Resolución de 14 de julio de 1987

Excmo. Sr.: En el recurso gubernativo interpuesto por el Letrado del Estado destinado en la Audiencia y Tribunales de Barcelona, en la representación que legalmente ostenta, contra la negativa del Registrador de la Propiedad número 15 de la misma localidad a practicar una anotación preventiva de una Resolución de la Dirección General de Seguros.

HECHOS I

La Dirección General de Seguros dictó Resolución el día 26 de abril de 1985, en la que, entre otras medidas y en base a lo dispuesto en los artículos 30 y 42.2.e) de la Ley 33/1984, de 2 de agosto, de Ordenación del Seguro Privado, prohibía, como medida cautelar, a la sociedad «Las quince regiones, S. A.», la realización de cualquier acto de disposición sobre determinados bienes entre los que figuraban los inmuebles de su propiedad sitos en Barcelona, calle Tuset, 20-24, 5.°, 1.a y 8.a, y una parte indivisa del sótano de los mismos.

Dicha Resolución se comunicó por el señor Director General de Seguros al Registrador de la Propiedad número 15 de Barcelona, con fecha 13 de mayo de 1985. Posteriormente con fecha 19 de junio de 1985 dicho Registrador envió una comunicación al Director General citado en la que solicitaba se completase el oficio enviado y le remitiese para su debida calificación: a) texto íntegro de la Resolución de 26 de abril de 1985, en virtud de lo establecido en el artículo 42.2, último párrafo, de la letra e) de la Ley 33/1984: b) descripción completa de las fincas, para evitar un simple error material, y c) que conste expresamente que la resolución ha sido notificada a la entidad embargada «Las quince regiones, S. A.».

II

Presentada dicha documentación complementaria en el Registro de la Propiedad número 15 de Barcelona, fue calificada con la siguiente nota: «Denegada la anotación preventiva de la Resolución de fecha 26 de abril de 1985 al amparo del artículo 42.2.e) de la Ley 33/1984, porque dicho artículo no estaba vigente en aquella fecha, ya que la Ley tiene el carácter de Ley de Bases como se indica en la disposición final l.M, salvo los artículos que cita dicha disposición expresamente, entre los que no está incluido el artículo 42.2.e). Al ser por lo tanto dicha resolución nula de pleno derecho por falta de base legal, no se entra en la calificación de los restantes defectos.—Barcelona, 12 de agosto de 1985.—El Registrador.—Firma ilegible.»

III

El Letrado del Estado de la Audiencia y Tribunales de Barcelona, en la representación que legalmente ostenta, interpuso recurso gubernativo contra la anterior calificación y alegó: que la Ley de Ordenación de Seguro Privado de 2 de agosto de 1984 es una norma plenamente en vigor, en virtud de lo establecido en el artículo 2.1 del Código civil al tratarse de una Ley ordinaria, por lo que su artículo 42 era perfectamente aplicable el día 26 de abril de 1985, fecha de la Resolución de la Dirección General de Seguros. Que la disposición final 1.a de dicha Ley atribuye a determinados artículos, entre los que se encuentra el citado artículo 42, el carácter de bases de ordenación de los seguros privados, pero lo es a los efectos de lo dispuesto en el artículo 149.1.11 de la Constitución Española, o sea, a efectos de repartir las competencias normativas entre el Estado y las Comunidades Autónomas, significándose que dicho artículo constitucional atribuye competencia exclusiva al Estado para la regulación de las bases de la ordenación del crédito, banca y seguros; deducir de esto que la Ley de Ordenación del Seguro Privado tiene carácter de Ley de Bases y, por tanto, que no está en vigor, constituye una equivocación evidente. Que la citada Ley no constituye un supuesto de delegación legislativa, contemplado en el artículo 82 de la Constitución, ni una Ley de Bases que habilite dicha delegación, sino simplemente una Ley Articulada emanada toda ella del Parlamento y que, por tanto, está sometida en cuanto a su vigencia a las reglas generales de toda Ley. Que prueba de todo lo anterior es la Disposición Derogatoria de la Ley. Que admitir la interpretación del Registrador conduciría al absurdo de que todas aquellas Leyes que se han dictado hasta ahora, regulando materias de competencia exclusiva del Estado, carecerían de vigencia.

IV

El Registrador de la Propiedad número 15 de Barcelona en defensa de la nota firmada por el titular del Registro de la Propiedad número 1 de dicha ciudad, en su ausencia legal alegó: que para entender el sentido de la nota hay que hacer las siguientes precisiones: 1.a) Extensión de la función calificadora del Registrador. El artículo 18 de la Ley Hipotecaria establece los límites de la función calificadora del Registrador al efecto de extender, suspender y denegar el asiento solicitado, o sea, tiene un «efecto concreto» y está referido a un «acto concreto». Ahora bien, tratándose del acto administrativo, cuya inscripción o anotación se ordena, la calificación del Registrador se refiere a los supuestos necesarios para su validez y la forma documental precisa; la posición del Registrador es así concreta, referido al acto concreto que se presenta a calificar y a la concordancia de este acto con el ordenamiento administrativo, que le sirve de base, así pues la nota de calificación ha de ser entendida en función de aplicación concreta del ordenamiento jurídico al supuesto concreto y las palabras y términos empleados en ella, sólo pueden interpretarse en cuanto a fin limitado y propio de la calificación. El término «Ley de Bases» desde la perspectiva constitucional suele ser el contenido frecuente de las Leyes delegantes, pero desde la perspectiva de aplicación del derecho a un supuesto concreto, se utiliza para referirse a «norma jurídica no desarrollada, y por ello de imposible aplicación», que necesita una Ley delegada o un Reglamento. 2.a) Momento en que se realiza la calificación. La calificación jurídica de un acto se realiza en cuanto a la conexión del ordenamiento jurídico y el acto concreto, para ver si desde aquél éste es válido, en el momento en que el acto se produce, y así sucede en cuanto a los actos administrativos y, por tanto, en el caso que nos ocupa, se trata de examinar si a la fecha de 26 de abril de 1985, el acto, ordenando la prohibición de disponer y su anotación registral emanado de la Dirección General de Seguros era válido. Que a nivel práctico de aplicación la ley delegante, cuando es de bases, no es susceptible de aplicación a la realidad práctica y al caso concreto, porque no está completo y por esa misma razón se ordena su desarrollo mediante una Ley del ejecutivo; ahora bien, si la Ley de Bases es una ley ordinaria que regula los puntos esenciales, bajo reserva de Ley, el desarrollo se realiza mediante un Reglamento. Mientras tanto, ambas leyes están vigentes, pero en cuanto a su aplicación práctica, estas leyes no se pueden aplicar por imposibilidad totalmente o bien respecto a las materias no desarrolladas, y esta falta de desarrollo, a efectos de la aplicación, es indiferente que se subsane en el ámbito constitucional o en el ámbito administrativo, el resultado práctico en cuanto a la aplicación al caso concreto es el mismo, puesto que la Ley de Ordenación de Seguros, constitucionalmente es una Ley ordinaria, pero, a efectos de su aplicación, hay materias donde «no está desarrollada» y, por lo tanto, es una Ley de Bases para el Reglamento futuro, dejando provisionalmente vigente el Reglamento de 1912.

Que al especificarse claramente que el artículo 42.2.e) de la Ley de Ordenación del Seguro se hace referencia a una facultad nueva creada en esta Ley, y lo que importa saber es si es «base suficiente para la validez del acto de la Dirección General de Seguros», y lo que hay que considerar es si esta Ley apoyada por el Reglamento anterior da «cobertura suficiente al acto calificado», teniendo en cuenta que en derecho administrativo se necesita para la validez del acto administrativo la norma que lo habilite; así pues en el ámbito de derecho público la falta de autorización supone nulidad del acto por falta de base. Que teniendo en cuenta los artículos 42. Le), 33, 36 y 32 de la Ley 33/1984 de Ordenación del Seguro Privado, las razones por las que se considera que no existe suficiente desarrollo normativo que permita afirmar la competencia de la Dirección General, sobre la base directa del artículo 42.2.e) son las siguientes: 1.a) que dicho artículo establece una institución nueva, considerada por la propia Ley de gran importancia; 2.a) la Ley se refiere en cuanto al ejercicio de la potestad que establece el artículo citado, al «Ministerio de Economía y Hacienda» sin hacer distribución de competencias en su seno. Que la Ley de Ordenación del Seguro Privado de 16 de diciembre de 1954 en su artículo 30 establece el criterio general de distribución de competencias y el Reglamento de 2 de febrero de 1912 establecía en cada caso las competencias de la Dirección General de Seguros. Que la legislación vigente está constituida por la Ley 33/1984, de 2 de agosto, de Ordenación del Seguro Privado y el Reglamento de 2 de febrero de 1912, dejando expresamente vigente por la Disposición Derogatoria 1.a-2 de la citada Ley que no establece un criterio general de disposición de competencias ni en el artículo 39, ni en el 42.2.e), que es el que nos interesa, y que al regular una sustitución nueva, nos impide acudir para suplir la indeterminación de la Ley al Reglamento de 1912, que no contempla aquélla, lo que motiva que haya que esperar, según la Disposición Final sexta, al desarrollo reglamentario para conocer la distribución de competencias; el nuevo Reglamento entró en vigor el día 26 de agosto de 1985 y, por lo tanto, no era aplicable el día 26 de abril de 1985, existiendo solamente un principio, el de la legislación antigua de que es necesaria atribución concreta y determinada para que exista competencia en la Dirección General de Seguros. Que en virtud de lo expuesto anteriormente se denegó la anotación de la Resolución por falta de atribución de competencia de la Dirección General de Seguros, en consideración a que existe un vacío normativo que no da cobertura al acto emanada de dicho Órgano.

La Dirección General de Seguros del Ministerio de Economía y Hacienda informó que el criterio del Registrador de la Propiedad de considerar la Ley 33/1984 de Ordenación del Seguro Privado no se encontraba vigente en 1985, por tratarse de una Ley de Bases no desarrollada es totalmente erróneo. Que dicho Centro Directivo coincide íntegramente con los fundamentos de derecho por el Letrado del Estado al interponer el recurso gubernativo. Que los efectos jurídicos que se derivan de la inscripción en el Registro de la Propiedad de la Resolución, ya que no sólo supone la prohibición de disponer del bien de su titular, sino que en virtud del artículo 36 de la Ley 33/1984, determinan la inembargabiíidad del bien. Que con arreglo a lo dispuesto en el artículo 3 de dicha Ley, la negativa del Registrador a practicar la anotación preventiva ha traído nuevos perjuicios a los asegurados de la entidad. Que aunque por Orden Ministerial de 25 de septiembre de 1985 se acordó la disolución de oficio de la entidad aseguradora y la intervención de la liquidación y aunque dicha orden haya sido inscrita en el Registro, ello no determina la inembargabiíidad del bien, por lo que para ese fin es necesario que sea practicada la referida anotación preventiva.

VI

El Presidente de la Audiencia Territorial de Barcelona confirmó la nota del Registrador, fundamentándose en las alegaciones aducidas por el Registrador y en las Sentencias del Tribunal Supremo de 21 de noviembre de 1934, 27 de diciembre de 1935 y 22 de enero de 1948, de las que resulta que las Leyes de Bases se promulgan no para ser aplicadas por los Tribunales, sino para que el Gobierno se amolde a ellas al hacer uso de la autorización conferida por el poder legislativo, no pudiendo por ello los preceptos de estas leyes servir de fundamento de ningún recurso o doctrina que, no obstante, haberse pronunciado respecto a la Ley de Bases del Código civil es igualmente aplicable al presente caso, en virtud de lo expresado en el apartado I, último párrafo, de la Exposición de Motivos de la Ley 33/1984, de 2 de agosto, y sus Disposiciones Finales 1.a, 1 y 2, y 6.M, confirmando en el artículo 1.1 del Reglamento aprobado por Real Decreto de 1 de agosto de 1985.

VII

El Letrado del Estado recurrente apeló al Auto presidencial, manteniéndose en sus alegaciones y añadió: que hay que distinguir entre Ley de Bases en el sentido tradicional, previstas en el artículo 82 de la Constitución Española que es una Ley de delegación que remite a la normación de una determinada materia a la articulación que realice el Gobierno no es una Ley directamente aplicable, y la legislación estatal básica en el sentido que le da el artículo 149 de la Constitución Española, a efectos de delimitar las competencias normativas entre el Estado y las Comunidades Autónomas; no significa que el Estado delegue la regulación en dichas Comunidades, sino que ambos Centros, en la esfera de sus competencias, regulan aspectos parciales de la materia que se trate mediante normas que entran en vigor conforme al sistema general previsto en el Título preliminar del Código civil, así pues, a las Comunidades Autónomas se les permite, dentro del respeto a las bases de competencia estatal, agoten la normación de la materia de acuerdo con las opciones y metas políticas adoptadas por las mismas. Que considerando las dos manifestaciones normativas contempladas anteriormente se llega a la conclusión de que existen diferencias entre ellas, como así ha establecido el Tribunal Constitucional en las Sentencias de 28 de julio de 1981 y 28 de enero de 1982, siendo las diferencias más destacables, entre otras, según la doctrina de dicho Tribunal que tratándose de la legislación básica del artículo 149 de la Constitución, las Comunidades Autónomas no necesitan esperar a que el Estado dicte la normación básica para disponer inmediatamente de sus facultades normativas y la normación básica estatal es de directa aplicación y no necesita de desarrollos para tener por sí misma valor normativo simple; es una legislación que admite también sentido formal, y, por último, que la normación autonómica tiene un carácter originario y no habilitado. Que la Ley 33/1984, de 2 de agosto, de Ordenación del Seguro Privado no es una Ley de Bases de las previstas en el artículo 82 de la Constitución Española, sino una Ley que contiene las «bases» de la ordenación del seguro a los efectos del artículo 149 de la Constitución y así se indica en la Exposición de Motivos de dicha Ley, de su artículo 1 y de sus disposiciones finales 1.a y 6.a-l. Que algún carácter de delegación tiene la expresada Ley, a la vista de la Disposición Adicional 2, pero dicha delegación se inserta en una Ley ordinaria y que, en su día, dará lugar al consiguiente texto refundido, de acuerdo con lo previsto en el artículo 82 de la Constitución Española. Que la efectiva entrada en vigor, el efecto innovativo del ordenamiento y la directa aplicabilidad de la Ley se deducen fácilmente de las Disposiciones Transitorias al señalar una serie de plazos y sobre todo la tajante Disposición Derogatoria.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

Vistos los artículos 82, 83, 91, 149 y 150 de la Constitución Española, el artículo 2 del Código civil y la Ley de Ordenación del Seguro Privado de 2 de agosto de 1984.

1. La única cuestión a decidir en el presente recurso es la de si procede anotar una prohibición de disponer ordenada, al amparo del artículo 42.2.e) de la Ley 33/1984, de 2 de agosto, por la Dirección General de Seguros con fecha 26 de abril de 1985 y, por tanto, anterior a la publicación del Reglamento de Ordenación del Seguro Privado, aprobado por el Real Decreto 1.348/85, de 1 de agosto.

2. La negativa del Registrador se funda en la falta de vigencia, al tiempo de ordenarse la prohibición del precepto que la respalda, dado que —al menos en cuanto a éste y otros artículos— la Ley en que se encuadran tiene carácter de Ley de Bases como expresamente se indica en la Disposición Final Primera-1; presupone, pues, que toda Ley de Bases tiene como característica esencial su no vigencia, la carencia de aplicación directa, de aptitud innovadora del Ordenamiento jurídico.

3. Ello obliga a un examen del texto constitucional del que resulta que expresiones similares como Ley de Bases, legislación básica, bases de ordenación, etc., tienen distintos significados y, consecuentemente, tratamientos jurídicos diversos. Por una parte, en los artículos 82 y 83 se utiliza la expresión «Ley de Bases» para referirse a uno de los instrumentos de la delegación legislativa en favor del Gobierno; son textos cuya finalidad es delimitar el objeto y alcance de dicha delegación y los principios y criterios que han de seguirse en su ejercicio; su destinatario es el Gobierno, carecen por ello de aplicación directa, de valor normativo, por otra, en el artículo 149.1, 1.a, 11.a, 13.a, 17.a, 18.a, 23.a, 25.a y 27.a, se habla de legislación básica, bases de ordenación como uno de los mecanismos que posibilitan la coparticipación del Estado y las Comunidades Autónomas en la ordenación legislativa de determinados sectores; se alude aquí a textos legales por los cuales el primero fija las condiciones esenciales, las líneas fundamentales de esa ordenación a las que habrán de ajustarse las articulaciones normativas que pueden dictar las segundas en el uso de las potestades originarias que le son atribuidas, en su caso, por la Constitución y los Estatutos de Autonomía respectivos, y que gozan, como cualquier otra Ley, de virtualidad innovadora del Ordenamiento en vigor en ese momento (cfr. artículos 91 de la Constitución Española y 2 del Código civil); por último, están las Leyes contempladas en el artículo 150.1 de la Constitución Española mediante las cuales se fijan los principios y directrices a los que haya de ajustarse la facultad legislativa que las Comunidades Autónomas reciben de las Cortes Generales en materia de competencia estatal.

4. Por tanto, cabe utilizar la expresión Ley de Bases en un sentido estricto comprensivo únicamente a las leyes referidas en los artículos 82, 83 y 150.1 de la Constitución Española, en cuyo caso existe ciertamente esa relación necesaria entre Ley de Bases y falta de vigencia aludida en la nota. Pero cabe también emplearla en un sentido amplio que incluya además las leyes que contienen las bases aludidas en el artículo 149.1, 1.a, 11.a, 13.a, etc., en cuya hipótesis no podrá establecerse tal relación necesaria con independencia del tipo en el que se encuadren. Como la Ley ahora considerada —de Ordenación del Seguro Privado— tanto por su contenido como por la dicción literal de algunos de sus preceptos (cfr. artículo 1 de la Disposición Final 1.a ), ha de clasificarse entre las del artículo 149.1 de la Constitución Española, resultará: a) que si la nota calificatoria al hablar de Ley de Bases lo hace en su acepción restringida, es incorrecta por no estar ante una Ley de tal tipo; b) si por el contrario, lo hace en su significado amplio también lo será porque la Ley considerada es de las que goza de vigencia inmediata. 5. Por otra parte, es cierto que en ocasiones las leyes básicas a que alude el artículo 149.1 de la Constitución Española pese a tener indubitada vigencia no pueden ser aplicadas inmediatamente, en tanto no se formule el adecuado desarrollo de sus preceptos, pero ello, sobre ser una cuestión distinta de la planteada en la nota recurrida —en ésta se fundó la negativa— en una característica inseparable de la calificación misma como Ley de Bases, en tanto que la discrepancia aludida sería, no algo consustancial a toda Ley de Bases, ni siquiera a las del tipo del artículo 149.1 de la Constitución Española, sino una peculiaridad ocasional de alguna de ellas en función de su contenido concreto tampoco concurre en el presente supuesto, toda vez que el tenor literal del mismo artículo 42 en conjunción con el 39 y la Disposición Final 2.a de esta Ley, posibilitan la adopción de la medida discutida por el Ministro de Economía y Hacienda en tanto que titular del Ministerio destinatario de la potestad configurada (artículo 14 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado). Cuestión distinta será la de la específica competencia de la Dirección General de Seguros para ordenar la prohibición rechazada, pero ello no puede ser examinado ahora dada la necesaria concreción del recurso gubernativo a las cuestiones directamente relacionadas por la nota recurrida, sin perjuicio de su nueva alegación, aun en el caso de que en el recurso se acuerde la inscripción (artículos 117 y 127 del Reglamento Hipotecario).

Esta Dirección General ha acordado estimar el recurso planteado, revocando el auto apelado y la nota del Registrador.

Lo que, con devolución del expediente original, comunico a V.E. para su conocimiento y demás efectos.—Madrid, 14 de julio de 1987.—El Director General, Mariano Martín Rosado.—Excmo. Sr. Presidente de la Audiencia Territorial de Barcelona. («B.O.E.» de 17 de agosto de 1987.)