SENTENCIA nº 3 DE 2016 DE TRIBUNAL DE CUENTAS - DEPARTAMENTO PRIMERO, 9 de Marzo de 2016

Por diligencia de reparto de 1 de septiembre de 2014 se turnó a este Departamento Primero de la Sección de Enjuiciamiento el presente Procedimiento de Reintegro por Alcance, dimanante de las actuaciones previas nº 67/14, instruidas por Delegado Instructor del Tribunal de Cuentas, en el que se acordó el anuncio por edictos de los hechos supuestamente motivadores de responsabilidad contable, así como el emplazamiento del Ministerio Fiscal, del representante legal del Ayuntamiento de Alhama de Aragón y de D. J. A. D..

Mediante diligencia de ordenación de 3 de julio de 2015 se tuvo por personados en el presente procedimiento al Ministerio Fiscal, al representante legal del Ayuntamiento de Alhama de Aragón y al de D. J. A. D.. Asimismo se acordó dar traslado de las actuaciones al representante legal del Ayuntamiento de Alhama de Aragón para que, en su caso, interpusiera la oportuna demanda.

Con fecha 7 de agosto de 2015, el representante legal del Ayuntamiento de Alhama de Aragón interpuso demanda de procedimiento de reintegro contra D. J. A. D. solicitando que fuera condenado al reintegro de los perjuicios causados a los fondos públicos.

Mediante diligencia de ordenación de 24 de septiembre de 2015, se acordó conceder al representante legal del Ayuntamiento de Alhama de Aragón un plazo de diez días para que fijara con claridad y precisión el importe exacto de la pretensión y la cantidad reclamada a la persona contra la que se dirigía la demanda.

Con fecha 14 de octubre de 2015, el representante legal del Ayuntamiento de Alhama de Aragón presentó escrito de subsanación de la demanda.

Por decreto de 22 de octubre de 2015 se acordó admitir a trámite la demanda presentada y oír a las partes a fin de determinar la cuantía del procedimiento.

Mediante auto de 6 de noviembre de 2015 se fijó la cuantía del procedimiento en 3.459,91 euros y se acordó que el presente procedimiento siguiera los trámites del juicio declarativo verbal. Por decreto de la misma fecha se citó a las partes para la celebración de la vista prevista en el artículo 443 de la Ley de Enjuiciamiento Civil.

Con fecha 16 de noviembre de 2015, se recibió escrito del representante legal del demandado en el que solicitó la práctica de determinada prueba documental y la citación de una testigo. Mediante diligencia de ordenación de 11 de diciembre de 2015 se acordó que la decisión sobre la admisión de la prueba documental propuesta sería adoptada por la Consejera actuante en el acto de la vista, así como citar a dicho acto a la testigo propuesta por la parte demandante, de acuerdo con el artículo 440 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, para lo cual se dirigiría exhorto al Juzgado Decano de Calatayud a efectos de practicar la citada prueba testifical mediante videoconferencia, correspondiendo al Juzgado exhortado citar a la testigo.

Una vez suspendida la convocatoria de la vista prevista para el día 27 de enero de 2016, mediante diligencia de ordenación de 1 de febrero de 2016 se acordó citar de nuevo a las partes para la celebración de la vista el día 24 de febrero de 2016 y exhortar de nuevo al Juzgado Decano de Calatayud a efectos de practicar la citada prueba testifical mediante videoconferencia. Mediante diligencia de ordenación de 8 de febrero de 2016, el Secretario del Juzgado de Primera Instancia e Instrucción nº 1 de Calatayud acordó practicar las diligencias interesadas por este Tribunal para la práctica de la prueba testifical.

Con fecha 24 de febrero de 2016 se celebró el juicio, en el que el representante legal del Ayuntamiento de Alhama de Aragón se ratificó en su demanda y solicitó la prueba documental obrante en las actuaciones y la que aportó en dicho acto. El Ministerio Fiscal manifestó que no se adhería a la demanda y se remitió a su escrito de 22 de septiembre de 2014 en el que interesó la no incoación del procedimiento. El Letrado del demandado solicitó la desestimación de la demanda y como pruebas la documental ya obrante en las actuaciones y el examen de los testigos propuestos.

La Consejera admitió la prueba solicitada por las partes y acordó que se llevara a cabo el examen de los testigos. A continuación las partes formularon sus conclusiones y se declaró el juicio concluso y visto para sentencia.

2. HECHOS PROBADOS

Los hechos que se declaran probados lo son en virtud de las pruebas documentales obrantes en las actuaciones previas y en las diligencias preliminares, así como de las documentales aportadas por las partes y de la testifical practicada en el acto del juicio.

D. J. A. D. ocupó el cargo de Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Alhama de Aragón en el periodo comprendido entre el mes de junio de 2007 y el 28 de noviembre de 2012.

Dña. E. B. R. prestó servicios al Ayuntamiento de Alhama de Aragón, como educadora de adultos, desde el día 8 de octubre de 2007, mediante la celebración cada año de contratos de trabajo de duración determinada cuya duración se extendía de septiembre a junio. Así consta en autos mediante los contratos firmados con fechas 8 de octubre de 2007 (folio 47 del Anexo I de las Diligencias Preliminares), 10 de septiembre de 2008 (folio 60 del citado Anexo I), 11 de septiembre de 2009 (folio 61) y 1 de septiembre de 2010 (folio 62.) La plaza de educador de adultos fue adjudicada mediante el procedimiento de concurso de méritos en los cursos 2007-2008, 2008-2009 y 2009-2010 (folios 48 y 59).

Con fecha 1 de septiembre de 2011, el Ayuntamiento de Alhama de Aragón, representado por D. J. A. D., y Dña. E. B. R., firmaron un nuevo de contrato de trabajo de duración determinada, por el que el Ayuntamiento contrató a la citada como profesora para cubrir el puesto de educadora de adultos para el curso 2011-2012 conforme a la convocatoria de la Diputación Provincial de Zaragoza. En el contrato se especificaba que este se extinguiría si por cualquier causa no se firmara el convenio de colaboración entre el Ayuntamiento y la Diputación. La duración de dicho contrato se extendía desde el 1 de septiembre de 2011 hasta el 30 de junio de 2012 (folio 63). Con fecha 3 de septiembre de 2012, ambas partes firmaron un nuevo contrato para la realización trabajos fijos discontinuos que se concertó por tiempo indefinido, si bien la cláusula adicional señalaba que el contrato se extinguiría si por cualquier causa no se firmara el convenio de colaboración entre el Ayuntamiento y la Diputación o no hubiera consignación presupuestaria para la actividad (folio 64).

La Diputación Provincial de Zaragoza convocó ayudas a entidades locales de la provincia de Zaragoza para la realización del plan provincial de educación permanente de personas adultas del curso 2011-2012. Las normas reguladoras de dicha convocatoria se aprobaron por decreto de Presidencia nº 3409 de fecha 27 de octubre de 2011 (folios 12 y siguientes del Anexo I de las Diligencias Preliminares) y fueron modificadas por decreto nº 1712 de 4 de julio de 2012 (folios 30 y siguientes del citado Anexo I). Una de las normas de la convocatoria establecía como obligación de los beneficiarios de la subvención, entre otras, la de seleccionar y contratar el profesorado generalista según la normativa vigente, quedando exentos de tener que realizar el proceso selectivo las Entidades Locales que ya tuvieran al profesorado fijo o que hubieran realizado la contratación del mismo con el carácter de fijo-discontinuo, así como la de seleccionar al profesorado según los principios constitucionales de igualdad, mérito, capacidad y publicidad y el Estatuto Básico del Empleado Público. Estas normas también exigían presentar, para la justificación de la subvención, el expediente que soportara el proceso de selección para la contratación del profesorado (exceptuando aquellos supuestos en los que el profesorado sea fijo o fijo-discontinuo).

Mediante el correspondiente impreso firmado por su Alcalde-Presidente, D. J. A. D., de fecha 18 de noviembre de 2011, el Ayuntamiento de Alhama de Aragón solicitó participar en la citada convocatoria, proyectando la contratación de un profesor generalista que realizaría 2/3 de la jornada (mínimo 22 horas/semana), siendo el coste estimado del programa 16.686,06 euros (folio 1 del Anexo I de las Diligencias Preliminares). Al impreso de solicitud se adjuntó, en primer lugar, la ficha del profesorado con los datos personales, académicos y profesionales de Dña. E. B. R. y los de tipo y duración del contrato y jornada a realizar, en segundo lugar, los datos sobre los posibles destinatarios del plan provincial de educación y, en tercer lugar, el presupuesto estimativo con desglose de gastos, firmados igualmente por el Sr. A. D. (folios 2, 3 y 4 del citado Anexo I).

La Diputación Provincial de Zaragoza, por decreto de Presidencia nº 4138 de 27 de diciembre de 2011 resolvió conceder al Ayuntamiento de Alhama de Aragón la cantidad de 5.439,15 euros, con destino a la contratación de un profesor generalista a dos tercios de jornada. Con fecha 20 de febrero de 2012 se procedió al pago al Ayuntamiento del anticipo de la subvención concedida, correspondiente a la anualidad 2011, por importe de 3.291,23 euros.

Mediante certificado emitido con fecha 10 de agosto de 2012, Dña. M. R. A. M., Secretaria del Ayuntamiento de Alhama de Aragón, acreditó que se había realizado la actividad para la que la Diputación Provincial de Zaragoza concedió la subvención y adjuntó una relación de los gastos correspondientes a dicha actividad, por importe de 18.034,30 euros, consistentes en los pagos realizados a la profesora y a la Seguridad Social entre junio de 2011 y septiembre de 2012 (folio 77 del Anexo I de las Diligencias Preliminares).

Con fecha 20 de agosto de 2012 se recibió en la Diputación Provincial de Zaragoza la documentación remitida por el Ayuntamiento de Alhama de Aragón relativa a la justificación del plan provincial de educación permanente de adultos, curso 2011-2012. Con fecha 7 de diciembre de 2012, la Diputación remitió al Ayuntamiento el informe del jefe de Servicio de Bienestar Social y Desarrollo comunicando la posibilidad de subsanar las deficiencias observadas en la citada documentación, en particular, la necesidad de remitir el expediente que soporta el proceso de selección para la contratación del profesorado (folios 182 y 183 de la pieza principal del procedimiento).

Con fecha 27 de diciembre de 2012 se recibió en la Diputación Provincial de Zaragoza el escrito del Ayuntamiento de Alhama de Aragón de subsanación de las deficiencias. En dicho escrito firmado por el Alcalde, D. J. M. C. M., con fecha 19 de diciembre de 2012, se manifiesta, respecto al expediente del proceso de selección para la contratación del profesorado, que no hay expediente al haberse contratado a la misma persona que venía ocupando el puesto de profesor generalista en los últimos años. Según certificación adjunta de la Secretaria-Interventora del Ayuntamiento, ante la incertidumbre de la concesión de la subvención de la Diputación y el hecho de que el curso se iniciara a primeros de septiembre de 2011, el equipo de Gobierno optó por continuar con la misma profesora que venía realizando las tareas en ese mismo año en el curso 2010/2011, si bien su contrato se realizó condicionado a la firma del convenio de colaboración entre el Ayuntamiento y la Diputación (folios 33 y 34 del Anexo I de las Diligencias Preliminares).

Mediante decreto de Presidencia nº 58 de fecha 17 de enero de 2013, la Diputación Provincial de Zaragoza acordó iniciar el procedimiento de reintegro de 3.291,23 euros más los correspondientes intereses de demora, del anticipo de la subvención concedida al Ayuntamiento de Alhama de Aragón y concederle un plazo de quince días para presentar alegaciones (folio 39 del Anexo I de las Diligencias Preliminares). En esta resolución se concedía al Ayuntamiento un plazo de quince días para la presentación de alegaciones o cuantos documentos considerara oportunos para el buen curso del procedimiento.

Mediante decreto de Presidencia nº 664 de fecha 8 de marzo de 2013, la Diputación Provincial de Zaragoza acordó declarar la procedencia del reintegro de 3.459,91 euros correspondientes al anticipo (3.291,23 €) más los intereses de demora (168,68 €) de la subvención percibida por el Ayuntamiento de Alhama de Aragón (folios 41 y siguientes del Anexo I de las Diligencias Preliminares). En cumplimiento de esta resolución, el Ayuntamiento transfirió a la cuenta de la Diputación Provincial el importe del reintegro y los intereses con fecha 20 de marzo de 2013 (folio 44 del citado Anexo I).

El Ayuntamiento de Alhama de Aragón no programó actividad alguna de educación de adultos para el curso 2013/2014 ni se acogió a las subvenciones de la Diputación Provincial para esta finalidad. Como consecuencia de ello, Dña. E. B. R. no prestó ningún servicio al Ayuntamiento durante dicho curso ni tampoco se contrató a otra persona para ocupar la plaza de educador de adultos. Por este motivo, la Sra. B. R. interpuso demanda contra el Ayuntamiento de Alhama de Aragón (folio 74 del Anexo I de las Diligencias Preliminares) que fue estimada mediante sentencia dictada por el Juzgado de lo Social nº 1 de Zaragoza con fecha 9 de enero de 2015, que declaró la improcedencia del despido de la actora (folio 155 de la pieza principal del procedimiento). Este pronunciamiento fue confirmado mediante sentencia de la Sala Social del Tribunal Superior de Justicia de Aragón de 29 de abril de 2015, que desestimó el recurso de suplicación interpuesto por el Ayuntamiento (folio 161 de la citada pieza).

Mediante auto de 19 de diciembre de 2013, el Juzgado de Primera Instancia e Instrucción nº 1 de Calatayud acordó incoar las diligencias previas nº 11177/2013 por la posible existencia de un delito de prevaricación administrativa como consecuencia de la documentación remitida por el Ayuntamiento de Alhama de Aragón a la Fiscalía del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, en relación con la contratación de personal laboral fijo discontinuo con inobservancia de las normas legales (folio 17 de la pieza de Actuaciones Previas).

Corresponde al Tribunal de Cuentas el enjuiciamiento de la responsabilidad contable de aquellos que tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos, de acuerdo con el artículo 2, apartado b), de la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas de 12 de mayo de 1982, siendo competente para dictar la presente resolución la Consejera de Cuentas que la suscribe, en virtud de la diligencia de reparto de 1 de septiembre de 2014, y de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 52 y 53 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas. Las normas procesales aplicables al presente litigio son las correspondientes de dicha Ley de Funcionamiento y, por remisión de ésta, las que la vigente Ley de Enjuiciamiento Civil prescribe para el juicio verbal.

La pretensión de responsabilidad contable planteada por el representante legal del Ayuntamiento de Alhama de Aragón se concreta en que sea declarada la existencia de un perjuicio en los caudales públicos cifrado en 3.459,91 euros, producido como consecuencia del reintegro de una subvención concedida por la Diputación Provincial de Zaragoza al Ayuntamiento de Alhama de Aragón, lo que dio lugar a que este tuviera que transferir el importe del anticipo de la subvención y los intereses de demora a la entidad concedente , y que se condene a D. J. A. D., como responsable contable directo del alcance, al pago de dicha cantidad así como al abono de los intereses de demora y de las costas procesales.

Fundamenta sus pretensiones la parte demandante en los hechos que ya han sido relatados en la relación de hechos probados de la presente sentencia y, en particular, considera probado que la Diputación Provincial de Zaragoza inició el procedimiento de reintegro del anticipo de la subvención concedida al Ayuntamiento de Alhama de Aragón debido al hecho de que D. J. A. D., Alcalde-Presidente de la Corporación en aquel momento, no siguió los trámites establecidos para proceder a la contratación del profesorado generalista, sino que contrató de manera irregular como profesora a su entonces esposa, lo que representó un quebranto a la hacienda municipal cuantificado en el importe del anticipo de la subvención que hubo de devolverse más los intereses de demora.

Considera la parte actora que estos hechos determinan la existencia de un alcance y conllevan la obligación del Sr. A. D. de indemnizar a la Hacienda Pública municipal al ser responsable contable directo del perjuicio en virtud de los siguientes motivos:

1- La obligación de rendir cuentas por parte del Sr. Alcalde.

2- La infracción de las normas que disciplinan el régimen presupuestario y de contabilidad aplicable al Ayuntamiento.

3- La culpabilidad del Sr. A. D.: el Alcalde es la máxima autoridad municipal y ostenta todas las competencias en materia de ejecución del gasto y contratación de personal, lo que le convierte en garante de la legalidad presupuestaria en un sentido amplio. Además de esa responsabilidad genérica en materia de ejecución del gasto, que determina la culpabilidad de quien obra sin la debida diligencia en el aseguramiento del buen fin del gasto público, en este caso nos encontramos con la existencia de un dolo específico porque el Sr. A. D. conocía sus obligaciones legales. Es decir, no solo hubo omisión de la diligencia o deber de cuidado en el ejercicio de las funciones que le correspondían como máxima autoridad municipal, sino que fue actor y partícipe directo en la infracción de legalidad cometida en la contratación de personal para educación de adultos.

4- El menoscabo de los caudales públicos administrados por el Sr. A. D.: la falta de diligencia en la contratación de personal y en el cumplimiento de las bases establecidas por la Diputación Provincial de Zaragoza para la contratación del profesorado lo que determina la existencia de alcance.

5- La relación de causa-efecto entre la conducta antijurídica del Sr. A. D. y el menoscabo a los caudales públicos: si el Sr. A. D. hubiese cumplido las bases establecidas por la Diputación Provincial de Zaragoza para la contratación del profesorado y la legislación en materia de contratación de personal, no estaríamos hablando de la existencia de un daño en los caudales públicos por lo que resulta evidente la relación de causalidad entre el perjuicio a los fondos públicos y la conducta del demandado.

El Ministerio Fiscal, por su parte, manifestó en el acto del juicio que no se adhería a la demanda interpuesta por el Ayuntamiento de Alhama de Aragón y se remitió a su escrito de 22 de septiembre de 2014 en el que interesó la no incoación del juicio contable al entender que no existe saldo deudor injustificado y que los hechos no son generadores de responsabilidad contable. En este sentido citó el auto de la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas de 13 de marzo de 1987 que afirmó que no todo daño en los fondos públicos da lugar necesariamente al nacimiento de responsabilidad contable, y la sentencia de esta misma Sala 7/2010, de 14 de marzo que no apreció la existencia de responsabilidad contable en un supuesto similar de pérdida de una subvención.

La representación legal del demandado solicita por su parte la desestimación íntegra de la demanda y la condena en costas a la parte actora en base a los siguientes argumentos:

1) La decisión de contratar a Dña. E. B. R. como profesora de adultos para el curso 2011-2012 sin la celebración de un concurso previo no se tomó individualmente por D. J. A. D. sino que fue una decisión compartida por los demás miembros del Ayuntamiento, reunidos al efecto.

2) Después de ser contratada durante cuatro cursos para la realización de las tareas de profesora de adultos, la Sra. B. R. había adquirido la condición de trabajadora fija e indefinida, según las resoluciones dictadas por la jurisdicción social aportadas al procedimiento y la opinión recabada por el entonces Alcalde del abogado externo del Ayuntamiento y de los servicios jurídicos de su grupo político, que también informaron al Sr. A. D. que la realización de un nuevo concurso para la dotación de la plaza supondría el despido de la Sra. B. R., que tendría carácter ilegal. De hecho, el posterior despido de la profesora dio lugar a que la jurisdicción social declarara la improcedencia del despido y a la obligación por parte del Ayuntamiento de indemnizar a la despedida.

3) No existe quebranto patrimonial porque al no poderse convocar el concurso no se debería haber recibido ninguna subvención.

4) No existe ninguna culpabilidad, siquiera leve en la conducta del demandado, que se limitó a formalizar una decisión colectiva de todos los concejales del Ayuntamiento.

Por último, la representación del demandado denuncia la mala fe y el abuso de derecho en que se ha incurrido por parte del demandante.

Una vez expuestos los argumentos de la demanda y de la contestación así como las alegaciones del Ministerio Fiscal, procede entrar en el fondo del asunto y, antes de analizar la existencia de un alcance en el presente caso, realizar una serie de consideraciones sobre los hechos acaecidos y la actuación del demandado.

De la relación de hechos probados contenida en la presente resolución, se deduce que el Ayuntamiento de Alhama de Aragón tuvo que devolver el importe del anticipo de la subvención concedida por la Diputación Provincial de Zaragoza más los intereses de demora por no haber cumplido una de las normas de la convocatoria de la subvención, consistente en contratar al profesorado generalista según la normativa vigente. Ha quedado probado que la contratación como profesora de adultos de Dña. E. B. R. para el curso 2011-2012 se realizó sin un previo concurso de méritos al alegar la Corporación la incertidumbre en relación con la subvención de la Diputación Provincial, que no se concedió hasta diciembre de 2011, y el hecho de que el curso se iniciara a primeros de septiembre de ese año.

Consta también que la decisión de contratar a la Sra. B. R. no fue aprobada formalmente por acuerdo del Pleno del Ayuntamiento ni de otro órgano municipal sin perjuicio de que existan indicios de que los concejales del Ayuntamiento sí se reunieron de modo informal para dar el visto bueno a esta decisión. En todo caso, D. J. A. D. no se abstuvo de participar en el proceso de decisión ni en el de decisión y ejecución de la contratación de Dña. E. B. R., quien era su esposa en aquel momento, tal y como ha afirmado la parte demandante sin que este hecho haya sido negado por el demandado, constando en autos el contrato firmado entre las partes en que el Alcalde, Sr. A. D., interviene en representación del Ayuntamiento.

Hechas estas consideraciones, es necesario analizar si se ha producido un alcance en los fondos públicos, en los términos previstos en los artículos 49 y 72 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, en relación con el 38.1 de la Ley Orgánica 2/82, de 12 de mayo, y si el mismo es o no generador de responsabilidad contable.

El apartado primero del artículo 72 de la Ley 7/1988 de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas dispone que: “A efectos de esta Ley se entenderá por alcance el saldo deudor injustificado de una cuenta o, en términos generales, la ausencia de numerario o de justificación en las cuentas que deban rendir las personas que tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos, ostenten o no la condición de cuentadantes ante el Tribunal de Cuentas”.

En el mismo sentido se ha pronunciado la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas, al señalar en la sentencia 3/1996, de 13 de febrero que se entiende por alcance “el saldo negativo e injustificado de la cuenta que debe rendir quien tenga a su cargo los caudales o efectos públicos. No rendir cuentas debiendo hacerlo por razón de estar encargado de la custodia o manejo de caudales públicos, no justificar el saldo negativo que éstos arrojen, no efectuar ingresos a que se esté obligado por razón de percepción o tenencia de fondos públicos, sustraer o consentir que otro sustraiga, o dar ocasión a que un tercero realice la sustracción de caudales o efectos públicos que se tengan a cargo, aplicándolos a usos propios o ajenos, etc. son todos supuesto de alcance”

Para poder determinar si se ha producido un alcance, en los términos legales y jurisprudenciales que se acaban de aludir, es necesario analizar si la transferencia realizada por el Ayuntamiento de Alhama de Aragón a la Diputación Provincial de Zaragoza por el importe del anticipo de la subvención recibida y de los intereses de demora, ha dado lugar o no a una salida de fondos sin justificar, esto es, si ha provocado en el patrimonio público un daño real y efectivo.

Así se desprende de una doctrina extensa y uniforme de la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas que exige que, para que pueda declararse responsabilidad contable, es necesario que se haya producido un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a bienes o derechos determinados y de titularidad pública al amparo del artículo 59.1 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas. En este sentido, la sentencia 1/2011, de 1 de marzo, citando diversa jurisprudencia de la Sala, señala que el requisito del daño efectivo se “deduce de la interpretación conjunta de los artículos 38 de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y 49 y 59 de la Ley 7/1988, de 5 de abril. Ello supone que la administración irregular de los recursos públicos no genera, por sí sola, responsabilidades contables. Es necesario que implique, entre otros requisitos, un menoscabo concretado en caudales o efectos públicos individualizados. Todo ello sin perjuicio, lógicamente, de que la gestión irregular de que se trate pueda generar, en su caso, otras responsabilidades en Derecho distintas de la contable”

En el mismo sentido se pronuncia la sentencia 9/2010, de 24 de mayo, al señalar que: “Si no existe un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a bienes y derechos determinados de titularidad pública, no puede existir responsabilidad contable y, puesto que su contenido es el de una responsabilidad patrimonial o reparadora, entendida como subespecie de la responsabilidad civil, no tiene carácter de responsabilidad sancionadora ni tampoco tiene por objeto la censura de la gestión; por eso, no es suficiente acreditar que se han cometido, como en el presente caso, errores o irregularidades en la gestión de los fondos públicos, sino que se debe probar que, como consecuencia de esas irregularidades, se ha producido un menoscabo en el patrimonio municipal”.

En esta misma línea y, en particular en materia de contratación pública, dice la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas, en Sentencia 10/05, de 14 de julio, que “el incumplimiento del procedimiento legal para la contratación…evitando el sometimiento a los principios de publicidad y concurrencia, puede generar responsabilidad contable, pero el demandante debe probar que esa actuación ilegal provocó en los fondos públicos un daño económico, real, efectivo e individualizado”.

La cuestión fundamental del presente proceso no radica, por tanto, en la corrección de la contratación de la profesora de adultos o en el carácter indefinido o no de dicha contratación, sino en la determinación de posibles daños y perjuicios en el erario público como consecuencia de haberse tenido que reintegrar el anticipo de la subvención y los intereses de demora.

También debe recordarse que en el ámbito de la jurisdicción contable es de aplicación el principio de carga de la prueba, establecido en el artículo 217 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, que regula la distribución de la misma en el recto sentido de que las consecuencias perjudiciales de la falta de prueba han de parar en quien tenga la carga de la misma, y traerse a colación, entre otras, las sentencias del Tribunal Supremo de 13 de junio de 1998 (RJ 1998/4685) y de 25 de marzo de 1991 (RJ 1991/2443), así como la amplia doctrina de la Sala de Justicia, por todas la sentencia 13/07, de 23 de julio, sobre esta cuestión.

Conforme a lo expuesto, es a la parte actora, en cuanto ejercitante de la acción, a quien le corresponde probar, para poder declarar la existencia de responsabilidad contable, entre otros requisitos, que se ha ocasionado un daño económico, real, efectivo e individualizado en los fondos públicos, y la cuantía del mismo, al ser su resarcimiento lo que se pretende a través de este proceso contable. Así, el artículo 59, apartado primero, de la Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, dispone que “Los daños determinantes de la responsabilidad deberán ser efectivos, evaluables económicamente e individualizados en relación a determinados caudales o efectos”, requisitos a que se refieren, asimismo, entre otras, las sentencias de la Sala de Justicia de este Tribunal 21/99, de 26 de noviembre, 14/00, de 2 de octubre, 2/04, de 4 de febrero y 21/05, de 14 de noviembre.

La responsabilidad contable es, por tanto, una responsabilidad por daños y como tal, aun siendo imprescindible el incumplimiento, por parte del gestor, de las obligaciones que le competen, no deriva directamente del hecho mismo de dicho incumplimiento, sino de la probada existencia y realidad de los daños individualizados ocasionados, ya que no sería concebible que naciera un deber de resarcimiento sin haberse producido y acreditado el perjuicio, carga de la prueba que compete a quien reclama el reintegro.

En este sentido, corresponde a la parte demandante probar que el pago realizado a la Diputación constituyó un perjuicio efectivo e individualizado en relación a los caudales públicos del Ayuntamiento de Alhama de Aragón. Dicho pago consta en la documentación obrante en autos así como las resoluciones de la Diputación que obligaron al reintegro del anticipo de la subvención y de los intereses de demora, por lo que las alegaciones de las partes se han centrado determinar si efectivamente ese pago da o no lugar a un supuesto de alcance.

Tanto la parte demandada como el Ministerio Fiscal consideran que en el presente caso no hay perjuicio a los fondos públicos porque, en primer lugar, el Ayuntamiento tenía obligación legal de contratar a la Sra. B. R. al haber sido esta ya contratada en los cuatro cursos anteriores y haber adquirido el carácter de trabajadora indefinida, y, en segundo lugar, porque el trabajo fue efectivamente realizado y dio lugar a una contraprestación debida. A estos efectos, el Fiscal ha citado la sentencia de la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas 7/2010, de 14 de marzo que en un supuesto similar concluyó que no existía alcance al considerar que no se detectaba la existencia de un saldo deudor no justificado. La citada sentencia señalaba en primer lugar que, desde el auto de esa misma Sala de 13 de marzo de 1987, se había mantenido el criterio de que no todo daño en los fondos públicos da lugar al nacimiento necesariamente de responsabilidad contable. En aquel caso, un Ayuntamiento obtuvo una subvención del INEM que hubo de reintegrar al órgano concedente al no haber cumplido una de las condiciones de la subvención, en particular, la de realizar el pago de determinadas cotizaciones sociales. El reintegro de dicha subvención se realizó a través de retenciones en las entregas a cuenta de la participación que dicho Ayuntamiento tenía en los tributos del Estado y la Sala entendió que una cosa es que la subvención se encuentre bien revocada por la Administración concedente y otra que esa falta de ingresos, derivada de la revocación, dé lugar a un supuesto de alcance ya que, en definitiva la finalidad última para la que se otorgó la subvención fue cumplida y el incumplimiento del Ayuntamiento fue meramente formal. A mayor abundamiento, la Sala consideró en aquel supuesto que, aunque se hubiera producido un alcance en los fondos públicos, no hubiera concurrido responsabilidad contable porque en la conducta del presunto responsable no concurría dolo, culpa ni negligencia grave.

No obstante, esta no ha sido la única ocasión en que la Sala de Justicia se ha pronunciado sobre un supuesto similar sino que también lo ha hecho en la sentencia 3/2009, de 24 de febrero al resolver un recurso del artículo 41.2 de la Ley Orgánica 2/1982. En este caso, otro Ayuntamiento tuvo que reintegrar una subvención recibida del INEM para el pago de nóminas y para retenciones fiscales y de Seguridad Social de determinados trabajadores al no haber justificado la correcta aplicación de los fondos recibidos y, a efectos de resolver sobre la existencia de alcance, la Sala diferenció entre el reintegro de aquellas cantidades que dieron lugar a obligaciones reconocidas para el pago de dichos conceptos y el reintegro de aquellas otras que no dieron lugar al reconocimiento de obligaciones, dando una respuesta jurídica diferente en cada caso.

En el primer caso, la Sala consideró que el Ayuntamiento, al no aplicar los fondos recibidos a atender los citados gastos, tuvo que reconocer obligaciones respecto a los mismos con cargo a su propio patrimonio y, además, como consecuencia de no haber podido justificar la aplicación de los citados fondos a los fines para los que se concedieron, perdió simultáneamente el derecho a disponer de esa parte de la cifra recibida, pues se vio condenado a reintegrarla y, efectivamente, la reintegró. Por ello, la sentencia concluyó que esta situación suponía un daño para las arcas municipales que se ajusta a los requisitos previstos en el artículo 59 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas al tratarse de un menoscabo real y efectivo, identificado respecto a un concreto expediente de subvención, y económicamente evaluable en la cifra correspondiente a la suma por la que se reconocieron obligaciones para atender al pago de nóminas y retenciones, cantidad, además, reclamada en el correspondiente procedimiento de reintegro por la Administración concedente. Y añadió que el daño ocasionado al Patrimonio Municipal como consecuencia de esta irregularidad debía completarse con los intereses reclamados por la Administración que tramitó el reintegro.

Sin embargo, en el segundo caso, en que no constaba que la cantidad reintegrada al concedente de la subvención se hubiera afectado a obligaciones reconocidas para atender a actuaciones relacionadas con el expediente, la Sala entendió que dicha cantidad no podía incluirse en la cuantía del daño pues no había quedado probado en autos que hubiera dado lugar a un reconocimiento de obligaciones con cargo al Patrimonio de la Corporación.

En definitiva, la doctrina de la Sala de Justicia sobre el particular no es uniforme por lo que es preciso atender a las circunstancias específicas del presente caso sin dejar por ello de atender los razonamientos contenidos en las dos sentencias citadas. En primer lugar, no cabe duda de que, como se ha venido afirmando con reiteración por la Sala, no todo daño en los fondos públicos genera necesariamente una responsabilidad contable. Y cabría añadir que tampoco toda revocación de una subvención provoca per se la existencia de un alcance en los fondos públicos de la entidad que se ve obligada a reintegrarla.

En el presente supuesto el Ayuntamiento de Alhama de Aragón resultó beneficiario de una subvención otorgada por la Diputación Provincial de Zaragoza por importe de 5.439,15 euros con destino a la contratación de un profesor generalista a dos tercios de jornada. La Diputación ingresó al beneficiario un anticipo de la subvención de 3.291,23 euros y el Ayuntamiento efectivamente contrató a una profesora para la realización de la actividad subvencionada lo que dio lugar a que la Corporación pagara 18.034,30 euros en concepto de nominas y cotizaciones a la Seguridad Social. Finalmente, por causa del incumplimiento de las condiciones impuestas con motivo de la concesión de la subvención, la Diputación exigió al Ayuntamiento el reintegro del anticipo de la subvención y el pago de los intereses de demora, y el beneficiario realizó el reintegro solicitado por importe de 3.291,23 euros de anticipo de la subvención y 168,68 de intereses de demora.

Considera esta Consejera que de estos hechos se deriva un alcance en los términos previstos en el artículo 59 de la Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas pues la devolución de la subvención supuso para el Ayuntamiento la pérdida de una cantidad a la que tenía derecho (razón por la que dicha ayuda se le concedió en su momento). Ello implica un menoscabo en el patrimonio municipal, al que se ha privado de una suma de dinero que, habiendo ingresado en el mismo legítimamente, se tuvo que detraer de éste como consecuencia del incumplimiento de las normas reguladoras de la concesión de la subvención. A ello se une el hecho de que como consecuencia de la realización de la actividad para la que se concedió la subvención, el Ayuntamiento tuvo que reconocer obligaciones con cargo a su propio patrimonio y pagar determinadas cantidades en concepto de nominas y cotizaciones sociales, gastos para los cuales no pudo disponer del importe de la subvención.

En definitiva, en la secuencia de hechos con trascendencia patrimonial, en primer lugar el Ayuntamiento de Alhama de Aragón incrementó su patrimonio, legítimamente, en 3.291,23 euros como consecuencia de la recepción del anticipo de la subvención. Se debe tener en cuenta que entre los principios que integran el funcionamiento contable de las arcas municipales se encuentran los principios de unidad de caja y de no afectación. En este sentido el artículo 165.2 del Real Decreto Legislativo 2/2004 de 5 de marzo, que aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales establece que los recursos de las Entidades Locales y de cada uno de sus Organismos Autónomos y Sociedades Mercantiles, se destinarán a satisfacer el conjunto de sus respectivas obligaciones, salvo en el caso de ingresos específicos afectados a fines determinados. Dispone asimismo el artículo 40 de la citada norma que las subvenciones de toda índole que obtengan las Entidades locales, con destino a sus obras y servicios, no podrán ser aplicadas a atenciones distintas de aquellas para las que fueron otorgadas, salvo, en su caso, los sobrantes no reintegrables cuya utilización no estuviese prevista en la concesión.

La afectación a fines específicos a que se refiere el citado precepto, no puede entenderse en el sentido de que el numerario ingresado en tesorería procedente de estos recursos deba utilizarse exclusivamente para atender los pagos derivados de la ejecución de los gastos a que estén afectos. La afectación debe predicarse respecto de los recursos financieros en sentido amplio, no del numerario propiamente dicho, es decir, el dinero una vez ingresado en cuenta podrá destinarse a uno u otro pago, como bien fungible que es, debiendo exclusivamente asegurarse que en el momento en que sea necesario disponer de los recursos afectos haya suficiente numerario para hacerlos efectivos, bien sea con fondos existentes en caja o mediante la realización de operaciones financieras que habiliten los fondos necesarios para ello.

En segundo lugar, la realización de la actividad subvencionada dio lugar a dos salidas de fondos de la caja del Ayuntamiento, una para reintegrar el anticipo de la subvención y los intereses de demora y otra para satisfacer las nóminas de la profesora contratada y sus cotizaciones sociales. En este segundo caso, la salida de fondos estaba justificada por la efectiva realización de las prestaciones pero no así la primera, pues supuso una salida de fondos como consecuencia del incumplimiento de las normas de la subvención que generó un menoscabo efectivo e individualizado en los fondos del Ayuntamiento.

En consecuencia, teniendo en cuenta lo anteriormente expuesto, procede declarar la existencia de un alcance en los fondos públicos de la Corporación, al haberse reintegrado por el Ayuntamiento de Alhama de Aragón, por incumplimiento de los requisitos legalmente previstos, la subvención percibida más los intereses de demora y haberse producido el reconocimiento de obligaciones relacionados con la actividad subvencionada y el pago de dichas obligaciones con cargo al patrimonio de la Corporación.

El importe del alcance debe quedar fijado, conforme a lo establecido en el artículo 60, apartado primero, de la Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, en relación con el artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, y teniendo en cuenta que la cantidad reclamada por la parte actora es la cantidad reintegrada a la Diputación en concepto de anticipo de la subvención e intereses de demora, en la suma de 3.459,91 euros de principal.

Una vez declarada la existencia de un alcance por importe total de 3.459,91 euros de principal en los fondos del Ayuntamiento de Alhama de Aragón, es necesario analizar si dicho alcance genera responsabilidad contable y si la misma es imputable al demandado, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 2, apartado b), 15, apartado 1, y 38, apartado 1, de la Ley Orgánica 2/1982, del Tribunal de Cuentas, de 12 de mayo, en relación con lo preceptuado en el artículo 49, apartado 1, de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas.

La definición legal de responsabilidad contable se encuentra recogida en el artículo 38, apartado 1 de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, según el cual: “El que por acción u omisión contraria a la Ley originare el menoscabo de los caudales o efectos públicos quedará obligado a la indemnización de los daños y perjuicios causados”.

La Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas en su artículo 49, apartado 1, establece cuáles pueden ser las pretensiones de responsabilidad que pueden ser conocidas por la jurisdicción contable: “La jurisdicción contable conocerá de las pretensiones de responsabilidad que, desprendiéndose de las cuentas que deben rendir todos cuantos tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos, se deduzcan contra los mismos cuando, con dolo, culpa o negligencia graves, originaren menoscabo en dichos caudales o efectos a consecuencia de acciones u omisiones contrarias a las leyes reguladoras del régimen presupuestario y de contabilidad que resulte aplicable a las entidades del sector público o, en su caso, a las personas o entidades perceptoras de subvenciones, créditos, avales u otras ayudas procedentes de dicho sector”.

Para que una determinada acción constitutiva de alcance sea generadora de responsabilidad contable ha de reunir, según la reiterada doctrina de la Sala de Justicia recogida en sentencias como las de 30 de junio de 1992, 29 de diciembre de 2004, 13 de marzo de 2005, 26 de marzo de 2005, 18 de noviembre de 2010 y 1 de marzo de 2011, los siguientes requisitos: “a) que se trate de una acción u omisión atribuible a una persona que tenga a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos, b) que dicha acción u omisión se desprenda de las cuentas que deben rendir quienes recauden, intervengan, administren, custodien, manejen o utilicen caudales o efectos públicos, c) que la mencionada acción suponga una vulneración de la normativa presupuestaria y contable reguladora del sector público de que se trate, d) que esté marcada por una nota de subjetividad, pues su consecuencia no es sino la producción de un menoscabo en los precitados caudales o efectos públicos por dolo, culpa o negligencia grave, e) que el menoscabo sea efectivo e individualizado con relación a determinados caudales o efectos y evaluable económicamente y f) que exista una relación de causalidad entre la acción u omisión de referencia y el daño efectivamente producido.”

El primer requisito exigido por la Sala de Apelación del Tribunal de Cuentas para la existencia de responsabilidad contable es que concurra una acción u omisión atribuible a una persona que tenga a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos. Por tanto es necesario analizar si se trata de una acción u omisión y de si la misma se atribuye a la persona encargada de dicho manejo, ya que sobre el carácter público de los fondos afectados ni se ha planteado controversia alguna por las partes, ni alberga esta Consejera ninguna duda.

En el presente juicio la acción consiste en la contratación de la profesora de adultos para la realización de una actividad subvencionada sin sujetarse a las normas reguladoras de dicha subvención, lo que dio lugar a que la Diputación exigiera el reintegro del anticipo de la subvención con los intereses de demora. Si bien tanto en la contestación a la demanda como en las declaraciones de los testigos en el acto del juicio, la parte demandada trató de probar que la decisión de contratar a la profesora no se tomó individualmente por el Alcalde sino que fue adoptada en una reunión informal celebrada alrededor del mes de julio de 2011 por todos los concejales del Ayuntamiento, lo cierto es que no existe constancia documental de esta reunión ni del acuerdo al que se ha aludido, sin perjuicio de que esta Consejera no puede pronunciarse sobre la participación de otras personas en los presentes hechos, dados los términos en que ha sido planteada la demanda, al haberse ejercitado la acción exclusivamente contra D. J. A. D., Alcalde del Ayuntamiento de Alhama de Aragón cuando se produjeron los hechos.

Tampoco puede olvidarse en este sentido que, como ya he señalado por la Sala de Justicia en numerosas resoluciones, por todas la Sentencia 12/2006 y la Sentencia 31/2004, “el posible incumplimiento por parte de otros de las obligaciones que tienen atribuidas nunca puede constituir causa para que uno deje de atender las propias”. A este respecto hay que recordar que es reiterada la doctrina de la Sala de Justicia que considera que las deficiencias organizativas, puestas de manifiesto en el presente caso por ambas partes y en especial por el demandado al hacer constar la falta de medios del Ayuntamiento, lejos de ser una causa de exoneración de la obligación del gestor de los fondos públicos de gestionarlos con la diligencia debida, refuerza el deber de diligencia, en cuanto siendo consciente de tal situación debería haber extremado su cuidado para evitar el resultado dañoso en cuanto el riesgo era previsible debido, precisamente, a esa deficiente organización.

Es requisito para la existencia de responsabilidad contable que la acción u omisión esté realizada por la persona o personas que tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos. Esta característica ha sido analizada por la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas en sentencia de 29 de septiembre de 2009, al señalar que “no es estrictamente necesario que el funcionario tenga en su poder los caudales públicos por razón de la competencia específica que las disposiciones legales o administrativas asignen al cuerpo administrativo al que pertenezca o al servicio al que figura adscrito, sino que basta con que los caudales hayan llegado a su poder con ocasión de las funciones que concreta y efectivamente realice el sujeto como elemento integrante del órgano público. Así en la expresión -que tenga a su cargo- se abarca tanto aquellos supuestos en los que al funcionario está atribuida la tenencia material y directa de los caudales públicos, como aquellos otros en los que tiene competencia para adoptar decisiones que se traduzcan en disposición sobre los mismos, y significa no solo responsabilizarse de su custodia material, sino también ostentar capacidad de disposición e inversión de tal manera que los caudales no puedan salir del organismo oficial sin la decisión del funcionario, entre otras STS de 1 de diciembre de 2000”.

El régimen de competencias del Alcalde de una corporación local se regula en el artículo 21, apartado f, de la Ley de Bases de Régimen Local 7/1985, de 2 de abril, así como en los apartados 17 y 18, del artículo 41, del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, de 28 de noviembre de 1986, y en los artículos 183 y siguientes del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo.

En particular, el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales de 28 de noviembre de 1986 dispone en su artículo 41 que al Alcalde le corresponde dirigir, impulsar e inspeccionar las obras y servicios cuya ejecución o realización hubiese sido acordada, recabando los asesoramientos técnicos necesarios; exigir a todos los obligados el exacto y diligente cumplimiento de los servicios o cargas de carácter público; la contratación y concesión de obras, servicios y suministros; disponer de los gastos dentro de los límites de su competencia y los expresamente previstos en las bases de ejecución del Presupuesto; desarrollar la gestión económica municipal conforme al Presupuesto aprobado y rendir cuentas a la Corporación de las operaciones efectuadas en cada ejercicio económico; aprobar las facturas que correspondan al desarrollo normal del Presupuesto y que hubieran sido recibidas por los Servicios de Intervención, así como la asignación individualizada del complemento de productividad y de las gratificaciones, conforme a las normas estatales reguladoras de las retribuciones del personal al servicio de las Corporaciones locales.

A la vista de la normativa expuesta, resulta patente que D. J. A. D., como Alcalde del Ayuntamiento de Alhama de Aragón, tenía a su cargo la gestión de los caudales públicos de la Corporación y, como se explicará a continuación, debía rendir cuentas de las actuaciones llevadas a cabo en el ejercicio de dicha responsabilidad

El segundo de los requisitos necesarios para la existencia de responsabilidad contable es que dicha acción u omisión se desprenda de las cuentas que deben rendir quienes recauden, intervengan, administren, custodien, manejen o utilicen bienes, caudales o efectos públicos.

El artículo 200.1 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, establece que “Las entidades locales y sus organismos autónomos quedan sometidos al régimen de contabilidad pública en los términos establecidos en esta ley.”, añadiendo el art. 201 del citado texto legal que “La sujeción al régimen de contabilidad pública lleva consigo la obligación de rendir cuentas de las respectivas operaciones, cualquiera que sea su naturaleza, al Tribunal de Cuentas.”

El apartado segundo del artículo 34 de la Ley 7/1988 de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, de 5 de abril, establece que “Serán cuentadantes, en las cuentas que hayan de rendirse al Tribunal, las autoridades, funcionarios o empleados que tengan a su cargo la gestión de los ingresos y la realización de los gastos o la gestión del patrimonio en las entidades del sector público”.

A ello habría que añadir el concepto amplio de cuentadante y de cuenta que ha venido defendiendo la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas en sentencias como la de 31 de marzo de 2009 y la de 2 de marzo de 2010. El concepto amplio de cuenta no debe llevarnos a identificar exclusivamente la misma con las solemnidades previstas en la legislación contable y presupuestaria ya que como ha señalado la Sentencia de la Sala de Justicia de 26 de diciembre de 2003, rendir la cuenta consiste en “explicar el destino dado a lo recibido, con devolución total o parcial, según los casos, de los valores encomendados a su administración o custodia. La entrega de los fondos o efectos públicos se denomina operación de cargo de valores y produce efectos traslativos de su posesión desplazándose la misma a la persona que los recibe, quien queda obligada a su custodia, administración o gestión con la diligencia exigible a quien acepta negociar intereses ajenos y, en particular, intereses públicos. Finalizada la gestión el gestor ve liberada su responsabilidad mediante la operación de descargo o data, a través de la cual devuelve todo o parte de los valores recibidos y/o el producto de su realización, esto es, procede a la rendición de la cuenta, operación denominada cuentadación”.

Se deduce de la normativa y jurisprudencia anteriormente expuestas que el demandado Sr. A. D., en su condición de Alcalde, ostenta la condición de cuentadante, a efectos de la declaración de responsabilidad contable en este procedimiento.

Para que pueda declararse la existencia de una responsabilidad contable es preciso también que se haya producido una vulneración de la normativa presupuestaria y contable reguladora del sector público de que se trate. En relación a este presupuesto, la Sentencia de la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas de 30 de septiembre de 2009 ha señalado que: “la Sala de Justicia ha venido elaborando una reiterada doctrina (ver, por todas, Sentencia 18/2009, de 22 de julio) en la que ha quedado de manifiesto, en esencia, que el daño producido a los fondos públicos tiene que ser producido por la infracción de norma presupuestaria o contable”.

Con carácter general, se pronuncia el artículo 176 de la Ley General Presupuestaria de 26 de noviembre de 2003 establece que: “Las autoridades y demás personal al servicio de las entidades contempladas en el artículo 2 de esta ley que por dolo o culpa graves adopten resoluciones o realicen actos con infracción de las disposiciones de esta ley, estarán obligados a indemnizar a la Hacienda Pública estatal o, en su caso, a la respectiva entidad los daños y perjuicios que sean consecuencia de aquellos, con independencia de la responsabilidad penal o disciplinaria que les pueda corresponder.” Además, el artículo 188 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales establece que “Los ordenadores de gastos y de pagos, en todo caso, y los interventores de las entidades locales, cuando no adviertan por escrito su improcedencia, serán personalmente responsables de todo gasto que autoricen y de toda obligación que reconozcan, liquiden o paguen sin crédito suficiente”.

A la vista de la normativa expuesta, resulta claro que en el proceso de disposición de fondos públicos corresponde al ordenador del gasto y al ordenador del pago la función directiva y ejecutiva en materia de contracción y reconocimiento de obligaciones, así como de impulso del proceso de satisfacción de las mismas.

En este sentido la sentencia de la Sala de Justicia de 28 de abril de 2008 señala que: “en el ámbito de las Corporaciones Locales, existe en consecuencia, un reparto legal de funciones en el proceso de gasto y pago; como señala, por todas, la Sentencia también de la Sala de Justicia nº 5/2000, de 28 de abril, en su Fundamento de Derecho Cuarto, ”...corresponde al ordenador de gasto y al ordenador del pago, la función directiva y ejecutiva en materia de contracción y reconocimiento de obligaciones, así como de impulso del proceso de satisfacción de las mismas, teniendo el interventor la responsabilidad de controlar que tanto el gasto autorizado como el pago ordenado se ajustan a la legalidad aplicable y a la realidad de la situación presupuestaria del ente público afectado”; la función del depositario o tesorero se circunscribe a comprobar que el mandamiento de pago que se libra o presenta ha sido ordenado por el órgano competente y debidamente intervenido por el órgano de control, sin que consten reparos o, en su caso, solventando los mismos.”

Por tanto, se deduce de lo hasta ahora manifestado que en el presente caso, según se desprende de la relación de hechos probados, la actuación del Alcalde implica una infracción de la normativa presupuestaria mencionada, puesto que ha quedado probado que el Sr. A. D. procedió a la contratación de la profesora, al reconocimiento de obligaciones y al pago de gastos prescindiendo de la normativa reguladora del gasto en las Corporaciones Locales.

Además de todo lo anterior, para la declaración de responsabilidad contable se exige por la doctrina emanada de la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas que la acción u omisión esté marcada por una nota de subjetividad, es decir, se requiere que exista dolo, culpa o negligencia grave.

Para que se pueda imputar responsabilidad contable al demandado no basta con su actuación negligente, sino que es preciso que su conducta pueda calificarse como gravemente negligente, en cuyo caso se constituiría en causa eficiente del daño, en cuanto el mismo no se habría producido sin la concurrencia de aquella.

En este sentido, el Tribunal Supremo, en Sentencia de 7 de marzo de 1994, considera que es culposa una conducta que genera un resultado socialmente dañoso y que, por ser contraria a los valores jurídicos exteriorizados, es objeto de reprobación social. Por su parte, la Sala de Justicia, en diversas resoluciones, como la Sentencia 1/07 y la 16/04, tomando como referencia el carácter socialmente dañoso que supone el menoscabo a la integridad de los fondos públicos, ha manifestado que al gestor público se le debe exigir una especial diligencia en el cumplimiento de sus obligaciones, disponiendo en la primera de ellas que en el ámbito de la jurisdicción contable “la diligencia exigible al gestor de fondos públicos es, al menos, la que correspondería a un buen padre de familia a la que se refiere el artículo 1104 del Código Civil en su segundo apartado, si bien debe tenerse en cuenta que la obligación de rendición de cuentas que incumbe a todo gestor de fondos públicos deriva de una relación jurídica de gestión de fondos ajenos, cuya titularidad corresponde a una Administración Pública, por lo que debe exigirse una especial diligencia en el cumplimiento de las obligaciones de custodia, justificación y rendición de cuentas, en cuanto su incumplimiento da lugar a una conducta, generadora de daños y perjuicios, que puede considerarse socialmente reprobable.”

La negligencia o culpa leve es predicable de quien omite las cautelas que, no siéndole exigibles, adoptaría una persona muy reflexiva o extremadamente cauta, mientras que la grave es predicable de quien omite las exigibles a una persona normalmente prudente, así señala la Sala de Justicia en la sentencia de 17 de diciembre de 1998 que "nos sitúa en el contexto del descuido inexcusable en personas que por razón de su formación, conocimientos, experiencia, responsabilidades encomendadas o listado de deberes, deberían haber observado una serie de precauciones en su actuación", las cuales habrían enervado el daño producido.

En el presente caso, el demandado, D. J. A. D., ostentaba el cargo de Alcalde de la Corporación en el período en que se produjeron los hechos, estando encargado, en consecuencia, del manejo y custodia de los fondos públicos del Ayuntamiento. En su condición de gestor de fondos públicos del citado Ayuntamiento, y por lo tanto de órgano con competencia en el proceso de gastos y pagos, debía en unos casos realizar y en otros comprobar que las actuaciones llevadas a cabo en la Corporación se ajustaban a lo legalmente dispuesto, adoptando asimismo las medidas necesarias para salvaguardar los derechos y fondos del Ayuntamiento. En su actuación se pueden apreciar las siguientes circunstancias:

1) A pesar de que Dña. E. B. R., profesora contratada por el Ayuntamiento, era su cónyuge, el Sr. A. D. no se abstuvo de participar en su contratación, infringiendo por tanto lo previsto en el artículo 76 de la Ley de Bases del Régimen Local, que dispone que los miembros de las Corporaciones locales deberán abstenerse de participar en la deliberación, votación, decisión y ejecución de todo asunto cuando concurra alguna de las causas a que se refiere la legislación de procedimiento administrativo y contratos de las Administraciones Públicas, entre ellas, por supuesto, la del parentesco. Por el contrario, el propio Alcalde firmó, en nombre del Ayuntamiento, el contrato celebrado con su esposa.

2) Si bien en los años anteriores la contratación del profesorado se realizó previo concurso de méritos, en el curso 2011-2012, el Alcalde decidió contratar a la profesora sin celebrar dicho concurso a pesar de ser conocedor o al menos haber debido conocer las bases de la convocatoria de la subvención. La parte demandada no ha podido probar que efectivamente la Sra. B. R. hubiera adquirido la condición de trabajadora indefinida del Ayuntamiento y que por lo tanto el concurso no era necesario, pues las sentencias de la jurisdicción social relativas al despido de la profesora no lo establecen de modo terminante y además en el momento de dictarse estas resoluciones el Ayuntamiento había celebrado con la profesora un contrato para la realización de trabajos fijos discontinuos para el curso 2012-2013, mientras que en los años anteriores los contratos eran de duración determinada. Tampoco se ha aportado ningún informe jurídico que avale la tesis del carácter indefinido de la empleada a pesar de que se ha afirmado que el Alcalde recabó la opinión de dos Letrados al respecto.

3) El Sr. A. D. no trató de defender ante la Diputación Provincial de Zaragoza el eventual carácter indefinido de la profesora contratada, lo que, en caso de haber sido admitido por la entidad concedente, hubiera evitado el reintegro de la subvención de acuerdo con las normas reguladoras de esta.

Por todo ello, atendiendo a las circunstancias concurrentes y teniendo en cuenta la diligencia cualificada exigible al Alcalde, quien tiene a su cargo la gestión de fondos de titularidad pública de la Corporación, así como el resto de atribuciones a que anteriormente nos hemos referido, cabe afirmar que el demandado, conforme a un juicio racional del riesgo, debió prever que podía producirse un menoscabo en los fondos públicos ante una actuación como la llevada a cabo en relación con la gestión de la mencionada subvención, por lo que debe ser calificada su conducta como gravemente negligente, al omitir las prevenciones normalmente exigibles atendidas las circunstancias concurrentes.

También es requisito necesario para la existencia de responsabilidad contable que el menoscabo producido sea efectivo e individualizado con relación a determinados caudales o efectos y evaluable económicamente. En este sentido se pronuncia el artículo 59 párrafo primero de la Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas al señalar que “los daños determinantes de la responsabilidad deberán ser efectivos, evaluables económicamente e individualizados en relación a determinados caudales o efectos”.

Las sentencias de la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas de 17 y 24 de mayo de 2010 han manifestado que “Si no existe un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a bienes y derechos determinados de titularidad pública, no puede existir responsabilidad contable y, puesto que su contenido es el de una responsabilidad patrimonial o reparadora, entendida como subespecie de la responsabilidad civil, no tiene carácter de responsabilidad sancionadora ni tampoco tiene por objeto la censura de la gestión; por eso, no es suficiente acreditar que se han cometido, como en el presente caso, errores o irregularidades en la gestión de los fondos públicos, sino que se debe probar que, como consecuencia de esas irregularidades, se ha producido un menoscabo en el patrimonio municipal”.

En este caso se ha producido un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a los fondos del Ayuntamiento de Alhama de Aragón cifrado en 3.459,91 € por los diversos conceptos e importes que se determinan en los anteriores fundamentos de derecho.

Finalmente, también se exige para que pueda apreciarse responsabilidad contable que exista una relación de causalidad entre la acción u omisión de referencia y el daño efectivamente producido, tal y como se pone de relieve en la normativa reguladora de este modelo de responsabilidad y se desarrolla en sentencias de la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas de 8 de marzo de 2002, 1 de diciembre de 2008 y 17 de marzo de 2010, cuya doctrina resulta aplicable al caso enjuiciado.

La existencia de relación de causalidad entre la actuación del demandado y el daño producido, es la razón que fundamenta la obligación de indemnizar. A este respecto solo cabe decir que se aprecia, conforme a lo expuesto anteriormente, la “conexión directa” a que se refiere la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas en diversas Sentencias, por todas las de 10 y 30 de julio de 1992 y 24 de Septiembre de 1998, sin que se haya acreditado la existencia de ninguna circunstancia externa de fuerza mayor que haya interrumpido tal nexo causal entre la conducta del demandado y el menoscabo producido a los fondos públicos. Así bien, la actuación del Alcalde en la contratación de la profesora determinó la obligación de reintegrar la subvención junto con los intereses de demora.

Así pues, sobre la base de lo hasta ahora razonado, y teniendo en cuenta que la jurisprudencia contable es unánime al exigir la concurrencia de todos y cada uno de los requisitos de la responsabilidad contable para declarar su existencia (por todas, sentencia 11/2010, de 7 de junio), debe declararse la existencia de un alcance en los fondos públicos de 3.459,91 € de principal, y responsable contable del mismo a D. J. A. D., Alcalde del Ayuntamiento de Alhama de Aragón durante los años a que se refieren los hechos de la presente sentencia, al reunir sus actuaciones todos los requisitos exigidos para la exigencia de responsabilidad contable, según se ha ido analizando en los fundamentos de derecho de esta sentencia, siendo además la responsabilidad exigible al mismo directa, por ajustarse su intervención en los hechos a la conducta descrita en el artículo 42 de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas.

Declarada la existencia de un alcance en los fondos públicos por el importe total de 3.459,91 euros de principal y teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 71.4.e) de la Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, procede, a los efectos exclusivamente de determinar el importe de los intereses, fijar como dies a quo el 20 de marzo de 2013,fecha en la que el Ayuntamiento de Alhama de Aragón transfirió a la cuenta de la Diputación Provincial de Zaragoza el importe del reintegro del anticipo de la subvención y de los intereses (folio 44 del Anexo I de la Diligencias Preliminares).

En lo que respecta al dies ad quem, el mismo debe quedar fijado en la fecha de la completa ejecución de la presente resolución, procediendo aplicar para el cálculo de los intereses los tipos legalmente vigentes el día que se consideran producidos los daños y perjuicios, sobre el importe del menoscabo reclamado por el Ayuntamiento de Alhama de Aragón y al que ha sido condenado el demandado, fijado en 3.459,91 euros, ascendiendo el importe de los intereses hasta la presente fecha a la cantidad de 387,51 euros.

En cuanto a las costas, aun cuando se ha estimado íntegramente la demanda interpuesta, no procede hacer imposición de las mismas a la parte demandada teniendo en cuenta que conforme a lo dispuesto en el apartado primero del artículo 394 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, la regla del vencimiento se salvará cuando el Tribunal aprecie que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho. En el presente caso, se considera que la valoración jurídica de los hechos enjuiciados resulta compleja, como se desprende de la concurrencia de criterios variados en la doctrina de la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas sobre este particular.

En su virtud, vista la legislación vigente, procede dictar el siguiente