SENTENCIA nº 14 DE 2016 DE TRIBUNAL DE CUENTAS - DEPARTAMENTO PRIMERO, 17 de Octubre de 2016

Por diligencia de reparto de 29 de abril de 2015 se turnó a este Departamento Primero de la Sección de Enjuiciamiento el presente Procedimiento de Reintegro por Alcance, dimanante de las Actuaciones Previas nº 31/14, instruidas por Delegado Instructor del Tribunal de Cuentas, en el que se acordó el anuncio por edictos de los hechos supuestamente motivadores de responsabilidad contable, así como el emplazamiento del Ministerio Fiscal y del Ayuntamiento de Sant Quintí de Mediona.

Con fecha 2 de septiembre de 2015 se tuvo por personados en el presente procedimiento al Ministerio Fiscal y al Ayuntamiento de Sant Quintí de Mediona y se acordó dar traslado de las actuaciones a este último para que, en su caso, interpusiera la oportuna demanda.

Con fecha 1 de octubre de 2015 el representante legal del Ayuntamiento de Sant Quintí de Mediona presentó escrito de demanda contra Don F. C. E., en el que solicitó que fuera condenado, como responsable contable directo, al reintegro de 169.441,35 euros, más intereses y costas.

La referida demanda fue admitida a trámite por decreto de 5 de octubre de 2015, en el que también se acordó oír a las partes personadas acerca de la cuantía del presente proceso, emplazar al demandado, para que se personara y contestase a la demanda interpuesta, y advertir a la parte actora de que debía presentar, antes de la audiencia previa, el informe anunciado en su escrito de demanda. El citado informe fue presentado el 15 de octubre de 2015 y del mismo se dio traslado al resto de partes intervinientes.

El procurador Don Francisco-José Abajo Abril se personó en las presentes actuaciones, con fecha 26 de octubre, en representación de Don F. C. E., y con fecha 20 de noviembre presentó escrito de contestación a la demanda, en el que alegó la falta de jurisdicción de este Tribunal, la falta de legitimación pasiva de su representado y subsidiariamente la falta de litisconsorcio pasivo necesario.

Con fecha 25 de noviembre de 2015 se tuvo por unido a los autos el escrito de contestación a la demanda y se acordó no admitir a trámite la alegación de falta de jurisdicción de este Tribunal, al no haberse propuesto mediante declinatoria en la forma prevista en el artículo 64 de la LEC, resolución contra la que se interpuso, con fecha 2 de diciembre de 2015, recurso de revisión por el demandado, que fue desestimado mediante auto de 7 de enero de 2016, una vez oídas el resto de partes intervinientes.

La cuantía del proceso fue fijada en 117.452,22 euros y con fecha 16 de marzo de 2016 se acordó citar a las partes para que comparecieran a la Audiencia Previa prevista en los artículos 414 y siguientes de la LEC el 18 de mayo de 2016.

Con fecha 18 de mayo de 2016 se celebró la audiencia previa correspondiente al presente procedimiento de reintegro por alcance, en la que se acordó desestimar la falta de legitimación pasiva alegada por la parte demandada, resolver mediante auto la falta de litisconsorcio pasivo necesario alegada por el demandado, a la que se adhirió el Ministerio Fiscal, fijar la cuantía del proceso en 128.341,24 euros, admitir las pruebas documentales, interrogatorio de parte y testificales propuestas y convocar a las partes a la celebración del juicio para el 21 de septiembre de 2016.

Con fecha 24 de mayo de 2016 se dictó auto en el que se desestimó la excepción de litisconsorcio pasivo necesario formulada por la parte demandada, resolución que fue recurrida en reposición y confirmada por auto de 28 de junio de 2016.

Con fecha 21 de septiembre de 2016 se celebró el juicio legalmente previsto, en el que se acordó incorporar a los autos la sentencia nº 246/2016 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 12 de Barcelona y su firmeza de 2 de septiembre de 2016, aportados por la parte demandada, y proceder al interrogatorio del demandado y al examen de los testigos Don R. C. M. y Doña R. V. B.. Finalmente, las partes presentaron sus conclusiones, adhiriéndose a la demanda interpuesta el Ministerio Fiscal.

2. HECHOS PROBADOS

Los hechos que se declaran probados lo son en virtud de las pruebas documentales obrantes en las actuaciones previas y en las diligencias preliminares origen del presente proceso, así como de las aportadas por las partes y de la testifical e interrogatorio de parte practicadas.

Por Decreto de la Alcaldía del Ayuntamiento de Sant Quintí de Mediona de 11 de febrero de 2003 el Sr. F. C. E. fue nombrado, como interino, Técnico de la Administración General, con funciones de Secretario-Interventor. Folios 7, 205 y 223 de las Actuaciones Previas y 103 a 110 del anexo I de las Actuaciones Previas.

Mediante el Decreto de Alcaldía nº 40, de 14 de agosto de 2008, se convocó proceso selectivo para cubrir el puesto de funcionario, grupo A, de Técnico de Administración General y con fecha 31 de octubre de 2008, una vez superado el proceso selectivo, se dictó Decreto de Alcaldía nombrando a Don F. C. E., si bien continuó ejerciendo como Secretario-Interventor accidental hasta el 18 de enero de 2012, fecha en la que fue cesado de estas últimas funciones. Folios 11 y 12 de la Pieza Principal y 198 a 202 y 223 de las Actuaciones Previas.

El Pleno de la Corporación aprobó los Presupuestos Generales Municipales para los ejercicios 2007 y 2008, junto con las bases de ejecución, la plantilla de personal y la relación de puestos de trabajo. En los mismos consta la existencia de un Técnico de la Administración General con complemento de destino nivel 26, por importe, respectivamente, de 21.319,06 euros y 22.392,44 euros, y un Secretario con nivel 26, folios 8 a 12 de las Actuaciones previas.

El Servicio de Asistencia a la organización municipal de la Diputación de Barcelona elaboró el “Estudio organizativo-propuestas de mejora dirigidas al equipo de gobierno” del Ayuntamiento de Sant Quintí de Mediona, realizando el trabajo de campo entre febrero y junio de 2008. En el mismo figura que el puesto de Técnico de Administración General debería ser el referente jerárquico de toda la organización y en su ficha descriptiva se recoge una jornada semanal de 40,5 horas, las funciones genéricas del puesto y una retribución de 70.955 euros. Consta además en dicho informe la existencia de una reunión, el 28 de noviembre de 2008, con el Alcalde, el Teniente de Alcalde y el Técnico de Administración General/Secretario-Interventor, para modificar, parcialmente, las propuestas realizadas en el estudio. Folios 177 a 187 de la Pieza Principal.

Los testigos Don R. C. M. y Doña R. V. B. declararon en el acto del juicio conocer la existencia de dicho estudio, añadiendo esta última, además, que se quiso reforzar la figura del Técnico de Administración General y que en ese sentido se aumentaron las funciones y el horario del Sr. F. C. E., así como su salario.

El Pleno de la Corporación, con fecha 29 de diciembre de 2008, aprobó inicialmente el expediente correspondiente a los Presupuestos Generales Municipales para el ejercicio 2009, junto con las bases de ejecución, la plantilla de personal y la relación de puestos de trabajo, siendo sometido a información pública con fecha 31 de diciembre, mediante su inserción en el tablón de anuncios de la Corporación y en el Boletín Oficial de la Provincia de Barcelona, sin que se presentara reclamación alguna, deviniendo definitivo el referido expediente. En los acuerdos aprobados y publicaciones realizadas consta la plantilla de personal y la relación de puestos de trabajo, en los que figura, expresamente, el puesto de Técnico de la Administración General con nivel 28 y complemento de destino por importe de 39.622,24 euros, sin que contra el acuerdo definitivo de aprobación se haya interpuesto tampoco recurso alguno. Folio 164 de la Pieza Principal y 13 y 14 de las Actuaciones Previas.

En relación con los documentos integrantes del expediente de aprobación de los presupuestos del ejercicio 2009 constan en autos, entre otros, los siguientes documentos de 22 de diciembre de 2008:

* Informe del Secretario-Interventor, en el que se recoge, expresamente, que las modificaciones y variaciones en más o menos respecto del presupuesto del ejercicio anterior se justifican en la memoria de la Alcaldía que figura en el expediente, folios 116 a 119 de las Actuaciones Previas. * Memoria del Alcalde, en la que figura expresamente el aumento de 73.839,53 euros en el capítulo I de gastos de personal, firmada por el Alcalde de la Corporación, folios 120 a 125 de las Actuaciones Previas. * Certificado de la relación de puestos de trabajo que se propone integren la plantilla de personal del Ayuntamiento, así como las retribuciones correspondientes, en la que consta que el Técnico de Administración General tendría un complemento específico de 39.622,98 euros y nivel 28 y que el Secretario Interventor tendría un nivel 20, firmadas por el Alcalde y el Secretario de la Corporación, folios 130 a 132 de las Actuaciones Previas. * Propuesta del Alcalde al Pleno de la Corporación para la aprobación del presupuesto del ejercicio 2009, las bases de ejecución, la plantilla de personal y relación de puestos de trabajo, así como los complementos específicos y de productividad, firmada por el Alcalde de la Corporación, folio 133 a 135 de las Actuaciones Previas.

Para los ejercicio 2010 y siguientes consta igualmente en autos que el Pleno de la Corporación aprobó inicialmente los expedientes correspondiente a los Presupuestos Generales Municipales, junto con las bases de ejecución, la plantilla de personal y la relación de puestos de trabajo, que fueron sometidos a información pública, mediante su inserción en el tablón de anuncios de la Corporación y en el Boletín Oficial de la Provincia de Barcelona, sin que se presentara reclamación alguna, deviniendo definitivos los referidos expedientes. En los mismos se recoge la existencia de un puesto de Técnico de la Administración General, con nivel 28 y complemento de destino de 40.311,80 euros, para el ejercicio 2010, de 40.511,24 euros para el ejercicio 2011, no figurando importe alguno en los correspondientes a los ejercicios 2012, 2013, 2014 y 2015 en ninguno de los puestos recogidos, sin que conste que contra los acuerdos definitivos de aprobación se haya interpuesto tampoco recurso alguno. Folios 165 a 176 de la Pieza Principal y 15 a 18 de las Actuaciones Previas.

Con base en el Informe de la Diputación de Barcelona, de 26 de septiembre de 2012, en el que se concluye que si se quiere dejar sin efecto una aprobación irregular de una relación de puestos de trabajo o un acuerdo del Pleno de la Corporación sobre retribuciones, debe tramitarse una revisión de oficio, el Pleno del Ayuntamiento de Sant Quintí de Mediona, con fecha 28 de noviembre de 2012, acordó incoar un procedimiento para la revisión de oficio por nulidad de los acuerdos adoptados el 29 de diciembre de 2008, relativos a la aprobación de la relación de puestos de trabajo del ejercicio 2009 y a la modificación de las retribuciones complementarias, por entender que los mismos se habían adoptado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido. Folios 23 a 37 y 224 y siguientes de las Actuaciones Previas.

El 25 de marzo de 2013 el Pleno de la Corporación acordó declarar la caducidad del expediente de revisión de oficio incoado el 28 de noviembre e incoar un nuevo procedimiento de revisión de oficio sobre la misma cuestión, remitiendo el expediente a la Comisión Jurídica Asesora de la Generalitat de Catalunya para la emisión del informe preceptivo. Folios 224 y siguientes de las Actuaciones Previas y 81 a 85 del anexo I de las Actuaciones Previas.

La Comisión Jurídica Asesora de la Generalitat de Catalunya emitió, con fecha 31 de octubre de 2013, el Dictamen nº 364/13, en el que se informó desfavorablemente sobre la revisión de oficio de los puntos del Presupuesto de 2009 relativos a la aprobación de la relación de puestos de trabajo, así como a la modificación de las retribuciones complementarias. Añade el citado Dictamen que, en cualquier caso, la declaración de nulidad abarcaría a todos los funcionarios, y no sólo el caso que parece haber motivado el procedimiento de revisión y que, de otro lado, no implicaría necesariamente la nulidad de los pagos realizados de acuerdo con la relación de puestos de trabajo.

Señala, asimismo, el citado Dictamen, que las eventuales irregularidades que se hayan podido cometer no llevan aparejada la nulidad radical, máxime cuando no falta ningún trámite esencial, hubo participación del personal laboral, uno de los afectados tuvo una participación directa, el Presupuesto y la documentación anexa se sometió a información pública, sin que se produjera ninguna intervención de los interesados y se trata, además, de una entidad local con solo dos funcionarios públicos y sin una tradición en elaborar las relaciones de puestos de trabajo con más profundidad, por lo que sería excesivo considerar que la falta de aplicación de una metodología adecuada tiene el carácter de trámite esencial. Folios 162 a 171 de las Actuaciones Previas.

Con fecha 16 de enero de 2012 se acordó instruir información reservada en relación con las posibles irregularidades cometidas por el Sr. F. C. E. en el ejercicio de sus funciones, folios 203 y siguientes de las Actuaciones Previas y con fecha 30 de octubre de 2012 el Ayuntamiento procedió, mediante el Decreto nº 71, a la incoación del expediente disciplinario nº 1/2012, que finalizó por Decreto nº 50/2013 de 26 de junio de 2013, con sanción de suspensión de empleo y sueldo durante 6 meses, ante las deficiencias detectadas en el desempeño de las funciones de Secretario-Interventor municipal llevadas a cabo por el Sr F. C. E..

No obstante, con fecha 12 de enero de 2015, se dictó la Sentencia nº 4/2015, en el Procedimiento Abreviado nº 366/2013, por el Juzgado Contencioso Administrativo nº 13 de Barcelona, en la que se acordó anular el Decreto nº 50/2013. La citada resolución fue confirmada por la Sentencia nº 720/2015, de 29 de septiembre de 2015, del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña. Folios 224 y siguientes de las Actuaciones Previas y 212 y siguientes de la Pieza Principal.

Consta asimismo en autos la existencia de diversas querellas entre Don F. C. E. y el anterior Alcalde de la Corporación Don R. C. M..

En el informe del Secretario del Ayuntamiento de Sant Quintí de Mediona, de 22 de septiembre de 2015, se señala que la diferencia entre lo percibido y lo que habría percibido el Sr. F. C. E., de no haberse llevado a cabo el incremento en sus retribuciones en el ejercicio 2009, sería de 165.987,93 euros a fecha de mayo de 2015, sin perjuicio de un posterior cálculo más ajustado, folios 77 a 79 de la Pieza Principal.

En un posterior informe de 13 de octubre de 2015 el Secretario del Ayuntamiento cuantificó la referida diferencia en 117.452,22 euros para el período 2009-2015, folios 91 a 100 de la Pieza Principal.

Finalmente, con fecha 17 de mayo de 2016, la Interventora del Ayuntamiento emitió un nuevo informe, en el que cuantificó el importe antes señalado en 128.341,24 euros, folios 313 a 315 de la Pieza Principal.

III.-

Corresponde al Tribunal de Cuentas el enjuiciamiento de la responsabilidad contable de aquellos que tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos, de acuerdo con el artículo 2, apartado b), de la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas de 12 de mayo de 1982, siendo competente para dictar la presente resolución la Consejera de Cuentas que la suscribe, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 52 y 53 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas.

La pretensión de responsabilidad contable planteada por el Ayuntamiento de Sant Quintí de Mediona se concreta en que sea declarada la existencia de un perjuicio en los caudales públicos de la Corporación, cifrado en 128.341,24 euros de principal, más intereses y costas, y que se condene a Don F. C. E., como responsable contable directo del alcance.

Sostiene el Ayuntamiento que el importe reclamado corresponde a la diferencia entre las cantidades percibidas en el periodo 2009-2015 por Don F. C. E. y las que según el Ayuntamiento debería haber percibido realmente, si no se hubiera incumplido el límite en el incremento retributivo que marcaba la Ley General de Presupuestos Generales del Estado para el año 2009, que era de un 2%.

Alega que el Sr. F. C. E. actuó como Secretario-Interventor accidental de la Corporación desde el 11 de febrero de 2003 hasta el 18 de enero de 2012, sin que en ningún momento desde la fecha de su toma de posesión como funcionario de carrera, como Técnico de la Administración General, el 31 de octubre de 2008, ejerciera dichas funciones, sino exclusivamente las de Secretario-Interventor accidental, habiéndose producido, además, diversas irregularidades en este último proceso selectivo.

Sostiene que aun cuando el Pleno de la Corporación aprobó el Presupuesto General Municipal para el ejercicio de 2009, junto con las bases de ejecución y la plantilla de personal, lo que realmente se presentó por el Secretario Interventor para su aprobación fue una pseudo relación de puestos de trabajo, que no fue redactada de acuerdo con la normativa vigente, negociada con los representantes de los trabajadores, ni se llevó a cabo el trámite de audiencia a los trabajadores ni a sus representantes.

Añade que el puesto de Secretario pasó de un nivel 26 en el año 2008 a un nivel 20 en el año 2009, sin contemplar el complemento específico. Asimismo, en el mismo periodo, el puesto de Técnico de la Administración General, ocupado por el Sr. F. C. E., pasó de un nivel 26 a un nivel 28 y de un complemento específico de 22.392,24 euros a uno de 39.622,24 euros, sin que conste referencia o motivación alguna a dichos cambios ni en el informe de Secretaria–Intervención ni tampoco en la memoria de Alcaldía que se somete al Pleno, documentos ambos redactados por el propio Secretario-Interventor en funciones, Sr. C., y esenciales para la correcta formación de la voluntad del órgano plenario para aprobar o rechazar el Presupuesto.

Señala, asimismo, que no existen razones objetivas que justifiquen o den una mínima coherencia y consistencia a dicho incremento retributivo, ni para la reducción del nivel del puesto de Secretario-Interventor, salvo hacer poco atractiva económicamente la plaza vacante, lo que le permitió continuar ejerciendo las funciones de Secretario-Interventor accidental en el Ayuntamiento y ser retribuido como TAG, a lo que contribuyó también la actuación de su hermana, quien solicitaba el puesto de Secretaría sistemáticamente en el concurso unitario y acto seguido renunciaba al mismo, lo que permitía que su hermano, único TAG en el Ayuntamiento, continuara ejerciendo hasta el siguiente concurso unitario.

Concluye diciendo que el Sr. C., unilateralmente y con prevalecimiento de la falta de formación técnica y desconocimiento del resto del personal del Consistorio, así como de su situación de preeminencia jerárquica dentro de la organización y de la confianza que a priori debe merecer la figura del cargo de Secretario-Interventor para el político electo, antepuso sus intereses personales, prescindiendo total y absolutamente del procedimiento establecido para todos esos cambios, siendo el único beneficiario de dicho incremento retributivo que produjo el grave quebranto a la Hacienda municipal.

El Ministerio Fiscal se adhirió a la demanda interpuesta por el Ayuntamiento de Sant Quintí de Mediona.

El representante legal de Don F. C. E. solicita la desestimación de la demanda, con condena en costas a la parte actora.

Sostiene, en primer lugar, la falta de jurisdicción de este Tribunal, su falta de legitimación pasiva, así como la existencia de litisconsorcio pasivo necesario, cuestiones todas ellas que ya fueron desestimadas en el curso del presente proceso.

En cuanto al fondo del asunto, alega que el abono de sus retribuciones salariales se llevó a cabo en cumplimiento de actos y resoluciones administrativas válidas y eficaces, no procediendo conocer de otras cuestiones como son las relativas a su nombramiento como funcionario de carrera en el puesto de Técnico de la Administración General, su designación como Secretario-Interventor accidental, la instrucción de diversos expedientes disciplinarios o la legalidad o no de los acuerdos adoptados por el Pleno, cuestiones que exceden del ámbito de enjuiciamiento del presente Tribunal y cuyo conocimiento corresponde a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, máxime cuando los acuerdos adoptados no han sido recurridos o impugnados.

Manifiesta que aunque inicialmente ocupó su puesto como interino en el Ayuntamiento de Sant Quintí de Mediona, pasó a ser funcionario de carrera con la superación del proceso selectivo correspondiente, sin que las bases del concurso-oposición, ni la superación del mismo, ni su nombramiento como funcionario de carrera, fueran impugnados, deviniendo en consecuencia actos y resoluciones administrativas firmes y consentidos.

Sostiene que tanto las relaciones de puestos de trabajo, entre los que se incluye el de Don F. C. E., como los presupuestos anuales que fijan las retribuciones de cada uno de ellos, fueron aprobados por el Pleno del Ayuntamiento y publicados en el Boletín Oficial de la Provincia de Barcelona, sin que contra los mismos se formulara recurso alguno.

Añade que la parte actora oculta deliberadamente el estudio de la Diputación de Barcelona que justifica la mejora de la oficina municipal del Ayuntamiento y el incremento tanto de jornada, como de funciones y retribuciones del Sr. F. C. E., y que a su vez motivó la negociación y aprobación, tanto de las relaciones de puestos de trabajo, como de los correspondientes presupuestos municipales.

Alega que el Ayuntamiento de Sant Quintí de Mediona lo que realmente pretende es la anulación de los acuerdos del Pleno y de la relación de puestos de trabajo, con la consiguiente devolución de las cantidades resultantes de tales acuerdos, cuando tal pretensión ya fue rechazada en vía administrativa en el procedimiento de revisión de oficio instado por el Ayuntamiento a la vista del Dictamen preceptivo nº 364/13 de la Comisión Jurídica Asesora de la Generalitat de Catalunya, de 31 de octubre de 2013.

Añade, además, que el Secretario-Interventor nombrado el 2 de abril de 2012 tampoco ha formulado reparos al pago de los salarios del Sr. F. C. E. en los ejercicios siguientes, teniendo el Alcalde instigador de este procedimiento, Don R. C. M., pleno conocimiento de las retribuciones del Sr. F. C. E. desde el primer mes de su aplicación.

Concluye señalando que el Sr. F. C. E. no ha ordenado ni realizado ningún pago, no pudiendo tampoco efectuar advertencias de posible ilegalidad, precisamente porque los pagos de los salarios respondían a unas relaciones de puestos de trabajo y presupuestos municipales que habían sido aprobados por el Pleno del Ayuntamiento, publicados y sometidos a información pública, no impugnados, y por tanto válidos y eficaces. Además, todas las partidas presupuestarias del Capítulo 1 del Estado de Gastos -Gastos de personal- tenían consignación presupuestaria suficiente, tal y como consta en los presupuestos aprobados cada año por la Corporación, por lo que tampoco le puede ser atribuida responsabilidad alguna por haberse producido los pagos "sin crédito suficiente".

A la vista de las pretensiones de las partes expuestas y teniendo en cuenta lo anteriormente referido, procede entrar a conocer sobre el fondo del asunto, al haberse desestimado ya en el curso del proceso la falta de jurisdicción de este Tribunal, la falta de legitimación pasiva, así como la existencia de litisconsorcio pasivo necesario, alegadas por el demandado.

En este sentido, debe valorarse ante todo si los hechos enjuiciados constituyen o no un alcance en los fondos públicos, en los términos previstos en los artículos 49 y 72 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, en relación con el 38.1 de la Ley Orgánica 2/82 y si los mismos son generadores de responsabilidad contable (Sentencia de la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas nº 4/11, de 25 de marzo, y nº 12/92, de 30 de junio).

También debe recordarse que en el ámbito de la jurisdicción contable es de aplicación el principio de carga de la prueba, establecido en el artículo 217 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, que regula la distribución de la misma en el recto sentido de que las consecuencias perjudiciales de la falta de prueba han de parar en quien tenga la carga de la misma, y traerse a colación, entre otras, las sentencias del Tribunal Supremo de 13 de junio de 1998 (RJ 1998/4685) y de 25 de marzo de 1991 (RJ 1991/2443), así como la amplia doctrina de la Sala de Justicia, por todas Sentencia 13/07, de 23 de julio, sobre esta cuestión.

Conforme a lo expuesto, es a la parte actora, en cuanto ejercitante de la acción, a quien le corresponde probar, para poder declarar la existencia de responsabilidad contable, entre otros requisitos, que se ha ocasionado un daño económico, real, efectivo e individualizado en los fondos públicos, y la cuantía del mismo, al ser su resarcimiento lo que se pretende a través de este proceso contable. Así, el artículo 59, apartado primero, de la Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, dispone que “Los daños determinantes de la responsabilidad deberán ser efectivos, evaluables económicamente e individualizados en relación a determinados caudales o efectos”, requisitos a que se refieren, asimismo, entre otras, las sentencias de la Sala de Justicia de este Tribunal 21/99 de 26 de noviembre, 14/00 de 2 de octubre, 2/04 de 4 de febrero y 21/05 de 14 de noviembre.

La responsabilidad contable es, por tanto, una responsabilidad por daños y como tal, aun siendo imprescindible el incumplimiento, por parte del gestor, de las obligaciones que le competen, no deriva directamente del hecho mismo de dicho incumplimiento, sino de la probada existencia y realidad de los daños individualizados ocasionados, ya que no sería concebible que naciera un deber de resarcimiento sin haberse producido y acreditado el perjuicio, carga de la prueba que compete a quien reclama el reintegro. Por lo tanto, no basta con la inadecuación de la conducta enjuiciada a Derecho para que surja responsabilidad, además, debe haberse ocasionado un menoscabo que debe ser efectivo e individualizado con relación a determinados caudales o efectos y evaluable económicamente, así como una actuación dolosa o gravemente negligente del demandado.

Una vez sentado lo anterior deben examinarse los hechos para determinar si resultan o no constitutivos de un alcance en los fondos públicos. Sin embargo, con carácter previo, debe hacerse referencia a un conjunto de alegaciones de las partes que no tienen relación directa con la pretensión procesal de responsabilidad contable por alcance reclamada por la demandante, pero que constituyen una parte importante de la argumentación jurídica de la demanda y de la oposición a la misma.

Tales alegaciones son las relativas al proceso selectivo en el que el Sr. F. C. E. obtuvo la plaza de Técnico de Administración General, su designación desde el ejercicio 2003 para realizar funciones de Secretario-Interventor, la participación de su hermana en el concurso unitario en diversos ejercicios para cubrir la plaza de Secretario en la Corporación, su renuncia posterior a dicha plaza, los procedimientos iniciados en relación con la gestión como Secretario del Sr F. C. E. ajenos a estas cuestiones e incluso los procesos incoados por este último contra diversos miembros de la Corporación o de éstos contra aquel.

Lo cierto, como se ha adelantado al inicio del presente fundamento de derecho, es que estas alegaciones son ajenas a la cuestión realmente debatida, que es la existencia de responsabilidad contable por alcance derivada del abono de ciertas retribuciones y que en cambio no aparecen en el proceso acompañadas de ninguna petición de responsabilidad contable específica. La demandante reclama únicamente la diferencia entre las cantidades que efectivamente se pagaron al Sr. F. C. E. en el periodo 2009-2015 y las que debería haber percibido, según su criterio, si no se hubiere llevado a cabo el incremento retributivo antes expuesto en el presupuesto municipal correspondiente al ejercicio 2009.

En estas circunstancias, resulta necesaria la aplicación del artículo 60.1 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, que dice que: “La Jurisdicción Contable juzgará dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de las alegaciones de las mismas” y recordarse que no compete a este Tribunal, de acuerdo con el artículo 16 de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, entrar a conocer de aspectos ajenos a esta Jurisdicción (sentencia nº 10/05, de 14 de julio y auto de 4 de febrero de 2004, ambos de la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas).

Para que las posibles irregularidades den lugar a la exigencia de responsabilidades contables debe haberse producido, entre otros requisitos, un daño real y efectivo en los fondos públicos (artículo 59.1 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas), al ser su resarcimiento lo que se pretende en el proceso de responsabilidad contable, así como una actuación dolosa o gravemente negligente del demandado (artículo 49.1 de esa misma Ley). Además, los procesos de responsabilidad contable están presididos por el principio dispositivo lo que, según tiene dicho la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas en sentencias como la nº 21/06, de 29 de diciembre, supone que el órgano jurisdiccional queda obligado a pronunciarse o decidir sobre las pretensiones que hayan sido planteadas por las partes, al ser éstas las que conforman el objeto del debate procesal, debiendo el pronunciamiento jurisdiccional adecuarse al mismo si bien en los términos expuestos.

Por lo tanto, dado que la cuestiones antes referidas, aunque alegadas y tratadas por las partes, no suponen la causa de pedir la responsabilidad contable ni la razón en la que se fundamenta realmente el alcance reclamado en la demanda, no cabe realizar pronunciamiento alguno sobre el particular en la presente sentencia, salvo en aquellos aspectos que se estime necesario por su conexión con la pretensión y sin perjuicio de que en los hechos probados de la presente resolución consten diversas referencias expresas a estas cuestiones a la vista de las pruebas aportadas al presente proceso, de las alegaciones de las partes y su relación tangencial con el fondo del presente proceso.

Establecido lo anterior, procede ahora determinar si los hechos denunciados pueden ser considerados como un presunto alcance, teniendo en cuenta los requisitos que la jurisprudencia establece como configuradores del mismo, y todo ello sin perjuicio de que las posibles irregularidades que se hayan podido cometer puedan dar lugar a otro tipo de responsabilidades, cuyo conocimiento, como se ha señalado anteriormente, no corresponde a esta Jurisdicción.

Sostiene la Corporación que el incremento retributivo del funcionario Sr. F. C. E. se produjo a raíz de la aprobación irregular de los presupuestos municipales para el ejercicio 2009, que aun cuando el Pleno de la Corporación aprobó los mismos, lo que realmente se presentó por el Secretario Interventor para su aprobación fue una pseudo relación de puestos de trabajo y que el Sr F. C. E. antepuso sus intereses personales, prescindiendo del procedimiento establecido, siendo el único beneficiario de dicho incremento retributivo.

No es hecho controvertido entre las partes que el Sr. F. C. E. vio incrementadas sus retribuciones en los ejercicios 2009-2015 a raíz de la aprobación de los presupuestos de la Corporación Municipal para el ejercicio 2009.

En cuanto al acuerdo relativo a dicho incremento debemos remitirnos al hecho probado cuarto de la presente resolución, en el que consta que el Pleno de la Corporación aprobó inicialmente el expediente correspondiente a los Presupuestos Generales Municipales para el ejercicio 2009, se sometió a información pública y quedaron finalmente aprobados, al no interponerse contra los mismos recurso alguno. En la publicación que se llevó a cabo de los citados presupuestos en el Boletín Oficial de la Provincia de Barcelona consta no solo el importe correspondiente a la partida del Capítulo I de gastos de personal, sino también la plantilla de personal para dicho ejercicio, en la que figuran expresamente el puesto de Secretario, con nivel 20, y el de Técnico de Administración General, con nivel 28, así como la relación de puestos de trabajo, en la que constan igualmente ambos puestos y en concreto el importe del complemento de destino de este último, fijado en 39.622,24 euros.

La referida información no solo figura en dicha publicación, sino también, de forma más detallada, en los documentos integrantes del expediente de aprobación del presupuesto, en concreto en la Memoria del Alcalde, en la que figura expresamente el aumento del Capítulo I de gastos de personal, en el Certificado de la relación de puestos de trabajo, en el que constan los niveles y el incremento retributivo y en la Propuesta del Alcalde al Pleno de la Corporación, documentos todos ellos firmados por el Alcalde.

Asimismo, conforme consta en los hechos probados segundo y quinto de la presente resolución, tanto los presupuestos anteriores como los posteriores se aprobaron de forma similar a los del ejercicio 2009 y en ellos constan también de forma específica tanto el nivel de ambos puestos, como el complemento de destino del Técnico de Administración General, así como el importe del Capítulo I de gastos de personal, por lo que el incremento y modificación en los conceptos antes señalados se apreciaba también a simple vista comparando su publicación en el Boletín Oficial o el contenido de los mismos.

Tampoco puede obviarse, como se recoge en el hecho probado tercero de la presente resolución, que el Servicio de Asistencia a la organización municipal de la Diputación de Barcelona elaboró el “Estudio organizativo-propuestas de mejora dirigidas al equipo de gobierno” del Ayuntamiento de Sant Quintí de Mediona, realizándose el trabajo de campo entre los meses de febrero y junio de 2008, que el Alcalde y el Teniente de Alcalde participaron al menos en una reunión el 28 de noviembre de 2008, es decir, antes de la aprobación de los presupuestos de 2009, en relación con las conclusiones de dicho estudio, en el que se dedicaba una parte importante al puesto de Técnico de Administración General, su dedicación, funciones y retribución.

Incluso los testigos Don R. C. M. y Doña R. V. B., que ejercieron los cargos de Alcalde y Concejal, respectivamente, en la citada Corporación, declararon en el acto del juicio conocer la existencia de dicho estudio y esta última, además, que se aumentaron las funciones y el horario del Sr. F. C. E., así como su salario.

De lo anteriormente expuesto se desprende que no fue solo el Secretario-Interventor quien intervino en la elaboración de la documentación integrante de los presupuestos del ejercicio 2009, sino también el Alcalde de la Corporación, quien asimismo era conocedor de las cuestiones retributivas a que nos venimos refiriendo, que por otro lado fueron expuestas públicamente y constaban en la documentación que le fue remitida al Pleno de la Corporación para la aprobación de los presupuestos correspondientes, sin que tampoco estos últimos fueran impugnados.

Incluso en el caso de que los citados documentos no hubieren sido confeccionados de forma adecuada por el Secretario de la Corporación, la Comisión Jurídica Asesora de la Generalitat de Catalunya, en su dictamen de 31 de octubre de 2013, ya informó a la Corporación que la declaración de nulidad que pretendía no implicaría necesariamente la de los pagos realizados al Sr. F. C. E. y que las eventuales irregularidades que se hubieren podido cometer no llevaban aparejada la nulidad radical, al no faltar ningún trámite esencial, existir participación del personal laboral, también una participación directa del afectado y tratarse de una entidad local con solo dos funcionarios públicos y sin una tradición de elaborar las relaciones de puestos de trabajo con más profundidad, por lo que sería excesivo considerar que la falta de aplicación de una metodología adecuada tuviera el carácter de trámite esencial.

Debe en este sentido recordarse que el Tribunal Supremo, para un supuesto similar de incremento de retribuciones, en concreto en su sentencia de 18 de enero de 2012, dictada por la Sala Tercera en el recurso de casación nº 11/10, sostiene que:

“El parámetro de una responsabilidad contable en un procedimiento de reintegro por alcance lo constituye la previsión presupuestaria o contable de que se trate.

Si tal previsión presupuestaria y contable existe, como ocurriría en este caso, se desvanece la posible base de una responsabilidad contable en ese procedimiento, independientemente de que al margen de él y respecto de otras personas de las concernidas en dicho procedimiento y por otras causas jurídicas pueda haber base para otro tipo de responsabilidad.

El que los acuerdos del Pleno del Ayuntamiento acaben siendo declarados ilegales y nulos por la jurisdicción contencioso-administrativa, no es razón suficiente para poder afirmar que los pagos efectuados bajo la cobertura de esos acuerdos en momento anterior a la declaración de su ilegalidad, y efectuados desde una condición jurídica distinta de la propia de los sujetos que adoptaron tales acuerdos, puedan calificarse asimismo de ilegales. Considerarlo así, supone una especie de inaceptable proyección retroactiva de la Sentencia respecto de actos distintos de los que fueron recurridos ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, que debe rechazarse.

(…) El concepto de "pagos indebidos" no puede identificarse a efectos de responsabilidad contable, con el de pagos efectuados bajo la cobertura presupuestaria y contable de acuerdos del Pleno del Ayuntamiento, por el hecho de que esos acuerdos del Pleno, puedan vulnerar la Ley de Presupuestos del Estado.

La ilegalidad de los acuerdos del Pleno tiene su ámbito de planteamiento en el de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, al que la recondujo la Abogacía del Estado mediante los oportunos recursos, y no el de la exigencia de responsabilidad en un procedimiento de reintegro por alcance, dirigido contra el que ordenó los pagos amparados por aquellos acuerdos, a los que, con arreglo a la normativa aplicable, estaba vinculado.”.

Asimismo, en la sentencia de 27 de noviembre de 2011 la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, Sección 7ª, (dictada en el recurso de casación nº 5494/2009), señala también que:

”DECIMOCUARTO.- En suma, en el presente caso, la responsabilidad contable se pretende exigir por el detrimento que los recurrentes estiman sufrido en el presupuesto municipal tras la decisión del Pleno de la Corporación de aprobar un catálogo de puestos de trabajo y proceder a una reclasificación de estos, que supuso un incremento retributivo superior al límite legal imputando la responsabilidad contable al Alcalde y al Secretario interventor siendo así que fue aprobada por unanimidad del Pleno de la Corporación.

Sin embargo, no cabe apreciar la existencia de tal responsabilidad contable si no se demuestra que el catálogo y la reclasificación fueron ilegales pues el gasto es ejecución de esos actos que la jurisdicción contable no puede revisar al ser competencia del orden contencioso. Efectivamente, es a la Jurisdicción Contencioso Administrativa a la que corresponde determinar si el incremento retributivo resultante de la reclasificación operada a raíz del nuevo Catálogo de puestos de trabajo municipales se ajusta o no a derecho. En este sentido se manifiestan las Sentencias de 24 de junio de 2011 rec. 366/2009, la sentencia de 19 de marzo de 2007 rec. 1689/2002 en la que se discutía precisamente la anulación del catálogo de puestos de trabajo de un Ayuntamiento por establecer un incremento retributivo por encima del previsto en la Ley 12/1996 de Presupuestos Generales del Estado para 1997 y también la sentencia de 19 de diciembre de 2005 en el recurso 596/2000."

Llegados a este punto debe señalarse que, con arreglo a la normativa vigente en el momento en que se produjeron los hechos, y de conformidad con la doctrina expuesta en las sentencias anteriormente referidas del Tribunal Supremo, la vulneración de la Ley de Presupuesto del Estado alegada por la Corporación podría ser, en su caso, imputable al Pleno de la Corporación, pero no al Secretario de la misma. La ilegalidad de los acuerdos del Pleno tiene su ámbito de planteamiento en el de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y no en el de la exigencia de responsabilidad en un procedimiento de reintegro por alcance, dirigido contra el que con arreglo a la normativa aplicable estaba vinculado. Es aquél, en efecto, el órgano que con arreglo al art. 22 de la Ley 7/1985, apartado 2, ostenta la competencia para la aprobación de los presupuestos y la disposición de gastos en materia de su competencia, sobre cuya base se ordenan los pagos que la Corporación considera constitutivos de alcance.

En la Corporación existía una partida presupuestaria para el abono de gastos de personal en los Presupuestos para el ejercicio 2009, en la que se detallaba el importe correspondiente al Técnico de Administración General, también existía una plantilla de personal en la que consta expresamente el referido puesto. Dichos presupuestos fueron aprobados por el Pleno de la Corporación, tanto de forma inicial como definitiva, tomando además razón de forma expresa del incremento en el Capítulo I de gastos de personal, sin que se presentara recurso alguno contra los mismos. Consta también, por otro lado, que la Corporación encargó un “Estudio organizativo-propuestas de mejora dirigidas al equipo de gobierno”, que fue elaborado por la Diputación de Barcelona y que el incremento a que nos venimos refiriendo se produjo, entre otros motivos, por una mayor dedicación y atribución de funciones.

Al existir una previsión presupuestaria y contable, así como el acuerdo de aprobación de los presupuestos por el Pleno de la Corporación, que justifican el abono de dichas retribuciones, no existe razón suficiente para poder afirmar que los pagos efectuados hayan ocasionado un perjuicio en los fondos públicos del Ayuntamiento, como asimismo hizo constar la Delegada Instructora en el acta de la liquidación provisional de las Actuaciones Previas nº 31/14, origen del presente proceso.

El incremento retributivo denunciado por el Ayuntamiento de Sant Quintí de Mediona al funcionario Sr. F. C. E. se realizó en ejecución de un acuerdo del Pleno de la Corporación que no ha sido impugnado, sin que los distintos avatares de supuestos engaños o argucias presuntamente utilizadas por el mencionado funcionario puedan ser tomadas en consideración por esta Juzgadora a efectos de declarar, siquiera previa y provisionalmente, que la percepción de dicho incremento retributivo constituya un presunto alcance contable en los fondos del Ayuntamiento.

Por lo tanto, no siendo los hechos constitutivos de un alcance en los fondos públicos, de acuerdo con el artículo 72 de la Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas 7/1988, de 5 de abril, y no habiendo quedado probada la existencia de un daño real, efectivo, económicamente evaluable e identificado respecto a concretos caudales o efectos públicos, procede desestimar las pretensiones de la parte actora, al no concurrir los elementos necesarios establecidos en el artículo 38 de la Ley Orgánica 2/82, de 12 de mayo, en relación con los artículos 49, 59 y 72 de la Ley 7/88 de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, a que anteriormente nos referimos, para declarar la existencia de responsabilidades contables derivadas de la actuación del demandado, Don F. C. E..

En cuanto a las costas, aun cuando se ha desestimado íntegramente la demanda interpuesta, no procede hacer imposición de las mismas a la parte actora, teniendo en cuenta que conforme a lo dispuesto en el apartado primero del artículo 394 de la Ley de Enjuiciamiento Civil la regla del vencimiento se salvará cuando el Tribunal aprecie que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho. En el presente caso, se considera que a la vista del elevado aumento de las retribuciones que se llevó a cabo, de lo previsto en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el ejercicio 2009, de la intervención del propio afectado por el incremento en el proceso de aprobación y que la valoración jurídica de los hechos enjuiciados resulta compleja, existían serias dudas de hecho y de derecho que justifican apartarse del criterio del vencimiento.

En su virtud, vista la legislación en vigor, procede dictar el siguiente

Se desestima la demanda de responsabilidad contable por alcance interpuesta por el Ayuntamiento de Sant Quintí de Mediona, con fecha 4 de noviembre de 2015, contra Don F. C. E., que queda absuelto de la responsabilidad contable que se le reclama.

No procede realizar imposición de costas, conforme a lo dispuesto en el fundamento de derecho octavo de la presente sentencia.

Pronúnciese esta Sentencia en audiencia pública y notifíquese a las partes, haciéndoles saber que contra la presente resolución pueden interponer recurso de apelación ante la Consejera de Cuentas, en el plazo de quince días, conforme a lo establecido en el artículo 85 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en relación con el artículo 80 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas.

Así, lo pronuncio, mando y firmo.