Resolución STP/DTSP/116/18 de Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, 10-01-2019
| Número de expediente | STP/DTSP/116/18 |
| Fecha | 10 Enero 2019 |
| Tipo de proceso | Comprobación precios SPU |
| Actividad Económica | Postal |
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RESOLUCIÓN POR LA QUE SE REVISAN LOS PRECIOS DE LOS SERVICIOS
POSTALES PRESTADOS BAJO RÉGIMEN DE OBLIGACIONES DE SERVICIO
PÚBLICO PARA EL AÑO 2019.
STP/DTSP/116/18
SALA DE SUPERVISIÓN REGULATORIA
Presidente
D. Benigno Valdés Díaz
Consejeros
D. Mariano Bacigalupo Saggese
D. Bernardo Lorenzo Almendros
D. Xabier Ormaetxea Garai
Secretario de la Sala
D. Joaquim Hortalà i Vallvé, Secretario del Consejo.
En Madrid, a 10 de enero de 2019
En relación con la revisión de los precios de los servicios postales prestados bajo
régimen de obligaciones de servicio público para el año 2019, la SALA DE
SUPERVISIÓN REGULATORIA resuelve lo siguiente:
I. ANTECEDENTES
PRIMERO.- Comunicación de los precios previstos para el año 2019.
Con fecha 12 de septiembre de 2018 tuvo entrada en el Registro de la Comisión
Nacional de los Mercados y la Competencia (en adelante CNMC) escrito de la
Sociedad Estatal Correos y Telégrafos S.A. (en adelante Correos), al que
acompañaba los precios de los servicios postales prestados con obligaciones del
servicio público universal (en adelante SPU) para el año 2019, así como la Memoria
Justificativa de los mismos.
SEGUNDO.- Inicio del procedimiento y trámite de alegaciones.
De conformidad con el artículo 58 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del
Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante
LPAC), tras el análisis de la Memoria Justificativa, de los resultados de la contabilidad
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analítica (en adelante CA) de Correos correspondiente al ejercicio 2017
1
, con fecha
19 de octubre de 2018 el Director de Transportes y del Sector Postal acordó el inicio
del procedimiento de verificación de los precios de los servicios postales prestados
con obligaciones de SPU para el año 2019.
Asimismo, se sometieron a trámite de alegaciones las conclusiones preliminares
alcanzadas. El plazo para la presentación de alegaciones se estableció, de acuerdo
con el artículo 34 de la Ley 43/2010, de 30 de diciembre, del servicio postal universal,
de los derechos de los usuarios y del mercado postal (en adelante LSPU), en quince
días.
TERCERO.- Ampliación de plazo.
Con fecha 24 de octubre de 2018 Correos solicitó la ampliación de plazo de
concedida la ampliación de plazo solicitada por 7 días adicionales.
CUARTO.- Presentación de alegaciones
Con fecha 23 de noviembre de 2018, tuvo entrada en la CNMC escrito de alegaciones
de Correos.
II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS
PRIMERO.- Habilitación competencial.
los Mercados y la Competencia (en adelante LCNMC), establece que la CNMC
supervisará y controlará el correcto funcionamiento del mercado postal, a través de
las funciones que se detallan en dicho artículo o que sean atribuidas por Ley o Real
Decreto. Entre esas funciones se encuentra la comprobación de la adecuación de los
precios de los servicios postales previstos bajo régimen de obligaciones de servicio
público a los principios previstos en el artículo 34 de la LSPU, según el cual:
“1. Los precios de los servicios postales prestados bajo régimen de
obligaciones de servicio público deberán ser asequibles, transparentes y no
discriminatorios y fijarse teniendo en cuenta los costes reales del servicio, de
modo que ofrezcan incentivos para la prestación eficiente del mismo.
1
En concreto, se utiliza la información incluida en la Cuenta de Pérdidas y Ganancias Detallada (en adelante
PyGD), donde los costes se imputan totalmente a los productos analíticos y donde se distinguen los productos del
ámbito del SPU de los del ámbito no SPU.
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2. El operador designado deberá comunicar a la Comisión Nacional del Sector
Postal tanto el establecimiento de nuevos precios como la modificación de los
precios ya vigentes de los servicios prestados con obligaciones de servicio
público con, al menos, tres meses de antelación a la fecha prevista para su
aplicación. La comunicación irá acompañada de una memoria justificativa del
cumplimiento de los principios indicados en el presente artículo.
En el supuesto de que de la comprobación de los precios se desprenda que no
se ajustan a dichos principios, la Comisión Nacional del Sector Postal dará un
plazo de 15 días al operador para que alegue lo que estime conveniente y
dictará la correspondiente resolución declarando lo que proceda, a efectos de
su consideración en el cálculo de la carga a que se refiere el artículo 28. Los
precios serán publicados en los sitios web de la Comisión y del operador
designado”.
Asimismo, la Disposición adicional quinta de la LCNMC señala que “las competencias
que las normas vigentes atribuyen a los organismos que se extingan cuando se
constituya la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia y que esta Ley no
haya atribuido expresamente a los departamentos ministeriales competentes de la
Administración General del Estado serán ejercidas por la Comisión Nacional de los
Mercados y la Competencia.”
Por otra parte, de acuerdo con el artículo 21 de la LCNMC y al artículo 14.1.b) del
Estatuto Orgánico de la CNMC, aprobado por Real Decreto 657/2013, de 30 de
agosto, la Sala de Supervisión Regulatoria es el órgano competente para conocer y
resolver el presente expediente.
SEGUNDO.- Objeto.
De conformidad con lo previsto en el artículo 34 de la LSPU, la presente Resolución
tiene por objeto declarar, a efectos de su posterior consideración en el cálculo de la
carga financiera injusta a la que se refiere el artículo 28 de la misma Ley, si los precios
previstos para el año 2019 de los servicios postales prestados bajo régimen de
obligaciones de servicio universal, en la medida en que son una categoría de servicios
prestados con obligaciones de servicio público, son asequibles, transparentes y no
discriminatorios, y si se han fijado teniendo en cuenta los costes reales del servicio de
modo que ofrezcan incentivos para su prestación eficiente.
Alegaciones de Correos
En relación con el objeto del procedimiento, Correos reitera las alegaciones ya
realizadas en el mismo procedimiento de verificación de precios correspondiente a los
ejercicios 2014, 2015, 2016, 2017 y 2018, señalando que los precios que pagan los
grandes clientes tras aplicar los correspondientes descuentos no deberían tener
cabida bajo el análisis que realiza la CNMC al amparo del artículo 34.
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Contestación CNMC
Correos no aporta argumentos para defender esta postura que no hayan sido ya
contestados por esta Sala en anteriores Resoluciones, por lo que no se puede sino
reiterar las mismas observaciones ya expuestas en las mencionadas decisiones
dictadas en relación con los precios correspondientes a los ejercicios 2014, 2015,
2016, 2017 y 2018.
El artículo 12 de la Directiva Postal establece lo siguiente (subrayado propio):
Los Estados miembros velarán por que las tarifas de cada uno de los servicios que
forman parte del servicio universal se establezcan en observancia de los siguientes
principios:
- los precios serán asequibles y deberán permitir el acceso a los servicios
prestados a todos los usuarios independientemente de la situación geográfica
y teniendo en cuenta las condiciones nacionales específicas. Los Estados
miembros podrán mantener o introducir la prestación de servicios postales
gratuitos para el uso de las personas invidentes o de visión reducida,
- los precios se fijarán teniendo en cuenta los costes y de modo que ofrezcan
incentivos para la prestación eficiente del servicio universal. Siempre que
resulte necesario por razones de interés público, los Estados miembros podrán
disponer que se aplique una tarifa única en todo el territorio nacional y/o a los
servicios transfronterizos prestados según tarifa por unidad u otro tipo de envío
postal,
- la tarifa única se aplicará sin perjuicio del derecho del proveedor o proveedores
de servicio universal a concluir acuerdos individuales con los usuarios respecto
a los precios,
- las tarifas serán transparentes y no discriminatorias,
- cuando los proveedores de servicio universal apliquen tarifas especiales, por
ejemplo a los servicios a las empresas, a los remitentes de envíos masivos o a
los preparadores del correo de varios usuarios, deberán respetar los principios
de transparencia y no discriminación por lo que se refiere a las tarifas y las
condiciones asociadas. Las tarifas, junto con las condiciones asociadas a las
mismas, se aplicarán igualmente entre las distintas terceras partes interesadas
y entre estas y los proveedores de servicio universal que suministren servicios
equivalentes. Tales tarifas también se propondrán a los usuarios, en especial a
los particulares y pequeñas y medianas empresas, que efectúen envíos en
condiciones similares.
Los artículos 34 y 35 de la LSPU transponen dicho artículo al ordenamiento jurídico
español de la siguiente manera (subrayado propio):
“Artículo 34. Precios.
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1. Los precios de los servicios postales prestados bajo régimen de obligaciones
de servicio público deberán ser asequibles, transparentes y no discriminatorios y
fijarse teniendo en cuenta los costes reales del servicio, de modo que ofrezcan
incentivos para la prestación eficiente del mismo.
[…]”
“Artículo 35. Descuentos y precios especiales a los usuarios.
1. Cuando el operador designado para la prestación del servicio postal
universal aplique descuentos a los remitentes de envíos masivos de correo, en la
prestación de los servicios para los que ha sido designado, deberá respetar los
principios de transparencia y no discriminación, tanto en lo que se refiere a los
precios como a las condiciones asociadas. El operador designado ofrecerá los
mismos descuentos o precios especiales, junto con las condiciones asociadas, a
los demás usuarios, tales como particulares y pequeñas y medianas empresas o
fundaciones y entidades asociativas declaradas de utilidad pública, siempre que
efectúen envíos en condiciones similares.
2. La [CNMC] podrá requerir del operador designado la presentación de los
contratos a que se refiere el apartado anterior para verificar el cumplimiento de los
principios y deberes indicados en el presente artículo.
3. La [CNMC] verificará que los precios especiales y los descuentos no
supongan incremento de las necesidades de financiación del Servicio Postal
Universal y de la carga financiera injusta compensable al operador designado.”
Correos considera “(…) que es confuso analizar de manera conjunta una propuesta
de tarifas para el próximo ejercicio (ex ante) con la política de descuentos de Correos
(ex post) que no será conocida hasta que haya finalizado el ejercicio” y “(…) que la
CNMC evalúa las tarifas y los descuentos de manera idéntica, sin tomar en
consideración que los principios rectores tal y como están definidos en la Ley Postal
son diferentes para tarifas y descuentos. Así, los principios que deben cumplir las
tarifas están recogidos en el artículo 34 de la Ley Postal relativo a “Precios” y los
principios relativos a los descuentos aplicables están diferenciados y recogidos en el
Artículo 35: “Descuentos y precios especiales a los usuarios”.”
Esta Sala sigue manteniendo que la distinción planteada por Correos es una distinción
artificial que la Ley no contempla. Tal y como se señalaba en la Resolución
correspondiente a los precios de 2016:
“El ámbito de aplicación del artículo 34 son ‘los precios de los servicios postales
prestados bajo régimen de obligaciones de servicio público’, por tanto, todos los
precios de todos los servicios prestados con obligaciones de servicio público, sin
ningún tipo de excepción por el hecho de que sean nominales o efectivos, por el tipo
de cliente al que se preste el servicio o por el hecho de que ese cliente tenga o no
derecho a obtener descuentos. Todos ellos deben ser conformes a los principios de
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asequibilidad, transparencia, no discriminación y orientación a costes, de forma que
ofrezcan incentivos para la prestación eficiente del mismo, puesto que todos ellos
tienen una incidencia directa en la financiación que recibe Correos con cargo a los
Presupuestos Generales del Estado mediante la compensación que recibe por la
prestación del SPU (artículo 28 LSPU), aspecto al que el artículo 34 de la LSPU
vincula directamente esta función.
El artículo 35, en línea con el artículo 12 de la Directiva, se refiere sólo a los
descuentos y precios especiales e introduce precisiones sobre la aplicación de dos de
esos principios en particular, los principios de transparencia y no discriminación (35.1),
al tiempo que habilita al regulador para requerir los contratos de Correos con sus
clientes con derecho a descuento, a fin de comprobar el cumplimiento de ambos
principios (35.2), y establece un límite a los descuentos que el operador designado
puede otorgar en relación con la determinación de la carga financiera injusta (35.3).
Por tanto, el artículo 35 no hace sino enfatizar que los principios de transparencia y
no discriminación deben ser cumplidos también cuando se aplican descuentos, es
decir, que no basta con que los precios nominales sean transparentes y no
discriminatorios, sino que también los descuentos deben ser transparentes y otorgarse
de forma no discriminatoria, lo que no implica que, a los precios post descuento, en la
medida en que sean, y dice Correos que lo son, servicios que presta con obligaciones
de servicio público, no se les aplique el control previsto en el artículo 34 de la LSPU.
Por otro lado, esta Sala entiende que, si se ha garantizado que los precios nominales
son asequibles y orientados a costes (artículo 34), los precios efectivos también lo
serán si resultan de la aplicación de un descuento sobre los nominales reflejando los
costes evitados.
De hecho, el considerando 39 de la Directiva postal de 2008 señala de forma explícita
que (subrayado propio) ‘[p]ara la prestación de servicios para todos los usuarios,
incluidos empresas, expedidores de envíos masivos y consolidadores que agrupan
envíos de diferentes usuarios, los proveedores de servicio universal podrán disponer
de mayor flexibilidad de precios en consonancia con el principio de orientación a
costes’. Resulta claro, por tanto, que es el literal y el espíritu de la Directiva examinar
el cumplimiento de dicho principio en relación con todos los usuarios, incluidos
quienes tienen derecho a descuento (las empresas). Y eso es lo que recoge el artículo
34 de la LSPU, que transpone la Directiva de 2008 al ordenamiento jurídico español.
Por otro lado, si se siguiera el planteamiento de Correos, los precios que pagan
determinados clientes con derecho a obtener descuentos sólo podrían examinarse al
amparo del artículo 35, pero este artículo no contempla el principio de orientación a
costes, por lo que dichos precios quedarían fuera del control de cumplimiento de este
principio”.
Por otra parte, tal y como se señaló en la citada Resolución, “en opinión de esta Sala,
no puede tener cabida, bajo el sistema de revisión de precios que prevé la LSPU,
argumentar que la CNMC sí debe supervisar la orientación a costes de los precios que
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pagan los usuarios sin derecho a descuento (como los particulares) pero no de los
precios que pagan los clientes con derecho a descuento (quienes generan mayor
volumen de envíos). Y ello por dos motivos: las implicaciones de la política de precios
en la financiación que recibe Correos con cargo a los Presupuestos Generales del
Estado y la afección a las condiciones de competencia.
En primer lugar, tal y como señala el propio artículo 34.2, la adecuación de la
orientación a costes de los precios tiene un objetivo claro: la consideración de esos
resultados en el cálculo de la carga financiera injusta a que se refiere el artículo 28 de
la LSPU. Las cantidades con las que se compensa al operador designado, incluyen
todos los tráficos que éste genera en la prestación del SPU, tanto en los segmentos
de clientes sin derecho a descuento como en los segmentos de clientes con derecho
a descuento, por lo que carece de toda lógica que se pretenda evitar la revisión de la
orientación a costes de los precios aplicados a estos últimos, más aún cuando este
segmento es el que mayor incidencia tiene en la cuantía de la carga financiera injusta
con la que se compensa a Correos”.
En este sentido, los clientes del segmento ‘Admisión Masiva Minorista’ (AMM, que
reúne a los grandes clientes, que son los que disfrutan de los mayores descuentos)
suponen unas pérdidas de aproximadamente [CONFIDENCIAL] euros antes de
intereses e impuestos frente a las pérdidas de [CONFIDENCIAL] euros al considerar
todos los tipos de clientes, que arroja la Contabilidad Analítica de Correos en el
ejercicio 2017
2
en los servicios SPU. Cabe destacar este dato
3
frente a los obtenidos
con la Contabilidad Analítica de Correos en los años 2013, 2014, 2015 y 2016. En
concreto, en el año 2013, las pérdidas totales en los servicios SPU antes de intereses
e impuestos ascendieron a 154 millones de euros, correspondiendo al cliente AMM
unas pérdidas de [CONFIDENCIAL] euros, es decir, dicho tipo de cliente provocaba
menos pérdidas que el total. En el año 2014, las pérdidas totales en los servicios SPU
antes de intereses e impuestos ascendieron a 127 millones de euros, y el cliente AMM
supuso unas pérdidas de [CONFIDENCIAL] euros. En el año 2015, las pérdidas
totales en los servicios SPU antes de intereses e impuestos ascendieron a
[CONFIDENCIAL] euros, y el cliente AMM supuso unas pérdidas de [CONFIDENCIAL]
euros. En el año 2016, las pérdidas totales en los servicios SPU antes de intereses e
impuestos ascendieron a [CONFIDENCIAL] euros, y el cliente AMM supuso unas
pérdidas de [CONFIDENCIAL] euros. Es decir, que en los años 2014, 2015, 2016 y
2017 el cliente AMM superó en pérdidas por servicios SPU al total de tales servicios.
Los descuentos efectuados a dichos clientes resultaron muy elevados, de tal manera
que los ingresos unitarios del cliente AMM quedaron muy por debajo de sus costes
unitarios, los cuales deben reflejar el ahorro de costes generado por ese tipo de
cliente.
2
Según las cifras de la cuenta de pérdidas y ganancias detallada del ejercicio 2017 aportada por
Correos con entrada en el Registro de la CNMC el 24 de julio de 2018.
3
En concreto, se toma el dato Beneficios Antes de Impuestos e Intereses (BAII) proporcionado por
Correos en los ficheros PyGD de cada uno de los cinco ejercicios considerados.
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En segundo lugar, la orientación o no a costes de dichos precios, incide también de
forma directa en las condiciones de competencia en el sector. En 2017, la cuota de
mercado (en términos de envíos) de Correos era de 86,4% en carta
4
y según datos
de la cuenta de pérdidas y ganancias detallada (PyGD 2017) aportada por Correos en
julio de 2018, el [70-80]% de la facturación (bruta) en todos los productos carta SPU
se debe a los clientes que obtienen descuentos
5
. Su principal competidor, UNIPOST,
S.A., en liquidación, tenía en 2017 una cuota de mercado (en términos de envíos) del
12,4%, concentrando su actividad exclusivamente en el segmento de envíos masivos
(los clientes con derecho a descuento de Correos).
Por tanto, dado que Correos compite en un marco liberalizado y simultáneamente
recibe financiación pública para compensar las pérdidas registradas por los servicios
a esos clientes, esta Sala sigue considerando, tal y como expuso en las anteriores
Resoluciones al respecto, que “[e]l control de los precios que pagan estos clientes es
absolutamente esencial para ‘garantizar, preservar y promover el correcto
funcionamiento, la transparencia y la existencia de una competencia efectiva’ en este
mercado, de acuerdo con el artículo 1.2 de la LCNMC. Este control tiene por objetivo
garantizar que todos los operadores de este mercado puedan competir en iguales
condiciones. Es decir, la finalidad es garantizar que Correos no aplica a esos clientes
los descuentos necesarios para retenerlos (o recuperarlos) y expulse a cualquier
competidor de ese segmento
6
”.
En este sentido, es necesario advertir que la Sentencia de la Audiencia Nacional, de
19 de junio de 2017
7
, ha dado la razón a esta Comisión frente al recurso de Correos
a la Resolución por la que se revisan los precios de los servicios postales prestados
bajo régimen de obligaciones de servicio público para el año 2015, de 18 de junio de
2015. En concreto, en el fundamento jurídico CUARTO establece el criterio de la Sala
en relación a determinadas cuestiones recurridas por Correos:
“a) La CNMC, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 35.3 de la Ley Postal
("verificación que los precios especiales y los descuentos no supongan
incremento de las necesidades de financiación del Servicio Postal Universal y
de la carga financiera injusta compensable al operador designado"), puede
4
CNMC. Análisis del sector postal y del sector de la mensajería y paquetería, 19 de julio de 2018,
INF/DTSP/001/18: www.cnmc.es/expedientes/infdtsp00118
5
[50-60]% en el caso de ingresos netos de todos los productos carta SPU para los clientes con
descuento (AMM y contrato oficina con descuento) con datos de la PyGD 2017.
6
Todas las pérdidas en las líneas de esos clientes, que Correos ha reportado, se han financiado en su
totalidad con cargo a Presupuestos Generales del Estado, vía compensación por la prestación del SPU
(así ha sido hasta la última verificación del coste neto del SPU, correspondiente al ejercicio 2010 y así
se sigue reclamando por parte de Correos desde 2011), por lo que no parece razonable que los precios
que pagan esos clientes deban quedar fuera del control de su orientación a costes.
7
Disponible en:
www.poderjudicial.es/search/contenidos.action?action=contentpdf&databasematch=AN&reference=81
05307&links=&optimize=20170721&publicinterface=true
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controlar los descuentos a clientes que realizan envíos masivos al socaire de
una comunicación de modificación de tarifas, pues el precepto nada limita al
regulador al respecto.
b) El principio de orientación a costes se ciñe a los precios y, en consecuencia,
los de las tarifas se han de acomodar a él. Por tanto, una subvención
cruzada de unos servicios con otros puede vulnerarlo.
c) Respaldan al regulador los artículos 34.1 y 35.3 en relación con todo lo
relativo a la fijación de precios finales, después de descuentos, en servicios
del servicio postal universal prestados a remitentes de envíos masivos.
Nada empece a que se les exija una determinación subordinada a los costes
reales del servicio.
y d) Como bien se enfatiza en la contestación a la demanda, no puede exigirse
que los precios cubran todos los costes, si eso desembocara en precios no
asequibles, ni el principio de asequibilidad puede llevar a que los precios
resulten tan bajos que los usuarios no paguen una cantidad razonable
(asequible) que contribuya a sufragar los costes del servicio prestado”.
Por todo ello, se ha mantenido por esta Sala el análisis de la orientación a costes de
los precios de todos los servicios que se prestan en régimen de obligaciones de
servicio público, entre los que se encuentran los precios que pagan los clientes que
reciben descuentos en los servicios SPU, tal y como exige el artículo 34.
III. CUESTIONES JURÍDICO FORMALES
Alegaciones de Correos
En su escrito de 22 de noviembre de 2018, Correos reitera la alegación ya planteada
en el marco de las verificaciones de precios correspondientes a los ejercicios 2016,
2017 y 2018, relativa a la forma de inicio del procedimiento. En particular, Correos
señala no estar de acuerdo con el inicio de oficio del mismo, al considerar que el
procedimiento previsto en el artículo 34 LSPU se inicia a instancia de parte, mediante
el escrito de Correos en el que comunica a la CNMC los precios que prevé aplicar.
Entiende asimismo que lo que realiza esa entidad es una “[…] petición por parte de mi
representada a ese órgano regulador […]”.
Contestación CNMC
Esta Sala reitera, en primer lugar, la contestación dada a esta alegación en su
Resolución de 25 de octubre de 2016 –y en las posteriores Resoluciones– en la que
señalaba que “En el marco de la función de supervisión y control del mercado postal
que corresponde a la CNMC, de acuerdo con el artículo 8 de la Ley 3/2013, de 4 de
junio (LCNMC), se encuentra la contenida en el artículo 34.2 de la LSPU, que permite
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a la CNMC ‘declarar lo que proceda’ en relación con la adecuación de los precios de
Correos a los principios previstos en dicho precepto, a los efectos de su posterior
consideración en la carga financiera injusta. Sin embargo, la LSPU no establece un
procedimiento específico de autorización ni un plazo concreto para que la CNMC
pueda efectuar tal declaración. De hecho, ni siquiera impone a la CNMC la obligación
de efectuar pronunciamiento alguno puesto que esta posibilidad sólo tendrá lugar ‘en
el supuesto de que de la comprobación de los precios se desprenda que no se ajustan
a dichos principios’.
Esta Sala entiende que la LSPU no recoge un procedimiento administrativo de
carácter autorizatorio o aprobatorio en el que Correos deba esperar a obtener la
conformidad del regulador a los precios que propone, sino que la resolución por parte
de este supervisor repercutirá en el cálculo del importe que se reconocerá a dicha
empresa como carga financiera injusta (art. 28)”.
Prueba de lo anterior es que no le consta a esta Comisión que Correos haya
modificado sus precios a clientes con derecho a descuento en el sentido dictaminado
por la misma, a pesar de que todas las Resoluciones desde 2014 han cuestionado la
orientación a costes de los precios de tales servicios.
Al margen de que esta Sala entiende que se trata de un procedimiento atípico o
específico, en el sentido que acaba de describirse, lo que no puede afirmarse es que
se trate de un procedimiento administrativo iniciado a solicitud de interesado cuando,
como se ha señalado, el artículo 34.2 LSPU no impone a la CNMC la obligación de
autorizar ni aprobar los precios, ni tan siquiera de emitir una declaración sobre los
mismos ni, por tanto, de iniciar un procedimiento. La tramitación, es decir, el inicio del
procedimiento se produce, en su caso, por parte de la CNMC, “en el supuesto de que
de la comprobación de los precios se desprenda que no se ajustan a dichos
principios”. Si esto no ocurre, no prevé la Ley trámite alguno.
Sin embargo, si se da el presupuesto anterior, esto es, si la CNMC tras comprobar los
precios comunicados entiende que no se ajustan a los principios legales, requerirá al
operador designado para que remita sus alegaciones en el plazo de 15 días. Quiere
decir esto que el procedimiento no se inicia en ningún caso a instancias de Correos,
sino de la propia CNMC cuando, analizada la propuesta de precios presentada por
Correos, considera necesario articular el cauce del artículo 34.2.
Por otro lado, debe rechazarse el planteamiento de Correos de que la presentación
de la propuesta de tarifas acompañada de la memoria justificativa sea una “solicitud”
o “petición” del operador a la CNMC pues la comunicación a la que se refiere el artículo
34.2 LSPU es una obligación que la Ley impone a Correos, del mismo modo que es
una obligación legal de la CNMC revisar esas tarifas de acuerdo con los principios
enunciados en ese precepto, revisión que, en caso de apuntar hacia un
incumplimiento de tales principios, dará lugar al inicio de un procedimiento que podrá
culminar con una Resolución que declare lo que proceda.
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Por tanto, esta Comisión entiende que el procedimiento se ha iniciado de oficio por el
órgano instructor, en este caso mediante Acuerdo del Director de Transportes y del
Sector Postal, de 19 de octubre de 2018. Este es, además, el criterio de la Sala de lo
Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en la sentencia de 19 de junio
de 2017 anteriormente referida, relativa a la revisión de los precios de los servicios
postales para el año 2015, en la que señala que “el expediente no se inició a instancias
del interesado sino como consecuencia de un deber contemplado legalmente”.
IV. COMPROBACIÓN DEL CUMPLIMIENTO DE LOS PRINCIPIOS PREVISTOS EN
EL ARTÍCULO 34 LSPU
De conformidad con el artículo 34 de la LSPU, los precios de los servicios postales
prestados bajo régimen de obligaciones de servicio público deberán ser asequibles,
transparentes, no discriminatorios, y fijarse teniendo en cuenta los costes reales del
servicio, de modo que ofrezcan incentivos para la prestación eficiente del mismo.
Principio de asequibilidad
Las variaciones de precios propuestas son las siguientes
8
:
- El precio de la CON (véase Anexo para el Glosario de términos) aumenta
alrededor de un 9%, 8% y 5% en los 3 menores tramos de peso
respectivamente, y en menor cuantía (alrededor de 1-2%) en los restantes.
- El precio de la CCN aumenta alrededor de 6% en los 2 menores tramos de
peso y alrededor de un 3-5% en los restantes.
- El precio de la CO Export aumenta un 2-4% para la zona 1 (Europa incluido
Groenlandia) y alrededor de 3% para la zona 2 (Resto de países) en los 3
menores tramos de peso, y alrededor de 1-2% (zona 1) y 0-1% (zona 2) en los
restantes.
- El precio de la CC Export aumenta, en alrededor de un 3-4% (zona 1) y 4%
(zona 2) en los 3 menores tramos de peso, y alrededor de 2% (zona 1) y 0-2%
(zona 2) en los restantes.
- El precio del paquete azul aumenta alrededor de un 2% en todos los tramos de
peso, excepto en el tramo 1-2 kg (6%).
- El precio del paquete postal económico aumenta en media alrededor de un 2%.
- El precio del servicio adicional valor declarado no experimenta variación con
respecto al año anterior.
8
Los precios para 2019 de los principales productos son: Carta Ordinaria Nacional hasta 20 gr
normalizada: 0,60 €; Carta Certificada Nacional hasta 20 gr normalizada: 3,50 €; Carta Ordinaria
Exportación hasta 20 gr normalizada, destino Europa: 1,40 €; Carta Certificada Exportación hasta 20
gr normalizada, destino Europa: 5,20 €; Paquete azul hasta 2 kg: 12,85 €; Paquete Postal Económico
hasta 2 kg, destino Europa cercana: 34,10 €.
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Tal y como se señalaba en el trámite de alegaciones esta Comisión ha empleado para
las comparaciones internacionales de precios, el informe del Grupo de Reguladores
Europeos de Servicios Postales (European Regulators Group for Postal Services –
ERGP)
9
, el informe Letter prices in Europe, de Deutsche Post, publicado en abril de
2018 (edición 17ª)
10
y el informe “Main Developments in the Postal Sector (2013-
2016)”, realizado por Copenhagen Economics para la Comisión Europea, presentado
en septiembre de 2018
11
.
Dicho informe ERGP (18) 45, permite comparar precios en 2017 de servicios postales
prestados por los operadores designados de 33 países miembros de ERGP, incluidos
los 28 Estados miembros de la UE. Los servicios postales que se comparan son los
precios en 2017 de las cartas de menor peso y paquetes de 2 kg. Cuando se trata de
envíos de paquetes intra Europa, la referencia es la zona de entrega europea más
asequible. Se destaca:
- El precio medio europeo (24 países, entre los que se incluye España) de enviar
una carta doméstica no-prioritaria (equiparable a considerar envíos D+3) era
de 0,63 euros en 2017. El precio en España en ese año era de 0,50 euros, es
decir un 78% del precio medio europeo.
- El precio medio europeo de enviar una carta prioritaria en los 33 países
miembros de ERGP (con entrega en D+3) de hasta 20 gr a destino europeo era
de 1,23 euros en 2017, un 6% más que en 2016. El precio en España fue de
1,25 euros, un 9% más que en 2016 (es decir, una subida mayor que la de la
media europea). De modo que en 2017 el precio español (tras subir un 18% en
2015, un 28% en 2016 y un 9% en 2017) ya se situaba en el nivel del precio
medio europeo.
- El precio medio europeo de un paquete doméstico prioritario de 2 kg (con
entrega en D+3) fue de 6,14 euros. Ese precio en España fue de 10,50 euros,
es decir, enviar un paquete SPU desde España con destino España fue en
2017 un 71% más caro que la media europea.
- El precio medio europeo de enviar un paquete prioritario de 2 kg (con entrega
en D+5) a un destino en Europa (en concreto, al país vecino más cercano) era
9
ERGP (18) 45, Report on core indicators for monitoring the European postal market, disponible desde
enero de 2019 en: http://ec.europa.eu/growth/sectors/postal-services/ergp_es
10
www.dpdhl.com/content/dam/dpdhl/en/media-center/media-relations/documents/2018/letter-price-
survey-2018.pdf
11
Estudio presentado en la jornada organizada por la Comisión Europea, “Delivering for the future II:
Workshop on developments in the postal sector”, el 19 de septiembre. En concreto, el informe y los
anexos (“Country fiches”) están disponibles en:
http://ec.europa.eu/growth/content/delivering-future-ii-workshop-developments-postal-sector_en
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de 19,03 euros. En España
12
ese precio era de 32,74 euros (el mismo que en
2015 y 2016), resultando –a pesar de no haberse incrementado en los años
2014-2017– un 72% más caro que la media europea.
Por su parte, el informe de Deutsche Post compara los precios en 2018 de los 28
Estados miembros de la UE más lslandia, Noruega y Suiza, de la carta ordinaria más
rápida, generalmente D+1. Los resultados que arroja este informe en relación con los
precios en España son los siguientes:
- En términos nominales, el precio de la carta doméstica es el 54% del precio
medio europeo (1,02 euros) en 2018
13
. La misma comparación arrojaba un 57%
en 2017. Correos propone que los precios de la CON 20 aumenten un 9,1% en
2019 (10,0% en 2018 y un 11,1% 2017). El precio medio europeo, según el
estudio de Deutsche Post se incrementó 0,14 euros en 2018 frente a 2017 (16%
de subida), habiéndose incrementado 0,08 euros en 2017 frente a 2016 (10%
de subida).
- En términos nominales, el precio de la carta internacional con destino intra-
Europa es el 93% del precio medio europeo (91% en 2017). La misma
comparación arrojaba un 56% en 2014, lo cual sugiere que el incremento
importante de precio de la CO Export (Zona 1) desde el año 2015 ha estrechado
mucho el diferencial entre los precios españoles y los europeos
14
, situando al
precio español en el entorno de la media europea. En este sentido, en 2018 el
precio de la carta ordinaria internacional (CO Export) aumentó un 8%, a la que
debe añadirse la subida de casi un 4% en el tramo de menor peso, propuesta
para 2019 para zona 1 (Europa incluida Groenlandia).
- El análisis de la evolución del precio de la carta doméstica ajustada por la
inflación entre los años 2008 y 2017 indica que los precios en España
aumentaron un 53,0% en ese periodo, mientras que en media los precios en
Europa crecieron a un ritmo algo más elevado, 55,3%.
- Por otro lado, en 2017 en España: (i) se requieren 1,95 minutos de trabajo para
pagar el envío de una carta, mientras que en Europa son precisos 4,06 minutos,
(ii) el precio de la carta ajustado por el coste del trabajo es de aproximadamente
el 55% del precio medio europeo y (iii) el precio de la carta ajustado por la
paridad del poder adquisitivo es de aproximadamente el 60% del precio medio
europeo. El informe muestra también un resultado consolidado que tiene en
12
Nótese que en España, el paquete internacional (también denominado ‘exportación’) considerado en
el ámbito SPU es el ‘económico’ frente al paquete internacional ‘prioritario’ (actualmente denominado
‘standard’ en el catálogo comercial de Correos) que queda fuera del ámbito SPU.
13
El estudio considera el producto más rápido en cada país, observándose que en muchos países la
entrega se produce en D+1.
14
La evolución del precio en España es la siguiente: 0,76 € (2014), 0,90 € (2015), 1,15 € (2016), 1,25
€ (2017), 1,35 € (2018) y 1,40 € (2019) es decir, ha aumentado casi un 85% en 5 años, lo que supone
una tasa de crecimiento anual compuesta del 13%.
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cuenta conjuntamente los ajustes por costes laborales y por paridad del poder
adquisitivo, que concluye que en España el precio de la carta doméstica es un
57% del precio medio europeo.
El informe de Copenhagen Economics para la Comisión Europea proporciona en los
anexos datos de cada país (“Country Fiches”), con una comparativa de precios en
euros (años 2013 y 2016), en concreto:
- Paquete doméstico de hasta 5 kg: en el año 2013, la media de los 29 precios
aportados se sitúa en 7,87 euros
15
, mientras que el precio en España (paquete
azul) es de 9,00 euros, es decir un 14,4% más caro. En el año 2016 la media
de los 30
16
precios aportados se sitúa en 8,07 euros, mientras que el precio en
España es de 11,98 euros, es decir un 48,5% más caro. Mientras que el precio
medio europeo se incrementó un 3% entre los años 2013 y 2016, el precio del
producto español se incrementó un 33% en el mismo periodo.
- Paquete internacional hasta 5 kg
17
: en el año 2013, la media de los 29 precios
aportados se sitúa en 27,46 euros, mientras que el precio en España (paquete
exportación económico) es de 41,53 euros, es decir un 51,2% más caro. En el
año 2016 la media de los 30 precios aportados se sitúa en 27,95 euros,
mientras que el precio en España es de 42,22 euros, es decir un 51,1% más
caro. El precio medio europeo y el español presentaron el mismo incremento
entre los años 2013 y 2016 (2%).
Adicionalmente, se compara a través de los catálogos de tarifas oficiales de Correos
la evolución reciente del paquete exportación económico (ámbito SPU, exento de IVA)
con el paquete exportación prioritario (no SPU, con IVA del 21%), en concreto, para
destinos Zona A (Europa Cercana) en 2017 y 2018, debido a que ambos productos
presentan características similares en términos de dimensionamiento, plazos de
entrega y garantías. Se aprecia que el producto SPU en todos los tramos de peso
resulta un 8% más caro cuando se compara con el producto no SPU incluido el IVA
en este último, ascendiendo tal diferencia al 30% cuando no se incluye el IVA en el
producto no SPU.
Correos no ha presentado alegaciones sobre la valoración por parte de esta Comisión
del cumplimiento del principio de asequibilidad, indicando únicamente el operador
postal: “Compartimos la conclusión del análisis realizado por la CNMC que considera
que las tarifas propuestas son asequibles, transparentes y no discriminatorias.
Respecto a la apreciación sobre el precio del Paquete prioritario de menos de 2 Kg
con destino Europa, consideramos relevante poner de manifiesto que es previsible
15
El precio para España indicado en el informe es 6,5 euros, es decir, hasta 1 kg, por lo que se ha
corregido considerando en la media el precio hasta 5 kg (9 euros), procediéndose de igual manera en
2016 (se sustituye 7,87 euros (1 kg) por el precio 11,98 euros (5 kg)).
16
Finlandia aporta precio para 2016 pero no para 2013.
17
En concreto, según se indica en el estudio, “cross-border (lowest tariff)”.
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que en 2019 entre en vigor el marco regulatorio sobre el tráfico de paquetería en el
ámbito de la UE que servirá para avanzar en el proceso de armonización de tarifas en
el entorno comunitario”.
Esta Sala señala al respecto que el Reglamento (UE) 2018/644 del Parlamento
Europeo y del Consejo de 18 de abril de 2018 sobre los servicios de paquetería
transfronterizos se aplica desde el 22 de mayo de 2018, a excepción del artículo 8
(Sanciones), que se aplicará a partir del 23 de noviembre de 2019.
De conformidad con lo señalado, esta Sala concluye que los precios de los servicios
SPU propuestos por Correos para 2019 no comprometen el principio de asequibilidad,
con la excepción del precio del paquete doméstico (paquete azul, con entrega en D+3)
y del precio del paquete con destino en Europa (paquete exportación económico, con
entrega en D+5). Asimismo, el incremento notable de la carta ordinaria de exportación
desde 2015, que la sitúa actualmente en el nivel de precio medio europeo sugiere una
estrecha vigilancia por esta Comisión en los próximos años.
Principio de orientación a costes
Como ya se ha avanzado, el análisis de la orientación a costes de los precios SPU
2019 se apoya en los resultados de la CA de Correos correspondientes al ejercicio
2017
18
. Estos resultados revelan lo siguiente:
- La CA 2017 arrojó pérdidas en el ámbito SPU de casi [CONFIDENCIAL] euros.
Las cartas SPU registraron pérdidas de aproximadamente [CONFIDENCIAL] y
los paquetes SPU beneficios de unos [CONFIDENCIAL] euros
19
.
- El número total de envíos del operador designado es de 2.844 millones
20
, de
los cuales el 79% (2.238 millones de envíos) son envíos en el ámbito SPU. De
los ingresos brutos totales ([CONFIDENCIAL] euros), los ingresos brutos SPU
suponen el [60-70]% ([CONFIDENCIAL] euros). De los ingresos netos totales
([CONFIDENCIAL] euros), el [60-70]% ([CONFIDENCIAL] euros) corresponde
a servicios SPU. Aproximando los descuentos sobre las tarifas oficiales de
Correos por la relación ingreso neto/ingreso bruto en 2017, el descuento medio
18
Resultados presentados en julio de 2018 y no verificados por la CNMC. Se toman estos datos para
que los resultados que sirven de base para el análisis de los precios propuestos para 2019, se alejen
lo menos posible del periodo relevante, es decir, 2019.
19
Estas cifras se obtienen en la PyGD 2017 como Resultado Neto Total (es decir, como la diferencia
del total de Ingresos Netos y el total de Costes).
20
Un 10% menos que en 2016. A dicho descenso contribuyó el hecho de que los envíos relacionados
con las elecciones en 2017 fueron de unos 38 millones, frente a casi 205 millones en 2016 y
aproximadamente 432 millones en 2015. El volumen de envíos de Correos en 2017, si sólo se
consideran las cartas, la paquetería, la publicidad directa y las publicaciones se situaría en torno a
2.804 millones.
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en el total de los productos de Correos fue del [40-50]%, y el descuento medio
en el total de los productos SPU de Correos, del [30-40]%
21
.
- Dentro del ámbito SPU, la carta supone el 99,95% de los envíos, el [90-100]%
de los ingresos brutos, y el [90-100]% de los ingresos netos.
- Los productos SPU de mayor importancia, por número de envíos y por
ingresos, son CON 20, CON 50, CCN 20 y CCN 50, por lo que el análisis se ha
centrado en ellos, si bien se destacan también algunas conclusiones en
relación con otros productos SPU.
21
Frente al [30-40]% y [30-40]% en 2016, y [30-40]% y [30-40]% respectivamente en 2015, es decir, se
aprecia un incremento en los descuentos totales de Correos debido a un crecimiento mayor de los
descuentos en productos no SPU respecto a los productos SPU. De los ingresos brutos debidos a
productos no SPU, en 2017 [CONFIDENCIAL] correspondieron a paquetería; una vez aplicados
descuentos (es decir, los ingresos netos), se aprecia que la facturación de la paquetería supone
[CONFIDENCIAL] de la facturación de los productos no SPU, por lo que el incremento en los
descuentos no SPU se debería principalmente a la paquetería no SPU.
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Tabla resumen de productos SPU de relevancia
22
en términos de envíos, ingresos o
descuentos (en %)
Producto
Envíos/envíos
SPU
IB/IB SPU
IN/IN
SPU
Descuento
IN/IB
CON 20
[70-80]
[40-50]
[30-40]
[40-50]
CON 50
[10-20]
[0-10]
[0-10]
[40-50]
CON 100
[0-10]
[0-10]
[0-10]
[30-40]
CON 500
[0-10]
[0-10]
[0-10]
[20-30]
CCN 20
[0-10]
[10-20]
[10-20]
[30-40]
CCN 50
[0-10]
[0-10]
[0-10]
[40-50]
CCN100
<1
[0-10]
[0-10]
[30-40]
CCN 500
<1
[0-10]
[0-10]
[10-20]
CO Import 20
[0-10]
<1
[0-10]
0
CO Import 50
[0-10]
<1
<1
0
CO Import 500
<1
<1
[0-10]
0
CO Import 2000
<1
<1
[0-10]
0
CO Export 20
[0-10]
[0-10]
[0-10]
[0-10]
CC Export 500
<1
<1
1,0%
[0-10]
Análisis de los productos más relevantes
CARTA ORDINARIA NACIONAL
Según la CA 2017, la CON 20 explica por sí sola más de la mitad del total de envíos
de Correos (en concreto el [50-60]%; el [50-60]% excluyendo los envíos de las
elecciones) y el [70-80]% del volumen de los envíos SPU. La CON 50 supuso el [10-
20]% de los envíos SPU.
CON 20, CON 50 y CON 100 registran pérdidas de [CONFIDENCIAL] euros
respectivamente. El resultado global de la CON fue de [CONFIDENCIAL] euros de
pérdidas, pues los resultados positivos de las cartas nacionales de mayor peso solo
compensaron ligeramente las pérdidas en los tres primeros tramos de peso.
Los descuentos medios, aproximados por la diferencia entre ingresos brutos e
ingresos netos, en esos tramos de peso son de [50-60], [40-50] y [30-40]%
respectivamente, y el margen efectivo
23
negativo fue de [30-40], [10-20] y [10-20]%
respectivamente. El margen efectivo medio (ponderado por el volumen) de todo CON
fue negativo, en concreto, de [30-40]% (frente a un margen negativo de [30-40]% en
2016).
22
Se incluyen en la tabla los productos analíticos SPU con = ó >1% en las columnas Envíos, lB, o lN.
23
(Ingreso Neto-Coste)/Ingreso Neto.
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El cliente Admisión Masiva Minorista
24
“AMM” explica [70-80]% de los envíos CON de
menor peso (el [80-90]% de los envíos CON 20 y el [70-80]% de los envíos CON 50,
concretamente) y prácticamente todas las pérdidas en estos productos
([CONFIDENCIAL] euros en CON 20, [CONFIDENCIAL] en CON 50 (es decir, supera
las pérdidas totales en ese producto) y [CONFIDENCIAL] en CON 100).
Los márgenes efectivos en este tipo de cliente fueron negativos en los tres primeros
tramos de peso, de [50-60], [30-40] y [40-50]%, respectivamente (estos márgenes
negativos fueron del [50-60], [30-40] y [30-40]% respectivamente en 2016),
habiéndose aplicado unos descuentos
25
del [50-60], [50-60] y [50-60]%
respectivamente (estos descuentos fueron del [50-60], [50-60] y [40-50]%
respectivamente en 2016). El margen es positivo en los tres tramos de pesos
restantes, con descuentos que oscilan entre el [30-40]% y el [40-50]%.
Suponiendo que los costes unitarios permanecieran estables entre 2017 y 2019, y que
los aumentos de precios entre 2017 y 2019 se trasladaran íntegramente al ingreso
neto
26
(en adelante se utiliza la expresión ‘en la situación hipotética más favorable’
para referir estos supuestos), los márgenes efectivos seguirían siendo negativos en
2019 en los tres primeros tramos de peso ([30-40], [10-20] y [30-40]% frente a
márgenes igualmente negativos de [20-30], [10-20] y [20-30]% en el mismo ejercicio
realizado en el marco de la verificación de los precios SPU de 2018).
Los clientes Contado y Sellos
27
, que suman el [10-20]% del volumen en los dos
primeros tramos de peso de la CON, y desde el [30-40]% hasta el [40-50]% del
volumen en los tramos de peso restantes, presentan márgenes efectivos positivos en
todos los productos CON según la CA 2017,que seguirían resultando positivos en
2019 en la situación hipotéticamente más favorable.
CARTA CERTIFICADA NACIONAL
La CCN registra márgenes efectivos negativos en la CA 2017 en los 3 tramos de
menor peso ([0-10]% en CCN 20, [10-20]% en CCN 50 y [0-10]% en CCN 100), en
2016 las pérdidas se producían en los 2 tramos de menor peso (márgenes efectivos
negativos de [0-10]% en CCN 20 y [0-10]% en CCN 50). Los restantes tramos de peso
presentan márgenes efectivos positivos entre el [10-20]% y el [30-40]% (entre el [0-
10]% y [30-40]% en 2016).
24
En concreto, clientes con contrato que depositan sus envíos en Centros de Admisión Masiva.
25
Descuentos calculados aquí como: (Ingreso Bruto-Ingreso Neto)/Ingreso Bruto.
26
Los supuestos son extremos, pero favorables a Correos, al suponer que el incremento de precios se
traslada íntegramente al ingreso neto y no al descuento del que disfrutan los clientes (es decir,
resultando un mayor precio efectivo al suponer de esta manera un menor descuento respecto al
observado en el año 2017), y al suponer los costes unitarios constantes entre 2017 a 2019, cuando es
muy probable que estos hayan crecido en un contexto de decrecimiento de volúmenes, al menos en el
caso de la carta.
27
Contado y sellos conforman el grupo de clientes particulares sin contrato y sin derecho a descuentos.
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El cliente AMM supone un [60-70]% del volumen de envíos en CCN 20 y un [70-80]%
en CCN 50, y en ambos casos los márgenes efectivos que arroja son negativos ([0-
10] y [10-20]% respectivamente frente a márgenes efectivos negativos de [0-10] y [0-
10]% en 2016). En la situación hipotética más favorable, sólo el margen efectivo de
CCN 20 se volvería positivo en 2019 ([0-10]%), resultando negativo en CCN 50 ([0-
10]%).
El cliente Oficina contrato se mantiene entre el [10-20] y el [20-30]% del volumen de
envíos. El cliente Oficina contrato con descuento supone entre el [90-100]% de tal
volumen. Dentro del cliente Oficina contrato con descuento, los volúmenes
correspondientes a Administración Pública suponen entre el [70-80] y el [80-90]%.
Esta última tipología de cliente registra márgenes efectivos negativos en todos los
tramos de peso (entre el [0-10]% y el [20-30]%), salvo en el tramo de peso de más de
0,5 kg a 1 kg (margen efectivo positivo del [0-10]%). Solamente se tornaría en positivo
en 2019 el tramo de menos de 20 gr (apenas tendría un margen positivo del [0-10]%),
en la situación hipotética más favorable.
El cliente Contado sólo presenta margen efectivo negativo en CCN 50, que en la
situación hipotética más favorable resultaría positivo ([0-10]%) en 2019.
RESTO DE SERVICIOS
- Paquete azul: Este producto analítico arroja pérdidas en la CA 2017 (de unos
[CONFIDENCIAL] euros) frente a los beneficios de unos [CONFIDENCIAL]
euros en la CA 2016. Respecto a la evolución de los resultados para cada uno
de los 6 tramos de peso, se observa que en el ejercicio 2016 presentaron
pérdidas sólo los dos tramos menores mientras que en el 2017 presentan
pérdidas sólo los 3 tramos mayores, habiéndose producido una subida tarifaria
común del 18% en 2017 para todos los tramos de peso. Los volúmenes de
paquete azul disminuyen en 2017, para cada tramo de peso, entre [30-40]% y
[60-70]% frente a 2016. Por otra parte, el cliente Contado supone prácticamente
la totalidad de los volúmenes en los 3 mayores tramos de peso (entre [90-
100]%), mientras que en los 3 menores tramos de peso oscila entre el [40-50]
y el [80-90]%.
Los márgenes efectivos negativos de los 3 mayores tramos de peso (que
oscilan entre [0-10]% y [0-10]%) se tornarían positivos en 2019 en la situación
hipotética más favorable (entre [0-10]% y [10-20]%).
- CO Export: El producto CO Export 20 supone el [70-80]% del volumen total de
CO Export para todos los pesos. Dentro de CO Export 20 los clientes más
importantes son Agentes turísticos y AMM ([30-40]% y [20-30]% del volumen
respectivamente). Contado y Sellos suman el [30-40]% del volumen. Para los
restantes tramos de peso los clientes más importantes en términos de volumen
son Contado y Sellos, que suman entre el [50-60] y el [70-80]% del volumen en
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todos esos tramos, siendo más significativa la aportación de Contado al
aumentar de tramo de peso.
El producto de hasta 20 gr presenta margen efectivo positivo en la CA 2017 de
[10-20]% (también positivo, del [20-30]% en 2016). En ese tramo, el cliente
AMM registra margen efectivo positivo del [10-20]%, el cliente Agentes
turísticos del [10-20]% y el cliente Sellos del [20-30]% (que continuarán
resultando positivos en 2019 en la situación hipotética más favorable) frente al
margen efectivo negativo del cliente Contado ([10-20]%). En la situación
hipotética más favorable, el margen efectivo del cliente Contado en 2019
resultaría prácticamente nulo (-[0-10]%)
28
.
- CC Export: Registra beneficios en la CA 2017 de [CONFIDENCIAL] euros,
([CONFIDENCIAL] euros en 2016) es decir, [CONFIDENCIAL] euros por envío
([CONFIDENCIAL] euros en 2016). El cliente Contado explica entre el [60-70]
y el [90-100]% de los envíos según los tramos de peso. Únicamente los 2
tramos de peso inferiores presentan márgenes efectivos negativos en 2017, y
en la hipótesis más favorable para Correos, los márgenes resultarían positivos
en todos los tramos de peso en 2019.
- Paquete postal export: Registra beneficios en la CA 2017 de unos
[CONFIDENCIAL] euros, es decir, [CONFIDENCIAL] euros de media por envío
(similar a 2016). El cliente Contado explica entre el [90-100]% de los envíos en
todos los tramos de peso
29
. Los márgenes efectivos en 2017 son positivos para
todos los tramos de peso, en torno al [30-40]% (y permanecerán igualmente
positivos en 2019 en la situación hipotética más favorable). Respecto a los
volúmenes del año 2016, presenta un descenso del [10-20]% en el tramo de
menor peso, del [0-10]% en el intermedio y del [0-10]% en el de mayor peso.
El elevado descenso del volumen del paquete azul, y en menor medida, del volumen
del paquete de exportación económico mostrarían por lo tanto un limitado interés de
estos servicios por los usuarios, lo que podría sugerir en una próxima revisión de la
Directiva Postal Europea que los productos de paquetería quedasen íntegramente
fuera del ámbito del Servicio Postal Universal.
En Memoria justificativa explica Correos que las tarifas propuestas cubren la totalidad
de los costes fijos y variables, compensando en la medida de lo posible la pérdida de
volúmenes, tras una actualización de los precios en base a las siguientes razones:
- Gestión eficiente del coste neto del SPU, mediante la actualización de las
tarifas para el ejercicio 2019, el incremento del precio medio de los clientes con
28
Se realiza este análisis con las tarifas de la zona I.
29
La CA distingue tres tramos de peso: <5 kg, <10 kg y >10 kg, mientras que las tarifas se presentan
por envío + por kilo o fracción y distinguiendo Zonas de la A a la E. El análisis se hace para la Zona A.
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contrato, medidas de ahorro de costes y medidas de diversificación de
ingresos.
- Evolución de costes unitarios, cuya tendencia sería creciente debido a la
disminución de los volúmenes de envíos gestionados y la limitada capacidad
de reducción de costes fijos derivados de las condiciones de prestación
impuestas.
Señala Correos que la repercusión del incremento de los costes unitarios en la fijación
de los precios, en un contexto de elasticidad de la demanda sobre las variaciones en
precios superior a la unidad, implicaría una pérdida de competitividad respecto a
alternativas físicas o electrónicas más económicas, lo que supondría una previsible
pérdida de clientes, un menor aprovechamiento de los costes fijos y un incremento del
coste neto del SPU.
Tal y como se detalla en Resoluciones anteriores, en el ámbito del SPU los precios a
los grandes clientes deben reflejar los costes evitados a Correos por estos clientes
respecto de los incurridos para prestar el servicio a los clientes particulares, que pagan
los precios sin descuento. Tomando como referencia los resultados de la CA 2017 de
Correos, en el escenario hipotético más favorable de estabilidad de los costes
unitarios de los servicios entre 2017 y 2019 y de traslado de los incrementos de precios
entre esos dos periodos íntegramente a ingreso neto, se observa que las diferencias
de precios entre los clientes sin derecho a descuento y los clientes con derecho a
descuento en 2019 no se corresponderían con las diferencias de costes unitarios en
2019 (que se considerarán iguales a los de 2017) en que incurre Correos al prestarles
los servicios a esos clientes. En el caso de la CON, comparamos los hipotéticos
ingresos netos unitarios y costes unitarios en 2019 entre el cliente AMM y el cliente
Contado
30
:
- En el servicio CON 20, la diferencia de [CONFIDENCIAL] euro en el ingreso
neto unitario hipotético en 2019, no se explicaría por la diferencia de
[CONFIDENCIAL] euro en el coste unitario hipotético en 2019.
- En el servicio CON 50, la diferencia de [CONFIDENCIAL] euro en el ingreso
neto unitario hipotético en 2019 no se explicaría por la diferencia de
[CONFIDENCIAL] euro en el coste unitario hipotético en 2019.
Alegaciones de Correos sobre su modelo de fijación de precios
Correos señala que el modelo de descuentos que aplicará en 2019 se ha construido
de forma que se garantice que todos los clientes cubran sus costes de prestación del
servicio, y añade que “[…] el modelo se construye partiendo de los datos de la
Contabilidad Analítica 2017 y con la premisa de garantizar que todos los clientes
30
Véase pie de página 26.
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cubran sus costes directos y una parte proporcional de los costes comunes de la
estructura administrativa y operativa de la Compañía”.
Por otra parte, Correos indica que “[l]a percepción de valor de los servicios postales
está muy deteriorada por la capacidad de los grandes clientes de acceder a formas
de comunicación electrónica más económicas que la comunicación postal tradicional.
En este contexto, la existencia de descuentos es inevitable de cara a gestionar de
manera más eficiente los recursos dispuestos para el cumplimiento de las condiciones
de prestación del SPU”.
Correos distingue el modelo de fijación de precios, dependiendo del tipo de cliente.
En concreto, respecto al segmento de clientes particulares señala que “[e]l volumen
gestionado por cliente es muy bajo por lo que no generan economías de escala y no
supone ningún ahorro de costes durante el proceso de admisión, clasificación,
distribución y transporte. Teniendo en cuenta estas consideraciones se han propuesto
unas tarifas que cubran la totalidad de los costes directos y comunes, ya sean fijos o
variables y que compensen en la medida de lo posible la pérdida de volúmenes”.
Respecto a los clientes con derecho a descuento indica:
“La definición del modelo de descuento que se aplicará en 2019 se realizará de
acuerdo con las siguientes premisas:
(i) Los costes utilizados serán los proporcionados por la Contabilidad Analítica
del ejercicio 2017
(ii) Se tendrán en cuenta los ahorros operativos que se produzcan en las fases
de admisión, clasificación, distribución y transporte.
(iii) Se tendrán en cuenta que parte de los costes son directos y que parte son
comunes.
(iv) Se considerarán los ahorros por economía de escala generados por los
clientes que depositen una gran cantidad de volúmenes sin necesidad de
incurrir en costes incrementales”.
Contestación CNMC:
Esta Comisión reitera lo indicado en la Resolución de 16 de febrero de 2017, en
concreto:
“Asimismo, conviene mencionar que la regulación de la CA de Correos se basa en la
Ley Postal de 2010 y también en la Orden FOM 2447/2004 que indica que el modelo
de CA de Correos es el de costes históricos totalmente distribuidos, y que tal y como
se recoge en el artículo 2. a) de la mencionada Orden, la CA debe cumplir, entre otros
el fin de “conocer el coste real de los servicios para el adecuado establecimiento de
los precios incluidos en el ámbito universal”.
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Por tanto, como no podía ser de otra manera, la comprobación de precios a la que se
refiere el artículo 34 de la Ley 43/2010 que ha sido realizada en el epígrafe anterior se
sustenta en los resultados del modelo de CA correspondiente al ejercicio 2014 del
propio operador, donde se puede constatar claramente que en ningún caso los costes
evitados en la prestación a los servicios a los grandes clientes se corresponden con
los ahorros de costes que tales clientes generan a Correos de acuerdo a los costes
recogidos en la mencionada Contabilidad”.
De nuevo procede remitirse a la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo
de la Audiencia Nacional, de 19 de junio de 2017, dado que ésta ratifica el criterio de
la CNMC al rechazar el modelo de costes propuesto por Correos.
A la vista de todo lo expuesto, esta Sala concluye que los precios de los servicios
postales prestados bajo régimen de obligaciones de servicio público propuestos para
el año 2019 no cumplen el principio de adecuación a los costes reales de prestación
del servicio, pues los resultados de la CA 2017 ponen de manifiesto que los precios
de determinados servicios que pagan los clientes con derecho a descuento generan
márgenes efectivos negativos, que continuarán resultando negativos en la mayoría de
los casos en 2019 en la situación hipotética más favorable a Correos, al trasladar
íntegramente el incremento de tarifas de 2017-2019 a sus ingresos netos y suponer
sus costes unitarios constantes. Si bien los precios sin descuento no se han
considerado problemáticos, el principio de orientación a costes exigiría que los precios
que pagan los clientes con derecho a descuentos respondan exclusivamente al ahorro
de costes generados por los mismos frente a los clientes particulares, y esto no es así
al menos en los casos en que se ha señalado en este escrito.
Por último, es necesario advertir que la asimetría en la política de fijación de precios
que Correos aplica a los clientes particulares y a los clientes con derecho a descuento,
ha generado un escenario, en lo que se refiere al principal producto del SPU, la CON,
en el que de los [CONFIDENCIAL] de pérdidas que arroja ese producto según la CA
2016, la práctica totalidad de las mismas se generan por los clientes con derecho a
descuento (AMM
31
), mientras los clientes particulares generan márgenes positivos en
todos los tramos de peso
32
. Esta situación exige, como ya se ha hecho en anteriores
Resoluciones, llamar de nuevo la atención sobre la necesidad de reflexionar sobre la
actual definición del SPU, en línea con otros países del entorno europeo.
31
Estos clientes generan [CONFIDENCIAL] euros de pérdidas, seguidos por los clientes con contrato
que depositan en Oficina de Correos y que tienen derecho a descuento, que añaden [CONFIDENCIAL]
euros de pérdidas. Los operadores de acceso que depositan en la red de Correos suponen pérdidas
en torno a [CONFIDENCIAL] euros.
32
Los clientes particulares producen ganancias de [CONFIDENCIAL] euros, seguidos del cliente Sellos
([CONFIDENCIAL] euros), del cliente con contrato que deposita en oficina sin derecho a descuentos
([CONFIDENCIAL] euros, de los cuales [CONFIDENCIAL] euros proceden de clientes privados y
[CONFIDENCIAL] euros de la Administración Pública), y del cliente Agencias Colaboradoras
(ganancias de [CONFIDENCIAL] euros).
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Principio de transparencia y no discriminación
La CNMC concluyó en las Resoluciones de precios SPU de 2015 a 2018 que las tarifas
oficiales de los servicios SPU de tales ejercicios cumplían los principios de
transparencia, al ser publicados en la web de Correos, y no discriminación, debido a
la uniformidad de las tarifas para todos los usuarios, independientemente del lugar de
la geografía española donde se encuentren y del lugar de destino de sus envíos. Las
tarifas SPU para el año 2019 que habrán de pagar los usuarios particulares cumplen
igualmente con los principios de transparencia y no discriminación, por las mismas
razones señaladas para los años previos.
Se observa que en la Memoria Justificativa de los precios SPU 2019 Correos no
proporciona ninguna justificación sobre los principios de transparencia y no
discriminación en los precios de los usuarios con derecho a descuento.
No obstante, la publicación en la página web de Correos y de la CNMC del Contrato
tipo de acceso a la red postal, de acuerdo a lo establecido en la Resolución CNMC de
25 de abril de 2018
33
, satisface la observancia del cumplimiento de los principios de
transparencia y no discriminación en relación con los precios efectivos que pagan los
clientes que se benefician de descuentos en función de los costes que evitan a
Correos.
Tal y como se señala en dicha Resolución, el valor de los descuentos máximos por
volumen se ha obtenido para las tarifas vigentes en 2018, por lo que cualquier
actualización por parte de Correos de las tarifas en vigor dará lugar, automáticamente,
a las correspondientes variaciones en los porcentajes máximos de descuento, que
tendrán que ser calculados por Correos de acuerdo con la metodología establecida
en esa Resolución.
Asimismo, deberá considerar la variación de los porcentajes de descuento conforme
a los hitos marcados en 4 plazos anuales (senda de ajuste) para los descuentos por
volumen, las bonificaciones/penalizaciones por entregas en zonas de alto coste, y los
descuentos por grado de clasificación, tal y como se indica en esa Resolución.
Correos no ha presentado alegaciones sobre la valoración por parte de esta Comisión
del cumplimiento de los principios de transparencia y no discriminación respecto a las
tarifas oficiales (“Compartimos la conclusión del análisis realizado por la CNMC que
considera que las tarifas propuestas son asequibles, transparentes y no
discriminatorias”) y tampoco respecto a los descuentos (únicamente refleja lo
señalado en el Acuerdo del Director de Transportes y del Sector Postal, de 19 de
octubre de 2018, en concreto, indica Correos: “En el informe se concluye que
33
Resolución CNMC de 25 de abril de 2018, por la que se aprueba el contrato tipo de acceso a la red
postal en cumplimiento de los previsto en el artículo 45 de la Ley Postal (Expdte. STP/DTSP/008/15).
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«Cumplen con los principios de transparencia y no discriminación. Asimismo, se
observa el cumplimiento de estos principios en el caso de las condiciones tarifarias de
acceso a la red postal, en virtud del contrato tipo de acceso aprobado por Resolución
de 25 de abril de 2018»”).
De conformidad con lo señalado, esta Sala concluye que las tarifas oficiales de los
servicios SPU para 2019 cumplen con los principios de transparencia y no
discriminación. Asimismo, se observa el cumplimento de estos principios en el caso
de las condiciones tarifarias de acceso a la red postal, en virtud del contrato tipo de
acceso aprobado por Resolución de 25 de abril de 2018.
Por todo lo anterior, la Sala de Supervisión Regulatoria
RESUELVE
PRIMERO. Que los precios de los servicios postales prestados bajo régimen de
obligaciones de servicio público propuestos para el año 2019 que pagan los clientes
particulares, cumplen con los principios de asequibilidad –a excepción del precio del
paquete doméstico (paquete azul) y del paquete transfronterizo europeo (paquete
exportación económico)–, transparencia, no discriminación y orientación a los costes
reales de prestación del servicio.
SEGUNDO. Que los precios de determinados servicios postales prestados bajo
régimen de obligaciones de servicio público que pagan los usuarios con derecho a
descuentos no cumplen con el principio de adecuación a los costes de prestación del
servicio.
TERCERO. Que se observa el cumplimiento de los principios de transparencia y no
discriminación en el caso de las condiciones tarifarias de acceso a la red postal, en
virtud del contrato tipo de acceso aprobado por Resolución de 25 de abril de 2018.
CUARTO. Que se adopten medidas de investigación por la Dirección de Transporte
y Sector Postal en relación con el posible incumplimiento de los principios
relacionados con la prestación del servicio postal universal.
Comuníquese esta Resolución a la Dirección de Transportes y del Sector Postal y
notifíquese al interesado, haciéndole saber que la misma pone fin a la vía
administrativa y que puede interponer contra ella recurso contencioso-administrativo
ante la Audiencia Nacional, en el plazo de dos meses a contar desde el día siguiente
al de su notificación.
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ANEXO
Glosario de acrónimos:
- BAII: Beneficios Antes de Impuestos e Intereses
- CA: Contabilidad Analítica
- CON: Carta Ordinaria Nacional
- CON 20: Carta Ordinaria Nacional de hasta 20 gr.; CON 50: Carta Ordinaria
Nacional de hasta 50 gr (y más de 20); CON 100: Carta Ordinaria Nacional de
hasta 100 gr (y más de 50); y así sucesivamente
- CCN: Carta Certificada Nacional
- CO Import: Carta Ordinaria Importación
- CO Export: Carta Ordinaria Exportación
- CC Export: Carta Certificada Exportación
- Cliente AMM: cliente Admisión Masiva Minorista
- ERGP: Grupo de Reguladores Europeos del Sector Postal
- IB: Ingreso Bruto
- IN: Ingreso Neto
- LCNMC: Ley 3/2013, de 4 de junio, de creación de la Comisión Nacional de los
Mercados y la Competencia
de las Administraciones Públicas
- LSPU: Ley 43/2010, de 30 de diciembre, del servicio postal universal, de los
derechos de los usuarios y del mercado postal
- PyGD: Cuenta de Pérdidas y Ganancias Detallada
- SPU: Servicio Postal Universal
