los referidos planes y
posteriormente se exija una explicación de por qué no se han incluido en la MAIN referencia a esta
circunstancia». No obstante, este Tribunal no acepta esta alegación puesto que el artículo 25.3 de la LG
24 Tribunal de Cuentas
En el expediente número 33 del Anexo I, la MAIN justifica la no inclusión del proyecto en el
PAN en los siguientes términos: «No se ha incluido este real decreto en el Plan Anual
Normativo para el año 2018, dado que la creación del Observatorio es una decisión del actual
Gobierno constituido en el mes de junio de 2018, por lo que no ha sido posible incluir el
proyecto normativo en el Plan para el año 2018».
Esta justificación no resulta adecuada, ya que el artículo 2.6 del RD 286/2017 contempla la
posibilidad de modificación del PAN en los siguientes términos: «sólo en circunstancias
especiales, que afecten a una multiplicidad de proyectos normativos impulsados por distintos
Ministerios, o en el caso de la formación de un nuevo Gobierno, los Departamentos
ministeriales podrán solicitar a la persona titular del Ministerio de la Presidencia y para las
Administraciones Territoriales que proponga al Consejo de Ministros la modificación del Plan
Anual Normativo, previa valoración por la Junta de Planificación y Evaluación Normativa».
II.2.5. Análisis de impacto presupuestario
apartado relativo al impacto presupuestario de la norma proyectada, con independencia de su
carácter ordinario o abreviado.
De acuerdo con la Guía Metodológica para la elaboración de la MAIN, el impacto presupuestario
mide el efecto que el proyecto normativo tendrá previsiblemente sobre los gastos y los ingresos
públicos, tanto no financieros como financieros. Se analizará, por un lado, el impacto sobre los
Presupuestos Generales del Estado, y por otro, el impacto sobre los presupuestos de las
Comunidades Autónomas y las Entidades Locales. En este análisis, resulta fundamental la
cuantificación de los costes que se derivan del proyecto normativo, identificando las partidas
presupuestarias que puedan verse afectadas.
Se han detectado las siguientes deficiencias:
14
Se ha observado la existencia de 3 expedientes en los que se realiza un análisis parcial del
impacto presupuestario.
La MAIN del expediente número 1 del Anexo I, referente a la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de
diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales, solo
analiza el impacto que la norma proyectada puede tener en los Presupuestos Generales del
Estado, pero no el impacto en los presupuestos autonómicos. Además, con relación a los
Presupuestos Generales del Estado, la MAIN omite la cuantificación de los gastos de
implantación y dotación de medios materiales y de otros gastos corrientes (indicando que se
consideran sin efecto presupuestario ya que podrían asumirse con remanentes de los
distintos capítulos del presupuesto de la Agencia Española de Protección de Datos) y no
incluye previsión alguna sobre el posible coste de creación de los puestos de trabajo que
serán necesarios para la transformación de la Agencia y la adaptación para la asunción de las
nuevas funciones previstas en el reglamento comunitario.
A este respecto debe tenerse en cuenta el dictamen del Consejo de Estado número 470/2018,
de 7 de junio, emitido sobre el Proyecto del Real Decreto por el que se desarrolla el Real
Decreto-ley 16/2017, de 17 de noviembre, por el que se establecen disposiciones de
seguridad en la investigación y explotación de hidrocarburos en el medio marino, en el que,
con respecto a la creación de nuevas funciones para las Administraciones Públicas señala
exige que se justifiquen en la MAIN los supuestos en los que la propuesta normativa no figura en el PAN,
con independencia de su naturaleza.
14
Punto modificado en virtud de alegaciones.
Análisis de impacto normativo en los Ministerios del Área Político-Administrativa del Estado 25
que «aunque no se contemplen mayores dotaciones presupuestarias, no desaparece el
mayor coste, que habrá de soportar los recursos públicos como consecuencia de la
aprobación de la norma; el impacto presupuestario existe, pero se absorbe con las partidas ya
aprobadas». Adicionalmente, en el referido dictamen, el Consejo de Estado considera que
debe calcularse el impacto presupuestario al menos de modo aproximado y que no es
correcto omitir esa tarea.
La MAIN del expediente número 11 del Anexo I, relativo a la transposición de varias
directivas en materia de protección de los compromisos por pensiones con los trabajadores,
prevención del blanqueo de capitales y requisitos de entrada y residencia de nacionales de
países, también adolece de un análisis de impacto presupuestario parcial, omitiendo la
cuantificación de los gastos (limitándose a indicar que los costes personales y materiales
serán atendidos con los medios personales y materiales de que ya dispone la Administración,
por lo que el real decreto-ley no supone coste presupuestario alguno) y la previsión de
ingresos que la norma proyectada tendrá en los Presupuestos Generales del Estado
(limitándose a indicar que el real decreto-ley supondrá un incremento en los ingresos públicos
derivado de la introducción de una nueva tasa por autorizaciones de residencia y tramitación
de comunicaciones).
En el expediente número 13 del Anexo I el análisis presupuestario se realiza
exclusivamente respecto de una parte de los efectos que se pretenden conseguir con la
norma –en este caso, la incidencia respecto de las medidas en materia de Seguridad Social
relativas a la cotización de los artistas en espectáculos públicos durante períodos de
inactividad– no conteniendo un análisis presupuestario respecto del resto de medidas
En 8 expedientes (números 2, 4, 12, 14, 16, 17, 20 y 33 del Anexo I) el análisis resulta
insuficiente, llegándose a plasmar en algunos casos de manera genérica, provisional y
orientativa.
15
Destaca el caso del expediente número 12 del Anexo I, relativo Real Decreto-ley 24/2018,
de 21 de diciembre de 2018 por el que se aprueban medidas urgentes en materia de
retribuciones en el ámbito del sector público, en el que la MAIN se limita a realizar un cálculo,
por administración territorial y sector público empresarial, del importe de los incrementos (fijo,
adicional y variable), cifrándolo en 3.625 millones de euros. Igualmente, indica que la
estimación se ha realizado a partir de los datos que figuran en «SEC 2010», «BASE 2010»,
cuentas de las Administraciones Públicas a fecha de 28 septiembre de 2018, Intervención
General de la Administración del Estado e Instituto Nacional de Estadística.
Tal y como establece la Guía Metodológica, este análisis debería haberse acompañado de un
estudio sobre la forma de financiación de este nuevo gasto, la necesidad de modificaciones
presupuestarias o, en su caso, la existencia de crédito suficiente para poder sufragar el
mismo. Además, según esta misma Guía Metodológica (Anexo VII Gastos de Personal),
cuando la norma afecte a los costes de personal (como ocurre en el presente caso en el que
se regula una subida salarial) debería incluirse una referencia al número de efectivos
afectados por la medida, dato que no figura en la MAIN.
15
En el trámite de alegaciones, el MJUS, en relación al expediente 4 del Anexo I, señala que han de
tomarse como válidas las conclusiones expresadas en el apartado de la MAIN que expresa que los costes
asumidos por la Administración, derivados de la ejecución de la norma, se atenderán con los medios
existentes y los créditos previstos. Este Tribunal no acepta esta afirmación por cuanto que, como ha
señalado el Consejo de Estado, «aunque no se contemplen mayores dotaciones presupuestarias, no
desaparece el mayor coste, que habrá de soportar los recursos públicos como consecuencia de la
aprobación de la norma; el impacto presupuestario existe, pero se absorbe con las partidas ya aprobadas».
26 Tribunal de Cuentas
Finalmente, el expediente número 35 del Anexo I realiza una valoración del análisis que no
resulta adecuada. Este expediente, relativo al Real Decreto 1433/2018, de 7 de diciembre, por
el que se modifica el Real Decreto 1098/2011, de 22 de julio, por el que se establecen las
normas reguladoras de la concesión directa de un préstamo a la empresa «SAPA
OPERACIONES S.L.», para el desarrollo y aplicación de la tecnología de lógica binaria y su
posterior empleo en transmisiones de vehículos civiles y militares de cadenas o ruedas,
establece una modificación de las condiciones del préstamo, ampliando el plazo de
amortización y bajando el tipo de interés al 0 %. Señala la MAIN en el apartado relativo al
Impacto Presupuestario que «el real decreto no tiene impacto alguno en los Presupuestos
Generales toda vez que el libramiento del préstamo fue efectuado íntegramente en 2011, sin
perjuicio del impacto económico descrito. Sin embargo, pudiera considerarse que la
modificación propuesta afectara a los Presupuestos Generales en próximos ejercicios (en su
vertiente de ingresos) por el importe que se dejaría de percibir por intereses en una cifra
acumulada de 21.256.782,84 euros, pero, como se ha puesto de relieve en el apartado
anterior, la reconfiguración del préstamo no produce perjuicio económico atribuible a una
También se indica que «la aprobación de dicho Acuerdo produce una reconfiguración del
préstamo en el que ya no procede exigir intereses y, por lo tanto, no se produce perjuicio
económico atribuible a una condonación de los mismos».
La modificación de las condiciones del préstamo, ampliando el plazo de amortización por un
periodo de 6 años y bajando el tipo de interés del 6,027 % al 0 %, supone claramente un
impacto presupuestario para el Ministerio de Ciencia, departamento prestamista en un primer
momento, cifrado en 21.256.782,84 euros correspondientes a la cantidad que ingresaría el
Estado si se amortizasen todos los intereses previstos en el cuadro de amortización recogido
en el Real Decreto 1098/2011, de 22 de julio, que ahora se modifica. Dicha cantidad
corresponde, como indica la MAIN, a la suma de los intereses acumulados en el periodo entre
los años 2015 a 2026 (15.498.992,40 euros) más la remuneración de los cuatro años de
carencia que contempla el préstamo, del 2011 al 2015 (5.757.790,44 euros).
A juicio de este Tribunal, el cambio en las condiciones de los tipos de interés del préstamo
concedido por el Ministerio de Industria produce necesariamente un impacto presupuestario.
En el momento de la concesión del préstamo se fijaron unas condiciones que preveían la
obtención de unos ingresos a lo largo del periodo de amortización del crédito –de más de 21
millones de euros en concepto de intereses– que, a raíz de la modificación proyectada en
esta norma (que baja los tipos de interés del préstamo al 0 %), van a dejar de percibirse.
Asimismo, se han detectado 5 normas (expedientes número 18, 20, 38, 39 y 40 del Anexo
I) que tenían por objeto la concesión directa de subvenciones y ayudas en las que no se
justifica el importe de las cantidades finalmente aportadas. Aun cuando se ha observado que
en estos casos el análisis del impacto presupuestario de la MAIN cumplía con la normativa
especificando el importe del gasto presupuestario y la partida presupuestaria afectada, este
Tribunal considera recomendable que los Ministerios proponentes profundicen en el análisis y
justificación de los proyectos subvencionados y de las cantidades aportadas; con el objeto de
aportar más datos al proceso de toma de decisiones.
II.2.6. Análisis del impacto económico
evaluará las consecuencias de su aplicación sobre los sectores, colectivos o agentes afectados
por la propuesta de norma, incluido el efecto sobre la competencia, la unidad de mercado y la
competitividad y su encaje con la legislación vigente en cada momento con estas materias. En el
análisis del efecto sobre la unidad de mercado se tendrán en cuenta los principios de unidad de
mercado, y de buena regulación, en particular el principio de necesidad y proporcionalidad,
previsto en la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado. Se evaluará
Análisis de impacto normativo en los Ministerios del Área Político-Administrativa del Estado 27
el efecto sobre las pequeñas y medianas empresas realizándose el test Pyme, en los términos
que se determine, de acuerdo con la práctica de la Comisión Europea, en la Guía Metodológica».
En relación con este punto se ha observado que 26 proyectos normativos de la muestra fueron
susceptibles de producir impacto económico, detectándose las siguientes incidencias:
En 4 expedientes (números 14, 20, 26 y 28 del Anexo I) el análisis del impacto económico
se circunscribe exclusivamente al resumen ejecutivo de la MAIN, sin ulterior desarrollo.
Destaca el supuesto del expediente número 26 del Anexo I, relativo a la concesión directa
de una subvención de 30 millones de euros a la Comunidad Autónoma de Aragón para la
financiación de inversiones en la provincia de Teruel que favorezcan la generación de renta y
riqueza en dicha provincia, no se analiza concretamente de qué manera se espera que influya
en la economía turolense la subvención. Esta subvención se enmarca dentro de la aportación
del Estado al Fondo de Inversiones de Teruel para la financiación de inversiones generadoras
de renta y riqueza que, en dicha provincia, se ha venido instrumentando mediante una
subvención nominativa en los Presupuestos Generales del Estado.
La MAIN también señala que los proyectos subvencionados «se concretan en actuaciones
que tienen por objeto la mejora de algunas infraestructuras de transportes y comunicaciones,
el apoyo a iniciativas empresariales, fundamentalmente en los ámbitos industrial,
agroalimentario y turístico, el apoyo a las infraestructuras para la implantación de empresas,
la puesta en valor del patrimonio cultural, ambiental y social, ciertos proyectos estratégicos y
singulares, así como las infraestructuras municipales», recogiendo el artículo 4.2 del proyecto
normativo los 29 proyectos de inversión que se van a subvencionar.
Según lo indicado en la Guía Metodológica, el Análisis del Impacto Normativo es una
herramienta para la mejora de la regulación, mediante la cual se sistematiza y ordena la
información relevante para valorar el impacto de una iniciativa normativa con el fin de ayudar
en el proceso de aprobación. Es por ello que el análisis del impacto económico de este
proyecto normativo, «único impacto apreciable» según lo indicado en la MAIN, debería
haberse completado, a fin de cumplir su función de coadyuvar al proceso de aprobación y
toma de decisiones. El análisis podría haberse acompañado de un estudio sobre la incidencia
de estas inversiones en la promoción directa o indirecta de generación de renta y riqueza en
la provincia de Teruel, así como los motivos que han llevado a la elección de proyectos y a la
fijación del importe subvencionado.
En el expediente número 31 del Anexo I, relativo Real Decreto 1397/2018, de 23 de
noviembre, por el que se regula la concesión directa de subvenciones por razones de interés
público para la participación en las ediciones supranacionales de las olimpiadas científicas
durante el año 2018, de estudiantes en representación del sistema educativo español, la
MAIN incluye un análisis del impacto económico difuso.
La MAIN indica que «si bien el real decreto y su aplicación en sí mismos no tienen efectos
sobre sectores, colectivos o agentes económicos distintos de las entidades beneficiarias, ni
afecta a la competencia, la unidad de mercado o la competitividad, sí se aprecian potenciales
efectos positivos en la actividad económica pues al asegurar la presencia de estudiantes en
las ediciones supranacionales de las Olimpiadas Científicas se contribuye al robustecimiento
del sistema educativo y, con ello, a la mejora de la capacitación de los futuros operadores de
las distintas disciplinas científicas. Por otra parte, la participación de estudiantes en
Olimpiadas supranacionales tiene el efecto de mejorar el reconocimiento del esfuerzo en la
capacitación para el desempeño de actividades productivas y la investigación científica e
incide favorablemente en la imagen de nuestro país».
28 Tribunal de Cuentas
A juicio de este Tribunal este análisis resulta insuficiente y difuso, siendo conveniente detallar
y cuantificar los potenciales efectos favorables que se esperan obtener, así como concretar
los resultados positivos relativos a la imagen de nuestro país, debiendo incluir indicadores y
datos que sustenten la valoración realizada y que permitan fundamentar la necesidad de
aprobación de la norma, la pertinencia de la subvención y el importe de la cuantía aportada.
16
II.2.7. Cargas administrativas
Según lo dispuesto en el RD 1093/2009 y en el RD 931/2017, la MAIN deberá contener una
mención a la detección y a la medición de las cargas administrativas. A este respecto, señala la
Guía Metodológica para la elaboración de la MAIN que se consideran cargas administrativas
aquellas actividades de naturaleza administrativa que deben llevar a cabo las empresas y
ciudadanos para cumplir con las obligaciones derivadas de la normativa, incluidas aquellas
actividades voluntarias de naturaleza administrativa derivadas de una diligente gestión
empresarial o de un interés especial (solicitud de subvenciones, inscripción en registros
voluntarios, solicitudes de claves de servicio, etc.).
Se han detectado incidencias en 3 expedientes:
En el expediente número 1 del Anexo I el tratamiento de este apartado carece de rigor y es
poco exhaustivo, pues se pronuncia en términos genéricos y no identifica propiamente las
cargas que puede conllevar el proyecto normativo. Señala este apartado que «en el estudio y
cuantificación de las cargas del texto, se ha de resaltar que quedan reducidas únicamente a lo
concerniente a las cuestiones que no vengan ya determinadas por el reglamento UE, lo que a
todos los efectos es prácticamente inexistente».
En el expediente número 30 del Anexo I, relativo al establecimiento de las normas
reguladoras de las subvenciones a entidades locales para la financiación de proyectos de
empleo, autoempleo y emprendimiento colectivo, dirigidos a afrontar el reto demográfico en
los municipios de menor población, en el marco del Programa Operativo de Empleo Juvenil
del Fondo Social Europeo (ayudas EMP-POEJ), no se realiza medición alguna de las cargas
impuestas a los destinatarios finales de las actividades subvencionadas como, por ejemplo, el
requisito de estar inscrito en el fichero del Sistema Nacional de Garantía Juvenil.
En el trámite de alegaciones el MPTFP negó que la norma impusiera cargas administrativas
por considerar que es la Estrategia de Emprendimiento y Empleo Joven la que exige que los
destinatarios estén inscritos en el fichero del Sistema Nacional de Garantía Juvenil.
16
El MEFP indicó en el trámite de alegaciones que «debe tenerse en cuenta que no se conocen estudios ni
metodología que hagan posible la cuantificación de los potenciales efectos de las Olimpiadas Científicas
para un país» añadiendo que «la aludida potencialidad reputacional de las Olimpiadas se deduce de las
referencias mediáticas puntuales y la defensa y apoyo de estos eventos por la comunidad científica y
universitaria […]. Por su parte, la alusión al robustecimiento del sistema educativo debe entenderse en el
sentido de que las Olimpiadas científicas suponen un acicate y un reconocimiento para el alumnado, hito en
el que se concreta, para el nivel de Bachillerato, la horizontalidad del principio de mérito y esfuerzo y el
deber de las administraciones educativas de promoverlo en todos los niveles de enseñanza». A juicio de
este Tribunal el MEFP debería desarrollar herramientas e indicadores que permitan medir el impacto de
este tipo de políticas, a fin de valorar la idoneidad de las mismas. A la vista de sus alegaciones, y a modo de
ejemplo, se podría medir aspecto como el impacto mediático de las Olimpiadas (r eferencias en los medios
comunicación y relación entre las cantidades subvencionadas y el impacto mediático) o realizar un
seguimiento de los alumnos que han participado (desempeño académico, especial dedicación de los
alumnos a estudios relacionados con ramas y la manera en la que la subvención de estas actividades
inciden en este tipo de decisiones) pudiendo emplear para ello análisis de medios, demográficos o, entre
otros, encuestas.
Análisis de impacto normativo en los Ministerios del Área Político-Administrativa del Estado 29
A juicio de este Tribunal, no puede aceptarse esta alegación, toda vez que una estrategia no
tiene rango normativo suficiente para imponer una obligación a los ciudadanos, siendo en
última instancia el real decreto, disposición normativa de carácter general, el que incentiva
esta inscripción voluntaria en el Sistema Nacional de Garantía Juvenil, al configurarla como
un requisito necesario que los beneficiarios han de cumplir si quieren concurrir a la
subvención.
El expediente número 33 del Anexo I realiza un análisis erróneo del impacto sobre las
cargas administrativas al emplear un concepto de carga distinto al establecido en la Guía
Metodológica. Señala la MAIN que «este proyecto no incluye nuevas cargas ni supone una
disminución respecto a la situación actual, ya que se crea con recursos propios y ya
existentes en la administración». En este sentido, el análisis realizado parece confundir los
conceptos de carga administrativa y recurso económico.
II.2.8. Impacto por razón de género
Otro de los apartados que ha de contener la MAIN, ya sea ordinaria o abreviada, es el análisis
sobre impacto por razón de género. Este impacto analizará y valorará los resultados que se
puedan seguir de la aprobación del proyecto desde la perspectiva de la eliminación de
desigualdades y de su contribución a la consecución de los objetivos de igualdad de
oportunidades y de trato entre mujeres y hombres, a partir de los indicadores de situación de
partida, de previsión de resultados y de previsión de impacto recogidos en la Guía Metodológica.
Siguiendo lo previsto en la Guía Metodológica para la elaboración de la MAIN y en la Guía de
aplicación práctica para la elaboración de informes de impacto de género de las disposiciones
normativas que elabore el Gobierno, el análisis del impacto por razón de género implica: (i)
identificar los objetivos en materia de igualdad de oportunidades que son de aplicación, (ii)
describir de la situación de partida, (iii) prever los resultados y (iv) valorar el impacto.
Se ha detectado incidencias en 8 expedientes:
- En el expediente número 30 del Anexo I se ha observado que la valoración del impacto no
es congruente con la naturaleza de las medidas adoptadas y con la normativa. La MAIN de
este expediente, relativo a la concesión directa de subvenciones a entidades locales para la
financiación de proyectos de empleo, autoempleo y emprendimiento colectivo, dirigidos a
afrontar el reto demográfico en los municipios de menor población, en el marco del Programa
Operativo de Empleo Juvenil del Fondo Social Europeo (ayudas EMP-POEJ), indica que el
impacto por razón de género es nulo, al considerar que los beneficiarios son entidades de
derecho público y, por lo tanto, no incide en razones de igualdad de género, depositando en
estos beneficiarios la obligación de adoptar las medidas necesarias para evitar que se dé
discriminación por razón de género. Para ello, la MAIN apunta que el artículo 8.5 del proyecto
normativo establece al regular los requisitos del proyecto que «el proyecto deberá respetar los
siguientes principios: a) Principio de igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres,
conforme a lo establecido en el artículo 7 del Reglamento (UE) 1303/2013, apartado 5.3 del
Anexo I del mismo y artículo 7 del Reglamento (UE) 1304/2013. b) Principios de igualdad de
oportunidades y no discriminación, conforme a lo establecido en el artículo 7 del Reglamento
(UE) 1303/2013, apartado 5.3 del Anexo I del mismo y artículo 8 del Reglamento (UE)
1304/2013. c) Principio de accesibilidad, conforme a lo establecido en el artículo 7 del
Reglamento (UE) 1303/2013, apartado 5.4 del Anexo I del mismo y artículo 8 del Reglamento
(UE) 1304/2013. d)Principio de desarrollo sostenible conforme a lo establecido en el artículo 8
del Reglamento (UE) 1303/2013, apartado 5.2 del Anexo I del mismo».
Esta justificación resulta contraria a la concepción amplia del análisis de impacto de género
y valorará los resultados que se puedan seguir de la aprobación del proyecto...». Por su parte,
30 Tribunal de Cuentas
la Guía Metodológica habla expresamente de un análisis referido al «contexto de intervención
de la norma», sin circunscribirlo, por tanto, a unos efectos inmediatos. Es decir, en el presente
caso, el hecho de que no se produzca un primer impacto al ser los beneficiarios de entidades
de derecho público, no es óbice para analizar cuál será el resultado de la aprobación del
proyecto normativo en materia de igualdad de género, en el contexto socio demográfico de las
entidades destinatarias de la norma.
Es por ello que la valoración del impacto de género no es adecuado si se observa que: 1) los
beneficiarios deberán respetar la correspondiente normativa; 2) el eje 5 del Programa
Operativo de Empleo Juvenil contempla que «en el desarrollo de las actuaciones se
adoptarán las medidas oportunas que garanticen la igualdad entre mujeres y hombres y la
atención a las diferentes necesidades de unas y otros» (Objetivo 8.2.4); 3) los objetivos
recogidos en el proyecto normativo (artículo 2) se fijan en relación a los destinatarios finales
de las ayudas –los jóvenes– y no a las entidades beneficiarias.
Aun cuando el proyecto de real decreto no tiene un efecto inmediato en cuestiones de
igualdad por razón de género, parece razonable concluir que la aplicación del importe
subvencionado a los destinatarios finales sí que lo tendrá. Por tanto, no parece adecuado que
se relegue el análisis del impacto por razón de género a los beneficiarios de la subvención.
17
En 3 expedientes el análisis de impacto se limita a señalar si se produce o no impacto, sin
incluir un verdadero análisis. Es el caso de los expedientes número 12, 19 y 20 del Anexo I,
donde se indica que no se produce impacto o que el mismo no tiene efectos negativos. En
este sentido, el Consejo de Estado ya ha señalado que «el análisis de este impacto no debe
limitarse a señalar que no se produce este, sino que debe analizarse cuál es la situación
actual de la que se parte (en especial, por referencia a los hombres y mujeres que obtienen
becas en relación con los que estudian), y las posibilidades de mejora, empeoramiento o
mantenimiento que se pretenden o pueden conseguirse con la norma».
18
También resulta vago el análisis contenido en la MAIN del expediente número 13 del Anexo
I, que se limita a indicar que «la medida propuesta de extender al colectivo de artistas la
posibilidad de acceso a la prestación de riesgo durante el embarazo desde una situación de
no alta tiene un efecto positivo por razón de género dado que supone la posibilidad de acceso
a la prestación citada al colectivo de mujeres embarazadas», sin hacer un análisis de la
situación de partida, de los resultados que se pretenden obtener y del impacto que esta
medida pudiera tener.
El mismo análisis genérico se encuentra en el expediente número 11 del Anexo I, en el que
la MAIN se limita a indicar que el proyecto de real decreto-ley, relativo a la transposición de
directivas en materia de protección de los compromisos por pensiones con los trabajadores,
prevención del blanqueo de capitales y requisitos de entrada y residencia de nacionales de
países terceros y por el que se modifica la LPACAP, tiene un impacto de género positivo. A
continuación, en relación a la transposición de la Directiva relativa a la entrada y residencia de
nacionales de países terceros, concreta sucintamente que, en particular, tiene un impacto de
género positivo dado que la mayor parte de los estudiantes que vienen a nuestro país de
terceros países son mujeres y aporta datos del Observatorio Permanente de Inmigración en
relación con los extranjeros con autorización de estancia por estudios en vigor.
17
Las alegaciones formuladas por el MPTFP no enervan el contenido del Informe.
18
En el trámite de alegaciones el MEFP expresó, en relación con el expediente número 20 del Anexo I, que
esta incidencia se había solventado en el RD 688/2020 relativo a la fijación de umbrales de renta y
patrimonio familiar y las cuantías de las becas y ayudas al estudio para el curso 2020-2021. Este Tribunal
ha podido comprobar esta alegación.
Análisis de impacto normativo en los Ministerios del Área Político-Administrativa del Estado 31
En otro expediente (número 28 del Anexo I) el análisis de impacto sí incluye indicadores,
pero no se profundiza en el análisis de los objetivos, en el resultado que se pretende obtener
ni en su impacto, siendo aconsejable desarrollar este apartado, tal y como también ha puesto
de relieve el informe de la OCCN. En este expediente, relativo al establecimiento de los
umbrales de renta y patrimonio familiar y las cuantías de las becas y ayudas al estudio para el
curso 2018-2019, se observa que los indicadores empleados muestran un porcentaje de
alumnos becados con una distribución que permanece estable en el tiempo (30-35 % mujeres
y 65-70 % hombres), siendo conveniente analizar a qué se debe esa distribución y la falta de
equiparación de la misma a lo largo del tiempo. La MAIN de este expediente indica que por
motivos de urgencia no se ha hecho un análisis más profundo de determinados impactos,
postergando un análisis más detallado a una futura revisión del sistema de becas y ayudas
por parte del Gobierno, la cual irá acompañada de la consiguiente evaluación y análisis de
impactos. No obstante, en la documentación remitida a este Tribunal, no se acredita que haya
existido declaración de urgencia que afecte a este expediente.
19
También se ha observado un expediente en el que el análisis de impacto no incluye previsión
de resultados. Es el caso de la MAIN del expediente número 23 del Anexo I, relativo al Real
Decreto 919/2017, de 23 de octubre, por el que se modifica el Real Decreto 1058/2005, de 8
de septiembre, por el que se aprueban los estatutos de la Real Academia de Jurisprudencia y
Legislación, en el que se considera impacto positivo el incremento del número máximo de
Académicos y la inclusión de una disposición adicional para señalar que los Estatutos se
interpretarán y aplicarán de acuerdo con lo establecido en la LOIEMH. Sin embargo, no queda
acreditado en qué medida un aumento del número de académicos de la Real Academia de la
Legislación y la Jurisprudencia puede favorecer una mayor igualdad, ya que el efecto puede
ser precisamente el contrario. Es decir, en términos empleados por la Guía Metodológica, no
se identifican los cambios que puede originar la implementación de la futura disposición
normativa sobre las desigualdades detectadas. De esta forma, esta medida no facilita per se
la presencia o composición equilibrada que propugna la Disposición adicional 1ª de la
LOIEMH (relación del 60 %-40 % como máximo). A modo de ejemplo, otros reales decretos
similares sí incluyen medidas complementarias encaminadas a materializar ese impacto
positivo. El Real Decreto 750/2011, de 27 de mayo por el que se aprueban los Estatutos de la
Real Academia Nacional de Medicina señala en su Disposición adicional 4ª relativa a la
«Promoción de la mujer» que «en el reglamento interno de la Academia se procurará la
inclusión de medidas dirigidas a promover una mayor presencia de mujeres tanto en los
órganos de gobierno como en la comunidad académica». En análogo sentido también se
manifiesta la Disposición adicional única de los Estatutos de la Real Academia de Ciencias
Morales y Políticas, aprobados por Real Decreto 537/2015, de 26 de junio; o la Disposición
adicional 1ª de los Estatutos de la Real Academia de la Historia, aprobados por Real Decreto
39/2009, de 23 de enero. En definitiva, no se aprecia con claridad la existencia de un
verdadero impacto en la igualdad de género, de tal forma que el aumento del número de
académicos no lleva aparejada por sí misma una mayor igualdad, si no se acompaña de otras
medidas complementarias. La ausencia de estas medidas complementarias impide apreciar la
existencia de un verdadero impacto en materia de igualdad de género. A esto se debe unir
que el análisis resulta excesivamente parco, sin incluir referencia ni a la metodología ni a las
técnicas empleadas.
II.2.9. Otros impactos
Dentro del contenido que pueden presentar las MAIN se encuentra el análisis de cualquier otro
extremo que pudiera ser relevante a criterio del órgano proponente, prestando especial atención a
19
En el trámite de alegaciones el MEFP expresó que esta incidencia se había solventado en el RD
688/2020 relativo a la fijación de umbrales de renta y patrimonio familiar y las cuantías de las becas y
ayudas al estudio para el curso 2020-2021. Este Tribunal ha podido comprobar esta alegación.
32 Tribunal de Cuentas
los impactos de carácter social y medioambiental, al impacto en materia de igualdad de
oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad.
La Guía Metodológica completa esta regulación señalando que, en el caso de que no existieran
otros impactos, este extremo se plasmará de manera clara en la Memoria.
II.2.9.1 IMPACTO EN LA FAMILIA Y EN LA INFANCIA Y EN LA ADOLESCENCIA
De acuerdo con lo dispuesto en el RD 931/2017, la MAIN ordinaria deberá contener un análisis del
impacto sobre la familia, la infancia y la adolescencia. Sin embargo, tratándose de una MAIN
abreviada el análisis de este impacto solo se exige cuando se juzgue relevante.
Esta literalidad parece contradecir lo dispuesto en la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de
Protección Jurídica del Menor y en la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de protección a las
familias numerosas. El artículo 22 quinquies de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de
Protección Jurídica del Menor (introducido por la Ley 26/2015, de 28 de julio, de modificación del
sistema de protección a la infancia y a la adolescencia) establece que las MAIN que deben
acompañar a los anteproyectos de ley y a los proyectos de reglamentos incluirán el impacto de la
normativa en la infancia y en la adolescencia. La Disposición adicional décima de la Ley 40/2003,
de 18 de noviembre, de protección a las familias numerosas (introducida por la disposición final
5.3 de la Ley 26/2015, de 28 de julio) señala que las memorias del análisis de impacto normativo
que deben acompañar a los anteproyectos de ley y a los proyectos de reglamentos incluirán el
impacto de la normativa en la familia. Como puede observarse, el análisis del impacto de la
normativa en materia de familia, infancia y adolescencia se ha de incluir en todas las memorias,
sin distinción entre ordinarias y abreviadas.
En el análisis de los expedientes de la muestra se han detectado las siguientes incidencias:
En 3 expedientes (números 11, 20 y 26 del Anexo I), en los que se indica que el impacto se
califica como positivo, el análisis realizado se considera insuficiente y genérico.
20
21
En el caso del expediente número 26 del Anexo I, relativo a la concesión de subvención a la
provincia de Teruel, la MAIN incluye una mención a los impactos en la infancia y en la
adolescencia afirmando que serán positivos, «en la medida que favorece el desarrollo
económico de la provincia de Teruel». Continúa afirmando la MAIN que «por el mismo motivo
será también positivo el impacto en la familia […]». Este análisis resulta excesivamente
genérico, pudiendo completarse con indicadores (por ejemplo, demográficos) que permitan
analizar verdaderamente el impacto que la subvención y los proyectos de inversión
subvencionados van a tener en la infancia y la adolescencia.
También se han observado deficiencias en el expediente número 30 del Anexo I, donde la
evaluación del impacto no resulta congruente con la naturaleza de la norma proyectada. Se
indica en la MAIN de este expediente, relativo al establecimiento de las normas reguladoras
de las subvenciones a entidades locales para la financiación de proyectos de empleo,
autoempleo y emprendimiento colectivo, dirigidos a afrontar el reto demográfico en los
municipios de menor población, en el marco del Programa Operativo de Empleo Juvenil del
Fondo Social Europeo (ayudas EMP-POEJ), que «el impacto en la infancia y en la
adolescencia que deriva de esta norma será nulo en la medida que tiene por finalidad
incentivar y promover los proyectos que aumenten la empleabilidad y el emprendimiento de
20
Punto modificado en virtud de alegaciones.
21
En el trámite de alegaciones el MEFP expresó, en relación con el expediente número 20 del Anexo I, que
esta incidencia se había solventado en el RD 688/2020 relativo a la fijación de umbrales de renta y
patrimonio familiar y las cuantías de las becas y ayudas al estudio para el curso 2020-2021. Este Tribunal
ha podido comprobar esta alegación.
Análisis de impacto normativo en los Ministerios del Área Político-Administrativa del Estado 33
las personas jóvenes, de 16 a 30 años, que habiten o vayan a habitar en municipios que no
formen parte de una gran área urbana –de las delimitadas en el Atlas Estadístico de las Áreas
Urbanas de España del Ministerio de Fomento-, y que tengan una población inferior o igual a
5.000 habitantes, o una población comprendida entre los 5.001 y los 10.000 habitantes
siempre que estos últimos presenten un saldo demográfico negativo en la última década».
Este Tribunal no comparte el razonamiento presentado por el Departamento ministerial
ponente, toda vez que una norma que busca promover el empleo de jóvenes debería tener,
necesariamente, impacto en la adolescencia.
También resulta contradictorio que no se aprecie impacto en las familias cuando en la propia
MAIN se hace mención al Informe 01/2018 del Consejo Económico y Social de España «El
medio rural y su vertebración social y territorial» indicando que «es importante señalar que
entre quienes permanecen en el medio rural, las tasas de emancipación de jóvenes alcanzan
valores significativamente inferiores a los que residen en el medio urbano. Algunos de los
factores que pueden estar dificultando esta emancipación son: una mayor insuficiencia de los
ingresos individuales necesarios para la emancipación residencial, derivados de su mayor
inserción laboral en contextos familiares, un papel más relevante respecto a las
responsabilidades familiares derivadas del envejecimiento y una oferta residencial accesible
más restringida».
Esta observación también es formulada por la OCCN, que recomienda «mejorar este
apartado con un mayor análisis mediante el uso de datos y ofreciendo un mayor
razonamiento. Con carácter general, el análisis de impactos debe reflejar lo siguiente: (i)
describir la situación de partida, ii) prever los resultados y iii) valorar los impactos. En primer
lugar, para describir la situación de partida se deben tener en cuenta indicadores cuantitativos
y cualitativos. Por ejemplo, en este caso parece necesario identificar las tasas de desempleo
juvenil en los municipios de menor población, tasa de actividad emprendedora juvenil y sus
características personales como el sexo. En segundo lugar, los resultados esperados estarían
en línea con los indicadores del artículo 2 de la norma sobre la finalidad de las ayudas, y, por
último, se debe razonar por qué el impacto es positivo en la medida en que se pretende
mejorar la situación de partida».
22
II.2.9.2 IMPACTO EN MATERIA DE IGUALDAD DE OPORTUNIDADES, NO DISCRIMINACIÓN Y
ACCESIBILIDAD UNIVERSAL DE LAS PERSONAS CON DISCAPACIDAD
En el expediente número 19 del Anexo I, relativo a la oferta de empleo público para el año 2017,
la MAIN incluye, por aplicación de la Disposición adicional 5ª de la Ley 26/2011, de 1 de agosto,
de Adaptación Normativa a la Convención Internacional sobre derecho de las personas con
discapacidad, una mención al impacto de la norma proyectada en materia de igualdad de
oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad. Así
se indica que «desde el año 2004 se han contemplado medidas de acción positiva a favor de las
personas con discapacidad, lo que ha supuesto un impacto favorable para este colectivo» y que
«en este Real Decreto se mantiene como acción positiva la obligatoriedad de que la conservación
de la nota se aplicará siempre a las personas que participen por el turno de reserva para personas
con discapacidad y así debe figurar expresamente en las respectivas bases de convocatoria».
A juicio de este Tribunal, el análisis de impacto no puede consistir en una mera descripción de las
medidas adoptadas, sino que, precisamente, requiere analizar los objetivos, la situación de partida
y los resultados que se pretenden obtener, valorando el impacto que van a tener esas medidas.
En este sentido, la MAIN debería haber analizado aspectos como cuántos candidatos se han
22
Las alegaciones formuladas por el MPTFP no enervan el contenido del Informe.
34 Tribunal de Cuentas
beneficiado, cuántos han conseguido plaza, a cuántos se les ha conservado la nota para la
convocatoria siguiente, etc.
II.2.9.3 IMPACTO SOCIAL
El expediente número 30 del Anexo I adolece de un análisis de impacto social deficiente. La
MAIN contiene una referencia genérica a otros impactos, limitándose a señalar que tendrá efecto
positivo en los jóvenes con referencias al citado informe Consejo Económico Social 01/2018. Esta
mención resulta insuficiente, siendo conveniente la inclusión de datos demográficos y sociológicos
de la población de las áreas afectas por la subvención (edad, sexo y evolución del saldo
demográfico) y de la actividad económica (tasa de desempleo, tasa de emprendimiento, volumen
de cooperativas, etc.) y ofrecer, tal y como ha señalado el informe de la OCCN, un análisis sobre
el impacto social en términos de cohesión y estructura demográfica.
23
II.2.10. Descripción de la tramitación y consultas realizadas
El artículo 2.3 del RD 1083/2009 señala que «la versión definitiva de la Memoria incluirá la
referencia a las consultas realizadas en el trámite de audiencia, en particular a las comunidades
autónomas, y otros informes o dictámenes exigidos por el ordenamiento jurídico evacuados
durante la tramitación, con objeto de que quede reflejado el modo en que las observaciones
contenidas en estos, así como el resultado del trámite de audiencia, hayan sido tenidas en
consideración por el órgano proponente de la norma».
referencia a los informes de las Comunidades Autónomas, Entidades Locales y a otros informes o
dictámenes preceptivos o facultativos, evacuados durante la tramitación. Quedará reflejado el
modo en que las observaciones contenidas en estos hayan sido tenidas en consideración por el
órgano proponente de la propuesta de norma».
En la Guía Metodológica para la elaboración de la MAIN se indica que «entre los trámites que
deben reflejarse, cabe destacar: informes y dictámenes, con indicación de quién es el emisor y
acompañados por una breve síntesis de su contenido, que podrá limitarse a indicar si ha sido
favorable en aquellos casos en que así ocurra».
Además, el artículo 2.2 del RD 931/2017 impone al Ministerio o centro directivo competente para
la realización de la memoria la obligación de actualizar el contenido de la misma con las
novedades significativas que se produzcan a lo largo del procedimiento de tramitación. En
especial, se actualizará el apartado relativo a la descripción de la tramitación y consultas.
Se han observado deficiencias en 22 expedientes:
En 6 expedientes (números 1, 3, 12, 17, 19y 30 del Anexo I) no se ha explicado en la MAIN
definitiva cuáles son las principales modificaciones introducidas en las distintas versiones del
proyecto normativo.
24
En 2 expedientes (número 15 y 19 del Anexo I) no se ha hecho mención ni a la totalidad de
los informes que han sido recabados, ni al contenido de los mismos, ni a la manera en la que
las observaciones y aportaciones formulas en todos o algunos de estos informes han sido
tratadas, ya sea mediante su inclusión en el proyecto normativo o la MAIN, o mediante la
justificación del rechazo a las mismas.
23
Las alegaciones formuladas por el MPTFP no enervan el contenido del Informe.
24
Párrafo modificado en virtud de alegaciones.
Análisis de impacto normativo en los Ministerios del Área Político-Administrativa del Estado 35
En 12 expedientes (números 5, 6, 11, 18, 20, 25, 26, 28, 30, 31, 33 y 37 del Anexo I) la
MAIN hace referencia a los distintos trámites e informes evacuados, pero no hace constar en
relación con todos o algunos de estos informes las aportaciones y observaciones formuladas
ni la forma en que han sido tomadas en consideración por el órgano proponente.
Una vez realizados los citados trámites y recabados los citados informes debería haberse
completado el apartado de tramitación de la MAIN con una síntesis del contenido y valoración
de las aportaciones y las observaciones emitidas por los órganos informantes, indicando el
modo en que fueron tratadas por el órgano proponente.
25
26
En 2 expedientes (número 16 y 35 del Anexo I) la MAIN no ha sido actualizada incorporando
los informes emitidos con posterioridad a la última versión de la memoria incluida en el
expediente, lo que supone un deficiente seguimiento de los expedientes.
II.2.11. Procedimiento de infracción del Derecho de la Unión Europea
Según lo dispuesto en el Anexo III de la Guía Metodológica para la elaboración de la MAIN, la
memoria debe expresar inexcusablemente si el proyecto de norma incide en un procedimiento de
infracción del Derecho de la Unión Europea en curso. En ese caso, deberá describirse dicho
procedimiento de infracción, con referencia a la base jurídica comunitaria del incumplimiento
imputado por la Comisión Europea, su fecha de apertura y la fase procedimental en la que se
encuentra de acuerdo con los artículos 258 y 260 del Tratado de Funcionamiento de la Unión
Europea (TFUE).
De los 4 expedientes de la muestra que trasponen normativa europea a nuestro ordenamiento, en
la MAIN del expediente número 11 del Anexo I, relativo al Real Decreto-ley 11/2018, de 31 de
agosto, de transposición de directivas en materia de protección de los compromisos por pensiones
con los trabajadores, prevención del blanqueo de capitales y requisitos de entrada y residencia de
nacionales de países terceros –que ha traspuesto a nuestro ordenamiento jurídico la Directiva
siguientes incidencias:
- No se indica si se ha iniciado o no un proceso de infracción por el incumplimiento del plazo de
transposición en relación a la Directiva 2014/50/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de
16 de abril de 2014 (la finalización del plazo de transposición motivó la iniciación por la
Comisión Europea de un procedimiento formal de infracción número 2018/0162, dato que se
extrae del preámbulo del proyecto normativo).
25
En el trámite de alegaciones, el MEFP expresó, en relación al expediente 6 del Anexo I, que en la MAIN
se han hecho constar cuantitativamente las aportaciones y observaciones que se han formulado. No
obstante, este Tribunal considera que conforme al artículo 2.1 1) del RD 931/2017 en la MAIN debe hacerse
constar la referencia a las consultas realizadas y observaciones recibidas en el trámite de audiencia e
información pública así como su resultado y su reflejo en el texto del proyecto así como los informes
evacuados durante la tramitación y el modo en que las observaciones contenidas en los mismos han sido
tenidas en consideración, exigencias que no se cumplen en la MAIN de este expediente de este expediente.
También manifestó, en relación con los expedientes número 20 y 28 del Anexo I (relativos a sendos reales
decretos para la fijación de los umbrales de renta y patrimonio familiar y las cuantías de las becas y ayudas
al estudio), que esta deficiencia se había solventado en los ulteriores reales decretos aprobados sobre la
materia, poniendo como ejemplo la MAIN del RD 688/2020 , de 21 de julio, por el que se establecen los
umbrales de renta y patrimonio familiar y las cuantías de las becas y ayudas al estudio para el curso 2020-
2021. Según ha podido comprobar este Tribunal, este último real decreto no corrige la deficiencia reflejada
en el Informe. La MAIN publicada en el Portal de Transparencia relativa a este último proyecto normativo
contiene una relación detallada de las consultas e informes recabados. Sin embargo, sigue incluyendo
informes en los que no detalla ni las observaciones formuladas ni el modo en que éstas han sido tenidas en
consideración, limitándose a señalar que tales informes constan en el expediente.
36 Tribunal de Cuentas
- En relación a la Directiva (UE) 2015/849 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de
mayo de 2015, el plazo de transposición venció el 26 de mayo de 2017 y la Comisión Europea
inició el proceso formal de infracción número 2017/0527, de 22 de noviembre y en relación a
la Directiva (UE) 2016/801 del Parlamento Europeo y del Consejo el plazo de transposición
venció el 23 de mayo de 2018, iniciando la Comisión Europea el procedimiento formal de
infracción número 2018/0166. En la MAIN no se indica la base comunitaria del incumplimiento
imputado, ni la fase procedimental en que se encuentra de acuerdo con los artículos 258 y
260 del TFUE, ni, en el caso del segundo procedimiento iniciado, su fecha de apertura.
II.2.12. Planificación de la evaluación ex post
Una de las novedades introducidas por el RD 931/2017, es la inclusión en la MAIN de un apartado
relativo a la evaluación ex post. En este sentido, debe tenerse en cuenta que el artículo 25.2 de la
LG señala que el PAN identificará las normas que habrán de someterse a un análisis sobre los
resultados de su aplicación, señalándose en el artículo 28.2 que dicha evaluación se realizará en
los términos y plazos previstos en la MAIN.
De manera más concreta, el artículo 2.1 j) del RD 931/2017 indica que el apartado relativo a la
evaluación ex post incluirá la forma en la que se analizarán los resultados de la aplicación de las
normas. Para ello, la memoria indicará si dicha norma se encuentra prevista entre las susceptibles
de evaluación en el correspondiente PAN y, en su caso, describirá con claridad los objetivos y
fines de la norma y los términos y plazos que se usarán para analizar los resultados de su
aplicación, la sistemática que se va a utilizar en la evaluación y la entidad u órgano que se
considera idóneo para llevarla a cabo.
Este marco normativo se completa con el artículo 3.2 del RD 286/2017, según el cual los
Departamentos ministeriales evaluarán las normas propuestas por cada uno de ellos que hayan
sido seleccionadas para su evaluación ex post, en los términos y plazos previstos en su MAIN. Se
analizará, en todo caso: a) La eficacia de la norma, entendiendo por tal la medida en que ha
conseguido los fines pretendidos con su aprobación; b) la eficiencia de la norma, identificando las
cargas administrativas que podrían no haber sido necesarias o haberlo sido en menor grado; c) la
sostenibilidad de la disposición, considerando los efectos de la norma no previstos directamente
por ella que puedan llegar a comprometer su viabilidad futura; y d) los resultados de la aplicación
de la norma, en función del criterio por el que fue sometida a evaluación.
Con carácter general, este Tribunal ha observado que han sido pocas las normas de la muestra
sometidas a evaluación ex post, a pesar de la existencia de informes que recomendaban la
inclusión de este tipo de evaluación (en al menos un expediente más) y de la importancia que este
tipo de controles tienen para acreditar el acierto de la norma y para evaluar los niveles de eficacia
y eficiencia en la consecución de los objetivos que se pretendían alcanzar con la actuación
normativa.
Con relación al PAN de 2018, fueron 43 las iniciativas normativas que se preveía someter a
evaluación ex post (aproximadamente un 15 % del total de iniciativas normativas incluidas en el
PAN).
También se ha observado que existen casos en los que estas evaluaciones se han planificado de
manera superficial y poco precisa, observando las siguientes deficiencias:
La norma del expediente número 28 del Anexo I, relativa al establecimiento de los umbrales
de renta y patrimonio familiar y las cuantías de las becas y ayudas al estudio para el curso
2018-2019, fue la única norma incluida en la muestra para la que el PAN 2018 requería
evaluación ex post debido al impacto significativo que la disposición tenía en los
Análisis de impacto normativo en los Ministerios del Área Político-Administrativa del Estado 37
Presupuestos Generales del Estado, el impacto sobre la igualdad de oportunidades y el
impacto relevante sobre la infancia, la adolescencia y las familias.
La MAIN configuró esta evaluación señalando que «sin perjuicio del estudio que sobre la
eficacia y eficiencia de la política de becas universitarias que está llevando a cabo la AIREF,
anualmente se evalúan los resultados que arrojan tanto la convocatoria de becas de carácter
general como la convocatoria de ayudas para alumnos con necesidad específica de apoyo
educativo. En concreto se analizan y comparan con los resultados de años anteriores, los
siguientes ítems:
Número de becarios, con el fin de valorar el efecto producido por las modificaciones
introducidas en el requisito académico de acceso a la beca de matrícula para los
alumnos de primer curso de enseñanzas universitarias de Grado.
Importe de la convocatoria, con el fin de valorar su impacto sobre cada uno de los dos
presupuestos sucesivos con los que se financian las convocatorias.
Número de perceptores de los diferentes componentes y específicamente de los
perceptores de la nueva cuantía fija ligada a la excelencia en el rendimiento académico
para valorar el efecto sobre el rendimiento de los becarios que produce la incorporación
de esta nueva cuantía.
Cuantías medias y en especial de la cuantía de la beca de matrícula en relación con los
precios públicos por servicios académicos que fijen las CCAA de acuerdo con la nueva
horquilla establecida para su cuantificación.
Resultados por CCAA y Universidades a efectos de analizar la coherencia de la
distribución de las becas y ayudas concedidas con los indicadores de renta, índice de
precios de las diferentes CCAA».
El informe de la OCCN recomendó completar y estructurar este apartado de la MAIN,
destacando las deficiencias en los indicadores presentados, que sólo permitían realizar una
evaluación de eficacia, y sugiriendo la inclusión de otros indicadores. Entre estos últimos se
apuntó la inclusión de indicadores que permitieran analizar la relación existente entre las
cantidades asignadas y los resultados obtenidos por la política de becas y ayudas, la
incidencia de estas medidas en los diferentes colectivos perceptores de las becas, o las tasas
de continuidad o abandono de los estudios por parte de los becados y sus causas específicas
«de modo que pueda conocerse si la continuidad depende principalmente de factores
económicos o hay otros factores determinantes (académicos, familiares, laborales,…) que
deban en su caso abordarse con medidas específicas». Igualmente se sugirió la inclusión de
cualquier otro indicador que ofreciera información acerca de si las medidas del proyecto
alcanzan a todos los colectivos que las necesitan, si son suficientes para asegurar la
continuidad de los estudios, si ésta depende de otros factores que requieran también
acciones específicas, o si existen alternativas en la regulación de las medidas que las hagan
más eficientes y eficaces en el cumplimiento de los objetivos del programa de ayudas, entre
otros aspectos, así como aquellos indicadores que permitieran valorar la incidencia de la
nueva normativa en la infancia, la adolescencia y las familias.
Finalmente, es de mención que la MAIN tampoco contenía un calendario de la evaluación ex
post ni indicaba la entidad encargada de hacer esta evaluación.
La MAIN no incluyó ninguna de las recomendaciones formuladas en este sentido por la
OCCN ni justificó el rechazo de las mismas.
38 Tribunal de Cuentas
En el caso del expediente número 30 del Anexo I la descripción del procedimiento de
evaluación ex post resulta incompleto, guardando silencio sobre los términos y plazos de la
información que se ha de remitir para realizar la evaluación.
27
En el supuesto del expediente número 37 del Anexo I el informe de la OCCN indica que la
versión de la memoria enviada a la oficina señalaba expresamente que la norma era
susceptible de ser objeto de evaluación ex post, motivo por el cual el informe de la OCCN
recogía una serie de observaciones al respecto. Sin embargo, la última versión de la MAIN,
única memoria incorporada en el expediente, no contiene mención alguna a la evaluación ex
post, ni justifica el motivo por el cual el Ministerio proponente ha desistido de la evaluación de
la incidencia de esta norma.
II.3. FUNCIONAMIENTO DE LA OFICINA DE COORDINACIÓN Y CALIDAD NORMATIVA
Con carácter general, durante la realización de los trabajos de fiscalización se ha observado que
la entrada en funcionamiento de la OCCN, en marzo de 2018, ha supuesto un impulso
fundamental en la evaluación ex ante de los proyectos normativos. Las recomendaciones y
observaciones contenidas en sus informes han contribuido a mejorar tanto la técnica legislativa de
los proyectos como la calidad de las MAIN elaboradas por los Ministerios proponentes, exigiendo
unos análisis más detallados y profundos e incorporando sugerencias relevantes en materia de
técnica legislativa.
II.3.1. Emisión de memoria anual
Como se ha señalado con anterioridad, el artículo 8 del RD 1081/2017 impone a la OCCN la
elaboración de una memoria anual de actividad, que será publicada en el portal web del Ministerio
de la Presidencia antes del 30 de abril de cada año.
A la fecha de conclusión de los trabajos de fiscalización se ha comprobado que la OCCN no ha
aprobado ni publicado las memorias anuales correspondientes a los años 2018 y 2019.
II.3.2. Solicitudes de informe recibidas por la OCCN entre los años 2018 y 2019
Según lo dispuesto en su normativa de funcionamiento, la OCCN emitirá informe en relación con
los anteproyectos de ley, orgánica u ordinaria, los proyectos de real decreto-ley, los proyectos de
real decreto legislativo y los proyectos de real decreto de carácter reglamentario.
Los Ministerios proponentes de las iniciativas normativas solicitarán el informe una vez que
cuenten con un primer texto del proyecto y la correspondiente MAIN.
En el momento de la redacción del presente informe se ha constatado que, de acuerdo con la
Relación de Puestos de Trabajo publicada en el Portal de Transparencia, la OCCN cuenta, para el
desarrollo de sus funciones, con siete funcionarios del subgrupo A1, un funcionario (nivel 22)
adscrito a puesto de trabajo del subgrupo A2/C1 y un funcionario (nivel 16) adscrito a puesto de
trabajo del subgrupo C1/C2.
El número de solicitudes de informe recibidas por la OCCN entre la fecha de su entrada en
funcionamiento, 16 de marzo de 2018, y el 31 de diciembre de 2019 se reflejan en el siguiente
cuadro:
27
Las alegaciones formuladas por el MPTFP no enervan el contenido del Informe.
Análisis de impacto normativo en los Ministerios del Área Político-Administrativa del Estado 39
CUADRO 1. SOLICITUDES DE INFORME OCCN DURANTE LOS AÑOS 2018 Y 2019
Año
INFORMES SOLICITADOS
Con petición formal
de informe
Sin petición formal de informe
TOTAL
2018
188
20
208
2019
273
11
284
TOTAL
461
31
492
Fuente: elaboración propia del Tribunal de Cuentas a partir de los datos proporcionados por la OCCN
Durante los años 2018 y 2019, la OCCN recibió 461 peticiones formales de informe.
Además de los casos en los que el informe se solicitó formalmente, se han identificado 31
expedientes en los que no hubo una petición formal de informe. Según se ha informado a este
Tribunal, en la mayoría de los casos, la Oficina ha detectado estos supuestos a través del
seguimiento de los asuntos a tratar por la Comisión de Secretarios de Estado y Subsecretarios y
por el Consejo de Ministros en la red interna de reparto de asuntos, tras recibir una indicación
(verbal) del Secretariado del Gobierno. La mayor parte de estos supuestos están relacionados con
proyectos de reales decretos-leyes, si bien uno de los supuestos de ausencia de petición formal
es el relativo al anteproyecto de Ley Orgánica de modificación del Código Penal para la protección
de la libertad sexual de las ciudadanas y los ciudadanos, lo cual resulta destacable, dado el rango
normativo de este anteproyecto. A pesar de la destacable labor de seguimiento y detección de
estos proyectos realizada por la OCCN, este procedimiento de solicitud informal de informe difiere
del legalmente establecido.
II.3.3. Solicitudes de informe finalizadas por la OCCN entre los años 2018 y 2019
CUADRO 2. SOLICITUDES DE INFORME FINALIZADAS DURANTE LOS AÑOS 2018 Y 2019
Año
Informes solicitados1
Informes emitidos a partir de
solicitudes formales e
informales
Solicitudes de informe finalizadas
por otras causas dentro del
respectivo año natural
2018
208
132
9
2019
284
258
(de los cuales 47 corresponden a
solicitudes de 2018)
9
(de los cuales 6 corresponden a
solicitudes de 2018)
TOTAL
492
390
18
1 Incluye tanto las peticiones formales de informe como las informales.
Fuente: elaboración propia del Tribunal de Cuentas a partir de los datos proporcionados por la OCCN
Durante los años 2018 y 2019, la OCCN emitió un total de 390 informes (lo que representa el
79,3 % de los informes solicitados).
Además, en 18 expedientes (el 3,7 % del total de solicitudes recibidas), las solicitudes cursadas
finalizaron sin que la OCCN emitiera informe por los siguientes motivos:
- En 1 expediente no procedió la emisión de informe porque la solicitud dirigida a la OCCN se
realizó tras el dictamen del Consejo de Estado. En este supuesto, el momento en que se
solicitó el informe a la OCCN no fue el adecuado, puesto que su informe debió solicitarse una
vez se disponía del primer texto del proyecto y de la correspondiente MAIN, siendo el
dictamen del Consejo de Estado el último trámite que concluye la tramitación del expediente.
- En 12 de estos supuestos la emisión de recomendaciones se justificó en un incumplimiento
previo del plazo de emisión de los informes. Así, según el artículo 7.5 del RD 1081/2017
40 Tribunal de Cuentas
«transcurridos dichos plazos sin que se haya emitido el informe se podrá continuar con la
tramitación del procedimiento, sin perjuicio de su eventual incorporación y consideración
cuando se reciba». No obstante esta literalidad, la OCCN decidió sustituir la emisión de
informe por las recomendaciones, a pesar de que en 2 de estos supuestos la emisión fue
posterior a la aprobación de la norma por el Consejo de Ministros.
- En 3 expedientes, la OCCN emitió recomendaciones en lugar de informe, aduciendo que no
era procedente debido a la fecha de inicio de la tramitación del proyecto normativo. No
obstante, las peticiones se cursaron en los meses de julio, noviembre y diciembre de 2018,
fechas en las que la OCCN ya estaba en funcionamiento.
- En 2 expedientes la OCCN no explicó a qué se debió la sustitución del informe por un
documento de observaciones y recomendaciones.
II.3.4. Informes pendientes de emisión
En el año 2018, la OCCN recibió 208 solicitudes de informes, habiendo resuelto a 31 de diciembre
de 2018 un total de 141 solicitudes (lo que representa un 67’8 % del total), quedando pendientes
de resolver –ya sea mediante la emisión de informes o por otras formas de finalización– 67
peticiones (32,2 %). En el año 2019, se resolvieron 53 de las 67 solicitudes pendientes a finales
de 2018 (25,5 %). De esta forma, a finales de 2019, la OCCN tenía pendientes de resolver 14
solicitudes correspondientes al año 2018 (6,7 %).
CUADRO 3. SOLICITUDES DE INFORME PENDIENTES DE RESOLUCIÓN
CORRESPONDIENTES A SOLICITUDES DEL AÑO 2018
Fuente: elaboración propia del Tribunal de Cuentas a partir de datos proporcionados por la OCCN
En el año 2019, la OCCN recibió 284 solicitudes de informes, habiendo resuelto a finales de años
214 de esas solicitudes (lo que representa un 75,4 % del total), quedando pendientes de resolver
–ya sea mediante la emisión de informes o por otras formas de finalización– 70 peticiones
(24,6 %).
CUADRO 4. SOLICITUDES DE INFORME PENDIENTES DE RESOLUCIÓN
CORRESPONDIENTES A SOLICITUDES DEL AÑO 2019
Fuente: elaboración propia del Tribunal de Cuentas a partir de datos proporcionados por la OCCN
En conclusión, a finales del año 2019 la OCCN tenía pendiente de resolver 84 de las 492
solicitudes de informe presentadas desde su entrada en funcionamiento. Esto supone un 17,1 %
de solicitudes pendientes de resolución.
II.3.5. Plazo de emisión de los informes
Según lo señalado con anterioridad, el plazo máximo de emisión de informes con el que cuenta la
OCCN es de 15 días (5 días en el caso de que el proyecto normativo sea un real decreto-ley).
Informes
solicitados
Solicitudes finalizadas a
31.12.2018
Solicitudes finalizadas a
31.12.2019
Solicitudes pendientes a
31.12.2019
208
141
67,8 %
53
25,5 %
14
6,7 %
Informes
solicitados
Solicitudes finalizadas a
31.12.2019
Solicitudes pendientes a
31.12.2019
284
214
75,4 %
70
24,6 %
Análisis de impacto normativo en los Ministerios del Área Político-Administrativa del Estado 41
Transcurridos dichos plazos sin que se haya emitido el informe se podrá continuar con la
tramitación del procedimiento.
El siguiente cuadro identifica los informes emitidos por la OCCN en plazo y fuera de plazo,
teniendo en cuenta exclusivamente aquellos informes emitidos a partir de una petición formal, por
ser aquellos en los que existe certeza sobre el dies a quo del cómputo del plazo.
CUADRO 5. INFORMES EMITIDOS DENTRO Y FUERA DE PLAZO AÑOS 2018 Y 2019
Año
Informes
emitidos2
Informes emitidos
en plazo
Informes emitidos
fuera de plazo
nº
%
nº
%
2018
112
45
40,2 %
67
59,8 %
2019
248
92
37,1 %
156
62,9 %
TOTAL
360
137
38,65 %
223
61,35 %
2 Informes emitidos a partir de solicitud formal de informe
Fuente: elaboración propia del Tribunal de Cuentas a partir de los datos proporcionados por la OCCN
En el año 2018, la OCCN emitió un total de 112 informes de los que 45 (el 40,2 % del total) fueron
emitidos en plazo (15 en relación a proyectos de reales decretos-leyes y 30 relativos al resto de
proyectos examinados) y 67 (el 59,8 % del total) fueron emitidos fuera de plazo (afectando 3 a
proyectos de reales decretos-leyes y 64 a los restantes proyectos normativos).
En el año 2019, de un total de 248 informes, 92 (el 37,1 % del total) fueron emitidos en plazo (7 en
relación a proyectos de reales decretos-leyes y 85 referentes al resto de proyectos normativos
examinados) y 156 (el 62,9 % del total) fueron emitidos fuera de plazo (1 en relación a proyectos
de reales decretos-leyes y 155 en relación a los demás proyectos normativos informados).
El plazo medio de emisión de los informes de la OCCN en el año 2018 fue de 42 días (3 días en el
caso de los reales decretos-leyes). En el año 2019 ese plazo fue de 46 días (5 días en el caso de
los reales decretos-leyes).
Además, se han identificado 12 expedientes en los que entre la solicitud de informe a la OCCN y
la fecha de aprobación del proyecto normativo por parte del Consejo de Ministros transcurrieron
entre 0 o 1 días, correspondiendo 7 expedientes a informes emitidos en 2018 y 5 expedientes a
informes emitidos en 2019.
Estos datos ponen de relieve la dificultad que la OCCN tiene para cumplir los plazos legalmente
establecidos en la emisión de informes, así como el riesgo de que existan supuestos en los que la
OCCN no disponga del tiempo suficiente para analizar los expedientes normativos y emitir
informes, dando lugar, en algunos casos, a la emisión de informes con un contenido formal,
centrado en la técnica normativa y no en el análisis de la MAIN.
La OCCN ha señalado que en algunas ocasiones, la emisión de informes de carácter formal está
relacionada con la falta de elaboración y remisión de la MAIN en el momento de solicitud del
informe, lo que obligada a centrar el análisis en la técnica normativa del proyecto presentado. Este
hecho supone una alteración del procedimiento de producción normativa legalmente establecido.
Además, adquiere una especial relevancia en el caso de proyectos de reales decretos leyes,
donde, a la vista del artículo 26.5 de la LG, la OCCN es el único órgano de la AGE que emite
informe del proyecto normativo.
42 Tribunal de Cuentas
II.3.6. Seguimiento de las recomendaciones u observaciones formuladas
Según lo expuesto, el informe de la OCCN no tiene carácter vinculante, si bien el Ministerio
proponente debe incluirlo entre la documentación que acompañe a la iniciativa normativa sometida
a la aprobación del Consejo de Ministros. Por ello, con ocasión de la tramitación del proyecto ante
los altos órganos colegiados del Gobierno, la OCCN tiene la oportunidad de examinar si las
recomendaciones u observaciones que formuló en su informe han sido aceptadas o no; en este
último caso, las razones justificativas del rechazo deberían consignarse de manera específica en
la MAIN.
Ante la meritada ausencia de las correspondientes memorias anuales de los años 2018 y 2019 en
las que la OCCN debía reflejar las actividades realizadas así como, entre otras cuestiones, las
recomendaciones emitidas y su seguimiento, esta oficina ha remitido al Tribunal de Cuentas un
documento de trabajo interno de seguimiento de recomendaciones.
De la información contenida en el mencionado documento se deduce que la OCCN se limitó a
llevar un control cuantitativo de las observaciones aceptadas (indicando porcentualmente las
observaciones aceptadas sobre el total de las emitidas), no pudiéndose deducir de ese control el
tipo de recomendaciones y observaciones formuladas por la OCCN (qué recomendaciones y
observaciones han sido aceptadas y cuáles han sido rechazadas y si estas son de fondo o de
forma) ni la relevancia de las mismas (lo que adquiere gran trascendencia, en particular, si
finalmente no han sido aceptadas). Del mismo modo, la documentación remitida por la OCCN
impide apreciar si se ha verificado o no la inclusión en las MAIN de la correspondiente justificación
en aquellos casos en los que las observaciones no han sido aceptadas por el Departamento
ministerial proponente.
El sistema de seguimiento implantado por la OCCN presenta deficiencias derivadas de su carácter
exclusivamente cuantitativo. Sería deseable que se implantara un sistema de seguimiento de las
observaciones y recomendaciones realizadas con objeto de determinar y evaluar la eficacia que
han tenido, no solo desde un punto de vista cuantitativo, sino también cualitativo. Sería
recomendable que este sistema dejara constancia no solo el grado de aplicación de las
recomendaciones formuladas en un caso concreto, sino que también incluyera una referencia a la
naturaleza de las distintas recomendaciones. Por otro lado, también sería deseable que el sistema
reflejara tanto la aplicación inmediata de las recomendaciones al correspondiente proyecto
normativo, como también la observancia de las mismas en los expedientes normativos que se
incoen con posterioridad, todo ello dentro de un marco de mejora continua del proceso de
iniciativa legislativa y potestad reglamentaria. Una vez concluido el trámite de alegaciones la
OCCN informó a este Tribunal sobre la realización de trabajos de implantación de un sistema de
seguimiento de observaciones y recomendaciones mejorado, en línea con el propuesto en este
Informe.
II.4. PLAN ANUAL NORMATIVO
De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 132 de la LPACAP y 25 de la LG, el Gobierno
elaborará un PAN que contendrá las iniciativas legales o reglamentarias que hayan de ser
elevadas para su aprobación en el año siguiente.
En lo referente a su tramitación, señala el artículo 2 del RD 286/2017 que el PAN será elaborado
por la Junta de Planificación y Evaluación Normativa a partir de las iniciativas legislativas y
reglamentarias de los distintos Departamentos ministeriales, siendo la persona titular del Ministerio
de la Presidencia la que eleve, previo informe de la Comisión Delegada del Gobierno para
Asuntos Económicos, el proyecto al Consejo de Ministros para su aprobación antes del día 30 de
abril del año anterior a su vigencia.
Análisis de impacto normativo en los Ministerios del Área Político-Administrativa del Estado 43
Hasta la finalización de los trabajos de campo, solo se había aprobado el PAN correspondiente al
año 2018, que fue aprobado por el Consejo de Ministros el 7 de diciembre de 2017. Este Plan
incluía 287 iniciativas normativas para ser aprobadas por el Consejo de Ministros en el año 2018
(9 leyes orgánicas, 38 leyes ordinarias y 240 reales decretos).
Según lo indicado por el Ministerio de la Presidencia previa solicitud de este Tribunal, no se pudo
aprobar el PAN 2017 dada la fecha de entrada en vigor de estas disposiciones normativas (el 2 de
octubre de 2016). En cuanto a los PAN referentes a los años 2019 y 2020, los distintos
acaecimientos políticos (cambio de Gobierno, procesos electorales y periodo de Gobierno en
funciones) impidieron la elaboración y final aprobación de estos planes. No obstante, con
posterioridad a la finalización de los trabajos de campo, el 8 de septiembre de 2020, el Consejo de
Ministro aprobó el PAN correspondiente al año 2020.
II.5. INFORME ANUAL DE EVALUACIÓN NORMATIVA
Señala el artículo 28 de la LG que el Consejo de Ministros, a propuesta del Ministerio de la
Presidencia, aprobará, antes del 30 de abril de cada año, un informe anual en el que se refleje el
grado de cumplimiento del PAN del año anterior, las iniciativas adoptadas que no estaban
inicialmente incluidas en el citado Plan, así como las incluidas en anteriores informes de
evaluación con objetivos plurianuales que hayan producido al menos parte de sus efectos en el
año que se evalúa.
Este informe incluirá las conclusiones relativas al análisis ex post de la aplicación de las normas
en las que el PAN así lo hubiera dispuesto.
En la realización de los trabajos de fiscalización se ha observado que el Consejo de Ministros no
ha aprobado ningún informe anual de evolución normativa correspondiente al PAN 2018,
desatendiendo la obligación impuesta en la LG.
Según ha informado el Ministerio de la Presidencia, esta falta de evaluación responde al cambio
de Gobierno acaecido en el mes de junio 2018, que ocasionó que no se prosiguieran los trabajos
de evaluación. A juicio de este Tribunal, un cambio de Gobierno no debería acarrear un
incumplimiento de las funciones de evaluación impuestas por disposición legal.
II.5.1. Informe de seguimiento
A pesar de la falta de existencia de un informe anual de evaluación normativa, el Ministerio de la
Presidencia sí comenzó la realización de trabajos de seguimiento del PAN de 2018 durante los
primeros meses de ese año. Estos trabajos cristalizaron en un informe de seguimiento
correspondiente al primer trimestre que fue examinado por la Comisión General de Secretarios de
Estado y Subsecretarios el 4 de abril de 2018.
Según lo indicado en este informe, del total de iniciativas normativas impulsadas por los
departamentos ministeriales y aprobadas por el Consejo de Ministros durante el primer trimestre
del año (37 propuestas), 15 iniciativas estaban incluidas en el PAN de 2018 (40,5 %), mientras
que 22 no lo estaban (59,5 %), existiendo dos iniciativas normativas que se estaban tramitando
como proposiciones de ley en las Cortes Generales. Esto suponía que, a la finalización del primer
trimestre del año, se había ejecutado aproximadamente un 5,9 % del PAN 2018.
Se ha observado que este informe de seguimiento contiene datos que resultan incongruentes con
el PAN. A modo de ejemplo, el informe indica que existen 15 iniciativas incluidas en el PAN que ya
han sido aprobadas por el Consejo de Ministros y 277 iniciativas incluidas en el PAN que están
pendiente de aprobación. En total, según los datos de este informe el PAN de 2018 contendría
292 propuestas, frente a las 287 que efectivamente contenía.
44 Tribunal de Cuentas
II.6. CONSIDERACIONES EN MATERIA DE TRANSPARENCIA
De conformidad con lo dispuesto en las Directrices Técnicas de la presente fiscalización, este
Tribunal ha realizado un análisis específico del cumplimiento de las previsiones en materia de
transparencia en todo aquello que pudiera tener relación con el objeto de las actuaciones
fiscalizadoras.
El artículo 1 de la LTAIPBG establece como objeto la ampliación y el reforzamiento de la
transparencia de la actividad pública, así como la regulación y garantía del derecho de acceso a la
información sobre dicha actividad. Para cumplir este objetivo, la mencionada Ley recoge en su
Título I un conjunto de previsiones diferenciadas desde la doble perspectiva de la publicidad activa
y del derecho de acceso a la información pública.
II.6.1. Publicidad activa
El Capítulo II del Título I de la LTAIPBG impone una serie de obligaciones a las entidades
incluidas en su ámbito subjetivo de aplicación en relación con la información institucional,
organizativa y de planificación, de relevancia jurídica, y económica, presupuestaria y estadística
que han de publicar.
De acuerdo con el artículo 7.d) de la LTAIPBG, las Administraciones Públicas, en el ámbito de sus
competencias, publicarán las memorias e informes que conformen los expedientes de elaboración
de los textos normativos, en particular, la memoria del análisis de impacto normativo regulada por
La incorporación de esta previsión supuso un notable avance respecto a la evaluación ex ante,
puesto que, de esta manera, la MAIN dejaba de constituir un documento interno de la
Administración, dentro del procedimiento de elaboración de las normas, para convertirse en un
documento público a disposición de los ciudadanos.
Posteriormente, la LPACAP incluyó entre los principios de buena regulación, recogidos en su
artículo 129, el principio de transparencia, indicando que, en aplicación de este principio las
Administraciones Públicas posibilitarán el acceso sencillo, universal y actualizado a la normativa
en vigor y los documentos propios de su proceso de elaboración, en los términos establecidos en
el artículo 7 de la LTAIPBG.
Se han observado deficiencias que afectan a 18 de los expedientes analizados:
En 17 expedientes (números 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 26, 30, 31, 32, 33, 35, 37 y 39 del
Anexo I) el portal de transparencia no recoge ni los proyectos normativos ni las MAIN
elaboradas.
En el expediente número 25 del Anexo I el portal de transparencia publica la MAIN, pero no
la norma aprobada.
28
28
Párrafo modificado en virtud de alegaciones. En el trámite de alegaciones el MAEUEC manifestó que
efectivamente no se había enviado la MAIN del expediente número 38 del Anexo I al Portal de
Transparencia y que procedía a su remisión. Con posterioridad este Tribunal ha comprobado que esta
incidencia ya ha sido subsanada.
Análisis de impacto normativo en los Ministerios del Área Político-Administrativa del Estado 45
II.6.2. Derecho de acceso a la información pública
El Capítulo III del Título I de la LTAIPBG regula el derecho de acceso a la información pública,
reconocido en el artículo 105.b) de la Constitución Española. El derecho de acceso podrá ser
limitado en los supuestos que contempla la Ley en sus artículos 14, 15 y 16.
El artículo 13 de la Ley define la información pública como aquellos contenidos o documentos,
cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en
el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de
sus funciones. El artículo 17 de la LTAIPBG regula el procedimiento para el ejercicio del derecho
de acceso a la información pública, que se iniciará con la presentación de la correspondiente
solicitud, lo que podrá hacerse por cualquier medio. Dicha solicitud deberá dirigirse al titular del
órgano administrativo o entidad que posea la información.
En la presente fiscalización se ha examinado si los Ministerios que han constituido el ámbito
subjetivo contienen en su página web un sistema para el ejercicio del derecho de acceso del
ciudadano a la información pública, verificándose que en sus respectivas páginas se posibilita la
solicitud de información a que se refiere el artículo 17 de la Ley a través del Portal de
Transparencia.
También se ha comprobado que las páginas web de todos los departamentos ministeriales que
han sido objeto de esta fiscalización disponen de un enlace para acceder al canal de participación
pública en proyectos normativos, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 133 de la LPACAP y
artículo 26 de la LG.
II.7. CONSIDERACIONES EN MATERIA DE SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL
Con relación a las prescripciones relativas al objetivo transversal de sostenibilidad ambiental, se
ha comprobado si los proyectos normativos de los expedientes incluidos en la muestra eran
susceptibles de producir impactos medioambientales relevantes.
En esta materia debe atenderse a la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, la
cual tiene por objeto establecer las bases que han regir la evaluación ambiental de los planes,
programas y proyectos que puedan tener efectos significativos sobre el medio ambiente.
Según lo dispuesto en la redacción original de su artículo 8, esta Ley no se aplicará a los planes y
programas que tengan como único objeto la defensa nacional o la protección civil en casos de
emergencia. Tampoco a aquellos que sean de tipo financiero o presupuestario. Así mismo, indica
el apartado 3 de este precepto que el Consejo de Ministros en el ámbito de la Administración
General del Estado podrá determinar si procede la exclusión del procedimiento de evaluación de
impacto ambiental en proyectos de obras de reparación de infraestructuras críticas dañadas como
consecuencia de acontecimientos catastróficos y obras de emergencia. Continúa el apartado 4
estableciendo una serie de obligaciones en el caso del apartado anterior (examen de la
conveniencia de someter el proyecto excluido a otra forma de evaluación, publicación o
comunicación del acuerdo de exclusión y los motivos que lo justifican, y comunicación a la
Comisión Europea de la información prevista en el apartado anterior con carácter previo a la
autorización del proyecto).
Se ha observado que 2 de los expedientes de la muestra (números 7 y 14 del Anexo I) están
relacionados con sendos reales decretos-leyes para la adopción de medidas urgentes para paliar
los daños causados por los últimos temporales. Ambas disposiciones se han dictado al amparo
del título competencial del artículo 149.1.13º de la Constitución Española, relativo a la
competencia exclusiva del Estado en materia de legislación básica sobre protección del medio
ambiente.
46 Tribunal de Cuentas
En el caso del expediente número 14 del Anexo I la Disposición adicional cuarta del proyecto
normativo establece expresamente que mediante acuerdo del Consejo de Ministros se
determinará la exención de evaluación de impacto ambiental de aquellas obras de reparación o
rehabilitación de infraestructuras, equipamientos o instalaciones a que se refiere el real decreto-
ley, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 8.3 y 8.4 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre,
de evaluación ambiental. El cumplimiento de los requisitos de los artículos 8.3 y 8.4 de la citada
ley no ha sido objeto de análisis, al tratarse de una materia que transciende del ámbito objetivo de
esta fiscalización.
En el supuesto del expediente número 7 del Anexo I, ni el proyecto normativo ni la memoria
presentada (en este caso una memoria económica, como se ha señalado con anterioridad) hacen
mención alguna al impacto ambiental de la norma.
CONCLUSIONES III.
Del análisis de los resultados obtenidos en esta fiscalización, se extraen las siguientes
conclusiones:
III.1. EN RELACIÓN CON LA TRAMITACIÓN DE LOS EXPEDIENTES
1. Ninguno de los 40 expedientes normativos examinados contiene un acto formal de incoación
del expediente. Aun cuando este acto no está legalmente previsto, la ausencia del mismo ha
impedido obtener certeza suficiente del momento en el que los expedientes se han iniciado, lo
cual tiene especial relevancia a la hora de determinar la normativa aplicable al contenido de la
memoria del análisis de impacto normativo (MAIN). (Epígrafe II.1.1)
2. El Consejo de Ministros todavía no ha adaptado la Guía Metodológica al Real Decreto
931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la memoria del análisis de impacto
normativo, habiendo vencido ya el término de 6 meses que establecía la Disposición adicional
primera de este real decreto. (Epígrafe II.1.1)
3. Se ha observado que más del 20 % de los expedientes de la muestra no incluyen toda la
documentación recabada para la elaboración de la norma o todas las versiones del proyecto
normativo o de la MAIN. La falta de inclusión de toda la documentación recabada durante la
tramitación de los expedientes, unida a la falta de mención en la correspondiente MAIN de las
modificaciones incorporadas en las distintas versiones del proyecto normativo y de la
memoria, podría dificultar que los órganos competentes para la toma de decisiones pudieran
apreciar cuál ha sido la evolución que ha seguido el proyecto. (Epígrafe II.1.2)
III.2. EN RELACIÓN CON LAS MEMORIAS DE ANÁLISIS DE IMPACTO NORMATIVO
4. Con carácter general, la mayor parte de los expedientes analizados justifican adecuadamente
la elección del tipo de MAIN realizada. No obstante, en 2 de los expedientes examinados no
se ha justificado suficientemente la elección de elaboración de una MAIN abreviada. Además,
en 1 expediente la elaboración de la MAIN en su modalidad abreviada no está amparada en
ninguno de los supuestos legalmente establecidos. (Epígrafe II.2.1)
5. En un gran número de casos se ha observado que el análisis de alternativas para afrontar la
situación regulada ha sido deficiente. En 2 expedientes no se ha realizado este análisis y en
16 expedientes la MAIN ha realizado un análisis insuficiente. (Epígrafe II.2.2)
6. Con relación a los principios de buena regulación recogidos en el artículo 129 de la Ley
39/2015, de 1 octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones
Públicas, se ha observado que más del 25 % de los expedientes de la muestra presentan
Análisis de impacto normativo en los Ministerios del Área Político-Administrativa del Estado 47
deficiencias, ya sea porque no se incluye mención a estos principios en la exposición de
motivos o preámbulo de la norma, o porque la justificación de la adecuación de la norma a
ellos resulta insuficiente. (Epígrafe II.2.3)
7. Se han detectado 3 expedientes en los que la MAIN, o bien no justifica la falta de inclusión de
la iniciativa normativa en el Plan Anual Normativo (PAN) correspondiente, o bien el motivo
aducido no está amparado por la normativa reguladora. (Epígrafe II.2.4)
8. Se han observado deficiencias en el análisis presupuestario que afectan al 30 % de los
expedientes de la muestra seleccionada. En 3 expedientes el análisis presupuestario es
parcial. Esta deficiencia afecta a distintos aspectos, como la omisión de la cuantificación del
impacto presupuestario o, entre otros, la ausencia de análisis respecto de los presupuestos
autonómicos. En 8 expedientes el análisis es genérico, provisional y orientativo. Además, en 1
expediente la valoración que se realiza del impacto presupuestario no resulta adecuada, al
considerar erróneamente la MAIN que una minoración en la previsión de ingresos derivada de
la modificación de las condiciones de un préstamo no produce efectos presupuestarios.
(Epígrafe II.2.5)
9. La mayor parte de los expedientes de la muestra contienen un análisis de impacto económico
adecuado. No obstante, del total de expedientes de la muestra en los que se aprecia impacto
económico (26 expedientes), cerca del 19 % de las MAIN incluyen un análisis de impacto
económico insuficiente, difuso y poco desarrollado. En estos casos el análisis realizado no
aporta información suficiente sobre las repercusiones que el proyecto normativo podría tener
en el ámbito económico, ni en los agentes o colectivos directamente afectados por la
propuesta. (Epígrafe II.2.6)
10. La gran mayoría de los expedientes analizados contienen un análisis adecuado del impacto
del proyecto normativo en materia de cargas administrativas. No obstante, se han detectado
deficiencias el 7,5 % de los expedientes de la muestra, en los que el tratamiento de esta
cuestión resultó genérico, insuficiente o erróneo. (Epígrafe II.2.7)
11. En líneas generales, las MAIN de los expedientes de la muestra han realizado un análisis
correcto del impacto del proyecto normativo sobre cuestiones de igualdad de género. A pesar
de este grado de cumplimiento, en el 20 % de los expedientes examinados el análisis sobre el
impacto de género ha sido escaso, sin que se hayan analizado convenientemente los cuatro
aspectos que exige la Guía Metodológica –objetivos perseguidos en materia de género por la
aprobación del proyecto normativo, descripción de la situación de origen, resultados
esperados y evaluación del impacto– o sin que se haya justificado debidamente la relación
existente entre las medidas adoptadas y los resultados esperados. (Epígrafe II.2.8)
12. Con relación al análisis de otro tipo de impactos (familia, infancia, adolescencia, social o en
materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las
personas con discapacidad), el 12,5 % de los expedientes analizados han presentado un
análisis deficiente. Además, existe 1 expediente donde la evaluación de impacto sobre la
adolescencia no resulta congruente con la propia naturaleza del proyecto normativo. (Epígrafe
II.2.9)
13. Se ha observado que más de la mitad de las MAIN examinadas han presentado deficiencias
en la descripción de los trámites y consultas realizadas. Entre las deficiencias destacan la
falta de mención de todos los trámites realizados, la ausencia de incorporación en la memoria
de un resumen de las principales observaciones o recomendaciones contenidas en los
informes o del tratamiento dado a las mismas, o la falta de actualización del contenido de la
memoria con las novedades significativas producidas a lo largo de la tramitación del
expediente normativo. (Epígrafe II.2.10)
48 Tribunal de Cuentas
14. Con relación al procedimiento de infracción del Derecho de la Unión Europea, la muestra
incluía 4 proyectos normativos que transponían normativa europea a nuestro ordenamiento
jurídico. La MAIN de 1 de estos expedientes, relativo a la transposición de tres directivas
europeas, no indica si se ha iniciado o no un proceso de infracción por incumplimiento del
plazo de transposición de una de las directivas. Con relación a las otras dos directivas, no se
señala la base jurídica comunitaria del incumplimiento imputado por la Comisión Europea al
Reino de España, ni la fase procedimental en la que se encuentran los procedimientos de
infracción incoados. (Epígrafe II.2.11)
15. En lo relativo a la planificación de la evaluación ex post –como uno de los apartados que
puede contener la MAIN–, se ha observado que han sido pocas (2) las normas de la muestra
para las que se ha planificado una evaluación ex post, a pesar de la existencia de informes
que recomendaban la inclusión de este tipo de evaluación en, al menos, otra de las normas.
Existen casos en los que estas evaluaciones se han planificado de manera superficial y poco
precisa, sin especificar aspectos relevantes como la entidad competente para la evaluación o
el calendario. Una configuración correcta, adecuada y precisa del control ex post tiene una
especial relevancia a la hora de evaluar el acierto normativo y de medir la eficacia y eficiencia
en la consecución de los resultados que se pretendían alcanzar con la efectiva aplicación de
la norma proyectada.
Así mismo, en uno de los expedientes los indicadores que se incluyen en la planificación de
esta evaluación se centran exclusivamente en aspectos relacionados con la eficacia de la
norma, obviando otros indicadores relevantes, que incluso fueron recomendados por la
Oficina de Coordinación y Calidad Normativa (OCCN), para conocer la verdadera incidencia
de la norma proyectada.
Finalmente, se ha detectado un supuesto en el que, a pesar de que las primeras versiones de
la memoria del análisis de impacto normativo indicaban que la norma era susceptible de
evaluación ex post, el Ministerio proponente finalmente desistió de esta evaluación, sin incluir
en la versión definitiva de la memoria justificación de esta decisión. (Epígrafe II.2.12)
III.3. EN RELACIÓN CON LA OFICINA DE COORDINACIÓN Y CALIDAD NORMATIVA
16. La entrada en funcionamiento de la OCCN ha supuesto un importante impulso en la
evaluación ex ante de los proyectos normativos. Se ha observado en el análisis de la muestra
que las recomendaciones y observaciones incluidas en sus informes han contribuido con
carácter general a mejorar la técnica legislativa de los proyectos normativos y la calidad de las
MAIN. (Subapartado II.3)
17. Desde la entrada en funcionamiento de la OCCN no se ha elaborado ni aprobado ninguna de
las memorias anuales a las que se refiere el artículo 8 del Real Decreto 1081/2017, de 29 de
diciembre, por el que se establece el régimen de funcionamiento de la Oficina de
Coordinación y Calidad Normativa. (Epígrafe II.3.1)
18. Algunos de los informes emitidos por la OCCN lo han sido sin que haya mediado una petición
formal por parte del Departamento ministerial proponente. Estos supuestos han sido
detectados por la Oficina a partir de una labor de seguimiento de los asuntos a tratar por la
Comisión de Secretarios de Estado y Subsecretarios y el Consejo de Ministros en la red
interna de reparto de asuntos, a partir de las indicaciones verbales recibidas del Secretariado
del Gobierno. Este procedimiento de solicitud de informe difiere del establecido legalmente.
(Epígrafe II.3.2)
19. Además de la emisión de informes, en ocasiones, la Oficina también ha emitido documentos
de observaciones y recomendaciones, modalidad de expresión de resultados que no aparece
Análisis de impacto normativo en los Ministerios del Área Político-Administrativa del Estado 49
contemplada legalmente. La mayor parte de estos supuestos responde a la imposibilidad de
cumplimiento de los plazos establecidos para la emisión de sus informes. (Epígrafe II.3.3)
20. A finales del año 2019 la OCCN tenía pendientes de emisión 84 informes (14
correspondientes a solicitudes presentadas en 2018). Esto representa un 17,1 % del total de
solicitudes de informes presentadas hasta esa fecha. (Epígrafe II.3.4)
Se ha observado que del total de informes emitidos por la OCCN en el año 2018 el 59,8 % de
los casos lo fueron fuera de plazo. En el año 2019 esta cifra asciende al 62,9 %. Igualmente
se han detectado 12 supuestos en los que el tiempo transcurrido entre la presentación formal
de la solicitud de informe y la aprobación del proyecto normativo por el Consejo de Ministros
fue de 0 o 1 días. Estos datos ponen de relieve la dificultad que la OCCN tiene para cumplir
los plazos legalmente establecidos en la emisión de informes, así como el riesgo de que
existan supuestos en los que la Oficina no disponga del tiempo suficiente para analizar los
expedientes normativos y emitir informes, dando lugar, en algunos casos, a la emisión de
informes con un contenido formal, centrado en la técnica normativa y no en el análisis de la
MAIN.
Igualmente, la OCCN ha señalado que, en algunas ocasiones, la emisión de informes de
carácter formal está relacionada con la falta de elaboración y remisión de la MAIN en el
momento de solicitud del informe, lo que obligaba a centrar el análisis en la técnica normativa
del proyecto presentado. Este hecho supone una alteración del procedimiento de producción
normativa legalmente establecido. Además, adquiere una especial relevancia en el caso de
proyectos de reales decretos leyes, donde la OCCN es el único órgano de la Administración
General del Estado que emite informe del proyecto normativo. (Epígrafe II.3.5)
21. El seguimiento realizado por la OCCN de las recomendaciones y observaciones incluidas en
sus informes es de carácter exclusivamente cuantitativo (indicando porcentualmente las
observaciones aceptadas sobre el total de las emitidas), no pudiéndose deducir de ese control
el tipo de recomendaciones y observaciones formuladas por la OCCN (qué recomendaciones
y observaciones han sido aceptadas y cuáles han sido rechazadas y si estas son de fondo o
de forma) ni la relevancia de las mismas (lo que adquiere gran trascendencia, en particular, si
finalmente no han sido aceptadas). Del mismo modo, la documentación remitida por la OCCN
impide apreciar si se ha verificado o no la inclusión en las MAIN de la correspondiente
justificación en aquellos casos en los que las observaciones no han sido aceptadas por el
Departamento correspondiente. (Epígrafe II.3.6)
III.4. EN RELACIÓN CON EL PLAN ANUAL NORMATIVO
22. Desde el año 2017 el Gobierno ha aprobado únicamente el PAN correspondiente al año 2018.
El Ministerio de la Presidencia ha señalado que los distintos acaecimientos políticos de los
últimos años (cambio de Gobierno, procesos electorales y periodo de Gobierno en funciones)
impidieron la elaboración y final aprobación de los planes de 2019 y 2020. Con posterioridad a
la finalización de los trabajos de fiscalización, encontrándose el Anteproyecto de Informe en
trámite de alegaciones, el Consejo de Ministros aprobó, con fecha de 8 de septiembre de
2020, el PAN del año 2020. (Subapartado II.4)
III.5. EN RELACIÓN CON EL INFORME ANUAL DE EVALUACIÓN NORMATIVA
23. El Gobierno no ha aprobado ningún Informe Anual de Evaluación Normativa. (Subapartado
II.5)
24. Con relación al seguimiento del PAN de 2018, el Ministerio de la Presidencia sólo ha
presentado informe correspondiente al primer trimestre del año. Este informe, que presenta
50 Tribunal de Cuentas
incongruencias en los datos numéricos que contiene, refleja que el grado de ejecución del
PAN a fecha de 1 de abril de 2018 era del 5,9 %. (Epígrafe II.5.1)
III.6. EN RELACIÓN CON LA TRANSPARENCIA
25. Con relación a las obligaciones de transparencia exigidas por la normativa aplicable, se ha
observado que, a la fecha de redacción de este informe, alguno de los documentos
legalmente establecidos –el proyecto normativo y/o la MAIN– no figuraba en el Portal de
Transparencia del Gobierno. Esta incidencia afectó al 45 % de los expedientes de la muestra.
(Epígrafe II.6.1)
26. Igualmente se ha comprobado que la totalidad de los departamentos ministeriales fiscalizados
contienen en sus páginas web un sistema para el ejercicio del derecho de acceso del
ciudadano a la información pública en la forma fijada en la Ley.
También se ha observado que las páginas web de todos los departamentos ministeriales que
han sido objeto de esta fiscalización disponen de un enlace para acceder al canal de
participación pública en proyectos normativos, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 133
de la LPACAP y artículo 26 de la LG. (Epígrafe II.6.2)
III.7. EN RELACIÓN A LA SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL
27. En lo referente a la sostenibilidad ambiental se ha comprobado que solo 2 proyectos
normativos de la muestra podrían producir impactos en materia medioambiental, por estar
relacionados con la adopción de medidas urgentes para paliar los daños causados por
temporales.
En uno de estos expedientes, ni el proyecto normativo ni la memoria presentada hacen
referencia al análisis del impacto en el medioambiente. (Subapartado II.7)
Análisis de impacto normativo en los Ministerios del Área Político-Administrativa del Estado 51
RECOMENDACIONES IV.
1. Se sugiere al Gobierno la adaptación de la Guía Metodológica al Real Decreto 931/2017, de
27 de octubre, por el que se regula la memoria del análisis de impacto normativo.
2. Se recomienda al Gobierno que revise la normativa relativa al análisis de impacto sobre la
familia, la infancia y la adolescencia, a fin de aclarar si este análisis debe ser incluido en las
memorias abreviadas de análisis de impacto normativo.
3. El Gobierno debería continuar con la aprobación de planes anuales normativos y con los
trabajos de seguimiento de su ejecución e informes anuales de evaluación. La aprobación de
estos planes debería producirse con anterioridad al inicio del año al que afecten.
4. Se sugiere al Gobierno la adopción de las medidas necesarias para que los expedientes
normativos incluyan preceptivamente un acto formal de incoación del procedimiento, a fin de
dar seguridad jurídica a su tramitación.
5. El Gobierno debería impulsar el trabajo de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa,
dotándola de los medios necesarios para reducir el retraso que presenta en la emisión de
informes.
6. Se recomienda a los Ministerios proponentes de las iniciativas legislativas y reglamentarias
que incorporen en las correspondientes memorias de análisis de impacto normativo una
descripción motivada y actualizada de las distintas modificaciones que se vayan realizando en
el proyecto normativo y en la memoria, con el objeto de aportar al órgano competente la
información suficiente y adecuada para la toma de decisiones.
Igualmente se sugiere a los Ministerios proponentes que intensifiquen la labor de
actualización de las memorias de análisis de impacto normativo, incluyendo una mención a
las distintas observaciones contenidas en los informes que hubieran sido recabados y a la
manera en la que las mismas han sido tratadas.
7. Se recomienda a los Ministerios proponentes de proyectos normativos que incidan en el
análisis de las posibles soluciones alternativas para afrontar las situaciones que se regulan,
para ofrecer información sobre el proceso de toma de decisiones y dejar constancia de
posibles soluciones alternativas que eventualmente se pudieran valorar en un futuro.
8. Se sugiere a los Departamentos ministeriales proponentes que refuercen el sistema de
evaluación de impactos normativos, profundizando más en los estudios realizados,
proyectándolos –siempre que sea posible– en un escenario temporal amplio, incorporando
nuevos indicadores y, en general, presentando análisis más completos y rigurosos. En
materia de impactos de género se recomienda realizar un análisis completo examinando los
objetivos perseguidos, la situación de partida y los resultados esperados.
De manera concreta, en el caso de proyectos normativos de concesión de subvenciones y
ayudas los Ministerios proponentes deberían profundizar en el análisis y justificación de la
elección de los proyectos subvencionados y de las cantidades aportadas.
9. Se recomienda a los Ministerios proponentes perfeccionar la planificación de la evaluación ex
post de las normas, describiendo con claridad los fines y objetivos de las normas y los
términos y plazos que se usarán para analizar los resultados de su aplicación, con indicación
de la entidad competente para realizar la evaluación y de la metodología que se empleará en
el análisis de la eficacia, eficiencia y sostenibilidad de la norma.
10. Se sugiere a los Ministerios proponentes que potencien la publicación de los documentos
propios del proceso de elaboración de las normas en el Portal de Transparencia, de tal modo
que tanto los proyectos normativos como las memorias de análisis de impacto normativo
52 Tribunal de Cuentas
estén a disposición de los ciudadanos como garantía de transparencia en el proceso de
elaboración normativa.
11. Se recomienda a la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa que implante un sistema de
seguimiento de las observaciones y recomendaciones que realiza con objeto de determinar y
evaluar la eficacia que han tenido, tanto desde un punto de vista cuantitativo como cualitativo.
Este sistema debería analizar no solo el grado de aplicación de las recomendaciones
formuladas en un caso concreto, sino también la implantación futura de estas observaciones
en los expedientes normativos incoados por los Departamentos proponentes, dentro de un
marco de mejora continua del proceso de iniciativa legislativa y potestad reglamentaria.
Madrid 22 de diciembre de 2020
LA PRESIDENTA
María José de la Fuente y de la Calle
ANEXO
ANEXO I
RELACIÓN DE LOS EXPEDIENTES NORMATIVOS INCLUIDOS
EN LA MUESTRA DE FISCALIZACIÓN
Nº
Norma
Ministerio
impulsor
Real Decreto aplicable
Tipo MAIN
RD
1083/2009
RD
931/2017
Abrev.
Ord.
1
Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía
de los derechos digitales
MJUS
X
X
2
Ley 1/2017, de 18 de abril, sobre restitución de bienes culturales que hayan salido de
forma ilegal del territorio español o de otro Estado miembro de la Unión Europea, por la
que se incorpora al ordenamiento español la Directiva 2014/60/UE, del Parlamento
Europeo y del Consejo de 15 de mayo de 2014
MECD
X
X
3
Ley 8/2017, de 8 de noviembre, sobre precursores de explosivos
MINT
X
X
4
Ley 3/2018, de 11 de junio, por la que se modifica la Ley 23/2014, de 20 de noviembre, de
reconocimiento mutuo de resoluciones penales en la Unión Europea, para regular la
Orden Europea de Investigación
MJUS
X
X
5
Ley 8/2018, de 5 de noviembre, por la que se modifica la Ley 19/1994, de 6 de julio, de
modificación del Régimen Económico y Fiscal de Canarias
MPAATT
X
X
6
Ley 4/2019, de 7 de marzo, de mejora de las condiciones para el desempeño de la
docencia y la enseñanza en el ámbito de la educación no universitaria
MEFP
X
X
7
Real Decreto-ley 2/2017, de 27 de enero, por el que se adoptan medidas urgentes para
paliar los daños causados por los últimos temporales
MINT
X
Carece de MAIN.
Memoria
económica
8
Real Decreto-ley 9/2017, de 26 de mayo, por el que se transponen directivas de la Unión
Europea en los ámbitos financiero, mercantil y sanitario, y sobre el desplazamiento de
trabajadores
MPAATT
X
X
9
Real Decreto-ley 4/2018, de 22 de junio, por el que se concreta, con carácter urgente, el
régimen jurídico aplicable a la designación del Consejo de Administración de la
Corporación RTVE y de su Presidente
MPRCI
X
X
ANEXO I
Nº
Norma
Ministerio
impulsor
Real Decreto aplicable
Tipo MAIN
RD
1083/2009
RD
931/2017
Abrev.
Ord.
10
Real Decreto-ley 10/2018, de 24 de agosto, por el que se modifica la Ley 52/2007, de 26
de diciembre, por la que se reconocen y amplían derechos y se establecen medidas en
favor de quienes padecieron persecución o violencia durante la Guerra Civil y la Dictadura
MPRCI
X
X
11
Real Decreto-ley 11/2018, de 31 de agosto, de transposición de directivas en materia de
protección de los compromisos por pensiones con los trabajadores, prevención del
blanqueo de capitales y requisitos de entrada y residencia de nacionales de países
terceros y por el que se modifica la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento
Administrativo Común de las Administraciones Públicas
MPRCI
X
X
12
Real Decreto-ley 24/2018, de 21 de diciembre de 2018 por el que se aprueban medidas
urgentes en materia de retribuciones en el ámbito del sector público
MPTFP
X
X
13
Real Decreto-ley 26/2018, de 28 de diciembre, por el que se aprueban medidas de
urgencia sobre la creación artística y la cinematografía
MCD
X
X
14
Real Decreto-ley 2/2019, de 25 de enero, por el que se adoptan medidas urgentes para
paliar los daños causados por temporales y otras situaciones catastróficas
MINT
X
X
15
Real Decreto-ley 3/2019, de 8 de febrero, de medidas urgentes en el ámbito de la ciencia,
la tecnología, la innovación y la universidad
MCIU
X
X
16
Real Decreto 40/2017, de 27 de enero, por el que se crea el Comisionado del Gobierno
frente al Reto Demográfico y se regula su régimen de funcionamiento
MPAATT
X
X
17
Real Decreto 129/2017, de 24 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de control
de precursores de drogas
MINT
X
X
18
Real Decreto 361/2017, de 8 de abril, por el que se regula la concesión directa de
subvenciones al Consejo General de la Abogacía Española y al Consejo General de los
Procuradores de España, en materia de prestación de asistencia jurídica gratuita y al
Consejo General de Colegios Oficiales de Psicólogos para la asistencia psicológica a las
víctimas de los delitos, para el ejercicio presupuestario 2017
MJUS
X
X
19
Real Decreto 702/2017, de 7 de julio, por el que se aprueba la oferta de empleo público
para el año 2017
MHFP
X
X
ANEXO I
Nº
Norma
Ministerio
impulsor
Real Decreto aplicable
Tipo MAIN
RD
1083/2009
RD
931/2017
Abrev.
Ord.
20
Real Decreto 726/2017, de 21 de julio, por el que se establecen los umbrales de renta y
patrimonio familiar y las cuantías de las becas y ayudas al estudio para el curso 2017-
2018, y se modifica el Real Decreto 1721/2007, de 21 de diciembre, por el que se
establece el régimen de las becas y ayudas al estudio personalizadas
MECD
X
X
21
Real Decreto 872/2017, de 29 de septiembre, por el que se fija la plantilla de la Guardia
Civil para el periodo 2017-2021
MINT
X
X
22
Real Decreto 902/2017, de 13 de octubre, de creación de noventa y tres juzgados y
plazas judiciales
MJUS
X
X
23
Real Decreto 919/2017, de 23 de octubre, por el que se modifica el Real Decreto
1058/2005, de 8 de septiembre, por el que se aprueban los estatutos de la Real
Academia de Jurisprudencia y Legislación
MECD
X
X
24
Real Decreto 2/2018, de 12 de enero, por el que se dictan determinadas normas de
desarrollo del Real Decreto-ley 5/2015, de 30 de abril, de medidas urgentes en relación
con la comercialización de los derechos de explotación de contenidos audiovisuales de
las competiciones de fútbol profesional
MECD
X
X
25
Real Decreto 72/2018, de 19 de febrero, por el que se regula la concesión directa de
subvenciones al Consejo General de la Abogacía Española y al Consejo General de los
Procuradores de España en materia de prestación de asistencia jurídica gratuita y al
Consejo General de Colegios Oficiales de Psicólogos para la asistencia psicológica a las
víctimas de los delitos, para el ejercicio presupuestario 2018
MJUS
X
X
26
Real Decreto 295/2018, de 21de diciembre, por el que se regula la concesión directa de
una subvención a la Comunidad Autónoma de Aragón para la financiación de inversiones
en la provincia de Teruel que favorezcan la generación de renta y riqueza en dicha
provincia
MPAATT
X
X
27
Real Decreto 336/2018, de 25 de mayo, por el que se crea la Medalla de Campaña, para
reconocer la participación en determinadas operaciones militares y campañas, en
situaciones de conflicto armado o post-conflicto, y se dictan normas para su concesión
MDEF
X
X
28
Real Decreto 951/2018, de 27 de julio, por el que se establecen los umbrales de renta y
patrimonio familiar y las cuantías de las becas y ayudas al estudio para el curso 2018-
2019, y se modifica el Real Decreto 1721/2007, de 21 de diciembre, por el que se
establece el régimen de las becas y ayudas al estudio personalizadas
MEFP
X
X
ANEXO I
Nº
Norma
Ministerio
impulsor
Real Decreto aplicable
Tipo MAIN
RD
1083/2009
RD
931/2017
Abrev.
Ord.
29
Real Decreto 956/2018, 27 de julio, por el que se aprueba y publica el Acuerdo adoptado
por la Mesa General de Negociación de la Administración General del Estado el 23 de
julio de 2018, en relación al régimen retributivo de la situación de incapacidad temporal
del personal al servicio de la administración general del estado y organismos o entidades
públicas dependientes
MPTFP
No existe MAIN, se trata de la publicación de
un Acuerdo adoptado por la Mesa General de
Negociación. Se considera que el RD es un
mero instrumento de publicidad
30
Real Decreto 1234/2018, de 5 de octubre, por el que se establecen las normas
reguladoras de las subvenciones a entidades locales para la financiación de proyectos de
empleo, autoempleo y emprendimiento colectivo, dirigidos a afrontar el reto demográfico
en los municipios de menor población, en el marco del Programa Operativo de Empleo
Juvenil del Fondo Social Europeo (ayudas EMP-POEJ)
MPTFP
X
X
31
Real Decreto 1397/2018, de 23 de noviembre, por el que se regula la concesión directa
de subvenciones por razones de interés público para la participación en las ediciones
supranacionales de las olimpiadas científicas durante el año 2018, de estudiantes en
representación del sistema educativo español
MEFP
X
X
32
Real Decreto 1398/2018, de 23 de noviembre, por el que se desarrolla el artículo 25 del
texto refundido de la Ley de Propiedad
MCD
X
X
33
Real Decreto 1401/2018, de 23 de noviembre, por el que se crea el Observatorio
«Mujeres, Ciencia e Innovación», para la igualdad de género en el Sistema Español de
Ciencia, Tecnología e Innovación
MCIU
X
X
34
Real Decreto 1414/2018, de 3 de diciembre, de ampliación de funciones y servicios de la
Administración del Estado traspasados a la Comunidad Autónoma del País Vasco por el
Real Decreto 2769/1980, de 26 de septiembre, en materia de carreteras
MPTFP
X
X
35
Real Decreto 1433/2018, de 7 de diciembre, por el que se modifica el Real Decreto
1098/2011, de 22 de julio, por el que se establecen las normas reguladores de la
concesión directa de un préstamo a la empresa «SAPA OPERACIONES S.L.», para el
desarrollo y aplicación de la tecnología de lógica binaria y su posterior empleo en
transmisiones de vehículos civiles y militares de cadenas o ruedas
MDEF
X
X
36
Real Decreto 1434/2018, de 7 de diciembre, de traspaso a la Comunidad Autónoma del
País Vasco de las funciones y servicios de la Administración del Estado en materia de
ferrocarriles y transporte ferroviario en relación con las líneas ferroviarias Basurto
Hospital-Ariz e Irauregi-Lutxana-Barakaldo
MPTFP
X
X
ANEXO I
Nº
Norma
Ministerio
impulsor
Real Decreto aplicable
Tipo MAIN
RD
1083/2009
RD
931/2017
Abrev.
Ord.
37
Real Decreto 1463/2018, de 21 de diciembre, por el que se desarrollan las obligaciones
de servicio público de noticias de titularidad estatal encomendado a la Agencia EFE,
S.M.E., S.A.U., y su compensación económica
MPRCI
X
X
38
Real Decreto 390/2019, de 21 de junio, por el que se regula la concesión directa de
subvenciones de la AECID para actuaciones de cooperación internacional para el
ejercicio presupuestario 2019
MAEUEC
X
X
39
Real Decreto 496/2019, de 23 de agosto, por el que se regula la concesión directa de
diversas subvenciones al Instituto España, a las Reales Academias y a otras Entidades
MCIU
X
X
40
Real Decreto 510/2019, de 30 de agosto, por el que se regula la concesión directa de una
subvención, en el ámbito de competencias del Ministerio de Ciencia, Innovación y
Universidades, a la Real Academia Española para la financiación de gastos de
funcionamiento de su actividad
MCIU
X
X
Fuente: elaboración propia por el Tribunal de Cuentas
ALEGACIONES FORMULADAS
RELACIÓN DE ALEGACIONES
1. ALEGACIONES PRESENTADAS POR LA EXCMA. SRA. DÑA. MARÍA ARANZAZU
GONZÁLEZ LAYA, MINISTRA DE ASUNTOS EXTERIORES, UNIÓN EUROPEA Y
COOPERACIÓN.
2. ALEGACIONES PRESENTADAS POR LA EXCMA. SRA. DÑA. MARGARITA ROBLES
FERNÁNDEZ, MINISTRA DE DEFENSA.
3. ALEGACIONES PRESENTADAS POR LA EXCMA. SRA. DÑA. ISABEL CELAÁ
DIÉGUEZ, MINISTRA DE EDUCACIÓN Y FORMACIÓN PROFESIONAL.
4. ALEGACIONES PRESENTADAS POR EL EXMO SR. D. FERNANDO GRANDE-
MARLASKA GÓMEZ, MINISTRO DEL INTERIOR.
5. ALEGACIONES PRESENTADAS POR EL EXMO SR. D. JUAN CARLOS CAMPO
MORENO, MINISTRO DE JUSTICIA.
6. ALEGACIONES PRESENTADAS POR LA EXCMA. SRA. DÑA. CAROLINA DARIAS
SAN SEBASTIÁN, MINISTRA DE POLÍTICA TERRITORIAL Y FUNCIÓN PÚBLICA.
ALEGACIONES PRESENTADAS POR LA EXCMA. SRA. DÑA. MARÍA ARANZAZU GONZÁLEZ
LAYA, MINISTRA DE ASUNTOS EXTERIORES, UNIÓN EUROPEA Y COOPERACIÓN.
ALEGACIONES PRESENTADAS POR LA EXCMA. SRA. DÑA. MARGARITA ROBLES
FERNÁNDEZ, MINISTRA DE DEFENSA.
ALEGACIONES PRESENTADAS POR LA EXCMA. SRA. DÑA. ISABEL CELAÁ DIÉGUEZ,
MINISTRA DE EDUCACIÓN Y FORMACIÓN PROFESIONAL.
. .
MINISTERIO
DE EDUCACIÓN
Y FORMACIÓN PROFESIONAL
Mª Isabel Celaá Diéguez
Ministra
ALCALÁ, 34
28014 MADRID
TEL.: 91 701 81 01
FAX: 91 701 86 40
Madrid, a fecha de firma electrónica
Se ha recibido en este Departamento el “Anteproyecto de Informe
de fiscalización del Análisis de Impacto Normativo en los Ministerios del
Área Político-Administrativa del Estado”, elaborado por esa Sección de
Fiscalización del Tribunal de Cuentas.
La Secretaría de Estado de Educación, la Dirección General de
Planificación y Gestión Educativa y la Secretaría General Técnica han
analizado en profundidad el anteproyecto, han tomado en consideración
las recomendaciones, y han efectuado las oportunas alegaciones al
referido Informe.
Por tanto, de acuerdo con lo solicitado en su escrito, se remiten
las alegaciones realizadas, sobre las que no se formulan observaciones.
Atentamente,
Sra. Dª Enriqueta Chicano Jávega
Consejera del Tribunal de Cuentas
Sección de Fiscalización
Departamento del Área Político-Administrativa del Estado
Tribunal de Cuentas
Madrid
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CSV : GEN-eec4-52e0-f1d7-29cb-11d1-b454-0aa4-8f48
DIRECCIÓN DE VALIDACIÓN : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
FIRMANTE(1) : MARIA ISABEL CELAÁ DIÉGUEZ | FECHA : 21/09/2020 11:12 | Sin acción específica
SECRETARÍA DE ESTADO DE EDUCACIÓN
Pág.1
MINISTERIO
DE EDUCACIÓN
Y FORMACIÓN PROFESIONAL
ALEGACIONES AL ANTEPROYECTO DE INFORME DE FISCALIZACIÓN DEL ANÁLISIS
DE IMPACTO NORMATIVO EN LOS MINISTERIOS DEL ÁREA POLÍTICO-
ADMINISTRATIVA DEL ESTADO
GABINETE DE LA SECRETARÍA DE ESTADO
Expediente nº 6 de informe: Ley 4/2019, de 7 de marzo, de mejora de las condiciones
para el desempeño de la docencia y la enseñanza en el ámbito de la educación no
universitaria
La Ley 4/2019, para la mejora de las condiciones para el desempeño de la docencia y la
enseñanza en el ámbito de la educación no universitaria, incluyó, durante su tramitación, una
MAIN que era la normal, no la abreviada. De los distintos apartados de la MAIN, aquellos
respecto de los cuales el Anteproyecto de Informe de Fiscalización señala reparos son los
siguientes, según la denominación incluida en el RD 931/2017, por la que se regula la MAIN:
o Art. 2.1.a.3º) Un análisis de alternativas, que comprenderá una justificación de la
necesidad de la norma frente a la alternativa de no aprobar ninguna regulación. Con
carácter general se procurará valorar más de una alternativa.
o Al respecto el Anteproyecto de Informe de Fiscalización señala (pág. 20-21)
que “el análisis de las alternativas es insuficiente pues la MAIN no contempla
un verdadero análisis de las mismas, limitándose en muchos casos a señalar
que la alternativa elegida es la adecuada”.
o Es cierto que el punto 3 de la MAIN: 3. Alternativas, tiene escaso texto (4 líneas
en la pág. 10), pero este análisis de las posibles alternativas se explica en el
punto anterior -de este mismo apartado- titulado “Motivación” (pág. 9 y 10) y,
especialmente, en el apartado de “Análisis Jurídico” cuando, después de un
detallado razonamiento sobre la forma que debiera adoptar esta ley, se afirma
“Por tanto, es cierto que las disposiciones de la Ley Orgánica de Educación
que modificó el Real Decreto-Ley no pueden recobrar vigencia, pero lo cierto
es que las disposiciones de desarrollo de la LOE establecidas por las
Administraciones Educativas ya no se opondrían a la regulación que contiene
el anteproyecto de ley en tramitación, por lo que ha de entenderse adecuada
la fórmula adoptada para revertir la situación creada por el Real Decreto-Ley”.
Es decir, en una ley que busca “revertir” la situación generada por otra norma
(el RD-Ley 14/2012), no parece que haya mucha más alternativa que derogar
la norma anterior y habilitar a las Administraciones educativas para aplicar la
normativa anterior aún vigente.
Por todo ello, se considera que se podría afirmar que se ha llevado a cabo, formal y
materialmente, un análisis de las alternativas que, por su sencillez, no fue muy prolijo.
Pág. 2
o Art. 2.1.2º) (…) se incluirá en la Memoria una explicación de su adecuación a los
principios de buena regulación previstos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de
octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y,
en particular, a los principios de necesidad y eficiencia, justificando la razón de interés
general en la que se funda, y que es el instrumento más adecuado para garantizar su
consecución. También deberá contener una explicación de su adecuación al principio
de proporcionalidad, de forma que la iniciativa contenga la regulación imprescindible
para atender la necesidad a cubrir, tras constatar que no existen otras medidas menos
restrictivas de derechos o que impongan menos obligaciones a los destinatarios.
o Al respecto el Anteproyecto de Informe de Fiscalización señala (pág. 21) que
“la referencia a los principios de buena regulación es insuficiente, habiendo
detectado supuestos en los que solo se menciona que la norma es acorde a
los principios de buena regulación, casos en los que no se analizan todos los
principios y otros en los que la mención es una copia literal del artículo 129 de
la LPACAP sin realizar una aplicación de los mismos al caso concreto”.
o Es cierto que no hay un apartado explícito que haga referencia a los principios
de buena regulación, pero estos:
a) identificación clara de los fines perseguidos con la norma y de ser el
instrumento más adecuado para garantizar su consecución,
b) principio de proporcionalidad, descartando otras alternativas, y
c) principio de seguridad jurídica, la iniciativa normativa se ejercerá de
manera coherente con el resto del ordenamiento jurídico, nacional y de
la Unión Europea,
sí están recogidos en diversos puntos de la MAIN presentada.
o Así, respecto de los fines perseguidos, estos aparecen bajo la
denominación de objetivos, de manera que documento de consulta
planteaba expresamente como objetivo: “Restablecer la situación anterior
al Real Decreto Ley 14/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes de
racionalización del gasto público en el ámbito educativo, al haber
desaparecido las circunstancias que motivaron la aprobación de unas
medidas calificadas de carácter excepcional e implicar su supresión una
clara mejora de las condiciones para el desempeño de la docencia y la
enseñanza en el ámbito de la educación no universitaria.” A la
cuantificación del logro de este fin se dedican varias páginas en el apartado
referido a los efectos en el Personal.
o Respecto de los principios de proporcionalidad y seguridad jurídica, la
MAIN presentada expone, detalladamente, en el apartado de “Análisis
jurídico” como el RD-Ley 14/2012, que se quería derogar parcialmente con
esta ley, había sido recurrido por distintas CCAA ante el Tribunal
Constitucional y que, dada la ausencia de urgente necesidad, no cabía otra
fórmula que una ley para llevar a cabo esta modificación.
Por todo ello se considera que se puede afirmar que se ha llevado a cabo una referencia
suficiente a los principios de buena regulación, particularmente a los referidos a la explicitación
y análisis de los fines perseguidos por la ley y los de proporcionalidad y seguridad jurídica.
Pág. 3
o Art. 2.1.f) (…) Impacto por razón de género, en la infancia y adolescencia y en la
familia.
o Al respecto el Anteproyecto de Informe de Fiscalización señala (pág. 31) que
“el impacto se califica como positivo, (pero) el análisis realizado se considera
insuficiente y genérico”.
o Si bien es cierto que el análisis no es muy amplio (pág. 25), es en el apartado
previo, denominado “Datos de referencia”, en donde se hace un análisis más
prolijo de la evolución de la población de las edades correspondientes a las
etapas primeras del sistema educativo, a cuántos están efectivamente
escolarizados (es decir, datos de alumnado), así como de las ratios; todo ello
a lo largo de los cursos que van desde el inicio de la anterior crisis (2009) hasta
los últimos datos (2018). A partir de ellos se concluye que “ha aumentado
ligeramente el número de alumnos matriculados mientras que el número de
docentes se ha mantenido básicamente en los mismos niveles”, lo que –unido
al incremento de profesorado de los últimos cursos- ha llevado a que “la ratios
de alumnos por profesor al comienzo y al final del periodo de referencia se
hayan mantenido aproximadamente en los mismos niveles”. Es decir, la MAIN
si tiene en cuenta el impacto de mejora que, por menor ratio, la ley va a tener
en la atención del alumnado, es decir, de la infancia y adolescencia.
Por todo ello se considera que se ha llevado a cabo un análisis del impacto de la norma en la
infancia y adolescencia, ya que se ha valorado el indicador de la ratio y de las tasas de
escolarización en el periodo de vigencia del RD-Ley 14/2012, cuyos efectos negativos (subida
de ratio) se quieren corregir con la ley a la que corresponde esta Memoria.
Pág. 4
o Art. 2.1.g) Otros impactos: La memoria del análisis de impacto normativo incluirá
cualquier otro extremo que pudiera ser relevante a criterio del órgano proponente,
prestando especial atención a los impactos de carácter social …
o Al respecto el Anteproyecto de Informe de Fiscalización señala (pág. 33) que
“no se hacen constar en relación con todos o algunos de estos informes las
aportaciones y observaciones formuladas ni la forma en que han sido tomadas
en consideración por el órgano proponente”.
o En las normas educativas, los trámites de consulta pública y audiencia e
información pública, así como los preceptivos informes de la Conferencia
Sectorial y del Consejo Escolar del Estado suelen aportar numerosas
sugerencias.
o En este caso la MAIN describe lo siguiente:
Consulta pública (julio/agosto de 2018), se recibieron 462 mensajes,
Audiencia e información pública:
“El 26 de julio, se celebró una reunión de la Ministra, el
Secretario de Estado de Educación y Formación Profesional y
el Subsecretario, con todos los representantes de los sindicatos
de docentes de enseñanza pública no universitaria (FE-CCOO,
STEs-I, CSI-F, ANPE, FESP-UGT y CIG). En dicha reunión, se
les explicó el anteproyecto de la Ley para la mejora de las
condiciones para el desempeño de la docencia y la enseñanza
en el ámbito de la Educación no Universitaria. Como
continuación de lo tratado en el encuentro, en esa misma fecha
se les remitió por correo electrónico a todos los citados
representantes, en soporte electrónico, el borrador, indicándose
en el texto de remisión que podían formular observaciones y
sugerencias al mismo.”
“Igualmente, se abrirá un proceso de información pública, a
través de la web del Ministerio, para dar a conocer el texto a los
ciudadanos y personas interesadas.”
Por todo ello, entendemos que sí se hacen constar cuantitativamente las aportaciones y
observaciones que se han formulado.
Pág. 5
DIRECCIÓN GENERAL DE PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN EDUCATIVA
Expediente nº 20 de informe: Real Decreto 726/2017, de 21 de julio, por el que se
establecen los umbrales de renta y patrimonio familiar y las cuantías de las becas y
ayudas al estudio para el curso 2017-2018, y se modifica el RD 1721/2007, de 21 de
diciembre, por el que se establece el régimen de las becas y ayudas al estudio
personalizadas
Expediente nº 28 de informe: Real Decreto 951/2018, de 27 de julio, por el que se
establecen los umbrales de renta y patrimonio familiar y las cuantías de las becas y
ayudas al estudio para el curso 2018-2019, y se modifica el RD 1721/2007, de 21 de
diciembre, por el que se establece el régimen de las becas y ayudas al estudio
personalizadas
INTRODUCCIÓN
El Anteproyecto de Informe de fiscalización del Análisis de Impacto Normativo en los
Ministerios del Área Político-Administrativa del Estado elaborado por el Tribunal de Cuentas
se refiere a los RRDD 726/2017 (expediente nº 20) y 951/2018 (expediente nº 28) por los que
se establecen los umbrales de renta y patrimonio familiar y las cuantías de las becas y ayudas
al estudio para los cursos académicos 2017-2018 y 2018-2019, respectivamente.
En cursos sucesivos se han aprobado los RRDD 430/2019, de 12 de julio y 688/2020, de 21
de julio, por el que se establecen los umbrales de renta y patrimonio familiar y las cuantías de
las becas y ayudas al estudio para los cursos 2019-2020 y 2020-2021, respectivamente.
Se trata, por tanto, de una disposición anual para regular los parámetros cuantitativos
(umbrales de renta y patrimonio familiar y cuantías de las becas) que serán de aplicación cada
nuevo curso académico.
1.- ALTERNATIVAS A LA NORMA
Con independencia de la normativa constitucional y orgánica en la que se encuadran las
becas, su regulación básica se encuentra en el Real Decreto 1721/2002, de 21 de diciembre
por el que se establece el régimen de las becas y ayudas al estudio de carácter personalizado.
Este Real Decreto regula las enseñanzas a las que se dirigen las becas y ayudas al estudio,
las condiciones generales que deben reunir los beneficiarios, las modalidades y condiciones
de las becas, los requisitos académicos y económicos, los principios y condiciones de
revocación y reintegros, así como las incompatibilidades y el reparto competencial entre el
Estado y las CCAA. No obstante, remite a un Real Decreto anual la aprobación de los
siguientes parámetros que, por su carácter coyuntural, no pueden establecerse con carácter
general y permanente:
La asignación de los fondos del programa presupuestario de becas y ayudas a
estudiantes a cada una de las distintas convocatorias
Las enseñanzas para las que se concederán las becas y ayudas al estudio
Pág. 6
Las cuantías de los componentes y modalidades de las mismas
Los umbrales de renta y patrimonio familiar para la obtención de cada uno de estos
componentes
Los requisitos, condiciones socioeconómicas y otros factores precisos para asegurar
la igualdad en el acceso a las citadas becas y ayudas en todo el territorio.
Así, pues, el Gobierno debe aprobar cada año todos estos elementos que van a regir la
concesión de las becas en el correspondiente curso académico.
Por otra parte, la disposición adicional novena de la Ley 24/2005, de 18 de noviembre, de
reformas para el impulso de la productividad establece la concesión directa al alumnado de
estudios reglados del sistema educativo, tanto universitarios como no universitarios, de las
becas y ayudas al estudio que se convoquen con cargo a los presupuestos del Ministerio de
Educación para las que no se fije un número determinado de beneficiarios. Precisa, asimismo,
que su cuantía se fijará en función de los costes concretos que genere la educación para los
estudiantes, así como de las circunstancias socioeconómicas de su unidad familiar y
determina que el régimen de becas y ayudas al estudio se desarrollará reglamentariamente
mediante Real Decreto que deberá contar con informe favorable del Ministerio de Economía
y Hacienda.
En consecuencia, se considera, en cumplimiento de estos preceptos, que no existe alternativa
a la aprobación de un Real Decreto anual que fije los citados parámetros para la concesión
de las becas y ayudas al estudio cada curso académico.
2.- JUSTIFICACIÓN DEL IMPORTE DE LAS CUANTÍAS QUE VAN A SER OBJETO DE
SUBVENCIÓN.
En el apartado 2, de la MAIN que se refiere a los objetivos de la norma se reflejan los importes
de los distintos componentes de las becas que se convocan:
1) Para las enseñanzas no universitarias:
A) Cuantía fija ligada a la renta del solicitante: 1.500,00 euros
B) Cuantía fija ligada a la residencia del solicitante durante el curso: 1.500,00 euros
C) Beca básica: 200,00 euros
D) Cuantía variable y distinta para los diferentes solicitantes que resultará de la
ponderación de la nota media del expediente del estudiante y de su renta familiar y cuyo
importe mínimo será de 60,00 euros.
2) Para las enseñanzas universitarias:
A) Cuantía fija ligada a la renta del solicitante: 1.500,00 euros
B) Cuantía fija ligada a la residencia del solicitante durante el curso: 1.500,00 euros
C) Cuantía variable y distinta para los diferentes solicitantes que resultará de la
ponderación de la nota media del expediente del estudiante y de su renta familiar y cuyo
importe mínimo será de 60,00 euros.
Pág. 7
D) Gratuidad de la matrícula: comprenderá el precio público oficial de los servicios
académicos universitarios correspondiente a los créditos en que se haya matriculado el
estudiante por primera vez.
Estos importes se justifican por el número esperado de beneficiarios de cada uno de los
componentes y el importe total destinado a la convocatoria que, como queda señalado se
financia con dos ejercicios presupuestarios sucesivos (2017 y 2018) que, se determina en
función de los créditos aprobados en los correspondientes presupuestos. Se acompañan
como Anexos 1 y 2 los resultados pormenorizados de la convocatoria general de becas para
estudiantes de niveles postobligatorios del curso 2017-2018 donde puede apreciarse el
número de beneficiarios de cada uno de los componentes de las becas. La información de
esta distribución y del previsible número de perceptores de cada uno de los componentes
correspondiente a cursos anteriores, permite hacer una previsión del coste de la convocatoria
así como de las cuantías que pueden alcanzar los diferentes componentes sin sobrepasar el
coste total de la convocatoria.
En cursos posteriores en los que se ha contado con una mayor disponibilidad presupuestaria
se han ido incrementando las cuantías fijas: en primer lugar, se incrementó la cuantía fija
ligada a la renta que pasó de 1.500 a 1.600 euros. Para el próximo curso 2020-2021, al contar
con un incremento importante en el presupuesto de becas, se han incrementado todas las
cuantías fijas en 100 euros, con excepción de las cuantías ligadas a la excelencia académica
que han mantenido la cuantía de cursos anteriores.
Por lo que se refiere a la recuperación del componente de desplazamiento que existió en
modelos anteriores, se acompaña, asimismo, como Anexo 3 una estimación de su posible
coste que hizo inviable su incorporación al sistema en ese momento, aunque no está
descartada para cursos posteriores.
3.- REFERENCIA A LOS PRINCIPIOS DE BUENA REGULACIÓN
En las MAIN sucesivas elaboradas para los siguientes RRDD anuales se ha tratado de ampliar
el análisis de los impactos esperados con la aprobación de la norma. Así en la MAIN
correspondiente a la Real Decreto 688/2020, de 21 de julio, por el que se establecen los
umbrales de renta y patrimonio familiar y las cuantías de las becas y ayudas al estudio para
el curso académico 2020-2021 y se modifica parcialmente el Real Decreto 1721/2007 de 21
de diciembre se señala lo que sigue:
Este real decreto se ajusta a los principios de buena regulación contenidos en la Ley 39/2015,
de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Así, en cuanto al principio de necesidad, se justifica en el mandato para el desarrollo
reglamentario por el Gobierno contenido en la disposición adicional novena de la Ley 24/2005,
de 18 de noviembre, de reformas para el impulso de la productividad, así como en la
disposición adicional primera del Real Decreto 1721/2007, de 21 de diciembre, por el que se
establece el régimen de las becas y ayudas al estudio personalizadas que encomienda al
Gobierno la aprobación anual de un Real Decreto en el que se especifiquen los parámetros
económicos que han de regir la concesión de becas en cada curso académico, y en lo que
concierne a los principios de proporcionalidad, seguridad jurídica, eficacia y eficiencia,
consigue su objetivo mediante la única alternativa posible, la aprobación de una norma con
rango de real decreto. Finalmente, cumple el principio de transparencia en tanto que, de
Pág. 8
conformidad con lo previsto en el artículo 26.6 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del
Gobierno, este real decreto se ha sometido al trámite de audiencia e información pública
mediante su publicación en el portal web del Ministerio de Educación y Formación Profesional.
Por lo que se refiere a la entrada en vigor, hay que señalar que, según el artículo 23 de la Ley
50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, dado que la norma no establece nuevas
obligaciones a las personas físicas o jurídicas que desempeñen una actividad económica o
profesional como consecuencia del ejercicio de ésta, en cuyo caso se debería prever el
comienzo de su vigencia el 2 de enero o el 1 de julio siguientes a su aprobación, y que el Real
Decreto 1721/2007, de 21 de diciembre, encomienda en su disposición adicional primera al
Gobierno, previa consulta a las comunidades autónomas, la aprobación, en el primer trimestre
del año, de un real decreto en el que se determinen […], está justificada la inmediatez de la
entrada en vigor prevista el día siguiente al de su publicación en el BOE.
Finalmente, indicar que la norma proyectada no incluye cláusula derogatoria, ya que no se
juzga necesario dado el contenido del proyecto.
4.-OTROS IMPACTOS
En las MAIN sucesivas elaboradas para los siguientes RRDD anuales se ha tratado de ampliar
el análisis de los impactos esperados con la aprobación de la norma. Así en la MAIN
correspondiente a la Real Decreto 688/2020, de 21 de julio, por el que se establecen los
umbrales de renta y patrimonio familiar y las cuantías de las becas y ayudas al estudio para
el curso académico 2020-2021 y se modifica parcialmente el Real Decreto 1721/2007 de 21
de diciembre se han recogido los siguientes análisis:
Impacto por razón de género
En virtud de lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la
igualdad entre mujeres y hombres, y en el artículo 26.3.f) de la Ley 50/1997, de 27 de
noviembre del Gobierno, se analiza el impacto de género del proyecto de real decreto.
En este aspecto, cabe destacar que se mantiene el tratamiento específico incluido en el Real
Decreto de cursos anteriores que exonera del cumplimiento de ciertos requisitos académicos
exigidos con carácter general para la obtención de beca a las solicitantes que hayan resultado
víctimas de violencia de género y a sus hijos e hijas menores de edad que hayan sido
expuestos a dicha violencia de género.
Al igual que el curso pasado se establece un período de dos años en relación con la
acreditación de la condición de víctimas de violencia de género, si bien tal condición se
acreditará de conformidad con lo dispuesto en el artículo 23 de la Ley Orgánica 1/2004, de 28
de diciembre, de Medidas de Protección Integral contra la Violencia de Género. De este modo,
se ha suprimido la redacción anterior que vinculaba la acreditación de la condición de víctima
de violencia de género con la sentencia condenatoria, orden de protección, resolución judicial
de medidas cautelares o al informe del Ministerio Fiscal.
También como el año anterior, se debe acreditar que en el curso 2019-2020 se ha producido
un menor rendimiento académico con causa directa en dicha condición de víctima de violencia
de género, si bien se ha suprimido el requisito de acreditación de que ese menor rendimiento
académico tiene causa directa en la citada condición declarada por sentencia condenatoria,
Pág. 9
orden de protección, resolución judicial que acuerde medidas cautelares para la protección de
la víctima o, excepcionalmente, informe del Ministerio Fiscal.
Tales modificaciones han sido acordadas a propuesta del Ministerio de Igualdad, durante la
celebración del Consejo de Ministros de fecha 21 de julio de 2020.
Cabe señalar que no se han detectado desigualdades en la situación de partida previa al
proyecto en relación con los objetivos previstos en los artículos 23 y 24.1 de la Ley Orgánica
3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres, tanto en lo que se
refiere a “la eliminación de los obstáculos que dificultan la igualdad efectiva entre mujeres y
hombres y el fomento de la igualdad plena entre unas y otros” como para “garantizar un igual
derecho a la educación de mujeres y hombres a través de la integración activa, en los objetivos
y en las actuaciones educativas, del principio de igualdad de trato”.
Aparte de lo anterior, el proyecto de real decreto no incluye ninguna medida que implique
diferencia entre mujeres y hombres por lo que hace referencia a derechos, recursos,
participación, normas y valores vinculados a la pertenencia a un sexo, y será de aplicación a
todos los estudiantes del sistema educativo español con pleno respeto al principio
constitucional de igualdad. La situación actual de distribución de las becas y ayudas al estudio
entre los estudiantes por razón de sexo es la que se refleja en las siguientes tablas:
Convocatoria General
Niveles Universitarios
Distribución
según sexo
Curso 2016/2017
Curso 2017/2018
Curso 2018/2019
Nº Becarios
% por
sexo
Nº Becarios
% por
sexo
Nº
Becarios
% por
sexo
Mujeres
197.364
62,26
201.647
62,72
203.865
63,10
Hombres
119.619
37,74
119.874
37,28
119.203
36,90
Totales
316.983
321.521
323.068
Convocatoria General
Niveles No Universitarios
Distribución
según sexo
Curso 2016/2017
Curso 2017/2018
Curso 2018/2019
Nº Becarios
% por
sexo
Nº Becarios
% por
sexo
Nº
Becarios
% por
sexo
Mujeres
193.253
54,03
195.466
54,18
198.321
54,17
Hombres
164.409
45,97
165.324
45,82
167.762
45,83
Totales
357.662
360.790
366.083
Ayudas para Alumnado con Necesidad Específica
de Apoyo Educativo
Curso 2016/2017
Curso 2017/2018
Curso 2018/2019
Pág. 10
Distribución
según sexo
Nº
Becarios
% por
sexo
Nº
Becarios
% por sexo
Nº
Becarios
% por
sexo
Mujeres
30.038
31,42
31.805
31,15
33.308
30,78
Hombres
65.559
68,58
70.306
68,85
74.894
69,22
Sin especificar
2
0,002
Totales
95.599
102.111
108.202
(Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el Texto
Refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión
social. Igualmente, al artículo 2.1.g) del Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre), puesto que
incluye, al igual que en cursos anteriores, medidas específicas para la compensación de las
desventajas de los estudiantes con discapacidad, que les permitan acceder con mayor
facilidad al sistema de becas y ayudas al estudio.
El impacto en la familia y en la infancia y adolescencia (artículo 22 quinquies de la Ley
Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, de modificación parcial
de 28 de julio, de modificación del sistema de protección a la infancia y a la adolescencia y el
artículo 2.1.f) del Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre y la disposición adicional décima
de la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de Protección a las Familias Numerosas, y el artículo
2.1.f) del Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre.) Dichos impactos son también positivos,
dado que buena parte de los estudiantes becados serán menores de edad, y el importe de las
ayudas recibidas les permitirá continuar estudios sin que una situación económica familiar
desfavorable se lo impida.
En los últimos años los núcleos familiares han experimentado numerosos cambios,
generándose nuevas formas familiares y dinámicas internas diversas, a pesar de lo cual, el
núcleo familiar continúa siendo un elemento central en el desarrollo de la infancia y la
adolescencia.
Las situaciones familiares influyen decididamente en el bienestar de los NNA. Sin lugar a
dudas, los mayores problemas a los se enfrentan se derivan de su realidad familiar, ya sea
por las circunstancias económicas que atraviesan sus hogares -que, entre otros efectos,
Pág. 11
provoca una desigualdad de oportunidades para los NNA- o por las consecuencias de las
situaciones particulares que viven los adultos que conviven con ellos -con escenarios que van
desde la desatención hasta, en el peor de los casos, el maltrato-.
La vulnerabilidad por las circunstancias económicas que atraviesan las familias es, en estos
momentos, la más extendida y, por ende, la que supone un impacto mayor sobre un gran
número de NNA. Para medir la vulnerabilidad de las familias españolas se utiliza el indicador
AROPE (At Risk Of Poverty and/or Exclusion), propuesto por la Unión Europea, que hace
referencia al porcentaje de población que se encuentra en riesgo de pobreza o exclusión
social.
En el año 2017, un total de 12.338.187 personas, que suponen el 26,6% de la población
residente en España, estaba en riesgo de pobreza o exclusión social. Este valor representa
una reducción de 1,3 puntos porcentuales respecto a 2016, lo que supone unas 600 mil
personas menos.
Evolución el riesgo de pobreza y/o exclusión social (AROPE)
Año Población total % Total Incremento anual Incremento porcentual
2013 47.129.783 27,3 12.866.431 10.263 0,08
2014 46.771.341 29,2 13.657.232 790.801 5,79
2015 46.624.382 28,6 13.334.573 -322.658 -2,42
2016 46.557.008 27,9 12.989.405 -345.168 -2,66
2017 46.572.132 26,6 12.338.187 -601.218 -1,30
Tabla 1. Evolución el riesgo de pobreza y/o exclusión social (AROPE). Fuente: INE.
La siguiente tabla muestra la evolución de la distribución del riesgo de pobreza y/o exclusión
social (AROPE) según grupos de edad:
2017 2016 2015 2014 2013
Total 26,6 27,9 28,6 29,2 27,3
Menos de 18 años 31,3 32,9 34,4 35,8 32,6
De 18 a 64 años 28,2 30,4 31,2 31,8 29,2
Tabla 2. Evolución de la distribución del riesgo de pobreza y/o exclusión social
(AROPE) según grupos de edad. Fuente: INE.
Los porcentajes de menores de 18 años en riesgo de pobreza o exclusión social son, en todos
los años de la serie, superiores a los de las personas de 18 a 64 años. Cruzando estos índices
con los datos de población, podemos estimar que el número de menores de 18 años en riesgo
de pobreza y/o exclusión social asciende a 2,61 millones.
La siguiente tabla muestra la evolución de la composición de los hogares en riesgo de pobreza
y/o exclusión social:
2017 2016 2015 2014 2013
Total 26,6 27,9 28,6 29,2 27,3
Hogares de una persona 26,9 24,7 26,7 27,1 25
Pág. 12
2 adultos sin niños dependientes 22,1 22,5 22,3 22,5 22,6
Otros hogares sin niños dependientes 22,9 25 25,8 25,1 22,7
1 adulto con 1 ó más niños dependientes 47,9 53,3 50,1 53,3 47,6
2 adultos con 1 ó más niños dependientes 26,6 28,1 28,5 30,5 27,7
Otros hogares con niños dependientes 35,5 38,3 41,8 38,6 38,5
Tabla 3. Evolución de la composición de los hogares en riesgo de pobreza y/o
exclusión social (AROPE) según grupos de edad. Fuente: INE.
Las personas que viven en hogares con NNA constituyen, desde 2012 (superando en esa
fecha al grupo de edad de mayores de 65 años), las que tienen unas tasas AROPE más
elevadas. Dentro de ellos se destaca la situación de los hogares monoparentales, cuya tasa
AROPE se muestra extraordinariamente alta durante todo el período estudiado. Este grupo
es el único que presenta un claro incremento frente al año anterior, recuperando los valores
de 2013, de forma que en 2017, el 47,9% de los hogares monoparentales está en riesgo de
pobreza o exclusión social. Cruzando los datos de la ECH con el AROPE, podemos estimar
que en 2017 el número total de hogares con niños o niñas que están en riesgo de pobreza y/o
riesgo de exclusión social se sitúa en torno a 1.951.000, de los cuales 1.252.000 corresponden
a hogares con dos adultos con uno o más niños o niñas, 533.000 corresponden a hogares
monoparentales con uno o más niños o niñas y 166.000 corresponden a otros hogares con
niños o niñas.
Por otra parte, también debe señalarse otro colectivo familiar que presenta tasas más
elevadas de riesgo de pobreza y/o exclusión, que es el constituido con hogares formados por
uno o dos ascendientes con 3 o más hijos, las llamadas familias numerosas (aunque el
concepto legal incluye también, en determinadas circunstancias, a familias con dos hijos a
cargo). Este colectivo está integrado a 31 de diciembre de 2017 por un total de 675.955
familias con título en vigor, que, de acuerdo con lo previsto en la Ley 40/2003, de 18 de
noviembre, de protección a las familias numerosas, tienen acceso a una acción protectora
específica en materias como educación, transporte, fiscalidad, vivienda, energía, etc. Un total
de 1.982.611 NNA y jóvenes menores de 26 años forman parte de familias numerosas con
título oficial en nuestro país.
Todos estos datos ponen de manifiesto que el riesgo de pobreza o exclusión social en nuestro
país sigue siendo muy alto, resultando que el riesgo de pobreza y/o exclusión social es el
factor de discriminación más importante que afecta a los NNA españoles.
Además, este factor de discriminación es sinérgico y acumulativo respecto de otros, así, en
cuanto a la condición de ser inmigrante o hijo e hija de inmigrantes, según datos de Eurostat
(2014), habría que indicar que en el caso de hijos e hijas (menores de 18 años) con madres y
padres de origen extranjero, el 59,3% de ellos se sitúa por debajo del umbral de la pobreza
frente al 24,7% de los hijos con madres y padres con nacionalidad española. Ser de población
gitana o nacionalidad diferente a la UE15 también multiplica el riesgo de exclusión social de
los NNA, hasta el 76,1% y el 53,6% respectivamente, frente al 32% de los hogares con NNA
menores de 18 años.
Pág. 13
La aplicación de la norma tendrá, previsiblemente, un impacto positivo al ganar en
progresividad el presupuesto de becas, es decir, su importante incremento no se distribuye
por igual entre los becarios de todos los umbrales, sino que recae fundamentalmente en los
becarios del umbral 1, los más desfavorecido socioeconómicamente, y en aquellos del umbral
2 que, por la elevación del umbral 1, pasan a incluirse en éste.
Igualmente, la aplicación de la norma mejorará la equidad de la convocatoria de becas, dado
que la distribución de los fondos no se produce por igual entre todos los becarios, sino que
tendrá un impacto mayor en los becarios de las enseñanzas previas a la universidad. Ello es
así porque los becarios en el umbral 1 suponen, sobre el total de los becarios de cada una de
las enseñanzas (postobligatorias no universitarias y universitarias) un porcentaje diferente,
mayor en las enseñanzas no universitarias. En efecto, aun cuando el número total de
estudiantes de los niveles universitarios y no universitario, respectivamente, es muy similar
(1.430.000 de enseñanzas postobligatorias de régimen general y 1.508.000 estudiantes de
Grado y Máster), debido a la distinta composición socioeconómica de ambos grupos de
alumnos, se estiman en 90.448 los nuevos becarios no universitarios que pasarán a ser
beneficiarios de la cuantía fija ligada a la renta, como consecuencia dela elevación del umbral
1 de renta familiar y en 65.627 los becarios universitarios que se beneficiarán de esta medida.
5.- INFORMES EMITIDOS DURANTE LA TRAMITACIÓN
También esta deficiencia se ha procurado subsanar en la MAIN recientemente elaborada para
el Real Decreto 688/2020, de 21 de julio, por el que se establecen los umbrales de renta y
patrimonio familiar y las cuantías de las becas y ayudas al estudio para el curso académico
2020-2021 y se modifica parcialmente el Real Decreto 1721/2007 de 21 de diciembre, puesto
que se han recogido las principales aportaciones de los diferentes informes y dictámenes
evacuados durante su tramitación:
Durante la tramitación administrativa de esta disposición, se han evacuado las consultas e
informes que se señalan a continuación hasta la fecha de esta memoria:
Administrativo Común de las Administraciones Públicas y 26 de la Ley 50/1997, de 27 de
noviembre, del Gobierno). En este trámite se han recibido dos sugerencias de particulares. La
primera, solicita que las ayudas para alumnos con necesidad específica de apoyo de
educativo no estén sometidas al criterio de renta y la segunda, que considera injusto que no
se aplique ningún coeficiente corrector a los valores catastrales de las fincas urbanas
revisadas con anterioridad a 1990. Consta en el expediente el certificado expedido con fecha
7 de mayo de 2020 por la Subdirectora General de la Oficina de Atención al Ciudadano,
Documentación y Publicaciones del Ministerio de Educación y Formación Profesional
acreditativo de dicha consulta.
- Consulta a la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos del Artículo 2
del Real Decreto 1886/2011, de 30 de diciembre que lo informó en su sesión del día 19 de
junio de 2020. La Comisión recomendó que se utilizaran para la adjudicación de las becas los
mismos umbrales de patrimonio establecidos para la adjudicación del Ingreso Mínimo Vital.
Esta modificación suponía un cambio de mucho calado que resultaba arriesgado introducir sin
haber hecho un estudio previo de sus efectos sobre el actual colectivo de becarios. Se acordó,
por tanto, elaborar los correspondientes estudios de cara al próximo curso. Dichos estudios
Pág. 14
ya se han iniciado con una primera simulación de los resultados que se habrían obtenido con
los becarios del curso 2019-2020, de haberse aplicado los mismos umbrales utilizados para
la asignación del IMV.
- Consulta al Consejo de Universidades, (artículo 28.b) de la Ley Orgánica 6/2001, de 21
de diciembre, de Universidades, y el artículo 1.1.b) del Real Decreto 1677/2009, de 13 de
noviembre, por el que se aprueba el Reglamento del Consejo de Universidades). Consta en
el expediente el certificado acreditativo de la consulta realizada en la sesión de la Comisión
Permanente del Consejo de Universidades celebrada el día 12 de junio de 2020. El Consejo
de Universidades informó favorablemente el proyecto. En el expediente consta la certificación
acreditativa de la consulta y el extracto del acta correspondiente.
- Consulta al Observatorio Universitario de Becas y Ayudas al Estudio y Rendimiento
Académico (Real Decreto 1220/2010, de 1 de octubre). En el expediente consta el certificado
acreditativo de la consulta realizada en la sesión celebrada el 18 de junio de 2020. De entre
las diversas sugerencias que formularon los miembros del Observatorio, se han recogido
expresamente la relativa a la elevación de 18 a 25 años, la edad de los hijos de las víctimas
de violencia de género para poder tener, asimismo, la consideración de víctima de violencia
de género. Se ha incluido también en el proyecto la sugerencia de aplicar una deducción en
la renta familiar de las familias monoparentales. Para la inclusión de esta modificación se ha
tenido en cuenta la indudable vulnerabilidad de estas familias que las hacen acreedoras a una
mayor atención por parte del sistema de beca, del mismo modo que tradicionalmente se ha
venido aplicando una deducción sobre la renta familiar a las familias numerosas, en
consideración a los mayores gastos que comporta el sostenimiento de un mayor número de
hijos.
- Consulta en el seno de la Comisión General de Educación de la Conferencia de Educación
(artículo 3 de su Reglamento aprobado en el Pleno de la Conferencia de 22 de julio de 1999).
Consta en el expediente el certificado acreditativo de la consulta realizada en la sesión
celebrada el día 3 de junio de 2020, A sugerencia de la Comisión se modificó el texto de la
disposición final segunda en lo que se refiere a las asignaturas o créditos que se hayan sido
objeto de autorización de aplazamiento por parte del becario, para su realización en el
siguiente curso académico.
- Dictamen del Consejo Escolar del Estado número 16/2019, de 18 de junio, emitido por
su Comisión Permanente (artículo 32 de la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, reguladora del
Derecho a la Educación y el artículo 12 del Real Decreto 694/2007, de 1 de junio, por el que
se regula dicho Consejo). Figura en el expediente el referido dictamen de fecha 9 de junio de
2020.
- Consulta en el seno de la Conferencia General de Política Universitaria (artículo 27 bis b)
de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades). Consta en el expediente
el certificado acreditativo de la consulta realizada en la sesión de la Comisión Delegada de la
Conferencia General de Política Universitaria celebrada el día 12 de junio de 2019. En la
Comisión se presentó una enmienda por parte de la representante de la Generalidad de
Cataluña, relativa a la compensación a las universidades de los precios públicos por servicios
académicos de los centros adscritos tanto a universidades públicas como privadas, que ha
sido recogida en el proyecto de real decreto.
Pág. 15
Administrativo Común de las Administraciones Públicas y 26.6 de la Ley 50/1997, de 27 de
noviembre, del Gobierno). Durante este período de información pública que se extendió entre
el 22 de mayo y el 12 de junio se recibieron algunas sugerencias. La más reiterada ha sido la
solicitud de reducción de los requisitos académicos para la obtención de beca en los estudios
conducentes a la obtención de un máster habilitante. Si bien, en este curso no ha resultado
posible recoger esta sugerencia el Gobierno está abierto a continuar la revisión profunda del
sistema de becas que se ha iniciado en este curso 2020-2021.
Consta en el expediente el certificado expedido por la Subdirectora General de la Oficina de
Atención al Ciudadano del Ministerio de Educación y Formación Profesional, de fecha 15 de
junio de 2020, acreditativo de la realización de dicho trámite.
- Informes de las Secretarías Generales Técnicas del Ministerio de Educación y Formación
Profesional, de fecha 1 de julio de 2020, y del Ministerio de Universidades, de fecha 3 de julio
de 2020, respectivamente, en virtud de lo establecido en el artículo 26.5 párrafo 4º de la Ley
del Gobierno, en tanto que departamentos proponentes, puesto que, han asumido las
competencias en materia, respectivamente, de educación y de universidades.
- Informe del Ministerio de Política Territorial y Función Pública (artículo 26.5, párrafo sexto,
de la Ley del Gobierno). El citado ministerio emitió informe con fecha 12 de junio de 2020.
- Informe del Consejo Nacional de la Discapacidad (artículo 2.d) del Real Decreto
1855/2009, de 4 de diciembre) emitido el 12 de junio de 2020. Del referido informe se han
recogido dos observaciones de carácter formal: la mención expresa en la exposición de
motivos del Consejo Nacional de la Discapacidad entre los órganos colegiados que han sido
consultados y han informado la norma y la precisión de que la terminología que debe ser
utilizada para referirse a este colectivo es la de “persona con discapacidad”.
18 de noviembre, de reformas para el impulso a la productividad, de fecha 2 de julio de 2020.
- Informe de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa (artículo 26.9 de la Ley
50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno y artículos 2 y 7 del Real Decreto 1081/2017, de
29 de diciembre por el que se establece el funcionamiento de la oficina de Coordinación y
Calidad Normativa). Consta el informe emitido con fecha 12 de junio de 2020.
- Consulta en el seno del Consejo de Estudiantes Universitario del Estado (artículo 41.1 del
Real Decreto 1791/2010, de 30 de diciembre, por el que se aprueba el Estatuto del Estudiante
Universitario) celebrada el 12 de junio de 2020. Consta el certificado acreditativo de dicha
consulta, así como el extracto del acta donde se recoge que el informe de este órgano resultó
desfavorable por entender que algunas de las sugerencias formuladas en años anteriores no
habían sido atendidas. Entre dichas sugerencias se citan la supresión de las becas para los
estudios religiosos superiores y para los centros privados, la desaparición del componente de
cuantía fija ligada a la excelencia, el incremento de las cuantías que reciben los estudiantes
que no se matriculan de curso completo, la supresión del requisito de ser familia numerosa
para optar a los subsidios de comedor y de transporte en el caso de las ayudas para alumnos
con necesidad específica de apoyo educativo. Fueron recogidas en el proyecto dos
aportaciones de este órgano consultivo: la introducción de una deducción en la renta de las
familias monoparentales y la elevación a 25 años de la edad de los hijos de víctimas de
Pág. 16
violencia de género para poder ser considerado, asimismo, víctima de dicha violencia. Estas
sugerencias son coincidentes con las formuladas por el Observatorio Universitario de Becas
y Ayudas al Estudio y Rendimiento Académico y con la Delegación para las Víctimas de la
Violencia de Género, que también consideró conveniente la citada elevación de la edad de 18
a 25 años. Esta modificación responde a la consideración de que, con el límite de la mayoría
de edad, es decir de 18 años, todos los estudiantes universitarios quedaban fuera de la
eventual consideración de víctima de violencia de género. No obstante, como consecuencia
del dictamen del Consejo de Estado se ha situado dicha edad en los 23 años, por considerar
que es la edad habitual de terminación de los estudios universitarios
- Dictamen del Consejo de Estado, de fecha 20 de julio de 2020.
6.- INCLUSIÓN EN EL PORTAL DE TRANSPARENCIA
La Unidad competente del Departamento para las relaciones con el Portal de Transparencias
nos informa de que el citado Real Decreto y su correspondiente MAIN fueron publicados en
el Portal de Transparencia, en el apartado de normas de tramitación finalizada del Ministerio
de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática, por tratarse de una
propuesta conjunta de varios departamentos. Se acompaña, como Anexo IV copia de la
inclusión en el citado Portal.
Pág. 21
Expediente nº 31 de informe: Real Decreto 1397/2018, de 23 de noviembre, por el que se
regula la concesión directa de subvenciones por razones de interés público para la
participación en las ediciones supranacionales de las olimpiadas científicas durante el
año 2018, de estudiantes en representación del sistema educativo español
En relación con el Expediente nº 31 de Informe: Real Decreto 1397/2018, de 23 de noviembre,
por el que se regula la concesión directa de subvenciones por razones de interés público para la
participación en las ediciones supranacionales de las olimpiadas científicas durante el año 2018,
de estudiantes en representación del sistema educativo español, esta Unidad considera preciso
realizar los siguientes comentarios:
Sobre la MAIN (análisis del impacto económico)
El Tribunal indica: En el expediente número 31 del Anexo I, relativo Real Decreto 1397/2018, de
23 de noviembre, por el que se regula la concesión directa de subvenciones por razones de
interés público para la participación en las ediciones supranacionales de las olimpiadas
científicas durante el año 2018, de estudiantes en representación del sistema educativo español,
la MAIN incluye un análisis del impacto económico difuso.
La MAIN indica que «si bien el real decreto y su aplicación en sí mismos no tienen efectos sobre
sectores, colectivos o agentes económicos distintos de las entidades beneficiarias, ni afecta a la
competencia, la unidad de mercado o la competitividad, sí se aprecian potenciales efectos
positivos en la actividad económica pues al asegurar la presencia de estudiantes en las ediciones
supranacionales de las Olimpiadas Científicas se contribuye al robustecimiento del sistema
educativo y, con ello, a la mejora de la capacitación de los futuros operadores de las distintas
disciplinas científicas. Por otra parte, la participación de estudiantes en Olimpiadas
supranacionales tiene el efecto de mejorar el reconocimiento del esfuerzo en la capacitación para
el desempeño de actividades productivas y la investigación científica e incide favorablemente en
la imagen de nuestro país».
A juicio de este Tribunal este análisis resulta insuficiente y difuso, siendo conveniente detallar y
cuantificar los potenciales efectos favorables que se esperan obtener, así como concretar los
resultados positivos relativos a la imagen de nuestro país, debiendo incluir indicadores y datos
que sustenten la valoración realizada y que permitan fundamentar la necesidad de aprobación
de la norma, la pertinencia de la subvención y el importe de la cuantía aportada.
Propuesta de alegación: Aceptándose la dificultad de relacionar estos eventos con efectos
económicos concretos, como se apunta al inicio del párrafo recogido, debe tenerse en cuenta
que no se conocen estudios ni metodología que hagan posible la cuantificación de los potenciales
efectos de las Olimpiadas Científicas para un país. Posiblemente, su modesta dimensión
organizativa y los escasos recursos humanos y financieros que movilizan no permitan la
aplicación de técnicas de medición o de prospectiva al uso. La aludida potencialidad reputacional
de las Olimpiadas se deduce de las referencias mediáticas puntuales y la defensa y apoyo de
estos eventos por la comunidad científica y universitaria durante sus más de 50 años de Historia
ininterrumpida. No obstante, es evidente que el eco divulgativo de estos acontecimientos se
limitará siempre al mundo académico y científico y también, aunque circunstancialmente, al
territorio en que se celebren. Por su parte, la alusión al robustecimiento del sistema educativo
debe entenderse en el sentido de que las Olimpiadas científicas suponen un acicate y un
reconocimiento para el alumnado, hito en el que se concreta, para el nivel de Bachillerato, la
horizontalidad del principio de mérito y esfuerzo y el deber de las administraciones educativas
de promoverlo en todos los niveles de enseñanza. Ambos efectos han venido siendo objeto de
Pág. 22
consideración en las sucesivas órdenes ministeriales en que se ha concretado el apoyo
económico de la Administración desde 1988, año en el que se crea, por Orden del Ministerio de
Educación y Ciencia, la Comisión Coordinadora de la Participación Española en las Olimpiadas
Matemáticas Internacionales.
Sobre la referencia a los trámites e informes evacuados
El Tribunal indica: En 12 expedientes (números 5, 6, 11, 18, 20, 25, 26, 28, 30, 31, 33 y 37 del
Anexo I) en la MAIN se hace referencia a los distintos trámites e informes evacuados, pero, no
se hacen constar en relación con todos o algunos de estos informes las aportaciones y
observaciones formuladas ni la forma en que han sido tomadas en consideración por el órgano
proponente
Propuesta de alegación: Los sucesivos informes obtenidos de la Abogacía del Estado, de la
Intervención Delegada y de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Educación y
Formación Profesional, del Ministerio Política Territorial y Función pública y del Ministerio de
Hacienda determinaron su opinión favorable, extendiéndose en indicar el procedimiento a seguir,
el señalamiento de errores y la aportación de sugerencias de carácter formal. Los trámites
indicados se siguieron y las sugerencias sobre el texto del Real Decreto se trasladaron a la
propuesta definitiva si bien, ciertamente, se omitió esta circunstancia en el texto de la MAIN. Se
tendrá en cuenta en lo sucesivo.
Sobre el portal de transparencia
El Tribunal indica:
A la fecha de conclusión de los trabajos de fiscalización se han observado deficiencias que
afectan a más de la mitad de los expedientes analizados:
En 20 expedientes (números 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 26, 28, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36
37 y 39 del Anexo I) el portal de transparencia no recoge ni los proyectos normativos ni las MAIN
elaboradas.
Propuesta de alegación: Se tendrá en cuenta en lo sucesivo
MINISTERIO
DE EDUCACIÓN
Y FORMACIÓN PROFESIONAL
SUBSECRETARÍA
SECRETARÍA GENERAL TÉCNICA
Vicesecretaría General Técnica
Alcalá, 34 – 4ª
28071 - MADRID
TEL: 917.018.411
Alegaciones al Anteproyecto de Informe del Tribunal de Cuentas de
fiscalización del Análisis de Impacto Normativo en los Ministerios del
Área Político-Administrativa del Estado
El Anteproyecto formula observaciones a los siguientes proyectos tramitados del
ámbito de competencias del Ministerio de Educación y Formación Profesional:
6. A la Ley 4/2019, de 7 de marzo, de mejora de las condiciones para el
desempeño de la docencia y la enseñanza en el ámbito de la
educación no universitaria.
20. Al Real Decreto 726/2017, de 21 de julio, por el que se establecen
los umbrales de renta y patrimonio familiar y las cuantías de las
becas y ayudas al estudio para el curso 2017-2018, y se modifica el
Real Decreto 1721/2007, de 21 de diciembre, por el que se establece el
régimen de las becas y ayudas al estudio personalizadas.
28. Al Real Decreto 951/2018, de 27 de julio, por el que se establecen
los umbrales de renta y patrimonio familiar y las cuantías de las becas
y ayudas al estudio para el curso 2018-2019, y se modifica el Real
Decreto 1721/2007, de 21 de diciembre, por el que se establece el régimen
de las becas y ayudas al estudio personalizadas.
31. Al Real Decreto 1397/2018, de 23 de noviembre, por el que se regula
la concesión directa de subvenciones por razones de interés público
para la participación en las ediciones supranacionales de las
olimpiadas científicas durante el año 2018, de estudiantes en
representación del sistema educativo español.
Alegaciones de la SGT a las observaciones formuladas en el Anteproyecto de
informe:
1. En cuanto a la falta de integridad documental del expediente nº 28, en alusión
a las quejas o peticiones presentadas en el trámite de información pública,
se adjuntan las mismas y quedan archivadas junto con la documentación del
expediente de elaboración normativa tramitado.
2. En cuanto al impacto por razón de género, la MAIN del expediente 20, para
la falta de un análisis más completo indica motivos de urgencia, sin que se
acredite tal declaración de urgencia en este expediente. Al respecto hay que
señalar que, aunque no se aprobara formalmente la declaración de urgencia
en la tramitación del proyecto, prevista en el artº 27.2 de la Ley 50/1997, de
27 de noviembre, del Gobierno, que hubiese reducido a la mitad los plazos
de tramitación, el mandato al Gobierno, en la Disposición adicional primera
del RD 1721/2007, de 21 de diciembre, para la aprobación de los umbrales
de renta y patrimonio familiar y las cuantías de las becas y ayudas al estudio
2
para el curso siguiente, es que se apruebe por RD en el primer trimestre del
año.
3. Respecto de las recomendaciones realizadas a fin de mejorar la MAIN de los
proyectos normativos, se va a instar a los Centros directivos del
Departamento para que en adelante realicen análisis más completos, de
acuerdo con lo indicado en el informe.
4. En materia de transparencia, se indica que el Portal de Transparencia no
recoge ni los proyectos ni las MAIN elaboradas respecto de los expedientes
28 y 31. Sin embargo, esta consideración no es correcta, el expediente 28 se
recoge en el Portal de Transparencia, en el apartado de normas de
tramitación finalizada, del Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las
Cortes y Memoria Democrática, por tratarse de una propuesta conjunta de
varios departamentos –Ministerio de Educación y Formación Profesional y
Ministerio de Universidades-, actualizado a fecha 15 de agosto, en la dirección
siguiente:
https://transparencia.gob.es/servicios-
buscador/contenido/normavigente.htm?id=NormaEV03D2-
20183001&lang=es&fcAct=2020-08-15T14:40:28.174Z
Y en cuanto al expediente 31, su documentación está disponible en el Portal
de Transparencia, actualizado a fecha 15 de agosto, en la dirección siguiente:
https://transparencia.gob.es/servicios-
buscador/contenido/normavigente.htm?id=NormaEV18D2-
20184701&lang=es&fcAct=2020-08-15T14:38:23.376Z
ALEGACIONES PRESENTADAS POR EL EXMO SR. D. FERNANDO GRANDE-MARLASKA
GÓMEZ, MINISTRO DEL INTERIOR.
Fernando Grande-Marlaska Gómez
MINISTRO
MINISTERIO
DEL INTERIOR
Dª. Enriqueta Chicano Jávega
Consejera de Cuentas
Tribunal de Cuentas
Estimada Consejera,
Como respuesta a su escrito de 15 de julio de 2020, relativo al
“Anteproyecto de Informe de fiscalización del Análisis de Impacto Normativo en
los Ministerios del Área Político-Administrativa del Estado”, al amparo de lo
previsto en el artículo 44.1 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento
del Tribunal de Cuentas, se formulan las siguientes alegaciones:
El 3 de octubre de 2019, en el marco de los trabajos relativos al
Informe de Fiscalización del Análisis de Impacto Normativo en los Ministerios
del Área Político-Administrativa del Estado, incluida por el Pleno del Tribunal de
Cuentas en el Programa Anual de Fiscalizaciones para el año 2019, aprobado
en su reunión de 20 de diciembre de 2018, y a requerimiento de dicho Órgano,
por parte de la Secretaría General Técnica de este Departamento ministerial,
se remitió la documentación correspondiente a los cinco procedimientos de
elaboración de disposiciones de carácter general (textos, memorias de análisis
de impacto normativo, informes, entre otros) que a continuación se detallan:
1. Ley 8/2017, de 8 de noviembre, sobre precursores de explosivos.
2. Real Decreto-ley 2/2017, de 27 de enero, por el que se adoptan
medidas urgentes para paliar los daños causados por los últimos temporales.
3. Real Decreto-ley 2/2019, de 25 de enero, por el que se adoptan
medidas urgentes para paliar los daños causados por temporales y otras
situaciones catastróficas.
4. Real Decreto 129/2017, de 24 de febrero, por el que se aprueba el
Reglamento de control de precursores de drogas.
Código seguro de Verificación : GEN-ef8a-4885-0891-4f32-2b9b-d9a3-e00b-1aa2 | Puede verificar la integridad de este documento en la siguiente dirección : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
CSV : GEN-ef8a-4885-0891-4f32-2b9b-d9a3-e00b-1aa2
DIRECCIÓN DE VALIDACIÓN : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
FIRMANTE(1) : FERNANDO GRANDE-MARLASKA GOMEZ | FECHA : 15/09/2020 15:29 | Informa
2
5. Real Decreto 872/2017, de 29 de septiembre, por el que se fija la
plantilla de la Guardia Civil para el periodo 2017-2021.
Los citados proyectos normativos constituyen, en lo que a este
Departamento se refiere, el objeto de análisis por parte del Tribunal de
Cuentas, el cual contiene una serie de valoraciones relativas a las actuaciones
administrativas encuadradas en el ámbito de la evaluación ex ante de impacto
económico-presupuestario, reflejadas en las memorias del análisis de impacto
normativo, de dichas disposiciones.
En relación con las citadas valoraciones, en particular con aquellas
concernientes a los Reales Decretos-leyes, es sabido que, por su propia
naturaleza, derivada de la extraordinaria y urgente necesidad inherente a los
mismos, su tramitación y la documentación de los mismos no tienen el mismo
grado de minuciosidad que el de las restantes disposiciones de carácter
general, todo lo cual tiene su amparo legal en leyes como la Ley 50/1997, de
27 de noviembre, del Gobierno. Esta clase de normas carecen, en líneas
generales, de una tramitación previa a su inclusión en el Índice Negro de la
Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios.
Esta situación se ve agravada cuando se trata de Reales Decretos-
leyes, como son los dos cuyo expediente se ha analizado, que se refieren a
catástrofes naturales. En estos casos la parquedad se acrecienta, derivada del
escasísimo tiempo que se dispone para su elaboración desde que se ha
producido el fenómeno o fenómenos desastrosos.
Valga, como ejemplo, un reciente Real Decreto-ley aprobado para este
tipo de situaciones, el Real Decreto-ley 11/2019, de 20 de septiembre, por el
que se adoptan medidas urgentes para paliar los daños causados por
temporales y otras situaciones catastróficas. En este supuesto los efectos
adversos habían terminado el lunes 16 de septiembre de 2019, aprobándose la
norma de ayudas el viernes 20 de la misma semana.
Código seguro de Verificación : GEN-ef8a-4885-0891-4f32-2b9b-d9a3-e00b-1aa2 | Puede verificar la integridad de este documento en la siguiente dirección : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
CSV : GEN-ef8a-4885-0891-4f32-2b9b-d9a3-e00b-1aa2
DIRECCIÓN DE VALIDACIÓN : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
FIRMANTE(1) : FERNANDO GRANDE-MARLASKA GOMEZ | FECHA : 15/09/2020 15:29 | Informa
3
Por este motivo, en la documentación correspondiente a los dos
expedientes solicitados, solo constaban las versiones de los proyectos y de las
memorias del análisis de impacto normativo distribuidas en la Comisión Virtual,
así como las observaciones formuladas hasta su aprobación por el Consejo de
Ministros. No obstante, con respecto al Real Decreto-ley 2/2019, de 25 de
enero, se remitieron, además, las aportaciones durante su elaboración de los
distintos Ministerios afectados.
Por su parte, en lo que atañe tanto a la Ley como a los Reales
Decretos impulsados por este Ministerio que han sido analizados por el
Tribunal de Cuentas, es preciso reseñar, tal y como se pone de manifiesto en el
Informe, que todos ellos se comenzaron a tramitar con carácter previo a la
entrada en vigor tanto de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico
del Sector Público, la cual introdujo modificaciones relevantes, en cuanto a la
materia aquí concernida, en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, como del
Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la Memoria del
Análisis de Impacto Normativo.
En consecuencia, los parámetros de análisis aplicables a las
mencionadas normas de este Departamento serían aquellos que se
contemplaban en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, en su redacción anterior
derogado Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, por el que se regulaba la
Memoria del Análisis de Impacto Normativo.
A este respecto, sin perjuicio de las exigencias que tales normas
conllevaron en materia de análisis del impacto presupuestario, de valoración de
las distintas soluciones alternativas o de pautas para la presentación de las
diferentes versiones del proyecto, es preciso ponderar el grado de
exhaustividad derivado de las mismas en relación con las disposiciones que
posteriormente las modificaron. Asimismo, debe considerarse la gradualidad
inherente a los cambios operados en toda cultura administrativa y que, en el
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caso de los proyectos normativos objeto de valoración, todavía no se hallaban
plenamente implantados en las prácticas procedimentales de los distintos
Departamentos ministeriales.
Quedando a su disposición para cualquier aclaración o ampliación de
actuaciones que fueran necesarias, reciba un cordial saludo,
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ALEGACIONES PRESENTADAS POR EL EXMO SR. D. JUAN CARLOS CAMPO MORENO,
MINISTRO DE JUSTICIA.
ALEGACIONES PRESENTADAS POR LA EXCMA. SRA. DÑA. CAROLINA DARIAS SAN
SEBASTIÁN, MINISTRA DE POLÍTICA TERRITORIAL Y FUNCIÓN PÚBLICA.
