Resolución SNC/DTSP/041/19 de Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, 30-01-2020
| Número de expediente | SNC/DTSP/041/19 |
| Fecha | 30 Enero 2020 |
| Actividad Económica | Transporte |
SNC/DTSP/041/19
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RESOLUCIÓN DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR INCOADO A LA
ENTIDAD PÚBLICA EMPRESARIAL ADMINISTRADOR DE
INFRAESTRUCTURAS FERROVIARIAS POR EL INCUMPLIMIENTO DE LA
RESOLUCIÓN DE 27 DE SEPTIEMBRE DE 2018, SOBRE LA PROPUESTA
DE CÁNONES DE ADIF Y ADIF ALTA VELOCIDAD PARA 2019, Y POR LA
QUE SE ADOPTAN MEDIDAS PARA EL PRÓXIMO EJERCICIO DE
SUPERVISIÓN DE ACUERDO AL ARTÍCULO 11 DE LA LEY 3/2013, DE 4 DE
JUNIO.
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SALA DE SUPERVISIÓN REGULATORIA
PRESIDENTA
Dª María Fernández Pérez
CONSEJEROS
D. Benigno Valdés Díaz
D. Mariano Bacigalupo Saggese
D. Bernardo Lorenzo Almendros
D. Xabier Ormaetxea Garai
SECRETARIO DE LA SALA
D. Miguel Sánchez Blanco, Vicesecretario del Consejo
En Madrid, a 30 de enero de 2020
En el ejercicio de la función de resolución de procedimientos sancionadores
establecida en el artículo 112.2 de la Ley 38/2015, de 29 de septiembre, del
Sector Ferroviario, la Sala de Supervisión Regulatoria aprueba la siguiente
Resolución:
ANTECEDENTES
PRIMERO. – Escrito de ADIF sobre los cánones.
Mediante escrito que tuvo entrada en el registro de la CNMC con fecha 30 de
mayo de 2018, la Entidad Pública Empresarial Administrador de Infraestructuras
(en adelante, ADIF) aportó los elementos esenciales de los cánones ferroviarios
a aplicar en 2019 y, en particular, los costes subyacentes resultantes del modelo
de contabilidad analítica. El 2 de julio de 2018 tuvo entrada nuevo escrito remitido
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por ADIF con determinadas modificaciones a los resultados del modelo de costes
y su asignación a los servicios ferroviarios.
SEGUNDO. – Recepción de la propuesta de cánones.
El 16 de julio de 2018 tuvo entrada en el registro de la CNMC la propuesta de
ADIF de cánones a que hacen referencia los artículos 97 y 98 de la Ley 38/2015,
de 29 de septiembre, del Sector Ferroviario (en adelante, LSF) para el ejercicio
2019.
TERCERO. – Resolución de la Sala sobre la propuesta de cánones.
El 27 de septiembre de 2018, la Sala de Supervisión Regulatoria de la CNMC
aprobó la Resolución sobre la propuesta de cánones de ADIF y ADIF Alta
Velocidad para 2019 y por la que se adoptan medidas para el próximo ejercicio
de supervisión, de acuerdo con el artículo 11 de la Ley 3/2013, de 4 de junio (en
adelante, Resolución de 27 de septiembre de 2018)
1
.
En la misma se concluyó que las propuestas de cánones por utilización de las
líneas ferroviarias correspondientes al artículo 97 de la LSF no se adecuaban a
los costes directos de acuerdo con lo establecido en el Reglamento de Ejecución
2015/909, de 12 de junio de 2015, relativo a las modalidades de costes
directamente imputables a la explotación del servicio ferroviario (en adelante, RE
2015/909).
Por ello, se requirió a ADIF para que introdujese determinadas modificaciones
en su propuesta de cánones que, de conformidad con el artículo 100 de la LSF,
debía remitirse al Ministerio de Fomento para su inclusión en el Anteproyecto de
Ley de Presupuestos Generales del Estado.
Así, en el Resuelve tercero de la Resolución 27 de septiembre de 2018 se
declaró que «las tarifas propuestas por ADIF y ADIF Alta Velocidad para las
Modalidades A, B y C del canon por utilización de las líneas ferroviarias
integrantes de RFIG, incluidas en su escrito remitido a esta Comisión con fecha
16 de julio de 2018, es superior al coste directamente imputable de conformidad
con el artículo 96.4 de la Ley 38/2015, de 29 de septiembre, del Sector
Ferroviario, por lo que se les requiere para que realicen las modificaciones
necesarias de acuerdo con lo establecido en los puntos 3), 6) y 9) del epígrafe
VII de esta Resolución».
En concreto,
1
https://www.cnmc.es/expedientes/stpdtsp06918
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«3) En relación con el cálculo de los costes directos del servicio ferroviario,
de conformidad con el epígrafe III.2.1 anterior, ADIF y ADIF AV deberán
descontar 43,57 millones de euros de su propuesta, sumando los costes
directos un total de 857,82 millones de euros».
En el citado apartado III.2.1 se señalaba que los costes directos de las líneas
que no son tipo A (red convencional) titularidad de ADIF eran 25,296 millones de
euros menores que los calculados por el gestor de la infraestructura.
Por ello, en dicho Resuelve se requería a ADIF y la Entidad Pública Empresarial
ADIF Alta Velocidad (en adelante, ADIF AV) a que aplicaran los cánones
ferroviarios resultantes. Así, en el punto 9º del epígrafe VII de la Resolución 27
de septiembre de 2018 se concluía que:
«9) La propuesta de cánones por utilización de las líneas ferroviarias (artículo
97 de la LSF) correspondiente a las líneas que no son tipo A (red
convencional) no se adecúa a los costes directos según el RE 2015/909,
como se ha señalado en el epígrafe IV.3.2, por lo que ADIF deberá ajustar
los importes unitarios de acuerdo con la siguiente tabla:
€/tren.km
VL1
VL2
VL3
VCM
VOT
M
Mod. A
0,6621
0,6565
0,6544
1,3779
0,5457
0,0971
Mod. B
0,9743
0,9526
0,9484
1,9736
0,5271
0,1434
Mod. C
0,2519
0,2453
0,2428
0,5098
0,2024
0,0376
Dicha Resolución fue notificada en fecha 5 de octubre de 2018 y contra la misma
no se interpuso recurso contencioso-administrativo.
CUARTO. – Aprobación de cánones por parte de ADIF.
El 10 de enero de 2019 ADIF publicó en su página web una nota de prensa
2
en
la que comunicaba la aprobación de «la propuesta de las cuantías de los
cánones ferroviarios para el año 2019, que una vez remitida al Ministerio de
Fomento se ha incluido en el Anteproyecto de Ley de Presupuestos Generales
del Estado (PGE)».
La información publicada hacía referencia a que la cobertura de los costes
directamente imputables era del 72% en la red convencional y que el incremento
2
Nota de prensa de 10 de enero de 2019 de ADIF y ADIF AV:
http://prensa.adif.es/ade/u08/GAP/Prensa.nsf/Vo000A/1CE8FF75354610FBC125837E005A327
2?Opendocument
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de recaudación previsto por el gestor de infraestructuras para 2019 se estimaba
en 14,395 millones de euros.
QUINTO. – Período de información previa.
A la vista de las posibles divergencias entre la propuesta de cánones aprobada
por ADIF y el contenido de la Resolución de 27 de septiembre de 2018, el 11 de
enero de 2019 el Director de Transportes y Sector Postal acordó la apertura de
un periodo de información previa, con número de expediente IR/DTSP/001/19,
solicitando: i) la propuesta de cánones ferroviarios aprobada por ADIF y remitida
al Ministerio de Fomento para su incorporación al Anteproyecto de Ley de
Presupuestos Generales del Estado, y; ii) en su caso, los detalles de las posibles
modificaciones introducidas con respecto a la propuesta remitida a la CNMC el
16 de julio de 2018.
Mediante escrito que tuvo entrada en el registro de la CNMC el 21 de enero de
2019, ADIF remitió la información solicitada, aportando el certificado del acuerdo
adoptado por su Consejo de Administración en sesión celebrada el 20 de
diciembre de 2018, en el que se aprobó la siguiente propuesta normativa de
tarifas de cánones para 2019 de las líneas que no son tipo A (red convencional):
€/tren.km
VL1
VL2
VL3
VCM
VOT
M
Mod. A
0,7548
0,7354
0,7327
1,3849
0,6342
0,0973
Mod. B
0,9743
0,9526
0,9484
1,9736
0,5271
0,1434
Mod. C
0,3278
0,3069
0,3015
0,5588
0,2610
0,0390
Estas mismas tarifas se reflejaron en el artículo 87 del proyecto de Ley de
Presupuestos Generales del Estado para 2019
3
.
SEXTO. – Acuerdo de incoación.
El Director de Transportes y del Sector Postal acordó, con fecha 25 de marzo de
2019, la incoación del presente procedimiento sancionador en ejercicio de las
atribuciones de inicio e instrucción previstas en el artículo 29.2 de la Ley 3/2013,
de 4 de junio, de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la
Competencia (en adelante, LCNMC) y en el artículo 25.f) del Estatuto Orgánico
de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, aprobado por Real
Decreto 657/2013, de 30 de agosto (en adelante, Estatuto Orgánico de la
CNMC).
3
Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2019:
http://www.sepg.pap.hacienda.gob.es/Presup/PGE2019Proyecto/MaestroDocumentos/PGE-
ROM/doc/1/1/2/6/N_19_A_R_1_2_14_1.PDF
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En el escrito de incoación se informó a ADIF de que se incorporaban al
procedimiento sancionador las actuaciones del expediente de información previa
IR/DTSP/001/19 señalado en el Antecedente de Hecho anterior.
SÉPTIMO. – Alegaciones de ADIF al acuerdo de incoación.
El 8 de abril de 2019 tuvo entrada en el registro de la CNMC escrito de ADIF en
respuesta al acuerdo de incoación del procedimiento sancionador en el que
formula, de manera resumida, las siguientes alegaciones:
1ª) El informe que debe realizar la CNMC sobre la propuesta de cánones
ferroviarios no es vinculante, correspondiendo al administrador de
infraestructuras, de forma independiente, la aprobación de los cánones
ferroviarios de acuerdo con las competencias que le confiere el artículo 27 de la
LSF.
2ª) La propuesta de cánones para el ejercicio 2019 nunca fue efectivamente
aplicada porque los Presupuestos Generales del Estado no fueron aprobados, lo
que vulneraría los principios de legalidad, tipicidad y responsabilidad que rigen
la potestad sancionadora.
3ª) ADIF considera que no es correcto descontar la totalidad de los costes de
amortización de las subestaciones eléctricas de las líneas convencionales dado
que ADIF AV también es titular de parte de estas líneas.
4ª) Los costes de las subestaciones eléctricas son costes elegibles y, por tanto,
deben formar parte de los costes directos a recuperar por los cánones
ferroviarios. En particular, su inclusión es consistente con el artículo 97.5.1º.c)
de la LSF, que cita estos activos de la red ferroviaria y, desde una perspectiva
técnica, considera que son costes variables en función de los tráficos que se
prevé soporte la infraestructura.
5ª) Existe un error material en la cuantificación del ajuste que debe realizarse en
relación con las amortizaciones de las subestaciones eléctricas de las líneas tipo
distinto de A. De acuerdo con ADIF, el importe de 21 millones señalados en la
Resolución de 27 de septiembre de 2018 es incorrecto dado que el valor real de
este concepto, según sus cálculos, es 0,92 millones de euros.
6ª) Las aplicaciones informáticas son un coste directamente relacionado con la
prestación del servicio ferroviario por lo que deberían considerarse como coste
elegible.
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7ª) En las líneas que no son tipo A, la consideración como coste no elegible de
los costes de amortización de las subestaciones eléctricas y de las aplicaciones
informáticas asociadas con la gestión del tráfico ferroviario no supondrían un
impacto económico, ya que el importe global de los cánones ferroviarios es
inferior a la totalidad de los costes directos.
Las alegaciones anteriores son analizadas a lo largo de la presente Resolución.
OCTAVO. – Aportación de escrito.
Mediante nuevo escrito que tuvo entrada en el registro de la CNMC el 21 de junio
de 2019, ADIF aportó un estudio de la Universidad Politécnica de Madrid sobre
el impacto de la explotación y los servicios ferroviarios sobre los centros de
transformación de energía de la red gestionada por ADIF.
NOVENO. - Propuesta de Resolución.
El 3 de septiembre de 2019 el Director de Transportes y Sector Postal formuló
Propuesta de Resolución del procedimiento sancionador incoado. De forma
específica, por medio de dicho documento, el Director propuso adoptar la
siguiente resolución:
Vistos los antecedentes, los Hechos Probados y los Fundamentos de Derecho
y, vistas, asimismo, la Ley 38/2015, de 29 de septiembre, del sector ferroviario,
la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las
Administraciones Públicas, la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico
del Sector Público y las demás normas de aplicación, el instructor del presente
expediente sancionador
PROPONE
PRIMERO.- Que se declare responsable directo a la Entidad Pública Empresarial
Administrador de Infraestructuras Ferroviarias, de la comisión de una infracción
grave tipificada en el artículo 107.Uno.2.2.1 de la Ley 38/2015, de 29 de
septiembre, del sector ferroviario, por haber incumplido la Resolución de 27 de
septiembre de 2018 sobre la propuesta de cánones para 2019 y por la que se
adoptan medidas para el próximo ejercicio de supervisión de acuerdo al artículo
11 de la Ley 3/2013, de 4 de junio.
SEGUNDO- Imponer la Entidad Pública Empresarial Administrador de
Infraestructuras Ferroviarias una multa por importe de seis mil trescientos euros
(6.300 euros) por la anterior conducta.
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La presente propuesta de resolución se traslada para su conocimiento y efectos,
de conformidad con el artículo 89.2 de la LPAC, y se informa de que dispone de
un plazo de diez días, a contar desde el siguiente al de recepción de este escrito,
para formular alegaciones y presentar los documentos e informaciones que se
estime pertinentes.
La presente propuesta de resolución se notificará a los interesados, entendiendo
en todo caso por tal a la inculpada.
La Propuesta de Resolución fue notificada a ADIF el 3 de septiembre de 2019,
según obra en el expediente administrativo.
DÉCIMO. Alegaciones de ADIF a la Propuesta de Resolución.
Por escrito presentado el día 17 de septiembre por vía telemática, y con entrada
en la CNMC el mismo día, ADIF efectuó alegaciones a la propuesta de
resolución, con este contenido:
Que ADIF no interpuso recurso contencioso administrativo contra la
Resolución de la CNMC de 5 de octubre de 2018 por entender que la
CNMC debía emitir un informe preceptivo, pero no vinculante.
Que la propia CNMC ha desoído en su Propuesta de Resolución el criterio
del Pleno de dicho organismo, que interpretó en repetidas ocasiones que
el informe del artículo 100 de la LSF no tenía carácter vinculante.
Que la Resolución de la CNMC de 29 de septiembre de 2018 (sic) vulnera
la independencia de ADIF respecto de las funciones esenciales
reconocidas en el artículo 7.1.b de la Directiva 2012/34/UE del Parlamento
Europeo y del Consejo, de 21 de noviembre de 2012, excediendo de la
labor de supervisión y control del artículo 11 de la Ley 3/2013.
Que el uso de los equipos de transformación produce un desgaste
continuo vinculado con el número de circulaciones. Por ello deben
incluirse dichos gastos en los costes directamente imputables a la
explotación del servicio ferroviario.
UNDÉCIMO. Elevación del expediente al Consejo.
La Propuesta de Resolución fue remitida a la Secretaría del Consejo de la CNMC
por el Director de Transportes y Sector Postal junto con el resto de documentos
que conforman el expediente administrativo, en los términos previstos en el
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artículo 23 a) del Real Decreto 657/2013, de 30 de agosto, por el que se aprueba
el Estatuto Orgánico de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia.
DUODÉCIMO. Informe de la Sala de Competencia.
En cumplimiento de lo establecido en el artículo 21.2 de la Ley 3/2013, de 4 de
junio, de creación de la CNMC, y de lo establecido en el artículo 14.2.h) del
Estatuto Orgánico de la CNMC, la Sala de Competencia de esta Comisión emitió
informe sobre el presente procedimiento sancionador.
HECHOS PROBADOS
De la documentación obrante en el expediente y las actuaciones practicadas,
han quedado acreditados los siguientes hechos:
ÚNICO. - ADIF no incorporó las modificaciones en el cálculo de los costes
directos a su Acuerdo del Consejo de Administración por el que aprobó la
propuesta de cánones de 2019, incumpliendo la Resolución de 27 de
septiembre de 2018.
Según la documentación aportada, el Consejo de Administración de ADIF, en
sesión de 20 de diciembre de 2018, aprobó una propuesta correspondiente a los
cánones ferroviarios del ejercicio 2019 para ser incorporados al Anteproyecto de
Ley de Presupuestos Generales del Estado.
Los cánones de las modalidades A y C del artículo 97 de la LSF correspondientes
a las líneas que no son tipo A en virtud del señalado Acuerdo difieren de los
establecidos en el Resuelve Tercero de la Resolución de 27 de septiembre de
2018, como se refleja en la tabla siguiente:
€/tren.km
VL1
VL2
VL3
VCM
VOT
M
Mod.
A
Resolución
CNMC
0,6621
0,6565
0,6544
1,3779
0,5457
0,0971
Aprobados
ADIF
0,7548
0,7354
0,7327
1,3849
0,6342
0,0973
Diferencia
0,0927
0,0789
0,0783
0,007
0,0885
0,0002
Mod.
B
Resolución
CNMC
0,9743
0,9526
0,9484
1,9736
0,5271
0,1434
Aprobados
ADIF
0,9743
0,9526
0,9484
1,9736
0,5271
0,1434
Diferencia
0
0
0
0
0
0
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Mod.
C
Resolución
CNMC
0,2519
0,2453
0,2428
0,5098
0,2024
0,0376
Aprobados
ADIF
0,3278
0,3069
0,3015
0,5588
0,261
0,039
Diferencia
0,0759
0,0616
0,0587
0,049
0,0586
0,0014
El artículo 87 del proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para
2019
4
incorporó los importes de cánones ferroviarios aprobados por el Consejo
de Administración de ADIF con las mencionadas diferencias con respecto a los
importes fijados en la Resolución de 27 de septiembre de 2018.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
I. COMPETENCIA DE LA CNMC.
El artículo 29 de la LCNMC recoge la potestad sancionadora de la CNMC y, en
su apartado 1, establece que esta Comisión podrá «imponer sanciones de
septiembre, del sector ferroviario». La LSF establece, en su artículo 112, que «la
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia será competente para
imponer las sanciones por el incumplimiento de sus resoluciones, tipificado como
infracción en el artículo 106, apartado 1.2 y en el artículo 107, apartados 2.1 y
2.2».
La instrucción de los procedimientos sancionadores de acuerdo con lo previsto
en los artículos 29.2 y 25.1.d) de la LCNMC y 25.f) del Estatuto Orgánico de la
CNMC corresponde a la Dirección de Transportes y Sector Postal, siendo
competente para su resolución la Sala de Supervisión Regulatoria, tal y como
prevé el artículo 29.2 de la LCNMC y el artículo 14.1.b) de su Estatuto Orgánico.
El artículo 11 de la LCNMC, en la redacción que se encontraba vigente al tiempo
de dictarse la Resolución de 27 de septiembre de 2018, otorgaba a la CNMC la
potestad de «velar porque los cánones y tarifas ferroviarios cumplan lo previsto
en sus normas reguladoras y no sean discriminatorios».
Posteriormente, el Real Decreto-ley 23/2018, de 21 de diciembre, incrementa y
refuerza las potestades del regulador ferroviario, siendo así que la redacción del
artículo 11 vigente al tiempo de la incoación del procedimiento sancionador,
dispone que la CNMC «supervisará y controlará, por iniciativa propia, las
4
Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2019:
http://www.sepg.pap.hacienda.gob.es/Presup/PGE2019Proyecto/MaestroDocumentos/PGE-
ROM/doc/1/1/2/6/N_19_A_R_1_2_14_1.PDF
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actividades de los administradores de infraestructuras ferroviarias y, cuando
proceda, las de los explotadores de instalaciones de servicio y empresas
ferroviarias, en relación con los siguientes asuntos:
[…]
b) el sistema, la cuantía o estructura de cánones, tarifas y precios por la
utilización de infraestructuras y servicios».
En concreto, de acuerdo con lo establecido en el artículo 29 de la Ley 3/2013 y
en el artículo 14 del Estatuto Orgánico de la CNMC, corresponde a la Sala de
Supervisión Regulatoria de la CNMC, previo informe de la Sala de Competencia,
la resolución de este procedimiento.
II. PROCEDIMIENTO APLICABLE.
En materia de procedimiento, resulta de aplicación lo dispuesto en el título VII de
la LSF. El artículo 113 de la LSF dispone un plazo de doce meses para resolver
y notificar el presente procedimiento sancionador.
En lo demás, el procedimiento aplicable es el establecido en la LPAC; asimismo,
resultan de aplicación los principios de la potestad sancionadora contenidos en
el capítulo III del título preliminar de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen
Jurídico del Sector Público (LRJSP).
III. TIPIFICACIÓN DE LOS HECHOS PROBADOS.
El presente procedimiento sancionador se ha incoado contra ADIF por una
posible comisión de la infracción grave tipificada en el artículo 107.Uno.2.2.1 de
la LSF, por cuanto se considera infracción grave «[E]l incumplimiento de […] las
resoluciones dictadas por la Comisión Nacional de los Mercados y la
Competencia, cuando no constituyan infracción muy grave».
El artículo 107 de la LSF ha de ponerse en relación con el artículo 106.1.1.2 del
mismo texto legal, donde se tipifica como infracción muy grave «[E]l
incumplimiento […] de las resoluciones dictadas por la Comisión Nacional de los
Mercados y la Competencia, cuando se ponga en peligro la seguridad de las
personas, de los bienes o del tráfico ferroviario». No obstante, en atención a la
naturaleza del Hecho Probado, se considera que no concurren las circunstancias
para calificar la infracción como muy grave en el presente caso.
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Como se ha señalado, ADIF incumplió la Resolución de 27 de septiembre de
2018 al no incorporar las modificaciones relativas al cálculo de los costes directos
en la determinación de los cánones ferroviarios al Acuerdo de su Consejo de
Administración, en sesión de 20 de diciembre de 2018, por el que aprobó su
propuesta de cánones ferroviarios del ejercicio 2019 para ser incorporados al
Anteproyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado.
Con carácter previo, cabe recordar la regulación aplicable a los cánones
ferroviarios y la supervisión que debe realizar la CNMC, de acuerdo con el marco
regulador vigente.
A. Regulación de los cánones ferroviarios
El artículo 96.4 de la LSF señala que para «la cuantificación de los cánones de
utilización de las infraestructuras ferroviarias, se tomarán en consideración los
costes directamente imputables al servicio ferroviario».
El artículo 31.3 de la Directiva 2012/34/UE del Parlamento Europeo y del Consejo
de 21 de noviembre de 2012 por la que se establece un espacio ferroviario único
(en adelante, Directiva RECAST) establece que «el canon por el acceso mínimo
y de acceso a infraestructuras que conectan con instalaciones de servicio será
equivalente al coste directamente imputable a la explotación del servicio
ferroviario».
Asimismo, dicho artículo habilitaba a la Comisión Europea a adoptar las medidas
para establecer las modalidades para el cálculo del coste directamente imputable
a la explotación del tren.
De conformidad con lo anterior, el 13 de junio de 2015 se publicó el citado RE
2015/909 que señala, en su considerando 8, que solo «debe permitirse al
administrador de infraestructuras incluir en el cálculo de sus costes directos
aquellos costes respecto a los cuales pueda demostrar de manera objetiva y
rigurosa que se derivan directamente de la explotación del servicio ferroviario».
Más concretamente, el considerando 10 concluye que los «equipos de
alimentación eléctrica, tales como cables o transformadores, no suelen sufrir
desgaste por la explotación del servicio ferroviario. No están expuestos a
fricciones ni a otros impactos causados por la explotación del servicio ferroviario.
Así pues, los costes de los equipos de alimentación eléctrica no deben incluirse
en el cálculo de los costes directamente imputables a la explotación del servicio
ferroviario. Ahora bien, los trenes de tracción eléctrica desgastan el medio de
contacto (el hilo de contacto o el tercer carril electrificado) debido a la fricción y
a los arcos eléctricos que causan. En consecuencia, una parte de los costes de
mantenimiento y renovación de esos medios de contacto podría considerarse
directamente imputable a la explotación del servicio ferroviario. La tensión
eléctrica y mecánica generada por la circulación de trenes puede deteriorar otros
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componentes de los equipos de la línea aérea de contacto y dar lugar, por tanto,
a costes de mantenimiento y renovación».
De forma coherente con los aspectos anteriores, el artículo 4.1 del RE 2015/909
establece que el «administrador de infraestructuras no incluirá los costes
siguientes en el cálculo de los costes directos del conjunto de la red: […] g) los
costes de los activos intangibles; […] k) los costes de los equipos de alimentación
eléctrica para el suministro de corriente de tracción que no sean directamente
imputables a la explotación del servicio ferroviario; los costes directos de la
explotación de los servicios ferroviarios que no utilizan equipos de alimentación
eléctrica no incluirán los costes de utilización de tales equipos; […]».
Finalmente, el artículo 9 del RE 2015/909 establece que el «administrador de
infraestructuras transmitirá al organismo regulador su método de cálculo de los
costes directos y, cuando proceda, un plan de introducción gradual a más tardar
el 3 de julio de 2017».
B. Supervisión de la fijación de los cánones ferroviarios
De acuerdo con el artículo 100 de la LSF:
«1. La propuesta de modificación o revisión de las cuantías resultantes de lo
establecido en los artículos 97 y 98 deberá ser elaborada por el administrador de
infraestructuras ferroviarias, junto con la correspondiente memoria económico-
financiera sobre el coste o valor del recurso o actividad de que se trate y la
justificación de la cuantía propuesta, la cual deberá ajustarse a lo establecido en
el artículo 20.1 de la Ley 8/1989, de 13 de abril.
Dicha propuesta será sometida a consulta de las empresas ferroviarias y a
informe de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, y
establecerá los valores concretos de los parámetros de los cánones,
particularizando en su caso, en cada línea, elemento de la red o periodos de
aplicación.
2. Los valores así obtenidos se remitirán al Ministerio de Fomento para su
inclusión en el anteproyecto de la Ley de Presupuestos Generales del Estado».
Por tanto, la CNMC está habilitada para conocer las propuestas de cánones de
los gestores de infraestructuras.
Las competencias de la CNMC en materia de cánones no se agotan en lo
establecido en el precitado artículo 100 de la LSP. En la fecha en la que esta
Comisión adoptó la Resolución de 27 de septiembre de 2018, la redacción
vigente del artículo 11 de la LCNMC atribuía a la CNMC las siguientes
competencias:
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«Uno. La Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia supervisará y
controlará el correcto funcionamiento del sector ferroviario. En particular,
ejercerá las siguientes funciones:
[…]
4. Supervisar el proceso de consulta previo a la fijación de cánones y tarifas entre
empresas ferroviarias o candidatos y los administradores de infraestructuras e
intervenir cuando prevea que el resultado de dicho proceso puede contravenir
las disposiciones vigentes.
5. Velar por que los cánones y tarifas ferroviarios cumplan lo dispuesto en sus
normas reguladoras y no sean discriminatorios».
Todo ello sin olvidar que la normativa europea, concretamente el Reglamento de
Ejecución 2015/909, de la Comisión, relativo a las modalidades de los costes
directamente imputables a la explotación del servicio ferroviario, prevé en
diversos apartados la intervención de la autoridad de regulación, con el alcance
que más adelante se examinará.
En virtud de las competencias anteriores, la CNMC ha dictado diversas
Resoluciones encaminadas a velar porque los cánones ferroviarios cumplan lo
dispuesto en sus normas reguladoras tales como: Resolución de 5 de noviembre
de 2015, sobre la propuesta de cánones de ADIF para el ejercicio 2016
5
;
Resolución de 3 de noviembre de 2016, sobre la propuesta de cánones de ADIF
para el ejercicio 2017
6
; Resolución de 9 de marzo de 2017, sobre la propuesta
de adición, bonificación y tarifa mínima de la modalidad D del canon previstas en
los artículos 97 y 98 de la LSF
7
; Resolución de 30 de marzo de 2017 sobre la
propuesta de canon y adición de ADIF de los servicios de viajeros urbanos o
suburbanos e interurbanos (VCM) para 2017
8
; Resolución de 21 de septiembre
de 2017 sobre la propuesta de cánones de ADIF para el ejercicio 2018
9
, y;
finalmente, la señalada Resolución de 27 de septiembre de 2018, sobre la
propuesta de cánones de ADIF para el ejercicio 2019.
La supervisión realizada en las mencionadas Resoluciones se ha encaminado,
entre otros aspectos, a supervisar el método de cálculo de los costes directos y
a asegurar que los gestores de infraestructuras no incluyan costes no elegibles
en la determinación de los cánones ferroviarios, de acuerdo con lo establecido
en el artículo 4.1. del RE 2015/909.
5
https://www.cnmc.es/sites/default/files/1541898_8.pdf
6
https://www.cnmc.es/sites/default/files/1171322_9.pdf
7
https://www.cnmc.es/sites/default/files/1586590_14.pdf
8
https://www.cnmc.es/sites/default/files/1586611_18.pdf
9
https://www.cnmc.es/sites/default/files/1802628_8.pdf
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C. Conducta de ADIF objeto del presente procedimiento
Tal y como se indica en el punto III.2.1 de la Resolución de 27 de septiembre de
2018, ADIF y ADIF AV incluyeron los siguientes costes directos en la
determinación de su propuesta de cánones de 2019:
- 4,28 millones de euros correspondientes a costes asociados a activos
intangibles, en particular, las aplicaciones informáticas desarrolladas para
la gestión del tráfico ferroviario. Como se ha señalado en el apartado A
anterior, el epígrafe g) del artículo 4.1 del RE 2015/909 explícitamente
señala que los activos intangibles son costes no elegibles y, por tanto, no
pueden incluirse en el cálculo de los costes directos.
- 39,29 millones de euros de la modalidad C del canon del artículo 97,
18,274 millones correspondiente a las líneas tipo A y 21,016 millones al
resto de líneas, relativos a los costes de amortización, mantenimiento y
otros generados por las subestaciones eléctricas. De nuevo, los costes de
estos equipos no son elegibles según el artículo 4.1, epígrafe k) del RE
2015/909 dado que las subestaciones, como señala el citado
considerando 10, no «están expuestos a fricciones ni a otros impactos
causados por la explotación del servicio ferroviario».
De acuerdo con lo anterior, esta Comisión, en su Resolución de 27 de septiembre
de 2018 requirió a ADIF y ADIF AV para que: i) redujeran en 43,57 millones de
euros el cálculo de los costes directos del servicio ferroviario, hasta un total de
857,82 millones de euros, y; ii) adecuaran su propuesta de cánones a dicho
importe de los costes directos.
Sin embargo, de acuerdo con el Hecho Probado Único, ADIF no incorporó las
modificaciones requeridas por esta Comisión en la propuesta normativa
correspondiente a los cánones de 2019 que remitió al Ministerio de Fomento
para su inclusión en el Anteproyecto de Ley de Presupuestos Generales del
Estado.
En definitiva, ADIF incumplió la Resolución de 27 de septiembre de 2018, al no
incorporar las modificaciones requeridas a la propuesta de cánones que había
de remitir al Ministerio de Fomento para su inclusión en el Anteproyecto de Ley
de Presupuestos Generales del Estado, incurriendo en una infracción
administrativa grave, tipificada en el artículo 107.Uno.2.2.1 de la LSF.
El núcleo del ilícito se encuentra aquí, en el incumplimiento de lo resuelto por el
Consejo de la CNMC en materia de cánones. A pesar de las alegaciones de
ADIF, que examinaremos con detenimiento más adelante, está fuera de duda la
capacidad de esta Comisión para dictar dicha Resolución y para exigir su
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cumplimiento, en el marco de las competencias que derivan tanto de la normativa
nacional como europea, que otorgan al regulador facultades para revisar los
cánones y para dictar cuantos pronunciamientos resulten necesarios y
apropiados para asegurar la adecuación de los referidos cánones a la normativa
ferroviaria.
La Resolución de 27 de septiembre de 2018 cabe explicarla en ese contexto
como una manifestación de la capacidad de supervisión de la CNMC en materia
ferroviaria. Una decisión de esa naturaleza permitía cohonestar los objetivos de
supervisión de los cánones y vigilancia del posible incumplimiento de dicha
supervisión.
Contestación a las alegaciones de ADIF
A continuación, pasamos a examinar el contenido de las alegaciones realizadas
por ADIF a la Propuesta de Resolución:
1º.- Que ADIF no interpuso recurso contencioso administrativo contra la
Resolución de la CNMC de 5 de octubre de 2018 por entender que la CNMC
debía emitir un informe preceptivo pero no vinculante.
Alega ADIF que su conformidad con la Resolución de la CNMC de 27 de
septiembre de 2018 (5 de octubre fue la fecha en la que ADIF accedió a la
notificación) se debió a que entendía que la CNMC no era competente para dictar
una Resolución sino, en todo caso, un informe no vinculante.
En primer lugar, resulta inverosímil la explicación que da ADIF sobre la falta de
impugnación por su parte, pues no parece razonable que, ante lo que califica
como un exceso por parte de la autoridad que tiene atribuidas las funciones de
regulación del sector ferroviario, opte por no dar respuesta alguna. Tal
argumento resulta insostenible, habida cuenta del tenor literal extremadamente
claro de la Resolución de 27 de septiembre de 2018, de su propia forma de
Resolución, del contenido conminatorio de su parte dispositiva «[…] por lo que
se le requiere que realicen las modificaciones necesarias […]», y del pie de
recurso incorporado a la misma.
En segundo lugar, yendo al núcleo de la cuestión, se debe señalar que ADIF
yerra al considerar que la Resolución de 27 de septiembre de 2018 se limita a
dar cumplimiento a la previsión contenida en el artículo 100 de la Ley del Sector
Ferroviario, siendo así que la CNMC habría utilizado un instrumento inadecuado
(una Resolución), para dar forma a las consideraciones que debe expresar a
través de un Informe. Esta apreciación le lleva erróneamente a considerar que
no se encuentra obligado por el contenido de la referida Resolución.
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Sin embargo, las funciones de la CNMC en materia de fijación de cánones
ferroviarios, no se agotan en la previsión contenida en el referido artículo 100 de
la LSF. En efecto, basta acudir al apartado de los fundamentos de derecho de la
resolución, relativo a la habilitación competencial de la CNMC, para comprobar
cómo, además del artículo 100.1 de la LSF, se indican expresamente otras
atribuciones de la CNMC en esta materia. En concreto:
- El ya referido artículo 11.5 de la LCNMC que otorga competencias a la
CNMC para “velar porque los cánones y las tarifas ferroviarias cumplan lo
dispuesto en sus normas reguladoras y no sean discriminatorios”.
- El propio Reglamento de Ejecución 2015/909, de 12 de junio, relativo a
las modalidades de cálculo de los costes directamente imputables a la
explotación del servicio ferroviario que, además de establecer los costes
elegibles y no elegibles de la red ferroviaria, obliga, en su Disposición
Transitoria, al administrador de infraestructuras a transmitir al organismo
regulador su método de cálculo de los costes directos.
Ambas normas, de directa aplicación, han de ser aplicadas e interpretadas a la
luz de la Directiva RECAST, que atribuye a los organismos reguladores
facultades para revisar los cánones (artículo 56 de la Directiva en relación con el
artículo 30.4, en su inciso final).
Adicionalmente, la normativa nacional y europea atribuyen al regulador otras
facultades que le permiten ejecutar o dar cumplimiento a las competencias
anteriores. Nos estamos refiriendo a la supervisión del proceso de consulta que
incluye la posibilidad de intervención de la CNMC cuando prevea que el resultado
de dicho proceso puede contravenir las disposiciones vigentes, así como a la
posibilidad de realizar o encargar auditorías a los administradores de
infraestructuras, con la finalidad de comprobar el cumplimiento de las
disposiciones contables aplicables (artículo 11 de la LCNMC en sus apartados
Uno 4 y 7, en la redacción vigente al momento de citarse la Resolución). En este
sentido, las conclusiones de la Resolución de la CNMC de 27 de septiembre de
2018 se alcanzaron tras llevar a cabo una auditoría sobre el proceso de
asignación de costes de ADIF. No tiene sentido que la normativa confiera a la
CNMC todas estas atribuciones, si paralelamente el administrador de
infraestructuras ferroviarias no tiene obligación de observarlas.
En definitiva, no se puede aceptar el argumento de ADIF por el que, sosteniendo
el carácter no vinculante del informe previsto en el artículo 100.1 de la LSF, trata
de vaciar de contenido todo el elenco de atribuciones que la CNMC tiene en
materia de cánones ferroviarios.
En el caso que nos ocupa, la Resolución de 27 de septiembre de 2018 razona y
justifica que la propuesta de cánones de ADIF incumple la normativa europea
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sobre los costes admisibles. El instrumento resolutorio elegido resulta adecuado
en tanto que permite el examen de las deficiencias legales de la propuesta de
cánones al tiempo que posibilita controlar el cumplimiento de los extremos que
no se adecuan a la normativa.
Ello no implica una actuación arbitraria de esta Comisión, sino la sujeción más
estricta a sus funciones legalmente encomendadas. Tampoco implica la
desnaturalización del informe del artículo 100 de la LSF, como se alega por ADIF,
sino que hay que distinguir entre instrumentos compatibles que cumplen sus
respectivas funciones. La necesidad de dictar el informe no puede entenderse
como excluyente de otras actuaciones de la CNMC, so pena de estrechar
artificialmente los márgenes de actuación de la Comisión en perjuicio de sus
funciones de supervisión y control.
Todo lo anterior permite concluir que carece de virtualidad, en el presente
expediente, el Informe de la Abogacía del Estado de 28 de diciembre de 2016 al
que alude ADIF en sus alegaciones, que postula el carácter preceptivo y no
vinculante de los informes que realice la CNMC conforme al artículo 100 de la
LSF. En relación con el mismo basta señalar aquí que se trata de un informe
anterior a las presentes actuaciones en el que la Abogacía del Estado valora las
atribuciones del citado artículo 100 con abstracción del resto del ámbito
competencial que tiene la CNMC en materia de cánones y tarifas del sector
ferroviario, singularmente las derivadas de la inadecuación de los cánones
propuestos al ya citado Reglamento de Ejecución 2015/909.
2º.- Que la propia CNMC ha desoído en su Propuesta de Resolución el criterio
del Pleno de dicho organismo, que interpretó en repetidas ocasiones que el
informe del artículo 100 de la LSF no tenía carácter vinculante.
Para responder a esta alegación son sustancialmente válidas las
consideraciones hechas en el apartado anterior, debiendo insistir en la
equivocada concepción de ADIF de la naturaleza de la Resolución de 27 de
septiembre de 2018. La obligación de la CNMC de emitir informe en virtud del
artículo 100 de la LSF no impide que una Resolución constituya un instrumento
adecuado para garantizar el cumplimiento de la normativa ferroviaria,
perfectamente aplicable en materia de cánones según lo explicado en el
apartado relativo a la tipificación.
Adicionalmente, debe significarse que el informe del Consejo de la CNMC de 29
de abril de 2015 sobre el Anteproyecto de la Ley del Sector Ferroviario, -que es
el único de los dos informes aludidos por ADIF que menciona esta cuestión-, es
anterior al Reglamento de Ejecución 2015/909, de 12 de junio, por lo que las
consideraciones contenidas en aquel no pueden servir para analizar un
escenario posterior al citado Reglamento de Ejecución 2015/909, en el que la
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CNMC ha detectado la inadecuación entre los cánones propuestos y el citado
reglamento.
Por tanto, no hay contradicción entre la discutida Resolución y las
consideraciones del Pleno.
3º.- Que la Resolución de la CNMC de 29 de septiembre de 2018 (sic) vulnera la
independencia de ADIF respecto de las funciones esenciales reconocidas en el
artículo 7.1.b de la Directiva 2012/34/UE del Parlamento Europeo y del Consejo,
de 21 de noviembre de 2012, excediendo de la labor de supervisión y control del
artículo 11 de la Ley 3/2013.
Alega ADIF que está en discusión su independencia por la presunta
extralimitación por parte de la CNMC en su función supervisora. Sin embargo, la
independencia que la normativa garantiza al administrador de infraestructuras
ferroviarias en la fijación de cánones, no le confiere inmunidad ante
incumplimientos legales suficientemente descritos, ni tampoco ante la labor de
supervisión que se otorga al regulador.
En este punto conviene distinguir entre una propuesta de cánones adecuada a
la normativa, en la que la labor de la CNMC se ciñe a informar con carácter
preceptivo en el sentido que considere oportuno, y una propuesta que
contravenga la normativa, en cuyo caso debe entrar necesariamente en juego la
labor supervisora de la CNMC prevista en el artículo 11 LCNMC que, es preciso
reiterarlo, habilitaba –y habilita- expresamente para controlar la adecuación de
los cánones a la legislación vigente.
Por tanto, no hay menoscabo de la independencia de ADIF, sino legítimo control
de su actuación por parte del regulador.
4º.- Que el uso de los equipos de transformación produce un desgaste continúo
vinculado con el número de circulaciones. Por ello deben incluirse dichos gastos
en los costes directamente imputables a la explotación del servicio ferroviario.
Tal y como se explicó en la Propuesta de Resolución, no es objeto de este
procedimiento entrar a valorar los concretos costes que se consideraron no
elegibles en la Resolución de 27 de septiembre de 2018, la cual no fue
impugnada por ADIF a pesar de existir cauce previsto al efecto.
Con todo, la propia Propuesta de Resolución da cumplida respuesta a las
alegaciones que ADIF reproduce. Nos remitimos en este punto a los argumentos
expresados en la citada Propuesta.
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IV.- CULPABILIDAD EN LA COMISIÓN DE LA INFRACCIÓN.
a) Consideraciones generales:
Una vez acreditada la existencia de una infracción creada y tipificada por la Ley,
el ejercicio efectivo de la potestad sancionadora precisa de un sujeto al que se
impute su comisión. Es decir, la realización de un hecho antijurídico debidamente
tipificado ha de ser atribuida a un sujeto culpable.
La necesidad de que exista una conducta dolosa o culposa por parte del
administrado para que proceda la imposición de una sanción administrativa es
reconocida por la jurisprudencia y se desprende igualmente del artículo 130.1 de
constitutivos de infracción administrativa las personas físicas y jurídicas que
resulten responsables de los mismos aun a título de simple inobservancia». En
términos similares, el artículo 28.1 de la nueva Ley 40/2015 señala: «Solo podrán
ser sancionadas por hechos constitutivos de infracción administrativa las
personas físicas y jurídicas, así como, cuando una Ley les reconozca capacidad
de obrar, los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad
jurídica y los patrimonios independientes o autónomos, que resulten
responsables de los mismos a título de dolo o culpa».
Lo anterior debe ser necesariamente interpretado a la luz de la doctrina
jurisprudencial, según la cual «la acción u omisión calificada de infracción
administrativa ha de ser, en todo caso, imputable a su autor, por dolo o
imprudencia, negligencia o ignorancia inexcusable»
10
.
En todo caso, el elemento subjetivo que la culpabilidad supone se refiere a la
acción en que la infracción consiste y no a la vulneración de la norma, tal y como
ha declarado reiteradamente la jurisprudencia. Así, la sentencia del Tribunal
Supremo de 30 de enero de 1991 (Sala de lo Contencioso-Administrativo,
Sección 7ª), en su Fundamento de Derecho 4, indica:
Por último, en cuanto a la alegada ausencia de intencionalidad de incumplir las
disposiciones legales, referidas en la resolución sancionadora, y a la necesidad
del dolo o culpa como elemento de la infracción administrativa, debe señalarse
que, sin negar este elemento, no puede afirmarse que el dolo o la culpa deban
entenderse como acto de voluntad directamente referido a la vulneración de la
norma que define el tipo de falta, sino que con lo que debe relacionarse dicha
voluntad, como elemento del dolo o culpa, es con la conducta y el resultado de
ella que dicha norma contempla como supuesto del tipo de falta.
10
Entre otras, Sentencias del Tribunal Supremo e 22 de abril de 1991, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección
6ª, de 12 de mayo de 1992, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6ª, y 23 de febrero de 2012, Sala de lo
Contencioso-Administrativo, Sección 2ª.
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No es que se quiera vulnerar la norma, sino que se quiera realizar el acto que la
norma prohíbe.
b) Examen de las circunstancias concurrentes en el presente caso.
En este caso ADIF se limita a realizar un rechazo genérico de la culpabilidad
expuesta en la Propuesta de Resolución, como corolario lógico a la alegada
inexistencia de infracción por la ausencia de título por parte de la CNMC para
dictar la Resolución de 27 de septiembre de 2018.
Sin embargo, como se ha expuesto repetidamente a lo largo de esta Resolución
y en todo el expediente, ADIF incumplió una Resolución firme de la CNMC ante
la que ni siquiera presentó un recurso en el que podría haber discutido los
pormenores de los costes a incluir en los cánones. En lugar de impugnar el acto,
ADIF decidió simplemente obviar la decisión de la CNMC.
Ante la ausencia de recurso por parte de ADIF, la única posibilidad era la de
cumplir la Resolución en sus estrictos términos. No cabe en ningún caso aducir
confusión, pues si ADIF hubiera considerado que la Resolución de 27 de
septiembre de 2018 se excedía en su objeto, podría haberla recurrido con ese
argumento. Antes al contrario, la voluntad de ADIF de desoír la actuación de la
CNMC es clara, lo que conduce inevitablemente al perfeccionamiento de la
culpabilidad por la conducta dolosa de la entidad pública empresarial que,
conociendo sobradamente el contenido y efectos de la citada Resolución que le
fue correctamente notificada, decidió ignorarla y mantener su postura respecto
de los cánones para su envío al Ministerio.
Por tanto, a un indubitado perfeccionamiento del tipo, se une la dolosa actuación
de ADIF al incumplir la Resolución de la CNMC de 27 de septiembre de 2018,
cumpliendo de esa manera los presupuestos para imponer la sanción prevista
en el artículo 107.Uno.2.2.1 de la LSF.
V.- SANCIÓN APLICABLE A LA INFRACCIÓN.
Según lo establecido en el artículo 109.1.b) de la LSF, las infracciones graves en
materia de transporte ferroviario serán sancionadas con multa de «751 hasta
6.300 euros». Por su parte, el punto segundo de dicho artículo señala que
«[c]uando, como consecuencia de la infracción, se obtenga un beneficio
cuantificable, la cuantía de la multa podrá incrementarse hasta alcanzar el triple
del beneficio obtenido».
Sin embargo, en este caso no cabe considerar que la infracción haya supuesto
un beneficio para el gestor de las infraestructuras en la medida en que los
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Presupuestos Generales del Estado para 2019 no fueron aprobados y, por tanto,
los cánones ferroviarios no han sido aplicados.
Por tanto, la cuantía de la sanción deberá fijarse en el rango señalado por el
citado artículo 109.1.b), esto es, entre 751 y 6.300 euros, para lo que se deberá
atender a los criterios de gradación contenidos en el artículo 110.1 de la LSF:
«La cuantía de las sanciones que se impongan se graduará de acuerdo con los
siguientes factores:
a) La importancia del daño o deterioro causado.
b) La repercusión social de la infracción y el peligro para la vida y salud
de las personas, la seguridad de las cosas y el medio ambiente.
c) La intencionalidad en la comisión de la infracción.
d) El grado de participación del sancionado y el beneficio por él obtenido.
La sanción no podrá ser inferior al beneficio obtenido.
e) La circunstancia de haber procedido el infractor, por propia iniciativa, a
remediar los efectos perniciosos de la infracción con anterioridad a la
fecha de iniciación del expediente sancionador.
f) La comisión, en el período de los doce meses anteriores al hecho
infractor, de otra infracción de la misma naturaleza, cuando así haya sido
declarado por resolución firme en vía administrativa».
El primero de los criterios hace referencia a «la importancia del daño o deterioro
causado». A este respecto, debe recordarse la importancia que el sistema de
cánones tiene para el buen funcionamiento del mercado ferroviario. En efecto,
los cánones ferroviarios suponen uno de los principales costes de los operadores
ferroviarios y, como tales, son una de las grandes preocupaciones a la hora de
garantizar una correcta regulación del sector
11
. A tal fin, tanto la Directiva
2012/34/UE (en su artículo 56.1) como la LCNMC (en su artículo 11.2.b) otorgan
al organismo regulador la competencia de supervisar el sistema de cánones para
garantizar su adecuación a los principios consagrados en la Directiva RECAST.
A su vez, el incumplimiento de una Resolución de esta Comisión también supone
per se un importante ataque a la seguridad jurídica, al minar la autoridad que la
Ley y las Directivas europeas conceden a este regulador para ordenar el
mercado de los servicios ferroviarios. Este aspecto es especialmente grave
puesto que, en caso de haberse aprobado, la Ley del Presupuestos Generales
11
La importancia de una correcta regulación del sistema de cánones ferroviarios se explica con
claridad, por ejemplo, en los considerandos 64 a 70 de la citada Directiva 2012/34/UE.
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del Estado recogería unos cánones ferroviarios que no cumplirían con la
normativa aplicable, dificultando cualquier posible actuación posterior por parte
de la CNMC.
El segundo de los criterios, por el contrario, no es aplicable a la presente
infracción, dado que la determinación de los cánones ferroviarios no pone en
peligro la vida o seguridad de las personas.
En cuanto al tercero de los criterios, el de la «intencionalidad en la comisión de
la infracción», debe recordarse que se ha considerado probado que la comisión
de los hechos tipificados ha sido a título doloso, pues se había sido notificado
correctamente a ADIF la Resolución de 27 de septiembre de 2018, teniendo
pleno conocimiento de ella y, a pesar de ello, decidió incumplirla.
Sobre el cuarto de los criterios, ADIF es el único participante en la infracción. El
beneficio derivado de la infracción, como se ha señalado anteriormente, no se
ha concretado dado que la propuesta de cánones aprobada por ADIF no ha sido
aplicada.
Respecto al quinto de los criterios, debe recordarse que el hecho de que los
presupuestos finalmente no hayan sido aprobados no es debido a que ADIF haya
intentado remediar el daño ni debe suponer, por tanto, ningún tipo de rebaja de
la sanción.
Por último, el sexto de los criterios, relativo a la reincidencia tras haberse
impuesto sanción por resolución firme, no se cumple en el presente caso, ya que
no existe ninguna sanción anterior.
En síntesis, se cumplen todos los criterios de gravedad previstos en la normativa
con excepción de los relativos a la reincidencia y al daño para las personas, por
lo que procede sancionar a ADIF en el grado máximo previsto para las
infracciones graves.
Por todo ello, en el presente caso procede imponer al ADIF la sanción máxima
prevista en el artículo 109 de la LSF para las infracciones graves en materia de
transporte ferroviario, esto es, de 6.300 euros.
Vistos los citados antecedentes de hecho y fundamentos de derecho, la Sala de
Supervisión Regulatoria de la CNMC,
RESUELVE
PRIMERO. Declarar que ADIF es responsable de la comisión de una infracción
grave, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 107.Uno.2.2.1 de la Ley
SNC/DTSP/041/19
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
C/ Barquillo, 5 – 28004 Madrid - C/ Bolivia, 56 – 08018 Barcelona
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38/2015, de 29 de septiembre, del Sector Ferroviario, por incumplimiento de la
Resolución de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia de 27 de
septiembre de 2018.
SEGUNDO. Imponerle una sanción consistente en el pago de una multa por la
cuantía de 6.300 € (seis mil trescientos euros).
Comuníquese esta Resolución a la Dirección de Transportes y Sector Postal y
notifíquese al interesado.
La presente resolución agota la vía administrativa, no siendo susceptible de
recurso de reposición. Puede ser recurrida, no obstante, ante la Sala de lo
contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional en el plazo de dos meses a
contar desde el día siguiente al de su notificación, de conformidad con lo
establecido en la disposición adicional cuarta, 5, de la Ley 29/1998, de 13 de
julio.
