SENTENCIA nº 17 DE 2017 DE TRIBUNAL DE CUENTAS - DEPARTAMENTO SEGUNDO, 29 de Diciembre de 2017

Recibidas en este Departamento Segundo de la Sección de Enjuiciamiento las actuaciones previas nº 116/13 se dictó auto de 30 de noviembre de 2015 por el que se resolvió desglosar el procedimiento 225/15, lo que dio lugar a la apertura del presente procedimiento 225/15-43. Y en este proceso por providencia de 18 de febrero de 2016 se acordó la publicación en edictos de los hechos supuestamente motivadores de responsabilidad contable y el emplazamiento al actor público, a la Junta de Andalucía, a VALEO ILUMINACIÓN S.A., a don JMC y al Ministerio Fiscal, para personarse debidamente ante este órgano jurisdiccional en el plazo de 9 días.

El 25 de febrero de 2016 se recibió escrito de personación del Ministerio Fiscal, el 7 de marzo de 2016 de la representación de la Junta de Andalucía y el 8 de marzo de 2016 del Procurador de los Tribunales don VVM en nombre y representación de VALEO ILUMINACIÓN S.A.

Por diligencia de ordenación de 10 de mayo de 2016 se acordó tener por personados a VALEO ILUMINACIÓN S.A., a la Junta de Andalucía y al Ministerio Fiscal. También se acordó que no habiéndose personado en el presente procedimiento quien presentó escrito ejercitando la acción pública en la fase de diligencias preliminares, se pusiesen las actuaciones a disposición de la Junta de Andalucía para que dedujera en su caso la oportuna demanda.

El 10 de junio de 2016 se recibió en el Registro General de este Tribunal de Cuentas el escrito de demanda de la representación de la Junta de Andalucía en el que solicitaba la declaración de la existencia de un menoscabo en los fondos públicos por importe de 468.729,70 €, intereses incluidos, del que serían responsables contables directos y solidarios don JMC y VALEO ILUMINACIÓN S.A.

Por decreto de 13 de octubre de 2016 se admitió a trámite la demanda y se ordenó dar traslado de la misma a los demandados por el plazo común de 20 días a fin de que presentasen sus respectivos escritos de contestación. Asimismo, se les concedió el plazo de cinco días para hacer alegaciones respecto de la cuantía del proceso.

El 1 de diciembre de 2016 se recibió escrito de contestación de la representación de VALEO ILUMINACIÓN S.A.

Por decreto de 13 de febrero de 2017 se declaró en rebeldía a D. JMC.

La cuantía del procedimiento fue fijada por auto de 14 de febrero de 2017 en la cantidad de 468.729,70 €.

Por diligencia de ordenación de 7 de junio de 2017 se acordó dar traslado a la Junta de Andalucía y al Ministerio Fiscal del escrito de contestación recibido y señalar el día 17 de julio de 2017 para celebrar la audiencia previa.

En esa fecha se celebró la audiencia previa en la que el Ministerio Fiscal se adhirió a la demanda presentada por la representación de la Junta de Andalucía, y habiéndose pedido como prueba por las partes la documental obrante en las actuaciones y la aportada con los escritos de demanda y contestación, una vez admitida ésta y oídas las alegaciones de las partes se declaró el pleito visto para sentencia.

2. HECHOS PROBADOS

Con fecha 16 de diciembre de 2008 VALEO ILUMINACIÓN S.A. presentó un escrito en la Junta de Andalucía manifestando que:

“En relación con la conversación mantenida el pasado jueves en esa Dirección General de Trabajo y Seguridad Social por representantes de la empresa VALEO ILUMINACIÓN S.A. y por el Director General Sr. D. JMC, le informamos de los siguientes extremos:

Correspondiente a la relación de trabajadores afectados por el ERE 20/2003 que se acompaña.

Adjuntamos asimismo, número de cuenta bancaria de VALEO ILUMINACIÓN S.A.”

El 13 de enero de 2009 don JMC, Director General de Trabajo y Seguridad Social, de la Consejería de Empleo de la Junta de Andalucía certificó:

“Que tras la reunión mantenida el pasado día once de diciembre de 2008, los representantes de la empresa VALEO ILUMINACIÓN S.A. con esta Dirección General de Trabajo y Seguridad Social de la Consejería de Empleo, se ha acordado una Ayuda Sociolaboral específica a los extrabajadores de VALEO ILUMINACIÓN S.A. incluidos en el ERE 20/2003, por el montante de CUATROCIENTOS VEINTIOCHO MIL SETECIENTOS OCHENTA Y SIETE EUROS (428.787€).

Dicha ayuda, con cargo a la partida presupuestaria 01.13.00.01.00.440.51.031L, se ingresará en la cuenta de corriente de la entidad bancaria BBVA nº: 0182 4649 85 0140006262 en el primer trimestre del ejercicio 2009”.

El 13 de enero de 2009 se suscribió un convenio de colaboración entre don JMC como Director General de Trabajo y Seguridad Social de la Consejería de Empleo de la Junta de Andalucía, y la Agencia de Innovación y Desarrollo de Andalucía (IDEA), en el que se estipuló que:

“PRIMERA.- La Consejería de Empleo por mediación de la Dirección General de Trabajo y Seguridad Social, encomienda a la Agencia de Innovación y Desarrollo de Andalucía (IDEA) el abono de la Ayuda Sociolaboral específica a los extrabajadores incluidos en el ANEXO I pertenecientes al ERE 20/2003 de VALEO ILUMINACIÓN S.A. sobre la base del expositivo antes mencionado hasta la cantidad de hasta CUATROCIENTOS VEINTIOCHO MIL SETECIENTOS OCHENTA Y SIETE EUROS (428.787€)”.

En su estipulación tercera también se recogió que las cantidades desembolsadas como consecuencia del cumplimiento de la encomienda recibida serían con cargo a la aplicación presupuestaria 01.13.00.01.00.440.51.031L de la Dirección General de Trabajo y Seguridad Social.

El 26 de enero de 2009 don JMC remitió escrito a la Agencia de Innovación y Desarrollo de Andalucía (IDEA) para que transfiriese la cantidad de 428.787 € a VALEO ILUMINACIÓN S.A.

El 20 de marzo de 2009 se hizo esta transferencia a VALEO ILUMINACIÓN S.A.

Los hechos en que se basan las pretensiones de la parte actora fueron investigados en las actuaciones previas 116/2013, de este Tribunal de Cuentas que a su vez se basaron en el informe de fiscalización de la Cámara de Cuentas de Andalucía, de fecha 18 de octubre de 2012, sobre las ayudas sociolaborales a trabajadores afectados por expedientes de regulación de empleo y empresas en crisis otorgadas por la Administración de la Junta de Andalucía, ejercicios 2001-2010.

El citado informe de fiscalización analiza, entre otras operaciones, un grupo de expedientes de ayudas concedidas a las empresas con dificultades de viabilidad, ayudas a la inversión, elaboración de planes y estudios sobre el empleo, análisis de mercados, implantación de medidas de fomento de empleo, pago de nóminas a los trabajadores, etc. En este grupo de expedientes se encuentra el referido a una ayuda a la empresa VALEO ILUMINACIÓN S.A., objeto del presente procedimiento, cuyo importe total asciende a 428.787 euros (anexo V del informe).

En relación con las ayudas a empresas, el informe de fiscalización pone de manifiesto, con carácter general, graves irregularidades en su concesión, entre las que cabe destacar:

1) Hasta la publicación de la Orden de 3 de marzo de 2010 no consta el acto administrativo previo y necesario de delegación de competencias, con los requisitos que exigen los artículos 13 de la Ley 30/1992 y 101 y 102 de la Ley 9/200798, del Consejero de Empleo a favor del Director General de Trabajo y Seguridad Social, para la concesión de las subvenciones y ayudas del programa presupuestario 31L.

2) No ha quedado acreditado en los expedientes de concesión de las ayudas a empresas las razones de interés social o económico, exigidas por el artículo 12.5 del Decreto 254/2001.

3) Se ha realizado un uso inadecuado de la figura de las transferencias de financiación como procedimiento de ejecución presupuestaria para tramitar las ayudas concedidas por la Consejería de Empleo con cargo al programa 31L, lo que ha conducido, entre otras consecuencias, a la ausencia de la preceptiva fiscalización previa, adecuada a la naturaleza del gasto subvencional.

4) La Consejería de Empleo no realizó el diseño previo de las ayudas; así no se establecieron los requisitos exigidos para ser beneficiarios, los criterios para la aceptación o rechazo de las solicitudes, los plazos de ejecución de las acciones a subvencionar, ni las actuaciones posteriores encaminadas a obtener la justificación del cumplimiento de las finalidades y del empleo de los fondos otorgados.

5) En las ayudas a empresas se ha constatado la enorme diversidad de actividades, actuaciones, objetivos o proyectos que se han pretendido atender. Con carácter general, hasta el ejercicio 2010 se han otorgado prescindiendo absolutamente del procedimiento administrativo establecido al efecto. Asimismo, ni se ha exigido por la Administración, ni ha quedado acreditado por el beneficiario, el cumplimiento de las finalidades para las que fueron concedidas, ni la correcta aplicación de los fondos.

6) La calificación de estas ayudas como subvención excepcional ha dado lugar a un abuso del margen de la discrecionalidad administrativa en su concesión, que se ha puesto de manifiesto en hechos tales como, la concentración de las ayudas en determinadas zonas geográficas, en grupos de empresas y en concesiones realizadas sin acreditar el fin o interés público perseguido con las mismas.

Desde la perspectiva de la responsabilidad contable, el pago con fondos públicos, en concepto de ayuda o en cualquier otro concepto, realizado prescindiendo absolutamente del procedimiento administrativo establecido al efecto y con absoluto desprecio de las exigencias más elementales derivadas de la normativa aplicable en materia de gasto público, constituye un hecho dañoso para los fondos públicos que debe ser calificado como alcance o malversación, en el sentido de los artículos 177.1.a) de la Ley General Presupuestaria (LGP) y 72 de la Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas (LFTCu).

La responsabilidad contable en estos casos alcanza, con carácter general, a los gestores de fondos públicos que hayan ordenado o realizado los pagos, o hayan realizado cualquier otra actuación que suponga ejecutar, forzar o inducir a ejecutar, o cooperar en la comisión de los hechos, o incluso participar con posterioridad para ocultar los hechos o impedir su persecución (art. 42.1 Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas).

Tratándose de pagos realizados en concepto de subvenciones o ayudas públicas, tienen la condición de gestores de fondos públicos, con deber de rendir cuentas de su correcto empleo, no solamente las autoridades, funcionarios o empleados públicos que conceden o pagan la ayuda, o intervienen de manera relevante en la concesión o pago de la misma, sino también los perceptores de los fondos públicos, en los términos que resultan de los artículos 177.1.e) de la LGP y 34.3 y 49.1 de la LFTCu. En los casos de ayudas concedidas y pagadas de manera injustificada, de espaldas a la normativa vigente y prescindiendo de manera absoluta de los procedimientos legalmente establecidos, la responsabilidad contable puede alcanzar tanto a quienes con su conducta provocan o hacen posible la salida de los fondos públicos, como a quienes perciben dichos fondos, ya que en estos casos la única finalidad a la que legalmente podrían ser aplicados los mismos es su devolución a las arcas públicas, de manera que cualquier otro destino que les fuera dado por su perceptor sería contrario a la ley, con la consiguiente responsabilidad contable del perceptor de la ayuda por falta de justificación de la inversión de los fondos recibidos.

Conviene advertir, en cualquier caso, que a efectos de apreciar la responsabilidad contable de quienes hayan podido contribuir con su conducta a la causación del daño o a dificultar su reparación deberá concurrir también el necesario elemento subjetivo de dolo o negligencia grave.

Partiendo de este planteamiento general, se examinará a continuación la pretensión de responsabilidad contable que la Junta de Andalucía ejercita el en presente procedimiento, con el apoyo del Ministerio Fiscal, que manifestó su adhesión a las pretensiones de la demanda en el acto de la audiencia previa.

La demanda de la Junta de Andalucía se basa en la concesión y pago de una ayuda por importe de 428.787 euros. La actora alega que el pago de la ayuda fue autorizado por el demandado D. JMC durante el tiempo en que ocupó el cargo de Director General de Trabajo, y que dicha autorización se produjo “sin justificación previa ni posterior del destino de los fondos entregados”.

La actora alega además que la ayuda cuestionada fue percibida por la mercantil VALEO ILUMINACIÓN S.A. “sin mediar causa acreditada que lo justificase”.

De lo anterior concluye la Junta de Andalucía que se ha producido un menoscabo en los fondos públicos que cifra en un total de 468.729,70 euros, resultante de sumar a los 428.787 euros de la ayuda cuestionada los intereses legales devengados hasta la fecha de la liquidación provisional, considerando responsables contables directos y solidarios de dicho menoscabo a D. JMC y a VALEO ILUMINACIÓN S.A.

Antes de entrar a analizar las pretensiones de la parte demandante debe resolverse con carácter previo la alegación de prescripción planteada por la representación de VALEO ILUMINACIÓN S.A. Entiende esta parte que cualquier responsabilidad estaría prescrita ya que la ayuda se concedió el 13 de enero de 2009 y la primera vez que tuvo conocimiento su representada de las actuaciones realizadas en el marco de este procedimiento fue el 27 de enero de 2015 cuando la delegada instructora le notificó la providencia citándole para la práctica de la liquidación provisional. A ello añade que VALEO ILUMINACIÖN S.A. en ningún momento tuvo conocimiento de la actuación fiscalizadora realizada, por lo que han transcurrido más de 6 años desde que se produjeron los hechos y se recibió la primera comunicación.

La Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas en su disposición adicional tercera establece que las responsabilidades contables prescriben por el transcurso de cinco años contados desde la fecha en que se hubieren cometido los hechos que las originen. Asimismo dispone que el plazo de prescripción se interrumpirá desde que se hubiere iniciado cualquier actuación fiscalizadora, procedimiento fiscalizador, disciplinario, jurisdiccional o de otra naturaleza que tuviera por finalidad el examen de los hechos determinantes de la responsabilidad contable.

En el presente caso la Cámara de Cuentas de Andalucía aprobó el 18 de octubre de 2012 el Informe de Fiscalización de las ayudas sociolaborales a trabajadores afectados por expedientes de regulación de empleo y empresas en crisis otorgadas por la Administración de la Junta de Andalucía, 2001-2010. En dicho informe consta en su página 7 que se solicitó confirmación de las ayudas recibidas a un total de 132 empresas y/o entidades públicas que hubiesen sido beneficiarias durante el período 2001/2010, no habiéndose obtenido respuesta en el 69% de los casos. Por lo que se refiere a la sociedad VALEO ILUMINACIÓN, S.A. aparece en los folios 63 y 65 de dicho Informe dentro de la relación de empresas perceptoras de estas ayudas que fue objeto de análisis en el procedimiento fiscalizador. Por tanto, esta empresa sí tuvo conocimiento de las diligencias que se realizaron ya que en las actuaciones practicadas no sólo se pidió documentación a la Junta de Andalucía sino que también se hizo este requerimiento a las empresas perceptoras de las ayudas, entre las que se encontraba la referida entidad. De ello se desprende que el procedimiento de fiscalización interrumpió el plazo de prescripción de las posibles responsabilidades contables objeto de este procedimiento en relación a la empresa VALEO ILUMINACIÓN, S.A.

Pero es que además, los hechos enjuiciados en este proceso también dieron lugar a un procedimiento penal que se inició antes de que transcurriese el plazo de prescripción de los cinco años que la ley prevé para las responsabilidades contables. Esta causa penal que se tramitó en el Juzgado de Instrucción nº 6 de Sevilla como diligencias previas nº 174/2011, y que fue de conocimiento público por su difusión en los medios de comunicación, supuso la apertura de una pieza separada por las ayudas concedidas a VALEO ILUMINACIÓN, S.A. A este conocimiento público hay que añadir que en dicha causa prestaron declaración como testigos algunos trabajadores en esta sociedad, por lo que VALEO ILUMINACIÓN, S.A. tuvo conocimiento de las referidas actuaciones penales, interrumpiéndose de esta forma igualmente el plazo de prescripción.

Conviene subrayar que, si bien es cierto que la más reciente jurisprudencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo exige que el hecho interruptor de la prescripción haya llegado a conocimiento de la persona a quien se atribuya la responsabilidad contable (STS 3ª Sec. 7ª de 28 de febrero de 2013 Roj: STS 1593/2013 y STS 3ª Sec. 7ª de 25 de febrero de 2016 Roj: STS 780/2016), también lo es que la referida jurisprudencia expresamente admite que el conocimiento del hecho que interrumpe la prescripción no necesariamente ha de derivar de una notificación formal y personal al interesado, sino que puede tener lugar “a través de cualquier otro hecho o circunstancia que permita formar la razonable convicción de que ese conocimiento efectivamente tuvo lugar”. En el caso que nos ocupa se llega a esa “razonable convicción” de que VALEO ILUMINACIÓN, S.A. tuvo conocimiento de la fiscalización realizada por la Cámara de Cuentas de Andalucía, a partir del hecho de que las ayudas a dicha empresa fueron fiscalizadas, habiendo solicitado el órgano fiscalizador a las empresas incluidas en la muestra analizada que confirmaran las ayudas recibidas. Por otro lado, también se llega a la “razonable convicción” de que VALEO ILUMINACIÓN, S.A. tuvo conocimiento de las actuaciones ante la jurisdicción penal, teniendo en cuenta no solamente la abundante información relativa a la causa en los medios de comunicación, sino en particular que una de las piezas de la misma se refería a las ayudas concedidas a dicha empresa, de donde cabe deducir que la empresa tuvo necesariamente noticia de que en la causa penal se investigaban, entre otros, los hechos que son objeto de este procedimiento de responsabilidad contable.

Todo ello da lugar, por tanto, a la desestimación de la alegación de prescripción hecha por la representación de VALEO ILUMINACIÓN, S.A. en su escrito de contestación.

El daño a los fondos públicos de la Junta de Andalucía ocasionado por el pago de la ayuda de 428.787 euros a que se refiere la demanda ha quedado suficientemente probado en el procedimiento.

La realidad del pago queda acreditada por la orden de pago remitida por la Agencia IDEA a Unicaja para que se ingresara la referida cantidad, con cargo a una cuenta corriente de la Agencia, en una cuenta cuya titularidad se atribuye en el citado documento a VALEO ILUMINACIÓN S.A., con la indicación de que se hiciera constar en el ingreso “que se trata de pago convenio de fecha 13/01/2009 con VALEO ILUMINACIÓN, S.A.”. Esta orden de pago obra en la documentación presentada por la Junta de Andalucía con la demanda.

Las actuaciones ponen de manifiesto asimismo que el pago a que se refiere la demanda carece de justificación, ya que se trata de un pago que ha de considerarse carente de cobertura legal, al haberse realizado sin cumplir los requisitos ni seguir los procedimientos establecidos en la legislación reguladora de las subvenciones y ayudas públicas.

Respecto a la cobertura legal del pago realizado, se ha de partir de que el mismo se hizo con cargo al programa presupuestario “Administración de las Relaciones Laborales” (programa 31L) destinado a la gestión de ayudas sociolaborales, habiendo estado dotado este programa con un conjunto de créditos vinculados al mantenimiento del empleo y al fomento del tejido productivo andaluz, abordando su consecución desde el ámbito de las relaciones laborales individuales y colectivas y la gestión de ayudas y subvenciones. La Consejería de Empleo utilizó este programa para disponer de un conjunto de créditos, entre los que se encuentra el que es objeto de este procedimiento, cuya ejecución supuso la realización de aportaciones dinerarias de carácter gratuito amparándose en la naturaleza subvencional de los mismos.

La Administración Autonómica puede otorgar subvenciones o ayudas con cargo a sus fondos propios regulando o, en su caso, desarrollando los objetivos y requisitos de otorgamiento y gestionando su tramitación y concesión (art. 45.1 de la Ley 2/2007). Sin embargo, la Consejería de Empleo y Seguridad Social no realizó un diseño previo de las ayudas por lo que no se establecieron los requisitos exigidos para ser beneficiarios, los criterios para la aceptación o rechazo de las solicitudes, los plazos de ejecución de las acciones a subvencionar ni las actuaciones posteriores encaminadas a obtener la justificación del cumplimiento de las finalidades y del empleo de los fondos otorgados. Por ello, el pago de la ayuda a que se refiere este procedimiento se realizó sin la existencia de la necesaria cobertura de unas bases reguladoras en la concesión de ayudas públicas, lo que impide analizar si dicha entrega se hizo dentro de los objetivos y requisitos previstos para el otorgamiento de las mismas.

Tampoco existió una convocatoria pública para la concesión de la ayuda siendo entregados los fondos públicos de forma directa. Atendiendo al procedimiento de concesión de las subvenciones y ayudas públicas puede distinguirse entre las regladas y las de concesión directa, siendo éstas las que, en contra de la regla general, no se otorgan en régimen de concurrencia competitiva sino de forma directa, pudiendo utilizar sólo este procedimiento en alguno de los supuestos previstos en el art. 22.2 de la LGS. Entre estos supuestos se encuentran las subvenciones excepcionales que son aquellas en las que deben acreditarse razones de interés público, social, económico o humanitario, u otras debidamente justificadas que dificulten su convocatoria pública. En el caso enjuiciado, aun considerando que se pudiera haber aplicado este régimen de asignación directa de la ayuda pública, no se justificaron de forma alguna las razones por las que no se utilizó el régimen general de concurrencia competitiva.

El Decreto 254/2001, de 20 de noviembre, por el que se aprobó el Reglamento en el que se regulaban los procedimientos para la concesión de subvenciones y ayudas públicas por la Administración de la Junta de Andalucía y sus Organismos Autónomos y su régimen jurídico, vigente en el momento de producirse los hechos ya que no fue derogado hasta que se dictó el Decreto 282/2010, de 4 de mayo, establecía en su art. 4 que la competencia para conceder subvenciones y ayudas públicas, previa consignación presupuestaria para este fin, correspondía a los titulares de las Consejerías y a los presidentes o directores de los Organismos Autónomos. Hasta la publicación de la orden del Consejero de Empleo de 3 de marzo de 2010, con efectos desde su publicación en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía el día 6 de abril de 2010, por la que se delegaba la competencia de éste en el titular de la Dirección General de Trabajo y Seguridad Social para la concesión de ayudas sociolaborales de carácter excepcional, no consta acto administrativo previo y necesario de delegación de estas competencias, ni referencia alguna indicando esta circunstancia en las resoluciones administrativas adoptadas. Sin embargo, en la ayuda pública a que se refiere la demanda objeto de este procedimiento, quien realizó las actuaciones tanto en la ordenación del pago como en la firma del convenio con IDEA para que ésta efectuase el mismo, fue el Director General de Trabajo y Seguridad Social.

Este mismo Decreto en su art. 15 preveía cuales eran los requisitos que debía reunir la solicitud de concesión de la ayuda y determinaba que previamente a su otorgamiento debía acreditarse la finalidad pública o las razones de interés social o económico, indicando finalmente, que la resolución de concesión debía contener como mínimo los extremos señalados en el artículo 13.2 de este mismo Reglamento.

En el expediente administrativo no hay ni solicitud formal de la ayuda, ni justificación de la finalidad pública o interés social, ni resolución expresa de concesión. Cabe concluir, por tanto, que en el caso que nos ocupa el pago realizado no cumplía los requisitos legalmente exigidos para la concesión de ayudas públicas.

La única documentación acreditativa de la ayuda objeto de este procedimiento que consta en autos es la siguiente:

* Escrito del Director de Recursos Humanos de la empresa VALEO ILUMINACIÓN S.A. de fecha 16 de diciembre de 2008 presentado en la Junta de Andalucía haciendo referencia como “asunto” al ERE 20/2003. Este escrito menciona una conversación mantenida con el Director General de Trabajo y Seguridad Social y, en relación con dicha conversación, informa sobre los importes de las reclamaciones por cobros indebidos del subsidio por desempleo pendiente de resolución judicial tras el agotamiento de la vía administrativa, los importes del nuevo convenio especial suscrito, y los importes del subsidio por desempleo, ascendiendo todo ello a 857.574,11 €, cuyo 50% es 428.787 €. Se indica que estas cantidades corresponden a la relación de trabajadores afectados por el ERE 20/2003 que se acompaña, y finalmente, se indica cual es el número de la cuenta bancaria de VALEO ILUMINACIÓN S.A. En este escrito la empresa “informa” al Director General sobre los extremos indicados, sin plantear, formal ni informalmente, solicitud alguna a la Junta de Andalucía. * Certificado expedido por don JMC el 13 de enero de 2009 en el que manifiesta que tras la reunión mantenida el pasado once de diciembre de 2008 con los representantes de la empresa VALEO ILUMINAIÓN S.A. se acordó una ayuda sociolaboral específica a los trabajadores de esta empresa incluidos en el ERE 20/2003 por el montante de 428.787 €. En este certificado sólo se especifica el importe y la entidad perceptora pero no se hace mención alguna al motivo de la entrega de esa cantidad dineraria, al objetivo o finalidad que se pretendía cubrir, a los trabajadores a quienes se concedió, a los requisitos que debían cumplirse, al cálculo del importe entregado o a cómo justificar su destino. En este mismo certificado se expresó que esta ayuda se haría con cargo a la partida presupuestaria 01.13.00.01.00.440.51.031L. * Convenio de colaboración de 13 de enero de 2009 suscrito por don JMC y la Agencia de Innovación y Desarrollo de Andalucía (IDEA) encargando a ésta que realizara el pago a VALEO ILUMINACIÓN S.A. de esa ayuda de 428.787 €. En el apartado tercero se expone que los extrabajadores de VALEO ILUMINACIÓN S.A. sufrieron una merma económica en sus emolumentos consecuencia de los cambios normativos que formaron parte del acuerdo del ERE por el cual quedó extinguida su relación laboral. En el apartado cuarto se afirma que la Consejería de Empleo a través de su Director General de Trabajo y Seguridad Social, tras conocer y analizar la situación de la empresa y sus trabajadores, los acuerdos y normativas legales aplicables considera indispensable el apoyo financiero a los extrabajadores de VALEO ILUMINACIÓN S.A. que forman parte del expediente ERE 20/2003 de una ayuda sociolaboral específica de 428.787 €. En base a ello se estipula en este convenio que la Consejería de Empleo, por medio de su Dirección General de Trabajo y Seguridad Social, encomienda a la Agencia de Innovación y Desarrollo de Andalucía (IDEA) el abono de la ayuda sociolaboral específica a los extrabajadores incluidos en el Anexo I perteneciente al ERE 20/2003 de VALEO ILUMINACIÓN S.A. hasta la cantidad de 428.787 € que será abonada en la cuenta bancaria del BBVA que se indica.

Pese a lo que se señala en este convenio no hay constancia alguna de que se haya solicitado formalmente esta ayuda, ni de que la Dirección General de Trabajo y Seguridad Social haya realizado análisis alguno de la situación económica de la entidad VALEO ILUMINACIÓN, S.A. o de la merma económica que sufrieron sus extrabajadores, como tampoco existe resolución adoptada de forma expresa concediendo la referida subvención.

El convenio especifica que la ayuda es a los extrabajadores incluidos en el Anexo I perteneciente al ERE 20/2003. Ahora bien, de la documentación resulta que el pago se efectuó en la cuenta bancaria que la empresa había indicado en su “informe” de 16 de diciembre de 2008, sin que exista constancia de que de que los fondos fuesen posteriormente transferidos a los trabajadores. Es más, de las propias alegaciones de VALEO ILUMINACIÓN, S.A. en el presente procedimiento cabe deducir que no se hizo ningún pago a los trabajadores pues, según la demandada, los fondos de la ayuda se destinaron al cumplimiento por parte de la empresa de determinadas obligaciones que ésta había contraído con los trabajadores en el acuerdo que sirvió de base al ERE. Si se parte de estas manifestaciones de la demandada, la documentación obrante en el expediente de la ayuda, no solamente sería insuficiente para cumplir las exigencias legales en materia de concesión de subvenciones, sino que estaría enmascarando una ayuda a una empresa, para hacer frente a determinados costes laborales, bajo la apariencia de una ayuda directa a los trabajadores.

A ello hay que añadir que aunque en la estipulación segunda del convenio se indica que la documentación acreditativa de la concesión de la ayuda obra en poder de la Dirección General de Trabajo y Seguridad Social, no está incorporada al expediente. En particular, no hay ninguna documentación incorporada al expediente que acredite la finalidad pública o las razones de interés social o económico que pudieran justificar la concesión de la ayuda. Aun admitiendo que los trabajadores afectados pudieran experimentar alguna pérdida económica como consecuencia de las reclamaciones del INEM, no se menciona en ningún documento, ni menos aún se acredita, que dicha pérdida pudiera colocar a los trabajadores afectados en una situación de dificultad que justificara la concesión de una ayuda pública. Y si se entiende que la ayuda se concedía a la empresa para que afrontase el pago de determinados costes laborales, tampoco se menciona ni menos aún se acredita que la situación económica de la empresa le impidiera afrontar dichos costes salvo que obtuviera una ayuda pública.

En la estipulación tercera de este convenio se establece que las cantidades desembolsadas como consecuencia de la encomienda recibida serían con cargo a la aplicación presupuestaria 0.1014.00.01.00.440.51.31.L.0 de la Dirección General de Trabajo y Seguridad Social. Por tanto, la encomienda del pago hecho a IDEA se realizó con cargo a los fondos transferidos mediante la aplicación presupuestaria 440.51 “Transferencias de financiación” del programa 31.L cuyo fin por imperativo legal era cubrir sus pérdidas y no pagar subvenciones. Como consecuencia de ello, estas cantidades quedaron al margen del control previo de la intervención de la Junta de Andalucía porque en lugar de aparecer como pagos de subvenciones con cargo al presupuesto de la Dirección General de Trabajo y Seguridad Social, se contabilizaron como transferencias de financiación para IDEA, no estando sometida esta entidad a dicho control previo.

La Intervención General de la Administración del Estado elaboró a solicitud de la Magistrada Juez titular del Juzgado de Instrucción nº 6 de Sevilla un informe sobre las ayudas otorgadas a VALEO ILUMINACIÓN, S.A. por importe total de 32.957.665,44 € entre las que se encuentra la que es objeto del presente procedimiento. En este informe se afirma que:

“No se han publicado ni existen bases reguladoras para el otorgamiento de estas subvenciones. No consta la aplicación de los criterios de publicidad, concurrencia y objetividad en su concesión. No se acredita el carácter excepcional de las ayudas ni la finalidad pública o interés social y económico que las justifique. No consta solicitud formal de las mismas por el beneficiario. Tampoco consta la Resolución motivada de concesión por parte de la CEM, ni los requisitos requeridos a los beneficiarios. El titular de la DGTSS carece de competencia delegada, con los requisitos legalmente establecidos, para la concesión de estas subvenciones y para la ordenación del pago de las mismas. El crédito presupuestario utilizado para su otorgamiento no es adecuado. No consta que se haya seguido el procedimiento exigido por la Ley de Contratos del Estado para la selección de la entidad aseguradora. No consta que la CEM se haya ajustado a los límites legales establecidos para la asunción de compromisos de carácter plurianual. Los expedientes de concesión de las ayudas no han sido sometidos a fiscalización previa por parte de la Intervención Delegada de la CEM. No consta la autorización provisional del pago por el Consejo Rector de IDEA. Tampoco consta su preceptiva ratificación por el Consejo de Gobierno. Por todo ello, estas subvenciones fueron concedidas prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido”.

Pues bien, de toda la prueba practicada en autos se concluye que la ayuda por importe de 428.787 € cuya concesión y pago motiva el presente procedimiento constituyó un acto de disposición de fondos públicos carente de la más mínima justificación en cuanto a su finalidad e interés público y con total incumplimiento de la normativa para la concesión de este tipo de ayudas. En primer lugar, porque se prescindió de manera absoluta del procedimiento legalmente establecido para la concesión de subvenciones y ayudas públicas, lo que ya es de por sí suficiente para considerar injustificado el pago que nos ocupa. A este respecto, conviene recordar que ni existió solicitud formal por parte de la sociedad VALEO ILUMINACIÓN S.A. para recibir la ayuda, ni existió un acto expreso de concesión de la misma, ni se siguió un procedimiento que hubiese garantizado que esta ayuda se destinara a una finalidad o interés público. Por otra parte, se omitieron los controles a que ordinariamente está sujeta la disposición de fondos públicos y, en particular, el pago de subvenciones y ayudas, ya que la operación se articuló mediante un convenio de colaboración entre la Dirección General de Trabajo y Seguridad Social y la Agencia de Innovación y Desarrollo de Andalucía (IDEA) lo que, como se ha indicado, permitía eludir el control de la ayuda por parte de la Intervención General de la Junta de Andalucía.

A todo lo anterior se une, en el presente caso, la absoluta ausencia de justificación de que los destinatarios de los fondos se encontrasen realmente en una situación de necesidad que justificase la concesión a los mismos de una ayuda pública por razones de interés social o económico. Si se considera que la ayuda se concedía a los extrabajadores, el mero hecho de que pudieran ver mermados sus ingresos o sus cotizaciones sociales como consecuencia de las resoluciones del INEM no implica necesariamente que queden en una situación de necesidad que justifique el pago de ayudas públicas por razones de interés social. Y si se entiende que la ayuda se concedió a la empresa, del mero hecho de que tenga que afrontar determinados costes derivados de acuerdos alcanzados con la representación de los trabajadores tampoco cabe deducir que la empresa necesite ayudas públicas para cumplir sus obligaciones.

Estamos, en definitiva, ante una salida injustificada de dinero público habiendo quedado sólo probado que la Junta de Andalucía pagó 428.787 € a una cuenta cuya titularidad se atribuye a VALEO ILUMINACIÓN S.A. sin sujeción a los procedimientos y garantías legalmente establecidos y sin que exista razón alguna de interés público, social o económico que pueda justificar la concesión de una ayuda pública.

La parte demandante pide que se condene como responsables contables directos de forma solidaria a don JMC y a VALEO ILUMINACIÓN S.A.

Don JMC, en cuanto ordenador del pago de esta ayuda, es responsable contable directo de la misma ya que con su actuación dio lugar a ese menoscabo para los caudales públicos.

Fue él quien firmó con IDEA el convenio de colaboración para que ésta gestionase el pago de la subvención, transfiriendo a esta entidad los fondos del programa 31L “Administración de relaciones laborales” que en realidad estaban destinados a subvenciones y que estaban sujetos al control previo de la Intervención General de la Junta de Andalucía, eludiendo de esta manera el referido control. El financiar la actuación mediante transferencias de financiación corrientes, aplicación 440.51, cuyo fin no era pagar subvenciones, supuso una vulneración de lo dispuesto en las normas presupuestarias y contables. Dicho convenio en el que se acordaba la salida dineraria no estaba sustentado ni en petición formal alguna de concesión de la ayuda, ni en la existencia de acuerdo expreso para su concesión, ni en la aportación de documentación justificativa de la finalidad o utilidad pública a la que se destinaba.

También consta que el 26 de enero de 2009 don JMC, como Director General de Trabajo y Seguridad Social, con el visto bueno del Viceconsejero de Empleo, ordenó a IDEA el pago de 428.787 €.

Se desprende de todo ello que el demandado incumplió de forma manifiesta las normas que regulan este tipo de ayudas y prescindió de las garantías que implican el respeto de un procedimiento legalmente previsto dando lugar a una salida dineraria indebida en cuanto que carece de la más mínima justificación.

En esa gestión de fondos públicos no cabe sino apreciar culpa grave ya que omitió la más mínima diligencia exigible a quien dispone de dichos caudales dando lugar a un pago que no debía haberse efectuado. A ello hay que añadir que era plenamente conocedor de que con su actuación incumplía gravemente la normativa presupuestaria y contable, porque no siguió procedimiento alguno, ordenó un pago sin haber quedado acreditado el destino del mismo y eludió los controles legalmente previstos.

Por tanto, se declara responsable contable directo del menoscabo causado a los fondos públicos de la Junta de Andalucía por importe de 428.787 € a don JMC.

Es hecho no discutido por las partes que la entidad VALEO ILUMINACIÓN S.A. fue quien recibió la ayuda sociolaboral; sin embargo, discrepan en que la demandante entiende que VALEO ILUMINACIÓN S.A. es responsable contable directa del menoscabo causado a los fondos públicos, mientras que la representación de esta empresa se opone a dicha pretensión alegando que se ha justificado sobradamente la razón del pago de la ayuda y su destino, que no existe actuación dolosa o gravemente culpable o negligente de su representada, y que ésta actuó en la plena confianza que le generaron los propios actos de la Junta de Andalucía al concederle la ayuda.

Ya ha quedado expuesto que el menoscabo a los caudales públicos se produjo como consecuencia de una salida dineraria carente de la más mínima justificación al no existir ni petición formal de la ayuda sociolaboral por parte de VALEO ILUMINACIÓN, S.A., ni un acto expreso de concesión por parte de la Junta de Andalucía, ni la tramitación de procedimiento en el que hubiese quedado individualizado el fin o destino de los fondos públicos entregados, ni fijadas las condiciones requeridas para la obtención y justificación de la referida ayuda. La representación de VALEO ILUMINACIÓN, S.A. sostiene que la ayuda se concedió para que la empresa pudiera hacer frente, en parte, a los compromisos adquiridos con los trabajadores afectados por el ERE, en relación con las reclamaciones que el INEM había efectuado a éstos y con el pago del Convenio especial con la Seguridad Social, como consecuencia también de dichas reclamaciones. A partir de aquí, la empresa afirma que la ayuda se empleó para dichas finalidades, aportando documentación acreditativa de los pagos efectuados por VALEO ILUMINACIÓN, S.A. al INEM y a la Seguridad Social, por los conceptos indicados.

En este sentido, la parte demandada ha aportado a los autos las resoluciones dictadas por el Servicio Público de Empleo Estatal en julio de 2008 acordando la suspensión del derecho de subsidio de varios trabajadores de VALEO ILUMINACIÓN, S.A. y la devolución de cantidades indebidamente percibidas, por haber superado las rentas mensuales recibidas de la entidad aseguradora el importe de las indemnizaciones legales que les correspondían por rescisión de sus contratos laborales en virtud del ERE; las resoluciones de septiembre de 2008 desestimando las reclamaciones previas que fueron interpuestas en vía administrativa; las transferencias que se hicieron en octubre de 2009 por parte de VALEO ILUMINACIÓN S.A. al Servicio Público de Empleo Estatal para el reintegro de los subsidios indebidamente percibidos que habían sido reclamados; y varios pagos que hizo esta empresa a trabajadores constando como concepto en el banco pagador el de “nómina” y que se relacionan en varios listados elaborados por VALEO ILUMINACIÓN S.A. como abono de los costes de las cotizaciones previstas en el convenio especial que tuvieron que suscribir con la Seguridad Social.

Ahora bien, como se ha apuntado más arriba, de la deficiente documentación obrante en el expediente no cabe deducir que la ayuda se concediera con la finalidad de que la empresa hiciera frente a los costes laborales indicados, ya que de dicha documentación parece desprenderse que se trataba de una ayuda concedida a los extrabajadores. Por lo demás, incluso suponiendo que el destinatario de la ayuda fuera la empresa, y que ésta hubiese destinado los fondos a las finalidades que señala (reclamaciones del INEM y Convenio especial), ello no sería suficiente para considerar justificada la ayuda ante la absoluta ausencia de acreditación de la concurrencia en el caso de razones de interés público, social o económico que pudieran justificar la financiación con fondos públicos de los costes laborales de una empresa privada.

No comparte por tanto, este tribunal la argumentación de la demandada de que se ha justificado sobradamente la razón del pago de la ayuda y su destino. Incluso si se considerase probado que los fondos se destinaron a las finalidades que la demandada indica, no podría considerarse justificada la ayuda al no haberse acreditado la concurrencia en el caso de ninguna circunstancia especial que justifique la financiación con dinero público de los costes de una empresa.

A ello hay que añadir que la responsabilidad contable exigible a quien percibió la ayuda pública, en casos como el presente en que se ha prescindido absolutamente del procedimiento legalmente previsto, deriva de no haber dado a los fondos recibidos la única finalidad a la que legalmente podrían ser aplicados en tales circunstancias, que no es otra que su devolución a las arcas públicas. Cualquier otro destino que fuera dado a estos fondos por su perceptor sería contrario a la ley, ya que nunca concurrieron los requisitos necesarios para que pudiese ser beneficiario de los mismos.

También entiende este tribunal que concurre el necesario elemento de negligencia grave en la conducta de la empresa demandada VALEO ILUMINACIÓN S.A. Como afirma la Sentencia del TSJ de Andalucía, Sala de lo Contencioso-Administrativo de Sevilla, Sec. 4ª, de 20 de abril de 2017, en un caso referido también a una ayuda concedida a una empresa por la Dirección General de Trabajo, “un operador económico mínimamente diligente debe conocer que la Administración no actúa ni adopta compromisos al margen de todo procedimiento, ni recibe escritos de los interesados o documentos sin constancia administrativa, como tampoco puede comprometer subvenciones o ayudas sin seguir un cauce formal predeterminado, sin concretar el objetivo y las obligaciones a cumplir por los beneficiarios”. Por eso, la actuación de VALEO ILUMINACIÓN, S.A. al aceptar una ayuda concedida y pagada prescindiendo por completo del procedimiento y garantías legalmente establecidos supone, bien una conducta dolosa, si se hizo con plena conciencia de la ilegalidad de la actuación administrativa, bien una conducta gravemente negligente, ya que, ante una actuación administrativa tan grave y manifiestamente irregular, no puede considerarse excusable la ignorancia de que se estaba actuando ilegalmente.

Y precisamente por ello no puede acogerse tampoco la alegación de la demandada de haber actuado en la plena confianza que le habían generado los actos propios de la Junta de Andalucía al concederle la ayuda. La confianza legítima únicamente merece protección cuando se basa, como mínimo, en una apariencia de legalidad que, en este caso, no existe en absoluto. La actuación de la Dirección General de Trabajo en relación con la ayuda a que se refiere este procedimiento fue tan abierta y groseramente ilegal que ninguna confianza legítima merecedora de protección pudo generar en la empresa perceptora de los fondos, quien, si no fue consciente de la ilegalidad de la actuación administrativa, hubiera debido serlo si hubiese desplegado la mínima diligencia exigible.

En consecuencia concurren también todos los requisitos para declarar la responsabilidad contable directa de VALEO ILUMINACIÓN S.A. por el daño causado a los caudales públicos de la Junta de Andalucía por la falta de justificación de la ayuda percibida por dicha empresa por importe de 428.787 €.

Habiéndose declarado responsables contables directos a don JMC y a VALEO ILUMINACIÓN, S.A. del menoscabo causado a los fondos públicos de la Junta de Andalucía procede condenar a ambos demandados, con carácter solidario, al reintegro del alcance que asciende a 428.787 euros, y al pago de los correspondientes intereses legales incluyendo los devengados hasta la liquidación provisional, por importe de 39.942,70 euros, más los que se devenguen por el principal desde dicha liquidación hasta el completo pago del mismo, que se calcularán año a año con arreglo a los tipos legalmente establecidos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 71.4ª.e) de la LFTCu.

Por lo que se refiere a las costas procesales, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 394 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, procede imponerlas a los demandados don JMC y a VALEO ILUMINACIÓN, S.A. por haber sido íntegramente estimadas las pretensiones de la demanda.

VISTOS los antecedentes de hecho, hechos probados y fundamentos de derecho expresados

Declaro como importe en que se cifra el daño causado en los fondos públicos de la Junta de Andalucía el de CUATROCIENTOS VEINTIOCHO MIL SETECIENTOS OCHENTA Y SIETE EUROS (428.787 €).

Declaro responsables contables directos del daño a DON JMC y a VALEO ILUMINACIÓN, S.A.

Condeno a DON JMC y a VALEO ILUMINACIÓN, S.A. al reintegro del importe por el que se les ha declarado responsables contables.

Condeno a DON JMC y a VALEO ILUMINACIÓN, S.A. al pago de los intereses, calculados según lo razonado en el fundamento jurídico noveno de esta resolución.

Conforme al artículo 394 de la LEC, condeno a DON JMC y a VALEO ILUMINACIÓN, S.A. al pago de las costas.

Ordeno la contracción de la cantidad en que se fija el perjuicio en la cuenta que corresponda según las vigentes normas de contabilidad pública.

Así por esta mi Sentencia lo pronuncio, mando y firmo.