Resolución OFE/DTSA/013/17 de Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, 19-09-2019
| Número de expediente | OFE/DTSA/013/17 |
| Fecha | 19 Septiembre 2019 |
| Tipo de proceso | Revisión de oferta de referencia -OFE- |
| Actividad Económica | Telecomunicaciones |
OFE/DTSA/013/17 ACCESO
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RESOLUCIÓN SOBRE LA SOLICITUD DE TELEFÓNICA DE ESPAÑA, S.A.U.
DE CESE EN LA PRESTACION DEL ACCESO DESAGREGADO
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Presidenta
Dª. María Fernández Pérez
Consejeros
D. Benigno Valdés Díaz
D. Mariano Bacigalupo Saggese
D. Bernardo Lorenzo Almendros
D. Xabier Ormaetxea Garai
Secretario de la Sala
D. Miguel Sánchez Blanco, Vicesecretario del Consejo
En Madrid, a 19 de septiembre de 2019
Visto el expediente relativo a la solicitud de Telefónica de España, S.A.U. de
cese en la prestación del acceso desagregado compartido, la Sala de
Supervisión Regulatoria acuerda lo siguiente:
I ANTECEDENTES
Primero.- Escrito de Telefónica
Con fecha 3 de octubre de 2017 tuvo entrada en el Registro de la CNMC escrito
de Telefónica de España, S.A.U. (en adelante, Telefónica) en el que solicita que
se apruebe el procedimiento de cese en la prestación del servicio compartido
con servicio telefónico básico (STB).
Segundo.- Inicio de procedimiento
Mediante escrito de fecha 24 de octubre de 2017 se comunicó a los interesados
el inicio de un procedimiento administrativo en relación a la situación y posible
cese en la prestación del acceso desagregado compartido en su modalidad con
STB.
Tercero.- Alegaciones de los operadores
Con fecha 10 de noviembre de 2017 tuvo entrada en el Registro de la CNMC
escrito de alegaciones de Orange Espagne S.A. (en adelante, Orange).
Cuarto.- Trámite de audiencia
El 18 de junio de 2019 la DTSA emitió informe sobre el presente procedimiento,
comunicando la apertura del trámite de audiencia a los interesados.
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Con fecha 11 de julio de 2019 tuvo entrada en el Registro de la CNMC el escrito
de alegaciones de Orange.
II FUNDAMENTOS JURÍDICOS
II.1 Objeto del procedimiento
El presente procedimiento tiene por objeto analizar la situación y posible cese en
la prestación del acceso desagregado compartido en su modalidad con STB
(Servicio Telefónico Básico).
II.2 Habilitación competencial
En el marco de sus actuaciones la Comisión Nacional de los Mercados y la
Competencia debe, de conformidad con el artículo 1.2 de la Ley 3/2013, de 4 de
junio, de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
(en lo sucesivo, LCNMC) “garantizar, preservar y promover el correcto
funcionamiento, la transparencia y la existencia de una competencia efectiva en
todos los mercados y sectores productivos, en beneficio de los consumidores y
usuarios”, estableciéndose en el artículo 5.1.a) entre sus funciones la de
“supervisión y control de todos los mercados y sectores productivos”. En
concreto en lo referente al sector de las comunicaciones electrónicas, el artículo
6 dispone que la CNMC “supervisará y controlará el correcto funcionamiento de
los mercados de comunicaciones electrónicas”, y en su apartado 5 añade que,
entre sus funciones, estarán las atribuidas por la Ley General de
Telecomunicaciones.
Para realizar las citadas labores de supervisión y control los artículos 6 de la
LCNMC y 70.2 de Ley 9/2014, de 9 de mayo, General de Telecomunicaciones
(en adelante, LGTel), otorgan a esta Comisión, entre otras, las funciones de
definir y analizar los mercados de referencia relativos a redes y servicios de
comunicaciones electrónicas, la identificación del operador u operadores que
posean un poder significativo cuando en el análisis se constate que el mercado
no se desarrolla en un entorno de competencia efectiva, así como, en su caso,
la de establecer obligaciones regulatorias a los mismos, todo ello de acuerdo con
el procedimiento y efectos determinados en los artículos 13 y 14 de la misma
LGTel y en la normativa concordante.
Asimismo, el artículo 7.2 del Reglamento sobre mercados de comunicaciones
electrónicas, acceso a las redes y numeración, aprobado mediante Real Decreto
2296/2004, de 10 de diciembre (Reglamento MAN)
1
, señala que la Comisión del
Mercado de las Telecomunicaciones podrá determinar la información concreta
que deberán contener las ofertas, el nivel de detalle exigido y la modalidad de su
publicación o puesta a disposición de las partes interesadas, habida cuenta de
1
Vigente de acuerdo con la Disposición Transitoria Primera de la LGTel.
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la naturaleza y propósito de la información en cuestión. El artículo 7.3 de dicho
Reglamento dispone que esta Comisión podrá introducir cambios en las ofertas
de referencia para hacer efectivas las obligaciones.
A su vez, el artículo 9.2 de la Directiva 2002/19/CE del Parlamento Europeo y
del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa al acceso a las redes de
comunicaciones electrónicas y recursos asociados, y a su interconexión
(Directiva de Acceso), establece que las autoridades nacionales de
reglamentación podrán introducir cambios en las ofertas de referencia para hacer
efectivas las obligaciones impuestas por la Directiva
2
.
Por consiguiente, y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley
3/2013, esta Comisión resulta competente para revisar las obligaciones en vigor
en materia de acceso desagregado al bucle e introducir cambios en la OBA
(Oferta de acceso al Bucle de Abonado), que contiene las condiciones de
prestación del servicio mayorista de acceso desagregado compartido.
Finalmente, y atendiendo a lo previsto en el artículo 21.2 de la Ley 3/2013, así
como en lo dispuesto en los artículos 8.2 j) y 14.1 b) del Real Decreto 657/2013,
de 30 de agosto, por el que se aprueba el Estatuto Orgánico de esta Comisión,
el órgano decisorio competente para la resolución del presente expediente es la
Sala de Supervisión Regulatoria de la CNMC, correspondiendo las facultades de
instrucción a la Dirección de Telecomunicaciones y del Sector Audiovisual, de
conformidad con el artículo 25 de la LCNMC y el artículo 21 de su Estatuto
Orgánico.
II.3 El acceso desagregado al bucle de usuario
II.3.1 Definición y modalidades
La red de acceso de bucles de cobre de Telefónica consiste en pares de cobre
desde las centrales locales (o los nodos remotos) hasta el domicilio de los
usuarios. A través de este medio portador pueden prestarse los servicios de
telefonía vocal y acceso de banda ancha. Para la prestación de estos servicios
en régimen de libre competencia, dichos pares pueden conectarse en la central
a equipos (como DSLAM) de un operador alternativo a Telefónica. Esta
posibilidad se conoce como desagregación del par.
El acceso desagregado puede prestarse en dos modalidades:
Acceso completamente desagregado. En esta modalidad, el operador
alternativo accede a toda la capacidad de transmisión del bucle. Se
2
Asimismo, dicha previsión está recogida en el artículo 69.2 de la nueva Directiva (UE)
2018/1972 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018, por la que se
establece el Código Europeo de las Comunicaciones Electrónicas. El artículo 125 de esta
Directiva deroga las Directivas anteriores con efectos a partir del 21 de diciembre de 2020.
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implementa mediante la conexión del bucle de cobre de usuario que llega
al repartidor de la central a equipos del operador alternativo, sin equipos
ni dispositivos intermedios que afecten a las señales transmitidas.
Acceso compartido. En esta modalidad, el operador alternativo accede a
una parte de la capacidad de transmisión del bucle, mientras que la parte
restante es usada por Telefónica, propietario de la red. Se implementa
mediante la conexión del bucle de cobre a un divisor de frecuencias
(splitter) con dos salidas, de modo que la parte baja del espectro (usada
para telefonía, o STB, servicio telefónico básico) continúa en uso por
Telefónica, mientras que el resto (usado para la prestación de acceso de
banda ancha mediante ADSL) es utilizado por el operador alternativo.
El acceso desagregado compartido tiene por tanto la arquitectura en central que
se representa en la figura.
Posteriormente se definió en España una variante adicional, el acceso
compartido sin STB. A diferencia del acceso compartido (que puede
denominarse por simetría acceso compartido con STB), en el que Telefónica
presta el servicio de telefonía al usuario, en el acceso compartido sin STB no se
conectan los equipos de Telefónica a la salida de baja frecuencia del divisor, de
modo que el par de cobre se conecta solamente a los equipos del operador
alternativo. Por ello Telefónica no presta ningún servicio al cliente, de forma
totalmente equivalente al acceso completamente desagregado. En esta variante,
el operador alternativo puede prestar el servicio de telefonía (si así lo desea)
mediante VoIP (telefonía IP).
En cuanto al uso de cada modalidad del acceso desagregado, puede observarse
en la gráfica cómo hace 10 años el acceso completamente desagregado y el
acceso compartido tenían cifras similares, para posteriormente aumentar mucho
el uso del acceso completamente desagregado en relación al compartido. En la
actualidad, la modalidad con STB ha desaparecido prácticamente, situándose en
solo 19.568 usuarios en julio de 2019.
Tendido de Cable Interno/Externo
Splitter
PTR
RdO
(Coubicación
Física/Distante)
A equipos conmutación
de Telefónica de España
Splitter
Repartidor
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0
500.000
1.000.000
1.500.000
2.000.000
2.500.000
3.000.000
3.500.000
4.000.000
4.500.000
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Uso del acceso desagregado
Completamente desagregado Compartido sin STB Compartido con STB
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300.000
400.000
500.000
600.000
700.000
800.000
900.000
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Uso del acceso compartido con STB
Compartido con STB
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II.3.2 Obligación de ofrecer el acceso compartido
Con fecha 24 de febrero de 2016, el Pleno del Consejo de la Comisión Nacional
de los Mercados y la Competencia adoptó la Resolución por la cual se aprueba
la definición y análisis del mercado de acceso local al por mayor facilitado en una
ubicación fija y los mercados de acceso de banda ancha al por mayor, la
designación de operadores con poder significativo de mercado y la imposición
de obligaciones específicas, y se acuerda su notificación a la Comisión Europea
y al Organismo de Reguladores Europeos de Comunicaciones Electrónicas (en
adelante, Resolución de los mercados 3 y 4).
En dicha Resolución se impuso a Telefónica la obligación de proporcionar
servicios mayoristas de acceso completamente desagregado y compartido al
bucle de cobre de abonado a todos los operadores, a precios regulados, en los
términos de su Anexo 2
3
. En particular, se especifica que Telefónica deberá
atender las solicitudes razonables de acceso por parte de terceros operadores a
los servicios mayoristas de acceso completamente desagregado y compartido al
bucle de cobre de abonado. Esta obligación se extiende a la totalidad de su red
de acceso de pares de cobre.
Los términos concretos en que se ofrece el acceso se encuentran en la oferta de
referencia, la Oferta de Acceso al Bucle de Abonado (OBA). Telefónica está
obligada a ofrecer el servicio de acceso al bucle a precios orientados en función
de los costes de producción. Actualmente, la cuota mensual del acceso
completamente desagregado y del acceso compartido sin STB es de 8,60 euros,
y la del acceso compartido con STB de 1,30 euros (ya que presupone la
existencia simultánea de un contrato de servicio telefónico del usuario con
Telefónica).
Esta obligación existía en iguales o similares términos en las anteriores
revisiones del mercado, al tratarse de la obligación de acceso fundamental sobre
la que se ha asentado la competencia en banda ancha en España en particular
y en Europa en general.
En cuanto a la modalidad de acceso compartido sin STB, la misma se introdujo
en la Resolución de modificación de la OBA de 14 de septiembre de 2006
(MTZ 2005/1054) como un caso especial del acceso completamente
desagregado, pensado para las situaciones en que el usuario de acceso
compartido desee la baja del servicio telefónico y al mismo tiempo tenga la
intención de mantener el contrato de servicios de banda ancha con el operador
3
“ANEXO 2: OBLIGACIONES EN RELACIÓN CON LOS SERVICIOS MAYORISTAS DE
ACCESO COMPLETAMENTE DESAGREGADO Y COMPARTIDO AL BUCLE DE COBRE DE
ABONADO
1.- Obligación de proporcionar los servicios mayoristas de acceso completamente desagregado
y compartido al bucle de cobre de abonado a todos los operadores, a precios regulados ”
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alternativo
4
, pero se especificó que también es de aplicación directa a pares, en
servicio o vacantes, que no se encuentren inicialmente desagregados en la
modalidad de acceso compartido (con STB).
II.4 Evaluación de la solicitud
En su escrito, Telefónica indica que se encuentra inmersa en un proceso de
renovación y actualización de su red y de sus servicios, en cuyo contexto solicita
la eliminación del servicio de acceso desagregado compartido con STB, por el
ahorro de costes, la simplificación de los servicios y la escasa demanda de este
servicio. Hace también referencia a los diferentes servicios mayoristas de
acceso, a su juicio excesivos, donde nuevos servicios se irían simplemente
superponiendo a los ya existentes. Igualmente, alude al descenso en la planta
de servicios mayoristas sobre cobre (por paso de los operadores a NGA), y al
diferente entorno tecnológico y de mercado respecto a 2006.
La propuesta concreta de Telefónica es el cese en un primer momento de las
nuevas altas y la baja de la planta actual del servicio de acceso compartido con
STB seis meses después.
Orange ha apuntado en sus alegaciones al inicio del expediente que el cese del
servicio contravendría las obligaciones impuestas por el análisis de los mercados
3 y 4 y se opone a la solicitud de Telefónica. Añade que no es una obligación
nueva ni costosa para Telefónica, que Telefónica pretende privar a los
operadores de servicios que se presta a sí misma y que Orange no puede
reproducir en más de la mitad de su planta porque los tendidos de cableado
interno del acceso compartido son incompatibles con la prestación del STB.
Indica, asimismo, que la eliminación de este servicio le afectaría de manera
relevante.
Orange posteriormente en el trámite de audiencia reitera sus alegaciones y
muestra su conformidad con lo recogido en el Informe de la DTSA en lo relativo
a la improcedencia de analizar la pretensión de Telefónica fuera de la revisión
de los mercados.
Al respecto, es innegable el elevado descenso en el uso del acceso compartido
con STB, que, si bien se enmarca en un descenso generalizado de las
conexiones de cobre por el paso de los usuarios a FTTH, indica asimismo que
específicamente esta modalidad de acceso ha quedado relegada a una situación
marginal en el mercado. Por ello, debe rechazarse la alegación de Orange de
que “la eliminación de este servicio le afectaría de manera relevante.” Ni la
4
Dicho movimiento ya era posible, pero requería solicitar el paso a acceso completamente
desagregado y las consiguientes operaciones de reconexión en el repartidor . La nueva
modalidad de compartido sin STB permitía evitar actuaciones en el repartidor, de forma que la
configuración física de tendido de cable con splitter es la misma que para cualquier par en acceso
compartido con STB.
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estrategia de lanzamiento de productos de Orange ni la evolución general del
mercado indican que la presencia de este servicio sea de gran relevancia.
En este sentido, la CNMC ya ha considerado adecuado en otras ocasiones
racionalizar los servicios mayoristas atendiendo a la evolución tecnológica y a su
uso. Así, en la Resolución, de 21 de diciembre de 2017, sobre el cese en la
prestación del servicio GigADSL, se analizó la necesidad de establecer un plan
para el cese en la prestación de dicho servicio de forma paulatina, estableciendo
el cese de nuevas altas y la migración de las conexiones existentes.
Sin embargo, a diferencia del caso citado en el párrafo anterior, el posible cese
del acceso compartido con STB no se justificaría para Telefónica por un desfase
tecnológico que haga necesario eliminar este servicio, sino por el elevado
descenso en su uso, la simplificación de sus servicios mayoristas y por una
referencia genérica a ahorros de costes. Por ello, la posible eliminación de la
obligación de acceso de este servicio mayorista estaría basada en criterios de
uso, de mercado y de competencia como los apuntados por Telefónica. El marco
adecuado para dichas consideraciones será el análisis del mercado de acceso
local al por mayor facilitado en una ubicación fija y los mercados de acceso de
banda ancha al por mayor, la designación de operadores con poder significativo
de mercado y la imposición de obligaciones específicas.
De hecho, no debe olvidarse que en la resolución de los mercados 3 y 4 se
impone expresamente a Telefónica la prestación del acceso compartido, como
puede comprobarse en su Anexo 2 ya mencionado. Resulta claro, por ello, que
la potencial supresión de dicha obligación deberá analizarse en la futura revisión
de los mercados de banda ancha, en concreto en el mercado 3a (“Acceso local
al por mayor facilitado en una ubicación fija”).
II.5 Conclusión
La solicitud de Telefónica debe analizarse en la futura revisión de los mercados
de banda ancha y no puede estimarse en el presente procedimiento.
Por todo cuanto antecede, la Sala de Supervisión Regulatoria de la Comisión
Nacional de los Mercados y la Competencia,
RESUELVE
Único. - Desestimar la solicitud de Telefónica de cesar en la prestación del
acceso compartido con STB.
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Comuníquese esta Resolución a la Dirección de Telecomunicaciones y del
Sector Audiovisual y notifíquese a los interesados, haciéndoles saber que la
misma pone fin a la vía administrativa y que pueden interponer contra ella
recurso contencioso-administrativo ante la Audiencia Nacional, en el plazo de
dos meses a contar desde el día siguiente al de su notificación.
