Resolución STP/DTSP/016/20 de Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, 11-02-2021
| Número de expediente | STP/DTSP/016/20 |
| Fecha | 11 Febrero 2021 |
| Actividad Económica | Transporte |
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RESOLUCION DE SUPERVISION DE LAS TARIFAS AEROPORTUARIAS
APLICABLES POR AENA S.M.E., S.A. EN EL EJERCICIO 2021
SALA DE SUPERVISIÓN REGULATORIA
STP/DTSP/016/20
Presidente
D. Ángel Torres Torres
Consejeros
D. Mariano Bacigalupo Saggese
D. Bernardo Lorenzo Almendros
D. Xabier Ormaetxea Garai
Dª. Pilar Sánchez Núñez
Secretario
D. Joaquim Hortalà i Vallvé
En Madrid, a 11 de febrero de 2021.
de 4 de junio, de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la
Competencia y 37 de la Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de
medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia, la Sala
de Supervisión Regulatoria emite la siguiente Resolución:
PRIMERO.- ANTECEDENTES DE HECHO
Primero.- Esta Resolución tiene por objeto la supervisión del procedimiento de
transparencia y consulta a que ha sometido Aena S.M.E., S.A. (en adelante,
Aena) la actualización de sus tarifas aeroportuarias para el año 2021 y la revisión
de la modificación tarifaria establecida por Aena para determinar si se ajusta a lo
previsto en la Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes
Segundo.- El presente ejercicio de supervisión se desarrolla en el marco del
primer Documento de Regulación Aeroportuaria (en adelante, DORA) aprobado
por el Consejo de Ministros el 27 de enero de 2017, que constituye un marco
estable de evolución de las tarifas para el período 2017-2021 destinado a
asegurar la suficiencia de los ingresos sobre la base del cálculo de unos costes
eficientes de prestación de los servicios aeroportuarios. Para ello, fija para cada
año del periodo un ingreso máximo anual por pasajero (IMAP) que, de forma
prospectiva para el conjunto del periodo, debe permitir cubrir los costes previstos
de Aena. El riesgo derivado de las previsiones de tráfico, así como de las
desviaciones de costes, salvo excepciones previstas en la Ley, no se pueden
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trasladar a las tarifas aeroportuarias, asumiéndolas el gestor aeroportuario. Para
la determinación del IMAP para cada uno de los años del periodo quinquenal el
DORA fijó una senda de reducción de los ingresos por pasajero obtenidos de los
servicios aeroportuarios básicos de un -2,22% anual.
Junto con la anterior senda de reducción establecida en el DORA, en
cumplimiento de lo previsto en el anexo VIII de la Ley 18/2014, la determinación
del IMAP anual se completa con el valor del índice de actualización de precios
de inputs fuera de control del operador pero que afectan a su actividad (índice
P) que determina anualmente la CNMC en aplicación del artículo 3 del Real
Decreto 162/2019 de 22 de marzo, por el que se desarrolla el índice de
actualización de las tarifas aeroportuarias de Aena y se modifica el Real Decreto
55/2017, de 3 de febrero, por el que se desarrolla la Ley 2/2015, de 30 de marzo,
de desindexación de la economía española (en adelante, el Real Decreto
162/2019).
Sobre el IMAP determinado de esta forma para cada ejercicio, la Ley 18/2014
dispone que se realice un ajuste de las tarifas en función del cumplimiento de los
niveles de calidad e inversiones establecidos, así como de las modificaciones en
la estructura de tráfico del gestor respecto del previsto en el DORA que
repercuten en el cumplimiento del IMAP reconocido, dando lugar al ingreso
máximo anual por pasajero ajustado (IMAAJ) para dicho año. Dicho ajuste debe
ser sometido al procedimiento de transparencia y consulta con los usuarios
aeroportuarios y a la supervisión anual de la CNMC.
Tercero.- Las tarifas aeroportuarias correspondientes a los dos primeros
ejercicios de aplicación del vigente DORA fueron ajustadas únicamente al IMAP
ya que en la disposición transitoria quinta de la Ley 18/2014 se establecía una
carencia de dos ejercicios para los posibles ajustes a aplicar al mismo. Por ello,
la primera vez que se revisó el cálculo del IMAAJ fue en el ejercicio de
supervisión tarifaria de las tarifas aplicable en 2019 recogido en la Resolución de
la Sala de Supervisión Regulatoria de la CNMC de 10 de diciembre de 2018
(STP/DTSP/033/18), en adelante, “la Resolución de Supervisión de Tarifas
2019”. En dicha Resolución la CNMC declaró aplicable la actualización tarifaria
comunicada por Aena que mantenía un IMAAJ de 10,42 euros por pasajero por
En el ejercicio siguiente, la Resolución de supervisión de tarifas 2020 de fecha
11 de diciembre de 2019 (STP/DTSP/024/19), que por primera vez incorporó en
el cálculo de las Prestaciones Patrimoniales Públicas de Aena el índice P,
declaró inaplicable la actualización tarifaria comunicada por Aena para el
ejercicio 2020 y sustituyó la misma por la modificación de las tarifas
aeroportuarias que resultaba de la aplicación de la variación por prestación
corregida contenida en el apartado V.3 de la misma Resolución. Con ello
determinó un IMAAJ aplicable a las tarifas de 2020 de 10,27 euros por pasajero
que supuso una variación tarifaria de un -1,44%. Además, en dicha Resolución
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la CNMC estableció la información que debía facilitar y requerir Aena en futuros
procedimientos de consulta (en adelante, la “Resolución de Supervisión de
Tarifas 2020”).
Cuarto.- Mediante el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo de 2020, se
declaró en España el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis
sanitaria ocasionada por el COVID-19. Dicho estado de alarma fue prorrogado
sucesivamente hasta el día 21 de junio de 2020.
En aplicación de lo establecido en el apartado 4 de la disposición adicional
tercera de dicho Real Decreto, el Consejo de la CNMC acordó el 6 de abril de
2020 continuar la tramitación de los procedimientos indispensables para la
protección del interés general y el funcionamiento básico de los servicios,
apreciando la concurrencia de esta circunstancia en las actuaciones o
requerimientos de información para la supervisión general y el control de los
mercados, incluidos los derivados del marco específico de la regulación sectorial
contemplado en el artículo 10 de la Ley 3/2013, de 4 de junio, de creación de la
CNMC (en adelante, LCNMC).
Quinto.- Con fecha 7 de abril de 2020 la Dirección de Transportes y del Sector
Postal (en adelante, DTSP) realizó un requerimiento de información a Aena
relativo a la contabilidad analítica del gestor aeroportuario, la información
desagregada por aeropuerto, ingresos y costes de las prestaciones
patrimoniales públicas, cierre de los ejercicios 2018 y 2019 y demás datos
necesarios para el cálculo del IMAAJ.
Dicho requerimiento fue contestado por Aena el 23 de abril de 2020, con la
salvedad de que no se facilitaban datos de previsiones de ingresos, costes y
tráfico a partir de 2020 ni cálculo del IMAAJ al no disponer de los mismos debido
a lo acontecido tras la declaración del estado de alarma en España como
consecuencia de la emergencia sanitaria a raíz de la pandemia global causada
por el COVID-19, comprometiéndose Aena a enviar dichos datos tan pronto se
pudiera disponer de los mismos y solicitando el tratamiento confidencial de la
información remitida.
Sexto.- Con fecha 28 de abril de 2020 se recibió en la CNMC el Informe anual
de supervisión técnica aeroportuaria 2019 elaborado por la Agencia Estatal de
Seguridad Aérea (en adelante, AESA) que, de acuerdo con lo previsto en el
artículo 31.2 de la Ley 18/2014, recoge el resultado de la verificación de lo
previsto en el DORA en relación con el cumplimiento de los estándares de
calidad del servicio y el cumplimiento del programa de inversiones y de la
ejecución de las inversiones relevantes. Dicho informe se refiere a los valores
del parámetro B y el parámetro D y el valor del RI que integran la fórmula de
cálculo del IMAAJ contemplada en el apartado 1 del Anexo IX de la Ley 18/2014.
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Séptimo.- De conformidad con el artículo 34.3 de la Ley 18/2014, con fecha 12
de mayo de 2020 Aena notificó a la CNMC el aplazamiento del proceso de
consultas para la fijación de las prestaciones públicas de Aena para 2021 hasta
el 1 de octubre de 2020, por concurrir circunstancias excepcionales (restricciones
del tráfico aéreo y limitaciones a la libre circulación de personas) derivadas de la
crisis sanitaria que impedían temporalmente facilitar a las asociaciones de
usuarios aeroportuarios los valores de cálculo y los parámetros necesarios para
la determinación del IMAAJ de 2021.
Octavo.- Con fecha 11 de junio de 2020 entró en vigor el Real Decreto-Ley
21/2020, de 9 de junio, de medidas urgentes de prevención, contención y
coordinación para hacer frente a la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19
dispone que Aena tendrá derecho a recuperar los costes en los que incurra como
consecuencia de su colaboración con las autoridades sanitarias en la realización
de los controles sanitarios a la entrada de los aeropuertos y demás medidas
operativas y de seguridad e higiene que deba adoptar como consecuencia de la
pandemia COVID-19. La recuperación de dichos costes se realizará en el marco
del DORA 2017-2021 o en cualquiera de los siguientes DORAs con el objetivo
de minimizar el impacto de su aplicación sobre el sector pudiendo trasladarse el
déficit acumulado por dichos costes al siguiente DORA, en cuyo caso no les sería
de aplicación la norma general de congelación del incremento máximo a aplicar
al IMAP y al IMAAJ de los años sucesivos.
Noveno.- Con fecha 16 septiembre de 2020 Aena remitió la información
correspondiente a la convocatoria de la primera reunión del procedimiento de
consulta anual de las tarifas 2021 que tuvo lugar el día 2 de octubre con
asistencia telemática de asociaciones de usuarios aeroportuarios y aerolíneas.
Posteriormente remitió información el día 25 de octubre con la propuesta de
congelación de tarifas a nivel global. Con fecha 13 de noviembre de 2020 se
celebró una segunda reunión de Aena con los usuarios aeroportuarios.
Décimo.- Mediante Resolución de fecha 19 de noviembre de 2020 que puso fin
al procedimiento STP/DTSP/030/20, la Sala de Supervisión Regulatoria del
Consejo de la CNMC acordó determinar el valor del índice P resultante de la
supervisión de la adecuación del valor del índice propuesto por el gestor
aeroportuario a lo previsto en el Real Decreto 162/2019, de 22 de marzo, por el
que se desarrolla el índice de actualización de las tarifas aeroportuarias de Aena.
Décimo primero.- El 22 de diciembre de 2020 el Consejo de Administración de
Aena aprobó las tarifas aeroportuarias aplicables a partir del 1 de marzo de 2021
y las comunicó a la CNMC el 30 de diciembre de 2020.
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Décimo segundo.- Informe de la Sala de Competencia.
Al amparo de lo dispuesto en el artículo 21.2 a) de la Ley 3/2013, de 4 de junio y
del artículo 14.2.g) del Estatuto Orgánico de la CNMC, aprobado por el Real
Decreto 657/2013, de 30 de agosto, la Sala de Competencia de la CNMC ha
emitido informe sin observaciones.
SEGUNDO.- FUNDAMENTOS DE DERECHO
I. HABILITACIÓN COMPETENCIAL
La LCNMC establece en su artículo 10.2 que corresponde a esta Comisión la
supervisión del cumplimiento del procedimiento de transparencia y consulta
llevado a cabo por Aena, y que las actualizaciones de sus tarifas aeroportuarias
se ajustan al porcentaje que resulte de aplicar el ingreso máximo anual por
pasajero ajustado (en adelante, IMAAJ), conforme a lo previsto en la Ley
18/2014.
La Ley 18/2014 concreta el contenido de estas funciones de supervisión y control
disponiendo en su artículo 37 apartado 1 que la CNMC podrá resolver la
inaplicación de las tarifas aeroportuarias fijadas por Aena cuando éstas se hayan
realizado prescindiendo del procedimiento previsto o no se ajuste en su
actualización a lo determinado en esa Ley, y que determinará de forma justificada
la modificación de las tarifas aeroportuarias que sustituirá al contenido de la
decisión de Aena, con sujeción al IMAAJ aplicable. Asimismo, la CNMC podrá
adoptar medidas de obligado cumplimiento en futuros procedimientos de
transparencia y consulta conforme al apartado 2 del mismo artículo.
Corresponde a la Sala de Supervisión Regulatoria la adopción de esta
Resolución de conformidad con el artículo 21.2 de la LCNMC, y con el artículo
14.2.g) del Estatuto Orgánico de la Comisión, aprobado por Real Decreto
657/2013, de 30 de agosto. De conformidad con el artículo 14.2.g) de dicho
Estatuto Orgánico, la Resolución ha sido sometida a informe cruzado de la Sala
de Competencia.
II. MARCO LEGAL DE LA SUPERVISION TARIFARIA ANUAL
Las tarifas aeroportuarias de Aena, reguladas en la Ley 18/2014 y en la Ley
21/2003, de 7 de julio de Seguridad Aérea (en adelante, LSA), son las
contraprestaciones que ésta tiene derecho a percibir por los servicios
aeroportuarios básicos. Tienen la naturaleza jurídica de prestación patrimonial
pública (en adelante, PPP) y se configuran como un sistema común de tarifas
que abarca a la red de aeropuertos de este gestor. Ello supone que se aplican
las mismas tarifas por cada servicio aeroportuario prestado en los aeropuertos
pertenecientes al mismo grupo, distinguiéndose los grupos de aeropuertos en
función del tráfico anual de viajeros gestionados en cada uno de ellos.
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II.1. Actualización anual de las tarifas aeroportuarias
La Ley 18/2014 establece en sus artículos 32 a 34 el procedimiento que debe
seguir la actualización de las tarifas aeroportuarias, debiendo actualizarse cada
tarifa aeroportuaria mediante la aplicación a cada una de ellas del porcentaje que
resulte de la variación del IMAAJ previsto en el correspondiente ejercicio (año t)
con respecto al IMAAJ del año precedente. Las tarifas no representarán unos
ingresos esperados que excedan de dicho IMAAJ.
Por otra parte, cabe mencionar que, la Disposición transitoria sexta de la Ley
18/2014 establece las condiciones de eficiencia que se aplicarán en el periodo
2015-2025. Así, en el artículo 1 se indica que durante dicho periodo el incremento
máximo a aplicar en el IMAAJ será del 0% salvo para las excepciones
expresamente señaladas en esta disposición.
El artículo 33 de la Ley 18/2014 determina que el IMAAJ correspondiente al
ejercicio sobre el que se vayan a realizar las consultas se fija, conforme a las
fórmulas previstas en el anexo IX de dicha Ley, aplicando, en primer lugar, las
correcciones derivadas de los incentivos y penalizaciones establecidas en el
DORA por calidad del servicio prestado (parámetro B de la fórmula) y las
penalizaciones por retraso en la ejecución de las inversiones planificadas
(parámetro RI) dentro de los rangos previstos. Asimismo, se aplicará la
corrección derivada del factor de cumplimiento al 100% del IMAAJ
correspondiente al ejercicio de dos años antes (factor K). Con este ajuste se
pretende eliminar la diferencia que, como resultado de una composición del
tráfico distinta a la prevista en el DORA, se pueda producir entre el ingreso medio
por pasajero establecido en el DORA y el ingreso medio real obtenido por Aena.
Finalmente, la fórmula incluye correcciones derivadas de las desviaciones de
inversiones y gastos de explotación previstas en el DORA y permitidas por la Ley
18/2014 (factor D).
Además, concurren en este ejercicio de actualización tarifaria circunstancias
excepcionales que afectan y modifican el procedimiento de consulta descrito en
el párrafo precedente. Así, por aplicación de los dispuesto en la disposición
adicional primera del RDL 21/2020 los costes en los que Aena incurra como
consecuencia de la colaboración con las autoridades sanitarias y de las restantes
medidas operativas de seguridad e higiene que deba adoptar como
consecuencia de la pandemia COVID-19 se recuperarán en el marco del DORA
y deberán ser analizados y supervisados por la CNMC durante el proceso de
transparencia y consulta, estando sometida la recuperación de estos costes, a
una regulación excepcional. Así si estos costes no pudieran recuperarse en el
marco del vigente DORA se permite su recuperación capitalizada en los
siguientes DORAs y en este último caso no les será de aplicación lo previsto en
el apartado 1 (congelación de los incrementos tarifarios) y 2.b) y 3.c) de la
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El ajuste del IMAAJ realizado por Aena en el presente ejercicio se valora en
detalle en el apartado IV de la presente Resolución.
Una vez determinado el IMAAJ correspondiente al ejercicio sobre el que se
vayan a realizar las consultas se deberá ajustar cada tarifa aeroportuaria
mediante la aplicación a cada una de ellas del porcentaje que resulte de la
variación de este IMAAJ con respecto al IMAAJ del año precedente.
Según dispone el artículo 32.4 párrafo segundo, si la aplicación del porcentaje
que corresponda a cualquiera de las tarifas aeroportuarias supusiera que los
ingresos esperados ajustados a recuperar por cada tarifa fueran superiores a los
costes estimados de los servicios que remunera, la tarifa se incrementará sólo
en el porcentaje que permita cubrir tales costes. Los ingresos esperados
ajustados dejados de percibir como consecuencia de esta limitación se
recuperarán incrementando de forma lineal el porcentaje de revisión de las
demás tarifas con el límite de recuperación de los costes estimados.
Sin embargo, la Ley 18/2014 no establece la obligación de llegar al equilibrio
entre los ingresos y costes de las prestaciones en un determinado plazo, ni
durante la vigencia del primer DORA ni en los sucesivos, debiendo el gestor
aeroportuario asegurar que la elección de plazo para realizar el ajuste previsto
no tenga efectos distorsionadores y respete los principios de proporcionalidad y
no discriminación.
Por ello, como se puso de manifiesto en la Resolución de 26 de octubre de 2017
de supervisión de las tarifas aeroportuarias para 2018
1
, durante el procedimiento
de consultas correspondiente a las tarifas de 2018 las partes acordaron una
metodología para la aplicación de dicho artículo 32.4 que primaba la
aproximación de cada tarifa a su coste de prestación en términos
económicamente razonables, dado el desequilibrio preexistente en algunas de
ellas. Este enfoque metodológico se mantuvo en la supervisión de las tarifas de
2019 y 2020 respectivamente.
Una vez se ha realizado el ajuste, la Ley prevé que su resultado sea sometido
por Aena al procedimiento de transparencia y consulta previsto en el artículo 34.
Durante dicho procedimiento Aena debe facilitar a las asociaciones
representativas de usuarios información, tanto para el conjunto de la red de
aeropuertos como individualizada para los aeropuertos cuyo tráfico anual sea
superior a cinco millones de pasajeros, sobre los elementos de base que sirven
para fijar el sistema o nivel de sus tarifas y de sus modificaciones y
actualizaciones. Como mínimo deberá incluir la información prevista en el
artículo 35.1 de la Ley 18/2014.
1
Expediente STP/DTSP/028/17.
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Asimismo, tal y como se explicitó en la Resolución de Tarifas 2020, Aena debe
facilitar a las asociaciones de usuarios y aerolíneas participantes en el
procedimiento la información requerida en el apartado II.4 de la Resolución de
Tarifas de 2019 en la que se determinaron las medidas que debían adoptarse en
sucesivos procedimientos de transparencia y consulta. En dicha Resolución la
CNMC mantiene los requerimientos de la Resolución de Tarifas 2018 y añade
otros nuevos.
Así Aena debe facilitar, como ya lo venía haciendo, el desglose de ingresos y
costes asociados a cada PPP con el nivel de desagregación de información
correspondiente al último ejercicio contable cerrado y previsión del siguiente
ejercicio requerido en el Anexo I de la Resolución de tarifas 2018 así como la
información contenida en el Anexo II sobre la estructura de los costes.
Junto a esto, además debe facilitar la información de ingresos registrados por
aeropuerto y de previsión de pasajeros contenida en los Anexos I y II de la
Resolución de las tarifas 2019.
Esta información debe ser remitida antes del 15 de mayo de cada año, y en todo
caso 2 semanas antes de la correspondiente reunión del procedimiento de
consultas, y deberá estar disponible también en inglés, junto con un resumen en
dicho idioma de las diferentes reuniones mantenidas.
Por lo que se refiere a las estimaciones de tráfico, la Resolución de Tarifas 2020
introdujo la necesidad de que Aena sometiera al procedimiento de consultas sus
previsiones más actualizadas, y en el caso de que las mismas experimentasen
modificaciones durante el transcurso del mismo, lo pusiera en conocimiento de
los participantes, adjuntando una propuesta de actualización tarifaria completa
que incluyese tanto la modificación de la previsión del tráfico como la de los
demás parámetros que pudieran verse afectados por la misma.
Por su parte, las compañías aéreas usuarias del aeropuerto y las aerolíneas
deben remitir a Aena la información prevista en el artículo 35.2 de la Ley 18/2014
que versa sobre sus previsiones de tráfico y de composición y uso de la flota en
el ejercicio siguiente y sobre sus proyectos de desarrollo y necesidades en el
aeropuerto.
En concreto la Resolución de tarifas 2019 determinó que en el plazo máximo de
2 semanas desde la fecha de inicio del periodo de consultas las 10 primeras
compañías por tráfico aéreo deberán aportar al gestor aeroportuario, a
requerimiento de éste, las previsiones de crecimiento anual de pasajeros (en
porcentaje) segmentados, al menos, en tráfico nacional (dentro de España) e
internacional (entre España y el resto de países). Adicionalmente, la Resolución
recomendaba separar dentro del segmento internacional lo que es comunitario
del resto, o bien entre medio y largo radio. En todo caso las previsiones se
referirán tanto al año en curso como al ejercicio para el cual se aprueben las
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tarifas. Todo ello con el objeto de asegurar que la información sea mínimamente
homogénea y con el nivel de desagregación requerido para que pueda resultar
de utilidad al procedimiento de consultas.
Por último, la Ley 18/2014 prevé en su artículo 34.5 que, concluido el periodo de
consultas, el Consejo de Administración de Aena aprobará las tarifas y las
comunicará a la CNMC, a las asociaciones representativas de usuarios y a la
Dirección General de Aviación Civil (en adelante, DGAC) a más tardar el 31 de
julio del ejercicio anterior a su aplicación, debiendo considerar en su decisión los
puntos de vista puestos de manifiesto por las compañías usuarias y justificar sus
decisiones en caso de desacuerdo.
Si bien el artículo 34 de la Ley 18/2014 establece que el periodo de consultas
debe iniciarse a más tardar el 15 de mayo del año inmediatamente anterior a
aquel en que pretendan aplicarse dichas tarifas y otra serie de plazos para
encauzar el procedimiento, el párrafo segundo del apartado 3 de dicho artículo
establece que cuando por causas excepcionales Aena no pueda cumplir lo
dispuesto en el mismo deberá justificarlo ante las asociaciones representativas
de usuarios y ante la CNMC.
Una vez comunicadas las tarifas aeroportuarias, la CNMC debe verificar el
cumplimiento de los requisitos del procedimiento de transparencia y consulta y
el ajuste de la actualización de las mismas a lo previsto en la Ley (art. 10.2 de la
LCNMC y 37 Ley 18/2014). Como resultado de dicha supervisión, la CNMC
podrá acordar medidas a adoptar en futuras consultas y, llegado el caso, de
forma justificada, determinar la modificación tarifaria revisada que proceda, con
sujeción al IMAAJ aplicable.
II.2. Descripción del Procedimiento
El procedimiento de consultas de las tarifas aplicables en 2021 se ha visto muy
afectado por las consecuencias de la propagación de la pandemia COVID-19 y
de las medidas sanitarias, operativas y económicas que ha sido adoptadas para
prevenir e intentar remediar los daños causados por la pandemia durante el
ejercicio 2020.
En particular la caída del tráfico durante los meses de marzo y abril motivó que,
en lugar de iniciarse el 15 de mayo, el inicio del procedimiento se retrasase hasta
el 1 de octubre, según notificó Aena el 12 de mayo de 2020 a la CNMC, por no
estar en disposición de proporcionar la información necesaria para valorar los
parámetros necesarios para la determinación del IMAAJ de 2021 y el nivel de las
tarifas. Como consecuencia de lo anterior debieron adecuarse a esta nueva
fecha de inicio el resto de los plazos aplicables tanto a la entrega de información,
como a las reuniones con los usuarios aeroportuarios y a la aprobación de las
tarifas por el Consejo de Administración de Aena, como se verá a continuación.
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El procedimiento de transparencia y consultas anual ha tenido lugar entre Aena
y las asociaciones
2
de compañías aéreas usuarias de los aeropuertos que se
citan a continuación: Asociación Española de Compañías Aéreas (AECA),
Asociación de Líneas Aéreas (ALA), Comité Aerolíneas Operadoras (AOC),
Asociación de Pilotos Propietarios de Aeronaves (AOPA), International Air
Transport Association (IATA), Asociación de Empresas de Servicios de
Asistencia en Tierra en Aeropuertos (ASEATA), y la Real Federación
Aeronáutica Española (RFAE), la asociación Real Aeroclub de España (RACE)
y las compañías aéreas EasyJet, Jet2.com, Ryanair y Norwegian. En esta
ocasión no se ha distinguido entre las asociaciones de la aviación comercial y
las de la aviación general.
El procedimiento ha consistido en el mantenimiento de dos reuniones por vía
telemática con las asociaciones y compañías convocadas y en el intercambio de
la información prevista en la Ley 18/2014 y en la Resolución de Supervisión de
Tarifas de 2020 ya citada, así como en la ampliación de la información aportada
por Aena a requerimiento de los asistentes. Cabe recordar que esta Comisión
tiene un papel de observadora en el procedimiento de consultas.
Reunión de 2 de octubre de 2020
La primera de reunión del proceso de consultas abordó temas específicos de la
actualización de las tarifas para el año 2021 relacionados con el cálculo del
IMAAJ 2020. Además, comentaron otros asuntos que escapan de dicho ámbito,
pero están también relacionados con la crisis actual del tráfico como son la
asunción de los costes sanitarios derivados del COVID-19 y su impacto en las
tasas aeroportuarias y la voluntad de Aena de solicitar la apertura del DORA y la
compensación a Aena en virtud del artículo 27 de la Ley 18/2014.
Inversiones
La sesión se inició con una discusión sobre el grado de ejecución de las
inversiones previstas en el DORA en la que Aena indicó que, a pesar de la caída
del tráfico, no se han modificado las inversiones ni se han incumplido las
inversiones estratégicas que pudieran dar lugar a penalización, motivo por el cual
2
Para identificar a los miembros de estas asociaciones ver:
http://www.aecaweb.com/asociadas/
http://alaspain.com/socios/
http://www.aopa-spain.org/index.php/es/
http://www.iata.org/about/members /Pages/index.aspx
http://aire.aero
http://www.xn--realaeroclubdeespaa-d4b.org/contentw/
https://www.rfae.es/
https://aseata.es/
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tanto el parámetro D como el RI de la fórmula del IMMAJ son 0. Solamente habría
un decalaje de las inversiones relevantes que no comprometería ni la calidad ni
la operativa. Las compañías aéreas (ALA e IATA) solicitaron a Aena que
trasladase al futuro las inversiones no estrictamente necesarias dada la
coyuntura, a lo que el gestor respondió que la gran mayoría de las inversiones
contenidas en el DORA estaban orientadas al mantenimiento, seguridad y
compromisos regulatorios nacionales e internaciones, incluido el proceso de
certificación de aeropuertos, por lo que no se podían demorar.
Resultados de los parámetros de calidad 2019
Se informó que, de acuerdo con el Informe Anual de Supervisión Técnica
Aeroportuaria de AESA, todos los aeropuertos presentan bonificación en sus
resultados de calidad y que el parámetro B es el 0,44 en valor porcentual.
Por su parte, las asociaciones consideraron que la crisis sin precedentes
generada por el COVID-19 hacía obsoletos los indicadores de calidad
contemplados en el DORA por lo que propusieron que no se tomaran en cuenta
en 2020 y en 2021, lo que, según Aena, deberá discutirse en el siguiente proceso
de consultas.
Previsiones de tráfico
Aena presentó las cifras de cierre previstas para 2020 y los datos de
estimaciones de tráfico de distintos organismos y las previsiones de 2021. Las
asociaciones preguntaron por escenarios alternativos y por la posibilidad de
considerar escenarios menos pesimistas.
Calculo del IMAAJ 2020
Aena explicó que parte de una propuesta de índice P de 0,77%, habiéndose
aplicado una excepción para el concepto de seguridad. En cuanto al factor K, se
apunta una dilución de 62 millones de euros, que con la capitalización asciende
a 71,4 millones de euros, calculado con la proyección de tráfico más actual, como
determina la CNMC. Con todo lo anterior resulta una congelación de las tarifas
para 2020. Las compañías señalaron que si se hubiera escogido el tráfico
proyectado en el DORA para el cálculo del K el resultado hubiera sido una bajada
de tarifas y que el criterio establecido por la CNMC está en la actualidad recurrido
por Aena. Se explicó el aumento en los gastos de personal por un aumento de
la contratación en 2019. En cuanto a la propuesta tarifaria se solicitó a las
compañías que formulasen su propuesta de variación de tarifas con el límite del
0%, indicando que las determinaría Aena en caso contrario.
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Costes COVID-19
Se aprovecha la reunión del proceso de consultas de las tarifas 2020 para
informar sobre las estimaciones de los costes en que Aena incurrirá como
consecuencia de la colaboración con las autoridades sanitarias y de las restantes
medidas operativas de seguridad e higiene que deban adoptar como
consecuencia de la pandemia COVID-19. Según la disposición adicional primera
del RDL 21/2020 dichos costes se recuperarán en el marco del DORA y, por ello
serán analizados y supervisados por la CNMC durante el proceso de
realizará en el marco del DORA 2017-2021 o en cualquiera de los siguientes
DORAs con el objetivo de minimizar el impacto de su aplicación sobre el sector
pudiendo trasladarse el déficit acumulado por dichos costes al siguiente DORA,
en cuyo caso no les sería de aplicación la norma general de congelación del
incremento máximo a aplicar al IMAP y al IMAAJ de los años sucesivos.
Se explicaron también las medidas implantadas por Aena de acuerdo con las
indicaciones de la autoridad sanitaria desde el 14 de marzo cuyos costes
estimados ascenderán a 100 millones de euros anuales para 2021 si se
mantienen las exigencias actuales. Ambas partes se mostraron de acuerdo en
que al ser un tema de salud pública debería sufragarse con fondos públicos. Al
no ser este el caso, ALA consideró que deben incluirse en el DORA actual
(aplicándose las normas de congelación tarifaria) y compensarse con el superávit
experimentado por Aena en ejercicios anteriores, mientras que Aena no
considera que deba asumir dichos costes.
Reunión de 13 de noviembre de 2020
En la segunda reunión se trató de la modulación de las tarifas aeroportuarias el
proceso de consultas de tarifas 2021, los costes COVID-19 y el proceso de
consultas en relación con la solicitud de modificación del DORA.
Proceso de consultas tarifas 2021
En cuanto a la modulación de las tarifas para 2021, Aena propone la congelación
de cuantías de todas y cada una de las PPP, dado que el cálculo del IMAAJ
representa una congelación de tarifas aeroportuarias a nivel global y que resulta
imposible alcanzar un margen de cobertura de costes aceptable como
consecuencia de la caída de tráfico, y por tanto de la disminución de ingresos.
De esta forma se evitan variaciones de tarifas que solo aportarían más confusión
a la situación actual de incertidumbre. Las compañías se muestran de acuerdo
con la propuesta.
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Costes COVID-19
Las compañías solicitaron información detallada de los costes por aeropuerto
considerando que los incurridos en 2020 deben incluirse en el vigente DORA, a
los cuales se le aplicaría la norma general de congelación del incremento
máximo a aplicar al IMAP y al IMAAJ. En todo caso entienden que se debe tener
en cuenta el superávit conseguido por Aena en los tres primeros años del DORA.
Aena puso de manifiesto que el RDL 21/2020 explicita que se refiere a costes en
los que efectivamente se haya incurrido los cuales sólo podrán conocerse con
los datos de cierre auditados del ejercicio anterior. Por ello, los costes de 2020
se conocerán en febrero de 2021. De ahí deduce Aena que no es posible
trasladarlos a las tarifas de 2021 y que deben considerarse en el DORA II 2022-
2027. En consecuencia, Aena propuso que, una vez calculado el IMAAJ del año
2022 o del año 2023, sobre ese IMAAJ, se aplique la recuperación de los gastos
COVID-19 capitalizados.
Aprobación y Comunicación de las tarifas
Con fecha 22 de diciembre de 2020, el Consejo de Administración de Aena
aprobó las tarifas aeroportuarias aplicables a partir del 1 de marzo de 2021. En
concreto se aprobó la actualización de las tarifas aeroportuarias para 2021 que
se describe en el apartado V.1 de la presente Resolución y que coincide con la
sometida al proceso de consultas. Dicho acuerdo fue comunicado a la CNMC en
fecha 30 de diciembre de 2020.
II.3. Evaluación del Procedimiento
La propagación del COVID-19 en el ejercicio 2020 y las medidas sanitarias,
operativas y económicas que han sido adoptadas desde la primera declaración
de estado de alarma del 14 de marzo de 2020 provocaron tal disminución del
tráfico de pasajeros y de operaciones en los meses de marzo y abril que llevaron
a Aena a notificar el aplazamiento del proceso de consultas por no estar en
disposición de proporcionar la información necesaria para valorar los parámetros
necesarios para la determinación del IMAAJ de 2021 y en consecuencia el nivel
de las tarifas. Por ello, el procedimiento que debía haberse iniciado el 15 de mayo
se aplazó hasta el 1 de octubre de 2020 y con ello se demoraron el resto de los
plazos aplicables.
Concurren en este caso las causas excepcionales a que se refiere el apartado
3, párrafo 2 del artículo 34 que han impedido a Aena desarrollar el proceso de
consultas tal como prevé el apartado y que, habiendo sido además
correctamente notificadas, se consideran por esta Sala plenamente justificadas.
El procedimiento de consultas para las tarifas aeroportuarias 2021 ha concluido
con el acuerdo de las partes en cuanto a la congelación de las diferentes PPPs.
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El desarrollo de este procedimiento de transparencia y consulta ha cumplido los
requerimientos del artículo 34 de la Ley 18/2014 y de las Resoluciones de Tarifas
de 2018 y 2019 en cuanto a la duración del periodo de consultas, plazos de
suministro de la información y contenido de la misma que debe aportar Aena
para determinar el ingreso por pasajero, con la salvedad, antes mencionada del
retraso justificado en el inicio del procedimiento y en la puesta a disposición de
la información necesaria.
Cabe destacar que no resulta necesario requerir información adicional a la
contenida en los Anexos I y II de las anteriores Resoluciones de Tarifas de la
CNMC y que la información aportada en cada una de las reuniones ha sido
completada por Aena a requerimiento de los participantes cuando dicha
información era relevante para el procedimiento de consultas.
Sin embargo, durante este procedimiento de consulta ha quedado patente el
desacuerdo entre Aena y los usuarios aeroportuarios sobre la posible imputación
de los costes sanitarios derivados de la aplicación del RDL 21/2020 y si, una vez
cerrado el ejercicio y determinados los costes sanitarios y operativos
efectivamente incurridos, sería posible aplicar un ajuste adicional en las tarifas
aplicables en 2021 (debiendo ser asumido el coste por Aena, dado el límite
impuesto por la disposición transitoria sexta) o si se aplicaría al ejercicio
siguiente, que al formar ya parte del DORA II, según la disposición adicional
primera del RDL 21/2020, no se vería limitado por las medidas de eficiencia de
la disposición transitoria sexta de la Ley 18/2014.
En cualquier caso, resulta preciso, dada la situación generada por el COVID-19
y hasta que la misma se mantenga, introducir en futuros procedimientos de
consulta el requerimiento de la información que deriva de la aplicación de lo
dispuesto en la disposición adicional primera del RDL 21/2020, desglosada por
tipo de gasto, partidas y por aeropuerto.
En cuanto a las estimaciones de tráfico, tal y como se declaró en la Resolución
de Tarifas 2020, Aena ha sometido al procedimiento de consultas sus
previsiones más actualizadas.
Por lo que se refiere a las estimaciones de tráfico de las aerolíneas, ya se puso
de manifiesto en anteriores procedimientos que debía mejorar la información
relativa a la previsión de pasajeros.
Para ello la Resolución de Tarifas 2019 estableció que las diez primeras
compañías por tráfico aéreo deberían aportar al gestor aeroportuario, a
requerimiento de éste, las previsiones de crecimiento anual de pasajeros (en
porcentaje) segmentados, al menos, en tráfico nacional (dentro de España) e
internacional (entre España y el resto de países). Dicha información debía ser
aportada en un plazo máximo de dos semanas a contar desde la fecha de inicio
del periodo de consultas.
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A este respecto, de la documentación enviada por Aena se concluye que se ha
dado cumplimiento a lo dispuesto en el Resuelve Tercero de la Resolución de
Tarifas 2019, habiendo solicitado en fecha 16 de septiembre de 2020 la
información requerida a las diez primeras compañías por tráfico de pasajeros
que operan en España.
De estas diez primeras compañías, Iberia, Vueling, Air Europa, Iberia Express
Jet2.com, Air Nostrum, Ryanair, Norwegian entregaron su información en el
plazo inicialmente establecido.
A pesar que Aena reiteró su solicitud de información a Easyjet y Eurowings, esta
última, Eurowings, no aportó los datos solicitados, lo que infringe lo dispuesto en
el artículo 35.2 de la Ley 18/2014, que exige remitir a Aena durante el periodo de
consultas las previsiones de tráfico de las aerolíneas y composición y uso de la
flota en el ejercicio siguiente, así como sus proyectos de desarrollo y
necesidades en el aeropuerto.
II.4. Medidas que deberán adoptarse en los sucesivos procedimientos de
transparencia y consulta de las tarifas aeroportuarias
A la vista de la experiencia acumulada en este y anteriores procedimientos de
supervisión, esta Sala, en ejercicio de la competencia de supervisión atribuida a
la CNMC en el artículo 10 de la LCNMC, considera necesario mantener las
medidas destinadas a mejorar la transparencia y eficacia de los procedimientos
de consulta que debe realizar Aena formuladas en los anteriores ejercicios de
supervisión. Por tanto, Aena debe seguir aportando los Anexos I y II incluidos en
la Resolución de Tarifas de 2018 y los Anexos I y II de la Resolución de Tarifas
2019. Dicha información se facilitará, por parte de Aena, antes del 15 de mayo
de cada año y, en todo caso, 2 semanas antes de la correspondiente reunión en
el marco del procedimiento de consultas anual con las asociaciones de usuarios.
Toda esta información se proporcionará por Aena sin perjuicio de lo dispuesto
en el artículo 35.1 de la Ley 18/2014 respecto a la información que el gestor
aeroportuario deberá facilitar durante los procedimientos de consulta y del resto
de la información que los participantes libremente acuerden, en el procedimiento
de actualización tarifaria para 2021 y sucesivos.
Como en ejercicios anteriores Aena debe remitir dicha información en inglés, así
como un resumen en dicho idioma de las diferentes reuniones mantenidas.
Como novedad introducida por la situación de pandemia COVID-19 y mientras
continúe vigente la disposición adicional primera del RDL 21/2020, Aena deberá
presentar anualmente, ante la CNMC y las asociaciones de usuarios
aeroportuarios, en la fecha en que disponga de esos gastos cerrados y, en todo
caso, 15 días antes del inicio del proceso de consulta, detalle de los costes en
que se haya incurrido durante el ejercicio anterior en aplicación del convenio
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suscrito con el Ministerio de Sanidad el 26 de julio de 2020, en el que se
desglose, como mínimo, los gastos en recursos humanos, sanitarios,
informáticos y de apoyo necesarios para realizar los controles sanitarios de
entrada de pasajeros de vuelos internacionales que se describen en el convenio
junto con las contrataciones que Aena realice en ejecución del mismo. Además,
Aena deberá aportar, en su caso, el desglose de los costes derivados de otras
medidas operativas de seguridad e higiene. Junto con ello deberá aportar las
subvenciones recibidas y cualquier otra ayuda económica relacionada con
dichos costes. Finalmente deberá desglosar esta información por cada
aeropuerto en el que se presten estos servicios.
Por otra parte, pese a que la respuesta de las compañías aéreas en 2020 sobre
sus datos de tráfico ha sido desigual, en parte provocada por la dificultad de
realizar estimaciones en un contexto de caída excepcional del tráfico
experimentada en el 2020 y la incertidumbre provocada por la pandemia, esta
Sala recuerda la obligación de la entrega al gestor, en plazo, de las previsiones
de tráfico, tanto del ejercicio en curso como del ejercicio siguiente, y facilitar que
la información sea lo suficientemente homogénea y con el nivel de
desagregación requerido para que pueda resultar de utilidad durante el proceso
de consultas.
Para ello, como ya se incluyó en la Resolución de Supervisión de Tarifas 2019,
las compañías aéreas usuarias del aeropuerto y las aerolíneas deben remitir a
Aena la información prevista en el artículo 35.2 de la Ley 18/2014. En concreto,
y atendiendo al objetivo mencionado en el apartado anterior, las diez primeras
compañías por tráfico aéreo deberán aportar al gestor aeroportuario, a
requerimiento de éste, las previsiones de crecimiento anual de pasajeros (en
porcentaje) segmentados, al menos, en tráfico nacional (dentro de España) e
internacional (entre España y el resto de países). Adicionalmente, se deberá
separar dentro del segmento internacional lo que es comunitario del resto, o al
menos entre medio y largo radio. En todo caso las previsiones se referirán tanto
al año en curso como al ejercicio para el cual se aprueben las tarifas.
Por último, y con relación a los plazos de entrega de la información recogida en
el párrafo anterior, esta Sala considera necesario, para garantizar la eficacia del
proceso de consultas, que dicha información se aporte en un plazo máximo de
dos semanas a contar desde la fecha de inicio del periodo de consultas.
III. ANÁLISIS DE LAS TARIFAS AEROPORTUARIAS EN EL EJERCICIO
2019
III.1 Cálculo de los costes de Aena – Modelo de contabilidad de costes
La supervisión del cumplimiento de las previsiones normativas que aplican a las
tarifas aeroportuarias requiere que esta Sala cuente con información adecuada
de costes e ingresos de Aena. Así, únicamente realizando una correcta
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asignación de los costes e ingresos entre los servicios, ya sean aeroportuarios
regulados o relativos a las actividades no reguladas del gestor aeroportuario,
esta Sala puede verificar el cumplimiento de los límites de variación establecidos
para las PPP.
Para que la información contable sea fiable y permita alcanzar conclusiones,
Aena debe implementar su contabilidad analítica (en adelante, CA) bajo los
principios de causalidad
3
y objetividad
4
dado que, de otra forma, la información
de costes suministrada por el gestor aeroportuario respondería a asignaciones
arbitrarias que no permitirían asegurar que Aena estuviera, mediante los niveles
tarifarios regulados, en situación de recuperar los costes de los servicios
aeroportuarios.
III.1.1. Descripción del modelo
La separación y el cálculo de los costes, ingresos y márgenes de los servicios se
basa en un modelo de CA de costes históricos totalmente distribuidos (full cost
absorption) en función de las actividades (metodología ABC-activity based
costing). El elemento central del sistema son las actividades a las cuales se
imputan los costes, ya que son las actividades las que consumen los recursos.
A su vez, estas actividades se imputan a los servicios en función de los
correspondientes criterios de reparto. Por último, el modelo incorpora el coste de
capital calculado como el valor neto contable de los activos por el coste medio
ponderado del capital aprobado para el primer DORA (6,98% antes de
impuestos).
El objetivo del modelo de CA es calcular el ingreso, coste y margen de los
servicios prestados distinguiendo los servicios asociados a las PPP y los
asociados a los precios privados (en adelante, PP), según la clasificación
existente en la LSA modificada posteriormente por la Ley 1/2011, de 4 de marzo
y por la Ley 18/2014, de 15 de octubre. En este sentido, los servicios de la CA
de Aena se organizan en las siguientes categorías:
- Prestaciones patrimoniales públicas (PPP): Servicios asociados a las
prestaciones patrimoniales públicas que, según indica Aena, son las
recogidas en la LSA y sus correspondientes modificaciones.
3
En virtud del principio de causalidad todas las imputaciones de costes e ingresos a actividad,
elemento de activo y servicio deben realizarse a través de los generadores de dichos costes e
ingresos, es decir, a través de los parámetros objetivos de las variables que los generan y sobre
los que se distribuyen dichos costes.
4
En virtud del principio de objetividad los generadores de costes o ingresos deben ser
cuantificables mediante cómputos estadísticos, censales o muestrales suficientemente fiables y
relacionados directa o indirectamente con los servicios. Aquellos costes para los que,
excepcionalmente, se reconozca la dificultad práctica de identificarlos con generadores objetivos
cuantificables, deberán asignarse mediante criterios objetivos de reparto.
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- Precios Privados (PP): Servicios prestados dentro de la terminal que no
se consideren PPP, se dividen en PP aeroportuarios y PP de actividades
comerciales.
- PP de Actividades comerciales Fuera del Terminal: Resto de servicios
asociados a precios privados que se prestan fuera de la terminal.
Los servicios definidos en la CA de Aena del ejercicio 2019 ordenados por
categorías son los siguientes:
Tabla 1. Listado de PPP, PP y PP Fuera del terminal en CA de Aena
PPP
PP
PP Fuera del terminal
Servicios de tránsito de
aeródromo (*)
PP Aeroportuarios
Estacionamiento de vehículos
Aterrizaje
Sistema de energía a 400
Hertzios
Explotaciones comerciales
fuera terminal
Catering
Albergue de aeronaves
Hangares
Combustible aviación
Consignas
Oficinas y almacenes fuera del
terminal
Estacionamiento
Servicio Fast-Track
Terrenos y superficies
pavimentadas
Handling pasajeros
Sistema de extinción de incendios
Centros Logísticos
Aeroportuarios S.A. (CLASA)
Handling aeronaves
Mostradores Autocheck-in
Utilización de infraestructuras
o Pasajeros
Mostradores de facturación
Servicio Meteorología
Otras utilizaciones del recinto
aeroportuario
Utilización de pasarelas
telescópicas
Retirada de vehículos y carruajes
Servicio P.M.R.
Otros servicios, materiales o
productos prestados por el
aeropuerto
Seguridad
Acceso de vehículos a zonas
restringidas
PP Comerciales
Bares y restaurantes
Duty-free/paid
Explotaciones comerciales dentro
terminal
Filmaciones y grabaciones
cinematográficas
Oficinas y almacenes dentro del
terminal
Publicidad directa
Publicidad concesión
Rent-a-car
Suministro de energía eléctrica,
agua, climatización...
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PPP
PP
PP Fuera del terminal
Líneas de enlace, sistema de
interconexión telefónica...
Utilización de salas y zonas no
delimitadas
Fuente: Elaboración propia con datos de Aena.
(*) Incluye los servicios de la CA Información Aeronáutica, Control de Tráfico Aéreo, Servicio de
Comunicación, Navegación y Vigilancia y Servicio de Tránsito de Aeródromo.
III.1.2. Conciliación entre la contabilidad analítica y la fórmula de actualización
para 2019
En el ejercicio 2019 el resultado final del reparto de los ingresos y costes entre
PPP y PP es el siguiente:
[INICIO CONFIDENCIAL]
Tabla 2. Resultado PPP, PP y PP fuera del Terminal en CA y Cuenta de
Pérdidas y Ganancias de Aena 2019
(millones de euros)
Fuente: Elaboración propia con datos de Aena.
Tabla 3. Conciliación CA y fórmula de actualización tarifaria 2019
(millones de euros)
Fuente: Elaboración propia con datos de Aena. (1) Diferencia por cálculos y redondeos.
[FIN CONFIDENCIAL]
En conclusión, la fórmula de actualización de las tarifas del ejercicio 2019 es
coherente con los resultados de la CA del ejercicio considerando que, para
obtener los ingresos regulados requeridos, a los costes operativos y de capital
se les restan las subvenciones recibidas.
En la CA y la fórmula tarifaria también se incluye el ajuste en el reparto entre los
costes de las actividades aeroportuarias y comerciales, tal y como se recogió en
la Resolución de esta Sala de 23 de abril de 2015
5
. El impacto de este ajuste en
2019 asciende a [INICIO CONFIDENCIAL] [FIN CONFIDENCIAL] que se
detraen de las PPP y se imputan a los PP.
III.1.3. Conclusiones y valoración
A la vista de los elementos anteriores, esta Sala concluye que:
5
Resolución de 23 de abril de 2015 relativa a la separación de costes entre actividades
aeroportuarias y comerciales.
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- Se han conciliado los ingresos y costes de la CA de 2019 con la cuenta
de pérdidas y ganancias auditada.
- El modelo de CA de Aena es un modelo de costes totalmente distribuidos
en el cual la totalidad de los costes de la cuenta de pérdidas y ganancias,
con la sustitución de los gastos financieros por el coste de capital, se
imputa a los servicios. El resultado final es un margen positivo de la CA
de [INICIO CONFIDENCIAL] [FIN CONFIDENCIAL] euros, frente a un
resultado del ejercicio de [INICIO CONFIDENCIAL] [FIN
CONFIDENCIAL] euros en la cuenta de pérdidas y ganancias.
- De acuerdo con su CA, Aena ha obtenido un margen positivo para las
PPP y PP comerciales y un margen negativo para los PP aeroportuarios
y PP fuera de terminal. El margen positivo de los primeros es muy elevado
con respecto al margen negativo de los segundos, permitiendo obtener el
mencionado resultado global positivo.
- La fórmula de actualización de tarifas del ejercicio 2019 está conciliada
con los resultados de la CA del ejercicio 2019.
La CA de Aena es un instrumento adecuado para verificar por parte de esta Sala
los ingresos, costes y márgenes de las PPP reguladas y la correcta aplicación
de las tarifas aeroportuarias.
III.2. Verificación del equilibrio entre ingresos y costes por PPP en 2019
La evaluación del cumplimiento del objetivo de equilibrio tarifario recogido en la
Ley 18/2014 se realizará, a continuación, mediante el análisis de la correlación
entre los ingresos y los costes medios de los servicios de cada una de las PPP
en el conjunto de la red de Aena. Para ello se utilizarán los datos
correspondientes a la última CA cerrada del ejercicio 2019 y el tráfico producido
de pasajeros y de aeronaves en este mismo periodo.
Según establece la Ley 18/2014 en el artículo 32.4, si la aplicación del porcentaje
de actualización tarifaria “a cualquiera de las tarifas aeroportuarias supusiera que
los ingresos esperados ajustados a recuperar por cada tarifa fueran superiores
a los costes estimados de los servicios que remunera, la tarifa se incrementará
sólo en el porcentaje que permita cubrir tales costes. Los ingresos ajustados
dejados de percibir como consecuencia de esta limitación se recuperarán
incrementando de forma lineal el porcentaje de revisión de las demás tarifas”. De
esta manera, Aena deberá ajustar cada una de las PPP para compensar,
mediante los ingresos obtenidos por las tasas, únicamente los costes incurridos
en la prestación de cada una de ellas.
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El balance de ingresos y costes medios de aquellas PPP cuya prestación está
relacionada con el volumen de pasajeros, en el ejercicio 2019, se muestra en la
tabla siguiente:
Tabla 4. Relación entre ingresos y costes medios por pasajero de las PPP
relacionadas con tráfico de pasajeros en el ejercicio 2019 (euros)
Prestaciones
Ingreso medio
(*)
Coste medio
(**)
Margen
% Margen sobre
ingresos
Pasajeros
4,37
3,64
0,73
16,7%
Seguridad
1,61
1,29
0,31
19,6%
Servicios de PMR
0,32
0,31
0,003
1,1%
Catering
0,043
0,034
0,009
20,4%
(*): Ingresos de explotación según la fórmula de actualización tarifaria descontando incentivos.
(**): Gastos operativos, amortizaciones, coste de capital y subvenciones.
Gráfico 1. Relación entre ingresos y costes medios por pasajero de las
PPP relacionadas con tráfico de pasajeros en el ejercicio 2019 (euros)
Fuente: Elaboración propia con datos de Aena.
En este tercer año de aplicación del DORA, cabe señalar que ninguna de las
PPP relacionadas con el volumen de pasajeros ha tenido márgenes negativos.
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Como en ejercicios anteriores, las PPP “Servicios de PMR” y “Catering” se
mantienen más próximas a la situación de equilibrio que las PPP “Pasajeros” y
“Seguridad”. No obstante, en el ejercicio 2019 la PPP “Catering” ha alcanzado
un superávit relativo superior al de las PPP “Pasajeros” y “Seguridad”, que
tradicionalmente habían tenido los mayores porcentajes, obteniendo un 20,4%,
mientras que las otras dos han situado su margen en un 16,7% y un 19,6%,
respectivamente.
Por otro lado, en la tabla siguiente se presenta la relación entre los ingresos y
los costes medios del ejercicio 2019 para el resto de PPP, que son aquellas
cuyos valores unitarios se calculan en función del número de movimientos, al
estar su prestación relacionada principalmente con el volumen de operaciones
de aeronaves.
Tabla 5. Relación entre ingresos y costes medios por movimiento de las
PPP relacionadas con operaciones de aeronaves (euros)
Prestaciones
Ingreso medio
(*)
Coste medio
(**)
Margen
% Margen
sobre ingresos
Aterrizaje
211,34
214,93
-3,58
-1,7%
Servicios
meteorológicos
5,50
4,90
0,59
10,8%
Servicio de tránsito de
aeródromo
99,10
95,49
3,62
3,7%
Utilización de
pasarelas
telescópicas
43,00
33,65
9,35
21,8%
Handling
46,15
45,83
0,32
0,7%
Combustible aviación
14,02
12,47
1,55
11,0%
Estacionamiento
19,00
45,11
-26,12
-137,5%
(*): Ingresos de explotación según la fórmula de actualización tarifaria descontando incentivos.
(**): Gastos operativos, amortizaciones, coste de capital y subvenciones.
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Gráfico 2. Relación entre ingresos y costes medios por movimiento de las
PPP relacionadas con operaciones de aeronaves(euros)
Fuente: Elaboración propia con datos de Aena.
En el ejercicio 2019 se observa que todas las PPP, a excepción de
“Estacionamiento”, se sitúan próximas a la línea de equilibrio, afianzando la
tendencia observada en ejercicios anteriores. Al igual que se ha señalado en el
caso de las PPP relacionadas con el volumen de pasajeros, cabe apreciar que,
salvo las PPP “Aterrizaje” y “Estacionamiento”, todas han alcanzado márgenes
positivos, e incluso ha mejorado el balance de la PPP “Estacionamiento” al
disminuir su margen negativo sobre ingresos al -137,5%.
En suma, si bien en el ejercicio 2019 se ha mantenido la tendencia hacia el
equilibrio entre ingresos y costes de las PPP que se viene constatando en los
últimos ejercicios, habrá que abordar ajustes tarifarios específicos para aquellas
PPP que sigan en situación de desequilibrio, para aproximarse al equilibrio de
ingresos y costes a lo largo del periodo DORA, aplicando las previsiones
contempladas en la Ley 18/2014.
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La evolución de los ingresos y costes unitarios de las PPP relativas a los servicios
prestados a pasajeros y de las relacionadas con el volumen de movimientos, en
el periodo 2017-2019, se muestra en los dos gráficos siguientes:
Gráfico 3. Evolución de la relación entre ingresos y costes medios de las
PPP relacionadas con tráfico de pasajeros en el periodo 2017-2019
(euros)
Fuente: Elaboración propia con datos de Aena.
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Gráfico 4. Evolución de la relación entre ingresos y costes medios de las
PPP relacionadas con movimientos de aeronaves en el periodo 2017-
2019 (euros)
Fuente: Elaboración propia con datos de Aena.
Con respecto a las PPP relativas a los servicios prestados a pasajeros, la
tendencia de ingresos y costes en el periodo ha conseguido acercar a la posición
de equilibrio a todas ellas, con la excepción de la PPP “Pasajeros” que, si bien
ha disminuido sus costes medios en el periodo, se mantiene en el mismo nivel
de ingresos medios, lo que le aleja de la bisectriz de equilibrio. También conviene
señalar que la PPP “Servicios de PMR” ha experimentado un incremento de
ingresos medios con respecto al ejercicio anterior, con lo que, aunque se
encuentra muy próxima a la línea de equilibrio, convendrá seguir su tendencia
en próximos ejercicios.
En las PPP relacionadas con los movimientos de aeronaves, la evolución hacia
la situación de equilibrio se ha consolidado en el último ejercicio y se verifica, en
general, una tendencia de decrecimiento de sus costes medios. Así, todas ellas
se acercan paulatinamente u oscilan en el periodo alrededor de la situación de
equilibrio. Cabe destacar entre ellas la PPP “Handling”, cuyo nivel de coste medio
al principio del periodo le situaba en el área deficitaria, pero que ha conseguido
el equilibrio en el último periodo. Como en los ejercicios anteriores, la PPP
“Estacionamiento” mantiene el desequilibrio más significativo, con lo que dispone
de margen para el ajuste tarifario.
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En resumen, en este tercer año del periodo de regulación DORA se ha afianzado
la tendencia positiva hacia el equilibrio. No obstante, tras constatar de nuevo la
existencia de desajustes en los márgenes de determinadas PPP, será preciso
seguir realizando un seguimiento de su evolución y ajuste, en su caso, en cada
ejercicio, como se verá posteriormente, en aplicación del principio de orientación
al equilibrio de ingresos y costes por prestación que se establece en el artículo
32.4 de la Ley 18/2014.
III.3. Resultado de las tarifas aeroportuarias en 2019
El análisis del resultado de las tarifas en 2019 muestra si los ingresos obtenidos
de las PPP cubrieron los costes regulados del gestor aeroportuario (ingresos
regulados requeridos) o, por el contrario, Aena incurrió en un déficit tarifario.
Asimismo, se compara con el resultado tarifario del ejercicio anterior.
Este es el primer ejercicio en el que se comparan dos cierres en los que no hubo
contribución de las actividades comerciales a la financiación de las actividades
reguladas (dual till). No obstante, sin esta contribución, el superávit ha
continuado incrementándose en 2019 (282,1 millones de euros) respecto a los
259,6 millones de euros de 2018.
Tabla 6. Datos cierre PPP 2018 y 2019 (millones de euros)
Cierre
Cierre
2018
2019
+ Gastos de explotación (PPP)
1.766,9
1.837,7
+ Costes de capital (PPP)
715,3
706,0
- Subvenciones recibidas (PPP)
-51,9
-31,4
= Ingresos regulados requeridos
2.430,3
2.512,3
Pasajeros (millones)
263,8
274,2
Ingresos requeridos/pasajero
9,2
9,2
Ingresos/pasajero
10,2
10,2
Ingresos totales
2.689,9
2.794,5
Superávit/Déficit
259,6
282,1
Fuente: Elaboración propia con datos de Aena.
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Cabe destacar que las principales diferencias entre los resultados tarifarios,
como en ejercicios anteriores, están provocadas por el incremento del tráfico,
puesto que el coste por pasajero de Aena (ingreso requerido/pasajero) en 2019
se ha mantenido respecto a 2018 (9,2 euros).
En relación con los costes de capital, en 2019 se han reducido como en
anteriores ejercicios, consecuencia de la disminución de la base de activos
regulada, puesto que la tasa de retribución de los mismos es fija para todo el
periodo DORA (6,98% antes de impuestos).
Respecto a los ingresos totales, estos se incrementaron en 2019 en el mismo
porcentaje que el tráfico de pasajeros (3,9%), por lo que el ingreso por pasajero
se mantuvo en 10,20 euros.
Aena tiene derecho a recuperar 10,42 euros por pasajero en 2019, por lo que, al
obtener 10,20 euros, según el resultado de las tarifas, el desajuste
correspondiente podrá recuperarse por el gestor aeroportuario a través del factor
K, tal y como se explica en el apartado IV.2.3.
En conclusión, se ha registrado un superávit tarifario de 282,1 millones de euros
en 2019. Como en anteriores ejercicios, este importe supone que Aena ha
obtenido una retribución de la inversión regulada del 9,8%, superior, por tanto, a
la retribución del capital establecida en el DORA (6,98%).
IV. CALCULO DEL INGRESO MÁXIMO POR PASAJERO AJUSTADO
(IMAAJ)
El DORA aprobado por el Consejo de Ministros en 2017 establecía un cálculo
del ingreso máximo por pasajero que Aena podría recuperar y que en el
momento de la aprobación del mismo suponía una reducción provisional del -
2,22% en cada uno de los ejercicios del quinquenio.
Esta reducción del -2,22% no toma en cuenta el correspondiente cálculo del
índice P (ver apartado IV.1) que según la Ley 18/2014 debe realizarse
anualmente y con el que se obtiene el IMAP definitivo. Sobre este IMAP definitivo
se aplican, a su vez, las correcciones que son necesarias para obtener el IMAAJ.
Para ello, el Anexo IX de la Ley 18/2014 determina cómo calcular el IMAAJ. Así,
el IMAP del ejercicio correspondiente se deberá corregir por: un
incentivo/penalización por el cumplimiento de los niveles de calidad del servicio
en el periodo t-2 (, una penalización por retraso de determinados proyectos
de inversión , el factor de cumplimiento al 100% del ingreso máximo por
pasajero ( y las desviaciones de inversiones y gastos de explotación
aprobados en el ejercicio de las competencias de seguimiento previstas en el
artículo 31 (.
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Estos ajustes requieren datos de cierre de dos ejercicios anteriores por lo cual
los cálculos del ejercicio tarifario 2021 se realizan con los datos de cierre de
2019.
Ecuación 1. Fórmula del IMAAJ.
Donde:
: ingreso máximo anual por pasajero ajustado (IMAAJ) del año t.
: ingreso máximo anual por pasajero del año t.
: incentivo/penalización que se aplica en el año t por el cumplimiento de los niveles
de calidad del servicio en el t-2.
: penalización por el retraso de determinados proyectos de inversión en el año t,
calculado con datos de t-2.
: pasajeros previstos en el año t.
: factor de cumplimiento al 100% del ingreso máximo por pasajero en el año t.
: desviaciones de las inversiones y gastos de explotación aprobados en el ejercicio
de las competencias de seguimiento previstas en el artículo 31 de la Ley 18/2014.
Según la fórmula anterior, es necesario calcular, previamente a la determinación
del IMAAJ, el IMAP. Por tanto, a continuación, se determinará el valor del IMAP
y, posteriormente, en siguientes apartados, el valor de cada una de las
correcciones necesarias para obtener el IMAAJ.
IV.1. Calculo del Ingreso Máximo por Pasajero (IMAP)
La metodología para la determinación del IMAP se establece en el Anexo VIII de
la Ley 18/2014.
Ecuación 2. Fórmula del IMAP.
Donde:
La componente P es un índice de actualización de precios cuyo objetivo es
reconocer el impacto que, sobre la base de costes del operador, tendrían las
variaciones anuales del precio de inputs fuera del control de operador, pero que
afectan a su actividad, conforme a los principios de eficiencia económica y buena
gestión empresarial.
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La componente X, recogerá todos aquellos incrementos o disminuciones de la
base de costes del operador debidos a factores específicos ligados a la actividad
del operador, anticipables por el operador en el momento de elaboración del DORA
y convenientemente reconocidos por el regulador.
Así, el cálculo del IMAP de cada ejercicio parte del valor del IMAP del ejercicio
anterior y se actualiza con un índice de actualización de precios (P) y un
componente X, en este caso -2,22% tal y como se ha mencionado anteriormente.
Respecto al índice de actualización de precios, la Ley 18/2014 estableció que el
mecanismo anual de cálculo del componente P se determinaría
reglamentariamente y se incorporaría al DORA.
El objetivo del índice P es reconocer el impacto que, sobre la base de costes del
operador, tendrán variaciones anuales en el precio de inputs fuera del control del
operador y que no podrá estar referenciado, según la Ley 18/2014, a ningún
índice general, en línea con la Ley 2/2015 de desindexación de la economía
española.
Hasta la aprobación del Real Decreto 162/2019, de 22 de marzo, por el que se
desarrolla el índice de actualización de las tarifas aeroportuarias de AENA
S.M.E., S.A. (Índice P), y se modifica el Real Decreto 55/2017, de 3 de febrero,
por el que se desarrolla la Ley 2/2015, de 30 de marzo, de desindexación de la
economía española no fue posible incluir el índice P en el cálculo del IMAP. Por
ello fue el ejercicio tarifario 2020 el primero que incluyó el valor del índice P en
el cálculo del IMAP.
Para las tarifas de 2021, esta Sala, según lo establecido en el mencionado real
decreto, ha resuelto en el expediente STP/DTSP/030/20 sobre el valor que
resulta aplicable al índice P para el ejercicio tarifario 2021, estableciendo dicho
valor en 0,72%, frente al 0,77% propuesto por Aena.
Por tanto, el valor del IMAP en el ejercicio 2021 será el resultado de la siguiente
fórmula:
Este 9,89 será el valor de partida para aplicar los ajustes recogidos en la Ley
para la obtención del IMAAJ que se detallarán en el siguiente apartado, frente al
9,90 propuesto por Aena.
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IV.2. Ajustes sobre el IMAP
En este apartado se analizan cada uno de los ajustes recogidos en la fórmula de
IMAAJ y de cuya aplicación se obtendrá la variación tarifaria a aplicar en el
ejercicio 2021.
IV.2.1. Cálculo del incentivo/penalización por cumplimiento de los niveles de
calidad (B)
El componente Bt de la fórmula del IMAAJ para un determinado año t cuantifica
el incentivo o la penalización que se aplica en ese año t según el grado de
cumplimiento de los niveles de calidad alcanzado en el año t-2. Ello supone una
bonificación o una penalización sobre el IMAP del año t según se haya producido
una mejora o un retroceso, respectivamente, en la calidad del servicio prestado
en la red de Aena.
De esta manera, la determinación del parámetro B para el año 2021, B2021, se
basa en los resultados de la medición de los indicadores de calidad de servicio
incluidos en el sistema de incentivos/penalizaciones aprobados en el DORA, que
ha sido realizada durante 2019 por Aena en su red de aeropuertos.
La propuesta de Aena
En la propuesta de IMAAJ realizada por Aena se ha aplicado un valor del
parámetro B2021 de 0,44% que se correspondería con una mejora en la calidad
de servicio prestado en 2019 que, a su vez, generaría una bonificación y, por
tanto, un incremento sobre el IMAP fijado en el DORA para 2021. Este valor
coincide con el determinado en el Informe anual de Supervisión Técnica
aeroportuaria realizado por AESA en cumplimiento del artículo 31.2.a) de la Ley
18/2014.
El resultado de la supervisión de AESA
La Ley 18/2014, en su artículo 31.2, establece que AESA adoptará en los cuatro
primeros meses de cada ejercicio de aplicación del DORA un “Informe anual de
supervisión técnica aeroportuaria”, que recoja, entre otros, el resultado de la
verificación del cumplimiento de los estándares de calidad de servicio y el valor
de los incentivos o penalizaciones que han de aplicarse en el cálculo del IMAAJ
de cada ejercicio, según lo establecido al respecto en el DORA.
En el Informe Anual de Supervisión Técnica Aeroportuaria para 2019 remitido
por AESA a la CNMC se indica que el proceso de verificación del cumplimiento
de los estándares de calidad de servicio ha consistido en inspecciones in situ y
documentales, así como en el análisis de la información sobre indicadores e
inversiones que forman parte de la base de activos regulados, tanto a los
servicios centrales como a una muestra de 19 aeropuertos de la red del gestor
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aeroportuario. En este ejercicio, el conjunto de los aeropuertos que ha sido
supervisado por AESA supone el 79,92% del tráfico anual de pasajeros. La base
de aeropuertos revisada y el porcentaje del tráfico de pasajeros gestionado es
muy similar a lo supervisado en el periodo anterior.
AESA señala en su informe que en 2019 se ha mejorado de forma sensible en
los resultados tanto de las inspecciones como del análisis de los datos de
indicadores con respecto al ejercicio anterior. En concreto, AESA destaca los
importantes avances en la consistencia de los indicadores de disponibilidad
DEET-01, DELA-01 y DELA-02, así como en la correcta aplicación de la métrica
del indicador SPAX-06, que en el ejercicio anterior no pudieron ser contabilizados
en el cálculo del parámetro B por las indeterminaciones que por aquel entonces
se detectaron en sus cálculos.
AESA tomó como datos de cierre definitivos para el cálculo del parámetro B los
aportados por Aena el 28 de febrero de 2020. Con estos valores, AESA obtuvo,
aplicando el procedimiento y las fórmulas descritos en el Anexo 6.1 del DORA,
un valor del parámetro B2021 de 0,44%, valor que coincide con la propuesta de
Aena para este parámetro.
Sobre la estabilidad del procedimiento de medida de los indicadores en 2019
Según menciona AESA en su informe para 2019, en este periodo Aena ha puesto
en marcha diversas actuaciones que han producido, a su juicio, una mejora
relevante de los resultados de la inspección realizada. Entre estas actuaciones,
AESA destaca la mejora de los procedimientos y registros de datos de
disponibilidad para la obtención de los indicadores en toda la red del gestor, que
han sido revisados y verificados en diversas reuniones entre AESA y Aena.
En su informe de 2018, AESA detectó varias deficiencias en la medición de los
indicadores SPAX-06, DEET-01, DELA-01 y DELA-02, circunstancia que llevó a
la no contabilización de estos indicadores en la determinación del parámetro B,
bien de forma global, como SPAX-06, o bien de forma parcial, como los valores
de DEET-01, DELA-01 y DELA-02 de determinados aeropuertos.
Sin embargo, en 2019 estas deficiencias han sido subsanadas por completo, de
modo que todos los indicadores se incorporan en el cálculo del parámetro B. De
esta manera, se puede constatar que se han consolidado, e incluso mejorado
6
,
procedimientos específicos de medición de los indicadores de calidad de servicio
6
AESA cita el caso de los indicadores TEPP-01 y TEPP-02, objeto de una mejora de los sistemas
informáticos para facilitar la obtención de datos en el indicador TEPP-02 o bien, en el caso de
TEPP-01, para obtenerlos de forma automática en algunos aeropuertos sobre toda la base de
usuarios que atraviesan los controles de seguridad.
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lo suficientemente sólidos y contrastados para utilizar sus resultados con
garantías en el cálculo del parámetro B.
Por todas estas razones, esta Sala estima que, en el cálculo del IMAAJ de 2021
se debe considerar un valor del componente B igual a 0,44%, de acuerdo con
las conclusiones obtenidas por AESA en su informe de supervisión.
IV.2.2. Penalización por retraso en los proyectos de inversión (RI)
El parámetro RI recoge el valor de las penalizaciones por retraso en la ejecución
de inversiones de carácter estratégico planificadas para dicho ejercicio. En este
sentido, la tabla Anexo 6.5 del DORA establece, para las inversiones que se
consideran estratégicas, los plazos en los que deben finalizarse las
correspondientes obras y la fecha de comienzo de penalización para cada una
de ellas.
De acuerdo con lo anterior, de aquellas inversiones cuya fecha de finalización
estaba prevista en 2019, AESA indica en su informe que ha identificado un
retraso en el plazo de ejecución de la inversión estratégica “Ampliación
plataforma comercial de aeronaves” en el aeropuerto de Zaragoza, cuya fecha
de finalización prevista era diciembre de 2019. No obstante, dado que la
penalización por este retraso tiene un periodo de carencia de 3 meses con
respecto a la fecha de finalización fijada en la mencionada tabla Anexo 6.5 del
DORA, la activación de la penalización, de no certificarse su finalización antes
del 31 de marzo de 2020, se produciría en abril de ese mismo año,
contabilizándose en el parámetro RI del informe de supervisión del año 2020.
Por este motivo, AESA considera que el parámetro RI debe tomar un valor igual
a 0, lo que coincide con el valor aplicado por Aena en su propuesta de cálculo
del IMAAJ para 2020.
AESA aporta en la tabla 22 de su informe el detalle de las inversiones
estratégicas programadas de Aena para el ejercicio 2019, junto con la fecha
prevista de finalización.
Esta Comisión ha podido verificar que en esta tabla constan inversiones
estratégicas que han sido anuladas. Como ejemplo, se muestra una composición
de una imagen extraída de la tabla 22 mencionada del informe de supervisión
técnica:
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[INICIO CONFIDENCIAL]
Tabla 7. Detalle inversiones estratégicas (millones de euros)
Fuente: Informe supervisión técnica AESA 2019.
[FIN CONFIDENCIAL]
Las inversiones para el aeropuerto de Madrid-Barajas se corresponden con las
contenidas en la tabla del Anexo 5.1 del DORA dentro del epígrafe Remodelación
de los terminales T1, T2 y T3, que contiene, como inversiones estratégicas con
inversión en 2019, “(E) Mejoras T123 de acuerdo a diseño funcional” y “(E)
ampliación zona internacional T1”, que para 2019 tenían una inversión prevista
de 27,28 M€ y 4,91 M€, respectivamente, y cuyo total para 2019 es la cantidad
de 32,19 M€ que consta en la imagen anterior. Por otro lado, las del aeropuerto
de Bilbao se corresponden con las llamadas “(E) Construcción de nuevo bloque
técnico y remodelación del edificio terminal”, en la tabla del Anexo 5.1 del DORA.
En este sentido, puede interpretarse que las inversiones del aeropuerto de
Madrid se acometerán en el marco del proyecto “ATRP y ATCV mejoras T123
de acuerdo a diseño funcional”, cuya fecha de finalización se prevé para
septiembre de 2022, pero no ocurre así en el caso del aeropuerto de Bilbao,
porque no hay otro proyecto bajo el que incorporar lo planificado en el DORA y
ahora anulado.
El DORA 2017-2021 identifica como inversiones estratégicas aquellas
necesarias para cumplir con los estándares de capacidad establecidos en este
documento, así como otras inversiones que el MITMA considera fundamentales
para garantizar el interés general. Asimismo, establece que Aena podrá modificar
la composición de la inversión anual programada y su distribución por categoría
de activo y aeropuerto, siempre y cuando se respete la cuantía de la inversión
total reconocida para el periodo. Sin embargo, para el caso concreto de las
inversiones calificadas de estratégicas se señala expresamente que serán de
obligado cumplimiento, no permitiéndose modificaciones ni en su alcance ni en
su fecha de finalización.
Aún más, en el Anexo 6 del DORA se contemplan las penalizaciones que se
aplicarán en el momento del retraso en la finalización de la inversión estratégica,
no indicándose penalización específica en caso de anulación, dado que no se
contempla que éstas puedan ser modificadas ni en su alcance ni en su fecha de
finalización, incluyendo casos de anulación o no ejecución.
Hay que señalar que, contrariamente al objetivo de la normativa, las anulaciones
de inversiones estratégicas pueden suponer modificaciones tanto en fechas
(porque efectivamente no tendrán fecha de finalización) como de alcance (en
aquellos casos en los que se integren en otros proyectos). Por otra parte, estas
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inversiones estratégicas suponen el soporte sobre el que de manera ex ante se
determina la Base de Activos Regulada (en adelante, BAR) del periodo
regulatorio, que sirve a su vez para calcular el coste de capital con el que se
retribuye la inversión del gestor aeroportuario durante cada año del periodo
regulatorio 2017-2021.
En este sentido, esta Comisión considera que esta práctica es contraria al
espíritu y finalidad expresa de la normativa respecto a la salvaguarda de la
ejecución de las inversiones calificadas como estratégicas. Así, de admitirse la
posibilidad no contemplada en la normativa, de anular inversiones estratégicas,
por un lado, las tarifas de los servicios regulados se estarían determinando sobre
la base de un nivel de inversión estratégica que sería, de esta manera, maleable
a voluntad de Aena a lo largo del periodo de ejecución, de forma que estas tarifas
habrían resultado superiores a lo que, atendiendo al volumen de inversión real
del periodo, hubiera podido determinarse, y, por otro, anulaciones o variaciones
de alcance pueden poner en peligro el objetivo de cumplimiento de estándares
de calidad establecido en el DORA.
Por todo ello, en base a la experiencia constatada en el desarrollo del DORA
actual, resultaría muy oportuno implementar, de cara a futuros DORA,
mecanismos que eviten la anulación o no ejecución de inversiones estratégicas,
así como el establecimiento de penalizaciones específicas en caso de que se
produzcan.
IV.2.3. Factor de cumplimiento del ingreso máximo por pasajero (K)
El factor Kt de la fórmula del IMAAJ para el año t recoge la potencial corrección
que ha de producirse en el supuesto de que se verifique una diferencia entre los
ingresos anuales esperados aplicando el IMAAJ del año t-2 y el ingreso por
pasajero realmente obtenido por el gestor en este mismo año, verificado de
manera ex post. De acuerdo con el apartado 2 del Anexo IX de la Ley 18/2014,
este factor se calcula mediante la fórmula siguiente.
Ecuación 3. Fórmula del factor de cumplimiento (K).
Donde:
: pasajeros reales totales del año t-2.
: pasajeros estimados del año t.
: ingresos reales divididos por el tráfico del año t-2 (es decir,
este valor sería el IMAAJ real efectivamente registrado en el año t-2).
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: ingreso por pasajero máximo anual ajustado del año t-2.
: tasa de interés para el año t-i equivalente al coste medio ponderado de
capital antes de impuestos de Aena recogido en el DORA.
Sobre la variable Qt (pasajeros estimados), esta Sala de Supervisión Regulatoria
resolvió
7
que “para la determinación del factor del cumplimiento al 100% del
IMAAJ (factor K) del Anexo IX, apartado 2, de la Ley 18/2014 debe utilizarse la
mejor estimación disponible del tráfico (parámetro Q) realizada durante el
proceso de consultas correspondiente al ejercicio tarifario en curso”.
Durante este ejercicio tarifario, Aena ha presentado la propuesta de actualización
de tarifas incluyendo un valor para el factor K que ha sido calculado conforme
con el criterio expresado por esta Sala y que, consecuentemente, ha tenido en
consideración el impacto del COVID-19 en el tráfico aéreo y la previsión de su
incidencia en 2021.
La propuesta de Aena
Aena obtiene un valor para el factor K2021 de -0,521, a partir del valor del IMAAJ
del año 2019 (10,42) y del ingreso por pasajero realmente obtenido (10,19) en
ese mismo año, considerando el volumen real de pasajeros gestionados en 2019
(274,2 millones) y su estimación actual del volumen de pasajeros para 2021
(137,0 millones). Todo ello supone que Aena tiene derecho a recuperar un
importe total de 71,4 millones de euros, capitalizado a 2021, por la diferencia
entre lo realmente percibido en 2019 y lo que debería haber ingresado según el
IMAAJ para ese año.
Estimación del tráfico aplicable a efectos de determinación del parámetro K
Posiciones de las partes durante el proceso de Consultas
Durante el proceso de consultas Aena comunicó una previsión de 137 millones
de pasajeros para el ejercicio 2021. Esta propuesta se realizó en base a un
incremento estimado del tráfico para el ejercicio 2021 del 64,5% con respecto al
ejercicio 2020, que se prevé que termine con 83,3 millones de pasajeros. La
previsión de pasajeros para 2021 es un 50% inferior al volumen de pasajeros
gestionado en el año 2019.
7
Ver resolución de esta Sala de fecha 10 de diciembre de 2018 sobre los conflictos acumulados
presentados por ALA, IATA y ACETA contra el acuerdo del Consejo de Administración de Aena
S.M.E., S.A. de fecha 24 de julio de 2018 en el que se fijan las tarifas aeroportuarias para el
ejercicio 2019 (CFT/DTSP/038/18).
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Tabla 8. Propuesta Aena proceso de consultas (millones de pasajeros)
2019
2020 (E)
2021 (E)
Pasajeros
274,2
83,3
137,0
Incremento
-69,6%
64,5%
(E): Estimación
Fuente: Aena
A diferencia de ejercicios anteriores, la previsión del tráfico ha generado un
menor debate durante el proceso de consultas. En este sentido cabe mencionar
que la asociación de usuarios ALA expresó, durante el proceso de consultas,
dudas sobre por qué se ha escogido el escenario más pesimista en vez de
considerar el escenario medio. A este respecto Aena informó que la propuesta
se ha basado en las estimaciones de tráfico de diferentes organismos
internacionales y que justamente la nueva previsión de ACI
8
señala un -50% en
un escenario medio, coincidente con la previsión que ha trasladado Aena.
Teniendo en cuenta las posiciones de ambas partes y el contexto social y
económico actual, gravemente afectados por la crisis sanitaria, a continuación
se realizará un análisis y una estimación del tráfico a los efectos de la
determinación del parámetro K.
Valoración
La extensión de la pandemia ha hecho que 2020 haya sido un año excepcional,
al impactar negativamente en una gran mayoría de sectores económicos. Ha
provocado descensos considerables del PIB de los países y un incremento
significativo en el número de desempleados, ha obligado a restringir la movilidad
de los ciudadanos, etc.
Esto ha supuesto un cambio significativo de las costumbres sociales y en la
forma de relacionarse; en muchos países se han cerrado determinadas
actividades, se ha fomentado el teletrabajo, muchas reuniones de negocios que
antes se realizaban de forma presencial se han cambiado por reuniones
telemáticas (con su efecto sobre los viajes), los viajes de turismo y ocio también
se han visto seriamente afectados por el cierre de fronteras y por el miedo de los
ciudadanos al contagio. Es probable que muchos de estos cambios sociales
queden arraigados o tarden algún tiempo en desaparecer incluso después de la
pandemia, esto es, la crisis sanitaria puede haber trastocado las costumbres de
los ciudadanos y con ello sus hábitos relacionados con los viajes, incluidos los
aéreos.
8
Airports Council International.
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El tráfico aéreo siempre ha estado muy relacionado con la actividad económica.
Así, cuando hay más actividad económica, que se refleja por un mayor
crecimiento del PIB, suele haber un mayor incremento de los viajes aéreos. De
hecho, en las predicciones de tráfico aéreo con modelos relacionales, el PIB
suele ser una variable explicativa a tener en consideración, con una correlación
positiva, esto es, cuando el PIB crece el tráfico aéreo crece y viceversa. Cabe
pensar que esta relación se mantenga durante y tras la crisis sanitaría, si bien la
intensidad de la relación puede sufrir variaciones debido a los cambios de hábitos
y costumbres que pueden afectar tanto a la curva de la demanda como a la curva
de la oferta.
Con datos previos a la pandemia, se ha visto que la actividad de las principales
economías de la zona euro (Alemania, Francia, Italia y España) es de elevada
importancia para el tráfico de Aena ya que, incluyendo a Reino Unido, estos
países suponen aproximadamente el 70% del tráfico total de la red de Aena. Por
tanto, la evolución de la economía de estos países tendrá un efecto significativo
sobre la evolución del tráfico aéreo de pasajeros gestionado por Aena.
Las estimaciones más actualizadas del Fondo Monetario Internacional (en
adelante, FMI), que se muestran a continuación, indican que habrá una
reducción muy significativa del PIB para el año 2020, siendo España uno de los
países más afectados. Sin embargo, en el año 2021 se prevé un rebote de las
economías europeas, siendo España también uno de los países con mayor
crecimiento. Las previsiones de la OCDE de septiembre de 2020 indican la
misma tendencia, si bien con ligeras diferencias en los valores estimados.
Tabla 9. Variación del PIB principales orígenes Aena, Zona Euro y Mundo
2019
2020 (E)
2021 (E)
España
2,0%
-12,8%
7,2%
Reino Unido
1,5%
-9,8%
5,9%
Alemania
0,6%
-6,0%
4,2%
Italia
0,3%
-10,6%
5,2%
Francia
1,5%
-9,8%
6,0%
Zona Euro
1,3%
-8,3%
5,2%
Mundo
2,8%
-4,4%
5,2%
(E): Estimación
Fuente: Fondo Monetario Internacional. Revisión octubre 2020
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Los datos de variaciones del PIB indicarían que el tráfico aéreo en el 2020 va a
sufrir una importante caída, mientras que en 2021 se esperaría una recuperación
significativa del tráfico.
En periodos previos, la CNMC ha realizado estimaciones propias de evolución
de tráfico de pasajeros usando modelos univariantes (modelos ARIMA) para el
corto plazo (para el año corriente) y modelos relacionales multivariantes para el
año siguiente. No obstante, debido a las excepcionales circunstancias de este
año, no se ha considerado procedente, en el momento de adoptar la presente
resolución, el uso de las técnicas mencionadas. El año 2020 es totalmente
atípico y el shock externo tan fuerte que cualquier modelo usado anteriormente
predeciría con un elevado grado de error. En los modelos univariantes, las
observaciones recientes serían demasiado escasas y los datos históricos
probablemente no servirían dado que la tendencia subyacente ha cambiado. Del
mismo modo, los modelos relacionales no serían precisos en estos momentos
de cambios extremos. Las relaciones entre variables pueden haber sufrido
cambios y existe una gran incertidumbre sobre la predicción del PIB, variable
muy relevante en los modelos relacionales.
Teniendo en cuenta todo lo anterior, a continuación, se procederá a realizar una
valoración del tráfico estimado por Aena para el corto plazo (ejercicio 2020) y
para el medio plazo (2021) que se utiliza como referencia para el cálculo del
factor K.
Para el corto plazo, Aena, usando datos hasta septiembre, proyectó un tráfico
total de 83,3 millones en 2020, lo que suponía una reducción del 69,6% en
relación al año 2019. No obstante, desde el inicio de la consulta, con una
disminución interanual de un 70,95% hasta octubre, y suponiendo que en los
últimos dos meses del ejercicio 2020 el tráfico mantuviera una evolución parecida
a la de los meses previos, el dato real se podía prever en aquel momento que
sería inferior al que proyectó Aena aproximándose a los 80 millones de
pasajeros. Finalmente, el dato de cierre real provisional de 2020 ha sido de 75,8
millones de pasajeros, lo que supone un 72,3% menos que en 2019 y pone de
manifiesto las incertidumbres y dificultades del momento actual para realizar
prognosis robustas del tráfico incluso en el muy corto plazo como han sido los
dos últimos meses del año 2020.
En lo que se refiere al medio plazo, se han analizado las estimaciones de
diferentes organismos internacionales. Las estimaciones de Eurocontrol
9
prevén
tres escenarios diferentes
10
. En el escenario más optimista (escenario 1), estima
9
Eurocontrol Five-Year Forecast 2020-2024. November 2020.
10
Escenario 1: vacuna en verano de 2021 y recuperación del tráfico a niveles de 2019 en 2024.
Escenario 2: vacuna en verano de 2022 y recuperación del tráfico a niveles de 2019 a partir de
2026.
Escenario 3: vacuna no efectiva y recuperación del tráfico a niveles de 2019 a partir de 2029.
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para España un incremento de las operaciones del 79% para 2021 con respecto
a 2020. Para los escenarios 2 y 3 los incrementos estimados serían 23,9% y
20,8%, respectivamente. Asumiendo que los pasajeros se incrementen, al
menos, en el mismo porcentaje
11
como ha ocurrido en los últimos ejercicios, el
incremento previsible del tráfico sería entre el 20,8% y el 79%, que supone entre
100 millones y 149 millones de pasajeros.
Por otra parte, IATA
12
estima que hasta el año 2024 no se recuperará el tráfico
global a niveles de 2019. Igualmente, ACI
13
, en su escenario optimista estima
que el tráfico de los aeropuertos europeos alcanzará en 2024 los niveles de
2019. Por lo general, en el escenario más optimista, los organismos
internacionales coinciden en la previsión de que el tráfico vuelva a niveles de
2019 en el año 2024. En escenarios más pesimistas, la recuperación se
retrasaría años. Si bien existe coincidencia en cuanto a que el año 2024 podría
ser el año de la recuperación, existe disparidad en cómo será la evolución del
tráfico de pasajeros en el periodo 2020-2024. Los diversos escenarios simulados
arrojan resultados muy diferentes. Así, la estimación para año 2021 varía
significativamente dependiendo del escenario usado.
En esta línea, cabe destacar que la estimación realizada por Aena durante el
procedimiento de consultas (137 millones de pasajeros para el año 2021) estaría
dentro del rango de valores estimados por los organismos internacionales. Sin
embargo, como se ha señalado, las horquillas de valores estimadas son muy
amplias debido a la incertidumbre existente en el momento actual.
Es importante resaltar que la palabra que mejor caracteriza y describe la
situación actual, tanto a nivel económico como social, es incertidumbre. La lenta
contención de la pandemia en los países desarrollados está afectando
seriamente la recuperación económica y están impidiendo una recuperación más
rápida del turismo. Se destaca este hecho dado que los países desarrollados son
los mayores generadores de turismo y éste es un gran usuario del transporte
aéreo.
11
En los últimos ejercicios el tráfico de pasajeros se ha incrementado al menos como las
operaciones. Las propias previsiones de Aena durante el proceso de consultas han indicado que
los movimientos se incrementan en un porcentaje inferior a los pasajeros, por lo que las
estimaciones basadas en movimientos pueden considerarse conservadoras en los casos de
crecimientos positivos.
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Pasajeros
4,5%
5,9%
11,0%
8,2%
5,8%
4,4%
Operaciones
2,3%
3,8%
7,5%
6,3%
5,8%
2,7%
Fuente: Aena
12
IATA. Comunicado Nº63. 28 de julio de 2020.
13
ACI Europe. Thessaloniki Forum. 19 de noviembre de 2020.
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El hecho anterior se ve agravado por la debilidad de la confianza de los
consumidores. La crisis sanitaria y su severo efecto en las actividades
económicas ha provocado que muchos trabajadores hayan perdido su puesto de
trabajo o tengan miedo a perderlo, lo que ha creado una gran incertidumbre
laboral. Esta incertidumbre redunda en un incremento del ahorro
14
en detrimento
del consumo, que en última instancia afecta también al turismo y a la demanda
del transporte aéreo. Aparte de los viajes turísticos, la pandemia también está
afectando significativamente los viajes de negocios: reuniones, congresos,
ferias, etc. que se han cancelado o pospuesto debido a la crisis sanitaria.
Por último, como señala Eurocontrol, también hay otros factores que
incrementan la incertidumbre. En primer lugar, todavía no se ha concretado el
riesgo post-Brexit. Cabe esperar que los negocios y viajeros del Reino Unido
cambien su patrón de comportamiento, pero se desconoce en qué medida puede
impactar en el tráfico aéreo. Asimismo, por el lado de la oferta, es posible que se
hagan efectivos cambios en el espacio aéreo y en las rutas aéreas, con cierres
inesperados de rutas y aerolíneas, nuevas rutas, cambios en la elección de rutas
de los operadores, etc. Hay que recordar que el sector del transporte aéreo,
desde los fabricantes de aviones hasta las líneas aéreas, han sido gravemente
perjudicados en esta crisis sanitaria.
Esta enorme incertidumbre hace que sea muy difícil predecir con precisión la
evolución futura de la economía en general y del tráfico aéreo de pasajeros en
particular. Incluso en el caso de que la crisis sanitaria llegara a su fin, es probable
que la incertidumbre permanezca, ya que los efectos de ésta se mantendrán por
algún tiempo. Además, como se ha visto, se añadirán otras incertidumbres no
directamente relacionadas con la crisis sanitaria.
En base a lo expuesto anteriormente, si bien el volumen final de pasajeros de
2020 (75,8 millones de pasajeros) ha sido significativamente inferior al que Aena
preveía (83,3 millones de pasajeros), para el medio plazo (año 2021), debido a
la gran incertidumbre existente, diferentes organismos internacionales han
previsto un amplio rango de valores en función del escenario elegido. En este
sentido, la estimación de Aena (137 millones de pasajeros en 2021) estaría
dentro de los valores que manejan las diferentes previsiones.
En consecuencia y aceptando como razonables los incrementos de tráfico
estimados por Aena, el factor K aplicable a la fórmula del IMAAJ es del -0,521
euros por pasajero.
14
Según datos del INE, el ahorro del hogar, en términos desestacionalizados, se situó en 22,5%
de la renta disponible bruta en el 2º trimestre de 2020, la tasa máxima de la toda la serie, iniciada
en 1999. Ver Nota de prensa del 21 de octubre de 2020 sobre Cuentas Trimestrales no
Financieras de los Sectores Institucionales, Segundo trimestre de 2020.
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IV.2.4. Desviaciones de inversiones y gastos explotación (D)
El parámetro D incluido en la fórmula del IMAAJ recoge las desviaciones en las
inversiones y gastos de explotación aprobados en el ejercicio de las
competencias de seguimiento previstas en el artículo 31 de la Ley 18/2014. La
supervisión de dichas desviaciones está encomendada a AESA.
El Informe Anual de Supervisión realizado por esa entidad determinó que para
activar la fórmula de cálculo del parámetro D es requisito indispensable que el
Secretario de Estado de Infraestructuras, Transporte y Vivienda establezca qué
inversiones, habiendo producido desviaciones no superiores a +/- 3% del monto
anual de inversión requerido en el DORA, deben contabilizarse en este
parámetro D para su inclusión en la fórmula del IMAAJ.
Dicha actuación de la Secretaría de Estado, a tenor de lo requerido en el art.
31.5 de la Ley 18/2014, debe contar con informes preceptivos de la CNMC y
AESA.
Teniendo en cuenta lo anterior, AESA concluye en su informe que al no haber
recibido dicha solicitud de informe preceptivo por parte del Secretario de Estado
y tampoco haber resuelto al respecto, el parámetro D correspondiente al
presente ejercicio tarifario debe ser cero
15
.
En el caso de esta Comisión, tampoco se ha recibido solicitud de informe
preceptivo al respecto, por lo que de acuerdo a lo requerido en el artículo 31 de
la Ley 18/2014 y en coincidencia con lo manifestado por AESA en su informe de
supervisión, el valor del parámetro D debe ser igual a cero.
No obstante, se debe advertir que la no activación del mecanismo recogido en la
Ley 18/2014 para la estimación del parámetro D por parte del Secretario de
Estado de Infraestructuras, Transporte y Vivienda eliminaría de facto el efecto
del ajuste generado por el mencionado parámetro en la fórmula del IMAAJ
durante todos los ejercicios tarifarios en los que dicha circunstancia se
mantenga. Teniendo en cuenta lo anterior, resultaría oportuno de cara al DORA
II, definir claramente el objetivo del parámetro D de tal manera que el mecanismo
para su activación se iniciase siempre que AESA constatase en su informe de
supervisión técnica desviaciones en las inversiones dentro de los márgenes
establecidos.
15
Sobre este asunto cabe destacar que AESA no ha mantenido la interpretación realizada por la
DGAC sobre el cálculo de este parámetro en el ejercicio 2018 y sobre la que esta Sala manifestó
su discrepancia en la resolución de tarifas correspondiente al ejercicio 2019 (STP/DTSP/033/18).
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IV.3. Valor del Ingreso Máximo Anual por Pasajero Ajustado (IMAAJ)
En el apartado anterior se han valorado los ajustes a realizar en el IMAP para la
determinación del IMAAJ. Del análisis realizado se concluye que, respecto a la
propuesta de Aena, no es necesario modificar el valor de ningún factor. A
continuación, se determina el valor del ingreso máximo por pasajero para 2021
que resulta de la supervisión de la CNMC y que debe servir de punto de partida
en el ajuste de las tarifas del ejercicio.
IV.3.1. Valor corregido del Ingreso Máximo Anual por Pasajero Ajustado
(IMAAJ)
El valor que Aena propuso como IMAAJ del ejercicio 2021 durante el
procedimiento de consultas suponía un ingreso máximo ajustado por pasajero
de 10,46 euros, que se reduce a un IMAAJ aplicable de 10,27 euros igual al del
ejercicio anterior.
Esta Sala considera correctos los valores de los parámetros B, RI, K y D para
obtener el IMAAJ, no obstante, como se ha indicado en el apartado IV.1, el IMAP
obtenido es diferente al calculado por Aena debido al valor corregido del índice
P calculado por esta Comisión.
La aplicación de un IMAP de 9,89 euros frente al valor de 9,90 euros presentado
por Aena supone una ligera diferencia en el IMAAJ, que alcanza un valor
corregido de 10,459 euros.
Cabe destacar que los valores de B, RI y D de los apartados anteriores que se
utilizan en el cálculo del IMAAJ no se aplican directamente a la fórmula. Así,
conforme a la Ecuación 1, los valores a considerar y el cálculo del IMAAJ se
muestran a continuación.
Tabla 10. Valor IMAAJ 2021 propuestas de Aena y CNMC (euros)
Aena
9,90
0,0436
0
-0,521
0
10,465
1,89%
CNMC
9,89
0,0435
0
-0,521
0
10,459
1,83%
Fuente: Elaboración propia.
Como consecuencia, la variación en el IMAAJ, sin tomar en consideración las
limitaciones que se mostrarán en el siguiente apartado, supondría que el
incremento tarifario necesario se reduciría hasta un 1,83% respecto al 1,89%
propuesto por Aena.
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IV.3.2. Limitación del incremento en el ingreso máximo por pasajero
La Disposición transitoria sexta de la Ley 18/2014 establece las condiciones de
eficiencia que se aplicarán en el periodo 2015-2025. Así, en el artículo 1 se
indica:
“1. Si se produjera la circunstancia de que en los Documentos de Regulación
Aeroportuaria (DORA) se hubieran de definir valores del ingreso máximo anual
por pasajero (IMAP) para los años 2015, 2016, 2017, 2018, 2019, 2020, 2021,
2022, 2023, 2024, 2025 y que la aplicación de la metodología para el cálculo
del ingreso máximo anual por pasajero (IMAP) condujera a un incremento
superior a los porcentajes que se recogen en la siguiente tabla:
Año
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
El incremento máximo a aplicar será el que resulte de aplicar tales porcentajes,
con las salvedades señaladas expresamente en esta disposición. Estos límites
también aplicarán al cálculo del ingreso máximo anual por pasajero ajustado
(IMAAJ) durante esos años.
Para los ejercicios anteriores al primer Documento de Regulación
Aeroportuaria (DORA) también aplicarán dichos incrementos máximos de
subida a las cuantías de las tarifas.”
Como consecuencia de lo anterior, aunque el IMAAJ calculado en 2021 es de
10,46 euros por pasajero y esto supondría un incremento respecto a los 10,27
euros de 2020 del 1,83%, al limitarse el incremento máximo en un 0%, el ingreso
máximo ajustado por pasajero de Aena para 2021 debe ser de 10,27 euros:
Tabla 12. Valor IMAAJ 2021 aplicable (euros)
10,27
10,465
1,83%
10,27
0%
Fuente: Elaboración propia.
V. AJUSTE INDIVIDUAL DE LAS TARIFAS EN EL EJERCICIO 2021
Tal como se describe en el apartado anterior, en 2021 Aena podrá recuperar un
ingreso máximo por pasajero de 10,27 euros, cantidad que corresponde a una
variación media del 0% sobre las tarifas vigentes en el ejercicio 2020. No
obstante, la variación individual de cada una de las PPP puede resultar distinta
del 0% en tanto en cuanto no se obtenga el equilibrio de ingresos y costes por
prestación que se establece en el artículo 32.4 de la Ley 18/2014.
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V.1. Propuesta de variación tarifaria por prestación de Aena
En base a la congelación media de las tarifas para el ejercicio y a la situación
excepcional de reducción de tráfico y, consecuentemente, de los ingresos, Aena
propuso durante el procedimiento de consultas una congelación lineal de todas
las PPP al no poder aplicar el modelo de ajuste habitual dada la falta de cobertura
de costes que se estima para el ejercicio 2021.
El ajuste de las tarifas con el objetivo de permitir el equilibrio de ingresos y costes
se comenzó a aplicar en las tarifas correspondientes a 2018, por tanto, el
ejercicio 2019 es el segundo en que se está aplicando y sus valores se muestran
en la siguiente tabla:
Tabla 13. Situación por prestación y cobertura en 2019
Situación
Cobertura
Aterrizaje
Déficit
98,3%
STA
Superávit
103,8%
Meteorología
Superávit
112,1%
Seguridad
Superávit
124,3%
Estacionamiento
Déficit
42,1%
Pasajeros
Superávit
120,0%
Servicios de PMR
Superávit
101,1%
Pasarelas
Superávit
127,8%
Handling
Superávit
100,7%
Catering
Superávit
125,6%
Combustibles
Superávit
112,4%
Fuente: Elaboración propia con datos de Aena.
En la tabla anterior se observa cómo los ajustes realizados en dicho ejercicio
están mejorando las coberturas de las distintas prestaciones, destacando el
hecho de que únicamente dos PPP son deficitarias, frente a las seis del ejercicio
2018.
No obstante, debe destacarse la PPP Aterrizaje que en el ejercicio anterior
alcanzó un superávit del 104% y en 2019 ha obtenido un déficit, ya que su
cobertura se ha reducido hasta el 98,3%. Por otro lado, en el caso de la PPP
Estacionamiento, la prestación con mayor déficit, los resultados de cierre
muestran que el ajuste realizado está incrementando su cobertura con respecto
al ejercicio anterior que fue del 35,1%.
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V.2. Valoración de la propuesta de variación tarifaria
En este ejercicio, las dificultades asociadas a la demanda de los diferentes
servicios aeroportuarios y los costes de provisión de los mismos complican la
traslación de la variación del IMAAJ al ajuste tarifario individual de las distintas
PPP en futuros ejercicios. No obstante, se puede considerar que el objetivo de
equilibrio perseguido por el artículo 32.4 de la Ley 18/2014 se está cumpliendo
en la medida en que el modelo aplicado continúa la senda de ajuste de manera
adecuada.
Por tanto, debido a la situación excepcional que se está produciendo y a su
previsible impacto en los resultados de Aena en los ejercicios 2020 y 2021, esta
Comisión considera adecuado no realizar ningún ajuste por PPP en las tarifas
del ejercicio 2021.
VI. CONCLUSIONES
De acuerdo con lo establecido anteriormente, esta Sala considera que:
1) El procedimiento de transparencia y consulta seguido para la
actualización de las tarifas 2021 ha cumplido los requerimientos del
artículo 34 de la Ley 18/2014 y de las Resoluciones de la Sala de
Supervisión Regulatoria de 26 de octubre de 2017, de 10 de diciembre
de 2018 y de 11 de diciembre de 2019.
2) Tanto Aena como las diez principales compañías aéreas por tráfico de
pasajeros, deberán aportar, en futuros procedimientos de consulta y con
la antelación requerida, la información contenida en el apartado II.4 de la
presente Resolución.
3) Se ha constatado que la compañía aérea Eurowings no ha facilitado a
Aena, durante el procedimiento de consultas de las tarifas 2021, la
información sobre sus previsiones de tráfico requerida en el artículo 35.2
de la Ley 18/2014.
4) La contabilidad analítica de Aena es un instrumento adecuado para
verificar los ingresos, los costes y los márgenes de las PPP reguladas y
la correcta aplicación de las tarifas aeroportuarias.
5) La correcta determinación del IMAAJ para el ejercicio 2021 exige
modificar el valor de índice P utilizado por Aena en su propuesta y
sustituirlo por el valor 0,72% declarado en la Resolución de la Sala de
Supervisión Regulatoria de fecha 19 de noviembre de 2020 sobre el
índice P aplicable a las tarifas aeroportuarias de Aena en el ejercicio 2021
(STP/DTSP/030/20).
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6) El resultado del IMAAJ aplicable implica una congelación o subida media
del 0% de las tarifas de las PPP de Aena en el ejercicio 2021.
7) La aplicación del IMAAJ supervisado por la CNMC no modifica las tarifas
aeroportuarias individuales de las PPP fijadas para 2021 por Aena en su
acuerdo de 22 de diciembre con respecto a las de 2020, según se recoge
en el apartado V.2 de la presente Resolución.
Por todo cuanto antecede, la Sala de Supervisión Regulatoria de la Comisión
Nacional de los Mercados y la Competencia,
RESUELVE
PRIMERO.- El procedimiento de transparencia y consulta seguido por Aena
S.M.E., S.A. para la actualización de las tarifas 2021 ha cumplido los
requerimientos del artículo 34 de la Ley 18/2014 y de las Resoluciones de la Sala
de Supervisión Regulatoria de 26 de octubre de 2017, de 10 de diciembre de
2018 y de 11 de diciembre de 2019.
SEGUNDO.- Aena S.M.E., S.A. deberá facilitar a los usuarios aeroportuarios que
participen en futuros procedimientos de consulta la información contenida en el
apartado II.4 de la presente Resolución con la antelación indicada.
TERCERO.- Aena S.M.E., S.A. deberá requerir a las diez principales compañías
aéreas por tráfico de pasajeros que le faciliten la información contenida en el
apartado II.4 de la presente Resolución con la antelación indicada en dicho
apartado, en futuros procedimientos de consulta.
CUARTO.- Según resulta de la supervisión realizada por la CNMC de los
parámetros de la fórmula de determinación del IMAAJ contenida en el Anexo IX
de la Ley 18/2014 que se describe en el apartado IV.2 de la presente Resolución,
el IMAAJ que debe aplicarse a las tarifas de 2021 es de 10,27 euros por pasajero
lo que supone una variación tarifaria de un 0%.
QUINTO.- Declarar aplicable la actualización tarifaria comunicada por Aena
S.M.E., S.A. para el ejercicio 2021, al resultar compatible con el IMAAJ revisado
por la CNMC en la presente Resolución y con el artículo 32.4 y la Disposición
transitoria sexta de la Ley 18/2014.
SEXTO.- Poner en conocimiento del Ministerio de Transportes, Movilidad y
Agenda Urbana que la compañía aérea Eurowings no ha facilitado a Aena la
información requerida en el artículo 35.2 de la Ley 18/2014.
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La presente Resolución agota la vía administrativa, no siendo susceptible de
recurso de reposición, pudiendo ser recurrida ante la Sala de lo Contencioso-
Administrativo de la Audiencia Nacional, en el plazo de dos meses a contar
desde el día siguiente a su notificación, de conformidad con lo establecido en el
artículo 36.2 de la LCNMC, y en la disposición adicional cuarta, 5, de la Ley
29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-
Administrativa.
