Resolución nº 00/3024/2007 de Tribunal Económico-Administrativo Central, 24 de Septiembre de 2008

RESOLUCIÓN:

En la Villa de Madrid, en la fecha indicada (24/09/2008), en el recurso extraordinario de alzada para la unificación de criterio, que pende de resolución ante este Tribunal Económico-Administrativo Central, en Sala, interpuesto por el Director del Departamento de Gestión Tributaria de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, con domicilio a efectos de notificaciones en la calle Infanta Mercedes nº 37, 28020 Madrid, contra la resolución de la reclamación económico-administrativa nº .../06, dictada en única instancia por el Tribunal Económico-Administrativo Regional de ..., interpuesta por ... con NIF ... y actuando en su nombre y representación D. ..., con domicilio a efectos de notificaciones en ..., contra resolución desestimatoria de recurso de reposición interpuesto contra acuerdo de imposición de sanción dictado por la Administración de de ... de la Agencia Estatal de Administración Tributaria de ..., derivado de resolución con liquidación provisional practicada por el Impuesto sobre el Valor Añadido ejercicio 2004, cifrándose la cuantía en 1.270,07 €.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO: Con fecha 12 de mayo de 2006, se notificó por la Oficina de Gestión resolución con liquidación provisional en la que se minoraba el saldo a compensar declarado en 2.540,15 €, así como acuerdo de iniciación y comunicación de trámite de audiencia de expediente sancionador. En el primer acuerdo figura la identificación y firma del Administrador. En el segundo acuerdo figura la identificación y firma de la Jefa de Sección de Gestión Tributaria.

Mediante escrito presentado el 6 de junio de 2006, la entidad alega falta de acreditación de la concurrencia del elemento culposo y ausencia de culpabilidad en su conducta.

Con fecha 17 de julio de 2006, se notifica acuerdo de imposición de sanción confirmando la anterior propuesta y en el que figura la identificación y firma de la Administradora por suplencia. Contra dicho acuerdo se interpone recurso de reposición, en el que se insiste en la improcedencia de sancionar la conducta del contribuyente por ausencia de culpabilidad, siendo desestimado mediante resolución de fecha 21 de septiembre de 2006.

Contra dicha resolución se interpone, el 27 de octubre de 2006, ante el Tribunal Económico-Administrativo Regional de ..., la reclamación económico-administrativa nº .../06 en única instancia, en el que se reiteran las alegaciones formuladas en vía de reposición..

El Tribunal Regional en resolución de la anterior reclamación, de ... de 2007, acuerda estimarla y anular la sanción impugnada.

Los fundamentos en los que el Tribunal Regional basa su resolución son los siguientes:

"TERCERO.- La Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de ..., con sede en ..., ha establecido en su Sentencia de ... de 2005 lo siguiente:

PRIMERO.- (...) previamente a resolver dicha cuestión (la principal planteada por el recurrente) hemos de detenernos en ... el vicio procedimental consistente en que no consta que el Administrador, encargado de la imposición de la sanción, haya sido el órgano competente para acordar la iniciación del procedimiento sancionador, violándose con el artículo 29.1 del RD 1930/1998, regulador del procedimiento sancionador en materia tributaria.

Y efectivamente si estamos al contenido del expediente administrativo observamos como en el acuerdo de iniciación del expediente sólo consta la firma del instructor, pero no se hace ni tan siquiera referencia a cual sea la autoridad autorizante u ordenante de dicha iniciación, por lo que en efecto existe vulneración del mencionado precepto que señala que el órgano competente para acordar la iniciación del procedimiento será aquél a quien se haya atribuido la competencia para su resolución, en este caso el Administrador.

Dicha vulneración procedimental es constitutiva de un supuesto de nulidad de pleno derecho, (...), pero no en base al artículo 62 de la Ley 30/92, que no es de aplicación al supuesto al tratarse de materia tributaria, sino por el artículo 153 c) de la LGT, cuando otorga tal efecto a los actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido para ello o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados.

SEGUNDO.- (...)

TERCERO.- A la vista de la escasa cuantía de la sanción impuesta. caso de no condenarse a la Administración se haría inútil e incluso antieconómico. la interposición y estimación del presente recurso. por lo que para que la estimación del recurso surta efectos verdaderamente queridos por la parte y no le sea incluso perjudicial procede la condena en costas de la parte recurrida.

En base a estos fundamentos, la Sala falla estimando el recurso contencioso-administrativo objeto de este procedimiento contra la resolución referida en el Antecedente de Hecho Primero de esta resolución, la cual anulamos por ser contraria al ordenamiento jurídico, con expresa imposición de las costas procesales a la Administración demandada.

Añadir que dicha doctrina y decisión no constituye un pronunciamiento aislado, al reiterar la Sección ... de ese mismo Tribunal Superior tal decisión por idénticos fundamentos, citando por todas la Sentencia de ... de 2005.

CUARTO.- Que a la vista de dicho pronunciamiento judicial, este Tribunal Regional acordó mayoritariamente, en sesión de ... de 2006, adoptar la postura expuesta, decidiendo aplicarla a todo expediente sancionador en el que concurra tal defecto, a fin de evitar nuevas condenas en costas.

QUINTO.- Que de acuerdo con el artículo 239 de la Ley General Tributaria, la doctrina sentada por su Pleno vinculará a las Salas y la de ambos a los órganos unipersonales, obligando a que las resoluciones y los actos de la Administración tributaria -y este órgano unipersonal lo es- que se fundamenten en la doctrina establecida conforme a dicho precepto lo harán constar expresamente.

SEXTO.- Que el presente caso es idéntico al sometido a la consideración del Tribunal Superior de Justicia en las sentencias citadas; que, asimismo, aun cuando dicha postura se fundamente en una normativa ya derogada (la Ley General Tributaria de 1963 y Real Decreto 1930/1998), la regla contenida en la misma es sustancialmente la misma que la que contiene la Ley General Tributaria y Reglamento de desarrollo actualmente en vigor (artículos 209.1 y 22 respectivamente), razón por la que, en base a todo lo dicho, procede adoptar la misma decisión que la que adoptó el citado Tribunal Superior, anulando el acto por considerarlo nulo de pleno derecho".

La resolución anterior fue notificada al Departamento de Gestión Tributaria de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, el día 1 de febrero de 2007.

SEGUNDO: Con fecha 27 de abril de 2007, el Director del Departamento de Gestión Tributaria interpone ante este Tribunal Económico-Administrativo Central, recurso extraordinario de alzada para la unificación de criterio, contra la resolución dictada en única instancia por el Tribunal Económico-Administrativo Regional de ..., descrita en el antecedente anterior, por considerarla gravemente dañosa y errónea y por aplicar criterios distintos a los empleados por otros órganos económico-administrativos. Al recurso se adjunta escrito en el que se solicita de este Tribunal que declare en unificación de criterio lo siguiente:

"La firma de los acuerdos de iniciación del procedimiento sancionador por el jefe de sección o de servicio de gestión tributaria se adecua a la normativa de organización aplicable a los órganos de gestión tributaria y en dicho ámbito no se requiere orden o autorización previa a dicha iniciación".

Dicha pretensión se fundamenta, en síntesis, en las siguientes alegaciones:

1. La mención al artículo 29.1 del R.D. 1930/1998 que se contiene en la sentencia del TSJ en la que se ampara el TEAR ... es incompleta, olvidando que el segundo apartado del mismo artículo remite a la normativa de organización a efectos de la competencia para iniciar el procedimiento sancionador y, en defecto de dicha normativa, se atribuye a quien sea competente para resolver.

   En la misma línea se pronuncia el vigente Reglamento sancionador aprobado por el R.D. 2063/2004 (art. 22.2).

   Por tanto, es erróneo concluir que el órgano competente para acordar la iniciación del procedimiento es el Administrador porque en el ámbito de los órganos de Gestión tributaria hay una normativa de organización (Resolución de 24 de junio de 1999 y Resolución de 19 de febrero de 2004, actualmente vigente, ambas de la Presidencia de la AEAT, sobre organización y atribución de funciones en el ámbito de competencias del Departamento de Gestión Tributaria) en la que la competencia para acordar la iniciación del procedimiento se atribuye a la Sección de procedimiento sancionador y, en su defecto, al Jefe de la Oficina de Liquidación y, en su defecto, al Jefe de Servicio o Sección de Gestión Tributaria General.

2. En la sentencia del TSJ en la que se ampara el TEAR ..., se alude igualmente a que no se hace referencia a cual sea la autoridad autorizante u ordenante de dicha iniciación. Dicha observación también es errónea, pues la autorización previa a la iniciación del procedimiento sólo se exige en el ámbito de Inspección (art. 63 bis del R.G.I. y art. 25.1 del RGRST), previsión que no se contempla cuando el expediente sancionador se tramita en otros ámbitos funcionales.

3. El propio TSJ ..., en sentencias anteriores y posteriores a la que se cita en la resolución del TEAR ..., analiza la normativa de organización y la aplica al caso concreto, en lugar de obviarla.

4. En otros supuestos, el TSJ ... ha anulado el acuerdo sancionador por haberse identificado al firmante como "el funcionario instructor", lo que no ocurre en el presente caso en el que se identifica al firmante como el jefe de sección de gestión tributaria.

5. La calificación del presunto vicio contenido en el acuerdo de iniciación del procedimiento, como de nulidad de pleno derecho no se ajusta a la jurisprudencia sentada por el Tribunal Supremo, siendo necesario una falta total y absoluta de procedimiento y ponderar las consecuencias producidas por el defecto en la parte interesada.

   TERCERO: El día 11 de julio de 2007, se notifica a la entidad ... copia del escrito de alegaciones presentado por el Departamento de Gestión Tributaria, para que pueda alegar lo que estime conveniente en defensa de su derecho en un plazo de un mes.

   Mediante escrito presentado el 30 de agosto de 2007, la entidad se remite a las alegaciones que constan en el expediente administrativo y añade que, conforme al artículo 127.2 de la Ley 30/1992, el ejercicio de la potestad sancionadora corresponde a los órganos que la tengan atribuida por disposición de rango legal o reglamentario, lo que no ocurre en el presente caso, siendo nulo el acuerdo de iniciación del procedimiento.

   FUNDAMENTOS DE DERECHO

   PRIMERO: Este Tribunal Económico-Administrativo Central es competente para conocer del recurso extraordinario de alzada para la unificación de criterio que se examina, que ha sido interpuesto en tiempo y forma por persona legitimada al efecto, de conformidad con lo previsto en la Ley 58/2003 de 17 de diciembre, General Tributaria y en el RD 520/2005, de 13 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento General de Desarrollo de la Ley 58/2003 en materia de revisión en vía administrativa, de aplicación a este procedimiento.

   SEGUNDO: Son esencialmente dos las cuestiones planteadas por el Director del Departamento de Gestión Tributaria de la AEAT:

1. Competencia de los Jefes de Servicio o de Sección de Gestión Tributaria para dictar acuerdos de iniciación de procedimientos sancionadores.

2. Necesidad de orden o autorización previa a la iniciación de dichos procedimientos.

   Ambas cuestiones se plantean en relación con la iniciación de un procedimiento sancionador que tiene su causa en los hechos puestos de manifiesto en una resolución con liquidación provisional derivada de un procedimiento de verificación de datos y dictada por la Administración de ... (Oficina de Gestión Tributaria) de la Delegación Especial de ... La imposición de la sanción se ha realizado mediante un procedimiento separado del procedimiento de aplicación de los tributos. En el acuerdo de iniciación del procedimiento sancionador se incluye la propuesta de imposición de sanción, al disponer de todos los elementos que permiten su formulación, y se concede un plazo de 15 días para consultar el expediente y formular alegaciones y aportar documentación. Dicho acuerdo se dicta por la Jefa de Sección de Gestión Tributaria, la cual se identifica y firma.

   TERCERO: En relación con la primera de las cuestiones planteadas, esto es, la competencia de los Jefes de Servicio o de Sección de Gestión Tributaria para dictar los referidos acuerdos, debe precisarse que se trata de un procedimiento que se inicia el 12 de mayo de 2006, por lo que la normativa aplicable es la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (LGT) y sus disposiciones de desarrollo.

   En los artículos 209, 210 y 211 de la LGT se regulan, respectivamente, la iniciación, instrucción y resolución del procedimiento sancionador en materia tributaria. En concreto, en el apartado 1 del artículo 209 se establece que dicho procedimiento se iniciará siempre de oficio "mediante la notificación del acuerdo del órgano competente", y en el apartado 5 del artículo 210 se prevé que "cuando al tiempo de iniciarse el expediente sancionador se encontrasen en poder del órgano competente todos los elementos que permitan formular la propuesta de imposición de sanción, ésta se incorporará al acuerdo de iniciación. Dicho acuerdo se notificará al interesado, indicándole la puesta de manifiesto del expediente y concediéndole un plazo de 15 días para que alegue cuanto considere conveniente y presente los documentos, justificantes y pruebas que estime oportunos." Por último, en el apartado 5 del artículo 211 se atribuye la competencia para la imposición de sanciones a distintos órganos en función del tipo de sanción de que se trate, atribuyéndose en la letra f) dicha competencia al "órgano competente para liquidar o el órgano superior inmediato de la unidad administrativa que ha propuesto el inicio del procedimiento sancionador".

   Por tanto, la LGT atribuye expresamente la competencia a determinados órganos en cuanto a la imposición de sanciones, no contemplando dicha atribución expresa respecto de la iniciación e instrucción del procedimiento sancionador.

   Por su parte, el Real Decreto 2063/2004, de 15 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General del Régimen Sancionador Tributario, ajusta el desarrollo reglamentario a la estructura y sistemática del nuevo régimen sancionador introducido por la Ley 58/2003 y desarrolla las normas sobre procedimiento sancionador contenidas en los artículos 207 y siguientes de la Ley.

   En concreto, el artículo 22 del Reglamento se ocupa de la iniciación del procedimiento sancionador. En el apartado 2, atribuye la competencia para iniciar el procedimiento al órgano "que se determine en la normativa de organización aplicable a los órganos con competencia sancionadora", añadiendo a continuación que "en defecto de norma expresa, será órgano competente el que tenga atribuida la competencia para su resolución".

   En la misma línea se pronuncia el artículo 23 del Reglamento respecto de la instrucción del procedimiento, cuando establece en el apartado 1 que "será órgano competente para instruir el procedimiento sancionador el que se determine en la normativa de organización aplicable."

   Por tanto, conforme al Reglamento sancionador, habrá que estar a la normativa de organización aplicable y si en ella no se atribuyera de forma expresa la competencia para iniciar e instruir el procedimiento, dicha competencia correspondería al órgano que tenga atribuida la competencia para resolver, es decir, correspondería al órgano competente para liquidar o al órgano superior inmediato de la unidad administrativa que ha propuesto el inicio del procedimiento.

   La normativa de organización aplicable en el presente caso es la Resolución de 19 de febrero de 2004, de la Presidencia de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, sobre organización y atribución de funciones en el ámbito de competencias del Departamento de Gestión Tributaria. El dispositivo séptimo de dicha Resolución se ocupa de las Unidades, Servicios y Secciones de Gestión Tributaria en Administraciones, estableciendo en su apartado 1 que "en las Administraciones de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, se podrán radicar las Unidades, Servicios y Secciones que se establecen para las Dependencias Regionales de Gestión Tributaria, con sus mismas funciones y competencias."

   El dispositivo quinto de la citada Resolución se ocupa de la organización y funciones de las Dependencias Regionales de Gestión Tributaria. En la letra D.4) "Gestión Tributaria", apartado 2, se prevé cuales son las Unidades, Servicios o Secciones que pueden establecerse y cuales son sus funciones. En la letra A del citado apartado 2 se dispone:

   "2. La organización y funciones de la Unidad, Servicio o Sección de Gestión Tributaria serán las siguientes:

   1. Servicio o Sección de Gestión Tributaria General: Este Servicio o Sección podrá tener, como máximo, las siguientes secciones u oficinas, con las competencias que se señalan: (...)

   f) Sección de Procedimiento Sancionador: Le corresponde el inicio, tramitación y propuesta de resolución de los expedientes de imposición de sanciones por infracciones tributarias en vía de gestión tributaria, así como de intereses y recargos. (...)

   Cuando en este Servicio o Sección de Gestión Tributaria General no existiera alguna de las Secciones indicadas, las competencias entre las existentes se distribuirán de la siguiente manera: (...) Las competencias correspondientes a las Secciones de las letras (...) f), que no se hubieran creado serán realizadas por una Oficina de Liquidación. Cuando tampoco estas Oficinas se hubiesen creado, sus competencias serán desempeñadas directamente por el Jefe del Servicio o Sección de Gestión Tributaria General.

   Serán órganos competentes para iniciar el procedimiento sancionador en el ámbito de la Gestión Tributaria y en defecto de la Sección antes señalada en la letra f), el Jefe de la Oficina de Liquidación o, en su defecto, el Jefe de Servicio o Sección de Gestión Tributaria General".

   En el caso que nos ocupa, se trata de una Administración de la AEAT en la que existe una Sección de Gestión Tributaria cuyas funciones y competencias, según se indica en el dispositivo séptimo de la Resolución, son las previstas en el dispositivo quinto para el Servicio o Sección de Gestión Tributaria General de la Dependencia Regional de Gestión, entre las que se encuentra el inicio, tramitación y propuesta de resolución de los expedientes de imposición de sanciones por infracciones tributarias en vía de gestión tributaria.

   En conclusión, conforme a la normativa señalada, la competencia para dictar el acuerdo de iniciación con propuesta de sanción y comunicación de trámite de audiencia del expediente sancionador respecto del que se suscitó la controversia, correspondía a la Jefa de Sección de Gestión Tributaria de la Administración de ..., debiendo estimarse en este punto la pretensión de la parte recurrente.

   CUARTO: En relación con la segunda de las cuestiones planteadas, esto es, la necesidad de orden o autorización previa a la iniciación de procedimientos sancionadores por infracciones tributarias en vía de gestión tributaria, dicho requisito se establece en el artículo 25 del Real Decreto 2063/2004, de 15 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General del Régimen Sancionador Tributario, que regula las especialidades en la tramitación separada de procedimientos sancionadores iniciados como consecuencia de un procedimiento de inspección. En concreto, dicho artículo establece en el último párrafo de su apartado 1 lo siguiente:

   "En todo caso, el inicio del procedimiento sancionador requerirá autorización previa del inspector-jefe, que podrá ser concedida en cualquier momento del procedimiento de comprobación e investigación o una vez finalizado este, antes del transcurso del plazo máximo establecido en el artículo 209 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria".

   En el presente caso, estamos ante un procedimiento sancionador iniciado como consecuencia de un procedimiento de verificación de datos, por lo que no le resultan aplicables las especialidades contempladas en el artículo 25 del Reglamento sancionador y, en concreto, la relativa a la autorización del inspector-jefe previa a la iniciación del procedimiento. Dicho requisito es exigible únicamente respecto de los procedimientos sancionadores iniciados como consecuencia de un procedimiento de inspección.

   QUINTO: En conclusión, procede estimar la pretensión del Director del Departamento de Gestión Tributaria y declarar en unificación de criterio que "la firma de los acuerdos de iniciación del procedimiento sancionador por el jefe de sección o de servicio de gestión tributaria se adecua a la normativa de organización aplicable a los órganos de gestión tributaria y en dicho ámbito no se requiere orden o autorización previa a dicha iniciación".

   Por lo expuesto,

   EL TRIBUNAL ECONóMICO-ADMINISTRATIVO CENTRAL, visto el recurso extraordinario de alzada para la unificación de criterio, interpuesto por el Director del Departamento de Gestión Tributaria de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, con domicilio a efectos de notificaciones en la calle Infanta Mercedes nº 37, 28020 Madrid, contra la resolución de la reclamación económico-administrativa nº .../06, dictada en única instancia por el Tribunal Económico-Administrativo Regional de ..., interpuesta por ... con NIF ... y actuando en su nombre y representación D. ..., con domicilio a efectos de notificaciones en ..., contra resolución desestimatoria de recurso de reposición interpuesto contra acuerdo de imposición de sanción dictado por la Administración de ... de la Agencia Estatal de Administración Tributaria de ..., derivado de resolución con liquidación provisional practicada por el Impuesto sobre el Valor Añadido ejercicio 2004, cifrándose la cuantía en 1.270,07 €. ACUERDA: estimarlo, respetando la situación jurídica particular derivada de la resolución recurrida, unificando el criterio aplicable.